民告官，进出法院都应体面

(代修订说明)

这个五一不寻常，民告官迎来一个接一个喜讯，对我这个酷爱行政诉讼维权的一介草民而言，简直如同嘴里含着糖块手中还拿捏着蜜枣！新行政诉讼法、新行政诉讼法司法解释、人民法院登记立案规定、行政诉讼法示范文书等，每个文件都是一剂强心针，无不刺激着广大行政相对人民告官的热情。

我，这位被媒体冠以"维权斗士"的青年，当然按捺不住民告官的冲动。新行政诉讼法实施之前数月都设置好准备测试行政诉讼立案的素材。五月四日这个不凡的青年节，自己兴奋地提前一个小时赶到某区人民法院。正点开门后，行政诉讼专门立案窗口前熟悉的法官同志向我淡淡一笑，不停地给我让座。前后仅有十分钟，我告某市商务局政府信息公开不作为的案件就完成了接收受理案件通知书、立案交费手续。试想几年前，我代当事人向法院邮寄行政起诉材料，而法院却拒不接收的场景，让我不免感叹，原行政诉讼法24年实施后的今天终于完成并解决"立案难"的使命。

这样说，民告官进入法院的门槛问题应当得以解决。对我们广大行政相对人而言，更关注法院审判时是否公正、公开、公平，这里的"三公"提法已不新鲜，我总结为两个字"体面"！这里的体面，要求法院裁判应摆事实、讲道理，政府及行政部门的行政行为错就是错，违法就是违法，绝不因被告的特殊地位而有所迁就，也不能因有人干预而失去公信力。这里的体面，要求法院即便判决行政相对人败诉，也要让百姓败得服气，即使败诉了但却对法治充满希望。近期立案登记制的开展，的确让行政相对人走出法院很体面，但我们更希望在走出法院时也很体面。

就体面来讲，不得不说我写的《新〈行政诉讼法〉实务解析与裁判指引》一书，书中虽是我个人实务解读，但却具有实务性。不仅如此，该书的"民告官，不止于解读(代序言)"一文，得到众多读者的点赞。有笔者来电称，看过我写的序言后，心潮澎湃，对法治充满憧憬，更有了践行法治的行动。

此书及时版后，2015年4月22日，较高人民法院公布了《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，并已于5月1日起施行。该司法解释对形成一致意见的"原行政行为、复议决定及规范性文件"三审查机制操作、附带民事争议解决及判决方式等作出明确规定。另外，当时出版时由于时间仓促，有些错误需要改正。还有此书出版后，北京罗斯律师事务所王永强主任律师、黄国绪律师等律界同仁提出诸多意见，在此表示谢意。

特别感谢策划编辑薛晗、责任编辑慕雪丹对本书所做的大量无私的工作。 民告官，进出法院都应体面

(代修订说明)

这个五一不寻常，民告官迎来一个接一个喜讯，对我这个酷爱行政诉讼维权的一介草民而言，简直如同嘴里含着糖块手中还拿捏着蜜枣！新行政诉讼法、新行政诉讼法司法解释、人民法院登记立案规定、行政诉讼法示范文书等，每个文件都是一剂强心针，无不刺激着广大行政相对人民告官的热情。

我，这位被媒体冠以"维权斗士"的青年，当然按捺不住民告官的冲动。新行政诉讼法实施之前数月都设置好准备测试行政诉讼立案的素材。五月四日这个不凡的青年节，自己兴奋地提前一个小时赶到某区人民法院。正点开门后，行政诉讼专门立案窗口前熟悉的法官同志向我淡淡一笑，不停地给我让座。前后仅有十分钟，我告某市商务局政府信息公开不作为的案件就完成了接收受理案件通知书、立案交费手续。试想几年前，我代当事人向法院邮寄行政起诉材料，而法院却拒不接收的场景，让我不免感叹，原行政诉讼法24年实施后的今天终于完成并解决"立案难"的使命。

