公安机关督察条例篇1

《公安机关督察条例》已经2011年8月24日国务院第169次常务会议修订通过，现将修订后的《公安机关督察条例》公布，自2011年10月1日起施行。

总 理 温家宝

二一一年八月三十一日

公安机关督察条例

(1997年6月20日中华人民共和国国务院令第220号

2011年8月24日国务院第169次常务会议修订通过)

第一条 为了完善公安机关监督机制，保障公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律，根据《中华人民共和国人民警察法》的规定，制定本条例。

第二条 公安部督察委员会领导全国公安机关的督察工作，负责对公安部所属单位和下级公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律的情况进行监督,对公安部部长负责。公安部督察机构承担公安部督察委员会办事机构职能。

县级以上地方各级人民政府公安机关督察机构，负责对本级公安机关所属单位和下级公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律的情况进行监督，对上一级公安机关督察机构和本级公安机关行政首长负责。

县级以上地方各级人民政府公安机关的督察机构为执法勤务机构，由专职人员组成，实行队建制。

第三条 公安部设督察长，由公安部一名副职领导成员担任。

县级以上地方各级人民政府公安机关设督察长，由公安机关行政首长兼任。

第四条 督察机构对公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律的下列事项，进行现场督察：

(一)重要的警务部署、措施、活动的组织实施情况;

(二)重大社会活动的秩序维护和重点地区、场所治安管理的组织实施情况;

(三)治安突发事件的处置情况;

(四)刑事案件、治安案件的受理、立案、侦查、调查、处罚和强制措施的实施情况;

(五)治安、交通、户政、出入境、边防、消防、警卫等公安行政管理法律、法规的执行情况;

(六)使用武器、警械以及警用车辆、警用标志的情况;

(七)处置公民报警、请求救助和控告申诉的情况;

(八)文明执勤、文明执法和遵守警容风纪规定的情况;

(九)组织管理和警务保障的情况;

(十)公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律的其他情况。

第五条 督察机构可以向本级公安机关所属单位和下级公安机关派出督察人员进行督察，也可以指令下级公安机关督察机构对专门事项进行督察。

第六条 县级以上地方各级人民政府公安机关督察机构查处违法违纪行为，应当向上一级公安机关督察机构报告查处情况;下级公安机关督察机构查处不力的，上级公安机关督察机构可以直接进行督察。

第七条 督察机构可以派出督察人员参加本级公安机关或者下级公安机关的警务工作会议和重大警务活动的部署。

第八条 督察机构应当开展警务评议活动，听取国家机关、社会团体、企业事业组织和人民群众对公安机关及其人民警察的意见。

第九条 督察机构对群众投诉的正在发生的公安机关及其人民警察违法违纪行为，应当及时出警，按照规定给予现场处置，并将处理结果及时反馈投诉人。

投诉人的投诉事项已经进入信访、行政复议或者行政诉讼程序的，督察机构应当将投诉材料移交有关部门。

第十条 督察机构对本级公安机关所属单位和下级公安机关拒不执行法律、法规和上级决定、命令的，可以责令执行;对本级公安机关所属单位或者下级公安机关作出的错误决定、命令，可以决定撤销或者变更，报本级公安机关行政首长批准后执行。

第十一条 督察人员在现场督察中发现公安机关人民警察违法违纪的，可以采取下列措施，当场处置：

(一)对违反警容风纪规定的，可以当场予以纠正;

(二)对违反规定使用武器、警械以及警用车辆、警用标志的，可以扣留其武器、警械、警用车辆、警用标志;

(三)对违法违纪情节严重、影响恶劣的，以及拒绝、阻碍督察人员执行现场督察工作任务的，必要时，可以带离现场。

第十二条 督察机构认为公安机关人民警察违反纪律需要采取停止执行职务、禁闭措施的，由督察机构作出决定，报本级公安机关督察长批准后执行。

停止执行职务的期限为10日以上60日以下;禁闭的期限为1日以上7日以下。

第十三条 督察机构认为公安机关人民警察需要给予处分或者降低警衔、取消警衔的，督察机构应当提出建议，移送有关部门依法处理。

督察机构在督察工作中发现公安机关人民警察涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。

第十四条 公安机关人民警察对停止执行职务和禁闭决定不服的，可以在被停止执行职务或者被禁闭期间向作出决定的公安机关的上一级公安机关提出申诉。由公安部督察机构作出的停止执行职务、禁闭的决定，受理申诉的机关是公安部督察委员会。

受理申诉的公安机关对不服停止执行职务的申诉，应当自收到申诉之日起5日内作出是否撤销停止执行职务的决定;对不服禁闭的申诉，应当在收到申诉之时起24小时内作出是否撤销禁闭的决定。

申诉期间，停止执行职务、禁闭决定不停止执行。

受理申诉的公安机关认为停止执行职务、禁闭决定确有错误的，应当予以撤销，并在适当范围内为当事人消除影响，恢复名誉。

第十五条 督察人员在督察工作中，必须实事求是，严格依法办事，接受监督。

督察机构及其督察人员对于公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权的行为应当予以维护。

第十六条 督察人员应当具备下列条件：

(一)坚持原则，忠于职守，清正廉洁，不徇私情，严守纪律;

(二)具有大学专科以上学历和法律专业知识、公安业务知识;

(三)具有3年以上公安工作经历和一定的组织管理能力;

(四)经过专门培训合格。

公安机关督察条例篇2

锅炉、压力容器、压力管道作为承压的特种设备，一旦发生爆炸或泄漏，往往并发火灾、中毒等灾难性事故；电梯、起重机械、客运架空索道、游艺机和游乐设施、厂内机动车辆作为载人的特种设备，一旦运转失灵，往往会造成人身伤害事故；防爆电气是在具有爆炸危险场所中使用的特种设备，一旦失控，往往造成场所爆炸等破坏性事故。

