二十世纪的中国是一个政权更迭频仍、土地制度异常复杂的社会。清政府和民国政府、"中华民国"和中华人民共和国、国共两党，这些耳熟能详的政治名词总是无法回避地与土地问题联系起来。百年一瞬间，一个土地问题，两条土地路线(一者以土地公有制为主体，一者以土地私有制为主体)，在历史上留下的却是土地制度的差异性和复杂性。

由于土地制度的这种特殊性，学界对土地制度的关注曾经长期停留在政治制度或政治思想层面，即使是历史研究，也习惯于从政治角度挖掘史料，对土地制度的论证也更多的是强调政治制度。二十世纪八九十年代后，很多学科包括历史学、经济学、管理学、农学都开始关注土地问题的研究，研究角度也不再局限于政治层面。土地学、地政史、土地管理学等新兴学科更是把土地问题作为核心进行研究。

本书的内容一方面以地政史的研究作为线索，从土地所有制度、土地立法制度、土地监察制度、土地管理制度和土地保护制度几个方面进行百年变迁的梳理；另一方面又从土地管理学的角度，关注国家对于土地的管理是如何在各个领域发挥作用的。因此本书的内容既强调基础研究，重视对史料发掘、历史分期、发展脉络和变迁线索的把握，也强调应用性研究，重视百年来国家在土地管理的制度层面所做的努力，以期对当代土地的国家管理有借鉴的意义。

目前对土地制度的研究往往以单学科的研究较多，要么是单纯的历史研究，只重视史料的把握和线索的梳理，而忽视了对土地学的专业了解，因此与偏重于现实需求的土地学稍显疏离甚至是脱节；要么是单纯的管理学研究，走"问题—对策"的研究思路，只注重解决当下的实际问题，而缺少了对问题的整体、宏观、历史、理性的把握，所以其对策也往往略显单薄，缺少了来自历史的远见和厚重感。本人是学历史出身，又专门学习过土地管理学，所以想通过跨学科的尝试，对二十世纪的土地制度进行历史与现实相结合的梳理，使这一研究不仅在方法上能呈现新意，也能在理论上有所创新。

土地制度是一个时代命题，在二十世纪的中国，土地制度与风起云涌的政治变革唇齿相依，政治制度的公私之争又体现在土地制度上，形成了以土地私有制为主体和以土地公有制为主体的两种土地制度的对峙与冲突。然而，百年来各个时期的土地政策中，孙中山先生提出的"耕者有其田"的主张却贯穿始终，无论是民国时期，日本入侵时期，内战时期还是人民建立新政权及改革开放时期，都概莫能外。到二十世纪五十年代上半叶，海峡两岸最终都实现了"耕者有其田"，虽然一者使用革命办法而另一者使用和平办法，但双方都不约而同地使用了同一词汇"土地革命"作为麾帜，而且长达一个世纪之久。而双方""的结果也都是以否定大私有制(地主土地所有制)来发展小私有制(小农土地私有制)，可谓殊途同归。但从二十世纪五十年代下半叶开始，双方因政治取向的相异又复分道扬镳。当一方开始向"土地国有"的更高目标迈进并发展出集体所有制的新形式时，另一方却在的成功实践中将"耕者有其田"引向土地私有的方向。在双方土地制度从殊途同归到分道扬镳的变迁轨迹中，延续千年的平均主义传统原则和多元复合的土地所有制结构贯穿始终。究其原因，主要是路径依赖、国家设计和集团博弈等多方合力作用的结果。路径依赖的作用在二十世纪土地制度的变迁中格外突出。"人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。"因此两个政权在土地制度上不约而同地体现出平均主义的精神，而且土地小农私有观念虽几经革命或变革而仍不能断绝，至于所有制的复合结构更是没有超出传统的框架。中国二十世纪土地制度独特的变革轨迹有力地说明，农民意愿与国家设计之间的平衡是决定制度成败的重点之一，而"公平"、"平均"的观念仍将是长期制约土地制度变迁的重要因素。

