公共管理研究论文:中国公共管理案例的研究论文

案例研究发源于医学,其基本出发点是医学理论研究往往是片面的、局限于某一领域的,而临床实践却是复杂的,需要在理论学习的基础上积累大量的实践经验，下面是编辑老师为大家准备的中国公共管理案例研究。

可以通过两个途径:一是长期的亲身实践,二是通过学习他人的典型案例。长期的亲身实践,一是浪费医生本身的时间,二也是浪费病人的生命。替代亲身实践,但又能够取得实践经验的,就是典型病例研究。在医学里,典型病例是一种稀缺物品,它需要有经验的医生来撰写、分析,同时也需要有得特定病的病人。如果某种病在医学上非常有研究价值,那么该病人甚至可以得到免费的治疗。案例分析在医学里得以大量应用,其原因在于医学理论在运用于实践时,需要有一个理论联系实践的通道,只懂得医学理论,很难保障医疗质量;有大量的临床实践,能够大幅度地提高医疗质量;典型案例分析可以节约大量临床实践所需要费用。更为重要的是医生本人就能够直接接触到大量的病例;病人对医疗质量具有几乎是百分之百的需求,并且愿意为此付出平时难以想象的费用。

法学的判例研究

法学也是一个案例研究得以广泛运用的地方。它的基本出发点是法学理论要运用实践,需要在系统的法律理论知识的基础上积累大量的实践经验。通过典型案例的学习,律师可以提高辩护的质量,更好地维护当事人的利益;法官也可以提高判决的质量,更好地维护公道;法学家也可以提高法学研究的质量,针对实践中发生的问题,修正法学的理论;立法者也可以通过案例分析,来进一步明确法律的基本含义。案例分析在法学界得以流行,其原因在于:典型案例分析可以提高法律实践的质量,尤其是提高辩护的质量,而只是法学理论,只能保障一定的质量。而更重要的是律师、法官、法学家等都可以直接接触到大量的案例;在司法实践中,尤其在英美法系国家的司法实践中,判例本身甚至起着法律的作用;诉讼当事人对保护自己的利益有着百分之百的强烈需求,并且愿意为此付出相当的费用。

医生在病人的强烈有效需求(有资金支撑的需求,非空想的无资金支撑的需求)的驱动下,也有积极性去攻克一个又一个的疑难病症,甚至是一个又一个的绝症。编辑老师在此也特别为朋友们编辑整理了中国公共管理案例研究。

公共管理研究论文:硕士研究生专业素养公共管理论文

一、为适应社会现代化以、满足各领域对不同岗位人才的需要，应适时调整硕士研究生培养模式

在调整硕士研究生培养模式下，同时，也对公共管理硕士研究生专业素养提出了新的要求，即优良的道德品质、深厚的理论知识储备、研析问题的能力以及社会能力。

1.“德才兼备”是对当代中国公共管理硕士研究生的总体性要求。

公共管理硕士生未来将会就职于在各个公共领域，唯有具备道德责任意识，才能成为中国现代化建设的中流砥柱。费席勒曾说：“谁在道德方面只想关心自己，谁就连自己也关心不了，因为他的终极目的应该是关心整个人类。他的德行绝不是什么德行，而是一种甘为奴隶、贪图报酬的利己主义。……每一个熟悉我们的人，则会单纯由于熟悉我们所关心的事情，也与我们共同受到委托，去寻找和创造社会生活。”费席勒指出了关心自己与关心他人的辩证关系，明确了道德的基本内容。这恰与公共管理者的服务精神有异曲同工之处。然而，公共管理中“德制”的建设，正是公共服务精神物化的过程。公共管理治理模式要求未来的公共管理者在面对新时期各种诱惑时不仅能够履行自己的岗位职责、完成任务，更要有道德责任意识，将公共管理这一职业内化为自己的一部分，从“实”出发，真正做到为人民服务。

2.纵观国内外公共管理硕士生教育，不管何种教育模式，其基础都是深厚的理论知识。

好似科学与技术的关系，“科学研究是成果转化、技术开发的基础，没有前者，后者就是无源之水”。实际操作能力固然重要，然而深厚的知识储备却是其薄发之基础。因之，公共管理硕士生在具备其他素质、能力的同时，要拥有广泛、扎实的理论基本功。“只有那些既有精湛的专业知识，又有广博的基础知识和相邻学科知识的人才，即T型（基础理论宽厚、博大精湛）人才，π型（既有深厚的理论基础，又在两个以上学科中具有精深造诣）人才，才能适应科技的迅猛发展，才能取得一定的成就”。公共管理硕士生的教育目标即是未来公共领域的精英，然而，21世纪的公共管理错综复杂、瞬息万变，只有熟悉、掌握公共管理、政策分析、公共经济等关联知识背景的管理者，才能化腐朽以神奇，自如应对。

3.问题的研析能力是对公共管理硕士生的根本性要求。

公共管理面对的是一系列的决策，尤其是公共行政选择、政策有效性判断等，这不仅需要各种分析技能作为基础，还需要复杂的分析工具辅助。同时，拥有分析问题、研习问题的能力能够使他们在面临激烈的竞争、复杂环境时仍能够保持清醒、审时度势、选择最为恰当的解决问题路径。哈佛大学的肯尼迪政府学院旨在培养公共领域高级应用人才，对学生分析能力亦有要求，即培养他们具有熟练的分析技能。“他们必须是训练有素的分析家。公共政策代表了一系列的选择，它一定要建立在有效的实证、经济、和制度分析的基础之上。同样现存的政策也必须经过评估来决定它们的有效性。这些都要通过对成熟分析工具的熟练运用才能实现。政策分析对于良好的政府治理至关重要。”公共管理硕士即将面对的是一系列错综交叉的事务处理，没有分析、研究问题的能力，他们何以承担治理、服务任务，提高管理水平？

4.社会能力，它要求公共管理硕士生能将所学的理论知识有效转化，运用到社会实践、现实工作中去。

这不仅包括娴熟运用组织、控制、管理等方面的技巧，还包括有效的人际沟通、人力资源开发，以及探索与创新能力。美国心理学家斯滕伯格将社会能力分为两种智力：社会智力（socialintelligence）和实践智力（practicalintelligence）。在他看来，社会智力是处理（人际）的一种能力，实践智力则是（处事）的能力。“实践智力是一种将理论转化为实践，将抽象思想转化为实际成果的能力。然而，公共部门管理人事繁杂、环境瞬息万变，未来的从业者恰恰需要这种社会能力，合理配备资源，让有限的资源利用较大化。任何组织都是有多元化的人群所构成的，而人力资源又是最弥足珍贵的。唯有合理的开发、使用人力资源，才能较大限度发挥其优势，让整个组织成为一体。公共管理硕士生不同于其他专业研究生，它旨在培育能适应新形势下公共部门现代化与专业化要求的应用型公共管理人才。因此要求公共管理硕士在具备广泛理论知识背景的情况下，能实际胜任公共部门事务处理，真正成为训练有素的公共事务实践者。

二、在中国，公共管理学教育虽然已发展几十年，但与国外相比仍有很大不足

公共管理硕士生，虽有一定的理论基础、实践能力，但其专业素养仍是不够的。为此，应借鉴西方尤其美国公共管理教学经验，探索适合中国的公共管理教育模式，培育适应社会主义现代化的高级、专业人才。“实践能力是保障个体顺利运用已有知识、技能去解决实际问题所必需具备的那些生理和心理特征。它是对个体解决问题的进程及方式上直接起稳定的调节控制作用的个体生理和心理特征的总和，是一个复杂而统一的身心能量系统。”然而公共管理硕士研究生（MPA）在学习理论知识的同时更应偏重于实践经验的积累。笔者认为可从研究生知识的习得与测评两方面加以改进，以期提高公共管理硕士生的专业素养。借鉴美国公共管理教学经验，从教学内容入手，重视案例教学，强调学员研讨。专职教师除了进行日常的教学之外，还要进行理论研究，承担有关政府管理方面的课题和研究项目；兼职教师则主要是结合理论向学生传授政府管理中的实践经验。通过案例分析，让学生自主分析、讨论，找到解决问题的途径。然而对于测评，不单是检验学生理论知识掌握如何，也要注重社会实践的参与。认清中国目前公共管理硕士教育方面的不足，在借鉴国外先进教学经验的基础上，提升当代中国公共管理硕士研究生专业素养，对于我国社会主义现代化建设具有重大意义。

作者：徐玉佩 单位：南京航空航天大学人文与社会科学学院

公共管理研究论文:研究生公共管理论文

一、我国医院护理绩效考评机制的现状分析

1.1当前我国护理绩效考评机制的基本内容

在我国，医院护士的工作任务与方式是多样化的，所涉及的人员与部门也是多元化的，因此护理工作的绩效考评应该注意考评的多元化与多样化。当前，我国护理绩效考评主要包括对护士长的考评以及对护士的考评两个层面，对护士长的考评包括德、能、勤、绩几个方面。“德”主要是指敬业态度与敬业精神；“能”主要是指组织领导协调能力，带动组织提升绩效的能力；“勤”是指发挥主观能动性的程度，是指对工作勤奋的程度；“绩”就是指最终的绩效，即考评最主要的内容；对于护理人员的考评主要包括工作质量、知识与技能、工作责任心与主动性、集体合作能力与态度、工作的服务意识等。质量是指工作在数量与效果；知识技能是指岗位专业工作的水平与能力；责任心是指敬业精神与工作态度；合作能力是指与同事间合作相处的能力；服务意识是指对于病人的服务态度。虽然不同部门的护理工作有所差异，其绩效评价指标制定的分值与重点也有所差别，但是以上几个方面是不可或缺的。例如：有的部门考核内容包括病人的直接护理、护理文件书写质量、个人专业成长以及职业道德4个方面；有的考核内容包括医德医风、业务能力、工作量、夜班数、出勤率、继续教育学习、护理教育、护理科研、病人满意度等。对护士长考核内容包括分析与判断能力、领导能力、观察能力、沟通与协调能力、人才应用与人才培养能力、考核能力、主持会议能力、工作态度与表现、品德与健康共1O个方面。等等。绩效评价的内容分类方法与采取的具体绩效评价工具与方法是相关的。平衡计分卡（出现太突然，应该说，在所有的考评方法中，平衡计分卡…）的评价方法就包括：财务、顾客、内部经营过程和学习与成长四个方面。具体的指标就是按照这样四个方面来分解的。

1.2当前我国医院护理绩效评价存在问题

在国外，无论在企业还是在医疗机构中已经普遍采用绩效考核的方法进行护理人员的管理工作。国内只有少数医院对绩效考核进行了一些尝试与实践，并且与国外相比存在着很大的差距。下面综合阐释它们的进展情况。目前国内医院还没有出现比较通用、的护理绩效考核评估体系。传统考评的方法主观性强，弹性较大，考评重点在于规范化培训考核，考评结果往往与实际存在差异。目前我国护理绩效考评的主要方法还停留在传统阶段，它们主要有：量化考核法，三维量化考核，秩和比法综合评价，质量、效益、效率评价法等。这些方法存在的问题主要有：(1)考评标准趋同，不同职别与级别的护士考评标准相同，岗位关系模糊，责任不清；(2)考核指标单一，当前绩效考核已经逐渐从单一量化向综合化发展，但考核指标仍局限于任务绩效的内容，忽略相关联绩效内容，如社会、心理等，未能体现综合素质；(3)考核主体不，大部分为直接领导评价或院科两级评价，缺乏患者对护士的评价、医生对护士的评价及相关科室的多维度评价。总体来讲，绩效考核的信度与效度不高。对于绩效考核工作，我们护理行业目前还处于初级阶段，尤其是一些基层的医院对于绩效考核工作了解较少，都是按照传统的简单评比与检查维持对人员的管理。对于新的绩效评价理论基本上没有了解，医院管理者与护理人员的素质本身也限制了绩效考核的科学化与规范化执行。医院的管理者缺乏进行考核体系构建的能力，同时不重视绩效考核的积极作用。医院没有建立起的考核指标体系，不重视考核指标的修订以及总结工作，考核结论与工资等联系不够紧密；考核的主体不明确，大部分都是由科室自主进行考核，考核执行不到位，经常很长时间不去进行考核，这一点尤其体现在基层的医院中；考核的度极差，很难从数据上反映实际问题，导致总结时人为因素参与，进而否定数据考核结论等。这些导致考核的体系性受到挑战。

1.3当前影响护理人员绩效的几个因素

在绩效管理中，绩效的影响因素是制定绩效评价指标的参考依据，也是绩效的主要元素。在不同的发展阶段与不同的工作岗位上，绩效评价的影响因素是不同的，而且是变化的。当前，在护理行业不同的医院，其影响因素也就有所差别。通过对护士的问卷调查发现：护士们普遍认为缺乏公平公正的考核制度，分配没有充分体现工作态度与贡献等，会对护士积极性产生不良的影响。由于缺乏科学合理的绩效考核体系，护理管理者对工作量考核不规范，不能产生内聚力与影响力，常会使护士感到不公平而产生消极情绪。同时，护理管理者以完成任务为目的，忽视护理的过程管理与总结性评价，使得绩效评价难以发挥促进激励作用。调查还发现：不同护理岗位所面对的风险和难度均有不同，同一岗位的不同工作内容其风险和难度也不尽相同，中、夜班工作难度和风险为较高。不同班次的护理人员工作绩效不一样，全日制白班护理人员绩效好，其次是全日制晚班，而参加轮班的护理人员的绩效最差。而原有的评价体系没有体现这些工作差别，全部采用单一的标准进行评价，使得护理人员感到不公正。通过对各医院护理部门绩效评价结果的分析发现，不同的职称与年龄的护理人员，其工作绩效差别较大，工作年限与工作绩效呈正相关，即工作时间长的护理人员工作绩效高于工作时间短的护理人员。同时，护理人员职称对护理人员工作绩效的预测力最强，为工作绩效总分的20．3％，进一步支持上述观点。？另外，护理人员对于工作的成就感及满意度，对于绩效影响非常大。对工作的倦怠感严重导致绩效偏低。而这种满意度不仅来自与护理管理人员的激励，来自于医患家属的认可以及同事的认可，而且来自于自身的职业认识与心理素质等。从以上的分析可以看出：绩效评价体系要真正起到激发护理人员的积极性的目的，就要不失时机地结合这些影响的因素，使得评价指标更加客观公正，评价的指标要精细化、差别化，评价主体要多元化，要重视过程评价与总结性评价的结合。只有通过综合评价体系，才能提高护理人员对于工作的成就感与满意度，有力地激发人们的工作热情。

二、我国医院护理绩效考评工作的优化

2.1充分认识优化护理绩效考评的必要性

从必要性来讲，对当前的医院护理工作进行科学的绩效考评，构建考评的指标体系，对于处于改革发展中的我国基层医院来讲，是比较重要和迫切的。首先，我国的医院尤其是基层医院的管理水平不高，缺少科学有效的绩效考评方案，直接影响了医院的发展，成为医院发展的瓶颈。其次，医院的护理人员占据医院人员的大部分，当前我国的很多基层医院的护理人员素质不高，工作的质量与责任心都需要提升，缺乏科学的绩效管理制度，不利于医院的形象与服务的质量。再次，未来医院的竞争日趋激烈化，医院的服务质量更为重要，关系到医院的形象以及病人的权利。加强绩效管理，通过护理人员的工作质量是当务之急。从锦绣护理绩效考评的价值来讲，开展绩效考评对于社会与医院的内部管理工作具有较大的意义。

1)促进组织与个体绩效的提升。

绩效评价体系通过制定合理的目标，为护理人员提高绩效指明了方向，帮助护士了解和实现医院期望行为并通过考评寻找差距及其原因，使护理人员工作明确目标，改善工作表现，促使人才自我成长与工作表现的认知。通过绩效考核体系，管理者能及时对下属的阶段性工作给出公正客观的评价，发现每一个护理人员工作中存在的长处与不足，以便通过各种方式对员工进行激励与纠正，促进员工之间形成竞争态势。

2)具有甄别作用。

管理者通过绩效评价结果可以对员工进行区分，为医院护理人员的使用、培训、晋升等人事决策提供依据。发现其中的人才，淘汰一些不合格的员工，促使部门工作的发展。绩效评价体系也可以促进员工自身发现自己的不足，寻找差距改进自己的工作。

3）更促进管理流程的优化。

绩效评价指标如果用到人的管理上，就是激励与约束问题，如果用于事情的管理上就会使得流程得以优化。通过绩效管理，可以明确每个人负责的每件事情，以及每个人在流程中所担负的责任。由于管理者会从整体利益出发，尽力提高业务处理的效率，使得流程在绩效管理过程中被优化。

4）通过绩效管理，还能保障组织目标的实现。

由于绩效管理把护理部门的整体目标与长远目标进行了分解，帮助各级护理人员明确自己的岗位职责、基本要求、工作内容、工作目标，提高护理人员的组织意识和主人翁意识。落实到每一个人员的身上就成为每一个人的工作具体目标。这个目标的制定是管理人员与员工共同制定的目标，如此就有了一个较为深厚的群众基础，环环相扣，形成合力，保障了整体目标的完成。

2.2坚持绩效考评工作的基本原则

护理绩效管理工作要坚持一定的原则，执行一定的标准。这个标准就是绩效考评的指标体系，无论在绩效管理过程中还是绩效考评指标体系的构建过程中，这些原则都是需要的：首先，绩效考评要坚持民主与集中的统一。绩效评价体系的指标与其落实等，需要以管理人员与护理工作人员的共同认可与认同，这样的评价体系才能起到积极的促进作用。如果这个体系有部分人员是不认同的，那么绩效的执行在她们看来就是不公正不公平的，这样的绩效评价起不到应有的效果。那么如何保障认同率呢？就是要把民主与集中集合起来，在制定绩效评价方案之前，征求集体的意见，形成一定的共识，绩效草案出台以后，需要进行征求意见程序，让大家讨论并不断完善修改。这样的方案才能够让大家在民主讨论中缩小理解的差距，形成的评价方案。其次，要坚持定性与定量相结合。定性评价能够使得评价体系有一个基本的方向，而且有很多的工作无法进行定量评价，所以定性是不可少的一部。但是定性评价有着主观判断成分较大，弹性较大的可能，一旦滥用会造成不公正，偏离合理的轨道。所以，在可以量化的部分要尽量形成量化指标，较少人为因素的影响。这也是未来绩效评价的发展方向。再次，坚持评价与奖惩的结合。绩效评价的过程与结果只有通过落实到工资、奖金、福利、表彰等具体的利益上，才具有实际的意义。所以，绩效评价的结果必须与实际的奖惩制度、奖惩执行结合起来，让评价与职工的实际利益挂钩，才能充分调动大家的积极性。，要坚持评价的信度与效度。绩效评价的主体要多元化，不仅注重自评、领导评、同行评，也要主意病人评价，这样才能平衡评价主体的主观因素的影响，提高信度；同时，绩效考核是一个动态的过程，必须根据护理工作的需要及发展进行及时调整修订考核标准，保障考核的有效性。所以，要注重评价指标的客观性和可操作性，把分级与直接考评结合、过程公开与公平结合、定性和定量结合，抓住关键指标，坚持科学性、客观性、独立性、实用性、公平性、可操作性、可测性、可比性及重要性的结合，保障绩效考评的科学合理。

2.3积极提高护理绩效考评工作的质量

绩效考评质量的提高除了与绩效考评指标体系的好坏有关，与绩效考评的程序等有关以外，还与与绩效考评有关的其它很多工作有关。所以，要提高绩效评价的效果，不仅要建立一个科学合理的、适合部门需要的指标体系，还要做好这样几个方面的工作。

1）要建立一个完善的绩效管理评价机构。

在医院要成立院级与部门的两级绩效评价管理机构，成立医院绩效评价管理委员会，在各部门设立委员小组，进行垂直领导。有了医院级委员会组织制定医院绩效管理总体的框架以后，才能确定每个部门的评价要求与范围，确立评价采取的管理工具与方法，建立网络评价的及时收集与反馈的平台。才能确定质量标准与评价目标、制度、流程、落实奖惩的要求等。有了各个护理部门的委员小组按照院方的文件，认真学习，集中员工的意见，才能建立部门具体的考核目标、流程与落实奖惩的方式。这样就形成了一个整体上自运行的组织机构。

2）开展学习与培训工作。

绩效评价指标体系的建立如果走马观花地看是看不出什么方向与思路的，要真正让评价体系成为激励员工的工具，就需要员工对评价体系了然于心，并转化为自己工作的基本准则，落实到自己的行为方式与成长方式之中。所以，加强对制度指标等的学习培训是绩效评价体系落实的关键一步。要让员工参与制定文件，在制定过程中深刻理解指标的用意，要向员工宣传如何提高自己考核指标结果的方法，让员工知道自己应该怎样去做。这样才能让绩效考评取得预期的效果。

3）要强化落实工作。

要注意及时的反馈，要建立相应的绩效质量评价例会制度，院方与部门的绩效考评委员要经常性地组织例会，在不影响工作情况下，频率越高越好。在例会中，要定期逐条检查各种指标记录情况，及时反馈给相关的部门与个人，并及时落实经济等奖惩条例。要想真正提高护理质量，就要构建绩效管理的地位。质量检查决不能走形式，要把病人利益放在及时位。抓住这个关键指标，在奖惩执行上及时、到位，确保评价体系的性。

4）要做好考核结果的反馈与纠正。

在绩效考评过程中，要及时对考评中发现的先进予以激励，对发现的问题予以解决。所以及时公开的反馈机制是非常重要的。绩效考评结论的反馈分为过程反馈与总结性反馈。过程反馈可以有护士长在每周或者每天的质量例会上公布考核结果，针对存在的问题寻找原因并提出整改措施，同时依据考核结果公布奖惩结果，反馈要注意时效性与公正性，才能启动真实的效果。在绩效考评的结果中，可能会有人提出对结果的怀疑，在实际实施中绩效考评也很可能存在着结论的误差与偏差。事实上这就是所谓考评工具的信度与效度问题。在实行过程中经常会出现的现象主要有：（1）中心化趋势，即由于定性考评中的主观因素的影响，导致结果趋中，无法拉开差距，难以达到激励效果的现象，针对这种情况要加强评价主体对评价体系的认识，加强对被考核人员的了解，加强评价主体的素质培训等方法进行纠正；（2）以偏概全现象，由于对某一个方面的印象，导致整体评价的偏差，这要求我们评价者要对指标进行详细的研究，不能马虎了事，如一些人缘好的人往往评价结果好等；（3）任人唯亲现象，在评价中受到个人关系与主观感受影响，导致评价不公正，这就需要建立多元化的评价主体，从不同的角度淡薄主观片面性的影响；（4）暗示效应，领导与或者熟人的暗示，往往在可有可无中形成对评价的影响，引起考核的偏差，所以，在评价过程中，领导等应该保持沉默。当然这些效应在绩效考评中一定会遇到的，我们只有正确认识它们，才能逐步使得绩效评价指标更加科学，执行更加到位。

三、相关护理绩效考评方法及理论的实践运用

3.1医院绩效考评相关方法简介

医院的绩效考评理论主要是针对考评方法的研究，当前在护理绩效考评上常用的考核方法主要有：等级法、因素法、评分法，都有各自的适用范围，也有各自的优点和局限性。近年来，评分法使用的比较多。当前医院的绩效考评主要注重以下两个方面：首先，对岗位的分析是绩效考核的基础工作。在绩效指标制定前，要做好岗位分析工作，通过观察法、访谈法、工作写实法或问卷调查等方法，对岗位工作的性质、任务、责任、相互关系及任职者的知识、技能、条件进行系统的研究分析。其次，科学合适的绩效考评工具。当前，绩效考评使用的主要方法有：360度反馈考核：即从所有可能的渠道搜集信息，从多个视角对员工进行综合考评并提供反馈的方法，目前360度绩效反馈已经被越来越广泛使用；“六西格玛”管理：是一项以数据为基础，关注服务对象的满意度，实施效益较大化，通过消除错误，减少浪费简化流程而追求持续成功的方法；关键业绩指标法：是通过对组织内部流程的关键参数进行设置、取样、计算、分析，衡量流程绩效的一种目标式量化管理指标；目标管理法：指组织的较高层领导根据组织面临的社会形势和需求，制定出一定时期内组织经营活动所达到的总目标，然后层层落实。此法要求下属各部门主管人员以至每个员工根据上级指定的目标和保障措施，形成了一个目标体系，并把目标完成情况作为考核的依据；平衡计分卡：将企业战略目标逐层分解为各种相互平衡的绩效考核指标体系，并对这些指标的实现状况进行不同时段的考核，从而为战略目标的完成建立起的执行基础的管理体系，平衡计分卡反映了财务与非财务之间的平衡，长期目标与临时目标之间的平衡，外部与内部之间的平衡，结果和过程中的管理业绩和经营业绩的平衡。此法能反映组织综合经营状况，使业绩评价趋于平衡和完善，利于组织的长期发展。

