行政争议论文篇1

一、关联的行政争议与民事争议的概念、特征与表现形式

关联的行政争议与民事争议是指在案件的审理过程中，同时存在均需解决的行政争议与民事争议，二争议内容上具有关联性，处理结果互为因果或互为前提条件的一种争议形式。

关联的行政争议与民事争议具有如下特征：1、法院已立案受理至少一争议，但未审理终结。当二争议均被诉至法院，法院就必须解决二诉讼的审理顺序；法院在审理一诉讼的过程中，出现另一须适用其它的诉讼程序审理的争议时，不能置之不理，也要处理优先解决何者。争议均未被诉至法院和一争议或二争议均已被审理终结，不存在审理顺序的冲突。2、关联的行政争议与民事争议必须是紧密型的，具有关联性。关联性是关联的行政争议与民事争议的本质特征。本文所指的关联性不是哲学意义上的普遍联系性，其条件有二方面：一是内容上具有关联性，行政争议因民事争议产生或民事争议因行政争议产生；二是处理结果上具有因果性或前提条件性，一争议判决本身依赖于另一争议的解决，后一争议虽不构成前一争议的主要标的，但决定前一争议的判决结果。3、关联的行政争议与民事争议的当事人基本具有吻合性，民事争议的原、被告是行政争议的原告、第三人，反之亦然。虽然行政争议必然有行政主体的参与，行政主体在行政诉讼中充当被告的角色，但行政争议的其他当事人基本是民事争议的原、被告。任一争议的当事人不是另一争议的当事人，该二争议就不具有关联性。4、关联的行政争议与民事争议的当事人均已向法院提出主张。法院在审理案件过程中，发现存在当事人未向法院主张的关联的另一争议，依照“不诉不理”的民事、行政诉讼基本原则，法院无职权审理未被当事人主张的另一争议，故无需解决优先审理何争议的问题。

关联的行政争议与民事争议的表现形式有二种：一是关联的行政诉讼与民事诉讼，即理论上的本诉与他诉。依法院立案受理的时间的先后可分为行政诉讼受理在先和民事诉讼受理在先，但法院立案受理的时间的先后，不能决定何者应优先审理。二是关联的诉讼与争议。在诉讼的过程中，出现关联的、当事人已向法院主张的另一须依其它诉讼程序审理但未成诉的争议。若后争议已被诉至法院且法院已立案受理，即转化为第一种形式，本文所指的第二种形式是未将争议转化为诉讼的情形。

二、本诉与他诉的优先关系的处理原则

本诉与他诉的优先问题，学者倾向性的观点是行政诉讼优先于民事诉讼。其理由是：1、从行政法理论上讲，是行政权优先原则在诉讼领域的体现①。行政优先权原则要求行政权与社会组织或公民个人的权利在同一范围内相遇时，行政权具有优先行使与实现的效力。2、从二诉讼保护的社会利益价值大小看，行政诉讼保护的权益既有行政利益，又有公民、法人或其他组织的合法权益；民事诉讼保护的主要是公民和组织的人身权益和财产权益②。3、从二诉讼的审理结果看，行政诉讼的审理结果可能是行政机关履行法定职责或行政赔偿，民事诉讼的审理结果是民事权益得以实现，民事义务得到履行，主要体现了各方在财产利益上的增加或减少，一般不涉及生命权和人身自由权等基本人权③。

在司法实践中，处理关联的行政诉讼与民事诉讼的优先关系的方式主要有以下三种：1、各自独立式。法院不同的审判庭对关联的行政诉讼与民事诉讼独自审理，他诉的是否存在和审理结果，不理不睬，仅对本诉的所有证据材料效力予以审核认定并直接据此作出裁判。2、行政诉讼优先式。行政诉讼具有优先性，民事诉讼让位于行政诉讼；中止民事诉讼的审理，待行政诉讼审理终结后，并以行政诉讼的处理结果为依据继续审理民事诉讼。该式是行政诉讼先于民事诉讼观点的典型的司法操作模式。3、行政附带民事诉讼式。当关联的行政诉讼与民事诉讼并存时，在立案审查阶段，把民事诉讼作为行政附带民事诉讼的形式予以立案，移交行政审判庭审理；在审理阶段，由民事审判庭把民事诉讼移送到行政审判庭作为行政诉讼附带民事诉讼形式一并予以审理。

上述三种方式，固然有其合理的方面，如第一种方式能及时、快捷审结案件，第二种方式简单明确、易于操作，第三种方式体现诉讼的效益原则。但是，如果继续探究上述三种方式的利弊，似有形而上学和机械论的嫌疑，其缺点或不足之处显而易见。

根据行政法的理论，行政行为一经行政主体作出和被行政相对人知晓，即具有公定力。否定行政行为的合法性或使行政行为失效的机关只能是行为机关、行为机关的上级机关或人民法院。行政诉讼法第3条第2款规定，人民法院设行政审判庭，审理行政案件；行政审判庭是对行政行为进行合法性审查并作出评价的唯一合法主体；民事审判庭无权对作为民事诉讼中的证据的行政行为的合法性进行审查，更无权对行政行为进行评价。独自审理民事诉讼，违背行政行为的效力原则。因此在民事诉讼中，法院依民事诉讼法的有关规定以查证属实的行政主体超越职权作出的行政行为、行政相对人已丧失提起行政诉讼的时效的权利等为由对行政行为作出评价并据此作出裁判的行为，是错误的。但法院在审理民事诉讼的过程中，可对作为证据的行政行为的客观性和关联性进行审核认定并据此对诉讼直接作出裁判，如法院对作为民事诉讼的证据的“行政”行为系伪造，不是行政主体作出的“行政”行为，不能直接或间接导致行政法律关系的产生、变更与消灭的“行政”行为，因上述“行政”行为不属于行政法意义上的行政行为，不受行政行为的公定力效力原则的约束；也因上述“行政行为”不属于行政诉讼受案范围，不可能以行政诉讼方式进行司法审查，因此法院可直接予以审核认定。在民事诉讼中，法院无权否定行政行为的合法性，同样因为被争议的行政行为可能属于可撤销的行为，也无权肯定行政行为的合法性并据此作出裁判结果，否则，在行政诉讼中，法院作出撤销行政行为、确认行政行为违法的裁判时，将由于法院的过错出现相互矛盾的裁判。各自独立式无视关联的行政诉讼与民事诉讼的关联性的客观存在，违背了客观决定主观的认识规律，其裁判结果的错误就在所难免了。因此，各自独立式的处理方式不仅违背法学和哲学的基本理论，实践证明极易破坏司法统一原则，损害国家司法权威，降低司法公信度。

从诉讼法律关系角度而言，民事诉讼与行政诉讼是相互独立的，不存在效力大小、谁先谁后的问题。优先审理行政诉讼不属于行政优先权的内容，优先审理行政诉讼不符合主体是行政主体、是为了实现行政目的所必需的、必须有法律依据等行政优先权的成立条件。行政优先权与优先审理行政诉讼无必然的联系，行政优先权的理论并不能推理出优先审理行政诉讼的理论。行政诉讼法的立法目的是通过对行政行为合法性的司法审查，最终保护受违法行政行为侵害的公民、法人或其他组织的合法权益，民事诉讼也保护全民所有制主体的合法权益；同时，很难说行政权益大于经济利益，实际上，保护行政权益的目的是为了实现更大的经济利益，不能也算不清行政诉讼与民事诉讼各所保护的社会利益的大小。虽然行政诉讼审理的对象有公民的人身自由权，但民事诉讼的审理对象中包括人格权、身体健康权、名誉权等公民的基本权利，从行政诉讼与民事诉讼的审理结果而言，孰轻孰重，实难辨清。在司法实践中，多数的关联的行政诉讼与民事诉讼的案件的审理顺序，确应是行政诉讼优先于民事诉讼。但是，在审理行政机关以申请与事实、主体不符或法律规定为由的行政不作为的行政案件时，就不应优先审理行政诉讼④。

为了方便当事人，节约诉讼成本，避免“官了民不了”⑤的现象，彻底解决纠纷，提高行政审判效果，理顺关联的行政诉讼与民事诉讼的审理顺序，合理利用司法资源，行政附带民事诉讼式是极其科学的方式。民事诉讼法第6条第1款规定，“民事案件的审理权由人民法院行使”，行政审判庭审理行政附带民事诉讼，如同刑事审判庭审理刑事附带民事诉讼一样，是符合法律规定的。在理论上，法院在不违反法律规定的前提下，可决定适用何种程序审理案件，当事人无权选择案件的审理程序与审判庭。遗憾的是，行政诉讼法对此未作任何规定。最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的规定》第63条规定了行政附带民事诉讼，可惜的是该条款规定的行政附带民事诉讼范围过于狭窄，且规定了必须由当事人要求一并解决的前提条件与法院可以（并不是必须）一并审理；同时，内容简单、缺乏操作性，所以该规定形似建立了行政附带民事诉讼的制度，实质上是基本采纳了行政不能附带民事诉讼的观点的产物⑥。目前，在司法实践中，能以行政附带民事诉讼的方式解决纠纷的案件是极为少数的。笔者认为，建立行政附带民事诉讼制度已是迫在眉睫的立法任务，如刑事诉讼法中的刑事附带民事诉讼编一样，修改现行行政诉讼法，设立行政附带民事诉讼专章或编，规定建立行政附带民事诉讼制度及其原则性问题；最高人民法院在此基础上对行政附带民事诉讼受理范围、立案、证据规则、审理程序等作出司法解释。如在短期内不能修改行政诉讼法，最高人民法院应立即修改与完善关于行政附带民事诉讼的司法解释，尤其是立案范围，制定如最高人民法院《关于刑事附带民事诉讼的范围问题的规定》，其必要性是不言而喻的。关于行政附带民事诉讼的受理范围，进一步扩大是必要的、迫切的。建议将行政主体颁发权证的行政行为引起的民事诉讼纳入必要的行政附带民事诉讼的受理范围，将行政处罚引起的民事诉讼纳入普通（可以）的行政附带民事诉讼的受理范围，这样才能真正发挥行政附带民事诉讼的应有作用。

笔者认为，目前，除可以依最高人民法院《关于执行<中华人民共与国行政诉讼法>若干问题的解释》第63条规定，适用行政附带民事诉讼的方式审理的案件外，正确处理关联的本诉与他诉的审理顺序的原则，应是优先审理决定另一诉讼裁判结果（内容）的诉讼，即优先审理属于原因、前提条件的诉讼。该方式既不违反现行法律的有关规定，又是对上述三种方式扬长避短的结晶。民事诉讼法第136条第1款第（5）项规定，本案须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，中止诉讼，和最高人民法院《关于执行<中华人民共与国行政诉讼法>若干问题的解释》第51条第1款第（6）项规定，案件的审判必须以相关民事、刑事或其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的，中止诉讼，是笔者主张的方式的法律依据。虽然有人认为民事诉讼法第136条第1款第（5）项规定中的“另一案”仅指另一民事案件，但笔者认为应包括行政案件和刑事案件，否则，该法律应明文规定是另一民事案件。

三、审理关联的诉讼与争议的处理原则

业已进行的诉讼与在诉讼中出现的须适用不同的诉讼程序解决的关联的争议，虽不存在诉讼优先的问题，但如何处理该争议和如何中止诉讼，是司法实践中不可回避的问题。在司法实践中，主要做法有以下几种：1、直接认定和裁判式。法院在诉讼中对关联的争议直接予以审核认定并据此对诉讼直接作出裁判。2、建议式。法院在民事诉讼中出现关联的行政争议时，建议行政机关复查纠正并提供复查结果或建议当事人另行行政机关，同时，中止民事诉讼的审理。3、内部移送式。法院在诉讼中出现关联的争议时，将关联的争议以内部移送方式移送至相关审判庭进行审理，同时，中止诉讼的审理。

直接认定与裁判式，虽然可以减少繁琐的诉讼程序，但其不合理的原因与上述的各自独立式基本相同，不再赘述，因此是不可取的。

建议式，是建立在理想化的法制环境上，不仅没有法律依据，且极可能损害当事人的合法权益，破坏程序公正。现行法律、司法解释均未规定法院向行政机关或当事人提出建议时，可中止诉讼的审理。行政机关对于法院要求复查行政行为的建议，因无法定复查和答复的义务，而不作任何回应，已是司空见惯的事。当事人有权处分其实体权利和诉讼权利，有权决定是否将关联的争议提交法院依不同的诉讼程序予以解决。因此法院的建议可能无任何积极的意义，相反极易延长甚至超过法定审理期限和结案不能。

行政诉讼法第56条规定，只有法院认为行政机关的主管人员、直接责任人员违反政纪的和有犯罪行为的，才能将有关材料移送有关部门处理，但未规定将关联的争议移送相关审判庭进行审理；民事诉讼法亦未规定有关内部移送的内容，可见，内部移送式缺乏法律依据；同时，内部移送式违反了行政诉讼和民事诉讼中的不诉不理的基本原则，属于公权不当干涉私权。法院在审理被移送的其他争议时，若原告不提出诉讼请求、不出庭、不举证等，将使该争议的审理无法进行与终结。

笔者认为，正确处理关联的诉讼与争议的办法是已审理诉讼的审判庭代表法院履行告知义务，告知提出争议方应对关联的争议另行提讼；提出争议方收到告知书后，将承担相应的法律后果。行政诉讼法第34条第1款和民事诉讼法第64条第1款均规定，当事人有责任向法院提供证据，包括主张和反驳证据；同时，最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第3条和最高人民法院《关于行政诉讼若干问题的规定》第8条均规定，法院应当向当事人告知举证范围、举证时限和逾期提供证据的法律后果，关联的争议实质是决定诉讼结果的证据的效力认定问题，属于当事人提供主张或反驳证据的范畴，据此法院应履行告知提出争议方以另行方式完成举证责任的义务。告知书向提出争议方送达后，即可产生法律效力。当事人在告知的期限内未行使诉权，法院可以对作为诉讼的证据的争议的证明力予以认定，并对诉讼作出裁判。该方式克服了拖延诉讼时间、无法律依据等弊端。该方式在司法实际操作中，还须解决以下问题：1、告知应以书面形式作出，并向当事人送达，告知书的内容为当事人应在法院指定的期限内就关联的争议另行提讼，否则，将承担对其不利的法律后果。2、告知另行提讼的时间，参照最高人民法院《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》第9条第5项规定，以一个月为宜。因为参照上述规定，该期限不计入审理期限。3、法院履行告知后，因无法律依据，不能立即中止诉讼的审理，当事人另行并被法院立案受理后，才能中止诉讼。4、若当事人未在告知的期限内另行，但在法院对诉讼作出裁判后，在法定的期限内对关联的争议另行的，法院对关联的争议的，仍应予以立案受理并依法作出裁判。因关联的争议的裁判结果致使前一诉讼被改判或再审的，应依照或参照最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第46条规定，前一诉讼的裁判不属于错误裁判，且由被告知方承担因此增加的有关诉讼的合理费用以及因此而扩大的一当事人的直接损失，以惩罚被告知方怠于行使权利。

注释：

①黄江：《行政法理论与审判实务研究-全国法院系统第十二届学术讨论会论文选》中的《行政、民事关联诉讼的法律思考》，人民法院出版社2000年12月第1版，第420页。

②张步洪、王万华：《行政诉讼法律解释判例述评》，中国法制出版社2000年9月北京第1版，第555页。

③同②。

④同①，第422页。

⑤江必新：《中国行政诉讼制度之发展-行政行政诉讼司法解释解读》，金城出版社2001年8月第1版，第96页。

⑥甘文：《行政诉讼法司法解释解之评论-理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年5月北京第1版，第174页。

参考文献：

1、最高人民法院行政审判庭：《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》，中国城市出版社2000年6月第1版。

2、最高人民法院行政审判庭（李国光主编）：《最高人民法院﹤关于行政诉讼证据若干问题的规定﹥释义与适用》，人民法院出版社2002年9月第1版。

3、江必新：《中国行政诉讼制度之发展-行政诉讼司法解释解读》，金城出版社2001年8月第1版。

4、甘文：《行政诉讼司法解释之评论-理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年5月北京第1版。

5、张步洪、王万华：《行政诉讼法律解释与判例述评》，中国法制出版社2000年9月北京第1版。

6、全国高等教育自学考试指导委员会组编（罗豪才主编）：《行政法学》，北京大学出版社2000年3月第3版重排版。

7、刘善春：《行政诉讼原理及名案解读》，中国法制出版社2001年10月北京第1版。

行政争议论文篇2

一、将行政处分争议纳入法院诉讼的必要性

将行政处分争议纳入法院诉讼的必要性，突出表现在以下三个方面：

（一）将行政处分争议纳入法院诉讼是完善公务员权利救济制度的需要

1、错误的行政处分决定对公务员存在着严重的权利侵害。行政处分是行政机关对公务员作出的一种负面评价和制裁，是对公务员声望、名誉的一种否定性评价，并且公务员在受到处分期间不得晋升职务、级别，除警告处分外不得晋升工资档次，降级、撤职的还要相应降低工资，尤为严重的处分——开除，则剥夺了公务员在国家行政机关工作的权利。所以，错误的行政处分不仅不同程度地直接损害着公务员的人身、财产方面的权利，而且对被处分公务员的个人发展和自身价值的实现也存在程度不同、时间较长的损害。《公务员法》第一百零三条规定，因处分对公务员造成名誉损害的，应当赔礼道歉、恢复名誉、消除影响；造成经济损失的，应当依法给予赔偿。这条规定也足以说明，错误的行政处分决定会给被处分公务员造成人身和财产方面的损害。

2、现行行政处分中公务员私权利救济制度存在明显缺陷。法治国家对公民私权利完善的救济机制包括社会救济、行政救济、诉讼救济三种。因我国还没有建立相对独立的社会救助机构，社会救济也只是通过新闻舆论、来信来访等方式向权力机关、行政部门或司法机关等反映和沟通一些救济信息与渠道，这些方式对于公民具体救济问题的落实并没有任何法律上的有效的保障。在行政救济方面，我国现行的行政救济机制主要是通过申请复议或申诉制度来体现，由于复议或受理申诉的主体与原作出行政行为的行政机关权利关联性甚大或关系更为密切（如被处分公务员向监察部门申诉，则受理申诉的部门与原作出行政处分的部门都为同级政府组成部门；被处分公务员向上级行政机关申诉，则受理申诉的机关与原作出行政处分的机关为上下级关系），因此，我国的行政救济制度还难以真正发挥立法者预期的在保障公民权利、促进行政权力依法行使方面的作用。诉讼救济因其救济主体——人民法院所处的中立裁判地位和救济程序的完备、合理、公开、公正，以及救济效力的确定性和强制性，所以诉讼救济是公民私权利在社会救济、行政救济失败之后最有效、最高级的救济方式，也是国家保障公民权利的最终一道防线。

在行政处分中，公务员处于被管理者的地位。作为公务员所依法拥有的权益在不当的行政处分中遭受侵害与公共行政权力对公民私权利侵害的性质是相同的。综观行政处分中公务员私权利的救济手段，最高、最终的也就是行政救济，即按《公务员法》第九十条规定，公务员对涉及本人的处分不服的，可以自知道该处分之日起30日内向原处理机关申请复核，对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起15日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该处分机关的上一级机关提出申诉，也可以不经复核，自知道该处分之日起30日内直接提出申诉；对处分不服向行政监察机关申诉的，按照《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）的规定办理。但是，按照《行政监察法》的规定，监察机关受理不服行政处分的申诉后，发现该行政处分不当的，并不必然变更或撤销，而一般建议原作出行政处分的行政机关自行纠正。所以，行政处分中公务员权利的行政救济较之于其他本就缺乏效果保障的行政救济，效率又更低，效果又更差。尽管如此，法律法规仍赋予行政机关对于行政处分的终局权，而不能对公务员权利遭受的侵害，施以最有效的诉讼救济，这是行政处分中公务员权利救济制度的明显缺陷。

3、对行政处分中公务员权利实施诉讼救济是现代法治的要求。《世界人权宣言》第八条：“任何人当宪法和法律赋予的基本权利遭受侵害时，有权由合格的国家法庭对这种侵害行为作有效的补救。”我国法律法规也已赋予了绝大多数的权利遭受侵害时有权寻求诉讼救济。如今，企、事业单位对职工或者行政机关对本单位工人作出的造成名誉、经济损失或开除的处分，被处分人尚可依照劳动法律法规等向法院提讼。行政机关的公务员遭遇类似性质的处分却没有向法院寻求诉讼救济的权利。公务员所遭受的这种法律地位的不平等明显不符合现代法治的要求。公务员对自己依法拥有的权利认为被行政处分侵害时，也应该享有向法院诉讼的权利。所以从现代法治发展的要求出发，应将行政处分中公务员的救济机制完善到诉讼救济，即对行政处分不服的，应允许公务员向法院提讼。

（二）将处分争议纳入诉讼有利于促进行政机关提高行政水平

将行政处分争议纳入法院诉讼：

一是有利于解决行政内部争纷，维持正常的行政工作秩序。公务员对行政处分的终局决定不服，必然在行政机关和公务员之间产生或明或暗的矛盾和对抗，并且这种矛盾和对抗因缺乏中立者的协调往往很难调和并消除，有些甚而引起矛盾激化或酿成事端。这种状况明显不利于行政机关的和谐和行政工作的开展。而将处分争议纳入诉讼，法院就可以中立者的地位，依据法律和完备、合理的审判程序发挥在处分争议中定纷止争的功能。公务员与行政机关的直接对抗也因诉讼很快转化为公务员与法院、行政机关与法院的主要诉讼关系而缓和、消除，从而使行政机关的行政秩序能得到正常维持和调节。

二是有利于提高行政机关的依法行政意识和管理公务员的水平。将处分争议纳入诉讼，败诉的压力必然迫使行政机关的领导以更加充分确凿的依据和更加合法公正的程序来管理公务员，处分公务员，而克服其拥有终局权状况下养成的处分公务员的随意性。同时也有利于在首长负责制的行政机关培养和增强依法办事的意识，打破“一把手一言堂”的人治意识，促进行政机关依法行政水平的提高。

三是有利于充分发挥《公务员法》、《行政监察法》等公务员管理法律法规的作用。法学家有言：不能诉讼的法律不叫法律。的确，可诉性是现代法律的特性之一，没有纳入诉讼的法律往往可能蜕变为形同虚设的“一纸空文”甚至毫无活力的“法律木乃伊”。国家公务员管理的一系列法律法规因不能诉讼，其在推进依法治国方略中本应发挥的治官、治权的核心作用必然要大打折扣。也只有将这些法律法规纳入诉讼，其规范、管理公务员的职能才能得到充分地发挥。

（三）将处分争议纳入诉讼将大大提高行政诉讼的实际效果

当前的行政诉讼只对行政机关的外部行政行为进行司法审查和监督。这对促进依法行政和保护行政管理相对人合法权益两方面来说是治表、治流，因为造成对外不依法行政的根源是在行政机关内部。所以，将行政机关的内部行政行为——行政处分的争议纳入诉讼，实现行政机关自身的依法管理，强化行政机关内部的法治意识，才是在推进依法行政方面的治本、治源之举。只有且必须首先治本、治源，并将治本、治源与治表、治流相结合，才能真正实现行政诉讼活动的良性循环，达到行政诉讼更好地保护公民、法人或其他组织合法权益，维护和监督行政机关依法行政的目的。

二、将行政处分纳入行政诉讼的可能性

行政处分是处于管理者地位的行政机关对处于被管理者地位的公务员所实施的处罚，二者之间发生的纠纷争议也是因处罚而引起的，所以，这种纠纷归入行政诉讼最相宜。

（一）将行政处分争议纳入行政诉讼符合行政诉讼制度的要求

首先行政处分争议与行政诉讼所要解决的行政争议的特点相符。行政诉讼所解决的行政争议的特点是：“争议双方中必有一方为国家行政机关，如公安机关、税务机关等。另一方则是隶属于该机关某项行政管理权力之下的公民、法人和其他组织。争议的起因则是由国家行政机关行使行政管理职权的作为不作为行为引起的，争议的焦点在于行政机关的行政行为是否正确与合法。由于争议的一方为拥有行政管理权力的行政机关，另一方则是有服从行政管理义务的公民、法人或其他组织，所以在行政法律关系中的地位是不平等的。”[iii]行政处分争议正是国家行政机关在实施内部行政管理行为（即处分公务员），而行政管理相对方（被处分的公务员）不服这种行政处理决定而发生的争议。这种争议的一方是国家行政机关，另一方则是隶属于该行政机关的公务员。争议的起因是国家行政机关行使行政内部管理职权即对公务员作出行政处分决定而引起的。争议的焦点在于行政机关认为自己所作的行政处分决定正确、合法，而被处分的公务员认为行政机关的该项行政处分决定不是正确、合法的。在行政处分这一法律关系中，双方的地位也是不平等的，一方是拥有行政处分权的行政机关，另一方则是负有被处分义务的公务员。

其次，将行政处分纳入行政诉讼符合行政诉讼活动开展的目的。“行政诉讼的目的，一是保护公民、法人或者其他组织的合法权益，二是维护和监督行政机关依法行使职权。”[iv]将行政处分纳入行政诉讼,人民法院就可以通过对行政处分的正确、合法与否进行司法审查，并通过对合法的行政处分予以维持，对不合法或显失公正的行政处分予以撤销和变更，既保护了这种特殊公民群体——公务员的合法权益，也有力地维护和促进了行政机关依法行政。

（二）行政处分争议具备提起行政诉讼的条件

我国行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。”从这条规定可以看出，公民、法人或其他组织提起行政诉讼的条件有两个：一是所针对的必须是具体行政行为，二是认为该具体行政行为侵犯了其合法权益。行政处分争议既是具体行政行为，同时被处分公务员认为该行政争议侵犯其合法权益。

首先，行政处分符合具体行政行为所必须具备构成要件。具体行政行为的五个构成要件：1、作出的主体必须是行政主体；2、必须是在行政管理活动中行使职权的行为；3、必须针对特定的人，就特定的具体事项；4、必须是单方面的行为；5、必须直接涉及公民、法人或者其他组织的权利义务。[v]行政处分争议完全符合具体行政行为的这五个构成要件。第一、作出行政处分的主体是行政机关；第二、行政处分正是行政机关在内部行政管理活动中行使其处分公务员的行政职权行为；第三、行政处分是针对特定的公务员并就其违纪违法事项作出的行政行为；第四、行政机关仅依自己的意思表示，而无须征得被处分公务员的意思表示同意就可作出产生法律效果的行政处分，所以行政处分属于行政机关单方面的行为；第五、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条：“行政诉讼法第十二条第（三）项规定的‘对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定''''是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。”说明行政处分直接涉及公务员的权利义务。

