篇1
广告行政监管及其内涵
广义上的广告监管是指包括行政监管、行业自律、社会监督和司法裁判的广告监督与管理体系。本文探讨的是狭义的广告监管即行政监管，它是指我国政府职能部门根据广告法律法规对广告关系主体及广告活动规范进行监督和管理。广告监管体系包括监管主体、监管客体和监管法律依据[2]。在社会转型时期，我国广告监管内涵如下：
监管主体是一家为主、齐抓共管的跨行业行政部门。即以工商行政管理部门为主,联合医药、医疗器械、保健品、食品等特殊商品监管部门共同对所涉商品广告进行监管。同时，媒介传播行政管理部门如广电部、新闻出版总署甚至各级党委宣传部也在事实上扮演着广告监管主体的角色。网络传媒、手机等新媒体的广告刊载也必须符合信息产业部的限制。
监管客体涵盖广告活动各个环节。主要包括：1.广告活动主体资格审查。如广告公司资格及经营范围审查、媒介单位从事广告活动资格审查等。2.广告活动的程序过程、运行方式的监管。如审查广告公司在承揽广告业务的过程中是否给广告主回扣；审查广告主在投放广告时是否按照有关程序提交产品质量证书、专利证书、获奖证书；审查广告单位是否按照相关程序查验广告主及广告公司的相关资质证明等。3.广告作品的审查。对广告作品主要审查它是否有侵权行为、审查它是否属于法律法规禁止的广告、审查它是否属于虚假广告。
监管依据以广告法律法规为原则，以广告业职业道德和社会公德为补充。法律法规主要是以国家强制力为保证的一种硬性规则，它从外部对广告活动中的主体行为进行规范，而社会公德和职业道德没有强制力，它更多的是广告活动主体发自内部的对规范的一种自觉的遵守。
中国广告监管目前所存在的问题
由于广告业飞速发展的现实状况，发端于上世纪90年代中期的我国现行的广告监管制度，暴露出了诸多不适应广告业发展现实的问题。
多头监管导致监管关系错乱。如前所述，有权实施广告监管活动的是“一家为主，齐抓共管”的跨行业行政部门，这种“看上去很美”的监管主体制度在实践中会带来极其广泛的消极影响。一是给广告活动人为设置多重门槛。如一块户外广告牌的行政许可得历经工商、规划、路政、城管等部门间的漫长“旅行”，加重了广告活动主体的负担。二是各部门管理文件往往缺乏有效的沟通协调，导致重复监管、矛盾监管的现象比比皆是。三是监管职能错位与缺位。由于官本位和利益驱使等因素，各部门往往选择易执行的监管对象（外资企业广告作品审查、房地产广告），而对于技术要求高、难以执行（如铺天盖地的非法药品广告）的广告则视而不见。
监管主体执行力不足。我国工商部门作为主要的监管机关，所设置的专职广告监管人力资源有限，很多地市、县工商局没有设立广告监管专职部门，难以做到违法必究。造成这种监管执行力不足的根源从客观方面来看是工商部门职责过于宽泛。根据我国相关法律法规，工商部门的法定职责除了广告管理外，还有市场主体登记管理、市场秩序规范执法、流通商品质量管理、商标注册管理、查处直销与传销等重要方面，因而期望工商部门在有限的人力物力资源中全力监管广告活动是不现实的。从主观方面看，由于广告活动影响的广泛性、手段科技性、利益关联负责性，工商部门易于陷入懈怠监管的状态中，从而降低了监管效率。
监管依据过于抽象缺乏可操作性。《中华人民共和国广告法》自1995年实施以来，为新中国新时期广告业的发展起到了重要的法律保障作用，规范了行业发展，在很大程度上保障了消费者的权益。随着完全市场经济的深入以及推进，新型媒体的普及以及广告传播方式的革新，在以往广告实践基础上制定的《广告法》部分条款已经越来越难以满足行政执法和司法审判的需要,其他专门法规也存在不同程度的“老龄化”趋向。另外，现行《广告法》文本内容过于道德化、抽象化，缺乏可操作性。如果我们要抽取我国广告法内容的几个关键词，无非就是“身心健康”、“社会公德”、“国家尊严”、“社会安定”、“社会良好风尚”等，上述关键词不仅是该法的原则，而且直接构成了广告法内容的重中之重——广告活动的一般准则。这种道德原则法条化的立法技术、宜粗不宜细的立法理念，阻滞了广告活动监管的高效展开。因此，对现行《广告法》进行修改已是促进、保证广告业健康发展的当务之急[3]。
广告行政监管的新思路
针对我国广告行政监管存在的问题，笔者借鉴国外成熟的制度经验，提出完善和创新广告监管的设想如下：
完善治理虚假广告的各项制度。1.建立虚假违法广告的防范机制，加强事前防范。一是加大广告法律法规宣传力度，提高广告主、广告经营者、广告者的法律意识，促进其守法经营，自觉维护广告市场秩序。二是建立广告前备案制度和法律咨询制度。工商部门要将广告监管关口前移，将事后监管转为广告前的审查、审批、登记备案和法律咨询，建立广告审查员制度、广告备查制度。三是开展广告审查员培训，强化广告审查责任。对媒体和其他广告经营单位进行广告法律法规知识培训，使媒体和药品、烟草等特殊产品的前置审查机关明确广告审查责任。
2.落实广告监测公告制度，建立虚假违法广告快速预警机制，强化事中监督。相关部门要通过监测、检查、公告，将违法广告尽可能消灭在萌芽状态。一是在完善电视、广播、报纸广告监测工作的基础上，逐步开展对网络广告的监测。二是开展不定期检查。三是对虚假违法广告进行通报和公告。通过“广告整治动态”，定期曝光典型虚假广告，公布重点违法广告警示，点评违法广告案例。及时向社会“广告监管公告”，包括“违法广告警示公告”和“严重违法广告公告”等，对虚假违法广告下发“违法违规广告警示通知书”。四是推行行政告诫制度。广告监管机关对于违法行为后果尚未造成社会危害或社会危害明显轻微等情形可以实行行政告诫。
3.落实广告市场信用监管制度。根据广告监测、日常监管、行业诚信自律、上级交办和部门转办案件情况，结合企业信用体系建设，对广告经营单位进行计分考评，核定a、b、c、d四个信用等级，实行分级分类管理，制定广告信用评价标准。如实记录违法和守信情况，建立广告主、广告经营者、者信用体系，并实行奖惩制度。对诚实信用、守法经营的广告主、广告经营者给予通报表彰，对把关不严、违法违规现象突出的广告主、广告经营者，降低其信用等级并向社会公布。根据信用分类监管制度，建立企业失信惩戒机制和企业严重失信淘汰机制。
4.落实广告主体退出市场制度。对于策划设计、制作、、虚假违法广告情节严重，造成恶劣影响的广告经营单位，依据《广告法》、《广告管理条例》等有关规定，核减其经营范围，停止广告业务，直至吊销《营业执照》和《广告经营许可证》。
5.落实新闻媒体单位领导责任追究制度。新闻媒体单位的主要负责人，对其所管理的新闻媒体虚假违法广告问题严重的，要追究其领导责任。
6.开展广告专项整治，加大虚假违法广告打击力度，强化事后查处。对查出的虚假违法广告要向社会公开，对制造和虚假违法广告的单位要坚决查处，对一些触犯法律的单位和个人要追究责任，从根本上净化广告制作与环境。要积极开展保健食品、药品、医疗、化妆品、美容服务等重点商品和行业广告的专项整治，将保健食品广告夸大功能、药品广告夸大疗效、美容产品宣传保证效果等情节严重、群众反映强烈的进行严肃批评并立案查处。
7.注重信息化建设，实行科学管理。要充分利用“网络化监管系统”开展广告监管，建立广告监管、监测档案，将广告的申请登记、审核发证以及广告的市场巡查、规范、专项整治、违章违法案件的查处等环节的数据资料录入微机，实现对广告秩序的有效控制。
丰富和完善我国广告法律体系。1.现行《广告法》文本的陈旧性、抽象性早已为人诟病，必须根据广告业的发展现实予以完善。法律修缮中，必须囊括新兴的广告形式（如网络广告、手机短信广告）和广告技术手段；法律条文从抽象的道德原则向可操作的技术性立法转换；在规范广告活动行为方面，要制定更具体的规范条款，赋予广告监管部门行政强制措施权，强化其执法手段。修订或者细化有关行政处罚条款。
2.制定和完善网络广告与手机短信广告管理、广告经营公司管理、广告监管行政处罚的单行法规和规章，尽快构建科学的广告法律体系。实现从广告准入门槛到广告活动规范、从传统纸媒广告到新兴科技广告、从广告执法到广告司法，都有法可依和有法必依。
建立广告监管联席会议制度。广告的与制作涉及工商、药监、卫生等多个部门，各部门要通力合作，守土有责。广告批准单位要把好内容和格调的第一关；工商部门要把好发放广告主体资格“通行证”的第二关；新闻媒体要负起“守门员”的责任，把好在广告内容和刊播方式上的第三关。同时，各监管部门要依据各自职能及时发现并查处违法违规广告，并把虚假违法广告的影响控制在最小范围。只有各部门尽职尽责、密切配合、加强协调，在广告制作、审批、、监控等各个环节不出问题，才能从根本上杜绝虚假违法广告的产生。要加强组织领导，成立由地方政府主导，工商部门牵头，宣传、公安、卫生、药监、城管及各行业主管部门等组成的专项整治小组，建立联席会议制度，协调查处重大虚假违法广告案件，对整治工作中的薄弱环节和突出问题，研究具体措施，相互通报有关情况，形成打击虚假违法广告执法合力。
参考文献：
[1]周茂君.关于我国广告管理体制的思考[J]．武汉大学学报，2002（5）.
[2]戴丽娜.如何完善我国广告监管体系[J]．声屏世界，2005（8）.
