及时章绪论

及时节研究背景及意义

政府绩效审计产生于20世纪40年代，经过几十年的研究推广，在西方国家得到了广泛的运用。中国的政府绩效审计出现于20世纪80年代，落后于西方国家40余年，使得绩效审计在中国的研究深度和推广程度远不及西方发达国家。

但是2002年以来，中国政府绩效审计得到高度重视和快速发展，国家审计署在2003年明确提出政府经济效益审计将成为今后审计署工作的一个重点。中国审计署《2008至2012年审计工作发展规划》指出："推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性……推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。"2009年，总理在第十一届全国人民代表大会第二次会议上所做的政府工作报告中明确强调"财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里"，于2010年5月1日起实施的《审计法实施条例》更是明确规定对财政资金运用实行跟踪审计的范围，这充分显示了国家对政府绩效审计的重视。因此，有效开展和迅速推广政府绩效审计已势在必行(龙洁，2014)。

这不仅可以解决公共资金的使用效益差、监管难问题，减少与公共资金使用有关的经济活动中的决策失误和国有资产损失浪费等现象，而且也有利于坚持"善治"原则的政府保持政府工作的透明度、效率性、公平性与普惠性以增强政府执政的公信力，维护公众的合法权益。

尽管政府绩效审计经过几十年特别是近十年的发展，取得了一定的成绩，但是直到现在，政府绩效审计工作仍无法有效开展。其中的关键问题是政府绩效审计的工作实践缺乏系统性理论研究的科学指导，而现有的政府绩效审计研究只关注政府绩效审计制度本身，忽略中国政治制度、经济制度以及文化传统对政府绩效审计的影响的情况，根本无法从本质上理清政府绩效审计制度变迁的形成机理和发展路径，使得目前的研究成果很难应用于实际工作中。

而且随着新公共管理运动的兴起，改变了传统公共行政模式下政府与社会之间的关系，更强调"顾客至上"与提供回应性服务，即政府不再是官僚机构，而是负有责任的"企业家"。社会公众则是向政府纳税而把享受政府服务作为回报的"顾客"，政府服务应以顾客为导向，满足公众不同的需要(郭理湘，2009)。

新公共管理运动在一定程度上促进了政府绩效审计的发展，政府绩效审计通过借鉴新公共管理的创新理念发展了其内涵，尤其是其计量的"3E"标准体现了新公共管理运动对政府活动"经济性"、"效率性"与"效果性"的关注。同时，新公共管理运动提倡的"企业型"政府与"服务型"政府也促使政府绩效审计以顾客为导向。"顾客导向型"政府绩效审计改变了传统的以被审计单位为服务对象的观念，其要求绩效审计师站在顾客(公众)的外部视角来评价政府活动的绩效，而不是站在被审计单位的内部视角进行评价。

在经过近几十年特别是近十年的发展以后，目前到底中国政府绩效审计的发展轨迹如何，呈现怎样的特征，在政府治理中扮演什么角色，特别是近年来，随着新公共管理运动的不断推进，"服务型"政府所强调的"顾客至上"的服务理念不断加强，公众参与公共治理的意识越来越强烈，此时，政府绩效审计制度又该向何处发展，发展模式如何，其发展路径和变迁机理怎样，而且在此变迁机制下，政府绩效审计的技术改进途径又如何，这正是本书所要关注的重点内容。

因此，在"服务型"政府职能转变的背景下，研究政府绩效审计的制度变迁机理，并以此为契机构建以满足顾客需求为导向的政府绩效审计标准就是大势所趋。这不仅有利于提高政府管理活动的绩效性，有利于满足公众(顾客)参与政府治理的强烈愿望，符合中国政府治理理念的发展，而且有利于促进中国政府绩效审计的发展，促进中国的经济改革、政治稳定、社会的进步和协调发展。

本书试图以制度变迁理论和路径依赖理论为基础，研究影响政府绩效审计制度变迁的各因素，并紧跟"服务型"政府的治理理念，论述在新形势变化下，政府绩效审计制度的变迁机理和发展路径，并以此为基础构建顾客导向型政府绩效审计模式及相应的审计监管评价标准。因此，在建设小康社会进程中，希望通过此书的研究为提高公共资金的使用效益与效率，改进政府工作，保障公民的合法权益，从而为实现社会和谐发展提供政策建议。综上所述，研究该问题不仅具有较强的学术价值，而且具有深远的现实意义和丰富的理论意义。