由于锅炉压力容器等特种设备具有发生爆炸或泄漏、造成人身伤害事故的危险性，世界上各主要工业发达国家一般都制定有专门的法律、建立了完善的法规体系进行规范和管理。

中国目前还没有特种设备的专门法律。

对于锅炉压力容器等承压特种设备的安全法制，我国目前主要是依据1982年2月6日国务院颁布的《锅炉压力容器安全监察暂行条例》（以下简称《暂行条例》）。

《暂行条例》的颁布对于我国建立锅炉压力容器等承压特种设备安全监察制度确立了依据。为贯彻落实《暂行条例》的实施，锅炉压力容器安全监察局根据《暂行条例》第二十三条授权规定，制订了《〈锅炉压力容器安全监察暂行条例〉实施细则》（以下简称《实施细则》），由原劳动人事部于1982年8月7日颁发。以后陆续颁发了有关的部门规章、规范性文件。此外省、自治区、直辖市人大先后颁布了有关的地方性法规。建立了我国的锅炉压力容器等承压特种设备安全监察制度，形成了“法规----部门规章及规范性文件----相关标准及技术规定、要求”三个层次的法规体系结构：

第一层次：法规及法规性文件

(1)行政法规：国务院颁布的条例

《锅炉压力容器安全监察暂行条例》。

(2)法规性文件：《〈锅炉压力容器安全监察暂行条例〉实施细则》（注：关于《实施细则》的归类属性，笔者认为，应属于国务院条例授权颁发的法规性文件）

(3)地方性法规：省、自治区、直辖市人大通过的条例

根据宪法，省、自治区、直辖市人大及其常委会可以制定地方性法规，目前已有27个省、自治区、直辖市制定了劳动保护条例、劳动保护监察条例、劳动安全监察条例等，其中21个条例中有与锅炉压力容器等特种设备相关的规定。

第二层次：部门规章及规范性文件

这部分内容是监察制度的主要内涵。

(1)部门规章：以部门首长签署命令予以公布的并经过一定方式向社会公告的“办法”、“规定”，目前以“令”形式的承压特种设备类“部门规章”已有三个，即《锅炉压力容器压力管道设备事故处理规定》（1997年7月18日劳动部令第8号）、《小型和常压热水锅炉安全监察规定》（20__年6月15日国家质量技术监督局令第11号）、《特种设备质量监督与安全监察规定》（20__年6月29日国家质量技术监督局令第13号）。

(2)规范性文件：以部门文件形式发出的“监督管理规定”、“安全技术监察规程”、“技术检验规则”等，目前已有38个，其中监督管理规定、办法类24个；安全监察规程类8个；技术检验规则类6个，（详见下列目录）。

①监督管理规定、办法类：

----进出口锅炉压力容器监督管理办法

----进口锅炉压力容器安全质量许可制度实施办法

----锅炉压力容器安全监察钢印管理规则

----锅炉压力容器检验所章程

----锅炉压力容器检验机构资格认可规则

----锅炉压力容器检验单位监督考核办法

----锅炉压力容器压力管道及特种设备检验人员资格考核规则

----锅炉压力容器无损检测人员资格考核规则

----锅炉压力容器焊接人员资格考核规则

----锅炉司炉工人安全技术考核管理办法

----锅炉使用登记办法

----锅炉房安全管理规则

----锅炉水处理监督管理规则

----压力容器使用登记管理规则

----压力容器设计资格管理与监督规则

----压力容器制造资格认可与管理规则

----医用氧舱安全管理规定

----压力管道安全管理与监察规定

----压力管道设计单位资格认证与管理办法

----压力管道元件制造单位安全注册与管理办法

----压力管道元件制造单位安全注册与压力管道安装许可证评审机构资格认可与管理办法

----压力管道元件制造单位安全注册与压力管道安装许可证评审人员考核注册与管理办法

----压力管道元件型式试验机构资格认可与管理办法

----压力管道安装单位资格认可实施细则

②安全监察规程类：

----蒸汽锅炉安全技术监察规程

----热水锅炉安全技术监察规程

----有机热载体炉安全技术监察规程

----压力容器安全技术监察规程

----超高压容器安全技术监察规程

----气瓶安全监察规程

----溶解乙炔气瓶安全监察规程

----液化气体汽车罐车安全监察规程

③技术检验规则类：

----锅炉产品安全质量监督检验规则

----锅炉定期检验规则

----锅炉化学清洗规则

----在用压力容器检验规程

----压力容器产品安全质量监督检验规则

----气瓶产品安全质量监督检验规则

第三层次：相关标准及技术规定、要求

(1)相关标准：是指一系列与锅炉压力容器有关的国家及行业标准。择其主要的相关标准，列有：

----GB150－1998《钢制压力容器》

----GB1576－1996《低压锅炉水质》

----GB12241－89《安全阀一般要求》

----GB9222－88《水管锅炉受压元件强度计算》

----GB/T16508－1996《锅壳式锅炉受压元件强度计算》

----GB3323《钢熔化焊对接接头射线照相和质量分级》

----GB11345《钢焊缝手工超声波探伤方法和探伤结果分级》

----JB1152《锅炉和钢制压力容器对接焊缝超声波探伤》

----JB4730《压力容器无损探伤》

----JB1609《锅炉锅筒制造技术条件》

----JB1613《锅炉受压元件焊接技术条件》

----DL612－1996《 电力工业锅炉压力容器监察规程》

----JBJ27－96《工业锅炉安装工程施工及验收规范》

----GB5306《特种作业人员安全技术考核管理规则》

……

(2)相关技术规定、要求，是指有关部门及锅炉压力容器安全监察局为贯彻落实法规的

实施，提出了一些具体的技术规定、条件和要求，主要有：

----《锅炉压力容器检验员考核大纲》（劳锅局字〔1989〕14号）

----《锅炉压力容器检验机构〈检验工作质量保证手册〉编写导则》(劳锅局字[1989]46号)

----《电力工业锅炉压力容器安全监察规定》（电安生〔1994〕257号）

----《关于公布〈锅炉制造许可证条件〉的通知》（劳安锅局字〔1995〕52号）

----《关于公布〈A、B级锅炉制造许可证审查要点〉的通知》(劳安锅局[1995]68号)

----《关于在用锅炉压力容器安全阀校验的若干意见》（劳办锅字〔1992〕18号）

----《工业锅炉T型接头对接焊缝超声波探伤规定》（质技监锅字〔1998〕10号）

----《关于进一步做好锅炉安装质量监督检验的通知》(质技监局锅发[1999]162号)