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随着数字化进程的加快，我国社会正面临着深刻变革，知识经济时代网络以势不可挡之势向我们走来，气势如虹，不可阻挡。互联网与网络数字化是我们这个时代的最为显著的标志。网络广告伴随着网络传播的发展，在这个大变革的时期，如狂风骤雨般席卷而来，改变我们的观念，打破传统的规律，冲破旧式壁垒。网络广告将随着网络传播的发展大显身手，给企业带来无限商机，给消费者带来诸多方便。网络广告作为网络信息社会的产物，了解和把握网络广告的经营环节，做好网络广告监督与管理，这是建设大数据监管新体系的重要环节。但是，我国的网络广告事业正处于发展的初期，网络广告活动并不规范，对网络广告的监管也存在一定的模糊地带，并不尽如人意。如何在网络虚拟时代建立完善的监管制度和体系，从而引导、规范、监管好网络广告从业活动，都具有非常急切的现实意义。
二、网络广告监管存在的问题
由于网络广告业在我国属于新兴产业，出现时间较短，网络广告相关法律法规尚未健全，监管机制不尽完善，因此对于网络广告的监管也存在一定的问题。大体上可以从监管主体、监管对象、监管制度、监管执行这四个方面进行分析。
（一）监管主体方面。一是监管部门权责不清。我国的网络广告监管是一种多部门协作的规制模式，根据国务院的职能分工，工商行政管理机关是网络广告的监督管理部门，但在广告监管过程中，特定的行业主管部门也对网络广告的监管负有责任，从而形成了网络广告监管主体权责不清、政出多门的问题。部门权责不清也使在部门利益的冲突中产生执法的主观随意性，导致重复执法或监管盲区，大大降低了监管的效率，抬高了规制成本。二是行业自律缺乏权威性。网络广告行业协会是行业自律机构，积极地倡导行业自律，监督和引导网络广告的健康发展。在推行行业自律相关规范的过程中，缺乏强有力的权威性，对违反规范的活动惩罚力度较轻，惩罚方式一般是舆论谴责、批评教育、行业通报等，达不到惩前毖后的作用，使行业监管流于形式化。三是社会监督存在困难。消费者既是网络广告违法活动最为直接的受害者，也是基数最为庞大、分布最为广泛的社会监督群体，但是在维权过程中，消费者通常都处于弱势地位。消费者需要承担维权的诉讼费、交通费等费用，同时还要承担强大的精神压力，而即使最终维权成功，所获得的赔偿往往抵不过维权的成本，导致大多数消费者都会对虚假广告选择默默承受或置之不理的态度。
（二）监管对象方面。一是主体身份界限模糊。网络是一个开放的、互动的、便捷的平台，每个人只要能够触及网络，就能够在不同的网络平台上具有不同影响力的广告。每个主体都可以或多或少的承担其他主体的功能，这就造成了主体身份的界限不明确，模糊了各自的权利与义务。二是类别繁多。在重点监管类别的监管工作不断强化的同时，一些较冷门的违法网络广告类别则出现暗流涌动的情况。如收藏类、招商投资类、酒类、网络购物类等虚假违法广告有所升温，并出现新的平台和手段。三是跨域较大。网络广告者尽管也会有登记注册地等信息，但是活动往往具有跨域性。广告者可以在全国甚至世界的任何一个地方登陆广告平台进行信息宣传，打破了地域的限制，使广告活动更为不确定性和随意性。四是活动隐蔽。一些商户利用微信、QQ、微博等社交媒体介绍商品或服务时，往往包含大量私人交流信息，难以准确认定为经营性广告还是一般的信息传播，不便于监管部门认定是否违法。
（三）监管制度方面。一是市场准入制度。广告市场准入采取的是严格准入的管理办法，即行政主管机关对市场主体有监管权力，可对不合格的市场主体随时取消其主体资格。而网络广告的市场准入制度却并不健全，最突出的表现为市场准入存在门槛较低的问题。例如，微信的朋友圈营销几乎是零门槛准入，通过图片、文字对商品进行展示，使用交易渠道进行线上线下交易，具有更强的隐蔽性，即使一旦被其他用户举报，也能轻而易举的再次注册进而网络广告。二是信息披露制度。我国网络广告存在的大量的信息不对称问题很大程度上是由于信息披露制度不健全所导致的。在具体网络广告监管的过程中仍不可避免的存在信息披露制度所暴露出的问题，例如网络水军问题就是信息披露制度不健全的重要表现。
（四）监管执行方面。一是监管技术水平落后。网络广告业的发展速度快，电商销售、网络购物等网络经济活动持续繁荣，网络广告的监管速度仍显落后。还缺乏一支能够有效开展网络广告监管工作的专业化队伍，未能形成流畅的组织协调机制。二是监管任务繁重。由于网络经济的非均衡性，网络广告平台聚合了来自全国各地的大部分网络广告活动，营销范围辐射全国。按照现行属地管理原则，需要承担大量的监管任务，工作量巨大，任务繁重。三是违法行为认定难。在网络广告监管过程中，一些网络广告者利用社交平台的相对隐蔽、不易察觉的特点各种虚假经营信息和广告图片，从事网络不正当竞争和消费欺诈等违法经营行为。一旦被公众举报，者能够迅速销毁违法证据，使监管出现举证难、违法行为认定难的问题。
三、网络广告监管的对策与建议
（一）促进网络广告监管主体的整合。一是明晰政府监管部门的权责首先，工商行政管理部门要在网络广告监管中起到主导作用。网络广告作为广告的一种类型，同样应有各级工商行政管理部门负责。其他行政部门要积极承担辅助监管的职能。对于网络广告的监管，所涉及到的各行政部门要各司其职，各负其责，明确其职能分工和监管权限大小，避免因部门利益冲突而产生越权行为，积极配合工商行政管理部门，并与其形成监管合力，齐抓共管。二是加强网络广告行业自律作用。要增强网络广告行业自律对网络广告活动的约束作用，要着眼于网络活动主体，从意识上增强主体的对网络广告活动的自律。在网络广告的监管中要让网络广告活动主体从思想上树立自我约束意识，依照规范、章程行事，不从事违规广告活动。要积极发挥网络媒体自律性审查作用。统筹合同管理部、投放部、法务部等各个部门，使其通力合作，并从各自专业的角度审查网络广告的合格程度。要加强网络广告行业协会的权威性。在以往网络广告行业自律的基础上，要获取工商行政管理部门的支持，增强行业协会自律的约束力度，扩大行业自律的影响力度，在网络广告行业内树立权威性，促使成员自愿服从于行业协会的监管。三是提供畅通的社会监督的渠道。网络广告的社会规制主要是依靠社会监督，即通过社会组织、社会团体、舆论机关以及公民个人对网络广告活动的各个方面进行监督和管理。消费者对网络广告有全方位监督的权利。要保证消费者对网络广告监督的权利，为消费者提供一个畅通的反馈渠道，对违法的网络广告行为能够有途径及时进行举报，对侵害自身权利的虚假网络广告能够进行投诉，并获得及时的处理。要完善举证制度。在举证环节中可以考虑简化举证程序，节约举证成本，尽量考虑到处于弱势地位的群体的利益。要发挥新闻舆论社会监督的作用。通过新闻报道的方式曝光违法网络广告，使违法广告活动主体受到社会舆论的关注，督促其纠正违法行为。
（二）强化网络广告监管对象的规制。一是建立网络广告活动主体身份认证体系。要明确网络广告活动主体的范围。对网络广告活动主体的界限的确认是明确监管对象的基础。对网络广告活动主体的界定不必纠结于网络广告的具体分类及表现形式，而是只要是通过互联网的为了达成商业目的的信息传播手段都可以纳入监管范畴。要制定网络广告经营者、者的资质条件，实行核准注册制度。工商行政管理部门要对网络广告主体的经营权进行严格的授予和资质的确定，对符合条件的网络广告主体授予市场准入资格。至于资质标准则可以根据现有网络经营网络广告的水平实事求是的进行拟定，对有能力承揽网络广告的主体无论是国有公司还是私有公司都应予以支持。要建立电子商务“营业执照”认证体系。对通过对网络经营者发放数字证书，使其在从事网络商务活动的同时时刻受到监管部门的关注。二是完善网络广告活动的立法。切实可行的法规制度是市场监管的有效依据，要把网络广告监管落到实处，要从相关法律法规的完善上着手，使网络广告不游离于监管规范之外，而是纳入到法律充分可控的范围之内。在网络广告立法上，要开拓思路，可以借鉴先进国家的网络广告监管立法经验，结合具体情况，取其精华，因地制宜。三是加强网络广告活动的道德教育。利用道德的力量对广告活动秩序约束和自律，制定易于操作的网络广告道德行为规范。把网络广告道德规范变成广告活动主体的自觉行动，使其成为具有现实操作性的网络广告行为细则。加强对网络广告道德教育与宣传。倡导网络广告道德自律，强化网络广告道德责任意识，将自觉遵守法律法规成为每一个广告活动主体的行为准则，使道德自律成为网络广告秩序建设的主旋律。
（三）完善网络广告监管制度。一方面严控网络广告市场准入制度。网络广告市场准入制度是维护网络广告市场稳定，营造良好的网络广告活动环境的门槛。严把网络广告市场准入关最重要的是对网络广告活动主体的资格进行审查，不仅要审查其提交材料上应然资格，还要确保主体在实际市场活动中实然状况达标。要建立备案登记查询平台。备案登记可查询的方式能够有效解决用户与经营者之间信息不对等的问题。用户通过查询平台可以准确获知哪些网络广告主体具有经营资格，哪些诚信状况较好，更有利于用户进行选择与判断。还可以对信用状况较好的企业进行加精或推荐，树立网络广告行业的典范，增强网络广告主体的品牌意识，从而实现对行为的自我约束。另一方面建立网络广告公示制度。将网络广告信息充分公开面向公众，从而解决公众与网络广告活动主体之间的信息不对称问题。要在法律法规上规范植入式广告的运营模式，在互联网页面以弹出等形式的广告，应该将关闭标志明确标出，并且能够一键关闭，而不是将关闭标志隐藏，让用户找不到退出程序，影响用户正常使用网络。要加大对网络水军的监管力度，发现虚假消息和从事违法网络行为的利益团体要及时进行惩处，并加大惩罚力度，对在网络水军背后操作的个人或团体要追究相应的法律责任。要增强网络广告主体的透明度。通过评定网络广告活动主体的信用等级，对信息披露不同程度的主体评定不同的信用等级，并与政府优惠政策相挂钩，鼓励网络广告主体完善自我信息，提高信息披露程度，使网络广告活动置于政府、行业、社会的监督之下。
（四）落实网络广告的监管执行。一是提高网络广告监管技术水平。要加大对网络广告监管技术上的资金投入。对网络广告监管的技术手段的改进依托于网络信息监管手段的进步，在加大对网络信息安全与管理的技术投入同时，也要对网络广告的技术投入提供资金支持。要增强监管执行人员的监管能力与技术水平。要定期对监管人员进行培训，有针对性的进行技术指导，从而建设一支能够有效开展网络广告监管工作的专业化队伍。要增强对网络广告监管的事前预防技术措施，充分发挥数据监测中心的作用。二是合理分配网络广告监管任务。在总体设计、标准统一的原则指导下，以网络为手段从各级数据中心获取数据，形成联动机制，打破地域之间的界限，避免在监管过程中的独立作业，致力于在全国形成策略同一，统筹布局的监管系统。三是加强对违法行为的惩处能力对违法行为的查处，强化监管执行的惩处力度，加大对违法网络广告的处罚。要增强对违法行为的认定能力。利用数据监测中心加强对网络广告的监测，及时发现违法行为并进行布控，防治由于证据不足而导致违法行为不能认定的现象发生。要及时受理公众对违法网络广告行为的投诉和举报。要在各种渠道方面畅通公众意见，公开举报的电话、邮件地址，并在收到投诉的七个工作日内进行受理。公众是对违法网络广告感知最为敏锐的主体，因此对于公众的投诉要及时受理，发现违法行为要及时查处，并对举报公众予以象征性奖励，从而调动公众监督的积极性。
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二、新形势、新任务对广告监管工作提出的新要求
1、贯彻落实科学发展观，要求广告监管工作必须促进科学发展，做到监管与发展的统一。发展是硬道理，发展是科学发展观的第一要义。广告监管就是通过促进广告业的发展，最终促进经济社会又好又快地发展。首先，广告是经济发展的晴雨表，广告业的繁荣与否反映当地经济的发展水平与状态。广告作为企业推销产品和服务的有效手段，为企业发展服务，通过促进引导消费，为拉动内需服务，从而推动经济发展。其次，广告作为信息传播的手段，最大限度解决信息不对称问题，为区域经济合作、对外经济合作架起一座桥梁，帮助资本流动、技术流动、知识流动、人才流动，从而解决地区之间发展不平衡问题，最终实现共同富裕。因此，我们必须正确处理好广告监管和发展的关系，既不能为了发展放任不管，也不能为了规范影响发展，广告监管工作必须统筹兼顾。
2、贯彻落实科学发展观，要求广告监管要以人为本，做到监管与服务的统一，监管与维权的统一。全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，是一切工作的出发点和落脚点。广告监管工作必须坚持为民执政，保护广告主、广告经营者、广告者和广大消费者的合法权益，为广告经营者提供良好的经营和竞争环境，为人民群众提供安全放心的消费环境。现代社会离不开广告，广告已潜移默化地溶入了人们的生活，广告对人们的消费意识和消费行为有着重大影响，具有社会导向作用，在一定程度上，也会影响人们的价值观和判断力，广告成为精神文明建设的风向标，成为建设和谐社会的助推器。因此广告监管不仅要为经济发展服务，更要发挥对社会主义精神文明建设积极的促进作用，为构建社会主义和谐社会服务。