这样说，民告官进入法院的门槛问题应当得以解决。对我们广大行政相对人而言，更关注法院审判时是否公正、公开、公平，这里的"三公"提法已不新鲜，我总结为两个字"体面"！这里的体面，要求法院裁判应摆事实、讲道理，政府及行政部门的行政行为错就是错，违法就是违法，绝不因被告的特殊地位而有所迁就，也不能因有人干预而失去公信力。这里的体面，要求法院即便判决行政相对人败诉，也要让百姓败得服气，即使败诉了但却对法治充满希望。近期立案登记制的开展，的确让行政相对人走出法院很体面，但我们更希望在走出法院时也很体面。

就体面来讲，不得不说我写的《新〈行政诉讼法〉实务解析与裁判指引》一书，书中虽是我个人实务解读，但却具有实务性。不仅如此，该书的"民告官，不止于解读(代序言)"一文，得到众多读者的点赞。有笔者来电称，看过我写的序言后，心潮澎湃，对法治充满憧憬，更有了践行法治的行动。

此书及时版后，2015年4月22日，较高人民法院公布了《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，并已于5月1日起施行。该司法解释对形成一致意见的"原行政行为、复议决定及规范性文件"三审查机制操作、附带民事争议解决及判决方式等作出明确规定。另外，当时出版时由于时间仓促，有些错误需要改正。还有此书出版后，北京罗斯律师事务所王永强主任律师、黄国绪律师等律界同仁提出诸多意见，在此表示谢意。

特别感谢策划编辑薛晗、责任编辑慕雪丹对本书所做的大量无私的工作。

一句话，为了体面，我坚信法治是好的救济方略。因为在我的生活和工作中，有了这份坚持，加之智慧、技巧维权，法治每每惠及于我。有了这两点，每一位读者都一样。切勿离法治而远行，否则会后悔莫及。

殷清利乙未年写于北京

民告官，不止于解读

(代序言)

从微信上了解到《行政诉讼法》的修订，心里的这块石头也算落了地，但我的心情并不因此而轻松，反而在脑海里浮现出十余年来自己参与过行政诉讼案件的难忘瞬间……

及时个瞬间：S省L市中级人民法院的故事

L市的百姓想立个行政案件，那是一个奢侈的梦想。几年来，我在此法院要求立过不下几十个行政案件，除一个作出不予受理裁定外，其他的杳无音讯。这期间百姓辗转于中院、高院之间，但也是无济于事。没有办法，我只能让百姓选择行政复议，将案件扯到省会。但如果复议被驳回后，按原《行政诉讼法》规定，还要起诉原行政行为，这样案件又会回到这个L市法院管辖的范围，等于走来走去，"原来是一个圈"。

第二个瞬间：H省X市中级人民法院的故事

这里的中院在大门口打着宣传语"为大局服务、为人民司法"。但自从2007年在这里办案至今，除了关键案件不立案外，这里在立案上比S省L市中院好得多，但门是进去了，裁判结果却更让人心冷。这些官司的被告一般系市县级政府，明明较高院有管辖规定应由中院一审管辖，而在X市案件都被"一箩筐"指定区县基层法院管辖，同样两审案件被控制在X市范围。不仅如此，一个案件即使你提一百七十多条理由，意见数万字，判决书上一句话就会驳回你，真佩服法官的水平。

……

回忆这些瞬间，我在思索，《行政诉讼法》在1990年10月1日实施时，我当时在干什么？噢，那时我刚上初中，刚加入共青团，看过团员证件上的照片，感叹青春易逝。现在的我，已经是而立之年，子女双全，学术有点成就，也算对岁月有个交代。相比我的进步与成长，《行政诉讼法》实施二十四年之久，却连"门槛"的问题都没有解决好。可见，这次《行政诉讼法》修改突然给我打了一剂"强心剂"。

修改《行政诉讼法》消息一出，网络、媒体出现各种版本的解读，解读可谓亮点多多。但作为实务人员，大部分我不认同。因为实践中这些条文，想达到立法者的初衷，可能事与愿违。举个最简单的例子：随着《行政强制法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规的出台，房屋征收案件的强制执行，只能在房屋征收补偿决定收到后的"不复议不诉讼不履行"情况下方能强制执行。所以只要被征收人提起诉讼，法院即使不立案，征收人也不能强制执行。这样不立案往往是好事，实践中有些被征收人不听吾言，着急行政诉讼立案，没想政府与法院协调后，他的案件像长了翅膀的"鸟"，裁判出奇的快，很快进入法院强制执行程序，最终想立案的事成了败笔。所以，再动辄就提立案的那点事，已经成了不懂体制的"教书匠"。

