第五章 执法规范

※ 本章导读 ※

制定执法规范的目的是使城管执法部门及其执法人员在城市管理执法过程中规范地行使职权，合理选择适当的执法方式，并严格遵守法定的程序规则，从而保护公民、法人和其他组织的合法权益。从内容上看，本章共十条，即第二十五条至第三十四条，分别规定了执法程序、处罚与教育、执法措施、证据的收集与保存、罚没所得上缴、法制审核、执法信息公开以及行政执法文书的送达等内容。

※ 条文理解 ※

第二十五条 城市管理执法主管部门依照法定程序开展执法活动，应当保障当事人依法享有的陈述、申辩、听证等权利。

条文主旨]

本条是关于城市管理执法部门在执法中有关程序的规定。

条文解读]

执法既是行政主体的实体行为，又是行政主体的程序行为，城市管理执法部门的执法活动离不开一定的步骤、方式和过程。因为城市管理的执法活动不仅关系着城市管理的顺利进行，而且关系着公民重要的权利，所以，设定公正、民主、效率的执法程序对于公民权利和城市管理具有十分重要的意义。

一、关于告知和说明理由程序

告知和说明理由程序是对当事人知情权和参与权的基本保障。它要求城管执法部门及其执法人员作出行政处罚决定或者实施行政强制措施之前，必须向行政相对人说明事实依据、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素。并同时告知当事人其所拥有的权利及救济手段，以确保当事人正确参与行政程序。告知和说明理由既是行政主体的程序义务，又是当事人的程序权利。当事人有权了解执法部门及其执法人员给予行政处罚的违法事实、证据以及法律依据等情况。这在《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政强制法》中就已经进行了明确规定。城管执法有其特殊性，执法人员面对的当事人大多都是社会中的弱势群体，他们的法律素质、法律意识不高，往往并不了解自己应有的权利。因此，城管执法部门及其执法人员在作出处罚决定之前更应该耐心地、详细地告知当事人所拥有的权利。只有执法部门及其执法人员在执法的各个阶段均贯彻告知说明理由制度，才能使执法活动更顺利地开展，从而提高城管执法的可接受性和实效性，减少因此而产生的当事人及社会公众的不满情绪。若执法部门及其执法人员不履行告知义务，剥夺当事人的被告知权利，行政处罚决定就不能成立。

二、关于当事人的陈述和申辩权利

在城市管理执法部门和执法人员在实施行政处罚或行政强制措施时，公民、法人或者其他组织享有陈述、申辩、听证的权利。

一)陈述权是指公民、法人或者其他组织在城管执法部门和执法人员实施行政处罚或者行政强制措施时，有权对有关事实、理由及依据予以说明，有权陈述自己对事实认定的看法以及自己的主张、要求等。申辩权是指城管执法部门和执法人员在实施行政处罚或者行政强制措施的过程中，公民、法人或者其他组织对其提出的不利于自己的证据、理由、依据等问题进行解释、说明、澄清、辩解或驳斥。《中华人民共和国行政处罚法》第六条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚享有陈述权、申辩权……”。当事人的陈述和申辩不仅有利于当事人维护自己的合法权益，更有利于执法部门客观、的了解案件事实，查清违法行为。因此，执法部门在执法过程中，必须保障当事人依法享有的陈述权和申辩权。《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定：“……拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立;当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”

二)当事人行使陈述权和申辩权的主要形式是直接向实施行政处罚或者行政强制措施的工作人员进行陈述、申辩，双方面对面地进行。这种形式灵活、便捷，有利于于城管执法人员作出正确的判断。

三)对于当事人的陈述和申辩，城管执法人员应当认真听取，对其提出的事实、证据和理由应当进行复核，对正确的予以考虑和采纳，对错误的要予以指出和驳回，真正做到以事实为依据，以法律为准绳。