……

2存在问题分析

尽管上述法规体系、制度的建立，对改善我国锅炉压力容器压力管道等特种设备安全状况起到了决定性作用，但仍存在着一些亟待解决的问题和需要完善的内容。

2.1监察制度缺少专门法律的支撑

与国际上情况相比，我国的锅炉压力容器等特种设备法规体系中在法律层次上存在差距。

鉴于锅炉压力容器等特种设备具有危险性的特点，国际上一些发达的国家对特种设备的管理有专门的法律。而我国的特种设备法规体系中目前还没有专门的法律文本或明确的法律条款。

根据国务院三定方案，对于特种设备的监察管理，增加了压力管道、电梯、起重机械、厂内机动车辆、架空索道、游艺机和游乐设施、防爆电器等方面的内容，而对这些设备安全监察制度的建立，则缺少法律、法规的支撑。由于监察内容发生了变化，有必要制定一部专门的法律进行规范和调整。

2.2现行的《暂行条例》已不适应新的管理体制和经济环境

《暂行条例》是1982年颁发的，至今已实施了18年，《暂行条例》颁发后已经历了四次机构调整，主体关系已发生了变化；有必要通过立法，明确各方面的法律责任。

由于目前经济环境发生了巨大的变化，《暂行条例》有些内容已不适应新的经济体制，对于特种设备事故的处理、处罚措施缺少明确的规定。

2.3部门规章不健全

作为法规体系重要组成部分的“部门规章”内容不健全，目前，除了《锅炉压力容器压力管道设备事故处理规定》（1997年7月18日劳动部令第8号）、《小型和常压热水锅炉安全监察规定》（20__年6月15日国家质量技术监督局令第11号）、《特种设备质量监督与安全监察规定》（20__年6月29日国家质量技术监督局令第13号）以外，其他承压与特种设备监察管理规定、办法，都不是以“部门规章”形式由部门首长签署命令予以公布，而是以“部门文件”形式发出的。

2.4标准体系不完整

与国际标准和国外先进国家的标准相比，我国的锅炉压力容器标准体系尚不完整，目前还没有将锅炉和压力容器纳入同一标准体系，因此存在锅炉相关标准和压力容器相关标准（如相关的材料标准、焊接工艺评定标准及无损检测标准）不统一、不协调的问题。

2.5亟待明确规章及规范性文件的主体关系

现行的规章及规范性文件多数是在1998年政府机构改革前制定的，这些文件的执行主体大多是劳动行政部门，机构改革、职能调整后，主体关系发生了变化，应对这些规章及规范性文件进行修改，明确各方面的主体关系。

3立法探讨

在锅炉压力容器等特种设备立法方面，完善的法规体系结构层次应该是：“法律----行政法规----部门规章及规范性文件----相关标准及技术规定、要求”四个层次的法规体系结构。

3.1立法的可能性

关于法律的确立。在今年三月份召开的九届人大三次会议上，有近200名人大代表提出了6项关于制定《特种设备安全法》的议案。由于锅炉压力容器等特种设备具有发生事故、造成社会生产和国民经济遭受破坏人民生命财产蒙受损失的危险，人大代表们提议制定《中华人民共和国特种设备安全法》，以便强化政府对特种设备的监察和管理，确定安全监察机构的监督职能，规范锅炉压力容器等特种设备的设计、制造、安装、使用、检验、修理、改造及进出口等环节的行为，明确各方面的责任，明确违法处罚原则，从而遏制恶性事故的发生、达到降低事故率的目的，有效地保护国家和人民的财产和生命安全，更好地体现社会主义的优越性。

人大代表能够提出关于特种设备立法的议案，说明对这类设备安全监察工作的重要性得到认可，也说明社会各界对特种设备安全法制的要求日益增强，渴望尽快有一部专门法律进行规范和调整。特种设备的立法能够取得社会各方面的支持。相信这一点将会引起有关部门的重视。

《暂行条例》的颁布对于我国建立锅炉压力容器安全监察制度确立了依据，《暂行条例》的执行对改善我国锅炉压力容器安全状况起到了决定性作用。为特种设备的立法打下了良好的基础。

特种设备的立法，具有广泛的国际基础和较好的立法环境，有可借鉴的成功经验和基本内容；另一方面，完善立法，建立法规制度，是加入WTO的要求，使特种设备的质量监督和安全监察工作与国际接轨，符合国际惯例。

因此，应该继续努力争取设立《特种设备安全法》。

3.2修订《暂行条例》

应该尽快对《暂行条例》内容进行全面修订，使之符合市场经济体制的要求；按照机构改革三定方案，明确的执法主体关系及各方面的责任；增加压力管道、小型锅炉和常压锅炉的监察内容；增加进出口的有关内容；增加有关罚则。

3.3制定《特种设备质量监督与安全监察条例》

根据国务院三定方案确定的职能，全面宣传贯彻《特种设备质量监督与安全监察规定》，加强对电梯、起重机械、厂内机动车辆、架空索道、游艺机和游乐设施、防爆电器等的监督管理，俟条件成熟，制定《特种设备质量监督与安全监察条例》，并完善配套的行政规章、技术规程和国家标准。

3.4进一步完善依法行政的规章制度

按照《立法法》第七十一条、第七十五条、第七十六条、第七十七条有关规定，国务院各部、委、署和具有行政管理 职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章应当经部务会议或局务会议决定并由部门首长签署命令予以公布。部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在公报上刊登的文本为标准文本。

按照《行政处罚法》第十二条规定：国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。

尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。

国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定，规定行政处罚。

根据上述规定，应进一步完善依法行政的规章制度，凡涉及行政执法、行政处罚以及行政管理性内容较突出的锅炉压力容器等特种设备安全监察规定、办法，均应以“部门规章”的形式予以公布。而对于目前已经有的、以“部门文件”形式下发的监察规定、办法，应尽快予以修订和完善，并进行分类，属于“部门规章”的规定、办法，应按《立法法》的规定予以公布。

公安机关督察条例篇3

近年来，由于公安工作自身的特殊性和外部监督的局限性，有法不依、执法不严、违法不究的现象在公安队伍中时有发生，这不仅影响了公安机关职能的正常发挥，而且有碍于国家法律的正确实施，在一定程度上影响了公安机关的执法权威和执法形象。因此，研究和分析公安机关警务督察工作存在的问题和薄弱环节，积极探索建立健全公安机关内部警务督察工作机制的新方法、新思路，努力完善和发展一系列旨在强化执法督察、推进督察规范化建设、进行自我约束、自我防范的内部督察措施，是公安机关督察机构值得高度重视的重大课题。