同时，因行政处分直接涉及到公务员的名誉、职务、级别、工资和能否在行政机关工作等权利，所以被处分的公务员认为行政机关作出的行政处分决定不合法或不正确，当然就认为行政机关的具体行政行为（即行政处分决定）侵犯其合法权益。

综上所述，行政处分决定具备行政诉讼法规定的提起行政诉讼的条件。所以，被处分的公务员对行政机关的行政处分不服，依照行政诉讼法第二条的规定应有权提起行政诉讼。

（三）将行政处分争议纳入行政诉讼受案范围的时机已成熟

由于行政诉讼法出台时（该法为1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过），“我国行政诉讼还处在初创阶段，经验不足，行政审判力量有限，有关公务员管理的一系列法律制度尚未健全，基于上述原因，行政诉讼法第十二条第（三）项明确规定，控告行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定，不能作为行政诉讼的对象。”[vi]笔者认为，突破行政诉讼法第十二条第（三）项对行政处分提起行政诉讼的限制，将行政处分纳入行政诉讼受案范围的时机如今已经成熟，理由为：

第一、行政审判工作得到了长足的发展。[vii]一是受案范围逐步拓宽，受案数量大幅增长。1983年至1989年3月全国法院受理行政诉讼案件仅为18726件，1989年4月行政诉讼法颁布到1998年，全国法院共受理一审行政诉讼案件460308件，另外，对行政机关申请的经法院审查予以立案执行的行政案件1369054件，受理的行政诉讼案件类型达50余种，几乎涉及行政管理的所有领域。2003年3月《最高人民法院工作报告》的表述为：“五年来（1998～2002年）（全国法院）共审结行政案件464689件，比前5年上升65%，案件类型已基本覆盖行政管理领域。”并且1998～2002年，全国法院经审查受理行政机关申请执行的行政案件达到1689956件。2005年全国地方各级法院一审审结的行政诉讼案件达95707件，经审查受理行政机关申请执行的行政案件达124629件。二是对行政诉讼案件处理的公正性得到加强。1989年至1998年，全国法院审理的行政诉讼案件，原告方胜诉率达到35.4%.2005年全国地方法院审结的一审行政诉讼案件中，撤销、变更、确认行政行为违法或无效的16895件，裁定准予原告因行政机关改变行政行为而撤诉等41620件，两项之和占结案数的61.14％，而判决维持行政行为的37192件，仅占结案数的38.64％。三是行政审判制度日益完善。最高法院为更好地贯彻执行行政诉讼法，针对诉讼程序和适用法律问题作出了大量的司法解释，上级法院通过审理一些重大疑难案件对下级法院进行行政审判工作指导，使行政审判制度日趋规范和完善。四是行政审判的执法环境有较大改善。近几年来，“民不告官”观念基本转变，越来越多的自然人、法人敢于甚至积极通过行政诉讼方式捍卫自己的合法权益；越来越多的党政领导关心、支持行政审判工作，非法干预行政审判的现象越来越少。五是行政审判法官队伍已经形成，办案素质逐步提高。至1998年，全国从事行政审判的法官就达12170名，多年来，各级法院采取多种形式加强对行政审判法官的业务培训，在建设一支政治坚定、业务熟练、秉公执法、经验丰富的行政审判队伍方面不断努力，行政审判经验不足、力量有限的状况早已彻底改观。

第二、公务员管理的法律体系日益健全。国家就公务员管理出台了《公务员法》、《行政监察法》等诸多重要的法律，并且监察部、人事部等部委制定了一系列有关公务员惩处及处分程序的规章。国家公务员管理的法律体系已经建立并逐步健全和完善。公务员管理方面“有法可依”的问题基本解决。只要将行政处分争议纳入行政诉讼，人民法院就可依照这些法律法规并参照规章，对行政处分的合法性与合理性进行司法审查，并依法作出维持、撤销或变更行政处分的裁判。

所以，行政诉讼法关于行政处分不能提起行政诉讼的限制已是多余，并且，这一限制不尽快突破，还会成为新形势下依法保护公务员合法权益、维护和监督行政机关依法行使职权的严重障碍和束缚，从而严重影响着国家的法制化进程。

（四）将行政处分争议纳入行政诉讼受案范围，是对发达国家公务员救济制度的有益借鉴

将行政处分争议纳入行政诉讼受案范围，不是笔者突发奇想，西方一些在行政管理方面较为先进的国家早已有此做法。法国政府规定，行政处分的材料必须给本人看，让本人有充足的时间申辩，如本人认为处分不当或不符合事实，可以向行政法院申诉。[viii]德国《联邦官员法》及有关条例关于对纪律处分的申诉和上诉规定：官员遵守申诉程序，可以直到向其所在单位的最高行政机关提出申诉；针对最高行政机关对申诉的裁决或针对下达的纪律处分决定，当事官员可以申请联邦纪律法院进行裁决；对联邦纪律法院的判决，可在判决送达后一个月内向联邦行政法院提出上诉等。[ix]在我国，将行政处分争议纳入行政诉讼受案范围，正是吸取上述国家在公务员救济制度方面有益的做法和经验，推进我国的公务员管理制度改革和完善公务员救济制度的良好举措；也是加快我国与国际接轨步伐的内容与途径之一，应当大力推行。

总之，着手修改行政诉讼法第十二条第（三）项，将行政处分纳入行政诉讼，是完善公民权利救济制度以适应现代法治形势的必然趋势，是拓展行政诉讼并将行政诉讼成效推向崭新阶段的迫及需要，更是大力推进以依法行政为核心的依法治国进程的历史使命。

注释：

[i]本文所指的行政处分，仅指行政机关对公务员的行政处分，不包括企、事业单位或其他组织的行政处分或纪律处分。

[ii]夏宏根主编：《行政法学（修订本）》，江西高校出版社1996年6月第2版第290页。

[iii]马原主编：《中国行政诉讼法教程（修订本）》，红旗出版社1995年7月第1版第22页。

[iv]马原主编：《中国行政诉讼法教程（修订本）》，红旗出版社1995年7月第1版第60页。

[v]马原主编：《中国行政诉讼法教程（修订本）》，红旗出版社1995年7月第1版第68-71页。

[vi]马原主编：《中国行政诉讼法教程（修订本）》，红旗出版社1995年7月第1版第100页。

行政争议论文篇3

一、将行政处分争议纳入法院诉讼的必要性

将行政处分争议纳入法院诉讼的必要性，突出表现在以下三个方面：

（一）将行政处分争议纳入法院诉讼是完善公务员权利救济制度的需要

1、错误的行政处分决定对公务员存在着严重的权利侵害。行政处分是行政机关对公务员作出的一种负面评价和制裁，是对公务员声望、名誉的一种否定性评价，并且公务员在受到处分期间不得晋升职务、级别，除警告处分外不得晋升工资档次，降级、撤职的还要相应降低工资，尤为严重的处分——开除，则剥夺了公务员在国家行政机关工作的权利。所以，错误的行政处分不仅不同程度地直接损害着公务员的人身、财产方面的权利，而且对被处分公务员的个人发展和自身价值的实现也存在程度不同、时间较长的损害。《公务员法》第一百零三条规定，因处分对公务员造成名誉损害的，应当赔礼道歉、恢复名誉、消除影响；造成经济损失的，应当依法给予赔偿。这条规定也足以说明，错误的行政处分决定会给被处分公务员造成人身和财产方面的损害。

2、现行行政处分中公务员私权利救济制度存在明显缺陷。法治国家对公民私权利完善的救济机制包括社会救济、行政救济、诉讼救济三种。因我国还没有建立相对独立的社会救助机构，社会救济也只是通过新闻舆论、来信来访等方式向权力机关、行政部门或司法机关等反映和沟通一些救济信息与渠道，这些方式对于公民具体救济问题的落实并没有任何法律上的有效的保障。在行政救济方面，我国现行的行政救济机制主要是通过申请复议或申诉制度来体现，由于复议或受理申诉的主体与原作出行政行为的行政机关权利关联性甚大或关系更为密切（如被处分公务员向监察部门申诉，则受理申诉的部门与原作出行政处分的部门都为同级政府组成部门；被处分公务员向上级行政机关申诉，则受理申诉的机关与原作出行政处分的机关为上下级关系），因此，我国的行政救济制度还难以真正发挥立法者预期的在保障公民权利、促进行政权力依法行使方面的作用。诉讼救济因其救济主体——人民法院所处的中立裁判地位和救济程序的完备、合理、公开、公正，以及救济效力的确定性和强制性，所以诉讼救济是公民私权利在社会救济、行政救济失败之后最有效、最高级的救济方式，也是国家保障公民权利的最终一道防线。

在行政处分中，公务员处于被管理者的地位。作为公务员所依法拥有的权益在不当的行政处分中遭受侵害与公共行政权力对公民私权利侵害的性质是相同的。综观行政处分中公务员私权利的救济手段，最高、最终的也就是行政救济，即按《公务员法》第九十条规定，公务员对涉及本人的处分不服的，可以自知道该处分之日起30日内向原处理机关申请复核，对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起15日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该处分机关的上一级机关提出申诉，也可以不经复核，自知道该处分之日起30日内直接提出申诉；对处分不服向行政监察机关申诉的，按照《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）的规定办理。但是，按照《行政监察法》的规定，监察机关受理不服行政处分的申诉后，发现该行政处分不当的，并不必然变更或撤销，而一般建议原作出行政处分的行政机关自行纠正。所以，行政处分中公务员权利的行政救济较之于其他本就缺乏效果保障的行政救济，效率又更低，效果又更差。尽管如此，法律法规仍赋予行政机关对于行政处分的终局权，而不能对公务员权利遭受的侵害，施以最有效的诉讼救济，这是行政处分中公务员权利救济制度的明显缺陷。

3、对行政处分中公务员权利实施诉讼救济是现代法治的要求。《世界人权宣言》第八条：“任何人当宪法和法律赋予的基本权利遭受侵害时，有权由合格的国家法庭对这种侵害行为作有效的补救。”我国法律法规也已赋予了绝大多数的权利遭受侵害时有权寻求诉讼救济。如今，企、事业单位对职工或者行政机关对本单位工人作出的造成名誉、经济损失或开除的处分，被处分人尚可依照劳动法律法规等向法院提讼。行政机关的公务员遭遇类似性质的处分却没有向法院寻求诉讼救济的权利。公务员所遭受的这种法律地位的不平等明显不符合现代法治的要求。公务员对自己依法拥有的权利认为被行政处分侵害时，也应该享有向法院诉讼的权利。所以从现代法治发展的要求出发，应将行政处分中公务员的救济机制完善到诉讼救济，即对行政处分不服的，应允许公务员向法院提讼。

（二）将处分争议纳入诉讼有利于促进行政机关提高行政水平

将行政处分争议纳入法院诉讼：

一是有利于解决行政内部争纷，维持正常的行政工作秩序。公务员对行政处分的终局决定不服，必然在行政机关和公务员之间产生或明或暗的矛盾和对抗，并且这种矛盾和对抗因缺乏中立者的协调往往很难调和并消除，有些甚而引起矛盾激化或酿成事端。这种状况明显不利于行政机关的和谐和行政工作的开展。而将处分争议纳入诉讼，法院就可以中立者的地位，依据法律和完备、合理的审判程序发挥在处分争议中定纷止争的功能。公务员与行政机关的直接对抗也因诉讼很快转化为公务员与法院、行政机关与法院的主要诉讼关系而缓和、消除，从而使行政机关的行政秩序能得到正常维持和调节。

二是有利于提高行政机关的依法行政意识和管理公务员的水平。将处分争议纳入诉讼，败诉的压力必然迫使行政机关的领导以更加充分确凿的依据和更加合法公正的程序来管理公务员，处分公务员，而克服其拥有终局权状况下养成的处分公务员的随意性。同时也有利于在首长负责制的行政机关培养和增强依法办事的意识，打破“一把手一言堂”的人治意识，促进行政机关依法行政水平的提高。

三是有利于充分发挥《公务员法》、《行政监察法》等公务员管理法律法规的作用。法学家有言：不能诉讼的法律不叫法律。的确，可诉性是现代法律的特性之一，没有纳入诉讼的法律往往可能蜕变为形同虚设的“一纸空文”甚至毫无活力的“法律木乃伊”。国家公务员管理的一系列法律法规因不能诉讼，其在推进依法治国方略中本应发挥的治官、治权的核心作用必然要大打折扣。也只有将这些法律法规纳入诉讼，其规范、管理公务员的职能才能得到充分地发挥。

（三）将处分争议纳入诉讼将大大提高行政诉讼的实际效果

当前的行政诉讼只对行政机关的外部行政行为进行司法审查和监督。这对促进依法行政和保护行政管理相对人合法权益两方面来说是治表、治流，因为造成对外不依法行政的根源是在行政机关内部。所以，将行政机关的内部行政行为——行政处分的争议纳入诉讼，实现行政机关自身的依法管理，强化行政机关内部的法治意识，才是在推进依法行政方面的治本、治源之举。只有且必须首先治本、治源，并将治本、治源与治表、治流相结合，才能真正实现行政诉讼活动的良性循环，达到行政诉讼更好地保护公民、法人或其他组织合法权益，维护和监督行政机关依法行政的目的。

二、将行政处分纳入行政诉讼的可能性

行政处分是处于管理者地位的行政机关对处于被管理者地位的公务员所实施的处罚，二者之间发生的纠纷争议也是因处罚而引起的，所以，这种纠纷归入行政诉讼最相宜。

（一）将行政处分争议纳入行政诉讼符合行政诉讼制度的要求

首先行政处分争议与行政诉讼所要解决的行政争议的特点相符。行政诉讼所解决的行政争议的特点是：“争议双方中必有一方为国家行政机关，如公安机关、税务机关等。另一方则是隶属于该机关某项行政管理权力之下的公民、法人和其他组织。争议的起因则是由国家行政机关行使行政管理职权的作为不作为行为引起的，争议的焦点在于行政机关的行政行为是否正确与合法。由于争议的一方为拥有行政管理权力的行政机关，另一方则是有服从行政管理义务的公民、法人或其他组织，所以在行政法律关系中的地位是不平等的。”[iii]行政处分争议正是国家行政机关在实施内部行政管理行为（即处分公务员），而行政管理相对方（被处分的公务员）不服这种行政处理决定而发生的争议。这种争议的一方是国家行政机关，另一方则是隶属于该行政机关的公务员。争议的起因是国家行政机关行使行政内部管理职权即对公务员作出行政处分决定而引起的。争议的焦点在于行政机关认为自己所作的行政处分决定正确、合法，而被处分的公务员认为行政机关的该项行政处分决定不是正确、合法的。在行政处分这一法律关系中，双方的地位也是不平等的，一方是拥有行政处分权的行政机关，另一方则是负有被处分义务的公务员。

其次，将行政处分纳入行政诉讼符合行政诉讼活动开展的目的。“行政诉讼的目的，一是保护公民、法人或者其他组织的合法权益，二是维护和监督行政机关依法行使职权。”[iv]将行政处分纳入行政诉讼,人民法院就可以通过对行政处分的正确、合法与否进行司法审查，并通过对合法的行政处分予以维持，对不合法或显失公正的行政处分予以撤销和变更，既保护了这种特殊公民群体——公务员的合法权益，也有力地维护和促进了行政机关依法行政。

（二）行政处分争议具备提起行政诉讼的条件

我国行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。”从这条规定可以看出，公民、法人或其他组织提起行政诉讼的条件有两个：一是所针对的必须是具体行政行为，二是认为该具体行政行为侵犯了其合法权益。行政处分争议既是具体行政行为，同时被处分公务员认为该行政争议侵犯其合法权益。

首先，行政处分符合具体行政行为所必须具备构成要件。具体行政行为的五个构成要件：1、作出的主体必须是行政主体；2、必须是在行政管理活动中行使职权的行为；3、必须针对特定的人，就特定的具体事项；4、必须是单方面的行为；5、必须直接涉及公民、法人或者其他组织的权利义务。[v]行政处分争议完全符合具体行政行为的这五个构成要件。第一、作出行政处分的主体是行政机关；第二、行政处分正是行政机关在内部行政管理活动中行使其处分公务员的行政职权行为；第三、行政处分是针对特定的公务员并就其违纪违法事项作出的行政行为；第四、行政机关仅依自己的意思表示，而无须征得被处分公务员的意思表示同意就可作出产生法律效果的行政处分，所以行政处分属于行政机关单方面的行为；第五、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条：“行政诉讼法第十二条第（三）项规定的‘对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定''''是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。”说明行政处分直接涉及公务员的权利义务。

同时，因行政处分直接涉及到公务员的名誉、职务、级别、工资和能否在行政机关工作等权利，所以被处分的公务员认为行政机关作出的行政处分决定不合法或不正确，当然就认为行政机关的具体行政行为（即行政处分决定）侵犯其合法权益。

综上所述，行政处分决定具备行政诉讼法规定的提起行政诉讼的条件。所以，被处分的公务员对行政机关的行政处分不服，依照行政诉讼法第二条的规定应有权提起行政诉讼。

（三）将行政处分争议纳入行政诉讼受案范围的时机已成熟

由于行政诉讼法出台时（该法为1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过），“我国行政诉讼还处在初创阶段，经验不足，行政审判力量有限，有关公务员管理的一系列法律制度尚未健全，基于上述原因，行政诉讼法第十二条第（三）项明确规定，控告行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定，不能作为行政诉讼的对象。”[vi]笔者认为，突破行政诉讼法第十二条第（三）项对行政处分提起行政诉讼的限制，将行政处分纳入行政诉讼受案范围的时机如今已经成熟，理由为：

第一、行政审判工作得到了长足的发展。[vii]一是受案范围逐步拓宽，受案数量大幅增长。1983年至1989年3月全国法院受理行政诉讼案件仅为18726件，1989年4月行政诉讼法颁布到1998年，全国法院共受理一审行政诉讼案件460308件，另外，对行政机关申请的经法院审查予以立案执行的行政案件1369054件，受理的行政诉讼案件类型达50余种，几乎涉及行政管理的所有领域。2003年3月《最高人民法院工作报告》的表述为：“五年来（1998～2002年）（全国法院）共审结行政案件464689件，比前5年上升65%，案件类型已基本覆盖行政管理领域。”并且1998～2002年，全国法院经审查受理行政机关申请执行的行政案件达到1689956件。2005年全国地方各级法院一审审结的行政诉讼案件达95707件，经审查受理行政机关申请执行的行政案件达124629件。二是对行政诉讼案件处理的公正性得到加强。1989年至1998年，全国法院审理的行政诉讼案件，原告方胜诉率达到35.4%.2005年全国地方法院审结的一审行政诉讼案件中，撤销、变更、确认行政行为违法或无效的16895件，裁定准予原告因行政机关改变行政行为而撤诉等41620件，两项之和占结案数的61.14％，而判决维持行政行为的37192件，仅占结案数的38.64％。三是行政审判制度日益完善。最高法院为更好地贯彻执行行政诉讼法，针对诉讼程序和适用法律问题作出了大量的司法解释，上级法院通过审理一些重大疑难案件对下级法院进行行政审判工作指导，使行政审判制度日趋规范和完善。四是行政审判的执法环境有较大改善。近几年来，“民不告官”观念基本转变，越来越多的自然人、法人敢于甚至积极通过行政诉讼方式捍卫自己的合法权益；越来越多的党政领导关心、支持行政审判工作，非法干预行政审判的现象越来越少。五是行政审判法官队伍已经形成，办案素质逐步提高。至1998年，全国从事行政审判的法官就达12170名，多年来，各级法院采取多种形式加强对行政审判法官的业务培训，在建设一支政治坚定、业务熟练、秉公执法、经验丰富的行政审判队伍方面不断努力，行政审判经验不足、力量有限的状况早已彻底改观。

第二、公务员管理的法律体系日益健全。国家就公务员管理出台了《公务员法》、《行政监察法》等诸多重要的法律，并且监察部、人事部等部委制定了一系列有关公务员惩处及处分程序的规章。国家公务员管理的法律体系已经建立并逐步健全和完善。公务员管理方面“有法可依”的问题基本解决。只要将行政处分争议纳入行政诉讼，人民法院就可依照这些法律法规并参照规章，对行政处分的合法性与合理性进行司法审查，并依法作出维持、撤销或变更行政处分的裁判。

所以，行政诉讼法关于行政处分不能提起行政诉讼的限制已是多余，并且，这一限制不尽快突破，还会成为新形势下依法保护公务员合法权益、维护和监督行政机关依法行使职权的严重障碍和束缚，从而严重影响着国家的法制化进程。

（四）将行政处分争议纳入行政诉讼受案范围，是对发达国家公务员救济制度的有益借鉴

将行政处分争议纳入行政诉讼受案范围，不是笔者突发奇想，西方一些在行政管理方面较为先进的国家早已有此做法。法国政府规定，行政处分的材料必须给本人看，让本人有充足的时间申辩，如本人认为处分不当或不符合事实，可以向行政法院申诉。[viii]德国《联邦官员法》及有关条例关于对纪律处分的申诉和上诉规定：官员遵守申诉程序，可以直到向其所在单位的最高行政机关提出申诉；针对最高行政机关对申诉的裁决或针对下达的纪律处分决定，当事官员可以申请联邦纪律法院进行裁决；对联邦纪律法院的判决，可在判决送达后一个月内向联邦行政法院提出上诉等。[ix]在我国，将行政处分争议纳入行政诉讼受案范围，正是吸取上述国家在公务员救济制度方面有益的做法和经验，推进我国的公务员管理制度改革和完善公务员救济制度的良好举措；也是加快我国与国际接轨步伐的内容与途径之一，应当大力推行。

总之，着手修改行政诉讼法第十二条第（三）项，将行政处分纳入行政诉讼，是完善公民权利救济制度以适应现代法治形势的必然趋势，是拓展行政诉讼并将行政诉讼成效推向崭新阶段的迫及需要，更是大力推进以依法行政为核心的依法治国进程的历史使命。

注释：

[i]本文所指的行政处分，仅指行政机关对公务员的行政处分，不包括企、事业单位或其他组织的行政处分或纪律处分。

[ii]夏宏根主编：《行政法学（修订本）》，江西高校出版社1996年6月第2版第290页。

[iii]马原主编：《中国行政诉讼法教程（修订本）》，红旗出版社1995年7月第1版第22页。

[iv]马原主编：《中国行政诉讼法教程（修订本）》，红旗出版社1995年7月第1版第60页。

[v]马原主编：《中国行政诉讼法教程（修订本）》，红旗出版社1995年7月第1版第68-71页。

[vi]马原主编：《中国行政诉讼法教程（修订本）》，红旗出版社1995年7月第1版第100页。

行政争议论文篇4

第二条、本办法所称的社会保险行政争议，是指经办机构在依照法律、法规及有关规定经办社会保险事务过程中，与公民、法人或者其他组织之间发生的争议。

本办法所称的经办机构，是指法律、法规授权的劳动保障行政部门所属的专门办理养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等社会保险事务的工作机构。

第三条、公民、法人或者其他组织认为经办机构的具体行政行为侵犯其合法权益，向经办机构或者劳动保障行政部门申请社会保险行政争议处理，经办机构或者劳动保障行政部门处理社会保险行政争议适用本办法。

第四条、经办机构和劳动保障行政部门的法制工作机构或者负责法制工作的机构为本单位的社会保险行政争议处理机构（以下简称保险争议处理机构），具体负责社会保险行政争议的处理工作。

第五条、经办机构和劳动保障行政部门分别采用复查和行政复议的方式处理社会保险行政争议。

第六条、有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以申请行政复议：

（一）认为经办机构未依法为其办理社会保险登记、变更或者注销手续的；

（二）认为经办机构未按规定审核社会保险缴费基数的；

（三）认为经办机构未按规定记录社会保险费缴费情况或者拒绝其查询缴费记录的；

（四）认为经办机构违法收取费用或者违法要求履行义务的；

（五）对经办机构核定其社会保险待遇标准有异议的；

（六）认为经办机构不依法支付其社会保险待遇或者对经办机构停止其享受社会保险待遇有异议的；

（七）认为经办机构未依法为其调整社会保险待遇的；

（八）认为经办机构未依法为其办理社会保险关系转移或者接续手续的；

（九）认为经办机构的其他具体行政行为侵犯其合法权益的；

属于前款第（二）、（五）、（六）、（七）项情形之一的，公民、法人或者其他组织可以直接向劳动保障行政部门申请行政复议，也可以先向作出该具体行政行为的经办机构申请复查，对复查决定不服，再向劳动保障行政部门申请行政复议。

第七条、公民、法人或者其他组织认为经办机构的具体行政行为所依据的除法律、法规、规章和国务院文件以外的其他规范性文件不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以向劳动保障行政部门一并提出对该规范性文件的审查申请。

第八条、公民、法人或者其他组织对经办机构作出的具体行政行为不服，可以向直接管理该经办机构的劳动保障行政部门申请行政复议。

第九条、申请人认为经办机构的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内向经办机构申请复查或者向劳动保障行政部门申请行政复议。

申请人与经办机构之间发生的属于人民法院受案范围的行政案件，申请人也可以依法直接向人民法院提起行政诉讼。

第十条、经办机构作出具体行政行为时，未告知申请人有权申请行政复议或者行政复议申请期限的；行政复议申请期限从申请人知道行政复议权或者行政复议申请期限之日起计算，但最长不得超过二年。

因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

第十一条、申请人向经办机构申请复查或者向劳动保障行政部门申请行政复议，一般应当以书面形式提出，也可以口头提出。口头提出的，接到申请的保险争议处理机构应当当场记录申请人的基本情况、请求事项、主要事实和理由、申请时间等事项，并由申请人签字或者盖章。

劳动保障行政部门的其他工作机构接到以书面形式提出的行政复议申请的，应当立即转送本部门的保险争议处理机构。

第十二条、申请人向作出该具体行政行为的经办机构申请复查的，该经办机构应指定其内部专门机构负责处理，并应当自接到复查申请之日起20日内作出维持或者改变该具体行政行为的复查决定。决定改变的，应当重新作出新的具体行政行为。