四)城管执法部门不得因当事人的申辩而加重处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条第二款规定：“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”执法部门作出行政处罚，必须查明违法事实，如果公民、法人或者其他组织确有违法城市管理秩序的违法行为，那就应当给予当事人行政处罚;如果当事人违法事实不清楚的，行政处罚就不能成立。这说明，只要有违法行为，无论当事人怎样申辩，都不影响违法事实的客观成立。因此，城管执法部门及其执法人员不得因当事人的申辩而加重处罚。

三、关于听证程序

听证程序是《中华人民共和国行政处罚法》确立的一个程序，是行政机关在作出行政处罚决定之前听取当事人或者利害关系人的陈述和申辩，由听证参加人针对相关问题相互进行质问、辩论和反驳，从而查明事实的过程。在听证程序中，当事人有权充分表达自己的意见和主张，提出有利于自己的证据，有权为自己辩解、反驳，这也便于行政机关及时发现行政程序中存在的问题。建立听证程序的最根本的目的就是要赋予公民的参与权，从行政执法方面为公民政治参与渠道的畅通提供法律保障。公众或者利害关系人可以采取口头辩论、书面意见、召开会议、开展咨询等多种形式，将自己的意见直接反馈至行政机关，供其参考和吸纳。听证程序赋予当事人为自己辩护的权利，为当事人充分维护和保障自己的权益提供程序上的条件。听证程序可以防止城管执法人员独断专行，加强执法部门的内部制约。

根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，听证程序仅限于一些较为严厉的行政处罚行为：如责令停产停业、吊销许可证和营业执照、较大数额的罚款等行政处罚。本办法中没有特别规定在城管执法中听证程序的适用标准，因此可以按照行政处罚法的规定适用。听证程序并非必经程序，符合听证条件的案件，在作出行政处罚决定之前，执法部门应当告知当事人有权要求听证，当事人必须在法定的权利期限内向行政机关提出申请，只有当事人要求举行听证时，听证程序才必须适用。

听证程序包括下列要点：执法部门举行听证，必须提前7日通知当事人举行听证的时间、地点;除了涉及国家秘、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行;听证由执法部门指定的非本案调查人员主持;举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证;听证应当制作笔录，并交当事人审核无误后签字或者盖章。

四、关于适用简易程序的规定

简易程序即当场作出行政处罚决定的程序，是处理较轻违法行为、处以较轻并对当事人权益影响不大的行政处罚时应遵守的比较简单的行政处罚程序。适用简易程序应该具备法定条件：(1)违法事实清楚、确凿。这主要指案情比较简单、事实清楚、证据确凿，无需再作进一步的调查取证;(2)有法定依据。行政处罚适用简易程序必须要由法律、法规或者规章的明文规定，而且如何处罚也要有明文规定，否则不能适用;(3)限于特定的行政处罚种类。只有对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，才能适用简易程序。除此之外的其他种类的行政处罚，只能按一般程序办理，不能适用简易程序。

执法部门适用简易程序一般包括以下几个内容：(1)表明身份。执法部门执法人员应当出示执法身份证件，以表示处罚主体的合法性;(2)说明理由。在作出当场处罚决定前，应当向受处罚人说明即将作出处罚决定的事实和法律依据，并简要地听取受处罚人的申辩;(3)制作当场处罚决定书。执法人员填写预定格式、编有号码的处罚决定书。处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及执法部门的名称，并由执法人员签名或者盖章;(4)行政处罚决定书必须当场交付当事人。当事人对当场作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

城管执法部门在日常的行政执法中，往往较多地适用简易程序查处违法行为。因此，城管执法人员要更加注重掌握和规范运用简易程序，依法查处违法行为。

五、关于适用一般处罚程序的规定

一般处罚程序是行政处罚决定程序中的一个基本程序，如无例外规定，一个行政处罚决定必须适用一般处罚程序，否则，将直接影响到该行政处罚决定的效力。设置一般处罚程序的法律意义在于，以一个完整、科学的行政处罚决定程序规范行政处罚权，有助于保护受处罚人运用程序权利对抗行政机关违法、滥用行政处罚权，从而保障国家法律得以充分、完整的实施。一般处罚程序主要包括：立案、调查取证、听证、决定、送达。