一

近几年来，公安警务督察机构在履行职责上做了大量富有成效的工作，在实践中探索总结了不少成功经验，但是，警务督察工作作为一种执法监督、推进督察规范化建设措施还不够完善，无论是思想认识、工作力度，还是组织建设和自我完善方面，与形势发展不相适应，存在许多问题和薄弱环节。

（一）思想认识存在偏差，不利于开展公安警务督察工作。

《公安机关警务督察条例》颁布实施以来，各地执行情况不一，工作力度不一，特别是在实施警务督察制约机制上重视不够，认识模糊，估计过高，意识淡薄，直接影响了督察工作的正常开展。一是领导认识不足、重视不够。一些领导认为：公安机关及人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律已属纪检、监察、法制、政工等部门管辖，实施警务督察工作纯属多余，以致有的领导重视不够，不闻不问，造成机构不健全，人员不到位，工作无人抓，警务督察工作始终处于被动地位，甚至处于瘫痪状态。二是民警认识模糊、支持不力。在实践中，工作在第一线的民警狭义地理解为警务督察是对个人行为的苛刻约束，缺乏对督察工作重要性的认识，在某种程度上不支持、不配合、产生厌倦抵触情绪。三是部分人期望值过高。警务督察工作就其本身意义而言，仅仅是实施《人民警察法》赋予的职责，而非包揽公安工作的全部内容，况且在很大程度上受到了法律法规的限制。四是接受督察的意识淡薄。一方面不愿意接受督察，不论是领导干部或者是一般干部，不愿意让别人监督或者说不情愿接受监督，片面地甚至错误地认为，上级监督是对其不信任，同级监督是与己过不去，下级监督是故意找毛病，对警务督察工作持抵触情绪。

（二）工作体制存在矛盾，不便于实施公安警务督察工作。

一是公安现存体制格局上条与块之间的矛盾，使督察运行机制出现空当。同级督察机构受同级行政长官领导。因此，对行政首长实施督察似乎已成空话；由于条与块的缘故，干部使用在公安，管理任免在地方，客观上形成管与用两条线，不便于实施督察。二是内部监督与外部监督有矛盾，使警务督察工作事倍功半。近年来，公安机关在外部监督方面，陆续推出了对社会承诺服务、行风警风评议、接受人大代表政协委员明察暗访、接受社会各界监督等多种措施，形成了较为有力的社会监督网络。而最直接最有效的内部监督，特别是党风、警风、督察工作却相对薄弱。三是警力不足与任务繁重的矛盾，使很多督察内容难以落到实处。比如，对重大活动的秩序维护情况，治安刑事案件的立案、侦查、调查、处罚和强制措施的实施情况，公民报警求助和控申情况等等。局限于办公室坐阵指挥，特别是基层公安机关人手少、任务重，习惯于纸上谈兵，警务督察工作根本无法落到实处。四是装备和经费不足，不能维持正常的工作开支，工作不能正常运转，增加了警务督察工作的难度。五是警务督察机构与职能的矛盾，使工作疲软无力。警务督察工作任务之重，内容之繁，涉及范围之广，可谓纷繁复杂，而警务督察工作人员的配备与繁重的工作任务极不适应，工作有安排，有部署，有制度，就是无法行使职权，工作始终处于软弱无力状态，无法行使警务督察人员的神圣职责。

（三）自身存在诸多不足，无力进行公安警务督察工作。

一是人员配备与越来越繁重的任务和严峻的形势不相适应。警务督察警力严重不足，大多数区、市、县仍然只有1人专司其职。二是警务督察人员长期处于人少事多、被动应战的状态。三是警务督察人员的督察手段与越来越艰巨的任务不相适应。复杂的外部环境致使警务督察人员的督察权力和手段制约十分有限，有的地方有案难查、查而难处，外部干预甚多，掺杂的人为因素甚多，工作不能大胆，很难有所作为。

二

强化执法督察和推进公安督察规范化建设，是新形势下加强公安督察队伍建设的治本之策，是一项逐步探索研究的系统工程，涉及公安工作的诸多内容。笔者认为，要以“三个代表”重要思想为指导，按照国务院《公安机关督察条例》认真履行职责，结合“二十公”和市“一公会”的要求，紧密联系公安队伍建设实际，坚持依法治警的方针，在强化警务督察工作、健全工作机制方面重点应抓好以下几方面的工作：

（一）提高认识，强化督察意识。

建立健全警务督察工作规范化建设，必须从提高思想认识人手，增强领导干部和全体民警的警务督察意识。一是全警督察意识。通过学习《公安机关督察条例》，着力提高认识，明确督察机构的职责以及自己应当遵守和履行的权利和义务，自觉行动起来，抵制违反《公安机关督察条例》的行为。主要领导一方面要增强警务活动的透明度，为有效实施警务督察创造条件；另一方面要

教育民警克服各种模糊认识，以主人翁的态度积极参与督察，主动接受督察，从而使公安机关的重要活动都置于严格的警务督察之下。二是党委领导意识。长期的公安工作实践证明，来自党委、来自组织的监督和检查，是最有效、最有力的监督和检查。因此，要把建立健全警务督察工作制约机制作为党委的大事，作为全局工作的有机组成部分，作为公安体制和工作运行机制的配套措施，与公安业务工作、队伍建设的其他措施同部署、同检查、同考核、同落实。形成党委集体领导，“一把手”负主责，督察大队牵头协调，各部门、各警种共同积极参与的格局。三是齐抓共管意识。警务督察工作内容十分广泛，涉及方方面面，渗透到业务活动的各个环节和全过程。各业务部门最有条件、最能及时地进行事前、事中、近距离的监督检查。因此，各单位、各警种要明确自己的职责，看好自己的门，管好自己的人，办好自己的事，建设好自己的队伍，真正做到防范在前，关口前移，形成整体效能。四是整体配套意识。坚强有力的警务督察制约机制，必须有坚实的载体，健全的机制，配套措施。因此，建立健全警务督察制约机制，要以目标管理为载体，教育防范为先导，监督制约为方式，奖惩激励为手段，形成四位一体，才能真正做到有位、有为、有威。