3、贯彻落实科学发展观，要求广告监管工作必须依法执政，努力做到监管与执法的统一。对广告市场进行监管是党和人民赋予我们的神圣职责，在履行职责过程中要依法行政，是党和人民对我们的工作提出的基本要求。依法行政，有法可依，有法必依。执法必严，违法必究，不仅是广告监管依法行政的核心，也是体现我党执政能力的一个重要方面。
三、不断完善广告监管机制和管理方式，努力做到“四个统一”
(一)紧紧围绕人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，做好广告监管工作
2005年4月以来，按照国务院要求，南工商总局牵头，会同等11部门开展整治虚假违法广告专项行动，重点整治医疗、药品、保健食品、化妆品、美容广告中存在的虚假违法广告，在一定程度上遏制了虚假违法广告蔓延的势头，广告市场秩序有所好转。医疗、药品、保健食品、化妆品、美容广告与人民生命财产安全息息相关，广告监管工作将继续从维护人民利益出发，以药品、医疗、保健食品、化妆品、美容服务等广告作为整治重点，严格执行《药品广告审查标准》、《药品广告审查办法》、《医疗广告管理办法》等法规规章，进一步加大执法力度，严厉查处在医疗药品广告中夸大功能、保证疗效、保证治愈的行为；使用患者、公众人物、专家名义作疗效证明的行为：严厉查处未经审查擅自广告的行为：严厉查处以新闻报道、专家咨询等形式变相广告的行为，严厉查处以网络“性药品”广告和性病治疗广告的行为，坚决打击严重损害消费者权益的虚假违法广告。
(二)创新广告监管机制和方式，推进广告监管工作的制度化、规范化、程序化、法治化
党的十七大要求实现国家各项工作法治化，总局党组提出工商行政管理工作要加快推进制度化、规范化、程序化、法治化建设。是贯彻十七大精神的重要举措，也是广告监管工作的重要方向。
1、进一步完善有关法律法规体系。一是尽快修改《广告法》及与《广告法》相配套的规章和规范性文件，从根本上解决广告法律体系与广告市场发展不相适应的问题。《广告法》1995年2月1日起施行，至今已有13个年头，中国广告业经过13年的发展，出现了很多新情况、新问题，现行《广告法》已不适应广告市场发展的要求，修订和完善《广告法》迫在眉睫。制定一部先进的、操作性强的《广告法》可堵住目前存在的空白漏洞，也
有利于执法的统一性，有利于形成公平公正的执法环境和市场竞争环境。
2、建立和完善切实可行的广告监管制度。一是进一步完善整治虚假违法广告部门联席会议制度。违法广告问题不单纯是广告业存在的问题，也是有关行业存在的问题，如虚假医疗广告问题不仅是医疗行业恶性竞争和不规范的问题，也是媒体社会责任缺失的问题。因此广告监管是一项社会系统工程，需要相关法律的配套实施、相关部门的齐抓共管。要充分发挥联席会议的职能优势，成员单位各司其职，齐抓共管。二是建立和落实新闻媒体违法广告行为领导责任追究制。新闻媒体是，加强对新闻媒体广告的监管，提高新闻媒体的社会公信力，就是维护党和政府的形象，就是维护广大人民群众的利益。加强对新闻媒体监管，要像管新闻一样管广告，广播电视、新闻出版部门要指导和督促媒体在广告活动中加强自律。对违法广告问题严重的媒体要严肃处理，除依法对其违法广告行为进行行政处罚外，其上级主管单位还要追究有关责任人的责任。三是进一步坚持和完善广告监测制度，及时发现和查处虚假违法广告。按照我国现行广告监管法律法规规定，除药品、医疗服务、农药、兽药及保健食品实行前行政审查制度外，其余商品或服务广告，均由广告主、广告经营者和者依法自行审查后，广告监管机关进行事后监管。这就难免会有部分广告主、广告经营者和者受利益驱动，含有虚假违法内容的广告。实行广告监测制度，可以时时监测媒体的广告，及时发现和处罚违法广告，最大限度消除违法广告对社会和消费者的不良影响。四是坚持违法广告公告制度，加大违法广告的社会成本。对于严重违法广告的广告主、广告经营者、广告者，在依法查处的同时，要通过新闻媒体向社会公告其违法行为，警示公众和消费者，让虚假违法广告成为过街老鼠，让违法广告者自食其果。五是认真执行广告案件查办落实情况报告制度，对于上级交办的广告案件，要及时查处并上报结果。对因迟报、漏报造成损失或重大影响，以及推诿不办、压案不查的，要追究相关人员的责任。
3、强化广告监管工作的程序化和规范化。程序化和规范化是对广告监管工作的基本要求，是做好广告监管工作的基本保证，主要包括规范广告市场准入、广告业界竞争、广告内容、广告执法办案等。一是严格按照规定程序和要求对广告企业进行审批，把好广告企业市场准入关。二是严格按照广告法律法规规定，规范广告内容，坚决打击广告严重违法行为。三是按照行政执法要求进行执法，认真做到遵守法定程序，以事实为依据，以法律为准绳，在职权范围内施行正确的行政行为。四是规范广告竞争行为，维护广告市场秩序。指导广告协会规范广告公司行为，坚决抵制损人不利己的“零”行为，避免业界恶性竞争给广告业发展带来的负面影响：规范广告行为，指导广告协会组织广告者联合抵制虚假违法广告，一来可避免虚假违法广告钻空子，二来可避免个别者不平衡心理的产生。
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(三)清理整治涉及商业加盟、科技诈骗的虚假违法广告，以及房地产销售、房屋中介、招工招聘、职业介绍、招生培训等虚假违法广告。
(四)加强户外广告、印刷品(固定形式印刷品)广告的监督管理，依法查处广告内容违法、未经登记擅自或未按规定要求户外广告、固定印刷品广告行为。
(五)加大群众投诉举报集中、广告违法率居高不下的商品或服务广告的治理力度，整合监管措施手段，强化案件查办和跟踪督办，有效遏制虚假违法广告屡禁不止、屡罚屡犯的现象。
二、整治工作的职责分工
(一)区委宣传部要积极支持并会同广告监管部门，进一步落实广告管理法律法规，大力宣传政府和政府部门开展虚假违法广告专项整治工作的措施和成效。
(二)区工商分局要切实履行牵头职责，及时研究解决工作中遇到的突出问题，积极协调、推动广告专项整治各项措施的落实。要进一步强化广告日常监管，加强媒体广告审查的行政指导，指导媒体单位建立健全广告审查等管理制度，把广告前审查把关职责落实到位。加强广告监测，完善监测机制，提高监测预警能力。加强户外广告管理，加大对固定形式印刷品广告的监管力度。进一步加大案件查办力度，及时查办上级交办、有关部门移送、监测发现、群众举报的违法广告案件。对多次虚假违法广告(尤其涉及商业加盟、科技诈骗)、屡罚屡犯的，依法暂停其广告业务，直至取消广告资格。构成犯罪的及时移交公安部门依法查处。
(三)区公安分局要严厉打击虚假广告的犯罪行为，依法惩治利用互联网、手机媒体传播色情的犯罪行为人，会同区工商分局依法查处为提供广告服务的网络广告商，对相关部门移送的涉嫌虚假广告犯罪行为要认真组织查处，依法严厉打击以有效震慑犯罪。
(四)区监察局要继续将虚假违法广告列为治理行业不正之风的重要内容，加强对有关行政机关依法行政、履行监管职责情况的监督检查，对疏于监管、执法不严等行为，要追究相关责任人的责任，对问题严重的，还要追究有关领导的责任。
(五)区电信分局要规范互联网、手机广告，对未取得互联网信息服务经营许可证或者未履行非经营性互联网信息服务备案手续，擅自从事互联网信息服务的互联网站，责令当事人关闭网站，同时通知相关互联网接入服务提供商停止为其提供接入服务，并依法追究相关互联网接入服务提供商的责任。对经有关部门书面认定擅自从事药品、医疗器械、医疗保健等互联网信息服务，且备案信息不真实的互联网站，依法注销备案，通知相关互联网接入服务提供商停止为其提供接入服务。
(六)区卫生局要加强对医疗机构广告的监测，以违法违规医疗广告为线索，对医疗机构违法违规的执业行行严肃查处，及时对违法广告的医疗机构进行警告、责令其限期整改。对医疗机构违法医疗广告受到两次警告仍拒不改正的，或因违法医疗广告使患者受到人身伤害或者遭受财产损失的，责令其停业整顿、吊销诊疗科目，直至吊销《医疗机构执业许可证》。
(七)区文体局要深入各类影剧院、体育比赛场馆、网吧等文化体育场所，对电影放映前后、比赛前后、互联网上的广告播出加强监管，对违法的广告要依法查处。
(八)区食品药品监督管理分局要加大对药品、医疗器械、保健食品广告企业的监督检查力度，加强药品、医疗器械、保健食品广告的跟踪监测，强化对严重违法广告涉及企业和产品的监管，对严重违法广告的药品、医疗器械、保健食品，一律列入“黑名单”重点监管，一律采取暂停销售行政强制措施;对严重违法广告且产品抽验不合格的药品、医疗器械、保健食品生产企业，一律依法从严查处违法经营行为。
(九)区房产局要对房地产开发企业、房地产权利人、房地产中介服务机构的房地产项目预售、预租、出售、出租、项目转让以及其它房地产项目介绍的广告进行监管。以下情况的房地产不得广告：对在未经依法取得国有土地使用权的土地上开发建设的;在未经国家征用的集体所有的土地上建设的;司法机关和行政机关依法规定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的;预售房地产，但未取得该项目预售许可证的;权属有争议的;违反国家有关规定建设的;不符合工程质量标准，经验收不合格的。对违法的广告要依法处理或依法移交。
(十)区城市管理局要加强户外广告设置管理工作，尤其对未经批准利用户外场所、空间、设施等设置的户外广告要依法查处或拆除;也要对未在规定的期限内完成户外广告的设置、不按照本市户外广告设置技术规范设置;未经批准变更户外广告批准设置事项的;未在户外广告画面上标明批准设置文号和设置人名称;版面空置而未补充公益广告或者未按照规定比例设置公益广告的;未保持户外广告外型整洁、完好或者未按照规定开启照明设施的;不采取安全防范措施、不按照规定进行安全检测的户外广告要依法查处或拆除。
(十一)区计划生育委员会要配合区卫生局对含计划生育技术服务活动内容的广告严格把关，广告用语要符合《计划生育技术服务管理条例》的规定，发现违法违规的广告应依法移交给相关部门查处。
(十二)区人力资源局要对招工招聘、职业介绍、招生培训、寻求合作、寻求服务等经营性广告进行规范和管理。发现违法违规的广告应依法移交给相关部门查处。
(十三)工商分局、区高校办公室要会同工商分局协调辖区各高校,对校内、外(周边50米)的橱窗广告、路牌广告、印刷品广告进行监管，包括单页、招贴、宣传册和固定形式印刷品广告。要与成员单位配合，加大对招生培训、职业介绍、无痛人流等虚假或不良广告的监管力度，发现违法违规的广告应依法移交给相关部门查处。
三、整治工作的具体安排
（一）时间安排
根据国家十二部委、省十一部门、市十一部门要求，专项整治工作从5月25日开始，到12月10日结束。按季度、分类别、有重点开展“一季一整治”，具体布置是：
第二季度整治重点：医疗、医疗器械、化妆品及美容服务等违法广告。时间：5月25日至6月30日。
第三季度整治重点：保健食品、药品、农资、招生培训和商业加盟、科技诈骗等违法广告。时间：7月1日至8月15日。
第四季度整治重点：网上、手机、电视购物、房地产等违法广告和校园周边不良广告。时间：8月16日至11月10日。
（二）督导检查
11月10日至30日，迎接省、市整治虚假违法广告联合检查组考核评估。区工商分局会同相关部门对整治工作进行督导检查，确保整治工作取得明显实效。对群众投诉举报集中、广告违法率居高不下的广告、部分虚假违法广告屡禁不止、屡罚屡犯的媒体，实施综合治理。
（三）总结验收
12月1日至12月10日，各相关部门对开展的专项整治工作进行总结、收集相关资料，并于12月5日前书面报送上级主管部门和区工商分局。12月8日前，区工商分局向市工商局上报专项整治工作总结。
（四）广告监测
整治期间，各成员单位按照各自职责加强辖区主要媒介所的医疗服务、药品、保健食品、网上非法“性药品”、电视购物及重点广告和阶段性重大违法广告。每季后5日前将上月的监测结果(附件1、2)报区工商分局。
（五）信息沟通
各相关部门要认真做好阶段性工作总结，每季度向上级和区工商分局反馈整治情况。1.反馈时间：每季后5日前，即二季度于7月5日前，三季度于10月12日前，四季度及全年整治工作总结于12月5日前书面报送。2.反馈内容：包括违法广告监测结果(附件1、2)、整治工作进展情况、阶段性整治成果、典型案例以及其他有关情况等。3.其它事项：对整治工作需要有关部门配合的，及时沟通协调，对在整治中遇到的困难和问题，及时上报。
四、整治工作的具体要求
（一）加强统一领导，营造整治氛围。这次虚假违法广告整治活动要在区政府的统一领导下，通过发挥各相关部门的职能作用，强化联合整治力度，形成政府监管、行业自律、舆论监督、群众参与的综合治理机制，把虚假违法广告专项整治工作不断引向深入，并且要大力开展专项整治宣传工作，营造整治虚假违法广告的良好氛围。