相关规定]

中华人民共和国行政强制法》，《中华人民共和国行政处罚法》第六条、第三十二条、第四十一条。

第二十六条 城市管理执法主管部门开展执法活动，应当根据违法行为的性质和危害后果依法给予相应的行政处罚。

条文主旨]

……

※ 适用指导 ※

本章规定了城管执法规范的问题，相关条款能否在实务中得以应用是制度设计的关键。结合相关的理论和实践，我们选取城管执法规范中如下五个热点问题进行重点分析，以期对各地的城管规范执法有所指导和帮助。

一、关于执法方式的问题

一)存在的问题

1.暴力执法问题突出。根据中国政法大学法治政府研究院的《中国法治政府评估报告(2014)》，在行政执法这一评估项中，有一个观测点是“行政执法负面典型事件”，也就是通过新闻媒体报道考察被评估城市行政执法状况，其中负面典型事件含暴力执法、“钓鱼执法”、选择执法、以罚代管等多种情形。具体评测方法是通过查阅2014年1月1日至2014年12月31日的人民网、法制网、新华网等新闻板块，逐日对所有新闻进行地毯式的检索。在检索到的负面典型事件中，城管暴力执法的事件最多，其中暴力执法事件主要发生在“拆违”、查处占道经营和无照流动摊贩这几个执法领域。

2.城管执法方式单一，过分依赖强制性手段。城管在执法过程中，对于很多违法情节较为轻微可以采取说服教育的方式来进行管理，但是现实中很多问题就是从小事发展起来的，究其原因就是执法方式和手段上出了问题，对于很多可以说服教育的情况采取了扣押、罚款等方式，激化了执法主体和相对人之间的矛盾。

二)解决的路径

1.转变城管执法理念，将依法行政与服务为民有机结合。城管执法是为了满足居住在城市的民众的生活需要。换言之，城管执法的最终目的是服务于市民。因此，城市秩序、市容市貌是市民意志的反映，是为了生活得方便舒适，从这个意义上讲，城管执法不应该是冰冷生硬的机械执法而应该是充满人性的执法。根据服务于民的执法目的，有必要对传统的管理、权力、统治等观念予以革新，确立新的城市管理执法理念，即将依法行政与服务为民有机结合。

例如陕西西安市莲湖区人民政府在全国首次提出并推行城管“标准化执法”的创新思路和方法，不断探索创新体制机制，并寓执法于服务。为城管执法全部服务事项建立标准和规范,为群众提供、有效、标准的城市管理服务;开设城管执法服务大厅，设置陈述申辩窗口和听证室，保障当事人合法权利;科学选址设立便民服务区和服务点，在慈善协会设立城管专项救助基金，为市民群众特别是危困群众解决实际问题。莲湖区城管执法的做法，已经从单纯的执法走向了执法与服务并重的重大转变，探索并开创着城市综合管理新模式，不仅践行着政府在城市管理领域的职能转变，而且在落实党的十八届三中全会决定提出的“理顺城管执法体制，提高执法与服务水平”的基础上，通过加强执法机构建设，又为进一步积极贯彻党的十八届四中全会决定提出的“理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法与服务水平”要求，开创了良好的新局面。

2.创新城管执法手段，加强执法方式的多样化。中共中央、国务院在《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》中明确提出：要创新行政执法方式，推广运用说服教育、劝导示范、行政指导、行政奖励等非强制性执法手段。因此，城管执法部门要改变过去单一的执法方式，改变“以罚代管”的局面，逐步向疏堵结合、强制性处罚与非强制性指导相结合的方向转变。城市管理尤其是城管执法不能没有强制手段，但也不能只靠强制手段，而应该综合运用各地近年来探索出的行之有效的执法方式。目前，要探索多元化的执法方式，特别是符合现代城市管理特点的柔性管理方式。比如行政指导、行政合同、行政奖励，以及劝告、建议、教育等方式，与违法者或是潜在的违法者进行沟通，对其加以引导和协助，进行换位思考，比单纯采取强制手段的执法效果更好。

