2018年9月，水利部鄂竟平部长在主持召开专题会听取水土保持司汇报后指出，新时代水土保持工作总的思路和要求是，把工作重心切实转变到监管上来，在监管上强手段，在治理上补短板。要把生产建设活动造成的人为水土流失作为监管的重中之重，并突出抓好三个要素:一是能找着问题。大力抓好监测基础工作，运用好高新技术手段，及时精准发现人为水土流失违法违规行为。二是对问题能够认定。依法依规科学认定不同主体、不同性质的人为破坏行为。三是严格责任追究处罚。针对不同主体、不同对象、不同活动，细化提出责任追究和处罚标准。要综合采取经济处罚、约谈、通报、信用黑名单等手段，让违法者、失信者受到应有的惩处，形成强大威慑。生产建设活动水土流失监管多年来一直是水土保持工作的一项重要任务，为促进我国经济社会持续健康发展提供了有力支撑，但当前与国家生态文明建设的要求相比，仍面临不少挑战。作为一名水土保持工作者，深感生产建设活动涉及的行业众多，水土流失监管是一项社会化工作，监管难度非常之大。扎实贯彻落实鄂竟平部长突出抓好“三个要素”的指示，需要做好水土流失调查取证、水土流失违法违规行为认定、水土流失违法责任追究等重点工作，而这些工作又涉及公安、质监、司法等部门。认真贯彻落实水土保持法、强化部门横向联合工作，对推动生产建设活动人为水土流失监管至关重要。结合多年来水土保持相关工作开展情况，借鉴有关部门对相关工作归口管理的具体要求和推进情况，就新时期生产建设活动人为水土流失监管思考如下。

1.关于如何找着问题

1．1水土保持法有关法律要求及当前执行情况

及时精准发现人为水土流失违法违规行为是水土流失调查取证的工作要求，同时也是能否找着问题的关键。关于水土流失调查取证，水土保持法第四十四条做了原则性规定，水政监督检查人员依法履行监督检查职责时，有权进入现场进行调查取证。这条规定以法律条文形式授权水政监督检查人员开展现场调查取证，但是没有明确水政监督检查人员单独调查取证的结果在司法审判中是否可以作为证据，以及水行政主管部门与公安机关在水土保持执法过程中的相互关系等内容。同时，水行政主管部门在日常水土保持执法中，由于部门权限、执法手段有限，因此，阻碍执法、抗拒执法的情况大量存在，严重影响水土保持执法效率和执法人员的人身安全。实际工作中，1991—2010年之间，水土保持违法案件的调查取证多由水土保持监督执法部门单独或与法院共同完成。近年来，特别是在新水土保持法实施后，随着设施设备及技术力量的提高，水土保持监测机构逐渐成了水土保持违法案件调查取证的重要机构，水土保持监测调查总结报告的法律性也逐步得到强化。例如，晋陕蒙水土保持监督局多次委托中科院水土保持研究所开展生产建设项目水土保持违法监测工作;在2017年的贵州首例水土流失环境公益诉讼案的开庭审理中，相关监测机构编制的水土保持监测调查总结报告就发挥了主要证据的作用。

1．2相关行业部门找着问题的主要途径和手段

以环保部为例，为推进环保部门现场调查取证工作及取证材料的证据作用，环保部于2013年11月联合公安部下发了《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》(环发〔2013〕126号)，该文明确提出，要树立证据意识，依法严厉打击环境污染犯罪。各级环境保护、公安部门要牢固树立证据意识，及时、、地收集涉嫌环境污染犯罪的各类证据。环境保护部门在执法过程中要及时收集、提取、监测固定污染物种类、浓度、数量等证据。各级公安机关依法侦办环境污染刑事案件，要借助环境保护部门的专业知识和技术支持，提高办案质量。要求各地环保和公安机关建立完善联动执法联席会议制度、联动执法联络员制度、重大案件会商督办制度3个制度，以及案件移送机制、紧急案件联合调查机制、案件信息共享机制、奖惩机制4个机制。这项工作极大地提高了精准找到问题的工作效率。近年来，浙江、山东、河北等省已探索建立了环保与公安联动执法机制，出台了文件，成立了专门的机构，组建了队伍，共同执法取证。例如，浙江设立了省公安厅驻环保厅工作联络室，全省各地级市均设立了联络室或警务室，85%以上的县(市、区)也设了联络室或警务室。山东省公安厅成立了食品药品与环境犯罪侦查总队，全省17个地级市中有14个成立了对口的侦查支队。

1．3关于如何找着问题的思考

调查取证是找到问题的关键，收集到的取证材料能否作为证据同样至关重要。建议水利部与公安部建立完善衔接配合的水土保持执法工作机制，力争做到水利和公安共建执法机构、共享执法人员、共同调查取证、共处水土流失案件，具体为:建立联动执法联席会议制度，解决重大联动事项;建立联动执法联络员制度，强化日常联动执法;建立完善案件移送机制，规范联动执法程序;建立重大案件会商和督办制度，加强案件风险研判;建立紧急案件联合调查机制，做到执法工作无缝衔接;建立案件信息共享机制，提高联动执法效率;建立奖惩机制，提高执法效率。