第二节文献综述

政府绩效审计产生于20世纪40年代，经过几十年的研究取得了较好的经验。西方国家在政府绩效审计方面的研究起步较早，积累了不少成功的经验，绩效审计得到了较大范围的应用。如美国审计总署(GAO)的绩效审计工作已占到其审计工作量的约九成，加拿大审计长公署(OAG)和英国国家审计署(NAO)，其绩效审计工作占全国审计工作量的一半左右。目前，这些国家政府绩效审计变革的重点正在由基础理论向宏观体制设计与审计环境方面改进。政府绩效审计于20世纪80年代被引入中国，落后于西方国家40余年，使得绩效审计在中国的研究深度和推广程度均远不及西方国家。中国的政府绩效审计的重点主要包括政府绩效审计定义、范围、作用与目标、方法、结果评价、审计报告等微观技术层面。通过对政府绩效审计方面的国内外相关研究成果的回顾分析可以归纳出政府绩效审计研究的改革方向(钟刚、谢赤、周戴，2009)。

一、政府绩效审计定义与范围

自20世纪70年代起，国外有学者开始着手研究政府绩效审计问题，早期的研究主要从定义、目标以及各国具体开展绩效审计的情况等方面展开，其中对于政府绩效审计的定义，主要的观点有：1986年较高审计机关国际组织(INTOSAI)第十二届大会发表的《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中对政府绩效审计定义为，对公营部门管理资源的经济性、效率性和效果性所做的评价与监督。在其后政府绩效审计近几十年的发展历程中，各国在此基础上进行了不同程度的扬弃。美国审计总署在1994年提出绩效审计包括经济性、效率性和项目审计 (program audit)。加拿大则采用"综合审计"(comprehensive audit)术语，以强调绩效审计是一种审计工作的方式，而不是一个审计种类的概念。英国国家审计署将绩效审计称为货币价值审计，指的是货币调查评价支出和资源管理方面的经济性、效率性以及效果性。绩效审计在澳大利亚被称为效率性审计，这是因为在澳大利亚只对政府绩效的效率性和经济性进行审计(宋常、吴少华，2004)。

对于政府绩效审计理论体系的相关研究，不仅从源头上探讨了政府绩效审计产生的原因，而且讨论了其组成内容。许多学者在这一领域取得了令人瞩目的成果，Knight(1967 )认为政府绩效审计是为了满足对公共资源的使用情况及使用结果的需要而出现的， Mahmoud(1978)探讨了沙特阿拉伯的绩效审计与政府评估关系，Ali(1980)则认为发展中国家应该有条件地开展政府绩效审计，Malan(1984) 讨论了芝加哥财务协会有关当地政府绩效审计的开展情况。90年代以来，政府绩效审计研究的深度和广度都有明显改进，绩效审计已成为法律监督的重要组成部分，而美国产生绩效审计是由于国会越来越感到公共资金日益脱离包括立法机构和预算拨款在内的控制(Funkhouser，2000)。Schultz等(2003)的研究结果表明政府绩效审计促进了俄亥俄州学校的发展。

政府绩效审计实务起初是关于经济性和效率性的"2E"审计，后面发展为"3E"审计，加入了效果性。随着社会的进步，政府绩效审计又扩展为"5E"审计，添入环保性和公平性，但目前仍以"3E"审计为主。Pollitt(1994)认为以"3E"为核心的绩效审计带来的首要问题是对经济性、效率性，特别是效果性理解的不同。2000年10月，亚审组织理事会指出：绩效审计从本质上来讲是一个依靠有效证据对被审计单位是否高效、有效利用各种资源发表审计意见的过程。2003年新修订的美国《政府审计准则》指出，绩效审计本质是审计人员按照一个预期的焦点，基于客观的评价标准对实践活动和交叉问题中的合成信息进行评价的过程(Funkhouser,2000)。