（二）统一思想认识，注重整治实效。各相关部门要充分认识打击虚假违法广告的重要性，增强打击虚假违法广告的紧迫感、责任感和使命感，把日常监管与专项整治有机结合起来，认真做好此次专项整治工作。按照整治工作要求，及时作出安排部属并加强组织领导，围绕整治重点，严把媒体广告这一关键环节，从源头治理，严厉打击利用广告欺骗和误导消费者的商业欺诈行为，严格监管广告经营活动，规范市场经济秩序，增强联合监管的整体合力，扎实做好贯彻落实工作，注重实效，不走过场。
（三）落实工作责任，加强协作配合。各相关部门要在分工负责的基础上，加强协调配合，切实履行职责，扎实有效地抓好全市虚假违法广告专项整治工作。通过开展监管执法联动，整合监管资源和手段，综合运用经济处罚、行政处理、责任追究等多种措施，切实增强广告主、广告经营者、广告者的法制观念和诚实守信意识。要协同查办严重虚假违法广告案件，并且做好行政执法与刑事司法衔接工作。工商部门要做好牵头工作，充分发挥各相关部门的职能作用，增强联合监管的整体合力，积极协调、督促、推动落实整治措施。
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机构建设及运营管理情况。中心属于事业编制单位，现有工作人员11人。中心监测范围覆盖市属、区属媒体共79家（报纸、电视、广播），实现全天候实时监测的为一级媒体（按媒体社会影响力分类）共27家，其余媒体实行抽查制度和专项审查制度。目前，中心在全员数据库建构的后台支撑下，已实现了对全部类别广告（22类）的录入和审核，重点监测医疗服务、保健食品、药品、化妆品、美容服务五大类别广告，同时每月根据广告的具体情况，抽取重点行业进行专项监测。在工作任务分配方面，中心工作人员实行全媒体监测、月工作计划、定期轮岗制度，即每位工作人员每天选择若干电视、报纸、广播、网络媒体进行同时监测，每月由中心领导指导工作人员制订月工作计划进度表，定期轮岗。中心日监测广告总量平均为6400条次，日监测违法广告总量平均为12条次，日监测广告违法率为0.18% 。
数字化广告监测系统。上海广告监测系统平台由万达公司开发设计，目前已实现了电视、广播的全天候24小时自动采集。软件功能比较齐全，关联性强，后台数据库实行全员建构。在功能模块设置方面，除了媒体签收、广告分离、广告录入、广告审核、统计查询、违法清单等功能外，还设置了员工工作计划、广告经营企业查询、媒体网上告知等功能。
2007年1月1日，中心广告监测子系统与广告处监管子系统实现无缝对接，提高了办案处理工作效率。广告监测系统中保存的违法广告证据可以直接转入监管系统中的违法广告线索处理子系统。其中轻微违法广告采用告知形式，一般违法广告和严重违法广告由中心负责人最终审核确定后，自动转入违法广告线索处理子系统，再由分局下派给对应的检查支队和工商所进行案件处理和执行。违法广告案件执行制度采用市局、分局不办案，媒体广告案件由工商所和检查支队负责查处的形式，这种工作方式极大地提高了基层办案的积极性，提升了基层办案能力和快速响应能力，在一定程度上降低了上海全市的广告违法率，取得了很好的市场效果。利用监测和监管系统的融合，上海市工商局查处的典型违法广告案件包括联合利华、力士洗发水、索尼相机等知名品牌广告主，每年查处案件2000多件，罚没款3000多万。
监测理念。中心建成以来，一直秉承四大监测理念：一是强调监测和监管一体化。即广告监测的目的是为监管工作服务的，在信息数据、技术手段、制度标准建设上要实现互通互融。二是对媒体实行分级监测管理，抓主要媒体的同时，兼顾次要媒体。中心在日常工作中，和文广局、新闻出版局等媒体主管单位有很好的沟通，定期联合新闻出版局对所有杂志广告进行集中监测，联合文广局、郊区电视台对远程电视广告进行集中监测，并形成了惯例，以每月专题形式在系统中进行呈现。中心监测出的所有违法广告都会通过系统网络和传真的方式告知媒体，中心每月的监测报告都会送达给媒体主管单位进行审阅，通过深入的沟通加强和媒体单位的联系。三是实现信息资源共享。这种共享不仅表现在系统的对接融合、功能模块的关联挂钩上，还表现在工作制度的建立上。从2005年开始，上海市工商局牵头实施广告联席会议制度，成员单位由最初的10家发展到现今的17家。根据不同时期的监管需求，会议成员单位也会做相应调整。目前，新闻媒体主管单位、房地产局、人力资源和社会保障局、卫生局、教委都是常设成员单位。四是遵循规范的监测标准。中心自成立以来，建立了一套系统化的监测标准，包括广告标准（通则）、药品广告审查标准、医疗器械广告标准、医疗广告标准、食品广告标准、化妆品广告标准、房地产广告标准、烟草广告标准、酒类广告标准。
重庆：日均广告监测总量近万条
机构职能及定位。重庆市工商行政管理局广告监测中心主要负责对全市市级报纸、电视、广播、固定格式印刷品、户外、网络广告的监测数据进行采集、汇总和分析、整理，、上报监测信息，分析广告违法趋势，涉嫌违法广告的登记和移送。以此为基础，为广告监管部门向社会预警和警示，对广告违法市场主体实施暂停或停止虚假违法广告的行政措施，依法查处涉嫌虚假违法广告行为，向党委、人大、政府、政协和有关职能部门通报监测情况，提供决策依据。
同时，广告监测中心还面向广告主、广告经营单位、广告单位提供广告创意、广告内容、广告投放的咨询服务。可以分媒体、分品牌、分类别进行媒体监播、分析，开展法律法规培训服务等。广告监测中心的日常工作分为5部分，即日常广告监测、涉嫌违法广告的登记和移送、媒体互动、数据统计分析和广告趋势预测。
机构建设运营情况。重庆市广告监测中心是事业编制单位，现有工作人员8人，日平均广告监测总量为9609条次，日平均违法广告监测总量为60条次，日监测广告违法率为0.63%。中心监测范围覆盖市级媒体、区县媒体和11家门户网站。在区县媒体监测方面，中心主要和广电局进行合作，接入地方电视台的信号进行监测。
数字化广告监测系统。中心广告监测系统平台由杭州新伟业计算机网络有限公司进行开发建设和维护。系统数据库实行全员建构，设置了媒体签收、广告分离、广告录入、广告审核、统计查询、违法清单、媒体信用等功能模块。广播、电视实现了全天候的自动采集。目前，一期系统运转正常，正在进行二期系统的升级改造。
媒体广告管理和报告制度。中心根据日常广告监测的具体情况，规定了媒体广告管理的五大原则“禁、限、严、查、曝”。“禁”代表具有违法内容的广告禁止在媒体上；“限”代表在哪些时段、版面禁止广告；“严”代表对于违法广告要从严监测、从严监管；“查”代表对于严重违法广告要进行查处；“曝”代表对于严重违法广告要定期在报纸上进行，向广大消费者公布广告监测警示公告。在广告执法办案方面，重庆工商局学习四川成都经验，专门成立了一个独立的处级单位――执法局。市局广告处只负责广告监测工作，执法办案工作移交执法局进行处理。这种方式可以进一步细化各部门的工作职能，提高工作效能。在监测信息报告方面，中心实行日报、月报、周报、季报、广告监测警示公告、广告监测通报制度，报告内容包括监测总体情况、各行业监测情况、重点行业监测情况、违法广告案例分析、处理措施等。
启示和建议
加强监测和监管的对接融合，完善系统功能。广告监测中心的职能定位是采集、统计、分析、科学、客观、公正的数据和报告，为广告监管部门的工作提供决策依据，其核心宗旨是为监管服务。在技术手段上，要实现监测系统和监管系统的融合，提高监管工作成效。广告监测系统的功能需求应尽可能和监管功能进行挂钩关联，实现监测、监管一条龙服务，利用监测系统跟踪落实监管的处理结果。如上海广告监测中心将违法广告线索处理子系统和违法广告证据进行对接，在监测系统中设置和注册企业挂钩的功能模块以获取广告经营企业的相关资料，都是很好的做法，值得借鉴。
创新日常工作管理方式，实行员工全媒体监测。在监测人员工作任务分配方面，上海广告监测中心提供了创新式的做法，每名监测人员每日选择部分报纸、电视、广播、固定印刷品和网络进行全媒体监测，这种工作方式有利于提高员工的工作积极性，减少工作的单调枯燥感，提升监测质量。另外，还有利于锻炼监测人员的全面监测能力，提高工作的接续性。对于监测人员的日常工作管理，可按照项目管理和目标管理的方式，借鉴上海广告监测中心的做法，在系统内部专门设立工作计划功能模块帮助主管人员控制、监督每位监测人员每日工作进度，也为员工提供自查依据和工作量考核依据。
向社会公开信息报告，提高监测的社会影响力。广告监测报告是监测中心的主要工作成果，不仅作为广告监管执法的客观依据，也应成为消费者理性消费，增强自我保护意识的提示性文件。重庆市广告监测中心的做法可以借鉴，在权威媒体上公开严重违法广告的名单，广告监测一方面对广告主、广告经营单位起到警示作用，增强违法广告查处力度和效果；另一方面提醒全社会消费者在日常生活中科学识别广告，增强消费者的广告意识，保护消费者的生命安全和财产安全，真正发挥广告监测的社会监督力量，扩大其社会影响力。
本文为深圳市市场监督管理局广告
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一、网络广告监管的必要性
网络广告是以网络媒介作为传播手段的广告,即以网络技术手段和媒介和传播品牌、商品、服务、劳务等经营服务信息和广告主形象的广告。这种广告的兴起,由于载体的特殊性,虚假信息、恶性竞争、强行等违法行为大量产生,具体表现在以下几个方面:
1、网络广告内容虚假,欺骗消费者。在网络广告中,虚假宣传是广告者常用的手段。网络广告的者利用网络,对自己宣传的商品或服务进行虚假宣传,这种违法行为不仅比例大而且影响坏,这种宣传为了吸引消费者的注意力,经常夸大其词,引人误解,欺诈消费者。如,浙江新昌县一家企业在网站上虚假广告,称“苦丁茶”有防癌、抗癌的功效。一些网络广告经营公司为了谋求利益,广告的内容大都以客户提供的资料为准。客户说一是一、说二是二,而广告必经的审核手续被扔在一边,致使夸大失实广告“满网飞”,误导了消费者。有的网站利用虚构的网络广告内容非法牟利或进行诈骗。如,上海市××招商办的两位工作人员在网上申请了一个顶级域名并自制网页,杜撰了一个所谓的“上海智狐机械设备有限公司”,他们在网页上虚假广告,自称该公司是“本市最大的食品机械生产企业,是上海市重合同、守信用单位,产品多次获得市优、部优、国家级新产品、国家级星火产品、获上海市星火产品一等奖等奖项”。这些虚假的内容吸引了全国40多家企业。他们将有关信息再提供给上海其他企业,从中收取中介费。还有不少网络广告处处充满着“陷阱”,一些委托加工广告、养殖致富广告都曾经让一些经营者血本无归。
2、广告内容违法。有的网站法律、法规禁止或限制的商品或服务的广告,把在常规媒体中不能的广告,比如烟草广告、性生活产品广告、盗版物品广告、色情广告、伪造文凭广告、快速致富广告、传销信息等都很容易地在网络上。
3、广告经营中存在着不正当竞争行为。商家利用网络广告进行的不正当竞争,主要的表现形式有四种:①通过网络销售仿冒知名商品特有的名称、包装的商品、假冒他人注册商标的商品、冒用他人企业名称的商品以及具有虚假表示的商品;②利用网络对商品的质量、性能、产地、生产者等作引人误解的虚假宣传;③网络交易中的欺骗性有奖销售、巨奖销售;④假冒网络域名。域名是网络应用于IP地址的符号体现,在网络经济飞速发展的今天,已成为区别各网络公司所提供的网站内容及服务的重要标志,具备了相当的经济价值,已逐渐形成一种具有类似商标的新的知识产权形式。由于我国对域名的保护法律不完善,少数违法商家采取恶意的强注域名或者模仿域名的手段,以混淆视听,从而造成不正当竞争行为。甚至出现了假冒银行网站的诈骗行为。
在网络广告活动中,作弊现象还很多。点击人次、浏览人次等资料可以控,甚至作假,比如可以开发一个程序提高来访的人次,或采取虚假的计数方式。
凡此种种现象都严重制约着互联网广告这一新生事物朝着健康、有序的方向发展。相对于传统媒体广告,虚假网络广告的传播范围和危害性更大。因为,在网上人人都可以广告,这种现状直接导致了虚假广告的大量产生,又加上目前尚没有专门对网络广告实行管理的法律法规,因此,网络广告经营处于自发无序的状态,导致了网络广告市场的混乱,以及广告内容的鱼目混珠,其真实性、合法性缺乏必要的保障。再者,目前我国上网的人员青少年占很大的比例,这些不良的广告内容会在潜移默化中对他们的身心健康造成很大危害,这种情况不容小视。总之,随着网络广告市场的快速膨胀,网络广告的监管,已经具有很强的紧迫性和必要性,规范化和法制化是我国互联网广告发展的必由之路。
二、网络广告监管的难点
广告与广告监管是辩证的统一体,网络广告飞速发展,必须强化广告监管,才能使网络广告健康、正常地运行。目前,网络广告监管呈滞后状态,网络广告监管的难点是造成网络广告监管滞后的主要原因。笔者认为,网络广告监管主要存在以下几个难点:
1、界定网络广告难。网络传播的特点是网络广告形式的淡化和信息的泛广告化,这使广告与信息传播的界定不清,为广告监管带来困难。网民对具有明显强制特性的广告有较强的抵触情绪,所以许多商业宣传都努力淡化广告色彩,经常以“关于商品的新闻”形式出现,信息与广告间的界限越来越不清晰。网络广告监管要确定监管的范围,必须明确网络广告的内涵与分类。