从地方实践来看，2005年9月,北京市东城区城管大队将“谈判技巧”引入执法,缓解矛盾,避免冲突发生。他们率先在全市成立了及时个“谈判”小组,正式引进公安“谈判技巧”,应对执法中可能出现的各种突发的暴力抗法事件,变“刚性”为“柔性”执法,取得了预期的效果。另外自2010年9月以来，广州市城管部门在全市范围内开展了一次对流动商贩进行教育劝导的大行动，通过对乱摆卖商贩进行教育、劝导和制止，引导流动商贩到疏导区经营，杜绝在主干道、重点地区和亚运场馆周边乱摆卖。劝导式执法行动持续20天，在此期间，城管部门如果发现有流动商贩在进行乱摆卖、占道经营的现象，并不会就此没收流动商贩的物品，而是采取教育和劝导的柔性执法。

3.加强行政指导。所谓行政指导，就是指国家行政机关在其所管辖的事务范围内，对于特定的人、企业、社会团体等，运用非强制性手段，获得相对人的同意或协助，指导相对人采取或不采取某种行为，以实现一定行政目的的行为。行政指导作为一种柔性的行政管理手段，它将平等、民主、协商、可选择性等现代行政民主的原则具体地渗透到现代行政管理的操作方式和程序中，使得“行政管理者”和“被管理者”之间由转化对相对化，并走向平衡，体现了对行政相对人的尊重。现代行政执法手段不再是单一的而是趋于多样，行政执法人员在执法过程中应善于运用行政指导，在实现执法目的的同时，减少不必要的矛盾冲突。

例如，北京市城管执法局采用行政指导方式进行城市管理，将“在服务中实施管理，在管理中体现服务”的要求融入执法实践中，提出了执法事项提示制、轻微问题告诫制、突出问题约见制、管理责任建议制、重大案件回访制及典型案例披露制六项行政指导措施，将行政指导作为日常执法工作的重要补充。其中一种措施是强调罚款前的教育指导，在城管执法过程中，遇有新颁布的法律、法规、规章或者政策文件对当事人设定了与城管职责有关的义务时，或者城管执法机关在日常检查时发现新确定的市容环境卫生责任人时，城管执法机关应当在首次执法前对执法事项进行提示，或者以执法事项告知书形式向管理相对人宣传法规政策。比如，一些从事无照经营等违法行为的外来务工人员，可能并不清楚本市的一些相关规定，城管队员在及时次对管理相对人处理时，将予以宣传教育，告知对方违反了相关规定，而不处以罚款。同时，城管将对被发现的违法人员建立档案，如日后再发生类似情况，再予以处罚。另一种措施是对轻微违法行为以教育指导取代罚款，当管理相对人违法行为轻微并能及时纠正时，城管执法机关告诫其立即纠正违法行为，并告知其应明确知晓的行为规范和要求，而不再对其进行行政处罚。如以前要进行罚款的擅自吊挂晾挂物品、平台阳台堆放物品、随地吐痰等多种较轻微的违法行为。

4. 推进城市管理数字化、精细化、智慧化。实施数字化城市管理是现代化城市发展的必然趋势。《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》指出：到2017年年底，所有市、县都要整合形成数字化城市管理平台。基于城市公共信息平台，综合运用物联网、云计算、大数据等现代信息技术，整合人口、交通、能源、建设等公共设施信息和公共基础服务，拓展数字化城市管理平台功能。加快数字化城市管理向智慧化升级，实现感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”。整合城市管理相关电话服务平台，形成全国统一的12319城市管理服务热线，并实现与110报警电话等的对接。综合利用各类监测监控手段，强化视频监控、环境监测、交通运行、供水供气供电、防洪防涝、生命线保障等城市运行数据的综合采集和管理分析，形成综合性城市管理数据库，重点推进城市建筑物数据库建设。强化行政许可、行政处罚、社会诚信等城市管理全要素数据的采集与整合，提升数据标准化程度，促进多部门公共数据资源互联互通和开放共享，建立用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新的新机制。例如上海市对数字化城管进行统筹规划，总体设计，搭建城市管理信息平台，面向全市，条块结合，以区为单位，实现市、区两级平台互通联动。同时城市管理信息平台预留与其他信息资源事例的接口，建立了城市综合管理数据库，全市实行统一编码，逐步实现市、区、街道三级管理层面信息资源共享。