经办机构作出的复查决定应当采用书面形式。

第十三条、申请人对经办机构的复查决定不服，或者经办机构逾期未作出复查决定的，申请人可以向直接管理该经办机构的劳动保障行政部门申请行政复议。

申请人在经办机构复查该具体行政行为期间，向劳动保障行政部门申请行政复议的，经办机构的复查程序终止。

第十四条、经办机构复查期间，行政复议的申请期限中止，复查期限不计入行政复议申请期限。

第十五条、劳动保障行政部门的保险争议处理机构接到行政复议申请后，应当注明收到日期，并在5个工作日内进行审查，由劳动保障行政部门按照下列情况分别作出决定：

（一）对符合法定受理条件，但不属于本行政机关受理范围的，应当告知申请人向有关机关提出；

（二）对不符合法定受理条件的，应当作出不予受理决定，并制作行政复议不予受理决定书，送达申请人。该决定书中应当说明不予受理的理由。

除前款规定外，行政复议申请自劳动保障行政部门的保险争议处理机构收到之日起即为受理，并制作行政复议受理通知书，送达申请人和被申请人。该通知中应当告知受理日期。

本条规定的期限，从劳动保障行政部门的保险争议处理机构收到行政复议申请之日起计算；因行政复议申请书的主要内容欠缺致使劳动保障行政部门难以作出决定而要求申请人补正有关材料的，从保险争议处理机构收到补正材料之日起计算。

第十六条、经办机构作出具体行政行为时，没有制作或者没有送达行政文书，申请人不服提起行政复议的，只要能证明具体行政行为存在，劳动保障行政部门应当依法受理。

第十七条、申请人认为劳动保障行政部门无正当理由不受理其行政复议申请的，可以向上级劳动保障行政部门申诉，上级劳动保障行政部门在审查后，作出以下处理决定：

（一）申请人提出的行政复议申请符合法定受理条件的，应当责令下级劳动保障行政部门予以受理；其中申请人不服的具体行政行为是依据劳动保障法律、法规、部门规章、本级以上人民政府制定的规章或者本行政机关制定的规范性文件作出的，或者上级劳动保障行政部门认为有必要直接受理的，可以直接受理；

（二）上级劳动保障行政部门认为下级劳动保障行政部门不予受理行为确属有正当理由，应当将审查结论告知申请人。

第十八条、劳动保障行政部门的保险争议处理机构对已受理的社会保险行政争议案件，应当自收到申请之日起7个工作日内，将申请书副本或者申请笔录复印件和行政复议受理通知书送达被申请人。

第十九条、被申请人应当自接到行政复议申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提交答辩书，并提交作出该具体行政行为的证据、所依据的法律规范及其他有关材料。

被申请人不提供或者无正当理由逾期提供的，视为该具体行政行为没有证据、依据。

第二十条、申请人可以依法查阅被申请人提出的书面答辩、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。

第二十一条、劳动保障行政部门处理社会保险行政争议案件，原则上采用书面审查方式。必要时，可以向有关单位和个人调查了解情况，听取申请人、被申请人和有关人员的意见，并制作笔录。

第二十二条、劳动保障行政部门处理社会保险行政争议案件，以法律、法规、规章和依法制定的其他规范性文件为依据。

第二十三条、劳动保障行政部门在依法向有关部门请示行政复议过程中所遇到的问题应当如何处理期间，行政复议中止。

第二十四条、劳动保障行政部门在审查申请人一并提出的作出具体行政行为所依据的有关规定的合法性时，应当根据具体情况，分别作出以下处理：

（一）该规定是由本行政机关制定的，应当在30日内对该规定依法作出处理结论；

（二）该规定是由本行政机关以外的劳动保障行政部门制定的，应当在7个工作日内将有关材料直接移送制定该规定的劳动保障行政部门，请其在60日内依法作出处理结论，并将处理结论告知移送的劳动保障行政部门。

（三）该规定是由政府及其他工作部门制定的，应当在7个工作日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。

审查该规定期间，行政复议中止，劳动保障行政部门应将有关中止情况通知申请人和被申请人。

第二十五条、行政复议中止的情形结束后，劳动保障行政部门应当继续对该具体行政行为进行审查，并将恢复行政复议审查的时间通知申请人和被申请人。

第二十六条、申请人向劳动保障行政部门提出行政复议申请后，在劳动保障行政部门作出处理决定之前，撤回行政复议申请的，经说明理由，劳动保障行政部门可以终止审理，并将有关情况记录在案。

第二十七条、劳动保障行政部门行政复议期间，被申请人变更或者撤销原具体行政行为的，应当书面告知劳动保障行政部门和申请人。劳动保障行政部门可以终止对原具体行政行为的审查，并书面告知申请人和被申请人。

申请人对被申请人变更或者重新作出的具体行政行为不服，向劳动保障行政部门提出行政复议申请的，劳动保障行政部门应当受理。

第二十八条、劳动保障行政部门的保险争议处理机构应当对其组织审理的社会保险行政争议案件提出处理建议，经本行政机关负责人审查同意或者重大案件经本行政机关集体讨论决定后，由本行政机关依法作出行政复议决定。

第二十九条、劳动保障行政部门作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书。行政复议决定书应当载明下列事项：

（一）申请人的姓名、性别、年龄、工作单位、住址（法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人的姓名、职务）；

（二）被申请人的名称、地址、法定代表人的姓名、职务；

（三）申请人的复议请求和理由；

（四）被申请人的答辩意见；

（五）劳动保障行政部门认定的事实、理由，适用的法律、法规、规章和依法制定的其他规范性文件；

（六）复议结论；

（七）申请人不服复议决定向人民法院的期限；

（八）作出复议决定的年、月、日。

行政复议决定书应当加盖本行政机关的印章。

第三十条、经办机构和劳动保障行政部门应当依照民事诉讼法有关送达的规定，将复查决定和行政复议文书送达申请人和被申请人。

第三十一条、申请人对劳动保障行政部门作出的行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。

第三十二条、经办机构必须执行生效的行政复议决定书。拒不执行或者故意拖延不执行的，由直接主管该经办机构的劳动保障行政部门责令其限期履行，并按照人事管理权限对直接负责的主管人员给予行政处分，或者建议经办机构对有关人员给予行政处分。

行政争议论文篇5

[1]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社与高等教育出版社2008年版。

[2]严惠仁：“行政复议是工伤认定结论的前置程序”，《西安市人民政府公报》。

[3]吕培含、陈诚：“行政复议前置的定性框架”，《安徽电子信息职业技术学院学报》，2004年第5、6期。

[4]褚玉龙、张素梅：“行政复议是工伤认定行政诉讼的前置程序”，《中国劳动》，2006年第8期。

行政争议论文篇6

税务争议是纳税人、扣缴义务人、纳税担保人或者其他税务当事人（以下统称“纳税人”）对税收征管主体做出的税务具体行政行为不服或持有异议，从而在两者之间所呈现的一种对抗状态。税务争议的解决即是化解这种对抗状态，使纳税人与税务机关之间恢复正常的税收秩序。传统的税务争议解决途径主要包括税务行政复议、税务行政诉讼等，这些途径在实践中发挥了重大的作用。但随着现代法治理念的发展，由于税务行政复议、税务行政诉讼本身的复杂性、前置条件、时间过长等因素，纳税人已经不能单靠它们及时充分地维护自己的合法权益。基于对纳税人利益保护的需要，也是对纠纷解决机关工作效率的考虑，我们有必要在税务争议传统解决途径的基础上，尝试引入一种新的税务争议解决机制，使其成为传统争议解决途径的有益补充。

替代性纠纷解决机制（Alternative Dispute Resolution，以下简称“ADR”)，也叫非诉讼纠纷解决机制，其概念源于美国。美国1998年《ADR法》中将其定义为：“替代性纠纷解决机制包括任何主审法官宣判以外的程序和方法，在这种程序中，通过诸如早期中立评估、调解、小型审判和仲裁等方式，中立第三方在论争中参与协助解决纠纷。”[1]

ADR的出现，为现代纠纷解决的法律理论注人一股新鲜血液。但是，正如学界认为，美国是普通法国家，不重视公法和私法的划分，没有行政诉讼的称谓，行政相对人对行政机关的诉讼都归人民事诉讼。税务争议虽然发生在税务机关与纳税人之间，受到具有强制效力的税法的约束，但由于该类争议解决已被归人民事领域，[2]所以适用ADR解决税务争议具有天然上的优势。而中国的法律制度更接近于大陆法国家，有着比较明确的民事争议与行政争议的区分，在司法实践中各自应用自己的纠纷解决规则，如民事领域的调解、和解等制度不能适用于行政领域这种思想[3]已成思维定势。在此背景下，ADR能否适用于税务争议解决领域确实是一个值得研究的课题。

一、税务争议ADR的引入

笔者对税务争议传统解决途径进行分析后发现，税务行政复议和税务行政诉讼存在着自身短时间难以克服的缺陷，需要引进一种更加高效、公平的解决税务争议、维护纳税人合法权益的纠纷解决机制。ADR以其特有的灵活性在法律实践的边缘地带迅猛发展，反映并促进着一种时念和精神变化—从对抗走向对话，从“冷战”走向协商，从价值单一走向价值多元化，从胜负之争走向争取双赢的结局。这不仅是文明的进步，也是法治的进步。[4]而在ADR受到理论界及实务界普遍肯定的时候，我们没有理由不去关注并研究这种新的纠纷解决机制，并尝试将之引入税务争议解决领域。

（一）ADR的基本原理

1. ADR的概念及特征

ADR原来是指20世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式，现已引申为对世界各国普遍存在着的、诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。[5]从此可以看出，ADR是一个总括性、综合性的概念，是对各种纠纷解决过程或者解决途径的概括。一般认为，可以从对法院审判或判决的替代性、当事人的自主合意和选择、解决纠纷的功能等三方面对ADR进行界定，[6]ADR是指纠纷各方自主选择的非通过司法途径的纠纷解决方式。在这种纠纷解决方式中，并不排斥第三方的协助，而这正契合了美国1998年《ADR法》对于ADR的定义精神。ADR的法律特征可以总结为以下几个方面：

（1）非司法性。ADR本身并不排斥争议解决过程中司法机关或准司法机关的介入，且往往这些机关的介入会更加有利于问题的解决。非司法性主要是指纠纷的解决最终不是通过法院判决或行政机关正式的复议决定结案，结案形式一般是争议各方达成和解后一方撤诉或撤回复议申请，或者在有关机关的主持下达成和解后由权威机关出具具有法律效力的调解书。在此意义上，也可以把ADR理解为一切正式判决或行政复议决定以外的所有的争议解决方式。所以，其范围是很广泛的。

（2）可选择性。ADR本身并不排斥传统纠纷解决方式，ADR的出现，是让纠纷解决机制更加多元化，更加符合现代法治发展趋势。除在个别情况下出于效率等因素的考虑，需要强制性地将ADR前置以外，大部分情况下争议各方可以根据自己的意愿自由地选择是否采用ADR来解决争议，充分尊重争议各方的意思自治，这样也有利于最终争议解决方案的执行。

（3）平等性。ADR的介入需要以纠纷各方法律地位的平等为基础，如果各方不平等，且力量对比差异很大，强势一方对于纠纷的解决根本不需要另一方的配合，那么各方之间就没有谈判或调解的余地，ADR自然没有生存的空间。这也是ADR最初的兴盛出现在民事领域的主要原因。民事争议是平等主体之间的利益纠纷，法律地位具有平等性，而且不涉及公权力的处分，按照私法自治的精神，当事人完全可以适用ADR解决纠纷。而本文所探讨的税务争议ADR则属于行政争议的范畴。税务机关所掌握的是公权力，受到诸多原则的限制，除依法律规定外，税务机关不能像私法主体一样自由处分法律授予的权力，而且依传统认识，税务机关与纳税人之间的关系具有不平等性，税务机关有强制执行的权力，双方力量对比差异很大，这也是传统研究不赞成税务争议适用ADR的主要原因。

笔者认为，简单地根据公权力不能随意处分、税务机关与纳税人力量对比差异很大就笼统地认为税务争议不能适用ADR是盲目的，没有注意到具体的税务争议领域问题的复杂性、细微性，没有注意到适当引入ADR去解决税务争议也是符合税法的立法本意的，而不仅仅是一个简单的公权力被随意处分的问题。笔者会将这种纠纷解决方式在税务争议解决领域所遇到问题、体现的优越性加以具体论述。

2. ADR的类型

ADR包含了司法途径之外所有的纠纷解决方式，其分类方法及本身的类型是丰富多彩的。根据主持纠纷解决的主体或中立第三方可将ADR分为以下几类：[7]

(1)法院附设ADR。即司法性ADR。此种ADR的显著特征就是法院主持纠纷解决过程中的调解或和解。此种ADR区别于诉讼过程中的调解程序，是一种独立的ADR程序。[8]即如果在此程序中纠纷得不到解决，仍可进入诉讼程序，两个程序由不同的法官主持。从主持者的角度来看，这也区别于我国当前民事诉讼体制中的调解。

(2)国家的行政机关或准行政机关所设或附设的纠纷解决机构。即行政性ADR。这种ADR的主持者不是行政机关本身，而是行政机关设立的附属机构，如我国附设于工商局的消费者保护协会，附设于劳动保障部门的劳动争议仲裁委员会等都具有这种机构的性质。

(3)行政机关主持的ADR。即使在民事领域，我国行政机关以调解者身份出现也并不鲜见。而在行政争议领域，行政机关作为行政复议机关，作为调解者也是法律规定应有之义，如在《行政复议法实施条例》中有关调解的规定即是一例明证。

(4)民间团体主持的ADR。即民间性ADR。这种ADR是由民间自主发起或者由政府提供一定的支持、由民间发起的机构或者性质比较松散的组织，如我国的人民调解、美国的邻里调解中心等。

(5)中介机构主持的ADR。如律师事务所、会计师事务所及其从业人员所主持的ADR会越来越多地出现，成为官方性或半官方性ADR的有益补充。

3．行政争议ADR的认可

通过分析可以发现，目前对于ADR的研究及应用多限于民事领域，而少有触及行政争议的解决，涉及税务争议的更少。虽然有学者在对ADR的研究中也谈到ADR已经适用于行政领域，但却缺少深入的论证。[9]须承认，ADR首先兴起并普及于民事领域，但随着现代法治理念的发展，行政纠纷解决方式也需要与时俱进，适时引入ADR。令人欣喜的是，行政争议ADR已被法律实践及理论研究所重视。立法方面，如美国在1990年通过（有效期5年）并于1996年重新通过的《行政争议解决法》，该法的目的即是“授权和鼓励联邦行政机关适用调解、协商、仲裁或其他非正式程序，对行政争议进行迅速的处理”。[10]1991年10月，美国总统了第12778号行政命令，要求司法部实施民事司法改革计划，而ADR就是其主要组成部分。该行政命令还指示“诉讼律师应该合理地试图在提起诉讼前快捷地解决纠纷。不管在什么时候，只要是可行的，争议应该通过非正式的磋商、谈判及和解，而不是通过任何正式的或已经形成固定结构的替代性纠纷解决方法（ADR）程序或法院程序加以解决”。[11]研究方面，学者纷纷著文倡导在正式的行政争议解决机制[12]中引入调解及和解机制。[13]

行政复议中的调解、和解，行政诉讼中的和解已被我国当前立法有限度地采纳。诚然，这种法律实践具有政治考量，但也契合了现代法治理念的发展，符合建立多元化纠纷解决机制和公法私法化的趋势。可以看出，ADR进入行政争议解决领域已经具备实践及理论基础，行政争议ADR已成为一种趋势，这为在我国建立税务争议ADR提供了指导思想，税务争议ADR渐露端倪。

（二）税务争议ADR的概念与特征

税务争议ADR是指税务机关和纳税人通过双方独立谈判或者在第三方的调解协助之下达成妥协以解决税务争议的过程。其途径包括税务行政诉讼、税务行政复议当中的以及其他各种形式的和解、调解、仲裁等。税务争议ADR具有以下法律特征：

1.税务争议ADR需要以不违反强制性法律规定为前提

税务机关在税务争议ADR过程中做出妥协，包含了对公权力的处分。在引入税务争议ADR、提高争议解决效率、注重实体正义的同时，也不能违背法治原则、依法行政原则和税收法定原则，否则将会导致税务争议ADR滥用、权力寻租等负面效应。

2.税务争议ADR需要纠纷各方能够自由处分权利或权力

如果把纳税人的利益仅仅等同于金钱利益，似乎纳税人自由处分权利是没有障碍的，但是考虑到纳税人基本权利对抗的是国家权力，如果无原则地做出让步，最终被伤害的还是纳税人的合法权益，这也违背了引入税务争议ADR的本意。尤为敏感的是税务机关是否能够自由处分权力？从近期国内的立法看，法规已慢慢认可税务机关在法律授予的自由裁量的权限范围内自由处分权力，可以与纳税人达成和解或调解，但是这种认可是与现代ADR发展趋势的契合还是政策的权宜之计，尚无定论。由于允许行政争议进行调解、和解，与传统的行政法理论存在较大的冲突，因而此种趋势一出现即遭到诸多质疑。

3.税务争议ADR不排斥且往往需要第三方的协助

税法具有较强的专业性、复杂性，纳税人和税务机关往往根据自己对税法的理解和判断做出一种解释，而两者皆以己方的利益为出发点，难有交集。在此种情况下，第三方的介入能够给争议各方带来一种相对中立的观点。当然，对第三方的中立性没有一个绝对的要求，完全取决于争议各方能否接受第三方给出的解决方案。能够充当第三方的主体很多，包括法院、行政复议机关、民间团体、中介机构等。

4．税务争议ADR需要以纠纷各方的自愿选择为基础

没有自愿选择的基础，很难保证争议各方能够达成一个有效的争议解决方案，即使勉强达成一个方案，也难以保证该方案能够有效执行。引入税务争议ADR本身很大程度上是出于对争议解决效率的考虑，如果因为没有自愿的基础而带来更多的麻烦，显然违背了引入税务争议ADR的本意。

5.税务争议ADR的结果既可具有强制性也可不具有强制性

根据我国目前行政复议法规的规定，在行政复议过程中，申请人与被申请人在行政复议决定做出前自愿达成和解，和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益的，行政复议机构应当准许，和解协议不具有强制性。而在复议机关进行调解而达成调解协议的，行政复议调解书经双方当事人签字后，即具有法律效力，即具有了强制性，一方不履行行政复议调解书，另一方即可向人民法院申请强制执行。

（三）税务争议ADR的理论支撑

1．公私法融合的趋势

公法与私法的划分起源于古罗马，最早进行公私法划分的法学家乌尔比安认为，“公法是有关罗马国家稳定的法，即涉及城邦的组织结构，私法是调整公民个人之间的关系，为个人利益确定条件和限度，涉及个人福利”。[14]后经查士丁尼下令编写《法学总论》而把这种划分思想从理论上确定下来，而且确定了公法与私法的范围，即“公法涉及罗马帝国的政体，私法涉及个人利益”。[15]

在传统理论中私法与公法是截然对立的，但随着社会的发展，公法与私法的相互融合已经成为了一种趋势。公私法融合是指私法调整手段与公法调整手段的逐步结合，[16]其主要表现为私法公法化与公法私法化。在私法公法化趋势下，由于国家对社会、经济生活干预的加强，私法日益受到公法控制，私法的传统概念、制度和原则发生了重大变化，许多按照传统是典型的私法关系，已由新的法律关系所调整，私法的价值取向已由原来的个人本位转变成了社会本位，调整方式也由原来的纯私法调整转变成为混合型调整。[17]在公法私法化趋势下，国家在社会生活中的作用日渐衰弱，依靠原来的方式进行管理已不能适应社会发展的需要，传统的私法调整方式被部分地或间接地引入了公法领域，私法关系向公法延伸，[18]公法充分借鉴私法领域的概念、规范、理论基础、法律关系以及私法纠纷解决模式，提高管理效率及整个社会的公平正义水平。

2．税法的私法化趋向

在近现代公法私法化、私法公法化的大背景下，税收在本质上反映了公私两类法权的相互交易、相互促进的现代宪政国家存在的物质形式。[19]建立在宪政文明基础上的现代税法，也呈现出强烈的私法化趋势，尤其与宪法、行政法、刑法等典型公法相比，税法更有特殊性。税法大到法律理念、法律原则，小到税法的概念、法律关系，无不流淌着私法的血液，体现着私法的精神。

(1)课税依据的私法化。国家为国民提供公共产品，是其征税的合理性前提。税收是购买公共产品的价格—这种税收交换论已为多数现代化国家认同。

(2)税法概念范畴的私法化。无论是在理论研究还是在税收立法中，已经大量借用了民法中的概念，如税法对纳税人的确定，以民法中关于民事法律关系主体的条件为依据，税法对自然人和法人的解释与确定必须与民法相一致；税法中经常使用的居民、企业、财产、固定资产、无形资产、商标权、专利权、、抵押、担保、赔偿、不可抗力等概念都来自于民法，这极大地丰富了税法的理论资源和学科内涵。

(3)税法原则的私法化。诚实信用原则虽起源于私法，但伴随市场经济的发展，特别是社会民主进程的加快，它的适用范围也逐步扩大。目前，世界上一些国家和地区，如日本、德国和我国台湾地区，不论在税法理论或税法实践中，都采纳了诚实信用原则，法官根据这一原则做出的判例已经不是少数。

(4)税收法律关系的私法化。长期以来，在国家与纳税人之间的关系上占据统治地位的是“权力关系说”。1919年《德国租税通则》制定后，税法学家阿尔伯特·亨泽尔（ Albert Hensel)提出了租税法律关系的性质为公法上的租税债务关系的崭新理论，指出行政权不应在这种关系中具有优越性，应最大限度地受法律制约，行政机关和私人具有对等性。

(5)税收法律制度的私法化。税法与私法理论和理念上的契合，为税收法律制度的移植奠定了基础。仅以2001年修订的《中华人民共和国税收征收管理法》为例，税收优先权制度来自于民法中的优先受偿权，税收代位权制度、税收撤销权制度是从《合同法》第73条、第74条的代位权制度、撤销权制度移植而来。此外，纳税担保制度、纳税人合并或分立时的继续履行和连带责任制度、纳税人的不当得利返还请求权制度、税务制度等都是对民法中有关制度的借鉴。

3．税收程序法的私法化体现—税务争议ADR

税法私法化不仅涉及税法理念的转变、理论层面的整体思考，而且涉及制度层面的设计。在税法私法化趋势下，税收法律关系作为具有给付内容的财产性法律关系，同私法法律关系有着很大的相同性，现代税法越来越强调税收法律关系双方的平等性以及对于纳税人权益的保护。在税务争议发生后，税务机关及纳税人均有着较为强烈的对公平及效率的追求。当法治发展到实质法治原则阶段后，尤为尊崇争议各方对于争议解决方式的选择，更加注重保障争议各方选择的权利，主张在法治的前提下，由争议各方自由选择争议解决方式，法律只需为当事人的选择提供有效的保障。

税务争议ADR的出现，在某种程度上是以税法私法化为基础的，如果税法没有出现私法化的趋势，税务争议各方法律地位不平等，税务争议也就不存在私法争议的特征，也就没有进行和解、调解的基础；从另一个角度来讲，税务争议ADR也是税法私法化的体现，它使税法私法化在税收程序法领域也有了相应的法律效果。而长期以来，在税收法律关系的性质上正是由于在程序领域无法与“权力说”划清界限才产生了“二元论”。

二、税务争议适用ADR的合法性分析

（一）法治原则对于税务争议ADR的要求

现代法治理论遵循两个路径发展：一个路径是继续形式主义法治理论的发展传统，另一个则是试图修补形式主义法治缺陷的实质主义法治理论。形式主义法治意味着政府的全部行为必须有法律依据，并且能给人们的行为提供有效的指引。20世纪50年代以后，学者开始关心实质法治问题。1959年印度德里法学家大会所通过的《德里宣言》就包括实质法治价值取向，其中明确提出“法治不仅要保障和促进个人的公民与政治权利，且应确保个人合法期望与尊严得以实现的社会、经济、文化条件”。[20]

实质法治看到了法治的本质，更加符合现代法治发展理念。具体到税务争议解决领域，由于法治社会价值呈现多元化、社会主体纠纷解决模式需求多元化、税法呈现私法化趋势，更需要合理分配利用司法资源、行政资源。建立以诉讼和复议为核心、ADR为辅助的争议解决模式符合实体正义要求，契合了现代法治的精神。法治之核心精神在于通过限制政府权力滥用来保障公民的权利，允许使用ADR解决税务争议会不会导致税务机关权力滥用，最终伤害到纳税人权利？尤其是在社会转型期的中国，权力寻租普遍，税务机关过多的自由裁量权在税务争议ADR中该如何运作？是否会违背引入这一机制的初衷？笔者认为，引入税务争议ADR并不背离法治原则、税收法定原则、依法行政原则，而是对法治原则与时俱进的发展和完善，税务争议ADR以法治原则作为根本指导思想。本文所期望的是以法治原则为基础，建立起一套符合时代形势的税务争议解决模式，而不是通过ADR压抑人们的权利诉求，最终侵犯纳税人的合法权益。

（二）税收法定原则下引入ADR的可能性

税收法定原则要求税收的确定和征收的依法进行，但违反法律规定进行税收的确定和征收的现象时有发生。出现违法进行税收的确定和征收，却不能保障纳税人对此争议要求保护的权利，那么，税收法定原则只不过是“画饼充饥”而已。由此可见，税务争讼制度从保护纳税人的权利出发，具有十分重要的意义，税务争讼制度的确定是税收法定原则不可缺少的重要因素。[21]当前中国税法实践中的税务行政复议和税务行政诉讼都是十分重要的权利救济制度。但是由于税收法定原则的严苛要求，使税务机关自由裁量的权限主要体现在除纳税争议外的其他税务争议中，而在纳税上发生的争议几乎没有自由裁量的空间，似乎也就同时失去了适用税务争议ADR的空间，如《税收征管法》第3条规定，“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定”，笼统地从形式上限制了税务机关在纳税争议上自由裁量的权力。当然这一规定也是基于一种十分理想化的假设，即纳税人应纳税收的各个方面都是确定的，证据是充分的。而在税务实践中，满足这种假设的情况是很少的，如果税务机关恣意核定、强制征收、不能进行有效举证，必然会侵犯纳税人的合法权益，是违背税法和税收法定原则的。事实上往往存在一种可能性，即纳税人确实存在应缴税款但没有缴纳，税务机关也已经知晓这一事实，但因税务机关和纳税人之间存在信息不对称，税务机关无法找到足够的证据来给出一个确定的数额，同时，税法往往是比较原则的，经济情况又具有很大的复杂性，税务机关在无具体法律规定可依的情况下，会倾向于采用法律授予的“核定”的权力，核定纳税人的应纳税收。但由于税法的专业性、复杂性，往往容易引起更加复杂的问题，核定不谨慎，反而会起到相反的效果，浪费大量的行政和司法资源，而此时，就给税务争议ADR留下了适用的空间。

