近几十年来，随着各国竞争的加剧，各国政府都认识到科学技术研究和开发对国家经济和社会发展的重要作用，科技计划成为各国政府促进科技经济发展的重要政策性工具之一，计划种类不断增加，投入力度不断扩大。一方面，如何利用有限的资源，使其创造出更大的经济效益和社会效益，成为政府和公众关注的焦点；另一方面，面对科学的巨额投资，公众要求说明公共资金使用效益和效率的呼声日益高涨；同时，政府面临越来越复杂的政策环境和外部局势，从各种不同的意见或机会中做出抉择也变得愈加困难，从而需要公证、客观的评估活动来提高政府的决策水平。这都使得人们对"科技计划评估"的重视程度与日俱增，各国科技评估活动十分活跃，科技评估意见成为许多国家科技管理过程中不可或缺的重要环节和手段。其中有些国家已经将科技计划评估工作制度化、法制化。国外科技计划评估影响较大的有美国科学基金会(NSF)下的各类科技计划的评估实践活动；欧洲尤里卡计划评估；英国阿尔维计划评估、加拿大国家研究委员会产业研究扶持计划(IRAP)绩效评估等等。

在全球化和信息化的背景下，为了适应政府职能转变和科技计划管理改革的需求，进一步促进科技资源优化配置，改革开放中的中国也接纳了绩效评估这一"舶来品"。其中国家科技部率先启动了科技管理与发展领域的绩效评估工作。1997年，科技部正式批准成立了"国家科技评估中心"，将科技评价作为"第三方立场"引入政府科技决策系统，借鉴国际计划评估经验，探索我国的科技计划评估工作，先后开展了"八五"科技攻关计划评估、"863"计划10年评估、"863"计划15年评估、"十五""863"计划评估和"973"计划评估等评估活动。2000年年底，科技部出台了《科技评估管理暂行办法》，针对国家或地方重大科技计划的设立和实施效果，将科技计划评价分为前期评价、中期评估和绩效评价，对于我国科技计划评价的科学化、规范化、制度化有非常重要的促进作用。2003年，科技部、教育部、中国科学院等五部委联合了《关于改进科学技术评价工作的决定》，随后科技部颁布了《科学技术评价办法》，对科技计划评价的各项内容做出了详细规定，极大推动了我国科技计划评估工作的开展。

在各国开展的科技计划绩效评估实践中，由于医学科研工作直接关乎公众健康状况和生活质量，成为各国科技计划绩效评估的重点领域。如美国NIH开展的医学科技计划评估、加拿大健康研究所及健康研究院开展的科技计划评估、英国开展的医学研究健康收益评估等，分别从运用不同的方法，从不同的角度对医学科技计划进行了评估。而在我国，科技部、卫生部及各地方科技管理部门也出台了一系列医学科技计划，如卫生部启动的"艾滋病和病毒性肝炎等重大传染病防治科技重大专项"、北京市的"首都十大危险疾病科技攻关与管理实施方案"、"首都临床特色应用发展研究"等，对于加快医学科技发展，满足人民健康需求，提高公众健康保障水平，支撑医疗卫生体制改革顺利实施，培育发展生物医药战略型新兴产业，切实改善民生服务，以及完善国家创新体系，建设创新型国家具有重要意义。

但是由于医学科技计划具有很强的领域性和特殊性，其计划的组织规划、实施管理、以及产出、成效和影响与其它一般科技计划有着显著区别。因此，虽然我国前期进行的科技计划评估中，包含了一定的医学领域的评估，但是与其它科技计划在同一框架下进行评估，显然无法凸显医学科技计划的特点和政府及公众对医学科技计划的更高需求。

因此，有必要针对医学科技计划，制定专门的体现医学科技计划特点的、涵盖国家医疗卫生领域战略需求的、反映公众健康问题及需求的绩效评估框架和方案，从而有针对性的开展医学科技计划的评估实践，为总结医学科技计划绩效、发现医学科技计划规划、管理及实施中的问题，以及制定下一步的医学科技计划实施方案提供支撑。

二、科技计划评估的发展

自20世纪70年代开始，"新公共管理运动"从英、美等国向外输出，公共领域的绩效评估与管理大行其道。从评估的发展历程来看，80年代以前的评估以社会及公共事业方面的大型计划和政策方面的居多，而80年代以来随着国际间科技、经济、军事等方面竞争的激烈，政府、企业等纷纷加大科技投入强度和力度，研究与开发(R&D)规模日益扩大，投入急剧增加，投资者需要对资助的科技计划或项目的效果进行详细了解，因而对于科技计划的评估开始蓬勃发展。