而国内对政府绩效审计的研究开始于2003年政府部门所倡导的效益审计(宋常、吴少华，2004)。关于政府绩效审计的概念，中国早期的研究主要强调"经济效益"即资金使用效益。娄尔行(1987)认为，审计的发展分为财务审计、业务审计和经营、管理审计三个层次，其中后两种审计就是经济效益审计的两部分。竹德操等(1997)认为，经济效益审计内容分为管理审计和业务经营审计两个部分。李风鸣等(2001)则认为，中国的经济效益审计，类似于国外的"3E"审计，主要包括经营审计和管理审计。邢俊芳等(2001)则选择把管理审计、经营审计、效益审计、综合审计、效率审计等合称为绩效审计。

近年来的研究，如天津市审计学会等(2000)、宋常等(2004)、刘家义(2004)、雷达(2004)、吴国萍(2005)、刘秋明(2007)都基本认同世界审计组织在《利马宣言》中的表述，即绩效审计是对政府工作的经济性、效率性、效果性和绩效性进行的审计。

杨肃昌(2003)指出，中国国家审计是政府的"内部审计"，财政预算审计的发展是与人大制度的完善和公共财政制度的建立结合在一起的。裴文英(2005)认为，与国外相比，中国政府绩效审计存在诸多问题，而且陈全民(2005)还认为不能、直接地吸收西方国家的绩效审计经验，必须根据中国的特殊情况进行创新。谢志华(2006)指出目前政府绩效审计的职能仍主要注重"问责查处"，在建设公共服务型政府的过程中其职能应向更高层面的对宏观政策决策有用性转变。陈宋生(2006)在借鉴世界各国绩效审计变迁史的基础上提出中国政府绩效审计的开展应从审计外部环境和内部因素两方面同时进行。李江鹏(2007)认为目前中国政府绩效审计还处于起步阶段，公共财政资金的运用是现阶段政府绩效审计的重点与难点。

由此看出，政府绩效审计的定义已经突破了"3E"的束缚，学者们普遍认为中国政府绩效审计的开展应在适当借鉴西方发达国家成功经验的基础上，充分尊重中国的特殊国情，并且注重审计外部环境和内部因素的变化。随着服务型政府职能的转变，"为改善公共责任性提供信息"这一新内涵的提出将使政府绩效审计呈现新的发展态势。

有关绩效审计范围的研究主要集中在范围的界定及层次的划分，在国外,有多种观点:如布朗(1992)认为,绩效审计包括效果审计和管理经营审计。Bates等(1995)将政府绩效评价对象划分为政府部门的整体绩效、重点绩效和单项绩效三个层次。Barzelay(1996)按照内容将绩效审计归纳为效率性审计、项目效果性审计、绩效管理能力审计、绩效信息审计、风险评价、实务评价及一般管理评价等七种不同的绩效审计类型。巴基斯坦审计长公署认为绩效审计可以分为财务与遵纪审计、管理审计(经济与效率审计)、项目审计(效益方面)三部分；美国审计总署认为绩效审计包括经济性、效率和项目审计(刑俊芳等,2001)。Raaum等(2001)提出，绩效审计是信息拓展审计，在整个政府范围内提供各种涉及客户满意度、使命实现程度、财务状况、及时性及效率性等众多方面的财务绩效和非财务绩效信息。

从国内的研究来看，中国的绩效审计范围不断扩大，而且具有明显的中国特色。中国政府绩效审计范围最初仅包括行政事业单位的绩效审计和公共工程的效益审计(石爱中、胡继荣，2002)，后来将政府财政收支中的行政收支、公共工程收支和各种基金的收支及政府财政收支中有关收益性投资部分纳入进来(张艳，2004)，再发展到对公共财政支出、中央补助地方专项支出、重点资金的审计，公共投资的绩效审计，金融绩效审计，政府采购绩效审计，环境绩效审计，经济责任审计(刘英来，2004)以及对被审计单位(法律规定接受审计的政府部门)在履行职责过程中对于公共资源的使用和管理的经济性、效率性和效果性进行的检查、评价和分析(裴文英，2005)，而后又扩充到包括政府部门、其所属单位及其他使用公共资金的单位的审查。因此，其审计范围既包括物质生产部门，也包括非物质生产部门，还有对投资项目的审计等；既包括审计营利性支出部分，也包括审计非营利性支出部分(蒋跃军，2006)；既包括被审计单位各项业务活动，也包括其他非经济范畴的管理活动(王会金、易仁萍，2007)。戚振东、吴清华(2008)还指出，在知识经济时代，政府绩效审计还新增了对人力资源管理和使用的审计监督。