1．税收协议—税务争议ADR的主要表现形式

税收协议是指税法上各种与纳税问题有关的协议。总体上来说，由于受税收要素法定和税务合法性的约束，税务机关只能依法征税，纳税人也只能依法纳税，改变法定义务的税收协议在税法上是不允许存在的。有学者认为公法上的契约关系更符合法治的要求，对税务机关凭借行政权力所建立的命令服从关系心怀反感。但德国学者Tipke Lang认为，课税权力服从关系并非只是稽征机关的恣意，而是在法律之下的服从关系。如果允许纳税人与税务机关订立契约，或允许法院进行调解，则将无法达到课税的公平。合法性和公平性禁止税务机关与纳税人订立违背法律的协定，或进行非法的同谋与合作，所以反对任何形态的税收协议。[22]不过，在不改变法定义务的前提下，税收协议还是可以在一定范围内予以肯认，只不过不同的税收协议有不同的法律效力而已。[23]

学界将税收协议分为四种形式：税收担保协议、纳税人之间就承担税负而达成的协议、税务机关与纳税人之间在纳税事实难以查清时签订的协议、税务机关与纳税人之间针对关联企业的预约定价。对于第一种和第四种形式，我国法律已有明确规定，由于税务机关的行为受税收法定原则的限制，因此除了法律直接规定和授权之外，税务机关不能指令纳税人或第三人提供担保或者违背法律规定与纳税人达成法律之外的预约定价安排。对于第二种形式，按税收法定原则的要求，税法构成要素只能由法律加以规定，税务机关无权变更，纳税人也不能随意变动。而第三种形式则接近于纳税上所发生的税务争议ADR。[24]

税务机关与纳税人之间在纳税事实难以查清时签订的协议，主要因为在税收稽征实务中，有时查清一个事实需要花费大量的时间和精力，它既需要税务机关的大量付出，也需要纳税人的通力配合，对双方来讲都是一个沉重的负担。为了双方当事人的利益，也为了提高税收征管的效率，税务机关与纳税人之间才有可能就收入金额、必要费用等达成协议，以免除双方今后的争议。这种情况在法律上应理解为双方当事人就课税事实的妥协，而不应理解为双方当事人就某种税法上的效果进行合意。税收法定主义的范围只包括纳税人、课税对象、课税对象的归属、课税标准等法律评价，确定课税事实是否发生不在其内。[25]故税收协议是纳税上税务争议ADR的主要表现形式。

2．程序保障——引入税务争议ADR的税法依据

税收法定原则能否得到良好的体现，不仅取决于其实体内容的完善，程序保障也必不可少，因此税收法定原则还要求有良好的程序设计。程序保障主要有两个方面的内容：一是要求立法者在立法的过程中对各个税种征收的法定程序加以明确完善的规定。这样既可以使征税得以程序化，提高工作效率，节约社会成本，又尊重并保护了纳税人的程序性权利，促使其提高纳税意识。二是要求税务机关在税收征管过程中，必须严格按照税收程序法及税收实体法的规定来行使自己的职权，充分尊重纳税人的各项权利。

关于程序保障原则，即使在税法研究较为发达的日本也尚未进行充分的研究，[26]但其基本含义告诉我们，税收征管过程中需要严格的程序性保障，税务争议ADR不是在税务机关与纳税人之间没有原则的“和稀泥”，而是在尊重税收法定原则的前提下，税务机关与纳税人之间达成一种合法的妥协，以有效解决税务争议。税务争议ADR不是对税务争议解决程序的任意选择，而是在充分权衡各方利益的基础上，经过理性思考，依法做出的一种法律抉择，争议各方可以选择税务行政复议或税务行政诉讼等传统纠纷解决方式，也可以选择税务争议ADR。无论进入怎样的争议解决程序，按照税收法定原则的要求，各方尤其是纳税人的权利都是受法律保障的，而不是对权利或权力的恣意处分。

（三）依法行政原则对税务争议ADR的态度

税务争议的解决既属于税法的研究内容，也属于行政法的研究内容，并且很大程度上要借助于行政法的研究方法和研究成果。依法行政原则是法治原则在行政法领域的延伸和体现，依法行政原则强调对政府权力的限制和规范以及对行政相对人利益的保护。税务争议适用ADR，包括税务行政复议、税务行政诉讼中的和解、调解，在现行法律规定上已经有限制地被允许，但仍有一定的障碍，如税务行政诉讼过程中虽然已明确鼓励和解撤诉，但是法律还明确规定不适用调解。

（四）各国对税务争议ADR的态度

1．美国对于税务争议ADR的态度

如前所述，美国适用ADR解决税务争议没有法律上的障碍。但1925年以前，美国法院对ADR一直持排斥态度，ADR被接受始于1925年《联邦仲裁法案》的颁布，蓬勃发展于20世纪70年代中后期，进入90年代得到广泛的支持。在推动利用ADR解决纠纷方面，美国行政当局一直不遗余力。1991年，美国总统布什签署行政命令，规定律师在合适的案件中应该建议当事人使用ADR 。 1992年，美国司法部了《联邦法院诉讼中替代性纠纷解决适用指南》。1995年，美国司法部了《促进更广泛合理地运用ADR方法》的行政命令，该命令的宗旨在于更广泛、合理地运用ADR，以使所有美国公民获得正义并使得涉及政府的纠纷获得更有效的解决。1996年10月，总统签署了《行政争议解决法》，允许行政部门利用ADR解决其合同纠纷，承诺政府机构遵守仲裁协议的约束。1998年10月30日，总统又签署了《ADR法》，该法要求每个联邦地区法院应该允许所有的民事案件使用ADR。正是因为诸多的ADR程序以及美国法院较为完备的审前准备程序，使得美国只有不到5％的起诉案件真正到达审判程序，甚至从量上而言，ADR“反客为主”，成为解决纠纷的主要手段。[27]

2．英国对于税务争议ADR的态度

英国的ADR历史悠久，其最大特色在于设置了大量的法院外纠纷解决机构—裁判所，而裁判所所解决的纠纷就包含了税收纠纷。裁判所通常是根据议会法律设立的，它们是作为某些行政运作的组成部分而设立的，所以往往也被称为行政裁判所，但就行为和组织而言，大多数裁判所实际上是司法性而不是行政性的，具有类似法院的职能。裁判所被认为是司法性的根本理由在于，裁判所是独立的，对于任何特定案件的裁决，裁判所都不服从行政干预，任何接受外来影响所做出的裁决都是无效的。裁判所制度的另一特征是，它的程序是对抗式的，同法院一样，是在两种主张的对抗中居间裁判，而不是自己主动调取证据处理案件。同时，裁判所具有专业知识，如其中的所得税专员即由税法专家出任。专业化裁判所能够更为熟练和迅速地处理各种专门案件。但根据普通法，裁判所要受到法院的监督，在大多数案件中，议会都赋予事务争议当事人对任何法律问题从裁判所向法院上诉的权利。

3．法国对于税务争议ADR的态度

在法国，通过ADR解决税务争议与通过行政司法机构或普通司法机构实施的法律诉讼在解决税收争端上具有同等重要的地位。根据法国现行法律，税务争议根据其争议事项的不同性质可划分为四类：一是由税基确定引发的；二是关于税款缴纳的；三是由税务行政机关越权行为引起的；四是有关税收法律责任的。对征纳双方由于税基引发的争端，除了通过最为常见的由上级税收行政机构实施复议来解决之外，法国税法还规定了两种ADR机制：[28]

(1)税务机关对纳税人的义务予以减免

法国税法规定，在直接税方面，纳税人可以因自身经济困难向税务机关提出减免应支付罚款的请求，税务机关对是否给予纳税人减免上享有自由裁量权。法国议会专门通过立法设立了争议解决委员会，职责是针对纳税人提出的减免请求问题向税务机关提供咨询意见。纳税义务可以得到减免的另一种途径是税务机关与纳税人之间达成的“协议”，“协议”减免只适用于纳税人应支付的罚金，而不适用于纳税人的应纳税款本身；这种减免是在双方达成协议后，由税务机关承担纳税人应支付的罚金数额的义务（但不包括延期支付的利息），作为对价，纳税人则于协议生效时放弃其对已承担的纳税义务提出诉讼的权利。通过达成协议这种类似于和解的方式来解决税务争议，在法国税法上被认为具有终局的效力。同时，法国税法对达成协议的程序做出较为灵活的规定，税务机关和纳税人都可以在税款交纳之前或之后主动向对方提出达成税收协议的请求，以避免可能出现的税务争议。

(2）税务咨询机构的仲裁

咨询机构的功能在于预防税务机关与纳税人之间可能出现的争议或者对该争议事项提供仲裁。“直接税与营业税地方委员会”和“地方税收协商委员会”就是其中具有代表性的两个组织。前者由地方行政法院的法官、税务机关派出的具有相当于主要税收调查官地位的人员以及纳税人代表共同组成。该委员会主要针对有关税务争议的事实问题提供咨询意见。后者由地方税务机构的主任官员，隶属于经济、财政与工业部的税务总局派出的三名官员、三名纳税人代表、一名公证人以及普通法院的一名法官共同组成。该委员会主要针对税务机关与纳税人在印花税征缴过程中，对有关交易价格的确定或估算方面发生争议时提供咨询意见。

三、税务争议ADR在中国的适用

（一）转型期社会的特征

当前中国正处于由传统社会向现代社会的转型期，从法律角度来看，即是从政治国家向市民社会的转变。在政治国家，法律是实现公权力的工具，权力把法律当作自己的奴婢，权利是权力对公民的一种施舍；市民社会，其经济表述是商品社会，其政治表述是民主社会，其法律表述是法治社会。法治社会需要法律控制公权力，权力为权利的实现提供保障和服务，[29]权力应该尊重权利，权利对权力进行有效制衡和监督。从法学角度来看，转型期社会主要具有以下法律特征：

1．转型期社会权利救济需求增加

随着社会发展，社会关系多元化，社会主体利益冲突在所难免。随着人们权利意识的增强，法制不断健全和完善，行政相对人与行政机关之间的行政纠纷越来越多，甚至动辄引发“群体性事件”。虽然税务争议出现大规模争议的几率比较小，但随着纳税人权利意识增强，纳税申报制度的建立以及税法体系的完善，纳税人在合法权益遭到侵害时，寻求有效的权利救济，便是一种很经常的选择。救济权是救济权利的权利，是最后的权利。如何使纳税人最后的权利得到保障，这是摆在我们面前的严峻课题。仅仅靠法院及复议机关维护税务机关权威的思想显然已落后于现代社会的发展，法院及复议机关的中立性及公正性尚且不言，案件本身的数量亦足以引起“诉讼爆炸”。所以，我们需要对纳税人的权利救济途径做更多的思考。

2．纳税人对传统争议解决途径存有疑虑

当诉讼或复议的机制出现某种障碍，诉讼和复议的结果表现出不确定性时，纠纷主体会对诉讼或复议产生规避的心理，从而表现出“厌讼”倾向，对司法权威或复议机关的复议产生怀疑。当前税务争讼中存在的复议前置、维护税务机关权威等制度和思想即是纳税人权利救济的障碍。尽管有学者反复强调需要对饱受诟病的复议前置制度进行重构，[30]但重构之路障碍重重，纳税人权利救济亟需保障，在此情况下另辟蹊径，引入税务争议ADR，无疑是一种兼顾效率及公平的选择。

（二）中国调解传统的影响

1．中国具有调解传统

调解，是指双方发生纠纷时，由第三者出面主持，依据一定的规范，用说服、教育、感化的方式进行劝解、说和，使当事人双方深明大义、互谅互让、协商解决纠纷，以达到息事宁人、和睦相处、维护社会安定与和谐的目的。调解是传统中国法律生活中最经常、最主要的内容之一，是古中国最具文化代表性和最富于文化韵味的司法形式，其内涵之丰富与深邃远非其他司法形式可比，是中华民族亘贯古今、最具有生命力、也最为世界所注目的法律传统。[31]根据学者研究，中国传统调解十分成熟，形成了受理纠纷、对当事人进行劝导、促成当事人进行和解并达成协议等一般程序，包括官府调解、官批民调、民间调解等形式，遵循着息事宁人、道德教化等主要原则。[32]

2．调解传统与当代解决纠纷的思维

一定时代纠纷解决思维的形成，受显型的法律规范、法律制度等要素的影响，但隐型的法律心理、法律意识和法律思想对纠纷解决思维方式的形成起决定作用。当代中国的法律文化，存在显型和隐型两个层面上的分离，即法律规范、法律制度在很大程度上已经与西方国家别无二致，但法律心理、法律意识和法律思想的变革却极其缓慢，并没有迅速跟进显型层面的进步。受儒家传统思想的影响，中庸思维是纠纷各方惯有的一种思维方式。当代中国的纠纷解决思维方式是复杂的，纠纷解决过程中由于多种因素的介入，法律判断因此有了比较大的讨价还价的空间，司法者及纠纷解决各方原本应具有的法律思维难以显其个性。属于经验层面的法律规范、制度与其背后所承载的价值与文化不相协调，是造成这种状况的主要原因。随着现代法治思想的发展和完善，中国传统纠纷解决机制中的中庸思想与西方ADR相结合，似乎这种调解传统又在慢慢地显示出它自身的优势。

3．调解传统与现代ADR的契合

当我们去研究ADR并倡导将之引入税务争议领域的时候，应当关注中国的调解传统。传统调解与现代ADR皆希望通过一种非正式的手段解决争议，形式上具有很大的相似性，都是争议双方之间独立或在第三方协助之下达成和解，或者在权威机关的协助之下达成具有法律效力的调解协议；都比正式的判决等纠纷解决方式能够节约社会资源；都具有比较旺盛的生命力。

在中国古代，调解是保障人伦秩序和社会和谐的工具。中国古代调解制度的理论基础是儒家教义，统治者所向往的社会目标是宗法等级社会秩序的和谐。古代诉讼制度的纠问化倾向和诉讼给当事人带来的不便，也增加了调解对民众的亲和力。尽管中国古代调解具有单一的价值取向，但它在维护特定的社会秩序并恢复其中被破坏的社会关系上，具有不可抹杀的作用。而现代ADR虽然和古代传统调解具有很大的形式相似性，但其着眼于权利的救济和保障，而非一时的息事宁人，用一种既有文化底蕴、又富现代生机的形式告诉争议各方：人们在权利上的斗争和斤斤计较并不一定有利于实现和保护权利，某种程度的忍让和和睦交往会促进人与人之间秩序的和谐和权利的真正实现。

（三）税务争议ADR的现实作用

当代中国转型社会的特征以及中国所具有的调解传统，是笔者认为中国当前社会应当引入税务争议ADR的重要理由，当然，税务争议ADR本身的现实作用也值得我们重视。

1．减轻争议解决机关的负担及争议解决成本

有学者指出，ADR的发展一定程度上确实是法院出于缓解诉讼压力的动机推动的，但ADR的意义绝非仅与“诉讼爆炸”相联系，其价值也不仅限于降低诉讼成本。否则，一旦“诉讼爆炸“的事实被否定，ADR的价值和必要性也会随之受到质疑。减轻诉讼压力、降低纠纷解决成本并不是ADR产生和发展的唯一原因，现代社会和当事人在利益、价值观、偏好和各种实际需要等方面的多元化，本质上需要多元化的纠纷解决方式和更多的选择权。因此，即使在诉讼压力并不明显，法院的诉讼程序运作良好，或者社会主体并不积极利用诉讼的情况下，ADR也仍然有其存在的正当性和合理性。[33]我国行政诉讼尤其是税务行政诉讼从数量上来讲实在称不上是“诉讼爆炸”，[34]但ADR还是受到争议各方的欢迎。出现这种现象，有转型社会过程中的政治考量，同时也是争议各方对纠纷解决方式多元化选择的一个体现。

2．便利人民接近正义

为使法律所宣言的权利从“本本”之上落实到生活之中，各国扩大对国民的正当程序保障，正当程序保障条款呈宪法化、国际化发展趋势。不仅法律规定之“可诉”领域以及诉讼主体范围全面扩张，各种限制公民诉权的理论学说被重新检讨、修正乃至放弃，国家也采取各种便民措施，为国民提供切实可行的权利救济渠道。朝着这一方向迈进的改革措施被学者冠以一个响亮的口号—“接近正义”。而本文所倡导的ADR即属于“接近正义”改革的范畴。[35]

3．提供有效的纠纷解决途径

ADR的解决较之法院的判决能够提供经过深思熟虑的创造性解决方法，其纠纷解决过程强调意思自治，未经当事人合意，不得发表有关纠纷的一切信息，在为当事人提供调解与和解服务时，中介机构作为中立者为双方保守秘密。其主要程序是调解，采用非对抗形式，由双方分别阐述自己的主张，调解人认为其论点不明确时，可要求做出说明。[36]

四、建立和完善我国税务争议ADR的构想

（一）我国税务争议ADR的立法现状

从目前我国对于税务争议解决的法规及政策来看，我国对于税务争议ADR的态度是有一定的宽容度的。近年来的立法，逐步在税务行政复议中引入了和解及调解机制，在税务行政诉讼中引入了和解撤诉制度。[37]

2007年3月13日，国家税务总局《关于全面加强税务行政复议工作的意见》（国税发[2007] 28号），提出要“注重运用调解手段，实现法律效果与社会效果的统一”，强调“调解是化解矛盾的有效手段”，“坚持原则性与灵活性相统一，依法进行调解”，并总体地给出了“必须坚持当事人自愿、合法、公平公正、诚实守信的原则，不得侵害纳税人的合法权益”的行政复议调解原则。

2007年3月，最高人民法院《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》，明确指出：“对行政诉讼案件，人民法院可以根据案件实际情况，参照民事调解的原则和程序，尝试推动当事人和解。人民法院要通过行政诉讼案件和解实践，不断探索有助于和谐社会建设的多种结案方式，不断创新诉讼和解的方法，及时总结工作经验，不断完善行政诉讼案件和解工作机制。”从某种程度上来说，ADR在行政争议解决领域得到了最高人民法院司法政策的认可，将建立和完善行政诉讼和解机制正式纳入到了我国当前行政诉讼制度改革的一个重要方面。[38]

2007年4月，上海市高级人民法院《关于加强行政案件协调和解工作的若干意见》，对行政案件协调和解工作的定义、指导思想、基本目标、基本原则以及协调的范围进行了规定，使行政争议ADR在具体司法实践中得到了更加充分的体现，更使得早在20世纪90年代就开始进行行政案件和解工作的上海有了一个专门的行政和解规范。[39]

2007年5月29日，国务院《中华人民共和国行政复议法实施条例》，其中第40条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议，申请人与被申请人在行政复议决定作出前自愿达成和解的，应当向行政复议机构提交书面和解协议；和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益的，行政复议机构应当准许”，对一定范围内的行政和解的合法性予以确认。第50条也规定，公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解。当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。该规定又对行政复议过程中一定范围内的调解的合法性[40]予以确认。

2008年1月14日，最高人民法院《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》（法释[2008]2号）第3条指出，在被告“撤销、部分撤销或者变更被诉具体行政行为处理结果”等情形下，人民法院应当裁定准许原告的自愿申请撤诉。司法解释确认了原告自愿撤诉和行政诉讼和解之间的内在逻辑联系，[41]对在行政机关与行政相对人之间达成和解后的撤诉予以程序性保障。

上述文件，虽带有政治考量的痕迹，但亦契合了现代法治多元化纠纷解决机制和税法私法化发展的趋势，为税务争议的解决提供了全新的思路，也为税务争议ADR的建设和完善打开了突破口。

（二）我国现行税务争议ADR存在的问题

1．缺乏具体统一的立法

从当前法律体系来看，立法中并没有明确采用ADR这种表达方法，对ADR这种名称的使用多出现在理论研究领域。类似ADR的一些争议解决方式比较分散地出现在各种法规当中，从整体上笼统地构成一个ADR体系，缺乏具体统一的规定。如行政复议过程中的和解、调解，在《行政复议法》中几乎没有被提及，而在《行政复议法实施条例》中却进行了较为详细的规定，这种没有上位法支撑的立法的合法性是值得怀疑的。在未来的立法过程中，首先需要对上位法进行修改，然后在此基础上进行下位法的立法。

《行政诉讼法》仍然对行政诉讼过程中适用调解持否定态度，基本处于禁止状态。而和解与调解有很大的共同之处，一方面大力鼓励和解，一方面又禁止调解，很让人费解。和解与调解都是以纠纷各方能够自由处分自己的权利或权力为前提的，笔者认为，在能够接受和解的权限之内，接受调解的空间是存在的。当然，我国法律目前明确规定，法院在行政诉讼中禁止适用调解，我们在修改法律之前需要对法律予以尊重，同时在此基础上对法律作出一定的修改，使之符合现代纠纷解决机制多元化的趋势。

2.税务争议ADR参与主体单一

在目前的税务争议ADR实践中，参与主体除纠纷各方外，很少有比较专业的第三方有效介入，多数为行政复议机关、法院等和政府关系密切的主体在主导税务争议ADR。而律师事务所、会计师事务所等一些专业中介机构因其多不具备政府背景，因而所出具的意见很难被较为强势的税务机关所接受，税务机关对社会中介机构还有比较强烈的排斥情绪。

（三）完善我国税务争议ADR

针对我国税务争议ADR面临的主要问题，建议在现有体制基础上，整合和完善原有规范制度，引进国外先进经验，使之系统化、理论化。

1修改和完善相关法律

一项制度的建立，需要有一个比较健全和完善的法律法规体系作为基础。当前我国关于税务争议ADR的规定还比较零散，需要在《行政复议法》和《行政诉讼法》中修改和完善相关规定，国家税务总局需制定和完善具体的税务行政复议调解、和解、仲裁规范等，最高人民法院也需出台相关的司法解释，必要的时候最高立法机构可以考虑制定《税务争议调解仲裁法》，将所有税务争议ADR相关的规定集中到一部法律之中。

2．发挥律师在税务争议ADR中的作用

税务争议一旦发生，由于税法本身之专业性，不是靠生活常识就可以进行简单判断的，当事人很容易陷入迷茫状态，此时，律师等中介角色往往是争议当事人的第一个倾诉对象和知情者，律师给出的税务争议解决方案，很大程度上决定着当事人的纠纷解决思路和决策。因此，充分发挥律师等中介角色在税务争议ADR中的作用具有十分重要的意义。

(1)律师在税务争议ADR实践中发挥作用的模式

从税务律师的业务实践来看，可以把税务争议分为四个阶段，即税务稽查、听证、税务行政复议、税务行政诉讼。目前，律师已经从形式上入到税务争议的各个阶段，但所起作用甚微，形同虚位。在引入税务争议ADR以后，税务律师需要在传统业务实践的基础上，着重从以下两个方面发挥作用：

第一，律师谈判。税务稽查阶段，律师可以受纳税人委托与税务机关进行谈判。税务稽查本身并不表征被稽查的纳税人就一定存在税收违法问题，但税务稽查会对纳税人的正常运营、公众形象产生不利影响，而且由于税务问题专业而复杂，税务稽查短时间内无法结束。律师可以利用税务知识及从业经验与税务机关进行谈判，如果存在问题，可以与税务机关在受托权限内达成妥协，以早日结束稽查，恢复纳税人正常运营。

第二，律师作为中立第三人。与律师谈判不同的是，律师作为中立第三人在纠纷的处理上必须保持独立和中立的地位。但对纠纷的处理仍然是将纠纷转型，在纠纷的转型过程中为当事人提供平等的、充分的信息资源，不偏袒任何一方，保证任何一方不会因信息不对称而做出错误的让步。在听证、税务行政复议、税务行政诉讼阶段，律师首先接受纠纷双方的委托或是法院的指定，对纠纷进行法律上的限定，调查有关证据材料，初步了解案情，确定双方争执的焦点；然后提出评价意见，对纠纷在诉讼上的可能结果进行预测和评估，并尽可能追求接近判决的结果；最后，可以中介机构的身份通过出具法律意见书等形式对纳税人行为的合法性发表法律意见，为税务争议的解决提供参考方案，或者作为复议、诉讼人在税务行政复议、税务行政诉讼过程中向复议机关或法官发表中立性法律意见，促成纳税人与税务机关达成和解、调解。在律师作为中立第三人的纠纷解决范式中，律师依据法律对纠纷进行预测和评估是整个纠纷解决过程的核心环节。纠纷能否通过ADR解决，取决于纠纷当事人对律师提供的评价意见能否接受。

无论是律师谈判还是律师作为纠纷解决的第三人，律师的行动一方面是依据法律的规定限定和评价纠纷，另一方面又促使当事人放弃法定的权利而寻求实际利益。对当事人来说，权利维护与实际利益的矛盾冲突往往令当事人处于两难境地。因此，律师促使纠纷当事人选择诉讼外途径解决问题，是在法律的基本框架下，帮助当事人寻求权利与利益统一的结合点，使这个结合点符合正义的基本要求，符合社会的价值评判标准。

(2)律师介入税务争议ADR的评价理念

若司法权威的信仰危机导致纳税人在纠纷解决的方式上选择了税务争议ADR，那么人们崇尚法律权威的结果，必然使人们在利用税务争议ADR时对税务争议ADR提出特殊的要求，纳税人期待在税务争议ADR中能获得与法律规定相当的结果。即使未曾遭受争议解决效率折磨的纳税人，也不一定要求亲身经历争议解决的过程或准确地理解争议解决过程的含义后才利用税务争议ADR。如果税务争议ADR能提供法律规定相当的结果，当事人会欣然选择。在律师参与的税务争议ADR中，律师面对纠纷有足够的能力运用法律知识进行判断和衡量，能根据法律的规定，对当事人的行为进行法律上的预测，这就是ADR的评价理念。律师具有丰富的法律知识和实践经验，从而使律师对于纠纷的评价意见更可能“接近正义”，这是纠纷当事人所期盼得到的信息。借助律师对纠纷解决做法律上的预测和评价，主观上迎合了纠纷当事人对法律权威的信仰需要。这种需要是当事人在利用ADR时急切之所在，并且，越是崇尚法律权威，这种需要就越为迫切。因此当事人对ADR评价性作用的需求，是对法律权威的间接寻求，集中体现了法律权威在税务争议ADR中的地位和作用。[42]

当然，就整个社会而言，在纠纷的解决中以法律为主导，体现法律规则的价值评判标准，也是法治社会的基本要求，这种客观的要求，使ADR在发展过程中不断加强对作为法律专业人士的律师的重视。并且由于评价性理念的运用，为律师参与税务争议ADR提供了理论基础，甚至促使税务争议ADR的整体格局向具有评价性的方向发展。