2.关于如何认定问题

2．1水土保持法有关法律要求及当前执行情况

水土保持法涉及水土流失行为的条文主要有:第八条造成水土流失的行为，第十五条、第三十二条、第五十二条(两次)造成水土流失的活动、行为，第十七条造成水土流失的活动，第十八条造成水土流失的生产建设活动，第二十五条造成水土流失的生产建设项目，第三十八条造成水土流失的活动，第四十八条造成水土流失的活动。涉及水土流失行为认定的条文主要有第四十条，县级以上人民政府水行政主管部门应发挥水土保持监测工作在政府决策、经济社会发展和社会公众服务中的作用;第四十二条，国务院水行政主管部门和省级人民政府水行政主管部门应根据水土保持监测情况定期公告水土流失类型、面积、强度、分布及变化，水土流失危害，水土流失预防和治理情况。这些法律规定都对水土流失的法律责任做了原则要求，但就水土流失事件的认定主体，水土流失事件的追根溯源判定及鉴定相关责任归属、水土流失危害及经济损失评价等具体内容，尚需从法律层面进一步完善。

2．2相关行业部门认定的主要途径和手段

对认定主体，即由谁来认定，《检验检测机构资质认定管理办法》(国家质检总局令第163号)规定，凡是为司法机关、行政机关、仲裁机构做出的裁决及社会经济、公益活动出具具有证明作用的数据、结果的检验检测机构，都需要通过国家认监委相关资质认定。2015年12月21日，司法部和环境保护部联合下发《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》，明确环境诉讼中需要解决的专门性问题，并规定了环境损害司法鉴定的主要领域。该通知明确将环境损害鉴定评估纳入司法鉴定行列，对环境损害鉴定评估技术规范提出了明确要求。

2．3关于如何认定的思考

按照水土保持法，水土保持监测机构具有水土流失生态环境状况和动态监测的公益性职能，部分省份已在水土保持法实施办法或水土保持条例中植入了水土保持监测机构的水土流失事件认定职能。2017年1月18日印发的《水利部关于加强水土保持监测工作的通知》(水保〔2017〕36号)明确要求，要做好违法行为监测，为违法事实确定、案件查处和纠纷仲裁等提供监测服务。要开展水土流失违法事实监测，按照水土保持法及相关法律法规的规定，对造成严重水土流失或存在重大水土流失隐患的行为进行监测，鉴定违法事实，为及时消除水土流失隐患、避免人为水土流失灾害、纠纷责任认定和监督执法提供依据。综上，水土保持监测机构是为司法机关、行政机关、仲裁机构做出的裁决出具具有证明作用的数据、结果的支持单位，由水利联合司法、国家质检部门赋予水土保持监测机构司法鉴定资质，制定水土流失损害评估鉴定技术规范，及时、、开展水土流失犯罪证据的监测、收集、提取工作，并将由水土保持监测机构确定的证据纳入“两高”认可的证据体系，可为水土流失行为认定及案件审判提供有力的专业和技术支撑。

3.关于如何追究责任

3．1水土保持法有关法律要求及当前执行情况

水土保持法第五十八条规定:违反本法规定，造成水土流失危害的，依法承担民事责任;构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。多年法律实践表明，这只是原则性的规定，到底造成什么样的水土流失危害应依法承担民事责任，造成什么样的水土流失危害构成犯罪应依法追究刑事责任，这些尚需要进一步从法律层面细化解释。

3．2相关行业部门追究责任的主要途径和手段

以环保部推动“两高”出台环境污染刑事案件司法解释为例，2013年6月，较高人民法院、较高人民检察院了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)，同时公布4起污染环境典型案例。《解释》细化了《刑法修正案(八)》中关于环境污染刑责的认定标准(包括私设暗管或者利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞等排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质在内的14种情况，都可被认定为严重污染环境，责任人将被追究刑事责任)。2013年6月至当年年底，环保部门向公安机关移送了近300起涉嫌环境污染犯罪案件，超过过去5年的总和;公安机关立案侦办247起该类案件，相当于过去10年立案总量，共移送检察机关起诉145起。2014年12月8日，较高人民法院审判委员会第1631次会议通过《较高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。2015年2月9日，较高人民法院审判委员会第1644次会议通过《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》。通过这些工作，进一步明确了各类环境有关案件的认定标准及量刑标准，有力地提高了环保司法审判的可操作性。

3．3对于如何追究责任的思考

参考环保做法，推进较高人民法院和较高人民检察院联合关于办理水土流失民事和刑事案件适用法律若干问题的解释，并辅以相关典型案例，细化说明承担水土流失民事责任和构成犯罪的水土流失刑事责任的行为及认定标准，对于推进水土流失案件司法审判的客观性、公正性和可操作性意义重大。

4.结语

报告指出，依法治国是国家治理的一场深刻革命，强调要深化依法治国实践。依法治国在于有法可依、有法必依、执法必严。贯彻落实精神，按照深化依法治国实践要求，进一步加大工作力度，认真贯彻落实水土保持法，加快构建以水土保持法为核心，内外衔接、体系完备、科学规范、运行有效的法规制度体系，取得水土保持依法行政、依法决策、依法管理新突破，这些工作和依法治国密切相连，对于做好生产建设活动人为水土流失监管工作意义重大。这是新时期新形势给水土保持工作带来的难得发展机遇，亟待推进，刻不容缓。