另外，对于绩效审计的种类 ，国内主要有三种观点： 其一是按照审计主体的组织形式的不同，将绩效审计分为四种类型，即企业式经济效益审计、行业式经济效益审计、地区式经济效益审计以及国家大型项目的审计(汤云为、龙家荣，1987)；其二是将绩效审计按审计目的的差异分为三种类型，即经济性审计、效率性审计和效果性审计(朱庆林，1995)，大部分学者都持这种观点；其三是根据审计内容的不同将绩效审计分为两种类型，即业务经营审计和管理审计(娄尔行、汤云为，1985)。

从政府绩效审计内容的扩展上发现，非物质生产活动和非经济范畴的管理活动被逐渐纳入其中，并越来越多地被关注，从而使得绩效审计区别于财务审计的功能更加突出。

二、政府绩效审计目标与作用

与审计范围相似，政府绩效审计的目标也是逐步丰富起来的。政府绩效审计的基本目标是对公共资源运用的经济性、效果性和效率性的考察(Guthrie et al，1999)。后来随着一场市场性和公共责任为导向的运动的开始，政府部门的管理形式和方法发生了很大变化(Hoggett，1996)，其一个主要特征是政府管理中的结果导向管理的出现(Radcliffe，1998；Lapsley，2000)，使得政府绩效审计在促进公共管理部门的绩效改善、公共资金和资源的有效开发利用等方面发挥了作用(Johnsen et al，2001)。

从中国的实践经验来看，政府绩效审计目标的拟定从最初的审计目标多样化、模糊化(陈志刚，2003)，到考核各级政府及职能部门在履行行政管理职能和提供公共服务中所占有和耗费的公共资源的经济性、效率性、效能性和公平性(4E)的审查(罗文洁，2006)，再到为了评价各项投入资源的经济性和有效程度，并寻找进一步提高绩效的途径，实现由查处达到控制和提高的目的(王会金、易仁萍，2007)。绩效审计的目标分为两个层次，即一般目标和具体目标。一般目标是指出具关于政府项目经济性、效率性和效果性的独立审计意见，为纳税人、投资人、立法机构等利益相关者提供深入了解政府活动的运作及成果的有关信息。具体目标则反映绩效审计的特殊性,是一般目标在特定社会、政治、经济环境下的具体化(施青军，2006)。

余雷刚(2006)的研究表明，在现有的体制框架内，激励与约束机制的设计在国家审计效用的提高中起着决定性的作用。干胜道、王磊(2006)认为构建政府审计平台、建立和完善审计日志和复审制度等举措有利于控制政府审计风险。张立民、聂新军(2006)认为审计公告制度的确立，传递了审计质量、审计独立性、民主法制进程、服务于公众及公众参与的信号，实质上是在倡导民主社会应有的公开文化。李姝炜、张姝(2005)认为通过建立完整的财政管理制度，将政府的活动分解为投入―产出模型，使审计成为独立的第三方等措施来改善政府审计绩效。杨茁(2006)建议在国有企业改革中，通过绩效评价审计来解决政府审计"缺位"和"不到位"等问题，防止国有资产流失的发生。张龙平、李璐(2006)的研究表明，提高政府审计质量，要从观念上重视审计计划管理的地位与作用，从程序上保障审计计划管理的科学严肃性，从技术手段上提升审计计划管理的水平和层次。王会金、易仁萍(2007)提出在审计目标上，绩效审计将由评价、反映被审计单位的工作绩效为主，扩大到帮助被审计单位查找管理漏洞、防止损失浪费、挖掘工作潜力、改进管理等方面，促进其进一步提高工作绩效，使其达到管理活动的优化。在审计作用上，实现审计从监督职能向服务职能转变，由"维护型"向"促进型"转变。绩效审计除继续体现出监督这一基本职能外，其建设性职能将更加突出。王华(2010)在将政府绩效审计与财务报告审计进行比较的基础上提出绩效审计的目标不仅在于有效监督行政机关、事业单位财务收支及经济活动的真实性、合法性，而且要评价其经济活动的经济性和有效性，并深入揭示影响绩效高低的原因所在，进一步指出提高绩效的具体途径和办法，突出强调了政府绩效审计的建议性作用。