本文以当前在企业与医院管理中经常使用的平衡计分卡评价方法，对护理绩效考评工作进行研究与实践。下面对这一方法的理论内涵详细介绍之。

3.2平衡计分卡绩效考评理论的特点与内容

1、该理论的主要特点

平衡计分卡是一个对企业长期战略目标进行综合评价的方法。它同时也是一个从价值和战略的角度，对企业各个部门和员工的绩效进行评价和引导，以便形成正确的决策，共同为实现企业的战略价值而努力的管理体系。目前在欧美东南亚等地区的医院中已经普遍采用了平衡计分卡作为绩效管理的工具，取得了很好的管理效果。平衡计分卡这一工具比较适宜医院这种非营利性机构，因为它不以单纯的财务指标为重点，而是强调财务指标和非财务指标的结合，同时将医院的短期发展和长期发展结合在一起，对医院战略的制定者非常具有吸引力。

2、护理绩效平衡计分卡指标体系的内容

平衡计分卡指标体系的主要内容包括：(1)顾客满意指标：外部顾客满意度，内部顾客满意度；(2)业务流程：岗位量化指标完成率；护理操作规程执行率；护理常规执行率；病人风险措施、安全措施执行率；年护理纠纷发生率；护理差错事故发生率；(3)员工成长：全勤率；从医德医风、工作能力、绩效结构(专业知识水平、知识更新水平、组织协调能力、教学科研、创新意识、创新能力、工作效率、工作质量)方面进行评价；(4)成本效率：服务项目的增收节支；护理项目合理收费率；(5)激励指标：获奖，文章被录用，杜绝差错事故等项目给予加分。按照平衡计分卡的指导思想，可以将平衡计分卡的4个维度（财务维度指标、顾客维度指标、内部流程维度指标、学习与成长维度指标）进行细化，结合医院与部门自身的发展情况确定4个维度的具体二级与三级指标。例如：在顾客维度，患者信任度和零缺陷管理成为其二级指标，同样，该二级指标也被细分为患者回头率、患者满意率、门诊患者增长率、住院患者增长率、患者投诉率和医疗赔偿率6个指标，由此能够提高患者的信任度，降低患者的投诉。再如：学习与成长维度，将其分解成科研技术和员工成长这两个二级指标，在此基础上又建立5个三级指标，如新项目开展评分、科技产出评分、职工年培训小时、职工满意度、学历及支撑结构。护理部门在坚持医院的一二级指标基础上，可以建立自己的三级与四级指标。例如：我们基层医院以三级指标护理零缺陷管理为例，该项管理工作主要由护理工作和病区管理两块内容组成，具体到护理工作则包括基础护理、特殊护理和一级护理合格率超过90%，护理技术操作合格率超过95%，5种表格书写合格率超过95%这三项内容（把意思说明白一些）。

3.3基层医院护理绩效平衡计分卡指标体系案例分析

仁怀市人民医院是一家位于贵州省遵义市的一所综合性医院，国家二级乙等医院，该医院有护理人员203人。为了提高医院管理的水平质量，医院在推进绩效管理制度的基础上，在护理部门开展的绩效管理方面实行平衡计分卡指标管理方法。具体内容如下：

1、评价指标的内容

A顾客满意度。从医院内部顾客(医生、医院管理者和其他工作人员)、医院外部顾客(住院病人、门诊病人)和其他方面(与医院客户紧密相关者，比如家属)对护士进行满意度综合测评。设计了平衡记分卡该卡内容包括内部顾客对护理人员满意度调查表、病人满意度调查表等方面的内容，该法实际上是一种采取问卷调查法与现场访谈法相结合的方法，问卷调查内容包括仪表、业务水平、服务意识与态度、职业道德、健康教育、沟通能力、团队合作精神7个方面，请科内医生和病人对护理人员进行评价，护理人员之间进行互评。评价由病区护士长主持，每月一次，评价要体现公平、公开、公正原则。

B工作流程。科室成立考核评价组，由护士长任组长，护士长或考核组成员通过跟班抽查每个护士的工作质量，每月综合评价一次。C员工成长。使用平衡记分卡护士规范化培训手册和护理人员继续教育手册，由护士长对护理人员的成长进行综合衡量。培训手册内容包括：个人工作简历、个人职业生涯规划、不同阶段及不同层次人员培训考核内容、考核办法和评分标准、个人成长培训情况(岗前、病区培训、科内培训、院内培训、自学、外出进修、学习、护理科研、、护理“三基”理论、操作培训考核、急救技能、专科技术、新技术掌握、学分情况)等。

D成本效率。每月由护士长对每人分管物品的保养质量、护理项目收费的合理性(有无因收费不合理而引起的投诉)、一次性物品耗材管理等项目作出考评。

2、激励项目

每月评选一次病人最满意护士，病区设立评选意见箱，护士长每月到病人床边收集病人评选意见。护士每年评选一次，病区根据护士评选条件评选。病人最满意护士可得到当月绩效加分，护士可得到年度绩效加分，并给予物质奖励。

3、考评标准及要求

A综合分及4个维度分值分配：综合素质考评满分为100分，各个维度所占分值根据所占权重定出分值。顾客满意占25%，工作流程占35%，学习成长占30%，成本效率占10%。B各维度中的细项内容须根据本项的权重定出分值和扣分标准。C每月由护士长通过综合考评评出月综合分，综合分与当月的奖金挂钩；年底评出年度综合分，综合分与晋升、评优挂钩。护理人员每年的综合素质考核分要求≥85分，低于此分值按照医院的相关规定处理(如高职低聘)。

4、实施的效果分析

A平衡记分卡综合评价的思路，用于护理人员绩效考核，充分调动了护理人员工作积极性，增强了护理人员主动服务的意识，提高了护理人员团队合作精神。2010年该院病人满意度达到98．5％。2010年临床护士的流失率比2009年下降了80％，使护理人员安心在医院工作。B实施平衡记分卡以后，护理人员更注重业务流程的优化和各环节护理质量的提高，2010年护理流程改造达30多项。流程的优化，提高了护理工作效率和护理水平。2010年该院护理差错次数下降30％，护理纠纷次数下降50％，确保了病人安全。C学习成长的评价为护理人员提供了一个公平竞争、相互促进的工作及学习氛围。护理人员自身价值得到体现，医院领导更加重视护理人员的培养，为护士提供许多学习、进修的机会。2010年全院选送护理人员外出进修、培训150多人次，比2009年增加了50％。护理人员专业技术水平大幅度提高，创新意识、科研意识增强，高质量的护理达30％，发表在核心期刊的护理论文数比2009年提高20％。总之，通过使用平衡记分卡对护理人员进行综合绩效考评，使护理工作逐步进入一个良性循环阶段，实现了医院的“品质、安全、高效、低耗”的综合管理目标。

3.4护理绩效指标构建过程中需注意的问题

1）要注意几个结合。

绩效评价是一个系统工程，要注意对于各个因素的综合考核问题。例如在平衡计分卡的运行中，要注意将平衡计分卡的4个维度的指标与护理质量指标紧密结合起来，同时把其中的顾客满意度、工作流程、员工成长、成本效率等有机结合起来。平衡计分卡的优势在于跳出了仅仅重视财务指标的局限，将各种指标体系及医院发展的各个方面地结合起来，形成一个平衡的整体，促进护理人员与部门以及医院的协调发展。同时，它还要注意将平衡计分卡的一般性指标与护理专业的特点、部门的实际情况结合起来，如果将企业的平衡计分卡指标直接套用到医院或者将医院的指标直接套用到护理部来，根本就不能形成真正的效果。在实践中，我们应该依据工作的难度与风险对护理工作从数量与质量上进行科学合理分析，对中班夜班、难度大风险大责任重的岗位以及长期从事疑难病症与重病症护理的人员都要进行倾斜，对一些没有正式编制的护士不能在评价指标上进行歧视，这样才能充分激发职工的积极性与主动性。

2）要把好学习培训关。

对于医院以及护理部门的人员来讲，运用平衡计分卡等进行管理是一个新鲜事物，而平衡计分卡建立的目的就是为了促进护理人员的工作积极性，激发工作的潜能。所以，要在绩效评价方案实施之前对员工与管理人员进行认真的培训，让职工充分了解这个评估体系的细则、执行方法步骤、细则制定目的以及在这样的评估系统下获得较高个人绩效的方法。由于绩效评价涉及到护理人员的工作报酬与工作奖励等，所以大家对于进行绩效评价体系的培训学习应该是非常踊跃的，如此可以激发大学对绩效评价体系的具体讨论与分析，这样既有利于大家理解绩效评价体系，在评价指标的引导下做好本职工作，也能够使得绩效评价体系在大家的评价中修改完善，更好地为本医院本部门的工作服务。

3）要注意过程的总结评估。

在各项指标的执行过程中，要建立一个过程性的总结反馈机制。可以通过每周的绩效评价例会，对各项指标进行逐一公布，也可以利用每个月的大例会进行阶段性总结，同时及时把总结的结果与利益分配以及医院的其他各种奖惩结合起来。只有长期地进行总结与落实，绩效评价指标的效果才能真正起到激励员工的目标。另外，还要积极吸取银行在日常管理评价中的经验，注意客户对于护理人员评价的重要性：银行对于每一项业务，都会通过电子系统让客户对满意度进行评价，这样让评价融入其具体的业务当中。医院护理部门的评价也应在护理的环节中加入评价环节，让病人对护理工作进行评价，并由电子平台汇总的评价结果，纳入到职工的阶段评价当中。同时，要维护绩效评价体系的性。绩效评价应该成为医院的核心评价系统，既然建立起来了，就要尽量让其他的评价体系纳入到这一评价体系中来。在绩效评价体系运行的同时要尽量减少其他形式的评价体系对本绩效评价体系的干扰与冲突，尽量围绕绩效评价进行奖惩落实，树立评价体系的性。也使得护理人员的工作目标与奋斗方向更加明确，真正形成部门的绩效管理文化。

4）要做好绩效评价体系的修正工作。

一方面，绩效评价体系的运行对于我国医院来讲，尤其对于医院的一个部门来讲，其评价需要很长一段时间的完善与修正才能够逐步成熟。护理部门工作繁忙，绩效评价体系的建立需要不断磨合。同时，绩效评价系统的建立在当前来讲不仅仅是为了让医院护理部门的人员得到激励与发展，而且还有一个探索研究的意义，即逐步积累经验，为其他单位的绩效评价提供一些普遍性的指导。另一方面，绩效评价体系需要与具体的医院整合，在不同的医院护理部门中要根据具体的实际进行微调与完善。鉴于以上两个方面的原因，护理绩效评价指标体系需要从实践中逐步发现问题、修正问题、进行指标体系的优化工作。那么，到底如何优化这些指标体系呢？首先，要与绩效评价的总结工作结合起来，因为在具体的绩效评价总结过程中，尤其是落实的初期一定会发现各种各样的问题，员工们也会有各种各样的看法与建议，此时要激发员工进行讨论，慎重地对指标体系进行论证，并提请民主大会进行修改，上报院方进行审批工作。其次，要经常邀请一些有关绩效评价体系的专家对评价工作进行指导与分析，及时发现指标体系存在的问题，对指标体系的科学性进行论证，并随时予以修改完善。因为如果仅仅依靠职工进行民主修正，往往会顾及不到一些比较隐蔽的问题，使得绩效评价最终会背离绩效评估的初衷。

四、结论

护理是医院绩效评价的重头戏，在医院的管理中占据重要地位。本论文从护理工作的实践出发，学习国外先进的绩效评价理论与方法，分析了在实践管理中存在的问题，批判地继承传统的护理绩效评价方法与思路，把在企业质量管理中的平衡计分卡工具在医院以及护理领域管理中的运用推向深入。并就绩效评价指标体系的建立提出来一些建议与尝试，对护理绩效管理工作具有一定的指导意义。当然，不同医院以及不同的护理部门，其特点各有不同，采取的具体评价也是有差别的，只有结合自身实际，获得职工认同的绩效评价方案与指标才能收到比较理想的评价激励效果。所以，本研究提出来的一些评价方法、形式以及一些案例性质的评价指标设定，仅仅是对于绩效评价提出一个案例说明，代表一种共性中的个案，试图以此说明建立在平衡计分卡基础上的绩效评价体系的特点与规律。至于具体如何去进一步深入落实评价指标，如何计算评价指标等，尚没有提出更加详尽的数字。这也有待于在以后的学习与工作中不断去完善发展，在实践中进一步思考与提高。

公共管理研究论文:公共管理学科的发展历程研究论文

面向21世纪的中国政策科学必须充分考虑公共部门管理研究（公共管理学）发展的背景与趋势，把它放在公共管理的大视野中加以考虑，这有助于把握政策科学发展的未来取向，拓宽政策科学的研究主题，引入新的研究方法，加快政策科学的知识创新。

一、公共政策学的缘起

政策科学又称政策分析、公共政策（学）和政策研究，是二战后在西方（主要是美国）的思想库和大学兴起的一个全新的跨学科、应用性的研究领域。它的出现被视为“当代公共行政学的最重要的发展”、当代政治学的“一次最重大的突破”以及当代西方社会科学领域的一次革命性变化。政策科学的迅速成长以及它对各国政府政策制定和社会经济发展所产生的巨大影响，使它成为各国政界和学界共同关注的学科。现在政策科学已构成当代公共管理学乃至整个社会科学中的一个极为重要而富有活力的部分。

一般认为，“政策科学”概念是美国政治科学家拉斯韦尔首先提出的。早在1943年的一个备忘录中，他就提到了“政策科学”的概念，而这一概念在出版物中的首次出现则是他与卡普兰在1950年合著的《权力和社会：政治研究的框架》一书。1951年，拉斯韦尔在与拉纳合编的《政策科学：范围和方法的新近发展》一书特别是拉斯韦尔本人所写的“政策方向”一文中，首次对社会科学中的政策研究方向，即政策科学的对象、性质和发展方向作出规定，奠定了政策科学发展的基础，成了政策科学诞生的标志，拉斯韦尔因此成为“现代政策科学的奠基人”；政策科学作为一个独立学科的形成，则是60年代末、70年代初的事，它以德洛尔的政策科学“三部曲”——《公共政策制定检讨》（1968）、《政策科学构想》（1971）和《政策科学进展》（1971）的出版为代表，这些著作构成政策科学发展的第二里程碑。“政策分析”一词则是美国经济学家和政治学家林德布洛姆首先提出的。他在1958年发表了“政策分析”一文，用“政策分析”表示一种将定性与定量相结合的渐进比较分析类型。在西方文献中，“政策科学”与“政策分析”两个概念的关系颇为复杂，有的学者将两者当作同义词使用；有的学者将它们加以区别，用“政治科学”作为一个总的学科领域名称，强调它的跨学科、综合性特征，而将“政策分析”看作政策科学的一个分支，强调政策分析作为社会科学领域中的一个应用性学科的特征。

二、公共管理学的发展背景、特征及对政策学的影响

尽管拉斯韦尔和德洛尔等人所提倡的政策科学是一种全新的跨学科、综合性的学问，是一种“统一的社会科学”（元社会科学），但是政策科学既然主要以公共政策作为研究对象，那么它主要是关于公共部门管理尤其是政府管理的学问。70年代以来，政策科学与经济学、工商管理学、政治学以及公共行政学等学科日益相互融合，最终导致公共部门管理领域新范式或新途径的出现，即“新公共管理”的兴起。因此，要认识和把握政策科学，就不能离开公共部门管理学科（公共管理学）发展的背景与趋势。

政府及公共部门管理研究领域成为相对独立的学科分支是从19世纪末20世纪初开始的。在百余年的发展、演变过程中，该学科领域经历了三次范式转变，即从传统的公共行政学到新公共行政学和政策科学，再到新公共管理学三次重大突破。政策科学可以说是政府管理研究领域发展到一定阶段的产物。

1.传统的公共行政学

形成于本世纪20、30年代，其理论基础是马克斯·韦伯的官僚体制理论和威尔逊、古德诺等人的政治－行政二分法理论。传统的公共行政学有六大信条：（1）非政治化的文官制度以及将政治与行政分开的假定；（2）强调层级制和规章制度（即采用官僚体制模式）；（3）公务员的终身受雇和政府组织的稳定性；（4）以文官制度作为人事管理的基本制度；（5）对文官的控制（外部规制）；（6）要求结果的公平。

早期公共行政学采取了一种形式主义或静态的研究方法，只注重对官僚体制（正式政府组织机构）的分析，忽视了对行政行为及行政管理过程的研究；它将政治与行政（即政策的制定与政策的执行）绝然分开，忽视了政策制定以及政治因素的地位与作用；它将丰富多彩的行政管理现象及过程仅仅抽象为若干原理或原则；效率的标准则被不恰当地过分推崇（价值因素以及公平与效率的关系问题被忽视）。传统的公共行政学范式由于公共管理学科本身的发展与时代的变迁必然引起批评，并促使其转变。

2.新公共行政学和政策科学

在60年代末、70年代初的兴起，标志着公共行政学范式主导地位的终结以及政府管理研究新范式的出现。但是没有最终取代传统的公共行政学而成为公共管理研究的主导范式。新公共行政学学派的代表作是《走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观点》（1971），它以公平为核心，因而拒绝了传统公共行政学的一系列基本观点，尤其是政治－行政二分法和官僚体制理论；它强调政治与行政的连续性以及行政管理与价值的关联，并寻求具有灵活性的行政组织结构。因此，分权、权力下放、项目管理、组织发展、责任扩大、冲突和顾客至上成为新公共管理分析组织问题的一些基本概念。新公共行政学强调以“公平”为核心，实际上是一种民主的行政理论，与美国政治学的先驱汉米尔顿·麦迪逊等人在《联邦党人》以及托克维尔在《论美国民主》中所表达的民主行政理论具有明显的师承关系。

与此同时，西方公共管理研究领域出现了另一个影响更深刻、更广泛的趋势，这就是政策科学或政策分析途径的兴起。针对传统公共行政学过分强调的组织结构（官僚体制）的研究，将政治（政策制定）与行政（政策执行）分离等弊端，政策科学的倡导者主张一门以政策制定系统和政策过程作为研究对象，并以端正社会发展方向，改善公共决策系统和提高政策质量为目标的新学科，从而形成了政策科学研究的新范式。

拉斯韦尔、德洛尔等人所提倡的政策科学范式因自身的局限性而在70年代以后的发展中遇到了一些难题：一是将政策科学当作一种统一的社会科学（即它既整合多种学科的知识和方法，又超越了它们之上），这造成了在科学共同体中建立共识的困难，包括在划定研究范围边界、建立学科理论体系和形成特有的研究方法等方面的困难；二是政策科学为自己确立的目标过于宏伟，难以在短时间内突破，而且它抽象地大谈改善全人类公共决策系统，端正人类社会的发展方向，回避各国的政治制度和意识形态的差别和对立，因此被斥为“披着科学外衣的意识形态”；三是拉斯韦尔和德洛尔所确立的政策科学范式过分注重政策制定的研究，而忽视了对政策过程的其他环节特别是政策执行和评估的研究。（德洛尔在《公共政策制定检讨》中将政策过程划分为元政策制定、政策制定和后政策制定）。这些困难一直困扰着政策科学后来的发展。在80年代中期，问题仍未得到解决。1986年，德洛尔在其新著《逆境中的政策制定》中检查了政策科学的近二、三十年的发展，提出政策科学需要在14个方面加以突破，包括提供关于政策制定和政策科学的哲学和智力的理解；增加历史和比较的观点，真实地处理政策实际；寻求宏观理论；政策范式批判；探讨宏观政策创新；研究元政策制定和统治设计；考虑政策制定途径的改善；探索政策制定的输入方法；加大学科基础；开发各方面的方法论、方法和技术等。

3.70年代后政策科学的发展及其特征

政策科学朝着新的方向发展，取得了新的突破。首先，政策分析范式（将政策科学领域理解为一门应用性的社会科学学科）迅速成长壮大。其实，在50年代到60年代中期，政策研究领域成长的较大推动力并非来自于社会科学家，而是来自于运筹学家、系统分析家和应用数学家。运筹学、管理科学和系统分析的定量方法及技术的发展实际上构成政策科学以及政策分析方法论的基础。70年代以后政策分析途径的成长引人注目，它的倡导者林德布洛姆、邓恩、奎德等人不再将一般的选择理论、人类社会的基本方向问题或一般的政策系统及过程作为自己的主要研究对象，而主要关注现实具体的政策问题，因而政策分析方法及技术在其中占有核心地位。与政策科学相比，政策分析的应用性程度更高，它以提供政策建议或备选方案为核心，有具体的当事人或委托者；其研究对象比较明确，研究范围的边界清晰，在学科共同体中较容易形成有关方法论和学科理论体系方向的共识，再加上各种分析方法和技术的成熟，使得政策分析比起政策科学来更容易取得突破，较快地建立起相对成熟的学科体系；再加上思想库的成功的政策分析实践的鼓舞，使得政策分析范式获得了众多的支持者。

其次，70、80年代，政策科学加强了对政策过程的其他环节尤其是政策执行及评估的研究。这种由政策制定向政策执行的研究重心转移，构成80年代末90年代初“新公共管理”范式出现的一个契机（公共管理在某种意义上可以说是政策执行的管理）。哈佛大学肯尼迪政治学院首先发表了一篇《公共政策执行问题的报告》，指出政策执行的政治与行政的方面往往为人们所忽视；有些学者如哈格罗夫指出，在政策形成和政策成功之间存在着一个忽略或错失了的环节－政策执行，必须加以补充，才能使政策生效；加州大学的普雷斯曼和韦达夫斯基等则对奥克兰实验案例进行详细的跟踪研究，写成经典性的《执行》一书。该书令人信服地指出，再好的政策方案，如果没有正确、有效的执行，仍将导致失败。这一时期出现了种种的政策执行理论，如行动理论、组织理论、因果理论、交易理论、管理理论、系统理论、演化理论等。80年代中期以后，政策科学与公共行政学日益相互融合，并最终导致新公共管理范式的出现。公共政策与行政管理如同一个硬币的两面，密切相关，难分彼此。公共政策必须靠行政管理来推行，而行政管理主要是对公共政策的管理。林恩在《管理公共政策》一书中认为，必须熔管理与组织行为以及政治与政策形成理论于一炉，才能有效管理公共政策。美国政策研究领域的最的组织——政策分析与管理学会的成立，目的之一是希望沟通政策分析研究与公共管理研究，促进组织政治与公共政策的相互融合。超级秘书网

再次，政策研究的理论基础发生了变化。如果说，70年代以前政策科学的理论基础主要是政治学的话，那么70年代以后的理论基础主要是经济学了。70年代以前政策研究的基本途径如系统途径、过程途径、精英途径和制度途径都来自于政治学理论；70年代以后，经济学途径在政策研究上逐渐居于主导地位，其中公共选择理论的兴起是一个典型代表，该学派用经济学的假设、理论和方法研究非市场决策，即公共决策问题，在政策科学上产生了相当大影响。这种理论基础由政治学转向经济学也正是后来的新公共管理范式的一个基本特征。

，政策科学的视野及主题进一步拓宽，如加强了政策价值观或公共政策与伦理关系问题的研究；比较公共政策研究的发展；社会、政治理性取代经济和技术的理性；政策管理以及政策网络管理和战略研究的加强等等。

