改革不能回避的7个问题

吴敬琏(国务院发展研究中心研究员)

中国的改革在这30多年中，很多改革都是这样磕磕碰碰的，但因为它的方向是正确的，不怕慢，不怕措施不起眼，在往前进，不要倒退，倒退就麻烦了。为什么转变经济增长方式举步维艰呢？为什么这个腐败问题三令五申，而且说会亡党亡国，可是它却继续蔓延而变得十分猖獗呢？根本的问题在于体制。

行政改革：监管应转事前为事后

过去监管办法是事前监管为主——许你做才能做。事前监管主要的办法是审批，这个弊病很大。所以市场监管要从事前监管为主转向事后监管为主，要从实质性审批转到合规性监管，因为规则在这里，在运行过程中违反了规则就管你处罚你。这个行政审批讲的每一项，大概都有具体的措施，这个文件、审批到什么程度，还要通过各方面的讨论。定了以后，就需要打破阻力，要让监管方式转型。

垄断：改革是为公有制经济添活力

国有企业垄断，从头到尾一直贯彻一个口号，但是内容变了，叫国有为主导。

中共十五次全国代表大会报告中很重要的一条，就是确立基本经济制度，这个基本经济制度是什么呢？是公有制为主体多种所有制经济共同发展。这个话也是老话，而且文件里面也有这句话，国有还是要占主导地位，但中共十五次全国代表大会的解释比十四届三中全会的解释更加开放、更加灵活，它讲到国有制为主导，就是国有经济要控制，但只要控制关系和关系经济命脉行业的重要行业和关键领域。

关系国民经济命脉的关键领域是什么呢？又出现了争论，比如说一个很大的争论就是电信，电信当然是关系国民经济命脉的关键领域，应该国有，但当时实际情况已经变成了两分天下，像华为和中兴，而且华为从来就是一个私营企业，中兴后来改制了。所以到了1999年十五届四中全会，就把关系国民经济命脉的重要行业和关键领域做了进一步规定，规定为三个行业一个领域。三个行业：及时是关系国家安全的行业；第二是自然垄断行业，这个有点争论；第三是提供公共品和公益性的行业，这个是不赚钱的行业；第四是高新技术产业和重要产业中的骨干企业，据说这个在起草组就争论得很厉害。在世纪之交的改革过程中，其实证明了这三个行业和一个领域中有一些也不需要国有控制。

改革在世纪之交其实进了很大一步，把国有控股的事情做好，都要变成多元的公司，但二级公司在世纪之初到了集团公司的时候就卡住了。理由就是十六次全国代表大会提出的两个毫不动摇，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励支持和引导非公有制经济发展，他们抓住及时句，就是要发展公有制经济，怎么发展呢？发展国有经济。从的武汉讲话，两个毫不动摇及时句叫作增强公有制经济，特别是国有经济的活力，怎么增强活力呢？我觉得这个改革以来就证明了，就是改革增强活力。

：放开需要时间

关于土地制度是否放开的问题，能走到什么程度很难说，因为反对声音很强。有两种反对，一种反对来自管农业的同志，认为这会冲击18亿亩红线。当然在我来说，我觉得没有问题，美国也有用途管制，放开了用途管制也还是有的，但是这个阻力很大，特别是近年来我们对土地的依存度，大豆基本上依靠进口，粮食现在也有问题，当然不光是土地问题，还有安全问题、污染问题。另外是各级地方政府，各级地方政府有利益问题，而且有负债率，现在负债率很高，许多地方看起来很繁荣，其实资不抵债，不过我们没有像美国这样地方政府破产的政策。

如果土地开放了，或者征购价不高，差价拿不到，利益就会受损，这个有实际困难，2013年土地出让金一线城市大幅度增长，如果它们没有这笔钱就露馅了。所以处理上走到什么程度，这就需要像十八大说的：不但要有勇气，还得要有智慧。北大的周其仁教授写了很多，他有很多实际的调查，也提了很好的意见，不知道领导们是否采纳。

金融：存款保险制度是把双刃剑

我们一定要建立存款保障制度，没有存款保障制度，竞争一加强，银行一倒闭就麻烦了。但是存款保障制度本身是双刃剑，如果是一般性的全部赔付的话，就造成了银行经营者的道德风险，就是反正国家赔偿，我随便怎么弄。所以它的推行是一项很细致的工作。另外一方面，会使得现在银行的利益格局发生很大变化，现在我们存贷利差很大。

在现有格局下，其实我们实际坏账率很高，但是表现出来的坏账并不高。利差大有一定原因，出现变动会有什么影响，我们还要做很多考虑，来防范大改革中出现的风险。

根据过去的改革经验，在一个很紧的经济环境下推出改革风险比较大。以银行的状况，就是货币超发、负债太高，资产负债表里隐藏着很大的风险，在这种情况下，一方面要保障出台的时机适合，另外一方面还要预做一些准备。