王善平、宋艳(2010)认为树立科学的政府绩效观应充分体现以人为本、、协调、可持续发展的发展思想与战略。绩效审计目标是促使公营部门改善资源管理，提高公营部门管理成果方面的信息质量，采用适当的程序做出绩效报告，从而确定更适当的经济责任。英国国家审计署提出绩效审计的目标有两方面的含义：一方面要监督政府机构的受托责任履行情况，独立地向议会提供关于收入、支出及资源管理中主要领域的经济性、效率性及效益性的信息，进一步提出增强政府的责任性的相关建议；另一方面在选择实际审计目标时应该从审计过程入手。美国在经济性和效率性审计中，政府责任机构主要关注以下三个方面：一是政府部门是否经济并高效地取得、保护和使用资源；二是低效率和不经济的情况产生的原因；三是政府机构在与经济性、效率性有关的事项方面是否遵守了相关的法律法规。

可以看出，中国政府绩效审计目标从过于抽象到具体可行，从只关注经济活动到将经济与社会统筹协调发展纳入评估范围，实现了从查缺到促进管理的职能转变。学者们在政府绩效审计目的多样化上达成一致，政府绩效审计日后必将发挥战略性的作用，即不仅帮助被审计单位查找管理漏洞、防止损失浪费，还会帮助其挖掘工作潜力、改进管理，促进其进一步提高工作绩效，以达到管理活动的优化。

已有文献中许多学者都对绩效审计角色及作用进行了深入研究。Wheat(1991)提出了高水平绩效审计师的概念，他认为其应具备以下特征：(1)在管辖权范围内，独立地确认重要的社会与政策问题；(2)在外部需要的情况下进行审计创新；(3)重要审计的自我创新能力；(4)诸如预算调查和财务趋势等特殊报告；(5)遵循公认政府审计准则的要求；(6)把社会公众及其代表，而非被审计单位或被审计单位的管理层，作为其最终客户。

Hepworth(1995)认为，在公共组织和政府部门中，市场机制发挥的作用很有限，不应由管理层对被审计单位的经济性、效率性和效果性做出判断。政府绩效审计作为市场机制的替代或补充，决定公共服务的效率性和效果性。

Glynn等(1996)认为，在传统的财产保管受托责任下，审计程序不是提供会计记录，而是确保记录的性；不是评价受托方的业绩，而是确保业绩陈述与既定标准的一致性。但在绩效导向的受托责任关系下，审计师应充当裁决人的角色，至少部分判断什么是绩效评价的适当标准。政府绩效审计关注项目的执行方式，绩效审计师不是关注政策本身，而是关注政策效果，以及效果与政策的初衷是否一致。因此，政府绩效审计并非政治判断的补充，而是通过提供信息，评价现行政策的经济性、效率性和效果性，改进公共资源的运用。

Percy (2001)提出了"价值"(best value)审计框架。他认为，低成本并不是价值的代名词，价值审计是审计过程，而非审计产出。为取得价值，公共组织必须建立适当的管理制度，通过制定计划、实施和监督，实现组织目标。在"价值"审计中，审计师评价组织内部是否存在一种制度安排，可通过持续改进经济性、效率性和效果性，实现价值。对组织而言，绩效审计师不仅提供有关资源使用和成本比较的信息，还可以发现治理结构和管理制度中存在的弱点，研究改进服务的理念和方法。因此，高质量的审计师不仅是提供信息的人，还是组织持续改进的分析师，为组织取得价值提供的解决方案。