3．引入税务争议仲裁机制

仲裁多出现在商事领域，非常灵活，只要争端当事人双方均同意以仲裁方式解决争端，并且这种同意要以仲裁协议作为承载，仲裁机制即可启动，是一种有效的争议解决方法，[43]它是一种可以产生公共效果的私人程序。在实践中并不是所有的争议都可诉诸于仲裁，只有具有可仲裁性[44]的争议才可诉诸于仲裁。某一特定问题究竟能不能通过仲裁加以解决，取决于一个国家的法律对此做出的规定，或一国法院在适用法律时做出的认定。[45]

目前，可仲裁事项呈扩大化趋势，涉及公法领域的部分争议不再是仲裁的禁区。在税务争议救济程序中，案件审理者的独立性经常受到纳税人的质疑，而仲裁程序对纳税人来说，更能彰显程序上的公正，更容易被接受。因为仲裁程序中，纳税人有权选择独立、公正的仲裁员，按照现有法律和已有约定审理税务争议。[46]受上述趋势及因素的影响，部分国家如美国和澳大利亚，自接受国际税收仲裁后，也通过国内立法规定允许采用仲裁解决特定的税务争议，[47]且起到了很好的作用。我国在建立和完善税务争议ADR的过程中，可以借鉴美国和澳大利亚的经验，结合我国的国情，经过充分的分析和论证，建立一套有效的税务争议仲裁体制。

税务争议ADR是建立和完善多元化纠纷解决机制的重要组成部分，良好的法治秩序不能仅仅依靠单一的手段来达到，只有综合运用各种纠纷解决手段，才能使整个国家达到法治状态。有关税务争议ADR的立法会越来越完善，强调依法办事就必然包括正式的和非正式的纠纷解决机制，我们在税务争议解决过程中，需要在充分利用税务行政复议和税务行政诉讼两种传统救济途径的基础上，引进、建立和完善税务争议ADR，使传统纠纷解决途径与现代纠纷解决途径相结合，在税务争议解决过程中，兼顾效率与公平，有效提高税法执法和守法水平，建立和谐的税收征纳关系。

注释:

[1]该定义的原文为：An alternative dispute resolution process includes any process or procedure， other than an adjudication by a presidingjudge， in which a neutral third party participates to assist in the resolution of issues in controversy， through processes such as early neutral evalua-tion， mediation， minitrial， and arbitration. See Alternative Dispute Resolution Act of 1998，Sec. 651. (a)．

[2]熊伟：《美国联邦税收程序》，北京大学出版社2006年版，第212页。

[3]在笔者论及的税法领域，关于税务行政复议或税务行政诉讼中能否适用调解及和解的问题，论者多持否定态度。如认为“不适用调解原则”是税务行政复议和税务行政诉讼的原则之一（参见徐孟洲主编：《税法学》，中国人民大学出版社2005年版，第477、486页）；认为“税法是一种强行性法律，对税收债务不承认和解”（参见杨小强：《论税法与私法的联系》，载《法学评论》1999年第6期，第36页）。

[4]刘艳：《非讼纠纷解决机制探析》，载中国知网：中国优秀硕士学位论文全文数据库，中国海洋大学2006年硕士学位论文，第1页。

[5]范愉：《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007年版，第138页。

[6]前引[5]，第139页。

[7]前引[4]，第17-18页

[8]前引[4]，第16页。

[9]如在前引[5]一书中，范愉教授仅在该书139页简单提及ADR的纠纷已扩展到行政争议领域，在261页、268页提及ADR的应用包括“处理行政机关与公民之间的纠纷”，且多局限于“与民事责任相混合的行政纠纷”。

[10]杨建生：《基于美国ADR对我国行政争议解决的思考》，载《行政与法》2006年第6期，第54页。

[11]蔡从燕：《美国民事司法改革架构中的ADR》，载《福建政法管理干部学院学报》2007年第3期，第9页。

[12]主要指行政诉讼和行政复议。

[13]相关内容文章如蔺耀昌：《行政争讼中的和解与调解》，载《行政法学研究》2006年第3期，第16页；陈光宇：《税收和解制度浅议》，载《税务研究》2007年第9期，第71页；潘春兰：《行政复议适用调解方式的正当性与可行性研究》，载《江南社会学院学报》2007年第3期，第66页；黄学贤:《行政诉讼调解若干热点问题探讨》，载《法学》2007年第11期，第43页。文著颇多，不一一而论。

[14][意]彼德罗·彭梵得：《罗马法教科书》，黄风译，中国政法大学出版社1996年版，第9页。

[15][古罗马]查士丁尼：《法学阶梯—法学总论》，张企泰译，商务印书馆1993年版，第56页。

[16]徐孟州、徐阳光：《论公法私法融合与公私融合法》，载《法学杂志》2007年第1期，第54页。

[17]赵勇、周柯利：《私法理念与行政法的契合》，载《太原师范学院学报（社会科学版）》2005年第1期，第60页。

[18]沈宗灵：《比较法总论》，北京大学出版社1987年版，第98页。

[19]周地：《浅析税收与宪政关系》，载中国财税法网： cftl. cn/show. asp? c_id =22&a-id =5882，访问时间：2008年6月30日。

[20]炽亚：《国际法律学家会议发表德里宣言》，载《国外社会科学文摘》1959年第5期，第33页。

[21][日]金子宏：《日本税法》，战宪斌、郑林根等译，法律出版社2004年版，第517页。

[22]陈清秀：《税法之基本原理》，台湾三民书局1994年版，第70-71页。转引自刘剑文、熊伟：《税法基础理论》，北京大学出版社2004年版，第122页。

[23]前引[22]刘剑文、熊伟书，第122-123页。

[24]前引[22]刘剑文、熊伟书，第122-123页。

[25]前引[22]刘剑文、熊伟书，第122-123页。

[26]前引[21]，第63页。

[27]范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社2000年版，第232-245页。

[28]李滨：《法国税收法律争端的解决机制》，载《涉外税务》2006年第4期，第49-50页。

[29]徐显明：《社会转型后的法律体系重构》，载《文史哲》2000年第5期，第56页。

[30]熊伟：《税务争讼制度的反思与重构》，载《中南民族大学学报（人文社会科学版）》2004年第5期，第91页。

[31]胡旭晟、夏新华：《中国调解传统研究—一种文化的透视》，载《河南省政法管理干部学院学报》2000年第4期，第20页。

[32]前引[31]，第23-26页。

[33]前引[5]，第177-178页。

[34]据统计，1994年至2005年，全国地方各级税务机关共发生1399件税务行政诉讼案，其中77％发生在2000年以后，年均120件左右。参见陈晶晶：《纳税人习惯法律救济手段》，载《法制日报》2007年2月7日第7版。

[35]参见何兵：《现代社会的纠纷解决》，法律出版社2003年版，第67页。

[36]前引[27]，第250-251页。

[37]在税务行政诉讼中适用调解，到目前还为我国法律所禁止。有论者认为，和解和调解属于不同的制度，行政诉讼和解是一项现行行政诉讼法所包容的制度，具有明确的法律依据和广泛的制度空间，行政诉讼和解不等于调解，法院在行政诉讼中不能适用调解。参见梁凤云：《行政诉讼和解并未遭遇制度瓶颈》，载《法制日报》2007年5月13日第2版。

[38]周佑勇：《行政诉讼和解的法制改革》，载《人民法院报》2007年5月24日第5版。

[39]李bin*：《行政诉讼和解若干问题探讨—上海高院〈关于加强行政案件协调和解工作的若干意见〉评析》，载《法学》2007年第9期，第142页。

[40]由于没有上位法的支撑，这种合法性更大程度上是给了行政机关和解和调解的实际权力，而究竟在多大程度上是“合法”的，仍然是值得研究的，笔者也对此持保留意见。只是此种纠纷解决模式契合了多元化纠纷解决体制的发展趋势，笔者姑且将之作为一种研究对象而对其合法性的深究略过不提。

[41]前引[37]梁凤云文。

[42]林应钦：《诉讼外纠纷解决机制中的律师角色》，载《中国司法》2005年第10期，第61页。

[43]韩迎：《论国际税务争议的仲裁解决方法》，载中国知网：中国优秀硕士学位论文全文数据库，华东政法大学2007年硕士学位论文，第18页。

[44]可仲裁性是“国家出于公共政策之考虑，对所有可提交仲裁解决之事项限定一个范围，从而排除那些国家认为因公共政策之原因只可提交本国法院解决而不可以提交仲裁解决的事项”。See Alan Redfern＆Martin Hunter， Law and Practice of International CommercialArbitration( Second Edition)，London : Sweet&Maxwell Publishers， 1991 ， p. 137．转引自曾皓：《国际税收协定争议的仲裁解决方法》，载中国知网：中国优秀硕士学位论文全文数据库，湖南师范大学2004年硕士论文，第2页。

行政争议论文篇7

一、关联的行政争议与民事争议的概念、特征与表现形式

关联的行政争议与民事争议是指在案件的审理过程中，同时存在均需解决的行政争议与民事争议，二争议内容上具有关联性，处理结果互为因果或互为前提条件的一种争议形式。

关联的行政争议与民事争议具有如下特征：1、法院已立案受理至少一争议，但未审理终结。当二争议均被诉至法院，法院就必须解决二诉讼的审理顺序；法院在审理一诉讼的过程中，出现另一须适用其它的诉讼程序审理的争议时，不能置之不理，也要处理优先解决何者。争议均未被诉至法院和一争议或二争议均已被审理终结，不存在审理顺序的冲突。2、关联的行政争议与民事争议必须是紧密型的，具有关联性。关联性是关联的行政争议与民事争议的本质特征。本文所指的关联性不是哲学意义上的普遍联系性，其条件有二方面：一是内容上具有关联性，行政争议因民事争议产生或民事争议因行政争议产生；二是处理结果上具有因果性或前提条件性，一争议判决本身依赖于另一争议的解决，后一争议虽不构成前一争议的主要标的，但决定前一争议的判决结果。3、关联的行政争议与民事争议的当事人基本具有吻合性，民事争议的原、被告是行政争议的原告、第三人，反之亦然。虽然行政争议必然有行政主体的参与，行政主体在行政诉讼中充当被告的角色，但行政争议的其他当事人基本是民事争议的原、被告。任一争议的当事人不是另一争议的当事人，该二争议就不具有关联性。4、关联的行政争议与民事争议的当事人均已向法院提出主张。法院在审理案件过程中，发现存在当事人未向法院主张的关联的另一争议，依照“不诉不理”的民事、行政诉讼基本原则，法院无职权审理未被当事人主张的另一争议，故无需解决优先审理何争议的问题。

关联的行政争议与民事争议的表现形式有二种：一是关联的行政诉讼与民事诉讼，即理论上的本诉与他诉。依法院立案受理的时间的先后可分为行政诉讼受理在先和民事诉讼受理在先，但法院立案受理的时间的先后，不能决定何者应优先审理。二是关联的诉讼与争议。在诉讼的过程中，出现关联的、当事人已向法院主张的另一须依其它诉讼程序审理但未成诉的争议。若后争议已被诉至法院且法院已立案受理，即转化为第一种形式，本文所指的第二种形式是未将争议转化为诉讼的情形。

二、本诉与他诉的优先关系的处理原则

本诉与他诉的优先问题，学者倾向性的观点是行政诉讼优先于民事诉讼。其理由是：1、从行政法理论上讲，是行政权优先原则在诉讼领域的体现①。行政优先权原则要求行政权与社会组织或公民个人的权利在同一范围内相遇时，行政权具有优先行使与实现的效力。2、从二诉讼保护的社会利益价值大小看，行政诉讼保护的权益既有行政利益，又有公民、法人或其他组织的合法权益；民事诉讼保护的主要是公民和组织的人身权益和财产权益②。3、从二诉讼的审理结果看，行政诉讼的审理结果可能是行政机关履行法定职责或行政赔偿，民事诉讼的审理结果是民事权益得以实现，民事义务得到履行，主要体现了各方在财产利益上的增加或减少，一般不涉及生命权和人身自由权等基本人权③。

在司法实践中，处理关联的行政诉讼与民事诉讼的优先关系的方式主要有以下三种：1、各自独立式。法院不同的审判庭对关联的行政诉讼与民事诉讼独自审理，他诉的是否存在和审理结果，不理不睬，仅对本诉的所有证据材料效力予以审核认定并直接据此作出裁判。2、行政诉讼优先式。行政诉讼具有优先性，民事诉讼让位于行政诉讼；中止民事诉讼的审理，待行政诉讼审理终结后，并以行政诉讼的处理结果为依据继续审理民事诉讼。该式是行政诉讼先于民事诉讼观点的典型的司法操作模式。3、行政附带民事诉讼式。当关联的行政诉讼与民事诉讼并存时，在立案审查阶段，把民事诉讼作为行政附带民事诉讼的形式予以立案，移交行政审判庭审理；在审理阶段，由民事审判庭把民事诉讼移送到行政审判庭作为行政诉讼附带民事诉讼形式一并予以审理。

上述三种方式，固然有其合理的方面，如第一种方式能及时、快捷审结案件，第二种方式简单明确、易于操作，第三种方式体现诉讼的效益原则。但是，如果继续探究上述三种方式的利弊，似有形而上学和机械论的嫌疑，其缺点或不足之处显而易见。

根据行政法的理论，行政行为一经行政主体作出和被行政相对人知晓，即具有公定力。否定行政行为的合法性或使行政行为失效的机关只能是行为机关、行为机关的上级机关或人民法院。行政诉讼法第3条第2款规定，人民法院设行政审判庭，审理行政案件；行政审判庭是对行政行为进行合法性审查并作出评价的唯一合法主体；民事审判庭无权对作为民事诉讼中的证据的行政行为的合法性进行审查，更无权对行政行为进行评价。独自审理民事诉讼，违背行政行为的效力原则。因此在民事诉讼中，法院依民事诉讼法的有关规定以查证属实的行政主体超越职权作出的行政行为、行政相对人已丧失提起行政诉讼的时效的权利等为由对行政行为作出评价并据此作出裁判的行为，是错误的。但法院在审理民事诉讼的过程中，可对作为证据的行政行为的客观性和关联性进行审核认定并据此对诉讼直接作出裁判，如法院对作为民事诉讼的证据的“行政”行为系伪造，不是行政主体作出的“行政”行为，不能直接或间接导致行政法律关系的产生、变更与消灭的“行政”行为，因上述“行政”行为不属于行政法意义上的行政行为，不受行政行为的公定力效力原则的约束；也因上述“行政行为”不属于行政诉讼受案范围，不可能以行政诉讼方式进行司法审查，因此法院可直接予以审核认定。在民事诉讼中，法院无权否定行政行为的合法性，同样因为被争议的行政行为可能属于可撤销的行为，也无权肯定行政行为的合法性并据此作出裁判结果，否则，在行政诉讼中，法院作出撤销行政行为、确认行政行为违法的裁判时，将由于法院的过错出现相互矛盾的裁判。各自独立式无视关联的行政诉讼与民事诉讼的关联性的客观存在，违背了客观决定主观的认识规律，其裁判结果的错误就在所难免了。因此，各自独立式的处理方式不仅违背法学和哲学的基本理论，实践证明极易破坏司法统一原则，损害国家司法权威，降低司法公信度。

从诉讼法律关系角度而言，民事诉讼与行政诉讼是相互独立的，不存在效力大小、谁先谁后的问题。优先审理行政诉讼不属于行政优先权的内容，优先审理行政诉讼不符合主体是行政主体、是为了实现行政目的所必需的、必须有法律依据等行政优先权的成立条件。行政优先权与优先审理行政诉讼无必然的联系，行政优先权的理论并不能推理出优先审理行政诉讼的理论。行政诉讼法的立法目的是通过对行政行为合法性的司法审查，最终保护受违法行政行为侵害的公民、法人或其他组织的合法权益，民事诉讼也保护全民所有制主体的合法权益；同时，很难说行政权益大于经济利益，实际上，保护行政权益的目的是为了实现更大的经济利益，不能也算不清行政诉讼与民事诉讼各所保护的社会利益的大小。虽然行政诉讼审理的对象有公民的人身自由权，但民事诉讼的审理对象中包括人格权、身体健康权、名誉权等公民的基本权利，从行政诉讼与民事诉讼的审理结果而言，孰轻孰重，实难辨清。在司法实践中，多数的关联的行政诉讼与民事诉讼的案件的审理顺序，确应是行政诉讼优先于民事诉讼。但是，在审理行政机关以申请与事实、主体不符或法律规定为由的行政不作为的行政案件时，就不应优先审理行政诉讼④。

为了方便当事人，节约诉讼成本，避免“官了民不了”⑤的现象，彻底解决纠纷，提高行政审判效果，理顺关联的行政诉讼与民事诉讼的审理顺序，合理利用司法资源，行政附带民事诉讼式是极其科学的方式。民事诉讼法第6条第1款规定，“民事案件的审理权由人民法院行使”，行政审判庭审理行政附带民事诉讼，如同刑事审判庭审理刑事附带民事诉讼一样，是符合法律规定的。在理论上，法院在不违反法律规定的前提下，可决定适用何种程序审理案件，当事人无权选择案件的审理程序与审判庭。遗憾的是，行政诉讼法对此未作任何规定。最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的规定》第63条规定了行政附带民事诉讼，可惜的是该条款规定的行政附带民事诉讼范围过于狭窄，且规定了必须由当事人要求一并解决的前提条件与法院可以（并不是必须）一并审理；同时，内容简单、缺乏操作性，所以该规定形似建立了行政附带民事诉讼的制度，实质上是基本采纳了行政不能附带民事诉讼的观点的产物⑥。目前，在司法实践中，能以行政附带民事诉讼的方式解决纠纷的案件是极为少数的。笔者认为，建立行政附带民事诉讼制度已是迫在眉睫的立法任务，如刑事诉讼法中的刑事附带民事诉讼编一样，修改现行行政诉讼法，设立行政附带民事诉讼专章或编，规定建立行政附带民事诉讼制度及其原则性问题；最高人民法院在此基础上对行政附带民事诉讼受理范围、立案、证据规则、审理程序等作出司法解释。如在短期内不能修改行政诉讼法，最高人民法院应立即修改与完善关于行政附带民事诉讼的司法解释，尤其是立案范围，制定如最高人民法院《关于刑事附带民事诉讼的范围问题的规定》，其必要性是不言而喻的。关于行政附带民事诉讼的受理范围，进一步扩大是必要的、迫切的。建议将行政主体颁发权证的行政行为引起的民事诉讼纳入必要的行政附带民事诉讼的受理范围，将行政处罚引起的民事诉讼纳入普通（可以）的行政附带民事诉讼的受理范围，这样才能真正发挥行政附带民事诉讼的应有作用。

笔者认为，目前，除可以依最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第63条规定，适用行政附带民事诉讼的方式审理的案件外，正确处理关联的本诉与他诉的审理顺序的原则，应是优先审理决定另一诉讼裁判结果（内容）的诉讼，即优先审理属于原因、前提条件的诉讼。该方式既不违反现行法律的有关规定，又是对上述三种方式扬长避短的结晶。民事诉讼法第136条第1款第（5）项规定，本案须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，中止诉讼，和最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第51条第1款第（6）项规定，案件的审判必须以相关民事、刑事或其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的，中止诉讼，是笔者主张的方式的法律依据。虽然有人认为民事诉讼法第136条第1款第（5）项规定中的“另一案”仅指另一民事案件，但笔者认为应包括行政案件和刑事案件，否则，该法律应明文规定是另一民事案件。

三、审理关联的诉讼与争议的处理原则

业已进行的诉讼与在诉讼中出现的须适用不同的诉讼程序解决的关联的争议，虽不存在诉讼优先的问题，但如何处理该争议和如何中止诉讼，是司法实践中不可回避的问题。在司法实践中，主要做法有以下几种：1、直接认定和裁判式。法院在诉讼中对关联的争议直接予以审核认定并据此对诉讼直接作出裁判。2、建议式。法院在民事诉讼中出现关联的行政争议时，建议行政机关复查纠正并提供复查结果或建议当事人另行起诉行政机关，同时，中止民事诉讼的审理。3、内部移送式。法院在诉讼中出现关联的争议时，将关联的争议以内部移送方式移送至相关审判庭进行审理，同时，中止诉讼的审理。

直接认定与裁判式，虽然可以减少繁琐的诉讼程序，但其不合理的原因与上述的各自独立式基本相同，不再赘述，因此是不可取的。

建议式，是建立在理想化的法制环境上，不仅没有法律依据，且极可能损害当事人的合法权益，破坏程序公正。现行法律、司法解释均未规定法院向行政机关或当事人提出建议时，可中止诉讼的审理。行政机关对于法院要求复查行政行为的建议，因无法定复查和答复的义务，而不作任何回应，已是司空见惯的事。当事人有权处分其实体权利和诉讼权利，有权决定是否将关联的争议提交法院依不同的诉讼程序予以解决。因此法院的建议可能无任何积极的意义，相反极易延长甚至超过法定审理期限和结案不能。

行政诉讼法第56条规定，只有法院认为行政机关的主管人员、直接责任人员违反政纪的和有犯罪行为的，才能将有关材料移送有关部门处理，但未规定将关联的争议移送相关审判庭进行审理；民事诉讼法亦未规定有关内部移送的内容，可见，内部移送式缺乏法律依据；同时，内部移送式违反了行政诉讼和民事诉讼中的不诉不理的基本原则，属于公权不当干涉私权。法院在审理被移送的其他争议时，若原告不提出诉讼请求、不出庭、不举证等，将使该争议的审理无法进行与终结。

笔者认为，正确处理关联的诉讼与争议的办法是已审理诉讼的审判庭代表法院履行告知义务，告知提出争议方应对关联的争议另行提起诉讼；提出争议方收到告知书后，将承担相应的法律后果。行政诉讼法第34条第1款和民事诉讼法第64条第1款均规定，当事人有责任向法院提供证据，包括主张和反驳证据；同时，最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第3条和最高人民法院《关于行政诉讼若干问题的规定》第8条均规定，法院应当向当事人告知举证范围、举证时限和逾期提供证据的法律后果，关联的争议实质是决定诉讼结果的证据的效力认定问题，属于当事人提供主张或反驳证据的范畴，据此法院应履行告知提出争议方以另行起诉方式完成举证责任的义务。告知书向提出争议方送达后，即可产生法律效力。当事人在告知的期限内未行使诉权，法院可以对作为诉讼的证据的争议的证明力予以认定，并对诉讼作出裁判。该方式克服了拖延诉讼时间、无法律依据等弊端。该方式在司法实际操作中，还须解决以下问题：1、告知应以书面形式作出，并向当事人送达，告知书的内容为当事人应在法院指定的期限内就关联的争议另行提起诉讼，否则，将承担对其不利的法律后果。2、告知另行提起诉讼的时间，参照最高人民法院《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》第9条第5项规定，以一个月为宜。因为参照上述规定，该期限不计入审理期限。3、法院履行告知后，因无法律依据，不能立即中止诉讼的审理，当事人另行起诉并被法院立案受理后，才能中止诉讼。4、若当事人未在告知的期限内另行起诉，但在法院对诉讼作出裁判后，在法定的期限内对关联的争议另行起诉的，法院对关联的争议的起诉，仍应予以立案受理并依法作出裁判。因关联的争议的裁判结果致使前一诉讼被改判或再审的，应依照或参照最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第46条规定，前一诉讼的裁判不属于错误裁判，且由被告知方承担因此增加的有关诉讼的合理费用以及因此而扩大的一当事人的直接损失，以惩罚被告知方怠于行使权利。

注释：

①黄江：《行政法理论与审判实务研究-全国法院系统第十二届学术讨论会论文选》中的《行政、民事关联诉讼的法律思考》，人民法院出版社2000年12月第1版，第420页。

②张步洪、王万华：《行政诉讼法律解释判例述评》，中国法制出版社2000年9月北京第1版，第555页。

③同②。

④同①，第422页。

⑤江必新：《中国行政诉讼制度之发展-行政行政诉讼司法解释解读》，金城出版社2001年8月第1版，第96页。

⑥甘文：《行政诉讼法司法解释解之评论-理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年5月北京第1版，第174页。

参考文献

1、最高人民法院行政审判庭：《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》，中国城市出版社2000年6月第1版。

2、最高人民法院行政审判庭（李国光主编）：《最高人民法院﹤关于行政诉讼证据若干问题的规定﹥释义与适用》，人民法院出版社2002年9月第1版。

3、江必新：《中国行政诉讼制度之发展-行政诉讼司法解释解读》，金城出版社2001年8月第1版。

4、甘文：《行政诉讼司法解释之评论-理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年5月北京第1版。

5、张步洪、王万华：《行政诉讼法律解释与判例述评》，中国法制出版社2000年9月北京第1版。

6、全国高等教育自学考试指导委员会组编（罗豪才主编）：《行政法学》，北京大学出版社2000年3月第3版重排版。

7、刘善春：《行政诉讼原理及名案解读》，中国法制出版社2001年10月北京第1版。

行政争议论文篇8

在传统的行政法领域（命令型行政）如行政处罚、强制等，由于管理手段较为单一，并且司法控制手段又较为成熟，所以出现民事与行政案件交叉的几率很小，但是，随着国家对社会经济生活的干预越来越普遍，从而使行政机关处理、裁决平等主体之间的民事争议成为现代国家行政管理的一种重要手段，所以在新型的行政裁决、许可、确认（引导型行政）中，案件交叉现象比率越来越高。

可以预测，随着法治建设的完善和司法审判力度的加强，强制型行政的案件交叉比率会进一步地呈下降趋势，而引导型行政的案件，特别是如土地裁决、环境污染、产品质量等新型案件中，交叉的比率会大幅上升。

事实上，拿很多地方的行政案件审判实践为例，涉及房屋、土地纠纷的案件，行政、民事交叉比率极高，为此，针对这类案件，要求司法的积极回应，在司法资源的配置方面，要对当前比较突出的涉及房屋、土地争议的行政、民事交叉案件给予更多的关注。

二、民事、行政交叉案件的司法实践评析

由于诉讼的任务、目的、性质和标的等不同，各类诉讼就形成了自身的特点和特有的诉讼原则。但是当一个主体的行为分别涉及两个或两个以上的部门法时，就会形成两种不同的法律关系，基于两种法律关系形成的争议就可能分别按照不同的诉讼程序解决，因此就会产生审理上的先后顺序问题，甚至将不同性质的诉讼合并审理还可能会出现以谁为主、以谁为辅的附带诉讼问题。

鉴于民事、行政交叉案件的复杂性以及理论研究的不足和法律规定的缺失，导致司法审判在回应此类案件时倍感困难，豍实践做法也极不统一。

（一）审判法律依据不足

关于行政争议和民事争议出现交叉的案件，应当如何适用法律，目前的法律依据略显不足。

《民事诉讼法》作了一项非常原则性的规定：“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”，人民法院应当中止民事诉讼。即如果民事案件的审理必须以其他案件的审理结果为依据时，而其他案件正在审理中，则民事案件必须中止诉讼，等待该案件的审理结果。从法律条文的语义推论，在这种情况下，如果其他案件没有审理，则似应由民事诉讼解决相关的问题，包括相互交叉的争议。