于是我潜心窝在家中，开始在及时时间对《行政诉讼法》修改内容进行逐条解读，才有了独家十大解读版本出台。

一、行政机关负责人出庭应诉成常规，"大姑娘上轿头一回"

随着国务院相关建设法治政府方略出台，全国各地关于行政机关负责人出庭的具体文件有如"雨后春笋"般袭来。如H省的文件也刚在《行政诉讼法》修改前实施，五人以上群体性案件、房地产征收补偿案件等被纳入负责人应当出庭范围，于是我就有个和"区长"、"市长"们对话的机会，甚至一副区长因没带任何任职证明，而被我搞得"狼狈"不堪。可见《行政诉讼法》第3条第3款规定超前。

二、明确扩大受理范围，案件"三审查"机制彰显

《行政诉讼法》实施前，行政案件无一逃脱"具体"与"抽象"之争。而此次修改，《行政诉讼法》第12条就明确将行政合同、行政许可、征收补偿、滥用行政权力排除或者限制竞争、自然资源确权、行政强制执行、违法集资、摊派费用，没有依法支付社会保险金或者低生活保障费等列入受案范围；《〈行政诉讼法〉修改决定》第63条还将"具体行政行为"改为"行政行为"，这也是废止"具体"与"抽象"之争的信号。不仅如此，《行政诉讼法》第53条第1款规定了对规范性文件的合法性进行审查，第64条规定对规范性文件审查后作出司法建议；另外，第79条还规定法院对原行政行为和复议决定一并作出裁判。这样就突破了"一行为一案一处理"的格局，形成行政案件"三审查"新机制。

三、中院管辖市县政府案，取消上级法院移交管辖权

中央对司法体制改革制定了日程表，《较高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》也于2008年2月1日施行，规定第1条明令被告市县级政府的案件应当由中院管辖。但很多地方无视以上规定，仍然拿原《行政诉讼法》第23条第1款当"尚方宝剑"，把这些案件指定相关基层法院管辖，这些怪局与司法改革精神格格不入。这样《行政诉讼法》第15条将市县政府为被告案件纳入中院管辖；第24条第1款仅保留上级法院审理下级法院案件的权利，取消上级法院将其管辖的案件移送下级法院的权利。

四、激活行政复议制度，增强行政复议机关责任意识

行政复议作为行政救济的一种方式，由于原《行政诉讼法》规定"复议机关改变具体行政行为的，复议机关是被告；复议机关维持具体行政行为的，原行政机关是被告"，于是行政复议机关从自己不愿当被告、照顾下级机关面子等方面出发，一般热衷于维持行政行为。于是行政复议制度一度不受百姓"喜欢"。此次《行政诉讼法》第26条第2款规定："经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。"这样不管如何，只要行政相对人仍不服的，复议机关都可能作为被告。所以此举重新燃起行政相对人对行政复议的选择热情，为人民法院解决行政争议分忧不少。

五、行政赔偿、补偿案件很特殊，原告无法举证转移给被告

原告需承担造成损害事实的证据，这是行政诉讼证据规定的内容。但有些行政赔偿、行政补偿案件，因行政机关的原因导致原告此项举证责任无法完成。比如，违法强拆原告房屋，一些损坏物品无法逐一核实，这样让原告再承担损害事实的举证责任，显然有失公平。对此，《行政诉讼法》第38条第2款规定："在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。"这样对原告是极为公平的。

六、三招解决行政诉讼不立案困局，具体如何有待检验

行政诉讼不立案这个顽疾，如果不予治理，将给我国建设法治国家的目标造成极大负面影响。"行政立案的理由只有一个，行政不立案的理由到处都是！"《行政诉讼法》从以下三方面解决此难题：及时，第50条第2款规定，允许口头起诉，并出具凭证；第二，第51条第4款规定，对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，可以向上级人民法院投诉；第三，第52条规定，对既不立案，又不作出不予受理裁定的，可以向上级人民法院起诉。