4.新公共管理学

到了80年代中后期，在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及公共部门管理实践特别是政府改革实践的推动下，在英美等国出现了一种“新公共管理”运动，这种运动的目标是以公共部门管理问题的解决为核心，融合多种学科相关的知识和方法，创立一个新的公共管理尤其是政府管理的知识框架，以适应当代公共管理实践发展的迫切需要。新公共管理学者来自于公共行政学、经济学、政策分析、管理学等学科领域；它突破了传统公共行政学的学科界限，把当代经济学、政策科学、管理学、政治学和社会学等学科的相关知识和方法融合到公共管理之中；它在保留传统公共行政学、政策科学的某些主题基础上，在研究领域及主题上有重大的突破与创新，涉及诸如公共物品、外部性、公共服务供给、理性人、交换范式、制度选择、公共选择、政府失败、多元组织等大量新主题；新公共管理学更多地从经济学的途径来研究公共管理尤其是政府管理问题，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理理论”或“市场导向的公共行政学”；它提供了一种当代公共管理的新模式，在处理公共管理实践尤其是政府与市场、企业和社会的关系时提供了一整套不同于传统行政学的新思路。“新公共管理”运动对传统的公共行政学和政策科学提出了严峻的挑战，它大大地改变了公共部门管理尤其是政府管理学科的研究范围、主题、研究方法、学科结构以及实践模式，是公共部门管理学科的又一次范式转变。这种范式正逐步取代传统的公共行政学和政策科学的范式而成为当代西方公共管理研究的主流。尽管从公共行政学到政策科学再到公共管理学是西方公共部门管理研究发展的三个阶段，但更地说，在目前西方公共管理学界中，传统的公共行政学、政策科学和新公共管理学三种范式共存，它们是公共管理研究领域的三种学派、三种研究途径。它们有着各自的支持者、学术团体、杂志、研究纲领和学术活动（甚至在美国公共部门管理研究的学院的名称也体现这一点，有的仍然称“公共行政学院”，有的叫“公共政策学院”，有的则命名为“公共管理学院”，而MPA（公共行政硕士）或MPP（公共政策硕士）则是该领域硕士的统称）。

公共管理研究论文:职能研究的公共管理论文

一、对国内政府公共管理职能的研究

1．政府公共管理基本职能政府的公共管理基本职能主要是针对任务性职能，具体可以包括政治、经济、文化、社会等方面，这些职能要体现出政府在公共管理领域的活动范围和内容，要发挥出政府对国家的整体作用。

2．政府公共管理运行职能政府的公共管理基本职能必须在各个管理环节的合理运作的情况下才能够实现，因此在进行公共管理的过程中，政府公共管理又包括了很大一部分的运行职能。运行职能主要包括如下一些内容，如：协调、控制、人事、组织、报告、程序、决策、指挥、运作等。不论是我国政府的基本职能还是其运行职能，都与公用管理的服务水平和制度环境息息相关，尤其是在经济发展全球化，社会进步的今天，政府公共管理的职能会对国家竞争力产生重要的影响，能够发挥举足轻重的作用，我国要想促进市场竞争力的发展，还要在公共管理职能能力提升方面多做努力。

二、政府公共管理职能研究的总结与展望

国家职能和政府职能存在相互统一，互相支持的效果。当前业内对政府公共管理的研究尽管已经取得了不晓得成效，但是还是存在很多不足的。学者面对研究普遍表现出对实证性内容和微观层面关注不够的问题。为此笔者建议可以从以下几个方面进行进一步的探索：

（一）从法律和产权界定方面研究政府的公共管理职能法律作为政府发挥职能的基础之一，研究其与政府公共管理的相关性必将为政府管理工作提供更好的市场机制和秩序，确保政府公共管理职能的有效发挥。

（二）从政府提供具体的基础设施和维护政策环境方面去研究应当在重视政府提供良好基础设施的同时，对政府提供良好资源配资、生产力发展及创新环境的能力和政策环境问题进行研究，促进政府职能的优化发挥。

（三）研究政府建立和维护社会保障体系的职能通过社会保障体系的建立和完善，有利于从政府的角度发挥作用，提升社会劳动生产力，减少民众对政府的负面心理，维护社会未定，并且也可以促进和改善民众的价值取向，维持社会公正，让政府致力于人民生活水平的提高工作。

（四）注意研究政府公共管理职能在发展中国家的特殊作用我国作为一个有代表性的发展中国家，社会公共管理职能尚处在一种未定型的状态，还没有成熟，因此在注意到发达国家政府公共管理职能的普遍问题时还要结合我国的具体国情，针对很多特殊性问题进行研究，通过实证方法和理论依据区分其普遍性和特殊性。

（五）重建公共管理职能的研究框架对政府公共管理职能的研究中，有一个很重要的研究方向就是当市场作用不显著是，政府如何通过迅速有效的手段发挥来挽救市场状态，通过价值观和利益观的角度来保障政府对广大人民利益的维护作用。

（六）从公共关系的视角探讨政府公共管理职能政府的公关形象，特别是其美誉度和可信度直接影响着公众对政府公共管理职能的支持与接受程度，研究如何在行使公共管理职能的过程中，确立表里如一的可信政府形象也应该研究的重点方向。

三、结语

总之，社会主义市场经济体制建立和不断完善的背景下，很多形势向作为上层建筑的政府公共管理职能提出了挑战和要求。作为政府公共管理职能的研究者应敢于创新、大胆探索，为完善政府的公共管理职能提供具有参考价值的建议。

作者：李佩珊陆滢潘玉梅单位：广西大学

公共管理研究论文:美国政府公共管理特性研究论文

关键词：美国政府公共管理特点启示

摘要：美国的公共管理制度有其显著特点，分析并揭示美国公共管理的基本理念、主要方式和特点，结合我国国情。借鉴美国经验，是促进我国政府公共管理健康发展的有效途径。

一、美国政府公共管理的特点

公共管理，是政府和其他公共组织整合社会资源，对社会公共事务进行有效治理的一套制度、体制和机制的安排。从基本要素看，包括管理的主体、管理的客体和管理的方式三个方面；从内在关系上看，是主体与客体、主体与主体、客体与客体三个利益关系的管理与协调。具体把握美国公共管理的特点，应该从美国政府与政府、政府与企业、政府与公民、政府与非赢利组织等四个方面的关系进行分析。

(一)政府与政府的关系：分权管理、自主管理

根据美国宪法，美国实行三级政府架构：联邦政府、州政府和地方政府。其中地方政府包括县、自治市、乡镇、学区及各种特区共5种类型。美国政府与政府的关系具有三个特点：

1.联邦政府的分权管理。美国政府权力一分为三，即立法、司法和执法，并用宪法这一国家大法将各自的权力定义下来。立法权力被赋予国会。国会有铸造钱币，维护军队，对外国宣战，规制洲际和国际商贸，联邦税收和支出政策等权力。行政权力被赋予总统。总统是武装部队的三军总司令，有权否决国会的有关提案，在获得参议院批准的条件下任命大使、较高法院的法官、联邦法官或任何国会设立的政府官员，每年对国会作年度工作报告，给国会提交议案，监督法律的忠实执行等等。司法权力被赋予联邦较高法院和它的下属法院。较高法院最重要的责任就是在对宪法精神有争议时提供对宪法的解释，裁决政府的法律或行为是否违反宪法的精神。它是美国政府各个分支，包括州与地方等之间争端的裁判员，是许多重大问题的终审决定机构。在这样一个三权分立的体系内，每一个权力分支都按照给定的功能独立运行，但同时，又在权力的使用方面受制于其它两个体系，形成互相制衡的格局。

2.联邦政府与州政府的分权管理。联邦政府与州政府的关系是联邦关系，这种联邦关系有这么儿个特点：一是联邦政府的权力是州政府不得已而让渡出来的，其权限分配由宪法明确界定，采取列举制，把联邦拥有的权限一一列举出来，凡没有列举的权力都不是联邦的。联邦政府主要负责以州政府无法单独行使的职能，如国防、外交、货币银行、出人境管理、对外贸易、邮政及有关国家经济社会管理有关事务。二是州政府的权力宪法也有明确界定。宪法中没有明确赋予联邦政府但也没有被明文禁止的政府权力，归于州政府或者人民。三是联邦政府和州政府各自在其管理的领域拥有较高权力，都拥有自己的立法权和司法权，联邦政府与州政府、地方政府没有直接的隶属关系。联邦政府对州政府、地方政府的管理和控制是通过联邦法律和公共财政拨款的附加条件来实现的。四是州政府大致按照联邦政府的构架实行三权分立、相互制约。州政府基本上都设立了议会，由参、众两院组成。州长有权任命州政府各部的首长等高级官员，但州的一些重要官员如检察长、州务卿、州司库、审计长等，却不是由州长任命，而是分别由选民选举产生。因此，他们不对州长负责，而是与州长分享行政权，从而限制了州长的任命权和免职权，大大削弱了州长对行政的控制力。

3.地方政府的自主管理。美国地方政府数量庞大，有3千多个县、2万多个市、1.7万个镇(在行政上不属于某一市或县管辖而作为综合管理的地方政府)，1.5万个校区(校区的职能就是提供公共教育主要是小学和中学教育)，3万个特别区(如灌溉区、公园区、消防区、水管理区、土壤保护区、公墓管理区、卫生区等等)。地方政府它们都是相互独立的自治机构，都有一个共同的特点，就是自主管理。一是经州宪法授权享有更大的决策权和灵活性。有的州还把地方白治的原则写进了州宪法，限制州议会和州官员干预地方的权力，形成所谓立宪地方自治。二是在组织运行方面普遍采用公司制管理。美国政府的治理结构几乎是复制了公司的法人治理结构。美国的市大多实行市议会经理制，县也模仿市经理制实行县议会—行政经理体制，特区、学区更是实行董事会制或委员会制。在美国地方政府中，选民、市长或市政经理(行政长官)、市政理事会(立法机构)也是相互协调相互制约的关系，由此形成了合理的政府治理结构。三是居民广泛参与地方政府管理。在地方政府，有一套决策参谋班子，他们是不拿报酬(或只有少量补贴)的市民志愿者组成的各种理事会和委员会，他们对政府决策起参谋和咨询作用。如得克萨斯州库帕斯克里斯蒂市实行的“市政议会十市政经理”的地方政府管理模式，由选民直接选举产生的市政议会和市长一起制定政策和决定什么事情要做，由市政经理及其行政机构来执行。在市政议会下面，设有51个专门的理事会和委员会，共有500多名市民作为志愿者为立法机构的决策提供咨询服务。

(二)政府与企业的关系：创造环境，引导发展

1、扶持中小企业培育市场主体。美国拥有大量的小企业，其产出占美国除农业以外全部产出的一半，雇用了政府以外约一半的劳动力，创造了每年新增就业岗位(不包括政府部门)的60-80%。为扶持小企业发展，解决资金、技术等诸多的制约，政府于1953年专门成立了小企业管理局(SmallBusinessAdministration)，对小企业的利益给予保护、援助、指导和扶持，政府拨出专款予以支持。1953年以来，通过发放贷款、研发资助、政府采购等措施，有2000万家小企业得到过小企业管理局的帮助。

2.反垄断维护自由竞争。1890年，在平民主义者的强烈呼吁下，美国国会以压倒多数票通过了《谢尔曼法》，并作为母法，与1914年国会通过的《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》一起，构成了美国反垄断法的基础，对维护经济自由和自由经济体制具有极其重要的作用。

1911年，美较高法院宣布，美国烟草公司和标准石油公司因“欺行霸市”，违反了反垄断法，命令两公司立即解散，各自拆分为若干独立的公司。1984年因AT&T几乎垄断了美国的州内、州际和国际电话业务，为打破垄断，美国政府将其一分为八。1994联邦政府指控微软公司以其技术优胜与PC机厂家签定了特殊合同条款，伤害了计算机市场上的竞争机制、消费者的利益以及技术创新活动，把微软告上了法庭。这种反垄断，很好地保护了竞争，保护了消费者的利益。

3.提供良好的基础设施和公共服务，优化发展环境。企业发展需要良好的基础设施和公共服务，这些领域如水电煤气和交通运输等大都耗资巨大且私人资本不愿涉足，于是，美国政府对这些领域进行了巨额投资。比如：在电力方面，美国政府投资建设了大量的核电站；在交通方面，美国政府通过直接投资或投资补贴加快了高速公路的建设；在跨区域大型基础设施方面，联邦政府则采取统一规划、直接管理的方式，组织兴建了田纳西流域综合治理的跨区工程；在区域开发方面，联邦政府组织了阿巴拉契亚山区的开发，打破了行政区划，实现区域综合治理；在科研方面，有资料显示，在与生产密切相关的研发投资中，1997年以前联邦政府占50%以上，美国政府对于研发这种投资量大、风险高、私人顾虑多的领域，给予了积极的支持。

(三)政府与公民的关系：保障权利、激发活力

1.保障基本权利。美国人认为，政府的权力是公民让渡出来的。1891年通过的((公民权利法案》规定人身自由、言论自由、信仰自由、拥有财产的自由等与个人自由相关的基本权利是不可让渡的，政府不能剥夺。

从宗教看。美国人信仰自由。根据2002年的估计，美国90%的人信仰宗教，其中新教徒占人口总数的52%(包括各种教派)、罗马天主教教众占24%摩门教占2%、犹太教占1%}穆斯林教占1%、其他宗教10%、非教徒10%，远高于意大利人的74%、瑞士人的73%、英国人的38%、法国人的34%，堪称世界及时。政府对所有的教会和宗教团体经商行为都实行免税制度，社会对教会的捐赠也可以减税。

从言论和新闻出版看。美国大约有1750家报纸和18000家期刊，还有数以千计的广播电视台。这些新闻机构的新闻不需要预审，美国没有预审制度，所以他们对国内外发生的事件反映迅速。国会的演讲和投票过程都是电视现场直播的。在美国，媒体对社会和个人有着巨大而广泛的影响，特别是一些主流媒体的影响就更大。美国新闻媒体有它特有的功效，一是通过媒体给公民表达思想和愿望的平台。二是通过媒体反映出的公众舆论，有利于正确地制定公共政策。三是通过媒体监督政府，各级政府官员都处在机灵而警惕的新闻记者监视下，许多涉及贪污受贿、读职、失职、腐败、判断失误、不胜任、间谍活动等案件都由媒体向全国公众披露。

2.保障社会权利。(1)通过提供社会保障与公众福利，让公民过上比较体面的生活，同时也为美国提供了巨大的消费市场。美国自20世纪30年代起，针对当时的经济大危机带来的剧烈社会动荡，以罗斯福总统提出社会保障法为标志，实施政府主导的社会保障制度。经过70年的调整补充，逐步发展成为一个比较广泛、完整的体系。主要有以下特点：一是范围不断扩大。美国采取比较现实的办法，从社会函待解决的问题人手，逐步扩大领域、充实完善a1935年推行政府的社会保障计划，解决当时最急迫的失业与养老两大问题；1939年开始将有关配偶和子女同时享受保障福利的条款纳人该计划；1950年又将伤残保险纳人该计划；1965年开始实施政府的老年医疗保险和穷人医疗补助；1970年开始实施对收人极低的老人、残疾人给予特殊补助的增补保险收人计划。现在美国政府的社保制度涵盖四大方面16个具体项目。二是管理分级分权。美国采用了联邦政府、州政府、地方政府三级共同负责、分级管理的模式，以保障实施的效率和灵活性。如退休保险、老年医疗保险直接由联邦管理；失业保险、穷人医疗补助主要在州一级管理；有的项目由联邦、州和地方政府共同管理。各州及地方政府在具体实施和管理上拥有一定的自主权。三是引导民间共担。通过政策积极的引导，私营部门普遍实行了退休、失业、医疗保健等方面的福利，有实力的大企业都为员工提供良好的养老和医疗保险待遇。政府鼓励个人在政府、雇主提出的保障项目外，参加各种私人保险，如购买私人退休养老保险可享受免税优惠。这样使民间和政府共同承担了社会保障的责任，分散了经济负担和风险。

(2)通过发展教育保障公民受教育的权利，美国政府采取了三种做法：一是确实保障公民受教育的权利。美国实行了从小学到高中12年全免费公立教育体制，20-24岁的人口接受高等教育的比率为80%多。美国政府财政收人的相当一部分用于教育投人，如弗吉尼亚州教育支出占该州整个财政支出的三分之一多。二是调动全民办教育。联邦政府、各州政府、地方政府及社会团体都把教育当成大事，形成了教育多轨制，调动起多方面办教育的积极性，运用市场规律办“三全”(全民，，全程)教育，这是美国教育体制的较大特色。美国众多的社会团体(宗教，工会，企业)和教育团体(教育基金会，协会，研究会)对推动美国的教育发展起了巨大的作用。三是注重爱国教育。美国政府很注重采取各种形式来培养美国公民的民族认同感、国家认同感和文化认同感。在美国有各种各样的博物馆，纪念馆，所有的博物馆、纪念馆全天候向游人免费开放。

3.保障政治权利。政治权利，也即政治参与权，反映到美国社会的方方面面，从市长选举到总统选举，从参与决策到监督政府，都体现了这种政治参与权。

(四)政府与非赢利组织的关系：当作伙伴、引导发展

非赢利组织是美国社会中的非政府亦非企业的机构和组织的总称，又称第三部门、非政府组织、社会中间组织，主要包括独立部门、公益机构和学术机构等。最主要的特点是正规性、非政府、非盈利、公益性、自愿者参与。美国政府通过大力发展非赢利组织来管理公共事务，从而形成了政府组织和非赢利组织相互协作、共同管理公共事务的良好格局。

1.非赢利组织在公共管理中发挥了重要的作用。美国是世界上非盈利组织最为发达的国家，全美约有160万个非赢利组织是在政府正式登记注册的享有免税资格的组织，其中101万个从事教育、健康、退休保护等服务性公益组织，6.5万个私人基金会，35万个免税宗教组织。很多在欧洲和其他国家由政府管理的行业，在美国都是由非赢利组织管理的，51%以上的医院、46%以上的高校、86%以上的艺术组织以及近60%的社会服务都是由非赢利组织负责的。非赢利组织作为政府在公共治理中的好伙伴确实发挥了重要作用，主要表现在以下四个方面。一是有效地促进了经济发展。一方面，为企业提供大量的咨询服务、信息服务、高科技孵化园等等。另一方面，极力推动可持速发展。最为引人注目的是非盈利组织在环境保护方面取得的成绩，它们或采取宣传动员等方式提高民众的环保意识，或通过示威、抗议等途径对决策者施加影响。二是有效地促进了社会和谐。美国非盈利组织是一个重要的就业渠道，雇员达1500多万人，占全美劳动力总数的11%a。它也是一个重要的社会福利渠道。如全美较大的一家筹款组织—联合之路，在全国就有2100个分部，专门为社会福利、社区服务事业募捐，每年募捐的总款项高达30多亿美元。它更是一个重要的解决其它社会问题的渠道。在美国的非盈利组织中，直接面向人道主义、家庭服务的占30%。这些组织专门提供青少年教育、家庭咨询、妇女保护、身心保健、救灾等服务。三是有效地促进了政府决策。一方面促进民主决策。非赢利组织所提供的是公共物品，它促进了公共物品提供主体的多元化，推动了社会自治的形成。另一方面促进了科学决策。美国有2000多个从事政策分析的非赢利组织，是美国政府决策者政策理念的主要来源，在政治、经济、文化、军事、外交等国家事务决策中发挥着参谋与咨询的作用，甚至影响决策。

2.美国政府坚持市场取向引导非赢利组织发展。主要有以下三个特点：一是较低门槛进人。任何人只要向州政府有关部门提交注册文件，组织有一定的宗旨，利润不在所有者和董事之间分配，组织机构达到成立公司的低标准，一般都可以注册。如果要成为免税的非赢利组织才向联邦税务机关申请，联邦税务机关会对申请者进行严格的审查。二是只促进不干预。美国十分重视非赢利组织的相对独立性，政府不能干涉非赢利组织的内部事务与业务活动，而是采取多种方式促进非赢利组织发展：通过税收优惠政策鼓励人们捐款，有效地引导了人们捐款的积极性；通过直接拨款或签合同购买民间组织服务的方式给予直接援助；同时以允许其发行债券和返还税收及各种名义资助等间接方式支持。三是强调自主管理和司法管理。美国主要通过非赢利组织的内部自律和司法来管理。一方面，按照规定，非赢利组织与其它法人组织一样，有一套责任体系，保障其能够承担因为其组织行为所产生的法律后果，这一责任体系以董事会为核心。如果非赢利公司的慈善资产被不当使用或慈善信托没有遵守，州司法部长有权免除公司董事和官员的职务并对其进行追加罚款。另一方面，根据美国有关法律，各州司法部部长负责监督非赢利组织是否有欺诈行为，负责对其进行审计；联邦税务机关负责监督免税非赢利组织是否信守非赢利的宗旨，是否履行了税法有关免税组织的义务。他们都有义务就任何人对任何非赢利组织提出的举报进行审查。州司法部长的权力是对有违法行为的非赢利组织提起诉讼，联邦税务机关有权依法取消非赢利组织的免税资格。

二、给我们的启示

我国改革开放30年，在公共管理上积累了一定的经验，取得了很大的突破。但是整体上我国公共管理制度仍然不能适应社会主义市场经济体制和社会发展的要求，也面临着经济全球化、新技术革命以及应对各种危机的挑战等。美国公共管理的做法和经验，值得我们学习的东西很多，对我们的启示也是深远的，尤其是以下几个方面：

(一)科学处理政府自身问题是政府公共管理的重要前提

政府是公共管理的核心主体和主要实施者，搞好公共管理必须首先处理好政府自身的关系。

1.要坚持依法行政。“任何宪法都是对政府行使权力加以一系列的限制”，“政府行政最重要的是对宪法的履行”。美国联邦政府的职权是有宪法明确界定的，而且采取列举制一条一条列了出来。我国正处于从全能型政府向有限型政府的过渡阶段，政府的职责还不是很明确，政府越位、错位和不到位的现象依然严重。因此，要按照“法未允许，即为禁止”的原则，把政府行为严格限制在法律许可的范围内，加快制定规范政府行为的法律法规，建立政府问责制度。

2.要优化组织结构。组织结构决定组织效率，明确职责是优化组织结构的核心。美国实行三级政府构架，联邦政府、州政府和地方政府的职责十分清楚，也很少交叉。我国实行五级行政构架，各级之间、同级各部门之间职能交叉重叠的问题以及职能缺位的间题还没有很好解决。首先要优化同级政府组织结构。加强和完善从事经济调节和社会管理的机构，撤消直接从事或干预微观经济活动和社会事务的机构；要整合分散在不同部门的相同行政职能，消除交叉重复。其次要理顺上下级政府机构设置。按照各级政府的性质和中央统一领导、充分发挥地方积极性的原则，合理划分中央和地方经济社会事务的管理职权，原则上，属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的公共事务和重大事项，例如外交、国防、货币制造与发行、宏观经济调控、国家经济安全等应由中央负责；与地区和社会发展相关的公共事务和事项，例如经济结构调整、市政建设等由相关地方政府负责；与国家整体利益相关需中央统一管理、但其任务需要在地方执行的事务与事项，例如民政、人事、社会保障、计划生育等，可由中央制定统一规范而由地方负责实施。在此基础上，理顺中央和地方在相应领域的分工和职责，合理调整一些领域中央对地方的垂直管理体制。再次要着手减少行政层级。积极进行省直管县、乡镇机构改革等探索，逐步形成科学的行政层级构架。

3.要强化制度监督。美国通过三权分立制度来加强对行政、立法和司法相互制衡、相互监督，同时通过公民参与政府管理和自治管理等一系列制度，来加强对政府行使公共权力的监督。我国的政体不同于美国，三权分立不适合我国国情，但我们仍然需要一设计出一种制度，有效地监督政府，有效地调动广大人民群众参与公共管理、实行民主监督的积极性。

(二)努力创造良好环境是政府公共管理的重要任务

1.为培育市场主体提供良好的体制环境。首先，要毫不动摇地巩固和发展公有制经济，但国有企业必须收缩战线，有所为有所不为，只能在关系国计民生的重要领域发挥应有的作用，给非公经济腾出更大的发展空间。同时，要真正落实国有企业的自主权，真正实行政企分开，真正让国企成为市场竞争的主体。其次，要毫不动摇地鼓励支持和引导非公有制企业的发展，使各种所有制企业在投融资、信贷、税收、土地管理、市场准人等各个方面都享有同等待遇，形成一个公平竞争的关系。要让非公有制企业有机会参与国有企业改革，进入公用事业、基础设施、金融服务以及社会事业等领域。特别是对一些中小企业，要通过财政资助、税收减免、政府采购、扩宽融资渠道、加强就业培训等一系列政策予以支持，以促进中小企业加快成长。

2.为企业发展提供良好的市场环境。首先要规范市场经济秩序。要加快垄断行业改革，对电力、邮政、电信、铁路等行业及供水、供气、供热等市政公用事业，大胆引入竞争机制，实行投资主体和产权多元化。要依法严厉打击各种制假售假、侵权、商业欺诈等违法行为，形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用体系。其次，要加快要素市场的市场化改革。我国的商品和服务价格仍有5%由政府管制，资本市场、土地市场、技术市场、劳动力市场等要素市场的产品价格的定价机制不完善，生产要素的价格很多不是由市场来决定，而是由行政权力在配置。近年来，在城市改造拆迁和土地转让、资金信贷以及资本市场“圈钱”等领域，权力配置生产要素的现象还比较普遍，因此必须加快要素市场改革。再次，要正确引导市场行为。政府要通过制定公开、透明的发展规划和产业政策、市场信息、规范市场准人，引导市场主体的经济行为。