而对于行政诉讼过程中的民事纠纷如何处理的问题，1999年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定：“被告对平等民事主体之间民事争议所做出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”该司法解释条文简单，且仅规定了行政裁决情况下法院的合并审理，范围过窄并且不具有可操作性。更重要的是，该条采用了“一并审理”的用语，没有采用“行政附带民事诉讼”的术语，可以说学术界所讨论的行政附带民事诉讼及相关程序并没有被最高人民法院认可。

可见，现有的法律规定根本无法应对司法实践中行政争议与民事争议联系日益紧密的现实。

（二）司法实务的解决方案评析

在司法实践中，不同法院对于关联争议案件的处理方式各不相同。

1．行政行为作为证据审查的做法。这种实践做法是针对民事诉讼中的行政附属问题的，即：如果是不涉及行政法规、行政规章适用的“事实性附属问题”或“证据性行政附属问题”，则可以成为民事争讼质疑的对象；对于不具有困难性的附属问题，人民法院只要依据法定程序，全面、客观地审查核实证据即可。也就是说，如果附属问题并不困难，人民法院在民事诉讼中可以保证其公正审理，同时又不违反法律规定的，可以在民事诉讼中审查。例如，《民事诉讼法》就有规定：“经过法定程序公证证明的法律行为、法律事实和文书，人民法院应当作为认定事实的根据。但有相反证据足以推翻公证证明的除外。”根据该条规定，人民法院可以在民事诉讼中审查公证证明的合法性，在有相反证据足以推翻公证证明时，可以不将其作为定案的证据。

另外，在这种实践做法中，对于无效行政行为，法院在民事诉讼中也可直接认定。因为无效行政行为是有重大且明显瑕疵的行政行为，对这类行政行为的审查比较容易，普通人依一般法律知识即可判断其违法性，因此，民事诉讼中的法官应当具有判断的能力。豎

按照以上证据审查的做法，虽然可以简化诉讼程序，提高诉讼效率，但因其忽略了行政行为合法性司法审查特有的程序与技术要求，往往难以保障民事司法判断的正确性。如果民事诉讼也可以审查行政行为的合法性，民事诉讼与行政诉讼将被混为一谈。并且，目前我国的无效行政行为制度尚未建立起来，判断行政行为的合法性仍属非常专业化的问题，有时甚至涉及政策考量。因此，过分强调诉讼制度的共性而忽略其特性的证据审查做法，是不值得提倡的。

2．先行政后民事的审理方式。在诉讼中涉及到关联争议时，采取行政优先的原则，按照民事诉讼法的规定中止民事案件的审理，建议当事人通过行政诉讼先解决行政争议，待行政案件审理完毕后，再根据行政诉讼的结果确定双方当事人之间的民事关系。这种做法是目前司法实践中的普遍做法。

先行政后民事的处理方式，会影响诉讼的审判效率，使当事人往返于民事诉讼与行政诉讼之间，既导致重复诉讼，又浪费司法资源，更重要的是加重了当事人的讼累。正是对目前这种先行政后民事的低效率处理方式的不满，才激起了理论界对行政附带民事审理方式的广泛讨论，也才有最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一条规定的将行政裁决中的民事、行政关联争议纳入行政诉讼程序，予以一并审理的尝试。

3．行政附带民事的处理方法。行政附带民事是指行政诉讼的当事人或利害关系人，提出了若干个分属于不同诉讼系列但又具有一定关联性的诉讼请求，法院将这些不同诉讼请求并案处理的情况。豏即在行政诉讼过程中，法院在审查和确认具体行政行为合法性的同时，根据当事人的请求，附带解决与被诉具体行政行为在法律上有关联的民事争议的活动。豐由于行政附带民事诉讼目前还没有统一的制度设计，因此，现在理论研究和司法实践中尚有很多问题亟待解决。

事实上，在具体的审理中，由于民事诉讼程序与行政诉讼程序的证明对象和证明标准不完全一致，在行政诉讼中由被告承担具体行政行为合法性的举证责任，原告对此不负举证责任。而在附带民事诉讼中，行政诉讼的原告作为附带民事诉讼的一方当事人对其主张承担举证责任，这就难免造成在同一个审理程序中认定事实相互冲突的现象。这样，现实中的困难是难以克服的。

三、民事、行政交叉案件审理模式的重构

民事与行政交叉纠纷，从本质上而言，属于以行政机关的具体行政行为为中心并与此行政行为相关联的行政纠纷和民事纠纷。对此，可以采用当事人诉讼的模式解决这一问题。

当事人诉讼是指行政机关的行政行为导致平等主体之间民事法律关系的产生、变更和消灭，从而引发民事当事人之间与行政机关之间的争议时，法院审理此类争议的活动。这一诉讼类型就是为了解决涉及民事诉讼与行政诉讼的交叉关系的问题。在具体的制度设计上，涉及以下关键性的设计因素：

第一，当事人诉讼的审理机构。交叉诉讼是民事诉讼与行政诉讼相互交叉的多元化诉讼，那么，交叉诉讼应由人民法院哪个机构处理是不可回避的问题。由于当事人诉讼是民事法律关系的当事人因对影响该法律关系的行政行为异议而与另一方当事人直接对抗的纠纷，虽然其最终的目的是对民事权利的诉求，但是，交叉诉讼产生的根本原因是行政机关具体行政行为对民事权益的调整和干预，当事人争议的核心问题是行政行为合法与否，法院审查行政行为的合法性对于解决当事人之间的民事纠纷往往具有至关重要的意义。因此，当事人诉讼的审理机构应当是行政审判庭。

第二，当事人诉讼的受案范围。虽然民事与行政纠纷交叉诉讼中是两种不同性质的诉讼并存，但并不意味着人民法院可以不加选择地将两个不相关联的诉讼并案审理。只有在行政诉讼与民事诉讼存在交叉的情况下，才能纳入当事人诉讼程序中并案审理。因此，必须确立当事人诉讼的受案范围。

当事人诉讼主要适用于行政机关的具体行政行为，主要是行政裁决、行政确认、行政许可等行为，同时这类行为必须至少形成三方法律关系，并形成民事争议和行政争议。只有在土地使用权出现争议，相对人认为行政机关将本应属于自己的土地确权给其他人时，才出现民事和行政争议交叉的情况，才能适用当事人诉讼。

第三，当事人诉讼的诉讼参与人。当事人诉讼适用的条件是，原告提起的必须是行政诉讼，同时要求解决行政行为而涉及到民事争议。如果原告在行政诉讼中并未请求法院同时解决民事争议，则法院一般不能采取当事人诉讼的形式，这体现了对当事人诉权的尊重。

法院在决定适用当事人诉讼的情况下，对诉讼的参与人应做必要的技术性处理，即以民事争议的双方当事人为原、被告，而不是以行政主体为被告，或以行政主体作为第三人参加诉讼。

第四，当事人诉讼的诉讼类型与审理原则。原告的诉讼请求主要是撤销、变更违法的具体行政行为或者确认具体行政行为违法，同时要求解决民事争议，因此在诉讼类型上，主要涉及撤销诉讼、确认违法诉讼等诉讼类型。

在具体的审理原则上，由于当事人诉讼所涉及到的是行政争议和民事争议两类不同的争议，而行政争议的产生主要是因行政权介入民事争议造成的，因此，解决这两类争议的最终目的在于解决民事争议。因而法院审理的重点应当是民事争议，在查清民事争议的同时，行政行为的合法性问题也就随之解决。也就是说，审理的原则应以解决当事人的民事纠纷为主，同时兼顾确定行政行为的合法性。

行政争议论文篇9

第一争议点：行政诉讼是否应当附带民事诉讼

对此理论界有俩种截然不同的看法

（一）肯定论者主张：行诉应当附带民事，而且认为《行政诉讼法》中尚未明文规定实为憾事，应在修订《行政诉讼法》时将其纳入。他们所持理由主要有：

1，行诉附带民事所带来的利益性：即它对行政，民事争议的解决均有利或前一争议的解决有利于后一争议的解决。如在对行政裁决不服案中，法院在审理被诉行为时，必然要对涉及的民事案件进行了解；行政侵权案中，行政行为合法性与否的认定直接关联侵权赔偿能否实现。

2，确保法院裁判的一致性。行政，民事争议交织往往使案件复杂化，再加上该问题在法律上的真空状态，就容易使法院对同一案件作出相互矛盾的判决，损害司法权威性。有学者就以前述“高永善案”为例加以佐证。②

（二）否定论者则对该制度持根本反对态度。认为：

1，“无法可依”：从《行政诉讼法[草案]》到《行政诉讼法》的正式实施再到99年最高院的司法解释61条中采用“一并审理”的用语，都表明迄今为止行诉附带民事仍未被立法者认可。③

2，审理对象的不同往往会导致在行政案件审理时不予审查的事实，往往却是分清民事责任的重要事实。④

3，举证责任的不同可能会引起法庭规则的混乱⑤。

（三） 我个人认为行政诉讼可以附带民事诉讼，但也应仅限于“可以”。

1，行诉可以附带民事的主要理由可归结为：具有可行性。具体地说：首先，行诉附带民事并非完全无法律依据。诚然，从行诉法条文上可能无法查证到明确的法律依据。但从行政实体法的有关规定来看，现行许多行政管理法规都赋予行政机关对那些既违反行政法又造成他人损害的行为人以行政处罚和民事赔偿双重处理权。 [如《治安管理处罚条例》第8条等].相对人若对这种双重处理决定不服起诉时，所带来的法律后果就是行政附带民事的适用。所以，如果说其欠缺法律依据，只能说目前还没有在行政程序法上以明确的条文予以支持。这也是笔者呼吁在修订《行政诉讼法》时立法者应关注的地方之一。其次，附带诉讼给司法所带来的效益性，是我们不能完全放弃它的重要原因。不可否认，附带诉讼只是诉讼合并的一个特例，而合并审理存在的法理基础即在于它的效益性和避免同一案件不同裁判结果所导致的对司法权威的损害。在行政，民事争议交织案件中，法院在审理行政案件时事实上已经对民事争议进行了审理。“虽然民事争议的解决要依赖行政争议的解决，但行政争议的解决也不可能完全抛开民事争议，法院在审查行政行为合法性过程中不可能无视当事人间的民事争议”。例如在大量的行政确权案和对行政许可不服案件中，无论当事人还是法院均花了大量的精力来确认民事权利义务关系，然而依法律规定，法院只能作出维持或撤消判决。对已完全查清的民事争议却束手无策，而只能待争议方另行提起民事诉讼。即所谓的“官了民不了”。这无疑不符合程序效益规则的要求。

2，我这里的“仅限于可以”意指：第一，拿附带诉讼本身来说，其并非一种绝对必然的或必要的诉讼制度。刑诉附带民事不是，行诉附带民事也不是。以刑诉附带民事为例，原苏联，德国等国和我国一样采用该制度。而在美国`日本，对犯罪造成的损害要依民诉法单独提起赔偿诉讼⑥。著名的“辛普森案”就是例证：辛普森在刑诉中虽被认定为无罪但在民事诉讼中却败诉，承担了赔偿责任。可见，在美国不仅不要附带，且刑诉结果对民事案件的审理也并无约束力。第二，并非所有的行政，民事争议交织案件都能适用行诉附带民事来解决。具体如当事人对进入民事诉讼的规章等抽象行政行为的合法性有异议，从而产生双重争议的案件，原则上就应由受理民事争议的民事庭对抽象行政行为是否合法进行鉴别，而不宜适用行诉附带民事程序。另外有些争议交织案件适用后并不能实现程序效益，也不宜适用该制度。例如在对行政裁决不服案中，民事纠纷的一方当事人同时提请法院解决民事争议时，若法院查明行政机关的具体行政行为违法但裁决的结果是正确的。这时适用行诉附带民事的结果就是行诉中胜诉的原告在民诉中却败诉。对原告来讲，他提起行诉是没有任何效率的。第三，行政诉讼本身不同于刑事诉讼的特点使得同样是附带民事诉讼最终却产生不同的效果。我们知道刑事追诉活动是国家公权力主动介入引起的，司法机关在启动刑事诉讼的同时也保护刑事被害人的赔偿请求权。所以刑事附带民事的适用便毫无滞碍。而行政诉讼是由享有行政诉权的人行使权利而启动的，这样就有可能出现当事人出于各种考虑放弃行政诉权而使得民事争议无从适用行政附带民事而得到解决。

第二争议点：何谓行政附带民事？

按照最一般的解释，所谓行政附带民事指法院在审理案件时附带审理与行政案件相关联的民事案件的诉讼制度。但作为一个研究行诉附带民事制度建构合理性的基本概念，这样的定义显然是尚嫌模糊的。所以学者门基于自己对 该制度的不同理解而给出了不同的定义。

（一）对不同定义的简要分析。

观点一认为：是指在行政诉讼过程中，法院根据当事人请求，受理与被诉具体行政行为密切相关的民事争议，并将其合并处理的诉讼制度⑦。

观点二认为：应界定为法院在审理行政案件时，根据当事人请求，附带审理与行政争议相关的民事争议的特殊诉讼程序。并特别指出“相关”是指民事争议引起行政争议或者行政争议引起民事争议这俩种情况⑧。

观点三认为：应指法院在审理行政案件时，根据当事人的请求，附带解决由本案派生的民事赔偿争议的诉讼活动⑨。

在上述对行政附带民事制度的不同认识中，观点一将其与并案审理视为一体。笔者对此持有异议。我们知道，“并案审理”一语最早出现在99年最高院《关于执行〈行政诉讼法〉的解释》第61条中，我认为它与目前尚处于学理讨论阶段的行诉附带民事还是有一定区别的：并案审理中的民事争议是在具体行政行为作出前就已存在，民事争议的产生可以说与该行政行为无关，当然行政机关也不可能是民事争议当事人，也不会承担民事责任。而行政附带民事一般均表现为具体行政行为对民事争议产生法律上的影响或者直接导致民事争议出现，所以行政机关可能成为民事争议的一方当事人并最终可能承担民事责任。观点二的缺憾是将这种“相关性”扩大到包括由民事争议引起行政争议的情况。笔者认为这种争议案件本质上仍是民事案件，争议发生在平等主体间，并非是由行政行为引起。只是由于行政行为的介入使案件变的复杂而已。所以不宜将该种情况纳入行诉附带民事的范畴之内。观点三则将行政侵权赔偿与民事侵权赔偿错混为一体，从而进一步将单一的行政侵权赔偿诉讼错用行政附带民事制度来解决。

（二）笔者对行诉附带民事概念的界定。

行诉附带民事指法院在审理行政案件时，根据当事人请求，对由该具体行政行为引发的民事附带审理的诉讼活动和诉讼关系的总称。这里要指出的是：1，这里的 “由该具体行政行为引发的民事争议”具体是指俩种情况：其一指，行政争议与民事争议是由行政主体的同一行政行为引起。其二是指，行政行为的作出不仅未解决原有民事争议反而又引起新的民事争议。

第三争议点：行政附带民事的范围应如何界定？

由于对何谓行诉附带民事作出了不同的注解。因此，在界定行诉附带民事的适用范围上，学理界就有了不同的声音。主要集中在以下俩方面：

（一）对行政侵权赔偿诉讼归属的争议。有学者将行政诉讼法中有关行政侵权赔偿责任归入民事赔偿责任范畴。这样，要求行政赔偿的诉讼与相关行政诉讼一旦合并审理，也就成了行政附带民事⑩。有学者则从民事侵权责任与行政侵权责任的主体，性质，适用的法律和程序等方面比较后认为两者是有区别的，并以此说明行政侵权赔偿诉讼不符合行诉附带民事的基本特征。

我认为：1，行诉法以专章规定了行政侵权赔偿责任，就意味着该责任已从过去的民事赔偿责任中剥离出来而归入国家赔偿责任，所以不应将两者混同。2，从我前述的个人对行诉附带民事概念的理解出发，行政侵权赔偿显然不能用行诉附带民事解决。3，该类型案件实际上就是单纯的行政诉讼案件。不合法的具体行政行为是因，行政侵权赔偿责任是果，而侵权赔偿请求就是连接因与果的纽带。“行为-请求-责任”的模式已完整构成一个行政之诉所需的全部要素。所以在经法院审理确认具体行政行为违法并给行政相对人造成损害时，就应直接在查明案情基础上作出赔偿判决，而不宜再由相对人附带提起民事诉讼。

（二）对行政裁决引起的诉讼的归顺争议。

有学者认为行政机关居间裁决民事争议所引起的诉讼中，民事争议的解决与行政争议的解决密不可分。适用行诉附带民事既便捷又能彻底解决民事争议；而有学者认为行政裁决案件适用该制度不符合“附带民事诉讼”的本意。其本意是仅指以行诉为主诉和前提，诉讼原本目的解决的是行政争议，民事争议只是与主诉相关才予以 “顺便趁手”解决。认为行政裁决引发的诉讼不具备该特征。

我认为两种认识均有失偏颇，原因在于未对行政裁决加以细分。事实上不同的行政裁决行为引起的法律关系因个案的不同而有所差异。从笔者前述的行政附带民事概念的角度出发，可将该类案件粗略地分为两类：一类为不引起新的民事争议的行政裁决案。对该类案件的诉讼中，行政相对人的行政请求中本身就内含了对原民事争议的请求，或者说当事人的行政的实质也在于满足原告的民事请求。这样，当事人的民事权益请求已包含于并转化为一种行政诉讼请求。所以仍应将该类案件作为行诉案件来处理。只是在审理是涉及民事争议的解决时参照适用民诉法相关规定即可。法院最终裁判也应对当事人间的权利义务作出确定。另异类案件中，行政裁决作出后同时引发行政争议和民事争议或者在原有民事争议未解决的前提下又引起了新的民事争议。故对此应适用行诉附带民事。例如，甲殴打乙致乙身体受到伤害。公安机关裁决甲赔乙500元，甲以赔的太多为由起诉，乙则以赔的太少为由起诉。此时公安机关的行政裁决行为同时引发甲乙对裁决不服的行政争议。这种情况下，甲乙任何一方的行政请求中不能完全内含民事请求，所以不宜完全作为行政诉讼案件来处理。笔者认为此时适用行诉附带民事可以说是恰当正时。

（三）行诉附带民事的类型

在对上述两种类型的案件具体分析的基础上予以合理“扬弃”后，笔者试图进一步廓清行诉附带民事的适用范围，认为主要存在于下列案件中：

1，当事人对具体行政行为不服起诉，但该行为却预决着当事人间的民事争议或对业已存在的民事争议产生法律上的影响。如交通事故责任的认定，公证，证明行为等。

2，行政相对人实施行政机关已许可的某行为时，第三方认为该行政许可侵犯了自己的民事权益，提起行政诉讼过程中要求发育附带解决民事争议。

3，受害人和受处罚人均对行政处罚不服而起诉并同时要求解决民事争议的。

参考文献

[1]本案详细情况参见王光辉整理《一个案件，八份判决》《中外法学》98年第二期

[2]马怀德主编《行政诉讼原理》法律出版社2003年版；

[3]甘文著《行政诉讼法司法解释评论》中国法制出版社2000年版，175页；

[4][日]室井力主编《日本现代行政法》吴微译，中国政法大学出版社95年版；

[5]可参阅王名扬主编的：《外国行政诉讼制度》，人民法院出版社1991年版；

[6]薛刚凌：《处理行政，民事争议重合案件的程序探讨》《法律科学》1998年第六期；

[7]杨伟东：《行政附带民事诉讼探略》《行政法学研究》1998年第1期；

行政争议论文篇10

第三条、公民、法人或者其他组织认为经办机构的具体行政行为侵犯其合法权益，向经办机构或者劳动保障行政部门申请社会保险行政争议处理，经办机构或者劳动保障行政部门处理社会保险行政争议适用本办法。

第四条、经办机构和劳动保障行政部门的法制工作机构或者负责法制工作的机构为本单位的社会保险行政争议处理机构（以下简称保险争议处理机构），具体负责社会保险行政争议的处理工作。

第五条、经办机构和劳动保障行政部门分别采用复查和行政复议的方式处理社会保险行政争议。

第六条、有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以申请行政复议：

（一）认为经办机构未依法为其办理社会保险登记、变更或者注销手续的；

（二）认为经办机构未按规定审核社会保险缴费基数的；

（三）认为经办机构未按规定记录社会保险费缴费情况或者拒绝其查询缴费记录的；

（四）认为经办机构违法收取费用或者违法要求履行义务的；

（五）对经办机构核定其社会保险待遇标准有异议的；

（六）认为经办机构不依法支付其社会保险待遇或者对经办机构停止其享受社会保险待遇有异议的；

（七）认为经办机构未依法为其调整社会保险待遇的；

（八）认为经办机构未依法为其办理社会保险关系转移或者接续手续的；

（九）认为经办机构的其他具体行政行为侵犯其合法权益的；

属于前款第（二）、（五）、（六）、（七）项情形之一的，公民、法人或者其他组织可以直接向劳动保障行政部门申请行政复议，也可以先向作出该具体行政行为的经办机构申请复查，对复查决定不服，再向劳动保障行政部门申请行政复议。

第七条、公民、法人或者其他组织认为经办机构的具体行政行为所依据的除法律、法规、规章和国务院文件以外的其他规范性文件不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以向劳动保障行政部门一并提出对该规范性文件的审查申请。

第八条、公民、法人或者其他组织对经办机构作出的具体行政行为不服，可以向直接管理该经办机构的劳动保障行政部门申请行政复议。

第九条、申请人认为经办机构的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内向经办机构申请复查或者向劳动保障行政部门申请行政复议。

申请人与经办机构之间发生的属于人民法院受案范围的行政案件，申请人也可以依法直接向人民法院提起行政诉讼。

第十条、经办机构作出具体行政行为时，未告知申请人有权申请行政复议或者行政复议申请期限的；行政复议申请期限从申请人知道行政复议权或者行政复议申请期限之日起计算，但最长不得超过二年。

因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

第十一条、申请人向经办机构申请复查或者向劳动保障行政部门申请行政复议，一般应当以书面形式提出，也可以口头提出。口头提出的，接到申请的保险争议处理机构应当当场记录申请人的基本情况、请求事项、主要事实和理由、申请时间等事项，并由申请人签字或者盖章。

劳动保障行政部门的其他工作机构接到以书面形式提出的行政复议申请的，应当立即转送本部门的保险争议处理机构。

第十二条、申请人向作出该具体行政行为的经办机构申请复查的，该经办机构应指定其内部专门机构负责处理，并应当自接到复查申请之日起20日内作出维持或者改变该具体行政行为的复查决定。决定改变的，应当重新作出新的具体行政行为。

经办机构作出的复查决定应当采用书面形式。

第十三条、申请人对经办机构的复查决定不服，或者经办机构逾期未作出复查决定的，申请人可以向直接管理该经办机构的劳动保障行政部门申请行政复议。

申请人在经办机构复查该具体行政行为期间，向劳动保障行政部门申请行政复议的，经办机构的复查程序终止。

第十四条、经办机构复查期间，行政复议的申请期限中止，复查期限不计入行政复议申请期限。

第十五条、劳动保障行政部门的保险争议处理机构接到行政复议申请后，应当注明收到日期，并在5个工作日内进行审查，由劳动保障行政部门按照下列情况分别作出决定：

（一）对符合法定受理条件，但不属于本行政机关受理范围的，应当告知申请人向有关机关提出；

（二）对不符合法定受理条件的，应当作出不予受理决定，并制作行政复议不予受理决定书，送达申请人。该决定书中应当说明不予受理的理由。

除前款规定外，行政复议申请自劳动保障行政部门的保险争议处理机构收到之日起即为受理，并制作行政复议受理 通知书，送达申请人和被申请人。该通知中应当告知受理日期。

本条规定的期限，从劳动保障行政部门的保险争议处理机构收到行政复议申请之日起计算；因行政复议申请书的主要内容欠缺致使劳动保障行政部门难以作出决定而要求申请人补正有关材料的，从保险争议处理机构收到补正材料之日起计算。

第十六条、经办机构作出具体行政行为时，没有制作或者没有送达行政文书，申请人不服提起行政复议的，只要能证明具体行政行为存在，劳动保障行政部门应当依法受理。

第十七条、申请人认为劳动保障行政部门无正当理由不受理其行政复议申请的，可以向上级劳动保障行政部门申诉，上级劳动保障行政部门在审查后，作出以下处理决定：

（一）申请人提出的行政复议申请符合法定受理条件的，应当责令下级劳动保障行政部门予以受理；其中申请人不服的具体行政行为是依据劳动保障法律、法规、部门规章、本级以上人民政府制定的规章或者本行政机关制定的规范性文件作出的，或者上级劳动保障行政部门认为有必要直接受理的，可以直接受理；

（二）上级劳动保障行政部门认为下级劳动保障行政部门不予受理行为确属有正当理由，应当将审查结论告知申请人。

第十八条、劳动保障行政部门的保险争议处理机构对已受理的社会保险行政争议案件，应当自收到申请之日起7个工作日内，将申请书副本或者申请笔录复印件和行政复议受理通知书送达被申请人。

第十九条、被申请人应当自接到行政复议申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提交答辩书，并提交作出该具体行政行为的证据、所依据的法律规范及其他有关材料。

被申请人不提供或者无正当理由逾期提供的，视为该具体行政行为没有证据、依据。

第二十条、申请人可以依法查阅被申请人提出的书面答辩、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。

第二十一条、劳动保障行政部门处理社会保险行政争议案件，原则上采用书面审查方式。必要时，可以向有关单位和个人调查了解情况，听取申请人、被申请人和有关人员的意见，并制作笔录。

第二十二条、劳动保障行政部门处理社会保险行政争议案件，以法律、法规、规章和依法制定的其他规范性文件为依据。

第二十三条、劳动保障行政部门在依法向有关部门请示行政复议过程中所遇到的问题应当如何处理期间，行政复议中止。

第二十四条、劳动保障行政部门在审查申请人一并提出的作出具体行政行为所依据的有关规定的合法性时，应当根据具体情况，分别作出以下处理：

（一）该规定是由本行政机关制定的，应当在30日内对该规定依法作出处理结论；

（二）该规定是由本行政机关以外的劳动保障行政部门制定的，应当在7个工作日内将有关材料直接移送制定该规定的劳动保障行政部门，请其在60日内依法作出处理结论，并将处理结论告知移送的劳动保障行政部门。

（三）该规定是由政府及其他工作部门制定的，应当在7个工作日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。