2、确定管辖难。从信息传播范围来讲,传统的媒体受国家、政治、经济、语言等因素制约,有较明显的地域性;而网络媒体可以穿越国界,覆盖全球。在这种情况下,一个违法广告的,受害者很可能涉及不同国家,甚至分布在全世界,如何认定其构成违法、如何定性、适用哪个国家或者地区的法律、怎样追究违法当事人的法律责任、其民事责任应该如何承担等问题,都让人无所适从。
从信息传递的效果讲,以大众传播媒体为主的现有媒体受技术和渠道的限制,信息传播具有延时性;而网络信息却具有即时传播、即时的特点,而且互动,易于修改,因而一些者利用管理层发现之前的时间差虚假信息,随时更换,虽然往往周期很短,但已造成不好的影响。
可见,网络广告的跨行政管辖区域传播和信息表现的迅捷,使现行的行政管辖制度无法实施。
3、网络广告主体的虚拟性和内容的无限性使监管难度加大。与传统广告的媒介不同,在网络传播中,人们既看不到对方的样子,也听不到对方的声音,正如一句名言所说的“在互联网上,没有人知道你是一条狗”。因此,人们可以逃避为自己的语言、行为所承担的责任,网络传播的这种虚拟性是网络监督的一大障碍。传统媒体受版面、时段、印刷成本的限制,传递信息容量是有限的,监管也就相对容易一点;但是对于网络媒体,信息容量是无限发展的。据最新统计显示,目前在Internet上可检索的网页有8亿个左右,这些网页分布在约300万个服务器中,共包含了约15万亿比特数据信息和1.8亿幅图像,并且83%的站点含商业信息。如此巨大的信息量是现行的广告监管模式所无法监管的。
4、网络广告的管理机关适应难。首先,工商行政管理人员素质不适应。依照《广告法》,县级以上人民政府工商行政管理部门是广告的监管机关。目前,工商行政管理人员还普遍缺乏必要的网络知识。在浩如烟海的网络世界,网络广告隐藏在一个个的网址之后,如果不知道确切网址,难以迅速找到特定的网络广告,再加上网络广告的科技含量很高,其表现形式比传统广告多,这些因素都给广告监管部门的监督管理工作带来了一定难度。面对互联网,依靠我国目前县级以上的工商行政管理机关现有的管理体制和技术手段,实在是勉为其难;其次,管理装备不适应。目前,县级的工商行政管理机关、基层工商所的条件差,很多基层工商所还不具备上网条件,对商业网站的登记注册尚且处于摸索阶段,更谈不上对网络广告的监管。随着经济的发展,网络业正以几何速度发展,对于网络上铺天盖地的网络广告,工商行政管理部门没有那么多的精力来进行全方位的监管。
5、寻找法律依据难。目前我国没有针对网络广告管理的专门法律法规,仍然沿用1995年实施的《中华人民共和国广告法》,网络广告独有的特征使网络广告在实际运作中出现的许多新问题是《广告法》难以解决的,比如网络广告的地域范围问题,依照《广告法》规定,该法适用于“广告主、广告经营者、广告者在中华人民共和国境内从事的广告活动”。所以,在国内设立的网站上向国内消费者广告,无疑应受《广告法》调整。但是,在国内设立的网站上向国外消费者广告,或在国外设立的网站上广告而国内消费者可以浏览到,这属不属于《广告法》的调整范围?如果属于的话,那又给管理提出了课题。再如,网络广告的形式问题。由于网络的特殊性,网络广告的形式是多种多样的,哪些属于《广告法》的调整呢?很多企业建立了自己的网站,那么在企业网站上必不可少的是介绍自己企业的商品或服务,那么这种信息是广告吗?在BBS中的带有广告性质的信息属不属于广告?现行法规都没有明确的答案。
三、网络广告监管的思考
对于网络广告这个全新的领域,如何进行行之有效的监管呢?笔者认为,要打好这一无形市场的监管战,要用新的思路、新的方法、新的手段,要构建“明确立法、行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与”的市场监管体系。具体来说,需从以下几个方面入手:
1、明确立法。立法是解决问题的有效途径。应借鉴国外成功的立法经验,尽快出台有关的法律法规,以规范网络广告中的违规操作行为。将网络广告纳入法律的控制范围内,使其逐步规范化和法制化,这是我国网络广告发展的必由之路。虽然目前对网络广告尚无成文的相关法律、法规加以约束,但我们可以从对运营商的监管和对消费者的维权入手,参照目前我国现行的一些法律法规,如《广告法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》等来实施网络广告监管。举个简单的例子,如《广告法》中第三条:广告应当真实、合法,符合社会主义精神文明建设的要求。仅这一条就可以掐住运营商的“咽喉”。作为运营商,你的广告有“问题”,监管部门就有权立即取缔,若你的商品给消费者造成危害,就可以根据《质量法》和《消费者权益保护法》为消费者维权。同时,由国家工商总局起草的《网络广告法》经过半年的酝酿,第三稿已提交有关部门审批,近期可望正式出台,届时它又将成为网络广告的一道“大闸”。
2、加强行政执法。明确网络广告监管机关的职能,赋予行政权力。(1)广告监管机关实施对网络广告的管理,首先要明确网络广告的范围。网络上信息量广而大,要对网络广告进行界定,区分广告信息与一般信息,将广告纳入整体广告市场管理范围;(2)建立适应网络经济发展需要的、符合当代科技水平的网络广告市场交易规范与规则,创造公平、公开、公正的市场竞争秩序;(3)建立对网络广告内容的审查制度,明确广告主、广告经营者、广告者的审查与法律责任。特别是对广告主远程登录的网络广告内容,要制定具体的规则,把好审查关;(4)提高网络广告监管机关人员的素质。要解决广告管理机关对网络广告不适应的问题,如管理人员对网络的知识和操作技术问题、监管设备问题、管理力量薄弱问题等。特别是网络广告监测的难度较大,因此应提高监管机关的设备配置。
可喜的是,我国为规范网络公司的广告活动,保护消费者、经营者的合法权益,使互联网广告逐步走上规范化、法制化道路,目前广告的监督管理机关――国家工商行政管理总局针对互联网广告存在的问题,从规范互联网广告主体资格入手,在北京、上海、广东三地选择了一些知名度较高的网络公司,开展互联网广告经营登记试点工作,以探索互联网广告的有效监管方式,为制定互联网广告法规做准备。
3、实施行业自律。要建立完善的网络广告监管的法律环境,就必须建立行业组织、发挥组织的作用,确立网络广告行业自律规则,强化行业自律,填补政府广告监管机关职能调整后留下的空白。实施行业自律可以引导企业加强自我管理,强化自我监督,切实认识到网络广告管理的重要性。(1)广告行业自律是避免网络广告纠纷的有效途径。网络广告协会能够要求参加协会的广告主、广告经营者、广告者学习有关网络广告的监管法规,增强法制观念,科学地运用竞争手段,杜绝不正当竞争行为,如发生纠纷,网络广告协会可发挥协调功能;(2)广告行业自律是政府广告监管的重要补充,政府的宏观调控与广告行业自律是维护网络广告市场正常运行的两大力量。在WTO基本原则限制政府干预经济的条件下,在我国政治体制改革特别是精简政府机构与人员的形势下,广告行业组织的作用势在必行;(3)广告行业自律是我国网络广告事业健康发展的保障。网络广告业要持续健康的发展,必须不断提高广告从业人员素质,广告行业组织通过组织培训、交流、舆论监督等多种方式达到自我净化的目的。同时,要在网络界全面推行广告业务员培训上岗制度和审查员制度。
4、舆论监督。应重视舆论监督,发挥舆论引导作用,让网络广告的监管日渐深入人心。积极动员广大网民和消费者对网络广告实行监督,建立举报制度、监督制度、网上购物保护制度等,以规范网络广告市场秩序,促进网络经济的发展。
5、群众参与。广为宣传、广开言路,积极引导群众参与到网络广告的监管中来。不法网络广告已经越来越多,铺天盖地,防不胜防,作为监管部门,应通过多种方式加强对消费者的宣传引导,提高消费者对网络经营商和网络产品的鉴别能力,在网上购买产品时一定要看清该公司是否经工商部门登记注册,其是否具有广告经营资格,其产品是否属于正规厂家生产而非“三无”产品等等;当消费者一旦因问题广告或虚假广告上当受骗时,鼓励他们一定要积极举报,消除他们即使举报了,工商部门也对“虚拟”的网络无可奈何,而暗自吃个“哑巴亏”的错误认识。作为网络受众、消费者不能仅寄希望于政府部门有所作为,也应该提高自身对网络广告的辨识能力,加强防范意识,让虚假广告没有市场。只要大家提高警惕,加强自我防范意识,相信再多的虚假广告也危害不到大家的利益。
(作者单位:河南科技大学林业职业学院)
主要参考文献:
[1]杨坚争.网络广告学.电子工业出版社,2005.5.
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科学的广告监管工作首先要建立科学的广告监管体系，努力实现广告监管方式方法的创新。在我们的工作中要处理好几个关系：一是完善广告的监管体制以适应社会稳定和经济发展；二是改革广告的监管机制使之达到对法律负责和对广告主、广告经营者、广告者负责,对消费者负责的统一；三是依据广告的监管职能，努力做到广告市场监管与服务的统一。
处理好科学监管中的重大关系，可以更好地发挥广告监管功能：一是保证广告真实合法，切实维护消费者的合法利益；二是维护广告市场经济秩序，营造公正、公平的广告市场竞争环境；二是引导、促进广告业的持续健康发展，与社会主义市场经济发展形成良性互动关系，进而促进社会主义市场经济的发展。当然，还有诚信体系建立的问题。
二、深入整顿规范广告市场主体的交易行为，不断创新广告监管工作方法
用科学发展观统领广告监管工作,就是要加强整顿和规范广告市场主体的交易行为和竞争行为。广告市场竞争的日益国际化，广告经营运作的方式方法也将发生的重大变化，要求广告市场主体必须建立起适应市场经济竞争需要、符合国际惯例的经营体制和机制，提高企业活力，增强竞争能力。因此，广告监管的对象和内容也随之将发生较大的变化，广告监管机关必将面备一些新问题和挑战。这就要求我们在科学发展观的指导下，树立科学监管观，以全新、的思维方式，加强对广告市场主体交易行为和竞争行为的监管。
保证广告市场主体交易行为和竞争行为规范进行，就必须与时俱进，不断创新广告监管工作方法。国家工商总局最近出台的广告审查员制度、广告监测制度、广告大案要案全国协办制度，目的就是加强对广告活动全过程的监管，使广告的事前、事中、事后都处于严格的监管之中。基本要求是：对广告前要严格审查，对广告中要进行动态监控，对违法广告后及时查处。广告监管工作的前移和后延要进一步开展。前移，就是加强对广告法律规定必须进行广告前审查的产品以外的那些与人民群众生活和身体健康关系密切的产品广告，加强前审查管理。对影响大、传播迅速的电视广告也要加强前审查管理。后延，就是加强对违法广告的查处，加大对违法广告特别是虚假广告公开更正工作力度，消除违法广告特别是虚假广告的影响，以正视听。强化广告监管制度建设，不断创新广告监管方法，可以大大降低工作的随意性，提高工作的严谨性，有效提高我们的工作水平。
三、抓紧研究解决制约广告业发展的因素，保障广告业持续健康发展
中国广告业目前面临新的机遇和挑战，主要有以下情形：1、中国经济发展给广告业发展带来新的机遇；2、快速发展的广告业给中国广告业提出新的课题；3、广告公司的裂变使中国广告业面临新的考验；4、媒体的发展给中国广告业的发展带来新的变化；5、广告主多元化变化趋势对中国广告业的发展提出更高的要求。
加强广告市场监管的重要目的之一，是为了保障广告业的持续健康发展。广告业的发展有两方面需要认真研究，一是要研究制定支持保障广告业发展的具体政策，为广告媒介、广告公司、广告主经营发展提供配套政策支持；二是研究制定广告业发展政策，确定广告业发展目标和方向。对广告业面临的机遇和挑战及影响发展的制约因素，我们必须进行深入的前瞻性研究，未雨绸缪，确保我们始终处于工作的主动地位。
四、加强广告法制建设，推进广告市场齐抓共管
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加强组织管理，完善监管体制。目前，加强网络广告的组织管理是完善广告监管体制的重要举措。
广告监管机关实施对网络广告的管理，首先要明确网络广告的范围。网络上信息量广而大，要对网络广告进行界定，区分广告信息与一般信息，将广告纳入整体广告市场管理范围。
制定网络广告经营者、者主体资格的资质条件，实行核准注册制度，确定登记注册的管理机关。网络广告没有地域界限，核准登记注册的管理机关的确认要考虑到国际互联网的存在，与国际规范接轨。
建立适应网络经济发展需要的、符合当代科技水平的网络广告市场交易规范与规则，特别是明确网络广告的第三方评估与监测的标准，创造公平、公开、公正的市场竞争秩序。
建立对网络广告内容的审查制度，明确广告主、广告经营者、广告者的审查与法律责任。特别是对广告主远程登录的网络广告内容和特殊商品网络广告，要制定具体的审查规则，严把审查关。
建立行业协会、发挥协会的职能、强化行业自律和消费者监督。要建立完善的网络广告监管的法律环境，就必须建立行业组织、发挥组织的作用，确立网络广告行业自律规则，强化行业自律，填补政府广告监管机关职能调整后留下的空白。同时对于网络广告的监管，还需要动员广大消费者对网络广告实行监督，建立举报制度、监督制度、网上购物保护制度等，以规范网络广告市场秩序，促进网络经济的发展。