3.为企业发展提供良好的宏观环境。大型基础设施如高速公路、机场、能源、通讯、重大工程技术研究中心建设等，企业不愿进入或难以进人，政府应当加大投入力度。当然，在这些领域，政府也不应当独包独揽，要善于引人市场机制。政府还要利用财政政策、货币政策等调控手段，保持经济的平稳运行。

(三)切实保障公民权利是政府公共管理的重要内容

1.要通过切实保障公民权利来促进发展。只着眼于保护精英群体的利益，而忽视保护广大公民群体的基本权利、普通公民无法有效而平等地参与政治权力运用的国家，既不是公正的，也不能实现长治久安。因此，我们要进一步完善有关制度，切实保护宪法规定的公民的各种权利。一个保障公民各种基本权利和政治参与权的过程，就是一个了解公民意愿的过程，就是一个发挥人的积极性和创造性的过程，也就是一个极大地促进经济和社会发展的过程。

2.要通过切实解决民生问题来促进发展。当前，我国一方面经济高速增长，另一方面社保、教育、医疗、就业、住房等社会问题还比较突出，政府要切实负起这个责任。当然，政府不可能把所有人的这些问题都包起来，美国的社保制度也主要是首先针对老人、到残疾人、再到低收人人群这样逐步扩大社保面的。所以我们要针对这些民生问题进行具体分析，要找出那些真正需要政府保障的人群，采取一切措施，保障他们能上得起学、看得起病、住得起房。要不断加大政府投人，减少财产、收人不平等所带来的消费不平等。

(四)大力发展非赢利组织是公共管理的重要举措

美国政府一直把非赢利组织当作自己的伙伴，非赢利组织做了大量政府干不了、干不好的事情，在社会公共治理中发挥了重要作用。美国的经验值得借鉴。我国的非赢利组织总体来说发展比较滞后，我国每万人拥有的非威利组织只有2.1个，不及发展中国家平均水平的1/5，只相当于美国的L40和法国的L90。要缓解庞大的公共服务需求和各种矛盾，要完善市场经济体制、加强公共管理、促进社会主义现代化建设，就必须积极发展各种非赢利组织。

1.思想观念要转变。无论是政府还是民间，都要从落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的高度来认识、重视非赢利组织的发展。公务员之家

2.扶持力度要加大。对经济领域的各种行业协会、商会、咨询机构等，教育、公共医疗、慈善、扶贫和公共安全等社会领域的各种基金会、扶贫协会等非赢利组织，要在制度上、法律上明确非赢利组织在公共服务体系中的地位和作用，目前除《社团登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》外，非赢利组织还没有专门的法律法规。要通过资金支持、税收优惠、政府采购等政策支持非赢利组织发展。

3.要借助事业单位改革的契机促进其发展。全国130多万个和湖南省8万个事业单位中，相当一部分可以转为非盈利组织。在进行事业单位改革时，要把事业单位改革和发展非赢利组织有机结合起来，搞好公共服务的宏观布局，将教育、卫生、文化、科技等领域的相当一部分事业单位转型为非赢利组织，使非盈利组织既能承接部分转移出来的政府公共服务职能，又能为事业单位找到好出路。

公共管理研究论文:北美政府公共管理对我国引导作用研究论文

论文关键词：美国政府；公共管理；特点；启示

论文摘要：美国的公共管理制度有其显著特点，分析并揭示美国公共管理的基本理念、主要方式和特点，结合我国国情。借鉴美国经验，是促进我国政府公共管理健康发展的有效途径。

一、美国政府公共管理的特点

公共管理，是政府和其他公共组织整合社会资源，对社会公共事务进行有效治理的一套制度、体制和机制的安排。从基本要素看，包括管理的主体、管理的客体和管理的方式三个方面;从内在关系上看，是主体与客体、主体与主体、客体与客体三个利益关系的管理与协调。具体把握美国公共管理的特点，应该从美国政府与政府、政府与企业、政府与公民、政府与非赢利组织等四个方面的关系进行分析。

(一)政府与政府的关系:分权管理、自主管理

根据美国宪法，美国实行三级政府架构:联邦政府、州政府和地方政府。其中地方政府包括县、自治市、乡镇、学区及各种特区共5种类型。美国政府与政府的关系具有三个特点:

1.联邦政府的分权管理。美国政府权力一分为三，即立法、司法和执法，并用宪法这一国家大法将各自的权力定义下来。立法权力被赋予国会。国会有铸造钱币，维护军队，对外国宣战，规制洲际和国际商贸，联邦税收和支出政策等权力。行政权力被赋予总统。总统是武装部队的三军总司令，有权否决国会的有关提案，在获得参议院批准的条件下任命大使、较高法院的法官、联邦法官或任何国会设立的政府官员，每年对国会作年度工作报告，给国会提交议案，监督法律的忠实执行等等。司法权力被赋予联邦较高法院和它的下属法院。较高法院最重要的责任就是在对宪法精神有争议时提供对宪法的解释，裁决政府的法律或行为是否违反宪法的精神。它是美国政府各个分支，包括州与地方等之间争端的裁判员，是许多重大问题的终审决定机构。在这样一个三权分立的体系内，每一个权力分支都按照给定的功能独立运行，但同时，又在权力的使用方面受制于其它两个体系，形成互相制衡的格局。

2.联邦政府与州政府的分权管理。联邦政府与州政府的关系是联邦关系，这种联邦关系有这么儿个特点:一是联邦政府的权力是州政府不得已而让渡出来的，其权限分配由宪法明确界定，采取列举制，把联邦拥有的权限一一列举出来，凡没有列举的权力都不是联邦的。联邦政府主要负责以州政府无法单独行使的职能，如国防、外交、货币银行、出人境管理、对外贸易、邮政及有关国家经济社会管理有关事务。二是州政府的权力宪法也有明确界定。宪法中没有明确赋予联邦政府但也没有被明文禁止的政府权力，归于州政府或者人民。三是联邦政府和州政府各自在其管理的领域拥有较高权力，都拥有自己的立法权和司法权，联邦政府与州政府、地方政府没有直接的隶属关系。联邦政府对州政府、地方政府的管理和控制是通过联邦法律和公共财政拨款的附加条件来实现的。四是州政府大致按照联邦政府的构架实行三权分立、相互制约。州政府基本上都设立了议会，由参、众两院组成。州长有权任命州政府各部的首长等高级官员，但州的一些重要官员如检察长、州务卿、州司库、审计长等，却不是由州长任命，而是分别由选民选举产生。因此，他们不对州长负责，而是与州长分享行政权，从而限制了州长的任命权和免职权，大大削弱了州长对行政的控制力。

3.地方政府的自主管理。美国地方政府数量庞大，有3千多个县、2万多个市、1.7万个镇(在行政上不属于某一市或县管辖而作为综合管理的地方政府),1.5万个校区(校区的职能就是提供公共教育主要是小学和中学教育),3万个特别区(如灌溉区、公园区、消防区、水管理区、土壤保护区、公墓管理区、卫生区等等)。地方政府它们都是相互独立的自治机构，都有一个共同的特点，就是自主管理。一是经州宪法授权享有更大的决策权和灵活性。有的州还把地方白治的原则写进了州宪法，限制州议会和州官员干预地方的权力，形成所谓立宪地方自治。二是在组织运行方面普遍采用公司制管理。美国政府的治理结构几乎是复制了公司的法人治理结构。美国的市大多实行市议会经理制，县也模仿市经理制实行县议会—行政经理体制，特区、学区更是实行董事会制或委员会制。在美国地方政府中，选民、市长或市政经理(行政长官)、市政理事会(立法机构)也是相互协调相互制约的关系，由此形成了合理的政府治理结构。三是居民广泛参与地方政府管理。在地方政府，有一套决策参谋班子，他们是不拿报酬(或只有少量补贴)的市民志愿者组成的各种理事会和委员会，他们对政府决策起参谋和咨询作用。如得克萨斯州库帕斯克里斯蒂市实行的“市政议会十市政经理”的地方政府管理模式，由选民直接选举产生的市政议会和市长一起制定政策和决定什么事情要做，由市政经理及其行政机构来执行。在市政议会下面，设有51个专门的理事会和委员会，共有500多名市民作为志愿者为立法机构的决策提供咨询服务。

(二)政府与企业的关系:创造环境，引导发展

1、扶持中小企业培育市场主体。美国拥有大量的小企业，其产出占美国除农业以外全部产出的一半，雇用了政府以外约一半的劳动力，创造了每年新增就业岗位(不包括政府部门)的60-80%。为扶持小企业发展，解决资金、技术等诸多的制约，政府于1953年专门成立了小企业管理局(SmallBusinessAdministration)，对小企业的利益给予保护、援助、指导和扶持，政府拨出专款予以支持。1953年以来，通过发放贷款、研发资助、政府采购等措施，有2000万家小企业得到过小企业管理局的帮助。

2.反垄断维护自由竞争。1890年，在平民主义者的强烈呼吁下，美国国会以压倒多数票通过了《谢尔曼法》，并作为母法，与1914年国会通过的《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》一起，构成了美国反垄断法的基础，对维护经济自由和自由经济体制具有极其重要的作用。

1911年，美较高法院宣布，美国烟草公司和标准石油公司因“欺行霸市”，违反了反垄断法，命令两公司立即解散，各自拆分为若干独立的公司。1984年因AT&T几乎垄断了美国的州内、州际和国际电话业务，为打破垄断，美国政府将其一分为八。1994联邦政府指控微软公司以其技术优胜与PC机厂家签定了特殊合同条款，伤害了计算机市场上的竞争机制、消费者的利益以及技术创新活动，把微软告上了法庭。这种反垄断，很好地保护了竞争，保护了消费者的利益。

3.提供良好的基础设施和公共服务，优化发展环境。企业发展需要良好的基础设施和公共服务，这些领域如水电煤气和交通运输等大都耗资巨大且私人资本不愿涉足，于是，美国政府对这些领域进行了巨额投资。比如:在电力方面，美国政府投资建设了大量的核电站;在交通方面，美国政府通过直接投资或投资补贴加快了高速公路的建设;在跨区域大型基础设施方面，联邦政府则采取统一规划、直接管理的方式，组织兴建了田纳西流域综合治理的跨区工程;在区域开发方面，联邦政府组织了阿巴拉契亚山区的开发，打破了行政区划，实现区域综合治理;在科研方面，有资料显示，在与生产密切相关的研发投资中，1997年以前联邦政府占50%以上，美国政府对于研发这种投资量大、风险高、私人顾虑多的领域，给予了积极的支持。

(三)政府与公民的关系:保障权利、激发活力

1.保障基本权利。美国人认为，政府的权力是公民让渡出来的。1891年通过的((公民权利法案》规定人身自由、言论自由、信仰自由、拥有财产的自由等与个人自由相关的基本权利是不可让渡的，政府不能剥夺。

从宗教看。美国人信仰自由。根据2002年的估计，美国90%的人信仰宗教，其中新教徒占人口总数的52%(包括各种教派)、罗马天主教教众占24%摩门教占2%、犹太教占1%}穆斯林教占1%、其他宗教10%、非教徒10%，远高于意大利人的74%、瑞士人的73%、英国人的38%、法国人的34%,}’}堪称世界及时。政府对所有的教会和宗教团体经商行为都实行免税制度，社会对教会的捐赠也可以减税。

从言论和新闻出版看。美国大约有1750家报纸和18000家期刊，还有数以千计的广播电视台。这些新闻机构的新闻不需要预审，美国没有预审制度，所以他们对国内外发生的事件反映迅速。国会的演讲和投票过程都是电视现场直播的。在美国，媒体对社会和个人有着巨大而广泛的影响，特别是一些主流媒体的影响就更大。美国新闻媒体有它特有的功效，一是通过媒体给公民表达思想和愿望的平台。二是通过媒体反映出的公众舆论，有利于正确地制定公共政策。三是通过媒体监督政府，各级政府官员都处在机灵而警惕的新闻记者监视下，许多涉及贪污受贿、读职、失职、腐败、判断失误、不胜任、间谍活动等案件都由媒体向全国公众披露。

2.保障社会权利。(1)通过提供社会保障与公众福利，让公民过上比较体面的生活，同时也为美国提供了巨大的消费市场。美国自20世纪30年代起，针对当时的经济大危机带来的剧烈社会动荡，以罗斯福总统提出社会保障法为标志，实施政府主导的社会保障制度。经过70年的调整补充，逐步发展成为一个比较广泛、完整的体系。主要有以下特点:一是范围不断扩大。美国采取比较现实的办法，从社会函待解决的问题人手，逐步扩大领域、充实完善a1935年推行政府的社会保障计划，解决当时最急迫的失业与养老两大问题;1939年开始将有关配偶和子女同时享受保障福利的条款纳人该计划;1950年又将伤残保险纳人该计划;1965年开始实施政府的老年医疗保险和穷人医疗补助;1970年开始实施对收人极低的老人、残疾人给予特殊补助的增补保险收人计划。现在美国政府的社保制度涵盖四大方面16个具体项目。二是管理分级分权。美国采用了联邦政府、州政府、地方政府三级共同负责、分级管理的模式，以保障实施的效率和灵活性。如退休保险、老年医疗保险直接由联邦管理;失业保险、穷人医疗补助主要在州一级管理;有的项目由联邦、州和地方政府共同管理。各州及地方政府在具体实施和管理上拥有一定的自主权。三是引导民间共担。通过政策积极的引导，私营部门普遍实行了退休、失业、医疗保健等方面的福利，有实力的大企业都为员工提供良好的养老和医疗保险待遇。政府鼓励个人在政府、雇主提出的保障项目外，参加各种私人保险，如购买私人退休养老保险可享受免税优惠。这样使民间和政府共同承担了社会保障的责任，分散了经济负担和风险。

(2)通过发展教育保障公民受教育的权利，美国政府采取了三种做法:一是确实保障公民受教育的权利。美国实行了从小学到高中12年全免费公立教育体制，20-24岁的人口接受高等教育的比率为80%多。美国政府财政收人的相当一部分用于教育投人，如弗吉尼亚州教育支出占该州整个财政支出的三分之一多。二是调动全民办教育。联邦政府、各州政府、地方政府及社会团体都把教育当成大事，形成了教育多轨制，调动起多方面办教育的积极性，运用市场规律办“三全”(全民，，全程)教育，这是美国教育体制的较大特色。美国众多的社会团体(宗教，工会，企业)和教育团体(教育基金会，协会，研究会)对推动美国的教育发展起了巨大的作用。三是注重爱国教育。美国政府很注重采取各种形式来培养美国公民的民族认同感、国家认同感和文化认同感。在美国有各种各样的博物馆，纪念馆，所有的博物馆、纪念馆全天候向游人免费开放。

3.保障政治权利。政治权利，也即政治参与权，反映到美国社会的方方面面，从市长选举到总统选举，从参与决策到监督政府，都体现了这种政治参与权。

(四)政府与非赢利组织的关系:当作伙伴、引导发展

非赢利组织是美国社会中的非政府亦非企业的机构和组织的总称，又称第三部门、非政府组织、社会中间组织，主要包括独立部门、公益机构和学术机构等。最主要的特点是正规性、非政府、非盈利、公益性、自愿者参与。美国政府通过大力发展非赢利组织来管理公共事务，从而形成了政府组织和非赢利组织相互协作、共同管理公共事务的良好格局。

1.非赢利组织在公共管理中发挥了重要的作用。美国是世界上非盈利组织最为发达的国家，全美约有160万个非赢利组织是在政府正式登记注册的享有免税资格的组织，其中101万个从事教育、健康、退休保护等服务性公益组织，6.5万个私人基金会，35万个免税宗教组织。很多在欧洲和其他国家由政府管理的行业，在美国都是由非赢利组织管理的，51%以上的医院、46%以上的高校、86%以上的艺术组织以及近60%的社会服务都是由非赢利组织负责的。非赢利组织作为政府在公共治理中的好伙伴确实发挥了重要作用，主要表现在以下四个方面。一是有效地促进了经济发展。一方面，为企业提供大量的咨询服务、信息服务、高科技孵化园等等。另一方面，极力推动可持速发展。最为引人注目的是非盈利组织在环境保护方面取得的成绩，它们或采取宣传动员等方式提高民众的环保意识，或通过示威、抗议等途径对决策者施加影响。二是有效地促进了社会和谐。美国非盈利组织是一个重要的就业渠道，雇员达1500多万人，占全美劳动力总数的11%a。它也是一个重要的社会福利渠道。如全美较大的一家筹款组织—联合之路，在全国就有2100个分部，专门为社会福利、社区服务事业募捐，每年募捐的总款项高达30多亿美元。它更是一个重要的解决其它社会问题的渠道。在美国的非盈利组织中，直接面向人道主义、家庭服务的占30%。这些组织专门提供青少年教育、家庭咨询、妇女保护、身心保健、救灾等服务。三是有效地促进了政府决策。一方面促进民主决策。非赢利组织所提供的是公共物品，它促进了公共物品提供主体的多元化，推动了社会自治的形成。另一方面促进了科学决策。美国有2000多个从事政策分析的非赢利组织，是美国政府决策者政策理念的主要来源，在政治、经济、文化、军事、外交等国家事务决策中发挥着参谋与咨询的作用，甚至影响决策。

2.美国政府坚持市场取向引导非赢利组织发展。主要有以下三个特点:一是较低门槛进人。任何人只要向州政府有关部门提交注册文件，组织有一定的宗旨，利润不在所有者和董事之间分配，组织机构达到成立公司的低标准，一般都可以注册。如果要成为免税的非赢利组织才向联邦税务机关申请，联邦税务机关会对申请者进行严格的审查。二是只促进不干预。美国十分重视非赢利组织的相对独立性，政府不能干涉非赢利组织的内部事务与业务活动，而是采取多种方式促进非赢利组织发展:通过税收优惠政策鼓励人们捐款，有效地引导了人们捐款的积极性;通过直接拨款或签合同购买民间组织服务的方式给予直接援助;同时以允许其发行债券和返还税收及各种名义资助等间接方式支持。三是强调自主管理和司法管理。美国主要通过非赢利组织的内部自律和司法来管理。一方面，按照规定，非赢利组织与其它法人组织一样，有一套责任体系，保障其能够承担因为其组织行为所产生的法律后果，这一责任体系以董事会为核心。如果非赢利公司的慈善资产被不当使用或慈善信托没有遵守，州司法部长有权免除公司董事和官员的职务并对其进行追加罚款。另一方面，根据美国有关法律，各州司法部部长负责监督非赢利组织是否有欺诈行为，负责对其进行审计;联邦税务机关负责监督免税非赢利组织是否信守非赢利的宗旨，是否履行了税法有关免税组织的义务。他们都有义务就任何人对任何非赢利组织提出的举报进行审查。州司法部长的权力是对有违法行为的非赢利组织提起诉讼，联邦税务机关有权依法取消非赢利组织的免税资格。

二、给我们的启示

我国改革开放30年，在公共管理上积累了一定的经验，取得了很大的突破。但是整体上我国公共管理制度仍然不能适应社会主义市场经济体制和社会发展的要求，也面临着经济全球化、新技术革命以及应对各种危机的挑战等。美国公共管理的做法和经验，值得我们学习的东西很多，对我们的启示也是深远的，尤其是以下几个方面:

(一)科学处理政府自身问题是政府公共管理的重要前提

政府是公共管理的核心主体和主要实施者，搞好公共管理必须首先处理好政府自身的关系。

1.要坚持依法行政。“任何宪法都是对政府行使权力加以一系列的限制”，“政府行政最重要的是对宪法的履行”。美国联邦政府的职权是有宪法明确界定的，而且采取列举制一条一条列了出来。我国正处于从全能型政府向有限型政府的过渡阶段，政府的职责还不是很明确，政府越位、错位和不到位的现象依然严重。因此，要按照“法未允许，即为禁止”的原则，把政府行为严格限制在法律许可的范围内，加快制定规范政府行为的法律法规，建立政府问责制度。

2.要优化组织结构。组织结构决定组织效率，明确职责是优化组织结构的核心。美国实行三级政府构架，联邦政府、州政府和地方政府的职责十分清楚，也很少交叉。我国实行五级行政构架，各级之间、同级各部门之间职能交叉重叠的问题以及职能缺位的间题还没有很好解决。首先要优化同级政府组织结构。加强和完善从事经济调节和社会管理的机构，撤消直接从事或干预微观经济活动和社会事务的机构;要整合分散在不同部门的相同行政职能，消除交叉重复。其次要理顺上下级政府机构设置。按照各级政府的性质和中央统一领导、充分发挥地方积极性的原则，合理划分中央和地方经济社会事务的管理职权，原则上，属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的公共事务和重大事项，例如外交、国防、货币制造与发行、宏观经济调控、国家经济安全等应由中央负责;与地区和社会发展相关的公共事务和事项，例如经济结构调整、市政建设等由相关地方政府负责;与国家整体利益相关需中央统一管理、但其任务需要在地方执行的事务与事项，例如民政、人事、社会保障、计划生育等，可由中央制定统一规范而由地方负责实施。在此基础上，理顺中央和地方在相应领域的分工和职责，合理调整一些领域中央对地方的垂直管理体制。再次要着手减少行政层级。积极进行省直管县、乡镇机构改革等探索，逐步形成科学的行政层级构架。

3.要强化制度监督。美国通过三权分立制度来加强对行政、立法和司法相互制衡、相互监督，同时通过公民参与政府管理和自治管理等一系列制度，来加强对政府行使公共权力的监督。我国的政体不同于美国，三权分立不适合我国国情，但我们仍然需要一设计出一种制度，有效地监督政府，有效地调动广大人民群众参与公共管理、实行民主监督的积极性。公务员之家

(二)努力创造良好环境是政府公共管理的重要任务

1.为培育市场主体提供良好的体制环境。首先，要毫不动摇地巩固和发展公有制经济，但国有企业必须收缩战线，有所为有所不为，只能在关系国计民生的重要领域发挥应有的作用，给非公经济腾出更大的发展空间。同时，要真正落实国有企业的自主权，真正实行政企分开，真正让国企成为市场竞争的主体。其次，要毫不动摇地鼓励支持和引导非公有制企业的发展，使各种所有制企业在投融资、信贷、税收、土地管理、市场准人等各个方面都享有同等待遇，形成一个公平竞争的关系。要让非公有制企业有机会参与国有企业改革，进入公用事业、基础设施、金融服务以及社会事业等领域。特别是对一些中小企业，要通过财政资助、税收减免、政府采购、扩宽融资渠道、加强就业培训等一系列政策予以支持，以促进中小企业加快成长。

2.为企业发展提供良好的市场环境。首先要规范市场经济秩序。要加快垄断行业改革，对电力、邮政、电信、铁路等行业及供水、供气、供热等市政公用事业，大胆引入竞争机制，实行投资主体和产权多元化。要依法严厉打击各种制假售假、侵权、商业欺诈等违法行为，形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用体系。其次，要加快要素市场的市场化改革。我国的商品和服务价格仍有5%由政府管制，资本市场、土地市场、技术市场、劳动力市场等要素市场的产品价格的定价机制不完善，生产要素的价格很多不是由市场来决定，而是由行政权力在配置。近年来，在城市改造拆迁和土地转让、资金信贷以及资本市场“圈钱”等领域，权力配置生产要素的现象还比较普遍，因此必须加快要素市场改革。再次，要正确引导市场行为。政府要通过制定公开、透明的发展规划和产业政策、市场信息、规范市场准人，引导市场主体的经济行为。

3.为企业发展提供良好的宏观环境。大型基础设施如高速公路、机场、能源、通讯、重大工程技术研究中心建设等，企业不愿进入或难以进人，政府应当加大投入力度。当然，在这些领域，政府也不应当独包独揽，要善于引人市场机制。政府还要利用财政政策、货币政策等调控手段，保持经济的平稳运行。

(三)切实保障公民权利是政府公共管理的重要内容

1.要通过切实保障公民权利来促进发展。只着眼于保护精英群体的利益，而忽视保护广大公民群体的基本权利、普通公民无法有效而平等地参与政治权力运用的国家，既不是公正的，也不能实现长治久安。因此，我们要进一步完善有关制度，切实保护宪法规定的公民的各种权利。一个保障公民各种基本权利和政治参与权的过程，就是一个了解公民意愿的过程，就是一个发挥人的积极性和创造性的过程，也就是一个极大地促进经济和社会发展的过程。