土地立法制度是土地制度变迁中最基本也最深刻的一个环节。其广泛的覆盖面影响到土地管理的各个层面，无论是土地所有制度、土地使用制度，还是地籍管理、土地征用、土地保护、土地开发利用及房地产管理，都在立法方面发生了很多重大而深刻的变化，形成其特有的制度变迁轨迹，并从整体上奠定了现行土地立法制度的基础。其中，最令人瞩目的是土地所有制度和使用制度的立法变迁。土地所有制度在新中国成立之后发生了几次重大的变化，从地主土地所有制到农民土地所有制是一个重大的方向性变迁，从农民土地所有制到集体土地所有制是第二次重大的变迁，从土地集体所有制到土地全民所有制则是第三次重大变迁，而改革开放后城市土地国有化的立法则最终确立了一个比较稳定的土地所有制格局，即城市土地国有制和农村土地集体所有制。土地使用制度的深刻变化发生在改革开放后，土地使用权的出让和转让法规不仅使国有土地有偿有限期使用制度和农村集体非农土地使用制度有了法律保障，也形成具备《宪法》、《民法》、《刑法》、《土地管理法》四个主体要件的立法体系。在这个体系中，以《土地管理法》和《城市房地产管理法》为基本法，配以相关法规及地方法规的土地管理体系已经形成。

土地监察制度的变迁是与土地立法相一致的。从关注土地所有权到关注土地使用权，土地监察的重点、对象、内容及其方式都发生了很大的变化。新中国早期的土地监察强调土地所有制的改变，旨在确保农民土地所有制的建立。完成后则强调土地使用制度的监察，不仅注意监察国家建设征用土地，也注意耕地及农村宅基地的监察，其目的在于维护农村土地集体所有制和保护耕地。改革开放后则既注重制度本身的完善，也注重对土地使用权的监察。与土地监察相对应的土地违法案件也具有明显的阶段性特征，从早期的土地荒芜、闲置、占用到后期的侵占耕地和集体土地流失，其违法内容从涉及土地所有权转向涉及土地使用权。而耕地的抛荒闲置和非法占用则从始至终都占有很大的比例。与土地违法案件相关，土地争议问题的变迁也经历了一个"两头高，中间低"的发展曲线。这是因为在农民土地所有制确立时期，土地买卖、典当、继承引发了权属不清的问题，因之形成土地争议的及时个高峰。到农民土地集体所有制和城市土地国家所有制的格局确立后，土地权属不再是引起土地争议的关键，因此土地争议很少，形成一个发展曲线上的低谷。改革开放后由于土地使用引起的权属问题增加，土地争议问题出现又一个高峰。

新中国的土地管理制度经历了一个由统管—分管—统管与分管相结合——统管的变迁轨迹。从合到分、从分到合，制度的结构性变迁直接反映在土地管理职能机构的变化上。其中重大而影响深远的变化有三次。首先是1982年开始责成部门管理土地，改变了过去管理混乱、职责不清的状况。此后1986年土地管理局的成立则是从部门管理到归口统一管理的一。及至1998年国土资源部成立则又从单纯的土地管理跃升为包括海洋、陆地、矿产的国土资源的管理。与此相对应，土块管理局与其他部门的职责分工也在不断调整，并最终形成目前的管理制度格局。总的看来，土地管理有一个由分散向集中转变的过程，包括土地由部门分散管理向归口统一管理的转变，土地由利用管理向管理转变，农地与市地的分离管理向国家土地的统筹管理转变，土地资源资产的分离管理向资源资产结合管理转变这四种情形。所以，现行的土地统管体制至少包括四个方面的内容：一是在地域覆盖面上，全国土地实施统一管理，包括城乡土地和地政的统一管理；二是在业务管理的纵向上，从土地调查、统计、评价等基础业务，地权管理、利用管理到土地征收、供给等业务，均由政府土地管理部门统一管理；三是从中央到地方基层政府的垂直方向上，各级政府都设置了土地行政管理部门，统一行使土地管理行政职能；四是在资源的覆盖面上，将土地、矿产、海洋等国土资源的管理职能，相对集中到一个政府部门统一管理。就目前来看，土地制度的这种方向性变迁是有利于土地的科学管理的。

土地复垦制度在中国有一个从自发地零星复垦到自觉地有计划复垦的过程，在从单一型复垦到多形式复垦、无组织管理到有计划复垦的制度变迁中，是否有法律支撑是一个重要的界标，而"谁破坏，谁复垦"原则的最终确立则标志着土地复垦制度新时期的到来。通过土地复垦权属管理、用途管理、资金管理、计划管理及行政管理的不断完善，土地复垦形成了一个日渐完善的制度保障体系。耕地特别保护制度体现的是保护耕地的基本国策，其制度框架囊括了耕地管制制度、耕地补偿制度、耕地征用审批制度、农用地转用制度和基本农田保护制度。基本农田保护制度的重心是划定基本农田保护区，这一制度的最终确立成为耕地保护基本国策的重要制度保障。