（二）理顺关系，强化执法督察手段。

环境不畅，体制不顺，条块矛盾，是直接影响警务执法督察和推进督察规范化建设的主要因素。笔者认为，最好的办法是理顺体制，实行“条条”用“条条”管，才能从根本上解决管好管住的问题。一是加大“条”管上的力度，强化组织督察职能。重点是区县领导班子和“一把手”的监察，真正把各级“一把手”和领导班子管住管好，市公安局党委应当定期对区县公安（分）局领导班子进行考察、分析，多听听基层民警的反映，要随时采取有效措施对下级班子进行调整。对下级领导班子存在的素质低下、能力平庸、执行政策纪律不力、疏于队伍管理、班子不团结、自身不廉洁、工作作风漂浮等这样那样问题的，要尽快与当地组织部取得联系，予以调整。对领导干部违反廉洁自律规定，构成违法犯罪的，要从严查处。要严格执行《公安机关追究领导责任暂行规定》，凡下级出现严重问题，给党的事业造成严重损失、给社会造成严重危害的，除追究本人的责任外，要同时追究上级组织失职失察错用的责任。二是加强纪检职能，强化同级督察职能。要使警务督察工作充分发挥作用，行使职权，名副其实，还要发挥纪委在党内监督中的主导作用，纪委对同级班子勤政廉政建设应随时考察，对干部任免立功创模随时监督，对警务督察工作经常提出建设性的意见。三是实行警务督察人员提前主动介入，强化自身工作职能。督察条例实施后，警务督察部门要发挥主观能动性，主动参与本单位重大警务活动的决策、组织和指挥，及时发现和堵塞漏洞。尽可能实行“三个参与”、“三个把关”的做法。“三个参与”是：参与全局中心工作，随警作战；参与干部考察、作免、年度表彰、立功创模活动；参与年度目标制定及其落实情况的检查与考核。“三个把关”即‘窗口单位’的服务举措，‘实战单位’的执法活动、后勤部门的警务设施管理。四是各单位、各警种共同负责，强化职能部门的督察职能。警务督察工作面广量大，仅靠现有机构和人员彻底纠正警风警纪决非易事，必须依靠各单位、各警种齐心协力，分兵把口，齐抓共管，各司其职，切实负起监督责任，把自己的事情解决在初始阶段，抑制在萌芽状态。同时警务督察部门要与各单位加强并保持联系，及时交流情况，掌握情况，协调动作，密切配合，充分发挥公安机关自身整体监督效能。

（三）建章主制，推进督察规范化建设。

近年来，各部门在加强警务督察工作方面，立足制度建设，有许多好的做法和成功的经验，对加强公安队伍建设起到了促进作用。但从总体上看，不统计，不规范，不完善，发展很不平衡。

在党务、政务方面，推行的领导干部“一岗双责”诫勉谈话、失职失察错用连带责任、寓任审计、异地交流等制度，应在进一步完善的基础上不断改进、创新、坚持和巩固；要坚持党委集体议事，谨谨防个人独断专行；要采取有力措施，提高民主生活会的质量；各科室召开民主生活会，务必正确开展批评与自我批评；必须触及思想深处，谈心交心深刻；必须检查党风警风、廉政勤政建设问题，真正使之成为监督和约束领导干部的好形式、好制度。

在警务保障和执法纪律方面，在长期的公安工作实践中，已经建立双人办案、集体研究、领导审核、案后检查、错案追究制度以及窗口部门权力分解、公开办事制度、宣布并告知处理结果等制约措施，但由于客观上人少事多，主观上又不够重视等原因，致使上述制度形同虚设，违法违纪现象也时有发生。为了加强执法监督力度，一方面应抓好巩固现有制度，让其继续发挥作用；另一方面着重选择适应工作需要、适合自身工作特点、结合工作实际的新制度的创建，以公开促公正，用公正保勤政，以制度管人，用道理服人。

为保障各项警务督察制度的建立与落实，与广泛接受社会各界监督的同时，应把违纪惩戒、末位淘汰、停职待岗、禁闭、辞退等处罚措施真正落到实处，还要加大力度，真正做到用制度管人、管事、管理队伍。

公安机关督察条例篇4

二、新中国成立以来检察机关侦查权的变迁

1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条第1款第3项规定，检察机关“对刑事案件实行侦查，提起公诉”。但是，在1950年10月开始的镇压反革命运动中，反革命案件和其他刑事案件都是由公安机关侦查。1951年的《最高人民检察署暂行组织条例》和《地方各级人民检察署组织通则》中改而规定，检察机关“对反革命及其他刑事案件，实行检察，提起公诉”。文字上使检察机关的侦查权模糊起来，实际上取消了检察机关的侦查权。1954年的《人民检察院组织法》大致恢复了1949年《组织条例》的规定，即：“对刑事案件进行侦查，提起公诉，支持公诉。”同时又规定，检察机关“对于侦查机关的侦查活动是否合法，实行监督”。

1979年的人民检察院组织法和刑事诉讼法对检察机关侦查管辖作出了相应的规定。当年高法、高检和公安部作出的关于案件管辖的联合通知进一步明确了检察机关侦查管辖的范围：即5类22种犯罪。5类即侵犯财产罪（贪污罪1种），侵犯公民人身权利、民主权利罪（刑讯逼供罪等10种），渎职罪（行贿受贿罪等7种），危害公共安全罪（重大责任事故罪1种），破坏社会主义经济秩序罪（偷税、抗税罪等4种）。同时，还有一个弹性规定，即“人民检察院认为需要自己直接受理的案件”也由检察院进行侦查。

1996年修订的刑事诉讼法对检察机关侦查管辖作了较大调整，1998年最高人民检察院《关于人民检察院直接受理立案侦查案件范围的规定》作了具体规定，大致有55种犯罪，即贪污贿赂犯罪12种，渎职犯罪34种，侵犯公民人身权利和民主权利犯罪7种，同时，还有一条弹性规定，即国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。

三、检察机关拥有和行使侦查权的原则

（一）便利法律监督原则。检察侦查权具有三个显著的特点：

一是检察机关所侦查的犯罪主要是发生于国家管理活动中的职务犯罪，因而这种侦查本身就是法律监督的一种方式。

二是人民检察院认为必要的时候，经过一定的程序便可直接受理和侦查各种犯罪案件。检察机关的这种侦查权显然是对公安机关、安全机关等行政侦查部门的侦查权的一种制约和监督。