提高网络广告监管机关人员的素质。解决广告管理机关对网络广告不适应的问题，如管理人员对网络的知识和操作技术的问题、监管设备的问题、管理力量薄弱的问题等。特别是网络广告监测的难度较大，要提高监管机关的设备配置。
当前，我国网络公司的广告活动是网络广告组织管理的主要对象，保护消费者、经营者的合法权益，使互联网广告逐步走上规范化、法制化道路，广告的监督管理机关做了许多努力，从规范互联网广告主体资格人手，强化行业自律意识，明确市场竞争行为，在北京、上海、广东三地选择一些知名度较高的网络公司，开展了互联网广告经营登记试点工作，以探索互联网广告的有效监管方式，为今后制定互联网广告法规做准备。
强化内容管理，明确监管要求。网络广告的内容管理是广告管理的一项特殊内容，由于其内容来源多、信息量大、影响范围广，因此对网络广告内容的管理十分重要。
对网络广告内容的管理是为了保障消费者的利益，防止误导，查处欺骗，净化网络空间，因而对其监管也提出了明确要求：促进内容的真实性、合法性和科学性。
完善对网络广告内容的监管，首先要加强对网络经济的理解与认识，研究网络广告的本质与特征，开展专项调查研究，根据事物发展的现状与趋势，制定促进发展的市场规范。
通过法律、法规和制度保证网络广告信息的真实性、合法性和科学性。其一，现有广告媒体的管理法规中对保证广告真实性、合法性的规定，大多数仍适用于网络广告。其二，由于传播特点的不同，网络广告也有许多现有的广告管理法规和审查标准所无法包含的新内容，因此必须严格加以区分，注意规范性和科学性。特别是国家广告法和有关规定明文禁止的内容，必须坚决按照审查标准依法行使。
总之，保证网络广告的真实性是网络广告监管内容的重点，网络广告监管最主要目的是要求网络广告信息者必须清晰完整地告知消费者，并保证消费者尽可能方便、迅速、准确地获取信息。
增强法律意识，规范监管行为。由于我国现行的广告管理法律法规是在网络广告出现以前制定的，没有把网络广告纳入法律法规的调整范围，没有对网络广告监管做出明确、具体的规定，因此，目前网络广告经营还处于一种自发无序的状态。在这种情况下，各种各样的违法现象时有发生，严重妨碍了网络广告的健康有序发展。针对目前网络广告存在的种种法律问题，国家应对网络广告监管进行立法，尽快制定出台网络广告管理法规，规范网络广告经营行为。
加强网络广告的监管必须从立法、执法多层面入手，做到有法可依，严格执法，强化法律意识，从而达到规范网络广告行为的效果。
加强网络广告的立法工作。完善现有法律，拓展新的立法领域，这是实行网络社会法治的基础。当务之急是建立和完善与网络广告直接相关的法律制度。
首先，明确执法主体和监管对象。需要明确各个监管的主体及其职责，同时规定不同广告由相关部门审批，以保持信息畅通的机制。其次，明确广告审查和违法行为。对网站网络广告申请域名，必须规定对网络广告公司和从事域名的公司进行资格审查，从而加强对网络广告的监管。同时对违法行为进行规定时，要考虑到法律的不周延性和滞后性以及违法行为不断翻新的特点，设立对违法广告认定的一般条款，保证新修改法规的长期适用性。再次，明确检查手段和强制措施。要保证执法行为到位，执法机关必须具备相应的执法手段，当然也要规定行使权力的相应责任，从而保证执法到位，保证执法效果。最后，明确过错责任和损害原则。在新的法规中明确规定违法主体的过错责任和损害赔偿原则，这种建议和我国民法的相关原则也是一致的，是对违法者必须的惩罚。
实行网络广告取证的统一监测。首先，建立公平公正的监测平台，由此对网络媒体广告进行统一监测，以解决取证难的问题，确保网络广告监测疏而不漏。其次，制定定期公开通报制度。对各网站广告的情况进行定期统一通报，促成媒体间守法经营机制和合法竞争机制的形成。再次，建立执法结果监督机制。为了保证执法机关依法行政，可以规定由监测机构将监测结果统一传送到相关的地市级工商行政管理机关，由工商行政管理机关进行查处和监督，确保执法到位。
实行网络广告监管的责任追究制度。检察院可以采取定期检查与随机抽查相结合的方式，对工商行政管理机关查处违法网络广告的情况进行检查，根据检查结果在相关媒体上向公众进行通报，对于网络广告中的违法行为依照刑法等相关规定依法追究其责任。
网络广告监管的前景展望
作为一种崭新的媒体传播工具，网络广告既继承了传统广告的长处，又充分展现了自身的特点。随着网络广告的不断探索和发展，一定会在媒介传播的不同层面给社会带来巨大的利益，展现出其无限广阔、美妙的发展前景。
但是，任何事物的发展都具有两面性。同样，网络广告也是一把双刃剑，它在显示强大生命力的同时，也不可避免地遭遇着来自与网络经济相关的方方面面的压力。目前来看，现有的从事网络广告的各类公司大都起步较晚，虽然在网络广告的制作技术上具有较高的科技含量，但由于运作模式还不成熟，经验缺乏，相对传统媒体拥有大量的客户资源而言，网络公司在品牌的塑造和广告创意上缺乏明显优势，客户资源较少。此外，传统媒体凭借其整合优势，力图排挤网络广告，以保持原有的市场份额，使得网络广告遇到了前所未有的发展阻力。
面对网络广告发展中遇到的困难，我们应当有一个清晰的认识：网络广告目前所遇到的困难只是暂时的，随着网络经济的不断推进，网络广告的巨大优势将会逐渐显现出来。网络经济与传统经济的融合为网络广告业的发展注入了新的活力，使得广告界人士对广告的前景充满信心，我们相信，网络广告的竞争将会从无序到有序，从无法可依到有法可依。不久的将来，国际上将会把互联网广告纳入规范管理之中，使网络广告在健康有序的发展中成长壮大，成为未来广告产业中的主体产业!
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(一) 各政府监管部门存在各种自身监管问题
1. 工商行政部门
《医疗广告管理办法》规定工商行政管理部门负责医疗广告的监督管理。该《办法》还对工商行政管理部门对医疗广告的监管权限予以分工明确:工商行政管理部门对违反《医疗广告管理办法》的广告主、广告经营者、广告发布者可以依据《广告法》、《反不正当竞争法》予以处罚，对情节严重，造成严重后果的，可以并处1至6个月暂停发布医疗广告直至取消广告经营者、广告发布者的医疗广告经营和发布资格的处罚;法律法规没有规定的，工商行政管理部门应当对负有责任的广告主、广告经营者、广告发布者给予警告或者处以1万元以上3万元以下的罚款;医疗广告内容涉嫌虚假的，工商行政管理部门可根据需要会同卫生行政部门、中医药管理部门做出认定。然而，在实际工作中，由于执法力量的相对不足，部门之间缺乏有效的沟通，媒体的特殊性以及媒体与医疗机构的勾结，行政处罚程序的制约和被处罚主体的不配合等多方面的主客观因素，导致工商行政管理部门无法对每一个违法广告都予以处罚，甚至也有把对医疗广告监管推向卫生、中医药管理部门的情况，监管不到位现象普遍存在。
2.卫生行政部门、中医药管理部门
《医疗广告管理办法》规定卫生行政部门、中医药管理部门负责医疗广告的审查，并对医疗机构进行监督管理。医疗机构违反《医疗广告管理办法》的规定发布医疗广告，县级以上地方卫生行政部门、中医药管理部门应责令其限期改正，给予警告;情节严重的，核发《医疗机构执业许可证》的卫生行政部门、中医药管理部门可以责令其停业整顿、吊销有关诊疗科目，直至吊销《医疗机构执业许可证》;未取得《医疗机构执业许可证》发布医疗广告的，按非法行医处罚。但由于法律赋予这两个行政管理部门对医疗广告主医疗机构的处罚要么是警告，要么是吊销诊疗科目或者吊证，从极轻处罚到极重的处罚，使得卫生、中医药管理部门在实际监管工作中难以合理地操作，影响了对医疗广告的监督执法效能。
卫生、中医药部门本身执法力量较该区工商行政管理部门相对薄弱，在当前各大中小医疗机构虚假医疗广告泛滥的情况下，对每个医疗机构均一一处罚也不切实际，更是难以达到规范医疗广告行为的目的。
3.公安部门、检察机关
《刑法》第二百二十二条规定，广告主、广告经营者、广告发布者违反国家规定，利用广告对商品或者服务作虚假宣传，情节严重的，处2年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。目前，许多虚假的医疗广告显然己经符合最高人民检察院、公安部2001年制定的关于虚假广告罪的追诉标准。而实际上在2007年的浙江省杭州市对全国首例虚假医疗广告案告破并判决前，该区工商行政管理部门的移送、公安部门对医疗广告的介入都一直保持着零记录。2007年至今，司法部门对虚假医疗广告定罪判刑的只手可数。就公检法部门自身而言，法律中规定情节严重定义不明，其关于医疗广告从违法到犯罪程度的追究一般需要工商、卫生、中医药管理部门这些行政执法机关将案件向其移送才受理立案，其很少会主动去调查认定某一医疗广告是否构成犯罪，这也是当前政府对医疗广告监管不力的又一状况。
(二)政府监管重执法轻调控管理
政府作为行政机关除了履行行政执法职能外，还承担着行政调控职能，而我国政府对医疗广告监管重点仍是行政执法，这种规制俘虏现象往往使政府监管偏离社会福利目标，未能充分行使其行政调控、管理职能，对监管机构的立法、执法过程不能充分进行监督、制衡，坚持职权法定原则，造成监管的随意性，甚至管制机构的腐败、官僚主义和低效率，这些导致了当前政府对医疗广告监管不能到位的现状。
(三)监管部门执行力问题
我国虽然也先后不断出台法律法规和各种办法、通知，但缺乏执行力。缺乏执行力的原因又是相关部门关系不顺，该整合的权力是分散的，该分开的权力是合一的。前者如工商、卫生、药监、广电对医疗广告的多头管理，后者如广播电视管办合一的体制。所以，理清医疗广告管理的体制乃是整治违规广告的前提。要利用现代信息手段，建立广告监管的信息共享平台，变目前的工商、卫生、广电的分割监管为信息一体化的联手监管。对违法违规广告的处罚力度要能够伤筋动骨，使违法成本大于违法所得，防比违规广告屡禁屡播的恶性循环。
二、对策和建议
综上分析，为进一步规范当前医疗广告市场，政府应当为自己作为行政权力机构正确定位，加强对医疗广告的职能监督，可从以下几个方面入手:
(一)各部门明确分工，积极配合，综合协调分管
一方面，卫生行政部门、中医药管理部门和该区工商行政管理部门既要分工，更要配合，在进一步明确各自对医疗广告监管职责的同时，规范监管主体的行为，使相互间对医疗广告的监管权力行使衔接好。
另一方面，该区工商行政管理部门一方面要加大对医疗广告在内的诸多广告的监测，并将医疗广告等方面的监测结果及时与卫生行政部门和中医药管理部门沟通交流。同时，对卫生行政部门和中医药管理部门的意见要足够重视，对卫生行政部门和中医药管理部门甄别出来的违法违规广告要迅速查处，对发布虚假违法违规医疗广告的广告主、发布者、广告经营者等绝不留情，提高医疗广告执法工作的积极性和主动性。
同时卫生行政部门和中医药管理部门应当从源头上把好医疗广告的审查关，并加大对广告主医疗机构的监管，同时定期与该区工商行政管理部门沟通，确保对医疗广告监测信息的共享合作，对发现的发布虚假违法医疗广告的医疗机构应严肃查办。
(二)加强政府监管队伍建设
应当进一步加强工商、卫生和中医药行政部门的监督执法队伍建设，尤其是卫生和中医药行政部门的执法力量。卫生监督机构作为卫生行政机关的授权委托执法机构，行使具体的对医疗机构医疗行为和医疗广告的监管职责，因此急需加强卫生监督力量的配置。政府应从单位性质、经费设备投入、人员素质的提高入手，壮大卫生监督力量，使对医疗广告的卫生审查监督落到实处。同时要提高卫生监督队伍执法水平和执法技能，严格卫生行政部门对医疗机构的审批、校验，进一步规范医疗机构的性质、类别、开设的诊疗科目等，便于对医疗广告的初审和审批，也为医疗广告事后监管把好前置关。
(三)合理配置医疗服务市场资源
政府应当合理配置医疗服务市场资源，规范医疗机构设置。医疗广告泛滥根源还是在于医疗机构间竞争激烈，民营、个体等中小型医疗机构与公立医院间资源配置不合理，致使老百姓看病难、看病贵等现状存在。因此，政府要规范医疗广告市场，从根本上应当采取相应手段优化医疗服务资源配置，重点扶持基层医疗机构，加大投入，提高医务人员的医疗救护技术水平。
同时卫生行政部门应当将医疗机构发布医疗广告的行为与医疗机构日常监管、校验等行政管理措施有效结合，以虚假违法医疗广告为线索，对医疗机构进行监督检查，将之纳入医疗机构管理长效机制。
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（一）广告的单方性，剥夺了消费者选择的自主性
在网络广告中，广告者为了提高广告收视率，大多以“弹出式广告”来吸引受众，受众完全处于被动的局面。不仅自己花钱而且还要被动地去看别人的网络广告，广告商强行广告还可省去邮费。从电脑使用者的情况来看，许多用户也许不希望自己的活动被打断，但当你打开网页，或者进入邮箱，铺天盖地的网络广告就会向你扑面而来，欲躲不能。根据权威调查报告显示，有62%的被调查者强烈表示厌恶这种“弹出式广告”。这些弹出式的广告叫人难以忍受，不仅会影响受众的正常工作，分散受众的注意力，而且是一种严重侵犯受众合法权益的行为。