2.要通过切实解决民生问题来促进发展。当前，我国一方面经济高速增长，另一方面社保、教育、医疗、就业、住房等社会问题还比较突出，政府要切实负起这个责任。当然，政府不可能把所有人的这些问题都包起来，美国的社保制度也主要是首先针对老人、到残疾人、再到低收人人群这样逐步扩大社保面的。所以我们要针对这些民生问题进行具体分析，要找出那些真正需要政府保障的人群，采取一切措施，保障他们能上得起学、看得起病、住得起房。要不断加大政府投人，减少财产、收人不平等所带来的消费不平等。

(四)大力发展非赢利组织是公共管理的重要举措

美国政府一直把非赢利组织当作自己的伙伴，非赢利组织做了大量政府干不了、干不好的事情，在社会公共治理中发挥了重要作用。美国的经验值得借鉴。我国的非赢利组织总体来说发展比较滞后，我国每万人拥有的非威利组织只有2.1个，不及发展中国家平均水平的1/5，只相当于美国的L40和法国的L90。要缓解庞大的公共服务需求和各种矛盾，要完善市场经济体制、加强公共管理、促进社会主义现代化建设，就必须积极发展各种非赢利组织。

1.思想观念要转变。无论是政府还是民间，都要从落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的高度来认识、重视非赢利组织的发展。

2.扶持力度要加大。对经济领域的各种行业协会、商会、咨询机构等，教育、公共医疗、慈善、扶贫和公共安全等社会领域的各种基金会、扶贫协会等非赢利组织，要在制度上、法律上明确非赢利组织在公共服务体系中的地位和作用，目前除《社团登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》外，非赢利组织还没有专门的法律法规。要通过资金支持、税收优惠、政府采购等政策支持非赢利组织发展。

3.要借助事业单位改革的契机促进其发展。全国130多万个和湖南省8万个事业单位中，相当一部分可以转为非盈利组织。在进行事业单位改革时，要把事业单位改革和发展非赢利组织有机结合起来，搞好公共服务的宏观布局，将教育、卫生、文化、科技等领域的相当一部分事业单位转型为非赢利组织，使非盈利组织既能承接部分转移出来的政府公共服务职能，又能为事业单位找到好出路。

公共管理研究论文:公共管理政策主导企业竞争研究论文

论文关键词:政府公共管理;企业竞争力

论文摘要:有为的政府与有效的政府公共管理是形成企业竞争力的一个重要因素，要正确处理好政府与市场的关系，要充分发挥政府、企业家与理论界三个方面在企业竞争力培育方面的积极作用。

一、政府公共管理是企业竞争力培育系统工程中的一个重要方面

企业竞争力，是指在竞争性市场中，一个企业所具有的能够持续地比其他企业更有效地向市场(消费者，包括生产性消费者)提供产品或服务，并获得赢利和自身发展的综合素质(金暗,2001)。企业竞争力是企业生存和发展的长期决定因素。随着经济全球化的发展，国家之间的经济竞争主要体现为在全球化市场上各国或各地区企业之间的竞争。而企业的竞争是企业竞争力(主要是企业核心竞争力)的展现。因而，如何组织和提升企业竞争力就成为经济全球化下各国政府、企业及理论界的关注焦点。

企业之间竞争力的差异，既源于企业掌握的竞争所需的资源和能力的不同，也受着市场、体制、社会、文化、环境等多因素的影响。国内外理论界在研究企业竞争力与国家竞争力决定因素时从未忽略过政府的作用。世界经济论坛(WEF)和瑞士洛桑国际管理发展学院(IMD)的国际竞争力评价体系中，无论是在其2001年前使用的8大要素评价体系中还是2001年起使用的4大要素评价体系中，政府管理与效率这一要素始终占有显著的位置。经济合作与发展组织(DECD)的有关报告也明确强调了政府为企业提供商业环境并影响其竞争力的作用。即便是在主要从产业关系上分析产业和企业的竞争力的迈克尔。波特教授的分析框架中，政府行为也与要素条件、需求条件、相关与辅助产业的状况、企业策略、结构及竞争者、机遇并列为6个主要因素。

政府在现代经济增长中发挥着不可替代的作用，在培育国家经济竞争力方面表现得更为明显。近30年来，政府的作用总体上呈加强趋势。从实际经验观察，政府对经济活动的影响可以说无所不在。例如，政府的宏观经济政策影响到国家的经济运行，政府的科技政策影响到技术投入与创造能力，政府的贸易与投资政策直接决定一国经济的国际化程度，等等。从深层次上看，政府对市场的基本态度，制约着一国的经济体制类型和总体效率状况。在理论和政策层面，政府发挥何种作用、在多大程度上发挥作用以及发挥作用的方式，都是经久不衰、广为谈论的一个重要议题。

中国己经是世界贸易组织(WTO)的成员国。加入WTO，标志着中国经济参与了以现代世界市场经济体制为基础，以经济全球化为特征，以国际多边经济贸易协定为载体的世界经济体系;标志着中国经济体制改革和现代化建设进入一个新的历史发展阶段，即建立逐步按世界市场经济运行规则运作并充分考虑中国国情的社会主义市场经济体制阶段:标志着中国对外开放正面临着从转型经济下单边的主动的、试点式的开放方式向着市场经济下多边的、有规则的、多方位多层次开放方式转变的过程。体制环境和外部环境的变化无疑将对中国经济发展产生深远的影响。这种变化要求我们发展开放型经济，在更大范围内和更深程度上参与经济全球化进程与国际经济竞争。显然，这种环境的变化要求我们加快对我国企业竞争力的培育，进一步研究我国政府在企业竞争力培育中作用的发挥。换言之，在我国进一步参与经济全球化背景下，如何进一步组织和提升当前总体水平尚低的我国企业竞争力，成为我国的一个重大现实课题。事实上，近年来企业界和理论界已对此展开了广泛的研究，特别是在微观企业组织制度与经营战略方面提出了一些颇有见地的对策建议。本文要着重讨论的是新形势下在宏观层面上政府公共管理在企业竞争力培育中的作用问题，笔者的基本观点是:有为的政府与有效的政府公共管理是形成企业竞争力的一个重要因素，要正确处理好政府与企业的关系，或者从更本质上说，处理好政府与市场的关系，要充分发挥政府、企业家与理论界三方面在企业竞争力培育方面的积极作用。

二、从“新政府—市场观”看政府公共管理在企业竞争力培育中的作用

当今的市场经济是现代世界市场经济，笔者曾经将其定义为三个相互联系、相互促进的层面:一是指20世纪90年代以来世界上绝大多数国家无论大小，不分经济发展阶段，市场机制都已成为资源配置的首要方式，经济运行机制市场化成为各国经济改革的主流方向;二是指与此同时，现代市场经济是有政府宏观调控而非自由放任的市场经济;三是指世界市场经济强调目前各国建设的是在开放经济及经济全球化条件下而非封闭经济条件下的市场经济。

正是在当前现代世界市场经济与经济全球化的深化发展中，“新政府—市场观”成为全球各国定位其资源运行机制的主流。所谓“新政府—市场观”，是指既承认市场机制在资源配置方面的基础性作用，又寻求经济全球化下政府调节干预经济解决市场失灵政策的新形式，在顺应并主动参与经济全球化进程中趋利避害。它内含一个基本的认识与判断:在现阶段的社会经济发展水平条件下，市场失灵与政府失灵都可能存在，总体而言，市场机制较之于计划机制在资源配置方面能够发挥较好的基础性作用，但市场失灵的存在为政府作用留下了空间。这一认识与判断的政策含义在于，凡是市场机制能够解决好的问题，都应交由市场去完成;政府在处理市场失灵问题时应以不扭曲市场机制为前提，并应能发挥积极主动的作用。这一观点可用两句简单的英语加以概括:"Marketisgoodbutnotenough;Governmentisnoteverythingbutakeysomething"(市场是重要的，但非万能;政府并不能包办一切，但应起重要作用)。

需要指出的是，现代世界市场经济中的“新政府—市场观”是相对于过去封闭经济条件下的政府与市场的关系而言的。在过去相对封闭的世界经济中，由于对要素跨国流动的限制，国家间经济政策的相互影响程度较小，一国的经济政策给其他国家经济福利带来的外部性影响可能被忽略。因此，封闭经济条件下政府和市场的关系，主要体现为在别国的政策和经济变量是外生的前提下，政府如何弥补市场的缺陷，以改进本国居民的福利水平。但是，经济全球化改变了政府与市场的这种关系。现代世界市场经济与经济全球化的发展，提高了国家间经济政策的相互影响和依赖程度，使得一国的经济政策会给其他国家的经济福利带来不可忽略的外部性影响。一国政府在决策中，必须考虑别国政策和经济变量的影响，必须考虑政府与世界性市场的关系，必须研究政府如何通过政策提高本国(主要是企业)的竞争力问题。因而，现代世界市场经济中的政府—市场关系实质上是“经济全球化、市场和政府”三者的关系。

20世纪80年代以来，在经济全球化和科技革命的影响下，主权国家的政府职能发生了不少变化:一是政府支持本国经济的方式发生变化。经济全球化的国际规则(如WTO原则)对各国产业政策的实行提出了种种限制;同时，冷战结束后的国际经济环境也发生了根本变化，各国参与国际经济竞争的基本策略从以往的产业政策转变为开放竞争的策略;由于社会政策越来越成为构成国家竞争力的重要因素(例如，教育、运输、安全等均构成一国投资环境的熏摹声面)，不少发达国家将政策重点更多地转向社会领域，间接提高本国经济的竞争力。二是政府政策的针对范围发生变化。随着经济全球化的发展，布场范围由一国市场扩展到区域市场乃至世界市场，政策范围也相应扩大。三是政府在政策制定过程中的地位与作用发生变化。政府从以往的规则制定者变为政策制定的合作者，行业组织、市场主体以及相关的别国政府政策在政策制定中的作用日益增强。四是在政策执行方面国际合作日益重要。在经济全球化过程中，各种职能复杂的区域组织与国际组织大量涌现，其功能日益强大，不仅对一国政策的制定而且对其执行构成制约。此外，随着经济全球化的深化，各种要素、商品和服务的跨国流动更加容易，从而也为各国政府利用国际资源解决国内问题提供了更多的选择。因此，在新的条件下，为解决老问题、迎接新挑战，西方各主要国家实行了不少行政改革方案，虽然内容各有不同，但其着力点都是力图通过政府改革以促进国家竞争力的提高。

立足于政府职能的变化，政府公共管理(特别是有助于企业竞争力提高的公共管理)应能体现以下变化(毛寿龙等，1998;唐琦玉，2003):(1)重视成本效益关系。政府应改变过去只关心投入而不关心产出的做法，强调政策与项目的成本效益关系，要求以最小的投入，获得较大的效益。(2)强调顾客导向。政府的公共服务的提供应有强烈的当事人取向，应以公民的需求为考虑，强调对顾客负责，并以顾客满意为衡量公共服务质量的标准。(3)强调市场机制，重视选择和竞争。主张通过市场机制的发挥，提供公共服务;使民间机构与政府共同生产，提供多种选择机会。(4)授予权能。政府应给予公共管理者以一定的权限来完成任务，必须使公共管理者充分了解其工作目标，同时也包含着对错误的容忍。(5)创新与改革。创新乃是新型政府的主要特征，政府应打破传统结构惯性，活化官员思维，允许公共管理者运用各种创新策略达到管理目标。

三、加入WTO对我国政府公共管理与企业竞争力的影响

经济全球化的浪潮，使国际竞争力成为世人关注的焦点。尽管改革开放以来我国在经济建设上取得了举世瞩目的成绩，但从IMD和世界经济论坛(WEF)提供的报告看，我国的国际竞争力不容乐观。企业的国际竞争力是国际竞争力的核心。在IMD评价体系中，与企业竞争力直接相关的指标有68项。我国企业无论是在企业规模、品种结构、价格质量比、劳动生产率，还是在技术创新、新产品研究开发支出、工艺水平、管理水平、国际化程度、管理人员对国际商务的熟悉程度等方面均处于排名较后甚至的位置，这说明我国企业的竟争力水平总体而言还相当低。与此同时，我国己经加入了WTO，我国的企业须直接面对全球市场参与竞争。加入WTO对广大企业的生存发展来说，既面临着新的发展机遇，也面临着严峻的挑战。但机遇的把握有赖于企业国际竞争力的提高，而挑战则是直接而现实的。就挑战而言(勾学辉，2001)，一是国内市场的进一步开放，市场准入条件和领域的放宽，外国企业进入中国市场的门坎的降低。发达国家的企业特别是跨国集团，在资金、技术、人才、机制、品牌、信息、营销等方面都占有优势，特别是在资本和技术密集型行业优势就更大，并且大多具有丰富的在国际市场进行竞争的经验。二是我国目前的工业发展水平与发达国家相比，差距还是相当大的，特别是在高技术、高附加值工业方面差距更大。三是某些支柱产业将面临严重冲击，技术装备工业、运输机械工业、电子工业、化学工业等作为中国的支柱产业，90年代以来虽然基本上完成了进口替代，但基础元器件及工作母机、电子通讯、重化工业等尚未完成进口替代，最易受到进口的冲击。四是我国的市场经济体制与WTO的基本原则存在一定差距，企业缺乏活力和竞争力，机制转换不彻底，企业的组织结构远远不适应新的挑战。

新的形势不仅对我国企业生存与发展的竞争力提出了严峻挑战，而且对我国政府及其公共管理提出种种要求(课题组，2001)。一是对加快推进市场化改革提出新要求。加入WTO，实质上是按照统一的市场经济规则参与国际经济竞争，能否通过进一步开放市场和引入竞争来促进本国经济的发展，关键在于国内市场机制能否充分发挥作用。中国经过20多年的市场化改革，初步确立了市场经济的框架，但国企改革、建立国内统一开放的市场体系等方面还相对滞后。如果这些领域的改革不能加快并取得显著成效，扩大开放市场就可能未得其利，先受其害。二是对合理把握市场开放进程，趋利避害，实现以开放促发展提出了较高要求。加入WTO后，中国政府要履行所保障的开放市场时间表，所涉及的问题包括降低关税、取消非关税壁垒、放开贸易经营权、开放服务贸易市场、对外资实行国民待遇、加强知识产权保护等。这些变化大部分将在2005年以前实现，时间紧迫。市场开放将会引入竞争压力，有利于提高国内的资源配置效率，但开放过快，也可能使国内产业受到过大冲击，引发一些经济和社会问题，对开放与改革进程产生不利影响。这就要求政府在扩大开放前加快国内改革，提高国内企业和市场对外部冲击的适应能力，同时合理把握市场开放进程，采用得力措施化解开放市场可能引起的矛盾，使负面效应尽可能降低。三是对政府在开放条件下保持宏观经济稳定提出了更高要求。加入WTO后，中国经济更深地参与全球经济之中，一方面可以更多地分享全球分工之利，另一方面，也更容易受到来自国外的冲击，政府只有具备较强的在开放条件下稳定本国宏观经济的能力，才可能为本国企业创造一个较平稳的市场环境。同时，面对种种具有很大不确定性的金融危机和经济危机，要求政府在危机治理、维护国家经济安全上表现出更强的能力。四是政府管理机制提出了新要求。加入WTO后，要求政府机构更加精简和人员更加精干，决策更加科学，政策更具透明度，廉洁程度提高，效率进一步改进。只有如此，才能创造出有利于增强中国经济竞争力的“软环境”，使中国在国际经济竞争与合作中居于有利地位。

四、深化政府公共管理改革，促进我国企业竞争力的提升

如前所述，在当前现代世界市场经济与经济全球化深化发展中，新政府—市场观正在成为全球各国定位其资源运行机制的指导思想主流。特别是西方发达市场经济国家，在新政府—市场观指导下，不仅完成了市场型企业的改革，而且正在进行政府的再造。改革开放以来，中国各级政府的职能转变虽然取得了不同程度的进展，但同时仍然存在诸多问题。从总体上看，政府自身改革仍然落后于经济体制转轨的进程，政府职能转变力度也小于机构改革的力度:在政府与企业、政府与市场、政府与社会自主治理的关系上，一系列深层次的矛盾尚待解决。笔者认为，在新的历史时期，我国的政府公共管理改革，应在深刻总结过去经验教训的基础上，探索新政府—市场观在我国条件下的表现形式，以确立与社会主义市场经济和对外开放相适应的有中国特色的政府治理模式，促进我国企业竞争力的提升。

具体说来，在处理政府与市场、企业、社会关系上至少应注意以下几个方面。一是在资源配置方面，市场机制在资源配置方面的基础性作用应得到充分的尊重。政府不应再作为对企业进行资源配置的主体，资源配置的主体应是市场，即便有一些资源需要政府配置，政府也不应采取行政的方式，而要采取市场化的方式。如土地资源的配置宜用拍卖方式，而不应批给:公共建设项目宜用招标方式，而不应审批;政府消费应走向政府采购。二是在政府与企业的关系方面，政府服务于企业的观念和职责应得到明确和强化。政府是公共部门，是服务性组织，是为企业服务的，如果这个关系界定不清楚，企业就难以快速发展。受各种因素影响，许多政府部门至今仍然缺乏服务意识，总以管理者自居，喜欢管企业，甚至不正当地干预企业。我们要接受政府是服务性组织的观念，要努力为企业发展与竞争力的形成提供良好服务，搞好企业外部环境建设。相应地，政府对企业的必要管理也必须坚持服务和公平的原则。如应尽量尽快取消审批制度，推广备案制度。三是在项目投资方面，政府须约束对企业可能产生的挤出效应。政府不应与企业竞争投资项目。政府投资应起到对企业投资的导向与弥补作用。一般来说，政府应提供公共产品(如公共卫生体制建设)，商务投资应交给企业去做。四是政府要通过深化改革完成从控制型政府到服务型政府、从全能政府到有限政府、从神秘政府到透明政府、从统治型政府到善治型政府、从人治型政府到法治型政府、从僵化型政府到学习型政府的转型(唐琦玉，2003)。

需要指出的是，在政府公共管理与企业竞争力培育关系问题上，有两种意见或倾向笔者不敢苟同。一种是“政府无为论”，认为市场经济中企业竞争力是企业在市场机制优胜劣汰的洗礼中获得的，与政府的公共管理与服务作用不相干。另一种倾向则是将政府职能的不恰当扩大，如近年来地方政府间的税收竞争的存在和对“经营城市”的片面理解与应用等等。笔者认为，良好的外部环境是企业赖以生存和提高竞争力的关键，其中政府的运作效率和公共政策是一个重要因素。政府既必须在支持企业竞争力提升中发挥积极作用，又必须恰当定位，在资源配置中不应挤占企业过多的空间。归根结底，笔者还是坚持这一观点:有为的政府与有效的政府公共管理是形成企业竞争力的一个重要因素，关键是要正确定位政府与企业、政府与市场的关系，充分发挥与整合政府、企业家与理论界三方在企业竞争力培育方面的积极作用。

公共管理研究论文:政府公共管理资源及开发研究论文

摘要：政府公共管理政策是对公共利益的一种性分配，是一种重要资源。政府公共管理政策资源开发，是对政府公共管理政策性财富的重组与整合，形成新的、有用的结构与功能的过程，是政府公共管理政策优化的重要途径。政府公共管理政策资源开发和利用要做到有效性与责任性有机的统一。

关键词：政府；公共管理政策；有效性；责任性

“资源”是指生产资料与生活资料的天然来源，它是一种自然财富。“资源”的本质表现为它是一种本来就有的、已经存在的财富，而且这种财富可以成为另一种财富的来源。推而言之，只要它本身是一种财富而且能给别人带来财富，或能赋予别人财富的都是资源，这些财富可以是新增殖的，也可以是原财富的重新整合。因此“资源”有三个特点，一是既有性，即它原来就已经存在;二是整合性，即它对原有的财富进行重新调整，形成新的结构和使用价值;三是增殖性，即它对原有的财富进行重新整合后形成新的财富。

政府公共管理政策是指代表公共利益的公共组织(主要指国家、政府)在一定时间和空间里，为了有效增加和分配公共利益，对公共事务进行管理与服务，依法确定的路线和方针、制定的规则和措施。政府公共管理政策，实质上既体现了统治阶级的执政意志，也表现了一个国家的国家意志，但从根本上反映了广大人民群众的意志。这些意志的本身是需要对公共利益的有性的、公正公平的分配。政府公共管理政策表现形式，既表现为原则性指导思想、理念、价值取向，也表现为法律、法规、规范，还表现为方案、措施、规则等。政策与法律法规、措施规则等是相对而言的。政府公共管理政策具有很高的性，它拥有强权和组织体系作保障。

既然政府公共管理政策是对公共利益的一种性分配，谁得到了政府公共管理政策，谁就获得了一定的公共利益，因此政府公共管理政策是一种非常重要的资源。政府公共管理政策资源的开发，是府公共管理政策优化的重要途径。

一、政府公共管理政策资源及其开发的理解

(一)政府套共管理政策资源的理解

政府公共管理政策资源是行政资源的重要组成部分。“行政资源”是指在行政系统中已经存在的已有的、既有的行政性的财富，它是一种社会财富。它包括三个部分，物质性实体，即政府行政机构、行政人员、设备设施等人财物;非物质性实体，即行政体制、政策、法规;物质性与非物质性实体的功能，即政府行政能力、力、影响力、号召力。可以说，行政资源就是行政财富本身及其外在影响。一切与政府行政有关的已有的“财富”及其已产生的和能产生的作用都是行政资源。行政资源开发与利用，是对行政财富的重组与整合，形成新的、有用的结构与功能的过程，包括对行政资源本身物质性资源的重新优化组合、整合利用，对过时的旧时的行政文化、职能的清理，对合适的、有用的行政文化、职能的升华，更重要的是对行政资源非物质性的实体如体制、政策、法规等进行创新，对过时的非物质性的实体与功能的抑制，形成并彰扬新生非物质性行政资源的外在作用与功能。因此，政府公共管理政策资源是行政资源中非物质性资源，是政府公共管理政策及其本身既有的和由此可以再生的政府公共管理政策性财富。

(二)政府公共管理政策资源开发的理解

政府公共管理政策资源开发，是对政府公共管理政策性财富的重组与整合，形成新的、有用的结构与功能的过程，包括对政府公共管理政策资源本身的重新优化组合、整合利用，对过时政府公共管理政策的清理，对合适的、有用的政府公共管理政策的再生。政府公共管理政策资源开发的关键是政府公共管理政策要创新，政府公共管理政策要用足、用活。

我国政府与政府之间的关系，是一种单一制的等级结构和由上级层层集权的关系。政府在中央政府和上级政府的领导、指挥和控制下，执行和制定政府公共管理政策，这就是政府公共管理政策资源的开发与利用。由于执行者利益的驱动，政府公共管理政策资源的开发与利用会产生明显的效果差异。通常情况下，政府公共管理政策资源与执行者利益一致时，其开发和利用与产生效果是成正比的，反之成反比。

二、政府公共管理政策资源开发的有效性

政府公共管理政策资源开发和利用的有效性，应该是政府公共管理政策的忠实执行与执行者利益的较大获取的有机结合。当然这里存在着一个前提，即政府公共管理政策的科学性和民主性，执行者利益的合法性和合理性。因为政府公共管理政策的科学性和民主性决定着执行者利益的合法性和合理性，同时执行者利益的合法性和合理性影响着政府公共管理政策开发和利用的有效性。从政府公共管理政策资源开发和利用的程序上看，执行者只有在服从和执行政府公共管理政策的前提下，才有自主权，这种自主权，就是对政府公共管理政策资源的有效的开发和利用权。开发和利用政府公共管理政策资源的有效性，应处理好以下几个关系:

(一)处理好忠实贯彻政府公共管理政策精神和追求执行者较大利益效应的关系

开发和利用政府公共管理政策资源，首先必须肯定政府公共管理政策的科学性，坚持其性，在这一前提下，才能忠实地执行中央和上级政府的公共管理政策。忠实贯彻政府公共管理政策的精神实质，并非生搬硬套政府公共管理政策资源的内容，这是执行者追求自身较大利益效应的原则。执行者在处理这样的关系时，有两种方式:当政府公共管理政策规定的是不可作为时，执行者就可以追求除此政府公共管理政策之外的较大的作为;当政府公共管理政策规定的是可作为时，执行者就可在此政府公共管理政策范围内追求较大的作为。中央和上级政府的公共管理政策好比一个圆圈，其政府公共管理政策实质好比圆心，据此，如果圆圈以内是不可作为的，那么执行者就可以在圆圈外，大胆开发和发展;如果圆圈以外是不可作为的，那么执行者就可以以圆心为核心，追求较大的圆边效应。