审查该规定期间，行政复议中止，劳动保障行政部门应将有关中止情况通知申请人和被申请人。

第二十五条、行政复议中止的情形结束后，劳动保障行政部门应当继续对该具体行政行为进行审查，并将恢复行政复议审查的时间通知申请人和被申请人。

第二十六条、申请人向劳动保障行政部门提出行政复议申请后，在劳动保障行政部门作出处理决定之前，撤回行政复议申请的，经说明理由，劳动保障行政部门可以终止审理，并将有关情况记录在案。

第二十七条、劳动保障行政部门行政复议期间，被申请人变更或者撤销原具体行政行为的，应当书面告知劳动保障行政部门和申请人。劳动保障行政部门可以终止对原具体行政行为的审查，并书面告知申请人和被申请人。

申请人对被申请人变更或者重新作出的具体行政行为不服，向劳动保障行政部门提出行政复议申请的，劳动保障行政部门应当受理。

第二十八条、劳动保障行政部门的保险争议处理机构应当对其组织审理的社会保险行政争议案件提出处理建议，经本行政机关负责人审查同意或者重大案件经本行政机关集体讨论决定后，由本行政机关依法作出行政复议决定。

第二十九条、劳动保障行政部门作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书。行政复议决定书应当载明下列事项：

（一）申请人的姓名、性别、年龄、工作单位、住址（法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人的姓名、职务）；

（二）被申请人的名称、地址、法定代表人的姓名、职务；

（三）申请人的复议请求和理由；

（四）被申请人的答辩意见；

（五）劳动保障行政部门认定的事实、理由，适用的法律、法规、规章和依法制定的其他规范性文件；

（六）复议结论；

（七）申请人不服复议决定向人民法院的期限；

（八）作出复议决定的年、月、日。

行政复议决定书应当加盖本行政机关的印章。

第三十条、经办机构和劳动保障行政部门应当依照民事诉讼法有关送达的规定，将复查决定和行政复议文书送达申请人和被申请人。

第三十一条、申请人对劳动保障行政部门作出的行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。

第三十二条、经办机构必须执行生效的行政复议决定书。拒不执行或者故意拖延不执行的，由直接主管该经办机构的劳动保障行政部门责令其限期履行，并按照人事管理权限对直接负责的主管人员给予行政处分，或者建议经办机构对有关人员给予行政处分。

行政争议论文篇11

工伤认定行政争议，与其他行政争议相比较有其特殊性。行政复议或者行政诉讼中的被申请人或者被告虽说都是行政执法部门，但争议的主体实际上还是劳动者和用人单位，复议和诉讼结果涉及他们的实际利益，行政部门在复议和诉讼程序中反而更类似第三人。基于工伤认定行政争议的特点，本文从行政复议和行政诉讼的实践出发，提出工伤认定行政争议应当区别其他行政争议进行处理的一些观点，进行商讨。

一、工伤认定被当做具体行政行为，实行“一复二审”的司法监督程序的分析。

根据《工伤保险条例》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等规定，工伤认定被当做具体行政行为，并实行“一复二审”的司法补救与监督审查程序。其目的是依法行政，防止或者避免行政机关。但从目前笔者接触到的行政复议和行政诉讼实践看，此程序造成的弊端已经越来越明显。如工伤争议后，有的明知败诉却采用“缓兵之计”进行“拉锯式持久战”，故意从法定程序上做文章，在复议或者诉讼期间届满前依法提起行政复议或者行政诉讼，经“一复二审”，如能侥幸胜诉最好，如依然维持，由返回劳动争议仲裁机构调解或者裁决，对仲裁不服再向人民法院提起民事诉讼，直至最后由人民法院强制执行，穷尽所有司法补救途径，使工伤职工为此往来反复，历经诉讼之累，程序之苦，不堪折腾，最终有些职工可能就放弃了最高赔偿，只得到一点点微薄的数额。用人单位通过复议和诉讼，达到了自身不可告人的目的和结果。

立法宗旨是为了保护弱者，但现实中人为造成的结果却往往与之相悖。行政复议和行政诉讼的本意是能够纠正行政程序如违法行为，保证合法利益享有者的权利能够得到有效保障。但在实际中，这些程序有可能被一些心怀叵测者恶意使用，使合法利益享有者的权利推迟享有，甚至无法享有。因此，工伤认定实行“一复二审”的司法监督程序是否切合实际，是否真正有利于保护弱势群体，的确值得商讨。

在《工伤保险条例》施行前，对工伤认定不服的，当事人一方可以行政复议，也可以直接进入行政诉讼程序。但《工伤保险条例》将行政复议程序设置为前置程序，只有经过行政复议程序后才能进入行政诉讼，此举表面上是人性化地让弱势者有一个更好的救济权利，但实际上是给弱势者维权道路上又增加了一道绊马索，真是路漫漫其修远矣。许多工伤认定的行政复议实践已经很好地说明了这个问题。一些用人单位复议时，就明确地讲是为了拖时间。

笔者认为，为了维护工伤职工的合法权益，防止本身违法的某些单位或者个人滥用诉讼权利，减少不必要的争议，不宜采用“一复二审”的司法监督程序。应当简化申诉救济程序，缩短复议诉讼时间。可参考道路交通事故责任认定等程序采取的补救措施，快而准地解决争议。也可以借鉴国外一些发达国家的经验，对涉及弱势群体经济补偿的工伤认定等行政案件，试行“一复终局”，也就是对工伤认定行政争议，行政复议结论为最终结论。

二、行政复议或者行政诉讼程序期间应当设立调解程序。

虽然《行政复议法》、《行政诉讼法》都规定了行政案件不实行调解，但无论从人性化角度，还是从社会和谐化角度，法律都承载太多社会责任问题。行政复议或者行政诉讼程序的设立，不能仅是脸谱式的一个过程，更应当是解决问题、化解矛盾、排除纠纷、维护稳定的一种工具、一个调和器。

现在行政诉讼程序中，虽然都有进行调解，但这只是依据最高院文件进行的人性化程序，没有法律依据，仍然属于“犹抱琵琶半遮面”的过程，效果不是很好。

工伤认定结论是进行工伤赔偿的法律依据，因此工伤认定行政争议虽说是行政争议，但有民事争议的特征。复议和诉讼表面上审理的是行政机关执法的程序和法律适用，但结果往往直接关系工伤赔偿这一民事程序能否顺利进行。也就是说，告的虽然是行政机关，争议双方却是劳动者和用人单位。针对此类特殊的行政争议，在行政复议和行政诉讼程序中应当明确规定调解程序。这样的规定并不违反立法本意，反而将法律维权作用放大和量化了。

从立法上确定一些涉及当事人切身权利的行政争议进行调解是必要的，此规定有利于维护合法权益享有者的权利，同时在节省诉讼成本和司法资源、及时依法处理争议等各方面来说都是有益的。

三、行政复议或者行政诉讼程序期间是否应当中止工伤认定效力，有待商榷。

工伤认定行政争议救济的渠道已经很明确。但在行政复议或者行政诉讼期间，是否适用行政救济中的不停止具体行政行为的执行问题，在实践中往往争议较大，操作较复杂。

如果依据具体行政行为不停止执行的规则，则在复议或者诉讼期间工伤认定推定为有效，可以作为当事人申请劳动争议仲裁或者提起民事诉讼的依据。但此情况可能会存在一个比较麻烦的问题：如果仲裁或者诉讼以此工伤认定依据，就做出了相应工伤赔偿案件的裁决或者判决。经过行政复议或者行政诉讼，此工伤认定被撤销，那么矛盾和冲突就不可避免地出现。作为依据的具体行政行为已经无效，已经生效的仲裁裁决或者民事判决如何处置？法律与法律间不可协调，对法律的严谨、严肃是一次挑战。

如果一方当事人提出行政复议或者行政诉讼，工伤认定作为一种证据依据就必然存在异议，不能作为定案的根据。因此，可以由复议机关或者行政诉讼机关确认工伤认定暂时不发生法律效力，等待复议或者诉讼的结果确定。但是会出现一个问题：某些用人单位必将以此为契机和权利出发点，推迟甚至逃避自身应当承担的相应义务。劳动者的合法权益得不到及时保障，因此容易产生一系列社会问题，有的甚至引发上访、刑事犯罪，给整个社会带来不稳定因素，影响利益享有者权益目标的实现，不符合我国立法保护弱势群体的本意。

为了有效解决工伤行政争议出现的这些问题，切实保障用人单位和劳动者的合法权益，应当在行政复议和行政诉讼程序中，考虑建立一些针对工伤行政争议的相应补偿措施。对有参加工伤保险的工伤行政争议，可中止工伤认定的效力。对未参加工伤保险的工伤行政争议，一是缩短行政复议和行政诉讼的审理期限。二是可不中止工伤认定的效力，让劳动者可通过仲裁或者民事诉讼及时获得赔偿，实行权利保障。

参考文献：

[1]张月晓，倪月洁.工伤认定制度改革浅议.

行政争议论文篇12

面对困境，关于行政复议制度司法化方向改革的呼声在理论界和实际部门都已吹响了号角：学界开展了以行政复议司法化改革为中心的探讨和研究；[1]中共十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》中关于加强依法行政和制度建设方面提到要“完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度”；《国务院关于加强法治政府建设的意见》(以下简称《意见》)中对如何加强行政复议工作提出了一系列具体的改革性意见。近年来一些部门和地方行政复议机构在复议体制与复议程序等方面陆续展开了改革试点，为行政复议制度的改革和完善进行了有意义的探索和尝试，也为进一步修改《行政复议法》积累了宝贵经验。

行政复议在其他国家与行政诉讼相比较一般居于补充性地位，但在中国，行政复议较之行政诉讼除了具有高效、便捷、专业等制度优势外，还具有行政特有的资源配置优势，更有利于行政争议的解决，实现案结事了，在有的案件中因而更有利于申请人利益的实现与保护。因此，行政复议与行政诉讼二元并行的行政争议解决机制在中国目前及未来的一段时间内有必要维持，[2]但前提是行政复议需要对复议体制、复议程序等重大制度进行专业性与公正性改造，使复议能够及时、公正化解行政争议。本文拟就《行政复议法》修改中的一些重大问题谈一些认识和思考。

一、转变行政复议的性质定位，在制度上保障行政复议公正解决行政争议，是《行政复议法》修改的基础

行政复议制度构建由立法者对复议制度性质定位而决定。修改《行政复议法》首先需要回应立法之初就存在、且延续至今的关于行政复议的性质之争。

行政复议的性质在理论上曾经存在行政说、行政救济说、行政司法说、司法说四种观点，在《行政复议法》的制定过程中则一直存在是行政机关的内部监督机制还是公民的权利救济机制之争。立法最终确立了行政复议作为行政内部自我纠错的监督机制的性质定位。

根据国务院提请全国人大常委会审议行政复议法(草案)的立法说明，“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。”行政复议制度的设计应当“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案程序，使行政复议司法化。”[3]内部监督机制的性质定位直接造成复议组织不独立、复议程序高度行政化等重大制度缺陷，导致复议工作面临严重的公正性质疑，妨碍了行政复议相对于司法所具有的专业性、便捷性等优势的发挥，没有真正发挥行政复议有效解决争议的作用。对行政复议到底是行政的内部监督机制还是公民的权利救济机制这个问题的判断应以行政复议的启动为逻辑前提，因为过程是启动之后的延续。既然行政复议与行政诉讼一样实行不告不理的原则，即行政复议因公民、法人或其他组织的诉求才能启动，那么，行政复议当然首先应当是公民的权利救济机制，否则，公民来申请行政复议目的何在？因此，权利救济才是行政复议的主要功能，而监督功能则在权利救济过程中得以实现，其可谓行政复议的副产品，[4]比较行政复议与审计、监察等内部监督机制，可以看到后者由行政机关主动启动，而非如行政复议那样应公民之诉求而启动。作为公民权利救济机制的行政复议在制度构建上首先应当体现出对公民在复议过程中的一系列基本程序权利的保护，不能将复议申请人排除在复议过程之外，如何在制度上增强申请人对复议过程的参与，加强复议过程的公开、透明是修改《行政复议法》需要解决的核心问题之一。

作为一种公民权利救济机制，复议活动的内容体现为复议机关审查复议申请是否成立，进而对申请人与被申请人之间因行政决定而产生的行政争议作出裁决。因此，如何保障复议公正裁决争议是《行政复议法》修改贯彻始终要解决的问题，同时复议又是在行政系统内部解决争议的活动，如何发挥行政的优势亦是《行政复议法》修改应当考虑的。具体而言，《行政复议法》的修改要保障复议能够：

(1)公正解决行政争议，包括实现实体公正与程序公正，这是复议作为争议裁决活动首先应当满足的要求，也是复议得到当事人和社会认同的基础。

(2)充分发挥复议较之司法程序更为便捷、人员更具有行政管理经验等专业优势，争取将大量行政争议化解在行政过程中，从而降低行政争议解决成本，节约司法资源。

(3)发挥复议机关作为行政机关所具有的配置资源优势，在解决争议过程中为申请人解决实际困难，实现案结事了的社会效果。

(4)及时解决行政争议。迟来的正义为非正义，及时是效率原则的要求。由于复议不是争议的最终裁决机制，因此，在程序制度构建上复议程序较之司法程序应当更为便捷。

二、相对集中复议权并引入行政复议委员会，增强复议机构的独立性与提高复议机构的专业性，是公正解决行政争议的组织保障

复议体制改革是《行政复议法》修改中最核心的问题，对其他复议制度的构建有着直接的影响。《行政复议法》规定了复议机构分散设置的复议体制，各级人民政府及政府职能部门都是行政复议机关，都承担复议工作。复议权过于分散造成现行复议体制存在以下一系列内在缺陷：

其一，复议机构不健全，复议工作得不到重视。由于复议机关内不专设复议机构，而由法制工作机构负责办理复议具体事项，但不少领导不重视法制工作，加之有的机关每年审理的复议案件还不到10件，少的甚至仅2件，复议工作在很多机关得不到重视，严重影响了复议案件的办理。

其二，复议机构独立性欠缺，导致复议机构中立性不足，造成复议决定公正性受到质疑。复议机构由复议机关的法制工作机构担任，不具备独立地位，在经费保障、干部任免、奖惩、考核等方面都受制于复议机关，导致监督职能无法充分发挥。此外，由于欠缺独立性，复议工作容易被立法及其他政府法制工作冲击，复议机构无法集中力量办理复议案件。

其三，削弱了复议机构及其工作人员的专业性建设，有的复议机构由于案件数量过少没有专人承担行政复议工作，不少复议工作人员没有受过正规的法学教育，直接影响复议案件的审理质量不高。

《意见》中已明确提出“要健全复议机构”，解决复议权配置过于分散的办法是将复议权进行一定范围集中，复议权相对集中行使后可以加强复议机构的力量，既增强其独立性，也有利于提升复议工作的专业性，提高复议案件办理质量，更好解决行政争议。对此，《意见》提出“探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点。”具体方案可以考虑将复议权集中至一级政府集中行使，以“块块”管辖为原则、“条条”管辖为例外确定复议机关：

1.县级以上各级人民政府设置行政复议委员会，统一管辖本辖区内的行政复议案件，实行省以下垂直领导的部门，复议案件也由同级地方人民政府管辖。

2.实行全国垂直领导体制的部门，复议案件由其上级主管机关管辖，在国务院部门、省级、市级部门设置行政复议委员会。

3.法律有特别规定的，适用特别法。如对知识产权类案件的复审由复审委员会受理的，根据单行法确定。以“块块管辖”为原则，其便民的优势非常明显，当事人不用跑很远的路就可以在本区域内申请行政复议，同时也将有助于各级政府借助行政复议强化对其所属工作部门的领导和监督。

行政复议委员会是近年来在北京、哈尔滨等城市开展的复议案件审理组织的改革尝试，将专家学者和其他社会人士引入复议案件的办理，以增强复议的专业性和中立性。由于处于改革初试阶段，目前各地开展的行政复议委员会试点除极少数地方适用于全部复议案件的办理之外，绝大多数如哈尔滨、北京等都只适用于重大疑难复议案件的办理，并非如韩国和我国台湾地区那样适用于全部复议案件的审理。由于复议仍属在行政系统内解决行政争议，相对于行政诉讼而言，复议机关的中立性具有相对性。引入体制外的专家、社会人士无疑有助于增强复议机构的独立性和专业性，而且从行政复议委员会在韩国、我国台湾地区，以及各试点城市的运行效果来看，对有效解决行政争议发挥了积极作用，因此，我国也有必要将行政复议委员会制度肯定下来，在修法时取代目前的复议机构设置。至于复议委员会审理案件的范围，以扩展至全部案件为宜。理由是复议案件的繁简难易应当通过程序分流来解决，即重大疑难案件适用一般程序，简单案件适用简易程序。审理组织则应当保持一致，不应当出现部分案件采用此种审理组织，部分案件采用彼种审理组织，简而言之，所有复议案件审理组织一致，程序不同。

关于行政复议委员会的具体机构设置可以设想如下：

1.设置行政复议委员会，专门负责复议案件的审理和裁断。行政复议委员会由专职委员和非专职委员组成：专职委员由行政复议机关负责法制工作的机构选派，非专职委员从高等院校、科研机构、法律服务机构等的人士中遴选。同时赋予复议委员会相对独立于复议机关的地位，对行政复议委员会作出的复议决定，行政复议机关的首长应当予以尊重，一般不予更改、否定，即行政复议决定名义上是行政复议机关作出的，但事实上是行政复议委员会以复议机关名义作出的。

2.设置行政复议办公室，协助行政复议委员会的工作，负责具体行政复议事项的办理。行政复议办公室的工作人员全部由行政复议机关工作人员担任，人数按照行政复议委员会人数以一定比例配备。行政复议办公室是复议工作的日常办事机构，为行政复议委员会审裁案件作好前期准备工作和事后备案工作等，包括审查行政复议申请，受理行政复议案件，调查案件情况，收集案件证据，在复议委员会审议案件时就案件情况予以说明或解释等。

三、回应社会发展，扩大复议范围，是更好发挥行政复议在社会矛盾解决中的作用的前提

复议范围的宽窄直接影响公民、法人或其他组织复议请求权的实现范围，也直接决定行政复议所解决的社会矛盾的范围，因此，也是修法的重点问题。目前复议范围的问题主要是过于狭窄，不能适应新的形势，体现在以下几个方面：

其一，复议范围与行政诉讼范围保持一致，排除了不适合司法审查但适合行政审查的案件范围。

其二，仅将国家行政纳入复议范围，没有考虑社会行政中因公共治理、公共权力行使而导致的纠纷，如村委会的决定、各种行业协会作出的决定。

其三，可以申请复议的抽象行政行为的范围有限，不包括行政法规、规章，以及国务院制定的行政规范性文件。

其四，将公务员的行政处分及其他人事处理决定排除在受案范围之外，不利于公务员权利的救济。

其五，笔者在调查问卷中收集到的各地复议机构反映实践中遇到下列具体问题是否属于复议范围有必要进一步研究：行政劝阻、专题会议纪要、交通事故认定书、专利案件、要求退还多交的养老保险金、要求将单位部分养老保险金自行垫付以领取退休费、对人事部门办理离退休不收的等新型案件。

《行政复议法》关于复议的行为范围的规定受到《行政诉讼法》的影响，与之保持一致，现在看来这种定位存在相当大的问题。行政复议是由行政机关来解决行政争议，涉及行政上下级关系；行政诉讼是由人民法院来解决行政争议，涉及司法权与行政权的关系，将二种争议解决机制的范围实行完全对应，使得有的不适合司法权审查的行政行为也无法进入复议，造成公民、法人或其他组织救济无门。不适合司法审查的并非都不适合行政审查，不应将复议范围与诉讼范围完全等同，应当尽可能将行政机关对相对人产生法律上利害关系的行为都纳入行政复议范围，这是修改《行政复议法》时应当重新思考的问题。

复议范围修改的基本思路是要尽可能扩大复议案件受理范围，特别是要将国家行政扩展至社会行政，最大限度发挥行政复议解决行政争议的作用，具体可以考虑将以下事项纳入复议范围：

1.将具有公共管理职能的组织行使公共权力的行为纳入复议范围。没有法律、法规授权但又具有公共管理职能的组织，按照目前的行政主体理论，不属于行政主体的范围，其作出的行为因而不属于复议范围，但这些组织在行使公共权力，其作出的行为具有支配性，因此，应当也纳入复议范围，为公民提供救济途径。为防止挂一漏万，可采用肯定式概括规定方式，明确公民、法人或者其他组织对于没有法律、法规授权，但是具有公共管理职能的组织行使公共权力的行为不服，申请行政复议的，属于行政复议的受理范围。

2.将行政机关对其工作人员作出的行政处分纳入复议范围。目前人事争议按照内部申诉、人事仲裁解决，但这些机制在法律化、制度化方面还有待提升，并不能给公务员提供有效的救济。过去《行政复议法》和《行政诉讼法》将这类内部行政行为排除在复议范围和诉讼范围之外是因为受到德国特别权力关系理论的影响，但特别权力关系理论在德国早已被抛弃。公务员作为自然人，当其权利受到行政机关影响时，应当如普通自然人一样获得法律救济，这是法治统一的基本要求。

3.将国务院行政规范性文件和规章纳入复议范围。目前可以审查的抽象行政行为不包括行政立法，仅限于一定级别行政机关制定的行政规范性文件。行政立法的监督机制主要是备案审查机制，但由于存在发现问题难、启动难等诸多问题，备案审查机制的运行并不顺畅，未能有效发挥对行政立法的监督作用。如果能够将行政立法也纳入复议范围，既能更好保护公民、法人或其他组织的权益，也可以通过复议的启动机制有效激活对行政立法的审查和监督。行政规范性文件不属于立法范畴，被纳入复议的范围，但《行政复议法》仅限于一定级别机关制定的行政规范性文件，不包括国务院制定的行政规范性文件，仅仅因为制定主体是国务院就将之排除在外，应当说理由不充分。国务院制定的行政规范性文件也有可能违法，也应当将之纳入复议范围。

四、切实保障申请人的各项程序权利，加强程序制度的公正性建设是复议公正解决行政争议的程序保障

复议程序是《行政复议法》修改的又一核心问题。由于立法之初对复议程序刻意反司法化的制度构建定位，造成复议程序过于简化与内部行政化，程序理性与程序公正的基本制度要素缺失。具体而言，复议程序存在以下几个主要问题：

第一，程序过度行政化，复议案件的办理按照普通办件的内部流程逐级报批，复议程序没有体现复议活动以解决行政争议为内容的特点。

第二，程序中立原则缺失，没有规定回避制度。此外，复议工作人员与被申请机关工作人员之间沟通频繁，而申请人很难有机会向复议工作人员陈述意见，二者没有得到同等对待。

第三，程序参与原则缺失，没有为申请人参与复议过程作出制度安排，在程序构建上体现为较强的复议机关主导色彩，强调通过复议工作人员的努力去查明事实真相，并不重视申请人与被申请人之间的对抗对复议过程的推动。此外，参与原则的缺失使得律师在复议中发挥作用的空间极其有限，不利于复议专业性的提升和案件审理质量的提高。

第四，直接言词原则缺失，复议案件的审理原则上实行书面审，不进行言词辩论，只在申请人提出要求或者复议机构认为必要时，听取申请人、被申请人和第三人的意见，没有体现裁决争议行为应当具有的两造对抗、居中裁决的基本程序构造。[5]

第五，程序理性原则缺失，将行政复议的灵活、便捷优势简单化为过度简化程序，对调查与证据制度的规定过于简单，导致办案人员无所适从，复议决定的理性基础欠缺制度保障。

第六，程序公开原则缺失，行政复议过程封闭，不透明，不向社会公开，复议决定书不向申请人和被申请人作出详细的理由说明。行政复议由于实行书面审原则，不公开举行，公众无法旁听，既不利于对复议活动的监督，也使其公正性难以得到当事人和社会的认同。

复议程序所呈现出的前述缺陷都属于结构性制度缺失，严重阻碍了复议各项功能的发挥。立法当初为突显行政复议与行政诉讼之不同，也为体现行政解决争议所具有的高效、便捷优势，高举反司法化的大旗，却未料程序构建的反司法化制度定位反被指称为造成目前行政复议面临诸多困境的罪魁祸首。复议程序制度构建中的司法化与反司法化之争源于裁决争议本是司法性质的行为，但复议机关性质却归属行政机关，由此产生复议程序是依机关性质定位为行政程序还是按行为内容定位为司法程序的问题。其实如果承认行政复议与行政诉讼为并行的二元行政争议解决机制，则完全司法化与完全反司法化(极端行政化)都属极端情形，实则不可能。因为如采完全司法化，则行政复议同质于行政诉讼，几无存在之制度基础；如采完全反司法化，则又背离裁决争议活动对公正性的基本要求，复议几无存在之现实基础。因此，行政复议程序改革绝非将司法程序全盘照搬至行政复议，根本在于要将体现程序公正的基本要素引入行政复议中，[6]在行政复议中确立公正程序的各项基本原则，切实保障申请人的各项程序权利，在此基础上完成对复议程序制度的重构，具体包括以下制度：

1.增加规定申请人既可以向行政复议机关递交复议申请书，也可以向作出原具体行政行为的行政机关递交。复议申请书直接向原行政机关提出，使得原行政机关有机会重新审视自己的决定，如果认为决定违法，自行撤销，行政争议得以解决，可以减少复议的发生。考虑到实践中申请人本身可能并非愿意直接与原行政机关打交道，而且，是否有可能出现原行政机关不将复议申请递交行政复议机关的现象，由之反而徒增障碍？因此，赋予申请人以选择权，以最大限度地保护其复议申请权的实现。

2.增加规定回避制度。当行政复议工作人员出现法定回避情形时，应当回避，不再参与复议案件的审理。

3.完善调查与证据制度。包括：细化、完善证据的调查与收集的相关规则；完善被申请人举证责任规则；增加规定证据交换与证据保全制度；增加规定非法证据排除规则与自认规则等。

4.将复议程序类型化为一般程序和简易程序。行政复议案件情形差异很大，有的案情重大、复杂，有的案情事实清楚、比较简单，有必要对复议程序进行繁简分流，进行类型化规定。可以考虑将复议程序区分为一般程序与简易程序两种，分别规定不同的适用情形与程序规则。当然，简易程序中仍然应当保留听取申请人意见等基本要素，只是不采用双方当事人对质辩论的方式。一般程序则采用开庭审理的方式，适用直接言词原则，允许申请人与被申请人之间展开辩论。应当采用一般程序审理的案件，如果申请人提出申请愿意采用简易程序审理的，应当尊重申请人的意见采用简易程序审理。