三是对国家工作人员是否遵守法律实行监督，对其犯罪特别是职务犯罪进行侦查，是对违法犯罪的国家工作人员进行司法弹劾的一种方式。

当今世界多数国家都把对职务犯罪的侦查权赋予检察机关，例如《意大利刑事诉讼法典》第326条规定：“公诉人和司法警察在各自的职责范围内进行必要的初期侦查，以便作出与提起刑事诉讼有关的判断。”第327条规定：“公诉人领导侦查工作并且直接调动司法警察。”这说明，意大利的检察机关不仅具有侦查权，而且具有指挥司法警察进行侦查的权力。按照《德国刑事诉讼法》和《德国法院组织法》的有关规定，德国检察机关享有全面的侦查权，警察机关只是检察机关的辅助机构。

（二）以指导和监督侦查为主原则。检察机关侦查职能的强弱主要不是表现在拥有多少侦查权或者侦查管辖的范围有多宽，而是表现在对侦查的监督和控制能力上。抓侦查，也要抓纲。这个“纲”就是指导和监督，而不是穷于应付普通的、具体的侦查活动。如果检察机关承担过多的侦查任务，自觉或不自觉地发展成为所谓“第三侦查机关”，那是违背检察机关法律监督性质的。

四、检察侦查权的发展趋势

自19世纪以来，侦查权开始同检察权相分离，但是，在许多国家保持了检察机关对侦查活动的监督和指导责任。从这个意义上说，一方面“检警一体化”是一种已经退出历史舞台的体制，不会成为我国未来的制度选择模式。另一方面，侦查是为起诉服务的，检察与侦查仍然应当保持比较密切的关系，特别是检察机关对侦查的监督和指导。

公安机关督察条例篇5

那么《条令》为何赋予上级公安机关的监察部门对下级公安机关特别是领导干部违法违纪案件的调查权限时，我个人认为，此项规定基于两点考虑：一方面，《行政监察法》第十七条规定“上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项；必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项”。这就为“下查一级”的规定提供了重要依据。另一方面，公安机关是拥有行政执法和刑事司法权的执法队伍，对其管理和监督应严于其他的行政机关及其公务员。

二、对危害行为加大处分力度

公安机关督察条例篇6

新颁布的《条令》在监督体制上有了新的创新，在《条令》第六条规定中明确指出：“监察机关派驻同级公安机关监察机构可以调查下一级监察机关派驻同级公安机关监察机构管辖范围内的违法违纪案件，必要时也可以调查所辖各级监察机关派驻同级公安机关监察机构管辖范围内的违法违纪案件。”“监察机关派驻同级公安机关监察机构经派出它的监察机关批准，可以调查下一级公安机关领导人员的违法违纪案件。”这是加强公安系统管理的一项重大创新举措，既解决了长期制约公安监督工作的瓶颈问题，又延伸了公安监督工作的触角，拓宽了监督领域。

那么《条令》为何赋予上级公安机关的监察部门对下级公安机关特别是领导干部违法违纪案件的调查权限时，我个人认为，此项规定基于两点考虑：一方面，《行政监察法》第十七条规定“上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项；必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项”。这就为“下查一级”的规定提供了重要依据。另一方面，公安机关是拥有行政执法和刑事司法权的执法队伍，对其管理和监督应严于其他的行政机关及其公务员。

二、对危害行为加大处分力度

公安机关督察条例篇7

（一）《中国人民共和国安全生产法》第五十九条。

（二）《中国人民共和国安全生产法》第六十二条。

（三）《中国人民共和国安全生产法》第八十二条。

（四）《职业病防治法》第六十三条。

（五）《危险化学品安全管理条例》(国务院令第344号）  第七条。

（六）《烟花爆竹安全管理条例》(国务院令第455号）第四条。

公安机关督察条例篇8

（一）《中国人民共和国安全生产法》第五十九条。

（二）《中国人民共和国安全生产法》第六十二条。

（三）《中国人民共和国安全生产法》第八十二条。

（四）《职业病防治法》第六十三条。

（五）《危险化学品安全管理条例》(国务院令第344号）  第七条。

（六）《烟花爆竹安全管理条例》(国务院令第455号）第四条。

公安机关督察条例篇9

一、权力的监督问题

（一）检察院对公安机关的监督受到地方政府的压力

我国刑事诉讼法规定，对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责。公安机关属于行政机关，当今中国存在行政权过于膨胀的问题，来自地方政府的压力，让检察院对公安机关的监督变得很艰难，而且，检察院还在财政拨款上受制于地方政府，这让检察院的监督变得更加的形式化，甚至于包庇公安机关和相关责任人。

（二）双层领导体制有时令监督陷入“两难”

检察机关受上级检察院及当地党委的双重领导，一些地方发生在押人员死亡后，地方党委与上级检察机关因沟通协作不够，对事件处理策略产生分歧，造成当地检察机关无所适从，陷入“两难”处境。

（三）人大代表没能履行好自己的监督职责

在调查分析犯罪嫌疑人非正常死亡的案例中，在笔者搜集到的42个案例中，有的地方党委宣传部都可以介入，但没有一例案件有人大代表站出来说话。人大代表对行政机关和司法机关的监督是我国监督体制中重要的一环，人大代表监督的缺失更会导致地方政府权力的膨胀，公安机关就可以恣意妄为。

（四）媒体和人民群众的监督缺乏力度

案件发生后，媒体和公众对执法机关的监督仅仅局限在口诛笔伐，如果过不能引起有关部门的重视，这种监督是没有实际意义的。而且，有些地方政府发生此类案件后不准媒体采访，甚至出现威胁记者的情况，地方媒体更是受制于地方政府，不敢监督当地执法机关。

二、法律的滞后和执法人员的素质问题

执法人员的素质方面有两个问题，法律专业知识不足，有很大一部分执法人员是以退伍军人转业和公务员考试等方式进入执法队伍的，法律知识缺乏。但是更重要的问题是执法人员的法律意识问题，主要体现在以下几个方面：

第一，执法办案方式方法不规范。部分侦查人员为突破案件，执法办案方式方法不规范，不讲究办案策略，法律程序意识淡薄，过分重视打击，轻视人权保护。

第二，监所检察人员思想认识存在偏差。一方面，部分监所检察工作人员在工作开展中，重视协作配合，轻视监督检察，遇到问题不及时提出纠正，担心伤了和气不利于今后工作的开展；另一方面，在对在押人员非正常死亡的调查中，担心自己牵涉其中而受到追究。