(二)处理好把握时展规律与解决现实问题的关系

科学和民主的政府公共管理政策，是能够反映一个时代的发展规律的，为此，及时，政府公共管理政策反映的时代规律并需要执行者切实地执行，但它与执行者的认识、理解，以及地方区域的社会经济发展水平不一致时，要正确处理好这一关系。执行者应该按照政府公共管理政策精神实质，结合本地方本区域的实际情况，制定和执行可行的、有效的政府公共管理政策，既不能以执行政府公共管理政策为借口而推行脱离实际的“拔苗助长”的政府公共管理政策，也不能以根据本地实际情况为理由而拒绝按照政府公共管理政策的实质和方向来制定和执行政府公共管理政策。第二，政府公共管理政策反映的时代规律，就全局来看是合适的，但针对某一个地方区域可能略显保守，为此也要正确处理这一关系。执行者应该按照政府公共管理政策精神实质，更进一步超前地制定和执行与本地实际相符的政府公共管理政策。如果执行者的政府公共管理政策与本地发展实际相符但与上级政府公共管理政策及精神不相符时，执行者要向上级报告并在得到允许的前提下，进行试验和探索。

(三)处理好着眼全局利益和长远利益与追求局部利益和近期利益的关系

政府公共管理政策，通常是以解决全局利益和长远利益为宗旨的，执行者在开发和利用这些政府公共管理政策时，首先要维护这一宗旨。要维护这一宗旨，执行者要从两个方面着手，及时，执行者的全局利益和长远利益要与上级的全局利益和长远利益相一致。相对中央和上级来说，地方的利益是局部利益和近期利益，而相对地方来说，却是有全局利益和长远利益的，但这种利益一定要符合中央和上级的全局利益和长远利益。如果违背中央和上级的全局利益和长远利益，即使执行者认为符合本地的全局利益和长远利益，且能得到好处，也不能执行。第二，在追求中央、上级和地方全局利益和长远利益的前提下，注意解决好执行者近期利益和局部利益的问题，一方面对地方现已存在的利益格局，从长远来看虽不符合现行中央和上级利益调整的要求而近期影响不太大，仍然为地方带来利益，并且不可能很快被符合要求的利益所代替，为此地方可以保留一定的时间，但要给予抑制，不能让其扩大。另一方面，对有利于地方利益但从现在和将来来看对全社会发展不利的利益，要坚决禁止，为此地方所受损失可由中央和上级给予一定的补偿。

(四)处理好遵循体制规则与推进政府公共管理政策创新的关系

社会是在不断变化和发展的，政府的体制规则和政府公共管理政策都要随之相应变化和发展。但体制和规则具有结构性意义，有一定的相对稳定性，在未进行改革之前各项活动都必须遵守体制规则。体制和规则的指导性和稳定性并不与政府公共管理政策的创新性相矛盾，相反只有政府公共管理政策不断地创新，才使体制和规则充满活力，并不断丰富发展。为此要处理好两点:及时，体制规则内的政府公共管理政策创新。体制和规则的实施是由政府公共管理政策的制定和执行来实现，因此体制规则内的政府公共管理政策创新是政府公共管理政策开发和利用的必然要求。第二，体制规则外的政府公共管理政策创新。这是问题的关键所在。由于体制和规则的相对稳定性，也可能造成体制和规则的相对滞后，这时的政府公共管理政策创新是非常必要的。但是这种必要的政府公共管理政策创新，也可能付出巨大的代价。当中央和上级或有关方面如社会文化和社会舆论不予认同和支持时，政府公共管理政策的创新者就要付出沉重的代价。但随着社会的发展，社会的进步终究推动历史的发展。当然超越体制和规则的、倒退的和违背长远利益、全局利益的政府公共管理政策创新，必然受到制裁。

三、政府公共管理政策资源开发的责任性

政府公共管理政策资源开发和利用的有效性，与责任性同时并存，也就是执行者在拥有对政府公共管理政策资源开发和利用的权力时，同时承担相应的责任。因此在大力支持执行者对政府公共管理政策资源开发和利用的同时，要强化执行者政府公共管理政策资源开发和利用的责任性。强化责任性是解决执行者政府公共管理政策资源开发和利用中趋利避损的重要手段。政府公共管理政策资源开发和利用的责任性，表现在以下几个方面:

(一)对全社会负责

政府公共管理政策资源开发和利用对公众、对所有者、对法律负责并不等同于对全社会(包括人类创造的社会和自然界自然形成的“社会”)负责，原因在于社会的一般规律与公众、所有者对它的认识并不总是一致的，尽管公众、所有者总是在不断地追求所制定和执行的政府公共管理政策与全社会的发展相一致。社会规律是客观的，公众和所有者对其认识、了解和把握有一个过程，这就说明由公众、所有者和由其制定的法律并不总能代表和反映全社会的规律和利益。因此要处理好这个关系:对全社会负责是客观规律的要求，政府公共管理政策资源开发和利用要切实努力反映全社会的要求。

(二)对大众负责

政府是公共权力机构，政府公共管理政策是公众意志的反映，它的制定与执行应对公众负责。政府公共管理政策的制定与执行，要体现公众的根本利益，保护公众利益，解决公众无法解决或利益集团不愿解决的问题，这是政府的性质决定的。当然，由于政府也是由每一个人组成的，它自身也有一套严密的内部体系，也就形成了自身的团体利益。政府在开发利用政府公共管理政策资源时，要正确处理好保护公众利益与政府自身利益的关系:一切为了公众利益;政府自身利益只能界定在合法的范围内。公务员之家

(三)对所有者负责

政府公共管理政策的开发利用要对所有者负责，对此要从两个方面理解:及时，一切权力来源于人民，人民是权力的所有者。政府是公共权力机构，其权力来源于人民，因此它要对人民这个所有者负责。第二，当今的政治是政党政治，也就是说，无论什么民主形式的国家，人民的权力，是通过一定的形式由政党组织来代替行使的，因此政党是权力的第二所有者。政府的公共管理政策是由以政党为首的组织，代表人民制定的，因此政府公共管理政策资源开发利用也要对政党负责。但是政府公共管理政策资源开发和利用的执行者，是具体的具有职务的“经营者”，从权力责任体系规则来看，每一个执行者要对授权者负责，下级要对上级负责。因此，政府要处理好对“所有者”与对“经营者”负责的关系:最终结果对所有者负责，过程环节对“经营者”负责;决策对所有者负责，执行对“经营者”负责。

(四)对法律负责

所有者即人民的权力和政党的权力，通常是通过法律形式确定并由政府行使的。法律一旦确定，就具有性、强制性和相对的稳定性，尽管它可以修改、变化，但是这种修改必须在一定的法定形式下进行才予以认可。确定的和修改后认可的法律规则，是一切行为的准则，任何人和任何事都要对法律负责，否则要承担法律责任。因此在法治国家，政府公共管理政策的开发和利用也要对法律负责，实际上是对所有者负责的具体法律表现形式。在法律规则范围内，法律的执行者对法律的执行效果产生很大影响，这是因为在法律体系内具有职务的个人与个人之间的权力关系形成的。为此要处理好政府公共管理政策资源开发和利用对法律负责与对职务个人负责的关系:对法律负责是根本，对职务个人负责是法律负责的具体体现。

(五)对后果负责

对政府公共管理政策开发和利用的后果负责，主要包括对所造成的社会落后、社会损失和发展的“不效率”负责。由于政府公共管理政策资源的开发和利用对社会发展产生巨大影响，其积极的影响，是各级政府所不断追求的目标，它使社会不断发展而社会所需成本很低。但是政府公共管理政策也会产生消极的影响，即政府公共管理政策给社会造成的落后和损失，以及对社会发展和政府管理的“不效率”。政府公共管理政策的“不效率”也是社会的损失和浪费，因为政府公共管理政策的制定和执行本身需要成本，即使其没有任何社会作用，但它已经消耗了成本。由于政府公共管理政策的开发和利用是一个过程，这个过程有长也有短，在这个过程中由于社会环境等各方面因素的变化，对政府公共管理政策资源开发和利用的后果产生影响，因此要处理好政府公共管理政策资源开发和利用后果责任与政府公共管理政策资源开发和利用的过程和环节影响因素的关系:政府公共管理政策资源开发利用的后果是负责评估的最终依据，过程和环节的变化应高度重视，但不影响对后果评定。

对政府公共管理政策资源开发不力(没有较大限度地开发资源的效益)和不利(与社会发展规律、与中央和上级政府公共管理政策背道而驰)所承担的责任，必须予以追究。没有责任的追究，责任制没有意义。实践表明，政府公共管理政策的制定与执行，只注重了自身的目标和利益而忽视执行者的利益，是不利于政府公共管理政策资源的开发和利用的。同样执行者只有在政府公共管理政策的指导下，充分开发和利用其政府公共管理政策资源，才能达到政府公共管理政策资源开发和利用的有效性，否则应承担政府公共管理政策资源开发和利用的责任，并应受到相应的追究。当前中国的现实要求，执行者政府公共管理政策资源开发和利用的有效性与责任性一定要有机的统一。

公共管理研究论文:公共管理政策资源及开发研究论文

摘要：政府公共管理政策是对公共利益的一种性分配，是一种重要资源。政府公共管理政策资源开发，是对政府公共管理政策性财富的重组与整合，形成新的、有用的结构与功能的过程，是政府公共管理政策优化的重要途径。政府公共管理政策资源开发和利用要做到有效性与责任性有机的统一。

关键词：政府；公共管理政策；有效性；责任性

“资源”是指生产资料与生活资料的天然来源，它是一种自然财富。“资源”的本质表现为它是一种本来就有的、已经存在的财富，而且这种财富可以成为另一种财富的来源。推而言之，只要它本身是一种财富而且能给别人带来财富，或能赋予别人财富的都是资源，这些财富可以是新增殖的，也可以是原财富的重新整合。因此“资源”有三个特点，一是既有性，即它原来就已经存在;二是整合性，即它对原有的财富进行重新调整，形成新的结构和使用价值;三是增殖性，即它对原有的财富进行重新整合后形成新的财富。

政府公共管理政策是指代表公共利益的公共组织(主要指国家、政府)在一定时间和空间里，为了有效增加和分配公共利益，对公共事务进行管理与服务，依法确定的路线和方针、制定的规则和措施。政府公共管理政策，实质上既体现了统治阶级的执政意志，也表现了一个国家的国家意志，但从根本上反映了广大人民群众的意志。这些意志的本身是需要对公共利益的有性的、公正公平的分配。政府公共管理政策表现形式，既表现为原则性指导思想、理念、价值取向，也表现为法律、法规、规范，还表现为方案、措施、规则等。政策与法律法规、措施规则等是相对而言的。政府公共管理政策具有很高的性，它拥有强权和组织体系作保障。

既然政府公共管理政策是对公共利益的一种性分配，谁得到了政府公共管理政策，谁就获得了一定的公共利益，因此政府公共管理政策是一种非常重要的资源。政府公共管理政策资源的开发，是府公共管理政策优化的重要途径。

一、政府公共管理政策资源及其开发的理解

(一)政府套共管理政策资源的理解

政府公共管理政策资源是行政资源的重要组成部分。“行政资源”是指在行政系统中已经存在的已有的、既有的行政性的财富，它是一种社会财富。它包括三个部分，物质性实体，即政府行政机构、行政人员、设备设施等人财物;非物质性实体，即行政体制、政策、法规;物质性与非物质性实体的功能，即政府行政能力、力、影响力、号召力。可以说，行政资源就是行政财富本身及其外在影响。一切与政府行政有关的已有的“财富”及其已产生的和能产生的作用都是行政资源。行政资源开发与利用，是对行政财富的重组与整合，形成新的、有用的结构与功能的过程，包括对行政资源本身物质性资源的重新优化组合、整合利用，对过时的旧时的行政文化、职能的清理，对合适的、有用的行政文化、职能的升华，更重要的是对行政资源非物质性的实体如体制、政策、法规等进行创新，对过时的非物质性的实体与功能的抑制，形成并彰扬新生非物质性行政资源的外在作用与功能。因此，政府公共管理政策资源是行政资源中非物质性资源，是政府公共管理政策及其本身既有的和由此可以再生的政府公共管理政策性财富。

(二)政府公共管理政策资源开发的理解

政府公共管理政策资源开发，是对政府公共管理政策性财富的重组与整合，形成新的、有用的结构与功能的过程，包括对政府公共管理政策资源本身的重新优化组合、整合利用，对过时政府公共管理政策的清理，对合适的、有用的政府公共管理政策的再生。政府公共管理政策资源开发的关键是政府公共管理政策要创新，政府公共管理政策要用足、用活。

我国政府与政府之间的关系，是一种单一制的等级结构和由上级层层集权的关系。政府在中央政府和上级政府的领导、指挥和控制下，执行和制定政府公共管理政策，这就是政府公共管理政策资源的开发与利用。由于执行者利益的驱动，政府公共管理政策资源的开发与利用会产生明显的效果差异。通常情况下，政府公共管理政策资源与执行者利益一致时，其开发和利用与产生效果是成正比的，反之成反比。

二、政府公共管理政策资源开发的有效性

政府公共管理政策资源开发和利用的有效性，应该是政府公共管理政策的忠实执行与执行者利益的较大获取的有机结合。当然这里存在着一个前提，即政府公共管理政策的科学性和民主性，执行者利益的合法性和合理性。因为政府公共管理政策的科学性和民主性决定着执行者利益的合法性和合理性，同时执行者利益的合法性和合理性影响着政府公共管理政策开发和利用的有效性。从政府公共管理政策资源开发和利用的程序上看，执行者只有在服从和执行政府公共管理政策的前提下，才有自主权，这种自主权，就是对政府公共管理政策资源的有效的开发和利用权。开发和利用政府公共管理政策资源的有效性，应处理好以下几个关系:

(一)处理好忠实贯彻政府公共管理政策精神和追求执行者较大利益效应的关系

开发和利用政府公共管理政策资源，首先必须肯定政府公共管理政策的科学性，坚持其性，在这一前提下，才能忠实地执行中央和上级政府的公共管理政策。忠实贯彻政府公共管理政策的精神实质，并非生搬硬套政府公共管理政策资源的内容，这是执行者追求自身较大利益效应的原则。执行者在处理这样的关系时，有两种方式:当政府公共管理政策规定的是不可作为时，执行者就可以追求除此政府公共管理政策之外的较大的作为;当政府公共管理政策规定的是可作为时，执行者就可在此政府公共管理政策范围内追求较大的作为。中央和上级政府的公共管理政策好比一个圆圈，其政府公共管理政策实质好比圆心，据此，如果圆圈以内是不可作为的，那么执行者就可以在圆圈外，大胆开发和发展;如果圆圈以外是不可作为的，那么执行者就可以以圆心为核心，追求较大的圆边效应。

(二)处理好把握时展规律与解决现实问题的关系

科学和民主的政府公共管理政策，是能够反映一个时代的发展规律的，为此，及时，政府公共管理政策反映的时代规律并需要执行者切实地执行，但它与执行者的认识、理解，以及地方区域的社会经济发展水平不一致时，要正确处理好这一关系。执行者应该按照政府公共管理政策精神实质，结合本地方本区域的实际情况，制定和执行可行的、有效的政府公共管理政策，既不能以执行政府公共管理政策为借口而推行脱离实际的“拔苗助长”的政府公共管理政策，也不能以根据本地实际情况为理由而拒绝按照政府公共管理政策的实质和方向来制定和执行政府公共管理政策。第二，政府公共管理政策反映的时代规律，就全局来看是合适的，但针对某一个地方区域可能略显保守，为此也要正确处理这一关系。执行者应该按照政府公共管理政策精神实质，更进一步超前地制定和执行与本地实际相符的政府公共管理政策。如果执行者的政府公共管理政策与本地发展实际相符但与上级政府公共管理政策及精神不相符时，执行者要向上级报告并在得到允许的前提下，进行试验和探索。

(三)处理好着眼全局利益和长远利益与追求局部利益和近期利益的关系

政府公共管理政策，通常是以解决全局利益和长远利益为宗旨的，执行者在开发和利用这些政府公共管理政策时，首先要维护这一宗旨。要维护这一宗旨，执行者要从两个方面着手，及时，执行者的全局利益和长远利益要与上级的全局利益和长远利益相一致。相对中央和上级来说，地方的利益是局部利益和近期利益，而相对地方来说，却是有全局利益和长远利益的，但这种利益一定要符合中央和上级的全局利益和长远利益。如果违背中央和上级的全局利益和长远利益，即使执行者认为符合本地的全局利益和长远利益，且能得到好处，也不能执行。第二，在追求中央、上级和地方全局利益和长远利益的前提下，注意解决好执行者近期利益和局部利益的问题，一方面对地方现已存在的利益格局，从长远来看虽不符合现行中央和上级利益调整的要求而近期影响不太大，仍然为地方带来利益，并且不可能很快被符合要求的利益所代替，为此地方可以保留一定的时间，但要给予抑制，不能让其扩大。另一方面，对有利于地方利益但从现在和将来来看对全社会发展不利的利益，要坚决禁止，为此地方所受损失可由中央和上级给予一定的补偿。

(四)处理好遵循体制规则与推进政府公共管理政策创新的关系

社会是在不断变化和发展的，政府的体制规则和政府公共管理政策都要随之相应变化和发展。但体制和规则具有结构性意义，有一定的相对稳定性，在未进行改革之前各项活动都必须遵守体制规则。体制和规则的指导性和稳定性并不与政府公共管理政策的创新性相矛盾，相反只有政府公共管理政策不断地创新，才使体制和规则充满活力，并不断丰富发展。为此要处理好两点:及时，体制规则内的政府公共管理政策创新。体制和规则的实施是由政府公共管理政策的制定和执行来实现，因此体制规则内的政府公共管理政策创新是政府公共管理政策开发和利用的必然要求。第二，体制规则外的政府公共管理政策创新。这是问题的关键所在。由于体制和规则的相对稳定性，也可能造成体制和规则的相对滞后，这时的政府公共管理政策创新是非常必要的。但是这种必要的政府公共管理政策创新，也可能付出巨大的代价。当中央和上级或有关方面如社会文化和社会舆论不予认同和支持时，政府公共管理政策的创新者就要付出沉重的代价。但随着社会的发展，社会的进步终究推动历史的发展。当然超越体制和规则的、倒退的和违背长远利益、全局利益的政府公共管理政策创新，必然受到制裁。

三、政府公共管理政策资源开发的责任性

政府公共管理政策资源开发和利用的有效性，与责任性同时并存，也就是执行者在拥有对政府公共管理政策资源开发和利用的权力时，同时承担相应的责任。因此在大力支持执行者对政府公共管理政策资源开发和利用的同时，要强化执行者政府公共管理政策资源开发和利用的责任性。强化责任性是解决执行者政府公共管理政策资源开发和利用中趋利避损的重要手段。政府公共管理政策资源开发和利用的责任性，表现在以下几个方面:

(一)对全社会负责

政府公共管理政策资源开发和利用对公众、对所有者、对法律负责并不等同于对全社会(包括人类创造的社会和自然界自然形成的“社会”)负责，原因在于社会的一般规律与公众、所有者对它的认识并不总是一致的，尽管公众、所有者总是在不断地追求所制定和执行的政府公共管理政策与全社会的发展相一致。社会规律是客观的，公众和所有者对其认识、了解和把握有一个过程，这就说明由公众、所有者和由其制定的法律并不总能代表和反映全社会的规律和利益。因此要处理好这个关系:对全社会负责是客观规律的要求，政府公共管理政策资源开发和利用要切实努力反映全社会的要求。

(二)对大众负责

政府是公共权力机构，政府公共管理政策是公众意志的反映，它的制定与执行应对公众负责。政府公共管理政策的制定与执行，要体现公众的根本利益，保护公众利益，解决公众无法解决或利益集团不愿解决的问题，这是政府的性质决定的。当然，由于政府也是由每一个人组成的，它自身也有一套严密的内部体系，也就形成了自身的团体利益。政府在开发利用政府公共管理政策资源时，要正确处理好保护公众利益与政府自身利益的关系:一切为了公众利益;政府自身利益只能界定在合法的范围内。公务员之家

(三)对所有者负责

政府公共管理政策的开发利用要对所有者负责，对此要从两个方面理解:及时，一切权力来源于人民，人民是权力的所有者。政府是公共权力机构，其权力来源于人民，因此它要对人民这个所有者负责。第二，当今的政治是政党政治，也就是说，无论什么民主形式的国家，人民的权力，是通过一定的形式由政党组织来代替行使的，因此政党是权力的第二所有者。政府的公共管理政策是由以政党为首的组织，代表人民制定的，因此政府公共管理政策资源开发利用也要对政党负责。但是政府公共管理政策资源开发和利用的执行者，是具体的具有职务的“经营者”，从权力责任体系规则来看，每一个执行者要对授权者负责，下级要对上级负责。因此，政府要处理好对“所有者”与对“经营者”负责的关系:最终结果对所有者负责，过程环节对“经营者”负责;决策对所有者负责，执行对“经营者”负责。

(四)对法律负责

所有者即人民的权力和政党的权力，通常是通过法律形式确定并由政府行使的。法律一旦确定，就具有性、强制性和相对的稳定性，尽管它可以修改、变化，但是这种修改必须在一定的法定形式下进行才予以认可。确定的和修改后认可的法律规则，是一切行为的准则，任何人和任何事都要对法律负责，否则要承担法律责任。因此在法治国家，政府公共管理政策的开发和利用也要对法律负责，实际上是对所有者负责的具体法律表现形式。在法律规则范围内，法律的执行者对法律的执行效果产生很大影响，这是因为在法律体系内具有职务的个人与个人之间的权力关系形成的。为此要处理好政府公共管理政策资源开发和利用对法律负责与对职务个人负责的关系:对法律负责是根本，对职务个人负责是法律负责的具体体现。

(五)对后果负责

对政府公共管理政策开发和利用的后果负责，主要包括对所造成的社会落后、社会损失和发展的“不效率”负责。由于政府公共管理政策资源的开发和利用对社会发展产生巨大影响，其积极的影响，是各级政府所不断追求的目标，它使社会不断发展而社会所需成本很低。但是政府公共管理政策也会产生消极的影响，即政府公共管理政策给社会造成的落后和损失，以及对社会发展和政府管理的“不效率”。政府公共管理政策的“不效率”也是社会的损失和浪费，因为政府公共管理政策的制定和执行本身需要成本，即使其没有任何社会作用，但它已经消耗了成本。由于政府公共管理政策的开发和利用是一个过程，这个过程有长也有短，在这个过程中由于社会环境等各方面因素的变化，对政府公共管理政策资源开发和利用的后果产生影响，因此要处理好政府公共管理政策资源开发和利用后果责任与政府公共管理政策资源开发和利用的过程和环节影响因素的关系:政府公共管理政策资源开发利用的后果是负责评估的最终依据，过程和环节的变化应高度重视，但不影响对后果评定。

对政府公共管理政策资源开发不力(没有较大限度地开发资源的效益)和不利(与社会发展规律、与中央和上级政府公共管理政策背道而驰)所承担的责任，必须予以追究。没有责任的追究，责任制没有意义。实践表明，政府公共管理政策的制定与执行，只注重了自身的目标和利益而忽视执行者的利益，是不利于政府公共管理政策资源的开发和利用的。同样执行者只有在政府公共管理政策的指导下，充分开发和利用其政府公共管理政策资源，才能达到政府公共管理政策资源开发和利用的有效性，否则应承担政府公共管理政策资源开发和利用的责任，并应受到相应的追究。当前中国的现实要求，执行者政府公共管理政策资源开发和利用的有效性与责任性一定要有机的统一。

公共管理研究论文:剖析公共管理运用科斯定律的研究论文

摘要：现代经济日趋壮大，生产能力带来产品数量激增，同时，由此产生的外部性也成为现代社会关注的焦点，如何治理外部性带来的不利影响，促进整个社会福利的增长。通过对外部性内部化手段的分析，介绍了公共政策手段的类型，着重比较了公共政策手段，即庇古税和科斯定理之间的特点，找出了其在解决污染问题方面的优劣。

关键词：外部性；公共政策；科斯定理

1外部性内部化方法简介

1.1矫正税

矫正税又称庇古税，基本思路是负外部性的发出方必须对每单位的外部性行为支付税收。其计算公式为T=MSC-MPC=MEC=E(X)T为矫正税MSC，MPC分别为边际社会成本与边际私人成本。

从矫正税来讲，它能够促使产生负外部性的经济主体将社会成本考虑到其私人产生成本去，并产出与社会成本相符的数量，提供政府收入增加，并有效地减少污染。然而，矫正税也必然有其局限性，由于外部性成本计量上的困难，以及公共政策管理成本增高和寻租行为出现，使得矫正税的治理效果大大削弱。