受众是为了工作和生活而交纳费用使用网络，也就是说是接受网络服务的网络使用者，因而完全符合消费者的构成要件，既是电脑的使用者，又是网络中的消费者。依照《消费者权益保护法》的规定，消费者享有看广告或不看广告，以及看什么样的广告的权利，也就是自主选择权。而在“弹出式广告”中，网站在没有征得消费者同意的情况下，强行广告，剥夺了消费者的自主选择权。
（二）广告内容的违法性，破坏了市场交易中的诚信性
在网络广告中，虚假宣传是广告者常用的手段，不仅比例大而且影响坏。虚假广告是指网络广告的者利用网络，对自己宣传的商品或服务的质量、制作成份、性能、用途、生产者、有效期限、产地等进行引人误解的宣传。这种宣传就是为了吸引受众的注意力。因此，经常夸大其辞，用最佳、最优、国际金奖等用语迷惑受众，不仅违反了我国《广告法》的规定，而且违反了诚实信用的原则，失去了消费者的信赖。
网络广告中除了冒仿知名商品特有的名称、包装、装潢外，假冒网络域名则是欺诈行为在网络广告中的新发展。域名是网络应用于IP地址的符号体现，在网络经济飞速发展的今天，已成为区别各网络公司所提供的网站内容及服务的重要标志，具备了相当的经济价值，已逐渐形成一种具有类似商标的新的知识产权形式。[2]由于我国对域名的保护法律不完善，少数违法商家采取恶意的强注域名或者模仿域名的手段，以混淆视听，从而造成不正当竞争行为。甚至出现了假冒银行网站的诈骗行为。
（三）广告监管的失控性，扭曲了市场竞争中的规则性
网络广告的快速发展与网络监管的法律法规的滞后性相矛盾，使网络广告的监管处于法律真空之中。既没有明确监管的主体，也没有明确网络广告、审查、监管的程序。因而任何单位和个人都可以随意的广告，不仅广告数量十分巨大，而且是在没有监管的情况下的。这就是网络广告监管的失控性。当然，网络广告监管的失控性有法律上的原因，也有监管上的客观困难。因为互联网没有地域的限制，广告的不仅可以超越一般的地域，而且已经超越国界，传统的监管机构对网络广告的监管已经无能无力，由于广告或广告经营者可能在国外，监管机构无法将自己的权力伸展到国外，这涉及到另一个国家法律所确立的原则。这也是网络广告监管困难的重要方面。网络广告面对管理和规范还不完善和成熟的法制环境，在利益的驱动下，必然会选择有利于自身获利的竞争手段。
二、网络广告问题成因分析
（一）对网络广告质量的检测缺乏有效的评估方法
虽然网络广告在我国已经有了长足的发展，但是它还是一种新型媒体，它的传播范围也还是有限的，上网人群往往也只是全部人员中的一小部分，这些网民本身又呈现出多样化，收人、职业、文化、心理等都具有分散性，很难形成准确的把握。因而对网络广告的违法行为也就没有更多的人去注意，国家对网络广告的效果也没有进行质量评估，而且缺少一套行之有效的检测和评估办法。对网络广告效果的评估基准主要是各网站提供的一些数据，而这些数据的准确性、公正性还有待商榷。这样，广告消费群体就对网络广告的可选用性产生了质疑。其结果是网民不信任网络广告，网络广告的效果越来越差。为了保证收益，违法的网络广告越来越多。由此进入恶性循环。
（二）对网络广告违法的监控缺乏必要的取证手段
证据是行政执法查处的关键，但在现有条件下，还没有一套对网络媒体进行全程监控的手段和办法。在这种情况下，首先是不知道违法广告的具体情况，无法作出准确的判断；其次是无法取证，没有证据或者证据不充分，要想依法查处网络广告中的违法行为，几乎是不可能的。这也是执法机关不愿涉足媒体广告的主要原因。在无人监管和查处的情况下，网络广告的违法行为就必然会愈演愈烈。
（三）对网络广告违法者的监管缺乏应有的法定责任
网络广告中虚假与欺诈现象如此普遍，甚至愈演愈烈，也是法律与制度上的缺陷所造成的。传统广告的管理制度中，从事广告业务有一个市场准人条件，即必须通过从事广告业的资格认证，获得营业执照，否则无权经营广告业务。在这样一种法律规范和管理制度下，广告行业的广告经营者和广告者的行为便于控制，对广告的监管和控制有章可循。但在网络这一虚拟环境下，几乎任何拥有网络使用权的法人、其他经济组织或个人都可以从事广告业务，这就使得网络广告的管理非常困难。[5]而且对网络广告的监管到底应当由谁监管，对监管不力有什么处罚等，并没有明确的法律规定。对执法机关而言，就造成了无职权无责任的状况。
三、网络广告监管改革建议
加强网络广告的监管必须从立法、执法多层面入手，做到有法可依，严格执法，强化企业自律，从而达到规范网络广告行为的效果。
（一）加强网络广告的立法工作。完善现有法律，拓展新的立法领域，这是实行网络社会法治的基础。当务之急是建立和完善与网络广告直接相关的法律制度。
首先，明确执法主体和监管对象。由于网络广告自身的特点，在其监管过程中往往会涉及到不止一个监管部门。这就需要明确各个监管的主体及其职责，避免工作中出现互相推诿，互相牵制的被动局面。可以考虑在修改《广告法》时，进一步明确工商行政管理机关作为网络广告的监管主体，赋予相应的职权。同时规定不同广告由相关部门审批，并规定各个监管部门之间的职责，以及保持信息畅通的机制。对于监管对象，建议将之定义为“媒体经营者”、“广告者”。广告者是广告的直接受益者，也是广告的提供者，当然应当对自己的行为负责；媒体经营者享有对网络广告的审查权和审查责任，违法广告的因其审查不严而负有责任，也是应当承担责任的主体。
其次，明确广告审查和违法行为。由于网络广告具有灵活多变的特点，给网络广告的监管造成很大的难度。因此对网站网络广告申请域名，必须规定对网络广告公司和从事域名的公司进行资格审查，保证这些公司自身的素质，争取能够从源头上加强控制，从而加强对网络广告的监管。并规定相关广告由相应部门审查。在对违法行为进行规定时，可在列举违法行为具体表现的同时，考虑到法律的不周严性和滞后性，而违法行为会不断翻新的特点，应当没立对违法广告认定的一般条款，保证新修改的《广告法》的长期适用性。
再次，明确检查手段和强制措施。要保证执法行为到位，执法机关必须具备相应的执法手段，应当赋予执法机关检查权、复印权、暂扣权、冻结权，当然也要规定行使权力的相应责任。从而保证执法到位，保证执法效果。
最后，明确过错责任和损害原则。在新的《广告法》中明确规定违法主体只要了违法广告就是有过错，就必须承担行政责任。只要造成受众的损害就必须承担民事责任。不必以明知和应知为前提。这种建议和我国民法的相关原则也是一致的，是对违法者必须的惩罚。
（二）实行网络广告取证的统一监测。当新的《广告法》修订后，必须制定配套的实施细则。
首先，建立公平公正的监测平台。由此对网络媒体广告进行统一监测，这个监测系统可以考虑建立在省级广播系统，因为这个系统具有网络管理的专门人才和设施，便于统一监测。必须由国家投资建立一套省时、高效的全程自动监控系统。以解决取证难的问题，确保网络广告监测一个不漏，使每一条违法广告无处遁形。
其次，制定定期公开通报制度。对各网站广告情况进行定期统一通报，促成媒体间守法经营机制和合法竞争机制的形成。
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一是搜索辖区内企业网络广告。由工商执法人员进行网上搜索，对辖区内市场主体以互联网为平台从事经营或者对企业形象、产品、服务进行广告宣传的企业，统一通过搜索引擎，对辖区内的企业网站进行监管，其中重点监管企业自建网站、在阿里巴巴、环球资源网等全国和全球知名网站上的宣传广告，把一些企业简介中自称“销量第一、行内最早最大”等含有夸大、虚假内容，及附有国际机构认证证书、众多获奖获优证书和各种铜牌影印件的企业网页列为监管重点，列入监管回访名单，为下一步的实地回访做好准备。
二是及时提取证据。将上述涉嫌含有夸大、虚假内容网站的内容打印，并带上打印资料进行实地走访，逐一核对，重点检查企业有无以小吹大、无中生有等情况，如发现有涉嫌虚假宣传的情况，为避免证据的灭失，通过现场登陆涉嫌虚假宣传的网站，让企业现场确认其行为，并在打印出来的材料上签名盖章确认。另外，为保证案件的质量，避免当事人规避责任，对当事人先做一份现场笔录，了解实施虚假宣传行为的经过及相关内容。在调查过程中，进行现场调查取证的必要性显得尤为重要，这是提取证据的最重要一步。
三是根据需要征询相关部门进行质证。如有需要，通过征询税务、环保、技监、经贸等相关行政部门进行质证。需要进行质证工作的案件只有在当事人不配合工作或者案情需要时才会启动。此类问题多见于工商部门在调查过程中对当事人的销售额、纳税额及某些如名牌产品、检验优质产品等荣誉证书有疑问时发生。
二、网络广告监管工作中遇到的困难
（一）违法广告者主体确认难。由于互联网广告的不受时间、空间、国界的限制，工商部门在查处该类广告时经常遇到无法界定违法行为发生地和管辖权得难题。必须要向通讯部门或公安的网监部门求证。导致该局目前对网络虚假违法广告的处罚对象只能停留在广告主在南海登记注册、并有固定营业场所的辖区企业，而对于广告者的处罚则较少。
(二)电子证据易丢失，违法证据难以确定。查处违法广告关键在于证据的认定，而网上证据的真实性存在疑问。因为，网上电子文档可以任意修改，不留痕迹，对网上证据的证明力存在争议，且电子证据易丢失或任意删除，当事人完全可以对违法事实加以否认。
（三）广告监管手段落后。目前由于技术设备的限制，该局监测互联网广告还是依靠人工监控为主，日常工作中工商执法人员需要根据登记系统内的企业数据，把辖区企业名称的关键字输入搜索引擎进行搜索，并逐一甄别比对，看其内容有无违法，所耗费的人力和时间较大，效率不高。
（四）处罚力度过轻，违法成本低。对于打击虚假网络广告，由于缺少专门的法律法规规范，在适用《广告法》对其处罚时，处罚幅度往往过轻。再加上广告主与广告人之间常常采取隐瞒、伪造等手段来逃避监管处罚，让工商部门处罚力度非常有限，难以达到惩戒的功效。
三、对互联网广告监管的对策思考
（一）完善广告立法工作，加大执法力度。现行的《广告法》权威性较高，但经过十多年的发展也应该进行修改，特别是应该对互联网广告的监管应正式纳入其规范的范围，应在修改过程中明确互联网广告的定义、主体的地区划定、各部门的责任及义务、工商部门查处的职权、处罚额度应适当加大等，这样才能使监管部门有法可依，改变多个部门有权管但各个部门都无明确责任的现状；加大对违法者的处罚金额是要令违法者的违法成本大于违法收入，进而令他们自觉不违法广告。
（二）开发互联网广告监测软件，提高工作效率。开发互联网广告监测软件，与现在使用的业务系统进行对接，对企业网络广告宣传最敏感的“注册资金、法人代表、企业性质、敏感词汇、管理体系”等关键信息在规则库进行了设定，将“国际领先、iso管理体系认证、营业额、产值、经营品牌、经营模式”等词设置为关键字，执法人员只要在系统中键入企业名称，监测系统就会自动进行搜索，对企业的广告实施监测。
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随着市场经济的不断发展进步，药品行业竞争日趋激烈，国内各大药品业都在努力提高企业的知名度、打造企业的品牌，药品广告成为各药品企业塑造企业形象、促进产品销售的重要手段。不可否认，药品广告在减少人们选购药品时的盲目性，促进新药的推广等方面起到一定的积极作用。但在现实生活中，人们在享受药品广告带来方便的同时，还要面对大量违法药品广告所带来的伤害。如何保证传播信息真实可靠成为了一大亟待解决的问题。
1 加强我国药品广告的监管
1.1加强和完善法律、法规
药品广告的产生、、管理过程涉及多个方面，药品广告市场有其复杂性[2]。建议对我国现有的与药品广告有关的法律、法规进行修订和完善，形成一部新的独立的药品广告管理法规，对药品广告的内容、审批标准、监管方式、参与药品广告市场活动的主体以及相关组织、执法机关以及各自的法律责任等内容作出更有针对性的权威性的规定，增强监管执法的可操作性。
1.2建立有效的综合治理机制
在现有的监管体制下， 为有效整治规范药品广告秩序， 建议成立由工商、公安、药监等相关部门组成的整治违法药品广告的工作小组， 完善制度， 强化部门间的合作， 切实解决药品广告监管职能分散协调难的问题， 使违法药品广告得到有效的治理。
1.3加强监管执法队伍建设
建立监管查处责任制。谁审批谁负责，形成跟踪检查，将责任落实到人。审批中，推行“双盲”审批体制，药监审批负责人员和企业申报的药品广告随机分配，保证审批过程的公正、公平，防止审批过程中存在的、现象发生，提高企业对药品广告的法律意识[3]。
1.4严格规范药品广告内容
1.4.1药品广告的内容严格按照药品说明书规定的内容制作，必须含有药品名称、药品适应证、用法与用量、不良反应、禁忌证、注意事项、药品和广告批准文号、生产企业、药品广告监督投诉举报电话的相关内容；
1.4.2严格规定不允许明星或名人等公众人物作药品广告宣传，禁止以新闻报道、科技成果、健康专题等形式变相进行药品广告宣传；
2 加大对违法药品广告的打击力度.