第三，监所检察人员调查方式不够独立。一是过于依赖公安机关调查结果，缺少独立调查，往往引用公安机关的调查结果。二是过于相信鉴定结论，忽视同步调查取证，有的监所工作人员甚至要等死亡鉴定结论明确后，才按照该鉴定结论搜集证据。

三、管理模式问题

现行看守所管理体制导致“牢头治所”的现象在一定程度上仍然存在。由于看守所归属公安机关管理，对侦查机关来说，羁押为侦查服务，为了规避刑讯逼供的责任，或者作为刑讯逼供的补充，一些办案人员往往向同室牢头暗示某个被羁押人“不老实”，得到暗示和纵容的牢头便开始对该被羁押人进行“摆平”。由于侦查机关的纵容，在看守所，牢头行凶、牢头治所等现象屡见不鲜，这不仅违背了看守所的管理要求，也是造成在押疑犯频频被殴打致死的罪魁祸首。

四、硬件问题

（一）基础设施严重滞后，更新建设不足

目前，许多地方的看守所特别是县一级的看守所人满为患，设施陈旧，基本上是上个世纪六、七十年代修建的，硬件更不上，在押人员的生活卫生条件跟不上国家的标准，《看守所条例实施办法》规定，在押人员居住的监室面积平均每人不得低于两平方米，但是目前大部分看守所得不到这一标准，特别是贫困地区。由于犯罪率不断上升，看守所人满为患，在押人员睡的是拥挤的大通铺，有的看守所竟然让在押人员轮流睡觉或者睡走道。看守所条例明确要求各类人员要分别羁押，但是很多看守所不具备这种条件，只是简单的分管分押，甚至是混押，这就导致监管人员很难高效管理这些在押人员，出现纰漏在所难免。

（二）由于在押人员数量过多，导致权益保障不足

随着我国社会经济的发展，社会矛盾突发，犯罪率不断上升，造成目前看守所羁押人数多，但是在押人员权利得不到保障。譬如：诉讼权利得不到保障、伙食保障不到位，医疗保障欠缺。

（三）看守警力不足，硬件设施缺乏

我国看守所中民警与在押人员的比例为8:100，而在我国监狱系统中民警与罪犯的比例为18:100。警力的不足导致民警的管理不到位，无法做到警察直接管理在押人员，就出现了犯人管理犯人的现象，就无法杜绝“牢头狱霸”的存在。

公安机关督察条例篇10

刑事拘留的必要性是指只有对那些符合法定刑事拘留理由的犯罪嫌疑人确实需要以羁押的方式进行管理时才能采取刑事拘留。刑事拘留的必要性和例外性具有内在的一致性，即应尽可能少地适用刑事拘留，必要性强调刑事拘留的理由应当严格和谨慎，例外性强调刑事拘留的适用率应当是低而不是高的，刑事拘留应当是少数而不是具有普遍性。刑事拘留的适用应属必要和例外是无罪推定原则的要求，也是限制国家权力、保护公民自由的需要。

刑事强制措施的目的，一方面在于排除“因行为人所引起的阻碍”，保全被追诉者，另一方面在于排除“因犯罪事实所引起的阻碍”，保全犯罪证据，从而达到保障刑事诉讼顺利进行的最终目的。因此，刑事拘留的必要性在于其为紧急情况下保全犯罪嫌疑人和犯罪证据所必需，即防止发生社会危险性所必需。如果情况不紧急，采取取保候审足以防止发生社会危险性，则无适用刑事拘留的必要。至于采取取保候审是否足以防止发生社会危险性，有无羁押的必要，则需要侦查人员依据“特定的事实”，通过行使“自由裁量权”来判断。特定的事实包括犯罪嫌疑人的主体情况、犯罪性质、犯罪情节、主观恶性、认罪态度、监护帮教条件、对诉讼的影响等方面。侦查人员的自由裁量权则表现为依据特定的事实对犯罪嫌疑人是否可能发生社会危险性进行评估，“羁押的必要性”则为侦查人员行驶自由裁量权的指导准则和重要限制。

二、刑事拘留的适用现状

在此，笔者仅以自身参与承办的刘某某、王某某、彭某某等人诈骗案为例。在刘某某、王某某、彭某某等人诈骗案中，陈某某涉嫌掩饰、隐瞒犯罪所得罪。犯罪嫌疑人陈某某因贪图便宜收购了刘某某等人诈骗的钢板、架子管等物。在陈某某意识到这些物品为违法所得后，驾车携带所收购的赃物到公安机关自首，如实供述犯罪事实。公安机关将赃物依法扣押。本案事实清楚，证据确实充分；陈某某系初犯、偶犯，认罪态度很好，虽系流动人口，但在本地经营废品收购业务已达10年。基于上述情况，对犯罪嫌疑人陈某某刑事拘留明显欠缺应急性和必要性，但是公安机关依然将犯罪嫌疑人陈某某刑事拘留，且以“结伙作案”为由将刑事拘留期限非法延长至30日，并提请本院对犯罪嫌疑人陈某某涉嫌掩饰、隐瞒犯罪所得案审查逮捕。最终本院以无逮捕必要为由对犯罪嫌疑人陈某某不予批准逮捕。

（一）刑诉的拘留的适用现状

这则简单案例真实地反映了刑事拘留的适用现状：

1.刑事拘留适用的常态化

例外性表明刑事拘留应当是一种个别化现象，而不是常态，不能作为一种普遍现象存在。但是，在目前的司法实践中，侦查人员往往忽视刑事拘留的应急性和必要性，任意扩大刑事拘留的适用范围，常常把本可以适用取保候审强制措施的犯罪嫌疑人刑事拘留，造成了刑事拘留的滥用。

2.刑事拘留适用的工具化

刑事拘留作为刑事强制措施的一种，保证刑事诉讼活动的顺利进行是其最终目的。但是，在目前的司法实践中，刑事拘留已经不是一种应急处分措施，而衍变成一种普遍适用的侦查手段，“以拘代侦”现象普遍。另外，在交通肇事、伤害类刑事案件中，公安机关为了让犯罪嫌疑人尽快赔偿被害人损失，往往对犯罪嫌疑人采取拘留措施以促使其尽快赔偿，即“以拘促赔”。