1.2矫正性补贴

这类补贴主要针对正负两类外部性提供补助，对正外部性提供补助相当于扩大其外部影响以达到增进社会福利的效果，而对负外部性提供补贴表明向污染者行贿。

（1）向正外部性提供补助。政府对产生外部正效应的厂商进行补贴，使产量达到市场效率量。

（2）向负外部性者提供补助。负外部性带来的市场失效是具负外部性的生产或消费的产品数量过多，为矫正负外部性，鼓励厂商和企业减少产量的行为给与补助。

1.3公共管制

指由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或其特殊行为。这个治理外部性的方法运用的范围较广，也是普遍的政府手段，但是它要求与负外部效应的生产函数一致，并且信息。

1.4第三种力量

依靠道德力量和舆论监督来抑制外部性，但是具有非强制性，非确定性和不稳定性。

1.5科斯定理与产权理论

科斯定理利用市场机制，从界定产权的角度解决外部性，使外部效应内部化的手段又往前迈进一步。

2公共政策手段与科斯定理的比较

对外部效应的内部化两大手段的介绍，即以庇古税为代表的公共政策手段和以科斯定理为代表的产权理论资源协商解决外部性问题。税收和协商都是为了使外部效应内部化，都允许经济当事人为了实现目标通过成本收益比较选择方案。而在一定的经济条件约束和特定的外部性情形下，两大解决手段各有特点。因此，要充分地发挥两种手段的作用，必须清楚其特点及适用范围。

2.1庇古税的特点

政府通过征税使污染企业的产品定价考虑到造成的社会成本损失，达到产量。其特点有：

（1）征收矫正税能使厂商的生产函数在其私人的生产函数的基础上增加社会成本即对社会的外部性。从而在供求局部均衡体系中，这个新的供给曲线与消费者需求曲线的均衡点到达新的位置，使社会生产达到，减少污染产品的产量，使外部负效应内部化。

（2）庇古税的征收增加了企业的成本，使其负担社会成本损失，并且，排放的污染物越多，其缴纳的税越多，这势必增加企业的生产经营成本。在厂商追求利益较大化的趋使下，厂商会提高产品的技术含量，减少污染的排放量，从而使整个行业的污染情况得到改善。

（3）根据庇古税的征税原理，其遵循向污染的产出方征税的准则。根据庇古税，政府在治理限制排污企业排放污染物方面有很强的控制力，一方面使厂商为其负外部性付出成本，减少污染物的排放；另一方面，通过筹得资金，补偿受其负外部性的受害者，同时向正外部性企业提供补贴，提高其生产能力。再从税收的角度考虑，庇古税的增收能调节供给关系并且取代种种其他负外部性的收入来源，比如各种乱收费。

2.2基于科斯定理下的外部性治理特点

（1）科斯定理认为，外部性效应往往不是一方侵害另一方的单项问题，而是相互性。只通过征收庇古税来解决是不公平的。其实外部性问题的实质是避免将损害扩大。

（2）科斯定理的核心在于产权明确，只要产权清晰，在交易成本为零的情况下，不论谁拥有产权，资源配置是有效率的，可以基于自愿交易的私人合约行为对市场运转自我修正。因此，科斯定理的实质就是经济制度安排下产生的社会资源的不同配置结果。

（3）科斯定理在产权理论的阐述，揭示了外部性问题的根源在于稀缺性导致的对资源使用的竞争性需求。

从以上分析可以看出，公共政策下的税收政策和科斯定理的产权原理都是针对有限的资源下调整社会间经济主体的资源配置，但侧重点不同。两种手段都对负外部性，特别是污染等社会环境问题提出治理的可能，但是就当前的经济状况来看，征收庇古税相对来讲是比产权理论下的自愿协商解决要产生的社会效应大，下面具体分析在这个方面庇古税的优势和产权理论下的不足。

3庇古税和科斯定理对污染治理社会效应比较

（1）科斯定理要求，产权要明确，然而在实践中，不可能做到明确产权或界定产权的成本极高。

由于公共财产的产权具有模糊性，其使用权名义上属于公众，实际上任何人都可以自由使用公共财产而无须征得他人的同意或缴纳相应费用。明确产权所必需的监督和强制执行成本，不仅大大高于污染造成的损失，而且可能高达人类社会无法承受的地步，这样，自愿协商也就失去了意义。在这种情况下，政府就可以介入市场机制，使损害者将其活动的社会成本考虑进来，纳入到其私人成本中去，即内部化。政府可以采取的措施就是征税（庇古税），因为政府可对外部不经济行为征税，例如对生产中出现的污染行为征税、对消费产生的污染征税等，使损害者自行负担损害成本，从而使外部性成本内在化，即通过使边际私人成本等于边际社会成本，使资源得到有效配置。公务员之家

（2）科斯定理指向的主体数量较少的时候，才能有效的进行交易。针对负外部性的一项制度设计，但是仅仅将少数的社会经济主体考虑在内，那么其对负外部性的治理的效果是值得怀疑的。由于实际经济生产是一项长期而且极端复杂的过程，其外部性产生也将会呈现多重性和复杂性交织的局面。因此，在有多方进行经济博弈的过程中，必然提高讨价还价的成本，很难使意见达成一致，从而阻碍了对负外部性的治理。

（3）信息的不和不对称性导致科斯的市场手段难以实现。由于人们对信息的不，以及双方拥有信息的不对称可能会出现道德风险甚至逆向选择。相反，受污染者由于所拥有的相关信息少，想争取权利需要付出很大的成本。这正是在一定的限度内人们宁愿忍受负外部性的损害原因之一。

通过上述分析，可以看出：由于在一般情况下，通过“自愿协商”即科斯定理解决环境问题所需要的交易成本太高，同时在某些条件下，如涉及多方介入的产权争端和交易下，自愿协商很难发挥作用，所以在解决环境污染问题时，征收庇古税是一种更为可行和简单公平的方法，其难点在于，如何获取厂商的生产函数和相关的污染信息，使得征税更为有效合理，实现社会福利较大。

公共管理研究论文:非政府组织协调政府公共管理研究论文

【摘要】在公共危机管理中，政府扮演着主导角色，但政府又不能也不必要代替一切，非政府组织有参与应对公共危机、发挥重要作用的必要性和可能性。非政府组织在公共危机管理中发挥着重要作用。同时需要从政府、社会和主体等方面进行建设，以保障非政府组织在公共危机管理中充分发挥作用，最终使得非政府组织能与政府组织以及其他社会力量通力合作，确保危机的顺利解决。

【关键词】:公共危机;公共危机管理;非政府组织;作用

当今社会是一个飞速发展的时代，社会状态变化快速，社会生活呈现出纷繁复杂的多面性，全球化、多元化的发展带来了众多冲突，在此背景下，危机随时可能爆发。这些危机包括政治危机、社会危机、公共安全危机、经济危机等，会给各国的经济政治带来严重危害。

我国正处于社会转型期，在快速发展过程中隐藏着各种各样的危机，不论何种危机都有可能随时爆发，从实际事例可以证明，自20世纪90年代以来，我国已进入公共危机事件高发期，而且危机事件呈现高频次、大规模，组织性、危害性、暴力性加强等特征。我们必须防患于未然，建立良好高效的公共危机管理机制。

应对公共危机事件就要建立以政府为主导的危机管理机制，政府的性质与职能使其在危机管理机制中扮演着至关重要的主导角色，但政府不是万能的，它不能也不必要代替一切，作为危机管理机制中重要一员的非政府组织在参与应对公共危机事件时也发挥着重要作用。

一发挥非政府组织作用的必要性和可能性

公共危机事件具有极大的社会危害性、难控性、紧迫性，这从需求上要求非政府组织在应对危机时发挥作用。非政府组织具有公共性、自治性、民间性和志愿性，在专业技术、灵活性、组织机制上等具有优势，从供给角度讲非政府组织在应对公共危机时发挥重要作用具有了可能性。

1、必要性分析

公共危机事件具有极大的社会危害性、难控性、紧迫性，它的破坏性极大，影响很广，不确定性很大，从而使应对的成本很高，对专业技术、组织体系等要求很高，其社会危害性决定了应对公共危机具有公共性和慈善意义，具有很强的社会意义。作为公共服务的当然提供者政府自然在其中起主导作用，政府在应对危机时具有某些独特的优势，如大量的财、物资源，严密的管理体系，强制性的管理机制等。但同时，它也有一些局限性，比如特定的公共危机要求特定的专业技术去应对，政府严格的层级体系可能阻滞公共信息的传播等。单靠政府很难达到及时、有效地应对公共危机的要求。所以，应对公共危机是一个庞杂的系统的社会公共工程，其需求的不仅是财物资源和强制性机制，也需求专业性技术和社会自治机制，非政府组织在提供专业技术和自治机制方面有着对政府的“助理”作用。

在具体的某一项灾害应急管理过程中，政府和非政府组织由于各自拥有不同的资源、组织和社会优势，参与危机事件应急管理的目标、地点、时间、方式、内容以及具体效果等都存在各自不同的特点。因此，作为两类各具特色的社会组织，政府与非政府组织两者之间应当互相配合，加强沟通，协同运作。[1]公共危机的特性决定了在应对危机中仅仅发挥政府的作用是远远不够的，还必须利用非政府组织的专业性、灵活性等优势特性，以弥补政府的不足之处。可见在危机管理中发挥非政府组织的作用是非常必要的。

2、可能性分析

非政府组织的内容复杂多样，但普遍具有公共性、自治性、民间性和志愿性等特征。非政府组织的特性使其在应对公共危机时有了发挥重要作用的可能性：

(1)非政府组织的公共性是它能够应对公共危机事件是发挥重要作用的基础。公共性是非政府组织愿意进入营利组织一般不愿涉足的领域，应对公共危机具有很强的慈善意义、无利可图，并且介入其中还带有相当的危险性。另外，公共性也使得人们对非政府组织的信任大于对营利组织的信任，它们更容易获得认同。

(2)非政府组织往往具有很强的专业性。绝大多数非政府组织在成立之初就将自己的目标定得很明确即：关注某一类社会问题或救助某一弱势群体，并将根据自己的目标设定标准来吸纳组织成员。他的专业性有利于其在危机处理中发挥更大作用。

(3)非政府组织具有很大的灵活性。在公共危机中会出现许多新的问题，新的矛盾，而政府组织往往由于严格的层级体系或某些政治原因，价值因素使得他们反应缓慢或者没反应，而非政府组织则可以在公共利益的旗帜下迅速地做出反应，灵活的调整自己具体的工作方向和工作内容，解决公共危机带来的社会问题，提供多样化而不是政府般整齐划一的服务。

(4)非政府组织的机制合理性。非政府组织在应对公共危机时的运作成本低于政府组织，因为非政府组织有志愿者参与，他们可提供免费服务；非政府组织没有庞杂的行政体系和组织机构。非政府组织一般具有较强的使命感、责任心，其成员一般热衷于其所开展的事业，这也可以提高它在应对公共危机使得服务效率和质量。[2]

二公共危机管理中非政府组织作用的表现

在公共危机管理体系建设中，需要建立一个由政府部门、非政府组织、社会公众、国际资源等元素构成的网络系统。在强调政府部门危机管理的同时，还应实现危机管理系统中参与主体多元化，较大可能地吸纳各种社会力量，调动各种社会资源共同应对危机，使危机处理具有更大的灵活性、创新精神及更高的效率。非政府组织是整个社会组织中最重要的元素之一，是社会系统实现协调、沟通目标的重要环节，是危机应对网络中的不可或缺的环节，发挥着重要的作用。

1、非政府组织在危机预警系统中发挥重要作用。应对危机事件好的结果实将其扼杀在萌芽状态，在危机爆发之前及时消除产生危机的根源，既可节省社会资源又避免其破坏性，更重要的意义是危机给人类带来的生命、生理和心理等创伤不是一句简单的“已经控制住了危机”可以弥补得了的，所以公共危机的预防以及危机升级的防控极其重要。而非政府组织在这方面发挥着重要的作用，它上接政府下联基层群众的“桥梁”角色使其能够更加便捷、迅速的发现危机的根源和苗头，从而呼吁并引起整个社会的注意和重视；另外，非政府组织的专业性使得它们对于特定公共危机的产生有着更加敏锐、前瞻的洞察力，这是他们的技术优势；并且他们的使命感也使得他们对公共危机特别的关注，对危机给予别的组织一般不能做到的重视。

2、在危机发生过程中非政府组织的作用。(1)危机事件一旦发生，政府动用行政力量解决危机，有时会出现调度不灵，协调失衡，行动不及时的情况，这时就需要有大量的非政府民间力量的支持，危机发生地就近的非政府组织此时就可以快速的发动和组织大量民间专业人员、应急物资应对危机，为聚集庞大的社会闲置力量提供支持。非政府组织更具有专业性，可利用自己的专业优势积极开展救助工作。(2)非政府组织还时刻关注危机中政府部门无法或不及关注的社会成员的利益，并予以必要的物质和精神的支持帮助。例如在非典时期，社会中大量的民工、无业人员、城市游民等弱势群体，没有被纳入政府行政管理的范畴，因此，这部分人群的危机防范往往是政府部门最难以顾及的软肋，相应的管理和约束皆出于缺失状态。因而，作为非政府组织的社区或各种民间志愿组织就可以发挥他们的作用，弥补政府行为的不足，使社会的任何一个角落任何一个成员都不被忽视。(3)在危机处理中，非政府组织有利于社会凝聚起来发挥自己的主动性，形成独立的自组织能力，以实现危机时刻社会自我管理与政府组织的良性互动。危机时刻公民应培育出一种健康理性的、自主的独立意识，而不应对政府全盘依赖。从我国处理危机的现状看，目前只有政府的积极性，却缺乏社会自身的主动性。(4)临时的非政府组织在危机中也发挥重要作用。在危机中，往往会形成一类由危机所涉及人群自发组成的非政府组织，它们可能没有正式的法律地位，可能没有固定的组织架构和成员，但他们在固定的地域范围内发挥重要作用，有很强的自生性。此类自组织有着相当的灵活性和针对性，也较容易组织，对外界忽视了的危机可以自发地具体的应对，它对于正式的大型的非政府组织又是一种作用。推而广之，在危机爆发之后社会基层可以发动这样的组织开展应对措施。(5)非政府组织在危机后的处理善后作用。非政府组织主要是辅助政府部门进行危机后的恢复重建工作。包括：给与必要的经济援助、弥补其在危机中的损失，启动生产；组织、调节供销渠道及时提供民众生活日常和急需物品，保障公众的日常生活；陈述发展生产对解决危机问题和社会矛盾的重要性；强化相关的社会福利政策实施力度等；募捐及组织志愿服务等。主要是为了发展经济，稳定政治，重新恢复和建立各种秩序。公务员之家

三非政府组织发挥作用的保障

当今世界各国非政府组织参与危机管理的作用日益突出。例如：日本阪神大地震中到现场并发挥作用的就是民间组织；美国“9?11”事件中，非政府组织体同样发挥了巨大作用。在我国，一些非政府组织在应对公共危机时也发挥了重要的作用，但与国际非政府组织相比较，国内非政府组织无论在数量规模上还是在发挥作用的效能上都存在很大程度的不足，这些都在很大程度上阻碍了非政府组织在应对危机时的作用的发挥。要保障非政府组织在应对危机时发挥更大作用，需要从多方面加强建设与改进。

1、政府应建立与非政府组织的平等合作关系，促进非政府组织的良性发展。政府应该以立法形式确立非政府组织的社会地位，进一步实现由全能政府向有限政府的转变，界定政府部门与非政府组织的明确关系。在法律上两者应该是平等的，是指导与被指导、扶持与被扶持的关系。积极合理发挥非政府组织在应对危机使得作用，大胆委托非政府组织开展工作，并加强对非政府组织的引导、管理和监督，防止“志愿失灵”现象的发生。在政策上要降低非政府组织的准入标准，在税收政策上，应对非政府组织给予扶持和帮助，应尽快完善资金募集和管理办法，在资金募集途径和方式等方面给非政府组织提供安全的后勤保障。政府在推进我国社区建设的进程中，要大力倡导社区非政府组织建设，要投入大量的人力、物力、财力，从而促进社区非政府组织的成长与壮大。

2、非政府组织本身应加强能力建设，与政府有效合作。当前中国的非政府组织与国际相比仍处于初级阶段，突出表现在整体意识、专业化管理和自律规范等方面。专业化的非政府组织，应该具有明确的服务宗旨、清晰的工作计划、科学的领导系统、专业志愿者和学者、理性的决策系统、规范的筹资方式和资金管理模式、有力的监督机构等要素。在加强非政府组织的专业化建设进程中，一方面要借鉴国外的经验，开展科学化、规范化的组织操作，建立“决策机构、执行机构、监督机构”三位一体的管理体制；另一方面，要形成“一整套人力资源的开发、配置、使用和管理的工作机制”，形成一支充满朝气和活力的工作团队。大力发掘、培养组织领导人才；引进专家和学者；对志愿者进行专业培训，设立上岗服务证制度，建立志愿工作者专业评估体系.[3]同时，非政府组织应该主动邀请政府监督其工作；在处理社会事务时，应该充分听取政府的意见和建议，积极参与政府的工作计划；积极争取政府支持和拨款资助。使组织走向内部控制良好，外部关系融洽的良性循环的轨道上来。另外，为更好的发挥非政府组织的作用，应该注意建设非政府组织管理制度的评估机制，即从每次危机中吸取经验教训，对非政府组织危机管理制度自身做出评价，使制度本身具有自学习和自适应性，以得到不断的完善和发展，确保其具有较强的适应能力和更新能力。[3]

3、提高公众参与非政府组织活动的积极性，使公众愿意并从事公益的事业。参与性是非政府组织区别于政府和市场的又一特性，几乎所有的非政府组织都或多或少的依赖于人们的志愿参与。一般说来，自主型而不是依附型社会文化更容易促进非政府组织的建立与发展，自主型而不是专制型社会文化更有利于非政府组织的建立与发展。在我国社会主义民主进程和政治文明建设过程中，社会精神的培育和独立性现代人格的形成对于非政府组织的发展至关重要。非政府组织的“志愿性为公”的性质，决定了人们参与其中激励依靠的是人们对社会的责任感与使命感，依靠的是人们古道热肠般的仁慈心与同情心。所以，培养社会的独立性、自主性的同时培养社会公德心、使命感就显得格外必要。

建立完善高效的公共危机管理机制是应对危机事件的基础核心，作为危机管理主体的政府要承担主要责任，但危机事件已不是单靠政府的力量就能处理好的。要高效及时的应对公共危机不但要发挥政府处理危机的能力，还必须发挥以非政府组织为主体的社会力量。而现阶段政府不仅要认识到非政府组织所具有的重要的社会作用，还应在组织机制建设中为非政府组织的发展提供大力支持和指导，以使我国的非政府组织不断的壮大发展。非政府组织也存在着诸如“志愿失灵”的缺陷需要克服，还需要不断加强非政府组织的自身建设与内外监督，为其发挥较大作用提供保障。

公共管理研究论文:房产物业公共管理策略体系形成研究论文

摘要：建设系统物业的一个主要特征是：城建资金的投入为城市建设服务。每个城市建设必须经历这样的一个循环，即拆迁－安置－建设，这个循环涉及城市的千家万户，涉及城市改造的顺利与否，为做到这一点，广州市建委在规划建设前，曾拿出大量资金兴建了相当一批房产物业，作为城市建设中拆迁户的安置房和周转房，这样就形成了城建系统中的一批物业。由于政策的变化，这些物业现在没有发挥应有的作用，并占用了相当一部分的城建资金，为此，如何盘活这部分城建物业的问题，就摆在我们的面前。

城建系统物业及其管理现况

城建系统担负着全市城市建设与管理，在长期的城市建设和开发中积累了不少的房产与物业，并且总量还在呈不断增长趋势。在计划管理、政企合一时期，很多房产建设与开发由政府直接完成，政府是当然所有者，建委直接控制大量房屋与物业。

政府与企业分离后，建委不直接进行项目建设与房产的开发，很多建设项目由下属企业或事业单位完成，由此增加了不少的城建物业，特别是近年来，旧城改造与建设项目不断增大，为妥善安置城区拆迁户，广州市在海珠区、白云区、天河区等地修建了大量拆迁房并有不少剩余，使城建系统的物业达到一个可观的规模。

随着广州城市的发展及市场经济意识的不断增强，人们对土地房产价值的认识度不断提高，为利用不断增长的物业，发挥物业的商业价值与经济效益，各物业使用单位抓住商机，利用物业的地段优势，根据不同情况与特点，以不同方式提高物业的使用率，挖掘物业的经济价值。如对一些建成的房屋，经装修后以出租的方式加以利用，或经整理后经营实业，有的单位甚至还成立专门的物业管理公司管理自己物业，既以所有者身份收取租金，又以服务者身份收取管理费，用此办法对名下的物业进行管理，不仅发挥了物业本身的商业价值，还赚取了物业所带来的附属利润。以房养房，用赚取的利润对房屋进行有效的管理和维护，提高了物业的效用和管理水平，增强了物业管理企业的竞争力及市场生存能力。

虽然城建所属物业有一定程度的经营，商业价值得到一定的开发。但不容忽视的是，由于产权不明确、国有单位机制不灵活等历史或现实原因，城建系统物业资源未充分利用，其商业价值未得到发挥，存在着资源闲置、效率低下、服务水平不高等诸多问题，具体的问题主要有：

及时，物业的利用率不高。广州城市建设发展与经济的高速增长，极大提高了广州房产物业的市场价值，业主可以享受到土地升值所带来的成果。私人业主出于逐利目的，会通过出租、自用等方式把物业的商业价值利用到较大化。但对于公有物业，情况则可能不同，物业的使用未达到其潜在水平。例如，拆迁安置房的空置率一直以来是很高的，由于其产权属于市政府，没有明确的业主单位，也没有明确的单位对其管理负责，无法出售或招租；对于那些有明确权属的，由于业主都是国有企事单位，经营机制不灵活，对物业的经营管理也只停留在临时性出租收取租金上，而未进一步深开发其商用价值。大量闲置物业造成了资源浪费，不仅不能获取价值增值，就连投资折旧都无法通过市场渠道快速回收，地产物业的增值无从体现，当地政府每年还要投入相当的资金为这些物业进行维护和修缮。

第二，物业服务水平不高。城建系统物业管理公司是在自有物业基础上产生的，管理上都套用国有企事业单位的模式，管理体制难脱国有企业的弊病，与市内有影响力的物业管理公司相比，并不具有很强的市场竞争力。首先，这些物业公司管理的是自有物业，没有自寻市场的危机感，采用的是国有企业管理的旧体制，企业机制不够灵活，缺乏创新能力。其次，企业队伍素质不高，专业化水平低下。一些物业企业虽有资质，但并没有自己的专业队伍，只简单雇用几个人打扫清洁而已；有些物业公司虽有专门人员，但经过专业培训的较少，人员整体文化素质，服务意识不到位，管理服务水平较低。再就是，受各因素的制约，这些物业公司规模较小、市场竞争力不强，不具备“走出去”的能力，其业务几乎全局限于自有物业，未能在他人物业市场上竞争，如果没有自有物业的先天保护条件，这些物业公司很难有立足之地。

第三，分散化持有。虽然城建物业都属国家这一最终所有者，但由于行政划拨及投资主体不同，物业实际上由各单位分散持有，并以不同方式经营管理。由于物业所有者之间各自为政，管理水平与人员素质不一，造成了城建物业管理成本过高，无法通过不同物业间的合理配置与有效组合实现整体的规模效益，以树立起品牌与知名度。分散管理的总收益远远小于统一管理带来的潜在收益。

物业管理发展对策

及时，规模化经营，以规模扩市场。

物业管理企业的规模化代表企业的综合实力，它包括企业的运行体系、管理机构、企业的品牌等。同其它行业的经营性质不同，物业管理的经营活动主要是以综合性服务来取得收入，而收入的主要和直接来源就是企业的物业管理面积，管理面积越大，则收入越多、效益越好，这就决定了扩大经营规模是提高企业效益的根本出路。因此城建系统的物业公司必须走规模化、集约化经营这条路子，以提高管理水平、服务质量，加强技术创新扩大市场，求得生存。为此，可以对小物业管理企业兼并重组，实现生产要素的优化组合，共享企业资源，如资金、技术、材料和劳动力等。此外，现有物业管理企业横向联合、纵向发展，通过并购改组进行有效扩张，降低成本，达到规模经营。公务员之家