及时，现在各个地方好像出现了比全国海量投资还要厉害的情况，这个要制止，否则会造成很大的风险。

第二，灵活运用经济措施，稳住宏观经济。我们的宏观部门就是两个，一个是财政部，一个是中央银行，这两个部门有充分的能力运用经济手段。

第三，负债率过高、资不抵债的企业和政府机构应该实行债务重组，比如说最近一个问题引起了大家的讨论，就是铁道部有3万亿的债务，怎么办？现在它变成企业了，及时要求活命，那当然就落到财政身上。另外一种意见是你有净资产，你应该出售净资产，出售股权。还有是有些地方一贯有事找财政部，要求给它钱，说日子太穷了。财政部说：你有那么多开发区，卖掉。这是一种思路。

第四，建议动用国有资本存量去偿还或有债务，我们有些或有债务，就是说它大概是债务，但现在明显的不表现为债务，比如说社保，社保政府被有保障，但是老职工账户是通胀的，这就是或有债务，把或有债务先还了，因为大概99%都是债务，虽然现在不是债务。我很欣赏2012年上海做的一件事，就是把国有企业上海家化，像化妆品、牙膏，卖了，把它用来补充养老金，老工业城市都出现了这个问题，老工人的社保基金国家都拿走了，这个账户是空的，还有像公租房等等都有这样的问题。

，打击贪腐分子，贪腐分子肯定是对进一步市场化、法制化、民主化改革的阻碍，打击贪腐有两个好处，一个好处是赢得民心，另外一个好处就是预先消除阻力。

财税：资产负债表隐藏巨大风险

最近这三年，地方政府的资产负债率急剧升高，现在低的估计大概是20万亿，三年前是10.7万亿，现在是翻了一番，这个是很危险的。

1993年的时候，分税制改革，国内外舆论都认为行不通，叫作政令不出中南海，但结果挺顺利，当然中间有点技术性的问题。如果能够保障它实现，我们会出现一个新局面，像从1990年到1991年，整个社会信心是改革，1992、1993、1994打开了一个新局面，老是说中国的崛起就是靠这场改革，当然改革也有很多缺陷。所以我们需要认真地去研究这些问题，保障改革能够真正推进。

竞争：没竞争的市场比没市场可怕

改善竞争环境，说的是要建立统一的市场体系，你不形成这样一个市场体系就没有办法在资源配置中起到积极的作用。一个是讲它的重要性，另外可以看到这句话虽然很短，但是切中我们的实际。

我在20世纪90年代说过一句话：没有竞争的市场比没有市场还可怕。这就是行政保护、地区保护、垄断等等，使得这个市场缺乏竞争性。市场缺乏竞争性就不能够形成有效配置资源的价格，不能形成这样的价格就不能够有效地解决。所以一定要强调要有竞争性。

非禁即入：对公民天然活动的保护

从事什么活动，这是公民的天然活动，当然为了公共利益有些活动可以限制，但是凡不是法律明文禁止的都自由进入，过去的办法叫作正面清单，就是说政府许你做什么你才能做什么，非禁即入就是上海自贸区讲的负面清单，哪些领域是要行政许可的。我们的《行政许可法》也是这样的，当然上海自贸区现在意见很大，负面清单一开出来长得不得了，但这个不要紧，正面清单是许你做的以外全部取消。“非禁即入”这个目标是要逐步达到的，但一定要建立这样的目标，就是”非禁即入”。

我们现在所处的状况，就是形势逼人，只要稍微有远见的人都会看到不改革就是邓小平1992年说的死路一条。但我们有责任，特别是我们做研究工作的人，我们是知识分子，我们应该弄清楚，到底我们国家的目标是什么，途径是什么，然后一切机会朝向这个目标往前走。就是我刚才说到的，“非禁即入”，这是基本原则，因为现在及时要解决的是保障人民的基本权利，从事一切不违法的社会活动，这是现代国家公民的基本人权。但是要实现这一条，它及时步可能并不理想，我看网上很多人骂上海自贸区，说负面清单怎么把正面清单反过来点一遍。但我还是对它比较看好，因为透明了，让大家知道了，而且我们可以预见你要保障自贸区的成功，这个单子一定会缩短。

中国的改革在这30多年中，很多改革都是这样磕磕碰碰，但因为方向是正确的，不怕慢、不怕措施不起眼，在往前进，不要倒退，倒退就麻烦了。

，我想说：经济学家不是算命先生，算命先生可以告诉你在某时某刻会发生什么事，经济学家他不会这样说，他一定说在发生了什么条件变化之下会发生什么事，因为未来是不确定的。

一个很顺利的状况，就是十八届三中全会通过一个很好的路线图，我们提出一些基本的要求包括在内，而且很巧妙，可行，我们又能够群策群力，保障能够打破阻力贯彻下去，那么中国肯定能够为世界人民做出巨大的贡献，真正能够撑得起。

但是也有一种可能，改革没有能够推进下去，甚至出现了倒退。现在的经济社会矛盾已经到了临界点，不能够继续再错，如果再错可能就会发生革命，在中国目前的条件下，革命是不是能够改善我们的状况？是不是能够振兴我们的民族呢？至少从近代史来看不会。然而也要看到，这种危险其实是存在的。我们能够做的是预测所有的结果，然后来做准备，但是不能把主要的精力放在议论，因为我们不是旁观者，每个人都是这里面一个主人公的角色，要采取行动，这个行动首先是弄清楚用什么办法才能解决问题，然后参与到改革的实践中去，包括我们的企业，你只要是合规经营的，越赚钱，越是爱国的表现。

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