5.听取申请人、第三人意见，取消书面审查原则。复议机关在案件调查过程中应当听取申请人、第三人口头陈述意见，如果出现案情重大复杂、案件事实认定困难等情形，则要进一步采用言词辩论的方式开庭审理复议案件。言辞辩论是直接言词原则在复议中的体现，要求双方当事人同时在场，就案件的事实问题与法律问题进行直接辩论，使复议人员在听取正反两方意见的基础上作出复议决定。采用言词辩论，有利于案件事实的查明，更好厘清争议。言辞辩论可以适用于两种情形：第一种是申请人提出举行言词辩论的请求的；第二种是申请人没有提出请求，但案情重大、复杂，或者事实问题存在较大争议的，行政复议委员会依职权启动。言辞辩论原则上公开进行，要在复议机关办公场所和官方网站公告时间、地点、案由。

6.有限度引入和解制度。行政复议案件实行调解或者允许申请人与被申请人之间进行和解是我国行政复议改革中的一项举措。《意见》提出“注重运用调解、和解方式解决纠纷，调解、和解达不成协议的，要及时依法公正作出复议决定。”引入和解，有利于复议实现案结事了的社会效果。

五、完善行政复议决定种类，回应日益复杂的现实需要

与《行政诉讼法》及司法解释关于诉讼判决种类的规定相比较，复议决定的种类存在问题较多：

其一，混淆了驳回行政复议申请决定与驳回行政复议请求决定。

其二，未明确区分撤销、变更、确认违法决定的适用条件。撤销、变更和确认违法决定是三种不同性质的行政复议决定，但《行政复议法》第28条将这三种决定的适用条件混合在一起未加区分，后果是复议机关很少作出变更决定，大大降低了行政复议的实效性。

其三，复议决定种类欠缺，不能满足现实需要。包括：

(1)没有规定情况决定，导致实践中有的情形无法作出复议决定。

(2)对于程序违法没有区分不同情形作出不同种类的决定，包括制定《行政复议法》时删除了《行政复议条例》关于补正的规定。

(3)没有及时禁止被申请人侵权行为的决定。

完善复议决定规定的关键是要能够回应复杂的实际情况，对复议决定的种类作进一步的调整，有的删除，有的增加，有的明确各自适用条件，具体包括：

1.维持决定非为针对申请人之请求作出，且其功能完全可以由其他种类决定承担，加之国外并没有维持决定种类，建议取消维持决定。

2.吸收《行政复议法实施条例》的相关规定，增加规定驳回复议请求决定、责令补正决定和情况决定，并对适用情形作出具体规定。

3.针对程序违法作出的复议决定应当区分不同情形，规定多样化的复议决定，包括宣布无效、撤销、责令补正等。

4.将“行政复议机关直接作出撤销或者变更决定”修改为“行政复议机关责令被申请人撤销或者变更行政行为”。作出此修改建议的目的在于解决复议机关不愿意当行政诉讼的被告从而导致居高不下的维持决定率的情况。复议机关当被告是《行政诉讼法》第25条作出的规定，修改《行政复议法》无法取消复议机关当被告的制度，通过复议机关责令被申请人撤销或者变更行政行为，则可以在不修改《行政诉讼法》的情况下解决复议机关当被告的问题。

5.取消《行政复议法》第31条第3款“行政复议决定书一经送达即发生法律效力”的规定。行政复议决定书的生效问题较为复杂，主要分为三种情况：

(1)终局的行政复议决定书，因当事人无权起诉，其一经送达就发生法律效力。

(2)申请人对复议决定不服提起行政诉讼的，行政复议决定的效力将因诉讼而被“冻结”，待法院做出判决后，对当事人权利义务产生影响的其实已经是行政判决而非行政复议决定了。

(3)对于非终局的行政复议决定，申请人在法定期限内没有起诉的，行政复议决定将会在起诉期满后产生既判力的效果。可见，《行政复议法》规定“行政复议决定书一经送达即发生法律效力”的情形有一定的局限性，无法涵盖行政复议决定书生效的全部情形。

注释:

[1]其中影响较大的论著为周汉华主编：《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版。

[2]有的学者如应松年教授提出还应当将行政复议打造为解决行政争议的主渠道。

[3]《行政复议法》出台后，国务院曾经专门下发文件部署该法的贯彻实施事宜，其中又重申“行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度”，有人认为我国立法及其贯彻实施中事实上将行政复议制度与现有的行政监察、层级监督和信访制度相提并论。参见方军：《论中国行政复议的观念更新和制度重构》，载周汉华主编：《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版，第25页。

行政争议论文篇13

面对困境，关于行政复议制度司法化方向改革的呼声在理论界和实际部门都已吹响了号角：学界开展了以行政复议司法化改革为中心的探讨和研究；[1]中共十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》中关于加强依法行政和制度建设方面提到要“完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度”；《国务院关于加强法治政府建设的意见》(以下简称《意见》)中对如何加强行政复议工作提出了一系列具体的改革性意见。近年来一些部门和地方行政复议机构在复议体制与复议程序等方面陆续展开了改革试点，为行政复议制度的改革和完善进行了有意义的探索和尝试，也为进一步修改《行政复议法》积累了宝贵经验。

行政复议在其他国家与行政诉讼相比较一般居于补充性地位，但在中国，行政复议较之行政诉讼除了具有高效、便捷、专业等制度优势外，还具有行政特有的资源配置优势，更有利于行政争议的解决，实现案结事了，在有的案件中因而更有利于申请人利益的实现与保护。因此，行政复议与行政诉讼二元并行的行政争议解决机制在中国目前及未来的一段时间内有必要维持，[2]但前提是行政复议需要对复议体制、复议程序等重大制度进行专业性与公正性改造，使复议能够及时、公正化解行政争议。本文拟就《行政复议法》修改中的一些重大问题谈一些认识和思考。

一、转变行政复议的性质定位，在制度上保障行政复议公正解决行政争议，是《行政复议法》修改的基础

行政复议制度构建由立法者对复议制度性质定位而决定。修改《行政复议法》首先需要回应立法之初就存在、且延续至今的关于行政复议的性质之争。

行政复议的性质在理论上曾经存在行政说、行政救济说、行政司法说、司法说四种观点，在《行政复议法》的制定过程中则一直存在是行政机关的内部监督机制还是公民的权利救济机制之争。立法最终确立了行政复议作为行政内部自我纠错的监督机制的性质定位。

根据国务院提请全国人大常委会审议行政复议法(草案)的立法说明，“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。”行政复议制度的设计应当“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案程序，使行政复议司法化。”[3]内部监督机制的性质定位直接造成复议组织不独立、复议程序高度行政化等重大制度缺陷，导致复议工作面临严重的公正性质疑，妨碍了行政复议相对于司法所具有的专业性、便捷性等优势的发挥，没有真正发挥行政复议有效解决争议的作用。对行政复议到底是行政的内部监督机制还是公民的权利救济机制这个问题的判断应以行政复议的启动为逻辑前提，因为过程是启动之后的延续。既然行政复议与行政诉讼一样实行不告不理的原则，即行政复议因公民、法人或其他组织的诉求才能启动，那么，行政复议当然首先应当是公民的权利救济机制，否则，公民来申请行政复议目的何在？因此，权利救济才是行政复议的主要功能，而监督功能则在权利救济过程中得以实现，其可谓行政复议的副产品，[4]比较行政复议与审计、监察等内部监督机制，可以看到后者由行政机关主动启动，而非如行政复议那样应公民之诉求而启动。作为公民权利救济机制的行政复议在制度构建上首先应当体现出对公民在复议过程中的一系列基本程序权利的保护，不能将复议申请人排除在复议过程之外，如何在制度上增强申请人对复议过程的参与，加强复议过程的公开、透明是修改《行政复议法》需要解决的核心问题之一。

作为一种公民权利救济机制，复议活动的内容体现为复议机关审查复议申请是否成立，进而对申请人与被申请人之间因行政决定而产生的行政争议作出裁决。因此，如何保障复议公正裁决争议是《行政复议法》修改贯彻始终要解决的问题，同时复议又是在行政系统内部解决争议的活动，如何发挥行政的优势亦是《行政复议法》修改应当考虑的。具体而言，《行政复议法》的修改要保障复议能够：

(1)公正解决行政争议，包括实现实体公正与程序公正，这是复议作为争议裁决活动首先应当满足的要求，也是复议得到当事人和社会认同的基础。

(2)充分发挥复议较之司法程序更为便捷、人员更具有行政管理经验等专业优势，争取将大量行政争议化解在行政过程中，从而降低行政争议解决成本，节约司法资源。

(3)发挥复议机关作为行政机关所具有的配置资源优势，在解决争议过程中为申请人解决实际困难，实现案结事了的社会效果。

(4)及时解决行政争议。迟来的正义为非正义，及时是效率原则的要求。由于复议不是争议的最终裁决机制，因此，在程序制度构建上复议程序较之司法程序应当更为便捷。

二、相对集中复议权并引入行政复议委员会，增强复议机构的独立性与提高复议机构的专业性，是公正解决行政争议的组织保障

复议体制改革是《行政复议法》修改中最核心的问题，对其他复议制度的构建有着直接的影响。《行政复议法》规定了复议机构分散设置的复议体制，各级人民政府及政府职能部门都是行政复议机关，都承担复议工作。复议权过于分散造成现行复议体制存在以下一系列内在缺陷：

其一，复议机构不健全，复议工作得不到重视。由于复议机关内不专设复议机构，而由法制工作机构负责办理复议具体事项，但不少领导不重视法制工作，加之有的机关每年审理的复议案件还不到10件，少的甚至仅2件，复议工作在很多机关得不到重视，严重影响了复议案件的办理。

其二，复议机构独立性欠缺，导致复议机构中立性不足，造成复议决定公正性受到质疑。复议机构由复议机关的法制工作机构担任，不具备独立地位，在经费保障、干部任免、奖惩、考核等方面都受制于复议机关，导致监督职能无法充分发挥。此外，由于欠缺独立性，复议工作容易被立法及其他政府法制工作冲击，复议机构无法集中力量办理复议案件。

其三，削弱了复议机构及其工作人员的专业性建设，有的复议机构由于案件数量过少没有专人承担行政复议工作，不少复议工作人员没有受过正规的法学教育，直接影响复议案件的审理质量不高。

《意见》中已明确提出“要健全复议机构”，解决复议权配置过于分散的办法是将复议权进行一定范围集中，复议权相对集中行使后可以加强复议机构的力量，既增强其独立性，也有利于提升复议工作的专业性，提高复议案件办理质量，更好解决行政争议。对此，《意见》提出“探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点。”具体方案可以考虑将复议权集中至一级政府集中行使，以“块块”管辖为原则、“条条”管辖为例外确定复议机关：

1.县级以上各级人民政府设置行政复议委员会，统一管辖本辖区内的行政复议案件，实行省以下垂直领导的部门，复议案件也由同级地方人民政府管辖。

2.实行全国垂直领导体制的部门，复议案件由其上级主管机关管辖，在国务院部门、省级、市级部门设置行政复议委员会。

3.法律有特别规定的，适用特别法。如对知识产权类案件的复审由复审委员会受理的，根据单行法确定。以“块块管辖”为原则，其便民的优势非常明显，当事人不用跑很远的路就可以在本区域内申请行政复议，同时也将有助于各级政府借助行政复议强化对其所属工作部门的领导和监督。

行政复议委员会是近年来在北京、哈尔滨等城市开展的复议案件审理组织的改革尝试，将专家学者和其他社会人士引入复议案件的办理，以增强复议的专业性和中立性。由于处于改革初试阶段，目前各地开展的行政复议委员会试点除极少数地方适用于全部复议案件的办理之外，绝大多数如哈尔滨、北京等都只适用于重大疑难复议案件的办理，并非如韩国和我国台湾地区那样适用于全部复议案件的审理。由于复议仍属在行政系统内解决行政争议，相对于行政诉讼而言，复议机关的中立性具有相对性。引入体制外的专家、社会人士无疑有助于增强复议机构的独立性和专业性，而且从行政复议委员会在韩国、我国台湾地区，以及各试点城市的运行效果来看，对有效解决行政争议发挥了积极作用，因此，我国也有必要将行政复议委员会制度肯定下来，在修法时取代目前的复议机构设置。至于复议委员会审理案件的范围，以扩展至全部案件为宜。理由是复议案件的繁简难易应当通过程序分流来解决，即重大疑难案件适用一般程序，简单案件适用简易程序。审理组织则应当保持一致，不应当出现部分案件采用此种审理组织，部分案件采用彼种审理组织，简而言之，所有复议案件审理组织一致，程序不同。

关于行政复议委员会的具体机构设置可以设想如下：

1.设置行政复议委员会，专门负责复议案件的审理和裁断。行政复议委员会由专职委员和非专职委员组成：专职委员由行政复议机关负责法制工作的机构选派，非专职委员从高等院校、科研机构、法律服务机构等的人士中遴选。同时赋予复议委员会相对独立于复议机关的地位，对行政复议委员会作出的复议决定，行政复议机关的首长应当予以尊重，一般不予更改、否定，即行政复议决定名义上是行政复议机关作出的，但事实上是行政复议委员会以复议机关名义作出的。

2.设置行政复议办公室，协助行政复议委员会的工作，负责具体行政复议事项的办理。行政复议办公室的工作人员全部由行政复议机关工作人员担任，人数按照行政复议委员会人数以一定比例配备。行政复议办公室是复议工作的日常办事机构，为行政复议委员会审裁案件作好前期准备工作和事后备案工作等，包括审查行政复议申请，受理行政复议案件，调查案件情况，收集案件证据，在复议委员会审议案件时就案件情况予以说明或解释等。

三、回应社会发展，扩大复议范围，是更好发挥行政复议在社会矛盾解决中的作用的前提

复议范围的宽窄直接影响公民、法人或其他组织复议请求权的实现范围，也直接决定行政复议所解决的社会矛盾的范围，因此，也是修法的重点问题。目前复议范围的问题主要是过于狭窄，不能适应新的形势，体现在以下几个方面：

其一，复议范围与行政诉讼范围保持一致，排除了不适合司法审查但适合行政审查的案件范围。

其二，仅将国家行政纳入复议范围，没有考虑社会行政中因公共治理、公共权力行使而导致的纠纷，如村委会的决定、各种行业协会作出的决定。

其三，可以申请复议的抽象行政行为的范围有限，不包括行政法规、规章，以及国务院制定的行政规范性文件。

其四，将公务员的行政处分及其他人事处理决定排除在受案范围之外，不利于公务员权利的救济。

其五，笔者在调查问卷中收集到的各地复议机构反映实践中遇到下列具体问题是否属于复议范围有必要进一步研究：行政劝阻、专题会议纪要、交通事故认定书、专利案件、要求退还多交的养老保险金、要求将单位部分养老保险金自行垫付以领取退休费、对人事部门办理离退休不收的等新型案件。

《行政复议法》关于复议的行为范围的规定受到《行政诉讼法》的影响，与之保持一致，现在看来这种定位存在相当大的问题。行政复议是由行政机关来解决行政争议，涉及行政上下级关系；行政诉讼是由人民法院来解决行政争议，涉及司法权与行政权的关系，将二种争议解决机制的范围实行完全对应，使得有的不适合司法权审查的行政行为也无法进入复议，造成公民、法人或其他组织救济无门。不适合司法审查的并非都不适合行政审查，不应将复议范围与诉讼范围完全等同，应当尽可能将行政机关对相对人产生法律上利害关系的行为都纳入行政复议范围，这是修改《行政复议法》时应当重新思考的问题。

复议范围修改的基本思路是要尽可能扩大复议案件受理范围，特别是要将国家行政扩展至社会行政，最大限度发挥行政复议解决行政争议的作用，具体可以考虑将以下事项纳入复议范围：

1.将具有公共管理职能的组织行使公共权力的行为纳入复议范围。没有法律、法规授权但又具有公共管理职能的组织，按照目前的行政主体理论，不属于行政主体的范围，其作出的行为因而不属于复议范围，但这些组织在行使公共权力，其作出的行为具有支配性，因此，应当也纳入复议范围，为公民提供救济途径。为防止挂一漏万，可采用肯定式概括规定方式，明确公民、法人或者其他组织对于没有法律、法规授权，但是具有公共管理职能的组织行使公共权力的行为不服，申请行政复议的，属于行政复议的受理范围。

2.将行政机关对其工作人员作出的行政处分纳入复议范围。目前人事争议按照内部申诉、人事仲裁解决，但这些机制在法律化、制度化方面还有待提升，并不能给公务员提供有效的救济。过去《行政复议法》和《行政诉讼法》将这类内部行政行为排除在复议范围和诉讼范围之外是因为受到德国特别权力关系理论的影响，但特别权力关系理论在德国早已被抛弃。公务员作为自然人，当其权利受到行政机关影响时，应当如普通自然人一样获得法律救济，这是法治统一的基本要求。

3.将国务院行政规范性文件和规章纳入复议范围。目前可以审查的抽象行政行为不包括行政立法，仅限于一定级别行政机关制定的行政规范性文件。行政立法的监督机制主要是备案审查机制，但由于存在发现问题难、启动难等诸多问题，备案审查机制的运行并不顺畅，未能有效发挥对行政立法的监督作用。如果能够将行政立法也纳入复议范围，既能更好保护公民、法人或其他组织的权益，也可以通过复议的启动机制有效激活对行政立法的审查和监督。行政规范性文件不属于立法范畴，被纳入复议的范围，但《行政复议法》仅限于一定级别机关制定的行政规范性文件，不包括国务院制定的行政规范性文件，仅仅因为制定主体是国务院就将之排除在外，应当说理由不充分。国务院制定的行政规范性文件也有可能违法，也应当将之纳入复议范围。

四、切实保障申请人的各项程序权利，加强程序制度的公正性建设是复议公正解决行政争议的程序保障

复议程序是《行政复议法》修改的又一核心问题。由于立法之初对复议程序刻意反司法化的制度构建定位，造成复议程序过于简化与内部行政化，程序理性与程序公正的基本制度要素缺失。具体而言，复议程序存在以下几个主要问题：

第一，程序过度行政化，复议案件的办理按照普通办件的内部流程逐级报批，复议程序没有体现复议活动以解决行政争议为内容的特点。

第二，程序中立原则缺失，没有规定回避制度。此外，复议工作人员与被申请机关工作人员之间沟通频繁，而申请人很难有机会向复议工作人员陈述意见，二者没有得到同等对待。

第三，程序参与原则缺失，没有为申请人参与复议过程作出制度安排，在程序构建上体现为较强的复议机关主导色彩，强调通过复议工作人员的努力去查明事实真相，并不重视申请人与被申请人之间的对抗对复议过程的推动。此外，参与原则的缺失使得律师在复议中发挥作用的空间极其有限，不利于复议专业性的提升和案件审理质量的提高。

第四，直接言词原则缺失，复议案件的审理原则上实行书面审，不进行言词辩论，只在申请人提出要求或者复议机构认为必要时，听取申请人、被申请人和第三人的意见，没有体现裁决争议行为应当具有的两造对抗、居中裁决的基本程序构造。[5]

第五，程序理性原则缺失，将行政复议的灵活、便捷优势简单化为过度简化程序，对调查与证据制度的规定过于简单，导致办案人员无所适从，复议决定的理性基础欠缺制度保障。

第六，程序公开原则缺失，行政复议过程封闭，不透明，不向社会公开，复议决定书不向申请人和被申请人作出详细的理由说明。行政复议由于实行书面审原则，不公开举行，公众无法旁听，既不利于对复议活动的监督，也使其公正性难以得到当事人和社会的认同。

复议程序所呈现出的前述缺陷都属于结构性制度缺失，严重阻碍了复议各项功能的发挥。立法当初为突显行政复议与行政诉讼之不同，也为体现行政解决争议所具有的高效、便捷优势，高举反司法化的大旗，却未料程序构建的反司法化制度定位反被指称为造成目前行政复议面临诸多困境的罪魁祸首。复议程序制度构建中的司法化与反司法化之争源于裁决争议本是司法性质的行为，但复议机关性质却归属行政机关，由此产生复议程序是依机关性质定位为行政程序还是按行为内容定位为司法程序的问题。其实如果承认行政复议与行政诉讼为并行的二元行政争议解决机制，则完全司法化与完全反司法化(极端行政化)都属极端情形，实则不可能。因为如采完全司法化，则行政复议同质于行政诉讼，几无存在之制度基础；如采完全反司法化，则又背离裁决争议活动对公正性的基本要求，复议几无存在之现实基础。因此，行政复议程序改革绝非将司法程序全盘照搬至行政复议，根本在于要将体现程序公正的基本要素引入行政复议中，[6]在行政复议中确立公正程序的各项基本原则，切实保障申请人的各项程序权利，在此基础上完成对复议程序制度的重构，具体包括以下制度：

1.增加规定申请人既可以向行政复议机关递交复议申请书，也可以向作出原具体行政行为的行政机关递交。复议申请书直接向原行政机关提出，使得原行政机关有机会重新审视自己的决定，如果认为决定违法，自行撤销，行政争议得以解决，可以减少复议的发生。考虑到实践中申请人本身可能并非愿意直接与原行政机关打交道，而且，是否有可能出现原行政机关不将复议申请递交行政复议机关的现象，由之反而徒增障碍？因此，赋予申请人以选择权，以最大限度地保护其复议申请权的实现。

2.增加规定回避制度。当行政复议工作人员出现法定回避情形时，应当回避，不再参与复议案件的审理。

3.完善调查与证据制度。包括：细化、完善证据的调查与收集的相关规则；完善被申请人举证责任规则；增加规定证据交换与证据保全制度；增加规定非法证据排除规则与自认规则等。

4.将复议程序类型化为一般程序和简易程序。行政复议案件情形差异很大，有的案情重大、复杂，有的案情事实清楚、比较简单，有必要对复议程序进行繁简分流，进行类型化规定。可以考虑将复议程序区分为一般程序与简易程序两种，分别规定不同的适用情形与程序规则。当然，简易程序中仍然应当保留听取申请人意见等基本要素，只是不采用双方当事人对质辩论的方式。一般程序则采用开庭审理的方式，适用直接言词原则，允许申请人与被申请人之间展开辩论。应当采用一般程序审理的案件，如果申请人提出申请愿意采用简易程序审理的，应当尊重申请人的意见采用简易程序审理。

5.听取申请人、第三人意见，取消书面审查原则。复议机关在案件调查过程中应当听取申请人、第三人口头陈述意见，如果出现案情重大复杂、案件事实认定困难等情形，则要进一步采用言词辩论的方式开庭审理复议案件。言辞辩论是直接言词原则在复议中的体现，要求双方当事人同时在场，就案件的事实问题与法律问题进行直接辩论，使复议人员在听取正反两方意见的基础上作出复议决定。采用言词辩论，有利于案件事实的查明，更好厘清争议。言辞辩论可以适用于两种情形：第一种是申请人提出举行言词辩论的请求的；第二种是申请人没有提出请求，但案情重大、复杂，或者事实问题存在较大争议的，行政复议委员会依职权启动。言辞辩论原则上公开进行，要在复议机关办公场所和官方网站公告时间、地点、案由。

6.有限度引入和解制度。行政复议案件实行调解或者允许申请人与被申请人之间进行和解是我国行政复议改革中的一项举措。《意见》提出“注重运用调解、和解方式解决纠纷，调解、和解达不成协议的，要及时依法公正作出复议决定。”引入和解，有利于复议实现案结事了的社会效果。

五、完善行政复议决定种类，回应日益复杂的现实需要

与《行政诉讼法》及司法解释关于诉讼判决种类的规定相比较，复议决定的种类存在问题较多：

其一，混淆了驳回行政复议申请决定与驳回行政复议请求决定。

其二，未明确区分撤销、变更、确认违法决定的适用条件。撤销、变更和确认违法决定是三种不同性质的行政复议决定，但《行政复议法》第28条将这三种决定的适用条件混合在一起未加区分，后果是复议机关很少作出变更决定，大大降低了行政复议的实效性。

其三，复议决定种类欠缺，不能满足现实需要。包括：

(1)没有规定情况决定，导致实践中有的情形无法作出复议决定。

(2)对于程序违法没有区分不同情形作出不同种类的决定，包括制定《行政复议法》时删除了《行政复议条例》关于补正的规定。

(3)没有及时禁止被申请人侵权行为的决定。

完善复议决定规定的关键是要能够回应复杂的实际情况，对复议决定的种类作进一步的调整，有的删除，有的增加，有的明确各自适用条件，具体包括：

1.维持决定非为针对申请人之请求作出，且其功能完全可以由其他种类决定承担，加之国外并没有维持决定种类，建议取消维持决定。

2.吸收《行政复议法实施条例》的相关规定，增加规定驳回复议请求决定、责令补正决定和情况决定，并对适用情形作出具体规定。

3.针对程序违法作出的复议决定应当区分不同情形，规定多样化的复议决定，包括宣布无效、撤销、责令补正等。

4.将“行政复议机关直接作出撤销或者变更决定”修改为“行政复议机关责令被申请人撤销或者变更行政行为”。作出此修改建议的目的在于解决复议机关不愿意当行政诉讼的被告从而导致居高不下的维持决定率的情况。复议机关当被告是《行政诉讼法》第25条作出的规定，修改《行政复议法》无法取消复议机关当被告的制度，通过复议机关责令被申请人撤销或者变更行政行为，则可以在不修改《行政诉讼法》的情况下解决复议机关当被告的问题。

5.取消《行政复议法》第31条第3款“行政复议决定书一经送达即发生法律效力”的规定。行政复议决定书的生效问题较为复杂，主要分为三种情况：

(1)终局的行政复议决定书，因当事人无权起诉，其一经送达就发生法律效力。

(2)申请人对复议决定不服提起行政诉讼的，行政复议决定的效力将因诉讼而被“冻结”，待法院做出判决后，对当事人权利义务产生影响的其实已经是行政判决而非行政复议决定了。

(3)对于非终局的行政复议决定，申请人在法定期限内没有起诉的，行政复议决定将会在起诉期满后产生既判力的效果。可见，《行政复议法》规定“行政复议决定书一经送达即发生法律效力”的情形有一定的局限性，无法涵盖行政复议决定书生效的全部情形。

注释:

[1]其中影响较大的论著为周汉华主编：《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版。

[2]有的学者如应松年教授提出还应当将行政复议打造为解决行政争议的主渠道。

[3]《行政复议法》出台后，国务院曾经专门下发文件部署该法的贯彻实施事宜，其中又重申“行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度”，有人认为我国立法及其贯彻实施中事实上将行政复议制度与现有的行政监察、层级监督和信访制度相提并论。参见方军：《论中国行政复议的观念更新和制度重构》，载周汉华主编：《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版，第25页。