第二，改革用人机制，提高队伍管理水平。

新世纪物业管理市场竞争的焦点主要集中在对高水平、高素质专业人才的竞争上。市场竞争中，谁拥有了高水平的物业管理人才，谁就掌握了市场的主动权，物业管理企业要加强人才的培养和引进，并采取多种形式、多种渠道加快培养物业管理人才。今后，“投资于人”应成为城建系统物业管理企业一个重要的战略取向。在知识经济时代，人是知识经济的直接制造者，物管企业必须加大人才资源开发，加大知识型、创新型人才的培养与使用。加以借鉴国外实行多时的物业管理师的考核办法以及其他服务行业对于其从业人员的评定方法，改革用人制度。通过素质教育、岗位培训和技术考核等形式来提高从业人员的专业水平和服务意识。通过机制转换和专业部门利益调整，做到优胜劣汰，造就物业管理队伍，以增加企业的竞争力。

第三，加大盘活与经营力度。

首先，对政府直接控制与管理的物业，一方面可以由相关部门出台专门的政策，通过公开拍卖或其它方式加以出售，并为买主办理产权登记；另一种办法就是成立专门的物业经营公司经营，或委托某一社会企业经营，由其向市场招租并进行相应的管理，政府从租金收入中提取一定比例作为管理企业的管理费。这样，可以让沉淀下来的这部分物业发挥它的作用，既造福于民，政府也可以减轻负担。

其次，对于各单位占有使用的城建物业，政府可以将物业产权划拨给下属单位，提高其经营管理的积极性，以使各单位增加物业的投入，改善物业的硬件设施与软环境，提高物业的吸引力与商业价值，使物业的价值得到真正开发与实现。或者，政府也可将所有物业的经营使用权收回，重新组合各单位的物业管理机构，组建专门的物业经营公司，对物业进行经营与管理，管理费收入归物业公司，租金收入由政府与物业公司分成，扣除物业公司的管理及维修成本后上缴地方财政，以增加政府的城建资金，扩大城建资金的来源。

公共管理研究论文:公共管理素质要求腐败防范研究论文

［内容摘要］公共管理中的道德风险严重威胁着社会的政治稳定、法制建设、经济发展和伦理秩序。公共管理中道德风险的产生与公共管理者的素质密不可分，深刻分析这些导致公共管理中道德风险的主观因素才有可能有效避免公共管理中道德风险的产生。

［关键词］公共管理；公共管理者素质；道德风险。

“道德风险”是存在于委托关系中的一种道德现象，用以描述受托人不尽职责追求自身利益较大化，使委托人利益面临重大损失的危险境况。公共管理中的道德风险是和公共权力的“委托———”性质分不开的，公共管理者是由社会论文公众委托执行民众拥有的公共权力的人，民众将自己的权力授予公共管理者执行以实现社会公众的利益，而公共管理者接受社会公众的委托，承担着他们委托的义务，按照社会公众的意愿行使他们所赋予的权力并取得相应的报酬。

在现实的公共管理活动中，由于公共管理者的权力价值观不同、公共管理者的身份冲突以及公共管理者的道德意志状态，使其经常有充分的机会背离社会公众的意愿采取不道德的方式来行使公共权力，给社会公众利益造成潜在和现实的损害与威胁，从而导致道德风险。

一、公共管理者权力价值观的迷失与公共管理中的道德风险

权力价值观是关于权力的目的、意义等问题的追求及其评价的根本观点，它指导公共管理者的权力运作方向、决定其道德行为。公共管理者一旦形成特定的权力价值观，就会表现相应的行为选择，如果权力价值观一旦陷入误区，则会产生越轨的权力行为，引发道德风险。在我们当前存在的多种形态的价值观中，具有代表性的就是两种相互对立的权力价值观，即集体主义的权力价值观和个人主义的权力价值观。集体主义的权力价值观以为人民服务为宗旨，个人主义的权力价值观以牟取个人利益为目标。公共管理者应当坚持集体主义的权力价值观，以国家、集体的利益为重，把人民群众的利益和幸福作为其价值取向的标准。在个人主义权力价值观的影响下，本应为公共利益服务的公共权力往往出现错位表现。有的公共管理者把公共权力私有化，把社会公众给予的权力当作个人谋私的工具，执行多大的权力便用多大的权力为自社会科学论坛2008?10（下）己谋取利益；有的权力运用者把公共权力商品化，将权力异化为商品，把权力当作交换中的筹码，搞权钱交易、权物交易甚至权色交易；有的权力运用者把公共权力庸俗化，把权力变成拉帮结派、排斥异己互相利用的工具，使神圣的公共权力走向庸俗；有的权力运用者把公共权力特殊化，认为人性的尊严取决于权位的高低，人生价值的大小取决于支配权力的大小，一旦拥有权力便把自己视为特殊人物，荫庇亲朋、高高在上，却对社会公众的利益置若罔闻，凡此种种，不一而别。个人主义权力价值观影响下的公共权力错位异化严重损害了社会公众的利益，作为公共权力运行中的道德风险，往往对人民群众的公共利益造成极大的威胁。

二、公共管理者的身份冲突与公共管理中的道德风险

现实的人在社会生活中往往会扮演多种角色身份，公共管理者也不例外，他们既是“个体”的人又是“公共”的人，这样在他们的道德选择中会经常性的面对“个人利益和公共利益的冲突”“个人义务与公共管理者义务的冲突”“本位职责与社会职责的冲突”，这种由于身份不同而形成的冲突如果处理不好就会引发道德风险。及时，公共管理者个人利益与公共利益的冲突引发的道德风险。人类社会政治发展的历史表明，政府公共性是政府得以产生、运行的内在依据和合法性来源。“公共性是政府的及时属性”①，公共管理者的道德价值取向是以公共利益为依归的,这种意义上的公共管理者就成了“公共”人。“所谓公共人，是指在公共领域中代表人民的公共利益，并以追求社会公共利益较大化为目标的社会人”②。公共管理者成为“公共人”正是现代社会的要求，也是公共管理者应当具有的特性。公共领域中的公共管理者应该拥有共同的价值观念和道德信念,即“公共利益至上”。如果一个人不能够建立和拥有这种信仰，他就不应当进入公共管理者队伍中来。一个人能否成为一个合格的公共管理者取决于他能否建立和是否拥有这种信仰。而在私人领域中，个人利益追求的是一种现实的活动，个人可以提出自己的权利要求，可以通过正当途径维护自己的权利，但个人没有理由运用公共权力来扩展自己的权利。现代社会公共权力的合法性是建立在公共意志基础之上的，公共权力是代表公共利益、执行公共意志的。在公共领域中，公共利益是及时位的，如果公共权力被用来优先维护公共管理者个人权利的话，那么公共权力就会变质，发生异化。现实生活中的公共管理者经常会面对这样的冲突和选择：一方面，他们有自己的利益需求，一方面他们又是公共利益的代表者和维护者。如果他们不能正确对待自己所执掌的权力，把个人领域和公共领域混为一谈，用可以支配他人以及公共资源的公共权力牟取私人利益而非公共利益，就会导致道德风险的存在。第二，公共管理者个人义务与公共义务的冲突引发的道德风险。作为公共管理者的个人义务是指他们在个人领域里维护自己正当权益的职责和义务，公共义务是指公共管理者在公共领域里为维护公共利益所应尽的职责和义务。公共管理者既是公共管理的主体，同时也是一个一般的社会成员。在现代民主社会中,每一个人都拥有平等的基本自由权利。任何一个人都有自己正当、独特的个人权益，在这一点上公共管理者也不例外。然而,作为公共管理的主体，公共管理者更有责任与义务为公共利益服务，很显然，一个公共管理者作为公共管理的主体与作为普通社会成员，这两种角色如何和谐共处是个很难两全的问题。基于这两种角色期待所发生的角色职责，会发生冲突和碰撞。这种冲突和碰撞，究其实质就是为自己的利益还是为他人的利益来履行角色职责。如果公共管理者不能恰当地界定和维护个人的自我利益，就很难保障公共管理者个人自我利益的伦理合理性。此时，作为公共管理者个人必须要对自己的职责义务有一个清醒的认识和把握，必须有足够的道德勇气区分开个人领域和公共领域中的职责义务。当公共管理者在这两种职责义务冲突中，分不清二者的界限，甚至有意模糊二者的界限，放弃公共义务而注重个人义务的履行，就会导致道德风险。第三，公共管理者本位职责与社会职责的冲突引发的道德风险。作为公共管理者的本位职责是指他们在公共管理组织体系中，由于职责位置所决定了应当担负的责任与义务。作为公共管理者的社会职责是指公共管理者作为一般社会成员所应当承负的社会责任与义务。通常情况下，公共管理者的本位职责与社会职责不会发生冲突。因为，公共管理者的利益和社会民众的利益在根本上是一致的。但是，社会的现实情况是复杂的，在社会生活中经常会存在局部利益与整体利益、长远利益与当前利益的矛盾冲突。而不同的人有不同的道德认知能力和道德意志能力，在许多情境下对问题的认识有差异，不能用正确的道德理性调控自己判断和选择，往往会对现实中的邪恶妥协，而发生公共管理者本位职责与社会职责之间的冲突。在现实生活中经常会有这样的事例发生，本来按照政府和公共组织的活动原则来说，下级服从上级，地方服从中央是作为公共管理者的职业要求来贯彻执行的。但是，上级并不是万能的，上级也有犯错误的时候。当上级领导的决定是错误的时候，或者上级领导以代表组织的名义出现，但却是为了维护其个人的私利，这时，作为下级的公共管理者会如何面对呢？是选择服从上级的错误决定，还是选择服从维护社会公众利益的社会职责的要求？如果处理不好就会引发道德风险。在当前社会公共管理中，许多公共管理组织在授权方面会存在这样那样的问题，上级对下级有时有着的决定权，上级部门和管理者掌握着下属部门和人员的职位升迁、薪酬发放、福利待遇等关系个人生活和事业发展的大事。所以，除非公共管理者有着非常强烈的社会责任感，否则在本位职责与社会职责发生冲突时，他往往不会舍弃自己的前途和未来，而更倾向于选择服从本位职责要求。这种原因引起的道德风险应该引起人们足够的重视。公务员之家

三、公共管理者道德意志状态与公共管理中的道德风险

人的社会化需要一个过程,道德不是个体生而知之的，它存在着一个认知和接受的过程。“道德的基础是人类精神的自律”，道德的自律精神在很大程度上受控于一个人的道德意志力，不同的人，其道德意社会科学论坛2008?10（下）志力的差异是相当大的，况且道德意志力的养成是个长期的过程。在这个过程中，公共管理者如果不能把自己的愿望和行为控制在合理的限度内，也容易引发道德风险。一般而言，人在行为中是行善还是作恶往往和一个人的道德意志状态相关。一个人为善还是作恶往往就在道德意志能否克制不道德动机的一瞬间。有道德意志的人往往在许多情况下都更有抗拒诱惑的能力。但是，道德自身的特点决定了人们在履行道德义务的过程中绝不是一帆风顺的。从主观上看，道德行为本身就意味着行为主体的自身利益在某种程度上的让渡甚至利益牺牲，这就要求人们首先要有足够的勇气来正确看待自身利益的得失。没有坚强的道德意志力，人们很难做到这一点。从客观上看，道德行为的过程还要受到许多因素的影响，诸如一个人在为善之后却没有得到社会公正的评价，甚至被人们误会和责难，这都会给行为主体带来思想上的斗争和情绪上的波动。人们能不能按照自己的道德信念将道德行为持之以恒地坚持下来关键也在于有没有坚强的道德意志力。在特定的条件下，道德意志力的强弱，往往会影响人的行为的道德性质。道德意志对道德行为的影响通常被归纳为这样几个方面：及时，对个人直接愿望的调节和控制，即当个人需要、兴趣等引起个人的直接愿望与道德要求发生矛盾时，能按社会道德要求控制自己的欲求。第二，用道德的动机战胜不道德的动机。道德行为前和道德行为过程中，往往会产生各种动机斗争，能否用道德的动机战胜不道德的动机，就表现出个体的道德意志。第三，对自己情感的控制调节。即当理智与情感发生冲突时，用道德意志的力量使人的情绪服从于人的道德理智。第四，与困难做斗争的精神。第五，抗拒诱惑的能力。有道德意志的人能抵制外界的腐蚀、引诱和压迫，保持道德高尚③。在道德意志的约束下，公共管理者的行为就会成为一种习惯，就会将一定的社会道德职责要求转化为自己的自觉行为，将一定的社会道德规范要求内化为个体的道德品质，转化为个体客观的行为活动。反之，如果没有坚强的道德意志，就会经不起外界的诱惑，不能战胜自己不道德动机，而在一瞬间选择不道德行为。所以，公共管理者道德意志的坚强与否直接决定着其道德行为的性质。如果行为不道德，就会形成道德风险，直接危及到社会公众的利益。公共管理活动作为一种客观的社会实践活动，它不是抽象的，而是具体的。它总是由现实中一个个活生生的公共管理者来承担，公共职责也是通过具体的公共管理者来履行。这些承担相关职责的具体公共管理者个体的道德状况对于公共管理活动的实施及其实施的结果会有重大的影响。也正因为这方面原因的考虑，人们在选择公共职位的实施个体时，总把他的道德素质作为一个重要品质因素加以考虑，对管理者做德才兼备的素质要求。因为只有公共管理者的道德行为很、很确定时，道德风险才可能有效避免。

公共管理研究论文:剖析政府公共管理集体利益的体现研究论文

论文关键词：公共管理;公共利益;政府职能;实现途径

论文摘要：政府作为一种为公民和社会共同利益服务的组织，在公共管理中发挥重要作用。如何通过合理制定公共政策、有效开展公共管理。为国民提供公共产品和服务，较大限度地实现公共利益，是政府改革和职能转变面临的重大课题。要在正确认识“公共利益”这个概念的基础上，有效探索实现公共利益的正确途径。

政府在本质上，是一种为公民和社会共同利益服务的组织，是一国公共利益或公共意志的集中体现。正是这种“公共利益”代表的性质，决定了其职能首先应当是公共职能，亦即通过制定公共政策、有效开展公共管理为国民提供公共产品和服务，实现公共利益。总理在2007年政府工作报告中指出，今年要集中抓好三项工作，其中之一就是“要加强社会管理和公共服务，增强基本公共服务的能力，着力解决好人民群众反映强烈的问题。”可见，加强政府公共管理、增强公共服务能力是政府转变职能，加强自身改革和建设的重要目标。

一、“公共利益”内涵的厘定

公共利益和大众福社一直是社会进步和文明发展的关注焦点和产物，也是一般法律所追求的基本目标，在我国努力推行依法治国、依法管理的新的历史时期，公共利益当然成为公共管理及其政策的核心价值。那么，如何界定公共利益?“公共利益”究竟是指谁的利益?《牛津高级英汉双解词典》解释，公共利益是指“公众的、与公众有关的或为公众的、公用的利益”。英美法系和大陆法系国家对公共利益的理解有所不同。在英美法系中，公共利益也称之为公共政策，主要指“被立法机关或法院视为与整个国家和社会根本有关的原则和标准，该原则要求将一般公共利益与社会福社纳人考虑的范围，从而可以使法院有理由拒绝承认当事人某些交易或其他行为的法律效力”。在大陆法系国家，与“公共政策”相关的概念是公共秩序，也称公序良俗。

我国宪法所涉及的公共利益大体上有以下含义:1)公共利益是社会共同体的基础和各种利益的整合，反映宪法价值体系的基本要求。因此，公共利益作为社会分工的产物，实际上承担着为社会提供规则的任务;2)我国宪法的公共利益，凸现国家作为公共利益维护者的功能，所有规定公共利益的规范中，以国家为实施公共利益的主体，从而确立了国家的地位;3)内容上，突出以公共秩序或社会秩序为基本价值趋向，强化了公共利益的工具性价值;4)公共利益、社会利益与国家利益既紧密相连又各自区别。性质上，国家利益主要是以国家为主体而享有的利益，而公共利益主要是由社会成员享有的实际利益，享有利益的主体是不同的。公共利益与社会利益之间的界限主要在于社会利益具有功利性与排他性，社会利益不一定代表公共利益的要求;5)公共利益与民法、合同法等法律中的社会公共利益是不同层面的概念，普通法律上的“社会公共利益”应以宪法的规定为基础，受其价值的制约，不能任意扩大公共利益的范围。公共利益既是解决公益与私益之间冲突的依据，同时也是社会基本价值的指导原则，发挥价值示范作用仁’〕。

应该说，“公共利益”是一个高度抽象、范围宽泛和含义复杂的概念，如何明定、判断一直见仁见智，众说纷纭，概括国内外学界的主要意见，大多认为，理解和运用公共利益应坚持如下六条判断标准:1)合法合理性必须具有法律依据，才可能对基本权利加以克减和限制，故必须法律保留和法律优先;2)公共利益的受益范围一般是不特定多数的受益人，而且该项利益需求往往无法通过市场选择机制得到满足，需要通过统一行动而有组织地提供。政府就是较大的、有组织的公共利益提供者;3)公平补偿性运用公共权力追求公共利益必然会有代价，这就造成公民权利的普遍牺牲或特别牺牲。有损害必有救济，特别损害应予特别救济，才符合公平正义的社会价值观。

二、公共利益的实现途径

社会转型向政府的公共管理提出了挑战。政府公共管理在回应社会转型的挑战和压力时所做出的调整和创新，是渐进地进行的。其表现形式是政策替代，逐渐替代原先旧公共政策。正是这些政策替代，逐渐引发了政府公共管理的转变，其变革轨迹是:从无限政府向有限政府转变，从管理政府向服务政府转变，从权力和责任相脱离的政府向民主参与的责任政府转变。目前，一些基层政府本着有利于转变政府职能，强化公共服务;推进基层民主政治建设，有利于培育发展民间组织进行着改革和探索。这些探索不是简单地对现有管理体制进行修补增减，而是将政府的组织重建、职能转变、流程再造、管理更新进行有机结合。应该说，这一探索符合社会发展的基本规律和趋势，为实现政府改革与构建和谐社会找到了一条新的道路。现在，公民对政府的期望已经变得越来越明确:公共管理必须走向民主化和公开化;重视社会公民的参与;强调与他人共享权力，使公民真正得到所需要的公共服务。公共管理的精髓和追求目标，就在于“公众”的利益。

党的十六大和十六届三中全会提出，要建设一个与发展市场经济相适应、人民群众满意的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的服务型政府。这为我们如何认识、解决这个问题提供了一个清晰的思路。现代政府的实质是服务型政府。政府只有通过提供充足品质的公共产品与公共服务，才能证明其存在的价值与合法性。没有服务就没有现代政府。可见，建设公共服务型政府与政府转型目标模式存在着内在一致性和契合性。作为政府转型的目标，建设公共服务型政府对我国政府的施政理念、政府职能、管理方式、绩效标准方面均提出了新的要求。这种转变的动力不仅来自于政府自身变革的需要，而且也来自社会、企业和公民的意愿诉求和互动。首先，施政理念要转变。在社会主义市场经济条件下的中国，施政改革不仅是政府行为方面的改进，更是行政理念方面的变革;实现政府转型，不仅意味着公共服务型政府目标模式的确立，更意味着政府施政理念的更新。因为只有具备了全新的施政理念，建设一个高效廉洁、法治透明的服务型政府才会拥有必要的前提和基础。只有首先改变过去长期形成的“管制”理念，才能有效促进政府职能转变，才能真正推进政府组织结构及其权力配置的改进，才能真正促进公务员的行为方式和观念的转变，才能真正建立以公众为导向的“公共服务型政府”。这就意味着政府公务员首先要在思想观念层面进行深刻的变革，要彻底改变过去强调行政审批、行政干预和行政收费等“管”的习惯，而转变为“服务协调”、“责任民主”、“依法行政”、“科学决策”。

众所周知，公共管理和政策不仅要合乎法律程序，还要合乎社会价值取向。因为合乎法律程序的政策，其实质意义上并不一定就具有合法性。从公共政策的来源看，公共政策源于解决政策问题，政策问题来源于社会问题，社会问题是涉及到大多数人的利益、引起社会普遍关注的问题。因此，公共政策所要解决的是大多数人所面临的问题，必须以公共利益为其价值取向。显然，大众所关注的也并非只是管理和政策的合法性，而是其价值取向。社会的发展和道德取向总是要为大多数人谋利益，促进大多数人的发展，因为每个政府为维护其合法性，都不得不考虑大多数民众的利益。从公共管理的本质来看，公共管理作为服务和增进公共利益的手段，是对社会利益的性分配，本质上是社会利益的集中反映，这就决定了公共管理必须反映大多数人的利益，才能使其具有内容的合法性。为了实现公共利益，必须从如下方面加强公共管理，制定公共政策:

(一)进一步转变政府职能

公共管理的方向是从“政府主导型”转变为“社会主导型”，为此，政府公共政策化和公共管理社会化两大趋势不可避免。要精简机构和人员、改革行政审批体制、推行电子政务、建立行政听证制度、实现行政程序公开等等。政府自身着重要“为经济建设服务”变为为公共利益服务。也就是说，政府要履行好公共管理职能，必须搞“瘦身运动”，进行公共服务供给的市场化改革。当然，我国公共服务供给机制改革不能脱离特定的国情和具体的生态环境。由于我国的市场还不成熟、市场运行的机制和规则不完善等因素影响，我国公共服务市场化改革不能象西方市场经济成熟国家那样铺开，而应该是一个循序渐进的过程。当前现实而可行的做法是，应该逐步建立起以政府供给为主，其他供给主体共同参与的一主多元的公共服务供给体制〔’。这样，我国政府一方面继续成为公共服务的供给主体，另一方面又不再垄断，而是适当地寻求私营部门和第三部门的参与。一旦解决了政府垄断导致效率及质量低下的问题，我们也就寻找到了解决一直以来我国政府公共服务中存在的供给重经济建设服务、轻社会服务的问题的途径，即政府作为公共服务供给的主体将以提供关乎社会稳定的社会服务为主，而其他主体以提供经济建设服务为主。公务员之家

(二)坚持政府行为法定化

要强化政府的服务意识和功能，必须实施政府行为法定化、改进行政执法作风、规范行政执法行为，努力实现依法行政。把权力、利益、责任、监督等各方面协调统一起来，明确权力与利益的边界，有效制止行政的随意性，克服政府权力部门化、政府权力地方化、部门利益法制化等不良现象，从而建构“法治型政府”。现代文明社会是法制社会，现代政府也应该是法制政府，依法行政是公共行政的基本原则。美国法学家福勒曾经说过，“法治的实质必定是:在对公民发生作用时，政府应忠实地运用预先宣布的应由公民遵守并决定其权力义务的规则，如果法治不是这个意思，它就毫无意义。”因此，所谓行政法治，作为公共行政的一个普遍原则和管理方式，要求政府行政权的获取、组织和行使，必须以法律为依据，政府之行政行为必须受法律的约束，不得逾越法律授权的范围，否则，即为违法，应承担法律责任。政府行为法定化有三个要义:一是依法平等。法律在政府和公民间无所偏袒，政府不能享有不必要之特权;二是依法限制。政府之一切行为必须遵守法律，不得违法逾越;三是依法负责。政府机关或公务员如有违法不当行为，侵害公民、法人和其他组织的合法权益，应承担违法的法律责任川。应当看到，我国处在社会主义初级阶段，社会主义法治化进程有很长的路要走。一方面，依法行政的理念尚未确立;另一方面，健全的法律法规体系尚未建立，影响了公共服务市场化建设。没有健全的法律法规体系，就很难避免行政的人为性和随意性。民主监督制度不健全，不建立公开、公平、公正的招标、投标制度以及严格的审计制度，就很难避免“暗箱操作”、“黑箱操作”。政府公共管理和服务的效率和质量就会大打折扣，政府公共管理行为会成为借“公共利益”之名行一己私利的借口，公共行政会成为权力寻租、滋生腐败的温床。

(三)培养和借鉴民间的创新力量

对于提升政府管理创新来说，公民参与的意义在于可提供创新所需要的智慧、知识以及信息。公民参与可以集中民众智慧，吸收不同领域知识，并为政府管理者提供及时有效的信息，从而提升政府管理服务大众的能力〔5了。同时，要建立健全群众监督和参与机制，尤其是公开服务项目必须在群众参与和监督下实施。对政府组织实施的公共项目，首先要倾听公众声音，即要按照公众的要求提供服务、增强对公众的回应力，增强公众对公共服务质量的监控。政府公共管理中要切实维护好“公共利益”，如果没有群众参与，没有公众评价，所谓“公共利益”的实现就会落空。政府转变职能，构建服务型政府的目标也不可能很好实现。