5. 提高执法人员的执法水平。城市管理工作领域广，内容多，执法方式多样，这些特点对执法人员的业务水平、知识结构、执法方式、应变能力提出了新的要求。在城市管理人员的准入机制方面，应该对城管执法人员进行专门的录用考试，严格标准，公平竞争，择优录取;在培训机制方面，应该根据城市管理不同领域的执法范围和特点有针对性地进行培训。由于城市管理执法范围涉及方方面面，培训的内容应尽量宽泛，除执法意识、法律知识等培训内容外，还需进行相关专业知识的培训。

二、关于执法程序的问题

一)存在的问题

1.城管执法程序标准化、规范化程度低。城管执法的范围广泛，执法事项繁多，不同的执法事项存在不同的属性，因此，执法手段、执法方式，执法标准都不一样。并且不同的执法人员对同一个违法行为的理解也会不同，这样经常会导致同样的违法行为出现不一样的处罚结果。

……

※ 案例评析 ※

案例]执法应遵守基本的程序规范

基本案情)

因某一垃圾场周边村民认为，垃圾场离住宅太近，严重影响村民的日常生活，因此他们采取各种方式阻拦垃圾车进场。某日下午，垃圾车到村子时遭村民阻挡。17时许，市环卫局工作人员向城管局分管领导报告此事，城管局分管领导通知50多名城管执法人员到现场，随后城管队员与村民发生激烈冲突，多名村民被打伤。一群众驾车路过时拿出手机下车摄像。数十名执法人员见此蜂拥而至，对他进行殴打，后该群众交出手机，举起双手，但殴打并未结束。5分钟后，该群众倒地不省人事。城管人员将他送到医院时，他呼吸已经停止。

专家评析)

本案所暴露出来的主要问题是城管执法方式单一，执法程序缺失。目前，城管的执法方式主要就是罚款和扣押财物等这些强制性的执法方式。但是在不断强调“以人为本”的城市管理理念的新背景下，采用这种单一的强制性执法方式已不适应现代化城市管理的需要。不可否认，强制性方式是强化城市管理最直接、最常用的手段，但是，城管执法人员必须正确运用强制性方式，因为其不应当是管理初始阶段的常用方法，而是一种的迫不得已而采取的管理手段，不能以强制性方式替代城市管理工作。在正确运用强制性方式手段的同时，应探索多元化执法方式，特别是符合现代行政管理特点的柔性管理方式。城管执法人员应重视完善人性化措施、促进相对人或行业自律：采用行政指导、行政合同、行政奖励，以及劝告、建议、教育等非强制方式手段，与违法者或是潜在的违法者进行沟通，对其加以引导和协助，进行换位思考，激励相对人自觉守法，往往比单纯采取强制手段的执法效果更好。

行政程序是行政行为的法定构成要素。健全的程序规则是对行政行为过程的系统约束,是行政目标得以实现的基本保障。在城管执法过程中,执法程序的问题主要表现在两个方面:一是某些城管执法行为没有相应的程序制度约束,城管执法无程序可依;二是程序规则被忽略,在城管执法过程中被虚置。本案中的城管执法人员无视执法程序，违法执法、暴力执法，给相对人造成了巨大伤害。城市管理工作具有较大的自由裁量空间，如果没有正当程序可以依靠,行政执法权力很容易变成“肆无忌惮”的强权。因此，规范城管执法程序机制非常重要。