对违法药品广告， 药监部门除监测报送省药监局、移送工商局外， 应继续保持高压态式， 加强对经销违法广告药品的药店进行检查、抽验， 发现一起查处一起，对构成犯罪的， 依法追究刑事责任[4]。只有这样才能遏制不法商家的违法行为。
2.1加强对药品经营者的法律教育
对经营违法广告药品的企业、药店在加大检查力度的同时， 应着重加强教育， 提高药品经营者的法律意识和职业道德， 使药店自觉拒绝销售违法广告的药品， 使刊登违法广告的药品没有销售的渠道。
2.2强化媒体的社会责任感
媒体肩负着正面宣传的责任，是社会公众信赖的宣传工具。媒体应加大有关药品、广告的法律法规学习， 提高其法律意识， 同时应结合信用等级、责任追究等制度的建立和实施， 强化其自律意识、社会责任感， 使其自觉的抵制违法药品广告， 使违法药品广告没有的载体[5]。
2.3提高社会公众识别违法药品广告的能力。
药监、工商、宣传部门应加大宣传力度， 使公众知道什么是虚假、违法的药品广告以提高识别能力， 鼓励公众踊跃参与对药品广告的监督，不受虚假、违法药品广告的欺骗， 误导， 使违法广告的药品没有市场。
2.4药品广告监管制度和行业协会自律性相结合
我国已建立了违法药品广告的公告制度，但这还远远不够。应该将查处的典型虚假违法广告及广告市场监管情况，及时向社会“广告监管公告”，包括典型虚假违法广告案例曝光、违法广告提示、违法广告案例点评等内容[6]。
2.5发挥群众的监督管理作用
群众监督管理可以有效地扩大药品广告的监督检查管理范围，有效地的加强药品广告的监督管理工作，是药品广告监督管理的重要组成部分，是形成一个完整、严谨、合理的药品广告管理体系的有益补充[7]。加强群众的监督管理作用从以下几个方面着手：
2.5.1通过定期举办医药知识讲座、提供用药咨询、宣传医药法规政策等便民措施，提高群众的医药知识和水平，增强自我药疗知识，树立消费者的安全用药意识。
2.5.2针对市场上出现违法、虚假药品广告宣传较多的品种，作为重点防范对象提供专门的宜传教育，以提高消费者对药品广告信息的鉴别能力，帮助消费者树立维权意识，增强自我保护的能力[8]。
2.5.3建立完善的监督举报制度并设立一定的奖励办法。加大社会宣传力度，让群众了解违法药品广告的管理体系和举报方式，做到凡报必查、查必严肃、违法必究的监管举措。为了方便群众监督举报，设立监督举报电话、举报专栏、社会举报点、举报信箱等各种投诉举报方式，提高群众参与的积极性。
3 总结
随着我国经济的快速发展，也要行业也有了很大提高。在竞争日益激烈的今天，药品广告作为有效的营销工具，企业也纷纷采取各种各样的广告手法来推销自己的产品。但是，违法广告发生率的久高不下，屡禁不止的现象应当引起我们的重视。这对这一现象，我们除了要完善我关于这方面的法律、法规外，还要从媒体、销售者和消费者身上入手。只有从全方位着手，才能根治我国药品广告违法现象。
参考文献：
[1] 叶飞云， 黄碧尚， 黄煌辉.论药品广告存在的问题及对策[M].2006.（01）：97
[2] 赵建中，罗幼民. 违法药品广告的现状分析与改进措施[J].2004（10）：46
[3] 吴悦. 药品广告监管存在的问题及对策刍议[J].2006.10
[4] 李翔，邵蓉. 规范药品广告刻不容缓.《中国药业》2005.11（20）：65
[5] 蓝煜， 王磊. 我国现行药品广告管理规定及药品广告过程中存在的主要问题.《中国药事》2005.（2）：4
篇13
医疗广告是指利用各种媒介或者形式直接或间接介绍医疗机构或医疗服务的广告。医疗广告不同于一般的商业广告，它的专业技术性非常强，而且涉及到人民的生命健康。因此，医疗广告一直是广告监督管理部门的监管重点，从1993年《医疗广告管理办法》颁布实施以来，不断进行补充、修正，并集中开展专项整治活动，虽然也曾取得过明显的成效，但违法医疗广告仍然充斥各种传媒，成为广告市场的一大顽疾。
就目前情况来看；医疗广告的违法问题主要体现在四个方面：第一，宣传医疗机构的治愈率、有效率等治疗效果，或宣称保证治愈。第二，利用专家、患者形象作证明。第三，使用军队和武警部队的名义广告。第四，以新闻形式医疗广告。此外，还有利用电视短剧等带有故事情节的节目播发医疗广告。
一、违法医疗广告的成因
违法医疗广告屡禁不绝，究其原因，主要在以下几个方面：
1 广告法律法规不够健全，违法成本太低
改革开放30年来，广告业也走上了法治轨道，形成了以宪法为基本大法、以广告法为核心、以各种行政法规和部门规章为框架的广告法律体系。但我们也清楚地认识到，还存在着不少漏洞和许多不足，以1994年的《广告法》为例，它已经远远落后于形势。首先，从《广告法》的性质和地位看，它应当是我国广告业的部门法。但从实际的功能和定位看，主要是国家对广告业和广告活动的监督管理，因而应该是行政管理法或行政行为法。如果后者成立的话，又缺少了国家对广告业发展的基本方针、政策的陈述以及对广告活动主体权利的规定等内容。其次，《广告法》调整的范围仅限于商业广告，对非商业广告不加调整。而后者对社会发展和广告业自身的发展显得越来越重要。再次，对广告活动的规范、广告标准的规范需要进一步具体。如对网络广告、媒介购买、比较广告、误导广告、广告协会、广告出证机构、市场调查机构等等规范。最后，对虚假广告的认定和法律责任需进一步明确。如强化司法程序，加大处罚力度。又如1993年的《医疗广告管理办法》为例，对医疗广告的程序、内容和形式的规定都不够严格。对违法者法律责任的规定也相对较轻。正因为这样，医疗广告市场的各个主体，在物质利益的驱动下，纷纷炮制出一些违法、违规的医疗广告。
2 广告监管机制不够完善，监管力度不大
一方面，现在对广告的监管涉及部门太多，又没有相关的法律规范它们各自的权利和义务，造成一些监管部门、执法部门的随意性、任意性太大。另一方面，这些监管部门配合不够，不能形成监管合力。如对医疗广告的监管就包括工商、卫生行政部门，甚至公安、司法行政部门以及消费者委员会、社会公众和新闻舆论的共同监督。总而言之，缺乏医疗广告综合治理的长效监管机制，导致对违法医疗广告的监管难以到位，从而使违法者出现侥幸心理。
3 广告行业自律不够严格，自我约束能力不强
广告行业自律是指广告主、广告经营者和广告者以行业内部普遍认可的制度、准则等成文、不成文的规范为标准，对自身广告活动进行约束和管理，使广告活动符合国家法律法规、职业道德和社会公德的要求。总体而言，我国广告行业的自律水平不高，尽管有各种自律规条，但执行并不理想，对广告市场主体的约束力不强。当今中国社会正处在变革的历史转型期，在社会机制运行过程中，某些层面可能会呈现短暂失序状态，原有的与自然经济或产品经济相适应的道德秩序受到严重的冲击，而新的与市场经济相适应的道德秩序尚未形成，此环境给人们的社会意识造成某些失衡与扭曲，如民众心理暂时形成了某种“失真”的价值尺度。医疗广告失范是社会失范的缩影，当某些社会层面滑入唯“利益”是重的轨道，那么所有难以即刻兑换成现金的美好事物就可能遭到冷遇，在“注意力经济”时代，为了获得受众的青睐，广告主、广告经营者和广告者不惜自降格调，仅仅满足于无害的道德“底线”，失范行为的出现也就在所难免了。
4 广告受众知识面不够宽，识别能力不强
虚假违法医疗广告之所以存在，一个重要的原因就是有人上当受骗。医疗机构违法医疗广告的目的是想增加就诊人数，提高医疗收入，如果不能达其目的，它就不会刊播这类广告。事实上，病急乱投医的受众，总是对这些违法医疗广告抱一线希望，加上他们相关法律知识的缺乏，在上当后依然保持沉默，这就使违法医疗广告继续盛行。
二、治理违法医疗广告的对策
1 完善广告立法，加大执法力度
一方面，要完善医疗广告监管的立法工作。自1993年《医疗广告管理办法》实施以来，国家相关部门一直在修改完善该办法。2007年1月1日，最新修改的《医疗广告管理办法》正式实施，相较老的办法，新的管理办法在四个方面加以了完善：一是严格规定了广告的程序。医疗机构医疗广告必须经过卫生行政主管部门对医疗广告进行成品审查。医疗广告经过审查以后，不许再改动，要按审查后的样本来。二是严格规范了医疗广告的内容。在新修订的《医疗广告管理办法》中，从医疗广告仅限于出现的内容和不得含有的情形两个方面对医疗广告内容进行了限制。仅能出现的内容包括医疗机构的名称、地址、类别、接诊时间、联系电话等等。不能出现的情形比如说诊疗方法、疾病名称等等。三是严格限制医疗广告的形式。对于报纸大量出现的报告文学、新闻故事等等，都属于以新闻形式医疗广告，在新办法中都是禁止的。新的《医疗广告管理办法》特别强调了不得以医疗咨询类栏目或者节目或者变相医疗广告。四是加大违法者的法律责任。对违法广告的者，工商行政管理部门可以依法取消它的广告经营资格。卫生行政管理部门对严重违法医疗广告的医疗机构也可以进行相应的处罚。当然，医疗广告的监管立法工作远远没有结束，还需要我们在实践中不断加以完善。
另一方面，要加大执法力度，坚持不懈地严厉查处各类违法医疗广告案件。首先要集中力量查办一批虚假违法医疗广告案件，对违法医疗广告始终保持高压姿态。其次要加大医疗广告监测和违法医疗广告公告力度，惩治违法广告行为。各地要加强广告监测工作，建立预警机制，对本地区重点媒体加强日常监测，及时发现和掌握违法医疗广告的苗头和重点区域，增强整治工作的主动性。要及时向社会违法医疗广告警示，集中曝光一批典型违法医疗广告，提高消费者防范和识别虚假违法医疗广告的能力。最后要经常性地开展医疗广告执法检查，保证违法医疗广告不反弹。
2 理顺监管机制，实施动态监管
一方面，要加强综合治理，建立防范虚假违法医疗广告的长效机制。首先，要加强部门间的协调配合，充分发挥党
委宣传、工商管理、监察、纠风办、广播影视、新闻出版、卫生、中医药管理等部门的职能作用。其次，要把惩治违法与树立诚信并举，在打击虚假违法医疗广告的同时，广泛宣传医疗广告管理法律、法规知识，在日常监管中积极运用行政指导手段，规范广告行为。再次，要继续落实完善各项监管制度，进一步落实违法医疗广告的新闻媒体单位领导责任追究制度，建立违法医疗广告联合公告制度，完善医疗广告市场信用监管制度，健全医疗广告活动主体退出广告市场机制，以及广告审查员制度、广告活动主体评选评优违法广告一票否决制等制度，逐步实现对医疗广告规范化、制度化的长效监管。
另一方面，要强化标本兼治的措施，实施医疗广告市场全过程、全方位的动态监管。首先，要强化对医疗机构广告行为的监管，从源头上治理虚假违法医疗广告，对屡次虚假违法广告的医疗机构要依法停止其广告，根据具体情节，采取警示、加大日常巡查、分类监管等措施，同时积极协助卫生、中医药行政管理等部门加强行业管理，从源头上治理虚假违法广告。其次，要强化对广告经营者的监管，规范医疗广告设计、制作和行为，要督促广告经营者健全和落实广告管理制度，依法经营，自觉遵守法律、法规规定，拒绝设计制作和虚假违法医疗广告。对设计、制作和虚假违法医疗广告的广告经营者。要严厉查处，直至清除出广告市场。再次，要强化对广告媒介单位的监管，构筑防范虚假违法医疗广告的最后一道防线，对违法医疗广告问题严重的广告媒介单位，要依法停止或限制其广告资格。或责令其停业整顿。要加强对利用广播、电视健康专题栏(节)目医疗广告内容的监管，凡含有广告内容的此类栏(节)目，要求明示“本栏(节)目中含有广告内容”的忠告语，否则依法予以惩处。
3 提升道德水准，加强行业自律
一方面，要提高全民、特别是广告主体的道德水平，自觉遵守广告道德规范。广告职业道德内涵十分丰富，即包括广告人的职业理想、职业态度和职业责任，也包括广告人的职业技能、职业操行、职业良心和职业荣誉等，广告职业道德是沟通广告职业行为和社会公德的桥梁和纽带，是我们必须大力弘扬的职业精神。医疗广告的，既需要法律规范的约束，也需要道德规范的调整。广告道德是以广告行为活动“应当怎样”为尺度，通过衡量和评价广告活动的现状，力图使“现状”符合于“应当”。从调节方式上看，广告道德的调节作用是通过诉诸舆论褒贬、沟通疏导、教育感化等方式得以实现的，尤为重要的是唤起广告从业人员的知耻心、敬业精神、积极主动性和社会责任感，从而促使他们的职业行为从“现有”向“应有”转化，自觉做到医疗广告的真实、合法。