Pollitt(2003)在对欧洲五国政府绩效审计的开展状况进行调查后认为，政府绩效审计扮演的角色是复杂的，但至少应发挥四种作用：(1)作为公共会计师，提供旨在改进公共组织受托责任和透明度的报告；(2)作为管理顾问，帮助公共组织自我改进；(3)作为一个科学或研究性组织，创造、发现或区分关于公共组织和项目运作的新知识；(4)作为裁决者，对公共组织的行为合法性做出判断。

沃克(2007)结合美国绩效审计工作的实际着重阐述如何提高政府绩效、增强政府问责能力和前瞻能力的问题。他认为较高审计机关应在激励、透明和问责三要素作用下实现效率和可信度的较大化，并促使政府改善绩效、聚焦于长远问题的解决。他认为，有效问责制度的一个关键就在于有力的政府审计标准。较高审计机构的成熟模式包括六个层次。较高审计机关无论预算大小、无论专业能力如何，最基本的工作都应该是打击腐败、保障透明、追求问责。第四层次是加强政府办事的经济性、效率性、道德性、公平性和效力。第五层次是强化深度洞察，为政策制定人提供选择，可以采用简化计划、避免重复、选择做法的方式改善政府的工作。金字塔的第六层，即一层是前瞻能力。这个功能是比较成熟、具有经验的较高审计机关应该考虑承担的工作。这里说的前瞻能力是为政策制定人提供未来的工作焦点。政府政策制定人需要有长远眼光，能看清大局，了解自己行动将带来的相应影响。

Kreklow等(2007)讨论了绩效审计对提高组织的具体运营绩效的影响。作者认为绩效审计通过完成信息反馈循环(feedback loop)和提供关于项目相关性(relevance)的关键信息(critical information)，从而在绩效管理循环中发挥了关键作用。绩效审计提高了组织的责任性并且加强了不同组织之间的互相学习。

不难发现，绩效审计的作用逐渐呈现多样化趋势，其承担的角色也会越来越复杂，但是提高经济性、效率性、效果性是其基本的作用，其他作用如增强政府问责能力、前瞻能力等都是在此基础之上的合理延伸。

三、政府绩效审计结果评价与审计报告

Faucett等(1994)认为私营部门的绩效评价标准大都是比较明确的，而由于政府部门的政治本质，明确的绩效衡量标准较少存在。理想的状态是在项目建立后，管理当局已经确定了什么是良好的绩效及如何进行评价和衡量。但在公共实践中这种情况是极少存在的，绩效审计人员往往需要自己制定绩效评价的标准。审计人员需要通过询问项目管理人员、观察、从可比项目中收集信息等途径来制定绩效标准。可见，确定衡量标准是一件很有挑战性的事情，在确定衡量标准时应遵循SMART原则，即具体的、可度量的、可以实现的和有时限的(Tom，2007)。

当今，西方各国普遍形成了涵盖宏观评价、综合评价、行业评价，涉及经济效益、社会效益、生态环境效益，内容丰富、指标的政府绩效指标体系。采用的主要分析方法为前沿分析法、数据包络分析法、平衡计分卡、顾客满意度测评模型、通用评估框架(CFA)、360度评价法和综合绩效评估体系(CPA)等(，2007)。美国坎贝尔研究所研究发现影响政府组织的绩效评价内容包括五方面：财政管理、领导目标管理、基础设施管理、人事管理和信息管理。美国在进行政府绩效审计时就是以硬性指标为基础，先针对不同的项目制定不同的评价指标体系，然后采用一定的方法对其进行评价(齐国生，2001)。英国在评价方法上也有许多形式，如专家意见法、问卷调查法、实地考察法、具体评价指标的比较、定性分析、运用统计进行定量分析等。澳大利亚对公共支出的效益评价是先由部门制定发展目标、编制年度绩效计划，审计部门在综合考虑各方面因素情况下，利用综合评价等方法做出审计评价(张健梅，2005)。

新公共管理运动试图通过市场的力量，运用契约、竞争机制以及政府再造等手段来提升政府的服务能力和水平，促使政府部门提供高绩效的公共服务，满足公众的需求。追求公众高满意度，这也带来了政府绩效审计标准的改变。1991年英国声势浩大的"公民宪章"运动使英国政府绩效改革向质量和顾客满意的方向转变。1