例如，美国是最早开展科研评价的国家之一，1993年颁布的"政府绩效与结果法案"(GPRA)，以立法的形式规范了政府部门的绩效评估活动，美国科学基金会(NSF)和美国国立卫生研究院(NIH)等在该法的要求下开展了各类科技计划的评估实践活动，并在2002年设计了项目评估等级工具(Program Assessment Rating Tool，PART)，对GPRA完善和补充，从而将项目的绩效信息与预算结果更为紧密地联系起来；Brunel University(伦敦)健康经济学研究组提出了评估健康相关科研活动投入回报的回报模型，在此基础上英国关节炎研究联盟对其所资助的项目所形成的产出和影响进行了评估；加拿大健康研究所、健康科学学院、地方政府健康研究组织联盟等运用回报模型和影响链模型等对其医学科技计划进行了评价等等。

近年来，我国一些地方政府和部门借鉴西方国家绩效评估理念、方法和技术，开展了大量绩效评估实践。我国部分科研单位也组织实施了不同形式、不同层面的绩效评估实践活动；如从组织层面开展的"中德科学中心"评估、中国科学院知识创新工程评估等；科技计划项目层面的国家"863"计划评估荷兰政府援助计划的联合评估、国家自然科学基金委员会的资助与管理绩效国际评估(2010)等，相关实践者和学者都对此进行了介绍和研究，分别探讨了不同层面科研组织、科研计划、项目绩效评估的实施过程与方法。

总体来说，目前世界主要国家科技计划评估可以分为三类：(1)英美模式，即总结式评估，出发点是组织外部的，其绩效评估的主要动力来源于政府预算压力，评估的目的在于证明政府行为的合理性，采取的绩效评估指标可以被看作是迈向权责统一的新公共管理模式的重要手段；(2)欧洲模式，即形成式评估，出发点是组织内部的，其计划评估主要来源于法律系的要求或是政策制定者对评估结果的接纳态度，此类绩效评估立足于从组织内部改善管理，而不是强调预算的重新分配；(3)OEDC模式，此模式只能作为一个发展中阶段，在许多OEDC国家，绩效评估是一种刚兴起的活动，虽然也制定了相应的法律框架，但是评估与政策制定尚未建立固定的联系。

从评估的特点来看，计划评估具有下述的特征：(1)服务性，即为决策者提供咨询服务；(2)预测性，即对未来发展趋势做出分析判断；(3)选择性，即从不同计划方案中加以选择；(4)社会性，即广泛吸取各方面意见；(5)客观性，即参与评估人员具有独立性；(6)科学性，即经得起推敲和实践的检验；(7)时效性，即随时提供服务。

从评估方法来看，计划评估的主要方法有专家评审、经济学方法、数学方法、历史追溯法、面访与问卷调查等，由于计划涉及范围较广，原来依赖单一指标或方法的评估已不能反映计划的绩效，近年来趋势是采用多种方案开展综合评估，但具体如何将各种方法合理结合仍是当前本领域研究的热点和难点问题。对于科技计划的评估，除了上述一些理论方法外，考虑到科技活动的特殊性，如灵活性、创造性、不确定性等，还可以采用其他一些方法和手段，主要有：(1)科学计量方法；(2)期权方法；(3)综合评估方法；(4)案例方法；(5)用户评估方法。在科技计划评估中还要考虑计划对于增强地区或国家科技基础和竞争力的作用，对于计划涉及地区的社会、经济、环境、就业、教育等方面的直接或间接影响，以及对于学术界间以及学术界与产业界间联系与合作的作用等。

从评估的意义来看，开展计划评估工作有利于转变管理部门和决策者的管理方式与决策观念，同时也有利于建立适应于市场经济需要的科技管理决策体系；有利于加强国际科技合作与交流，从科技评估立法、评估机构管理到评估理论和方法、评估程序和指标体系的建立等具有较为成熟的实践经验和规范；有利于丰富决策信息，转变科技管理模式，提高决策的质量和水平，减少决策的盲目性和随意性；有利于较大限度的发挥科技计划和科技项目的经济和社会效益；有利于较大限度的减少和防止科技计划、科技项目可能产生的负面效应。