七、行政民事争议可一并审理，旨在与民事诉讼法接轨

本次修改多处参考了《民事诉讼法》的规定，如《行政诉讼法》第57条的先予执行等。另外，过去行政相对人一边打民事官司，一边打行政争议，造成人民法院审判效率下降、当事人维权成本增加及可能产生公正迟延。此次《行政诉讼法》第61条第1款规定："在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。"

八、行政诉讼在调解上首开先河，解决争议成立法宗旨

行政诉讼原则上不适用调解，先前更是对调解"免开金口"。但随着创建和谐社会的呼声，行政诉讼实际上有极大比例的案件，通过和解方式，走撤诉结案之路。《行政诉讼法》第60条第1款规定，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。不仅如此，《行政诉讼法》第1条更是将"解决行政争议"作为立法宗旨予以规定。增加"调解"结案规定，与解决行政争议立法宗旨不谋而合。

九、公开司法裁判文书，公告行政机关不予执行等情形

阳光是好的防腐剂。司法的公开透明是现代司法的标志。由于行政诉讼的被告系行政机关，所以行政诉讼的裁判文书公开更具有重要意义。所以该条借鉴了民事诉讼法的相关规定，《行政诉讼法》第65条规定公开裁判文书，供公众查阅。此举将对推进审判的公开化起到巨大的推进作用。同时增进人民群众的理解和新闻监督，有利于树立法院的司法。另外，此次修改创设了公告制度，如《行政诉讼法》第66条第2款规定："人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告"，第96条第3项规定人民法院将行政机关拒绝履行的情况予以公告。该制度将有效督促行政机关履行自己的出庭及执行义务。

十、一、二审程序繁简得当，再审程序将有大改观

相对原来行政案件一审程序的"一刀切"，此次修改将一审程序分为普通程序和简易程序，普通程序审限从"三个月内"调整为"六个月内"，简易程序界定为45日；二审程序审理方式由原来的"书面审理为主"改为"开庭审理为主"，并将审限相应地由"两个月内"调整为"三个月内"。另外，原来一直被人诟病的是再审程序，即启动再审大多数先向原审法院提起，驳回后才能向上一级人民法院提起。原审法院自己改自己的错，是何等的难！它不出驳回再审通知，你没有一点办法向上级法院提起再审。这次《行政诉讼法》第90条规定可以向上一级人民法院提起再审。这样将迎来再审高峰，但却更便利了当事人的救济。

我要说，民告官案件的未来，绝不是解读这么简单。从解读出发，我们每一个公民都要让"生硬"的法律条文在社会的大道上留下脚印。或者脚印不易留下，丢撒路上几粒沙子也行。那样就不会再发生二十四年连门都不好进的遗憾故事。所以，我们庆幸一直在路上……

为了增强在路上的信心，我又一次读了德国法学家耶林的那句名言：每一项权利，无论是民众的还是个人的，都是以坚持不懈地准备自己去主张为前提。

本书从《行政诉讼法》修改决定公布之日起着手，即选择实务解读与裁判指引为目标，及时，与原《行政诉讼法》及司法解释、《民事诉讼法》等进行详细对照，归纳修改内容，同时结合司法实务中出现的问题，分析修改的立法初衷；第二，针对与该条文有关的共计76个司法疑难问题进行归类、总结，加深对条文的应用理解，如对行政诉讼受案范围将目前基本所有较高法院批复、答复及行政审判庭的意见等进行归纳等；第三，搜集近年来行政诉讼典型案例93例，绝大部分为行政相对人胜诉案例，概括裁判主旨。

本书形成期间，本人可谓奋笔疾书，但如果能贡献一本迅速上市、专业实用、规范操作、典型裁判之用书，甚感荣幸。在此特别感谢薛晗编辑给予的鼓励及支持。

由于时间仓促，书中难免会出现错误或不当之处，望热心读者多提宝贵意见。