3.刑事拘留期限延长的普遍化、非法化

在刑事诉讼法的立法设计中，3日以内是常态拘留期限，特殊情况下可以延长1日至4日，对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子可以延长至30日。《公安机关办理刑事案件程序规定》第110条规定了流窜作案、多次作案、结伙作案的具体涵义。但是，在目前的司法实践中，3日内报捕的案件寥寥无几，刑事拘留期限延长至7日呈现普遍化，几乎为“逢拘必延”，理由一致为“案情复杂”。同时，流窜作案被错误理解为外省市户籍人员作案，结伙作案被错误理解为多人冲突，多次作案被理解为两次以上作案，导致刑事拘留期限被违法延长至30日。

4.变更刑事拘留不当

在司法实践中，公安机关变更刑事拘留不当主要有两种情形：一是违法变更。公安机关在对犯罪嫌疑人刑事拘留后，本应提请检察机关批准逮捕，却未报捕，直接变更为取保候审，或者直接解除刑事拘留作其他处理，如劳动教养、行政处罚。二是变更后搁置。公安机关将犯罪嫌疑人由刑事拘留变更为取保候审（因刑事拘留期限届满，案件尚未办结）后，将该案长期搁置，久拖不决，直至取保候审到期后仍不解除强制措施，严重侵害了当事人的合法权益。

（二）原因分析

司法实践中刑事拘留适用的任意性、普遍性以及非法性明显有违立法者设置刑事拘留的初衷。究其原因，则在于：

1.侦查人员法治意识淡薄，人权观念落后，“有罪推定”、“口供中心主义”等旧的司法观念还不同程度地普遍存在。加之不少公安机关人力、财力有限，技术设备落后，这使案件侦破在很大程度上依赖口供。刑事拘留所引起的羁押为获得犯罪嫌疑人的口供提供了空间、时间保障。在侦查技术难以应对新型犯罪的情形下，侦查人员往往过于依赖羁押为其提供的便利，因此，刑事拘留常态化在所难免。

2.刑事拘留立法规定的不完善。刑事诉讼法规定“特殊情况下”刑事拘留期限可以延长一至四日，但是何为特殊情况，立法上没有规定，给侦查人员随意延长刑事拘留期限提供了空间。

3.刑事拘留决定程序的行政化。刑事拘留的决定、变更及期限的延长均由公安机关自行决定，由各办案部门报分管领导审批。这种内部审批的方式往往流于形式，起不到预期的制约作用。

4.公安机关的考核指标、考核体系不科学。公安机关将拘留人数作为重要的考核指标，导致部分侦查人员片面追求拘留数量，忽视了拘留的必要性。同时，一旦对犯罪嫌疑人取保候审，侦查人员不仅要释法说理，还要承受脱保的风险，以致部分侦查人员为减轻工作压力和任务对无拘留必要的犯罪嫌疑人一拘了之。

5.对刑事拘留的监督缺位。对于刑事拘留的决定、变更及期限的延长，犯罪嫌疑人只能被动的接受，没有参与权，无权提出异议、申诉（仅指向公安机关以外的单位提出的异议、申诉）；辩护律师对其无任何言论权。同时，立法并未规定刑事拘留的司法审查机制。这就造就了刑事拘留的决定、变更及期限的延长具有终局性和不可救济性。

三、刑事拘留的检察监督

立法规定的不完善、内部监督形同虚设、外部监督缺位导致公安机关适用刑事拘留的自由裁量权过大，随意性太强，严重影响了公正执法，侵犯了犯罪嫌疑人的人权。当前，“尊重和保障人权”已被写入了刑事诉讼法，滥用刑事拘留权、刑事拘留率畸高的现状亟待改变。因此，理论界和学术界提出了下列完善建议：一是取消“特殊情况”的规定，将刑事拘留的常态化拘留期限改为7日。二是将流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子拘留期限延长至30日的审批权交由检察机关行使。而2012年3月14日颁布的刑事诉讼法并未对刑事拘留的规定作修正。同时，改变刑事拘留适用程序的行政化、强化公安机关的自身监督任重道远。鉴于此，在现行的法律框架下，结合司法实际，强化刑事拘留的外部监督是走出刑事拘留困境的唯一出路。

刑事诉讼法第8条赋予人民检察院对刑事诉讼的法律监督权，其中当然包括了对刑事拘留的监督。检察机关作为国家专门的法律监督机关，刑事拘留的检察监督将是刑事拘留外部监督中最专业、最直接、最有效的途径。刑事拘留的检察监督，是权力制衡的客观要求，是保障人权的必然选择，是程序正义的重要体现。强化刑事拘留的检察监督，逐步改变刑事拘留适用常态化、工具化及期限延长普遍化、非法化的现状，确保刑事拘留的适用具有合法性和必要性，既保证了刑事诉讼的顺利进行，又保障了犯罪嫌疑人的人权；既避免了犯罪分子之间的交叉感染，又有利于犯罪嫌疑人的再社会化；既降低了羁押率、节约了司法成本，又达到了最大化的法律效果和社会效果。

（一）完善刑事拘留合法性的检察监督的建议

目前的司法实践中，刑事拘留检察监督仍停留在片面的合法性监督的层面。因刑事拘留的必要性是以合法性为前提，所以，刑事拘留必要性的检察监督是以刑事拘留合法性的检察监督为前提。因此，要进行刑事拘留必要性的检察监督，首先要采取措施确保刑事拘留合法性的检察监督落实到位。

1.强化诉讼监督职责教育，引导检察干警统一思想、坚定信心，进一步增强诉讼监督的责任感和使命感，改变重协调配合、轻监督制约、重案件定性、轻办案程序和细节的现状，树立办案是载体、监督是目的的观念，恪守不敢监督、不愿监督是失职，随意监督、滥用监督是渎职的理念，坚持“依法、坚决、准确、全面、规范、有效”的监督原则，强化人权意识，坚定不移地推进诉讼监督工作深入发展。

2.建立刑事拘留案件备案审查制度。强化刑事拘留合法性的检察监督的前提和首要任务是确保检察机关对刑事拘留充分的知情权。因此，要求公安机关在一定期限内将刑事拘留台帐报送同级检察机关，并附简要案情，从而将全部刑事拘留案件纳入检察监督的视野，破解了“知情难“这一难题。而后，全面审查刑事拘留的合法性，发现问题及时纠正。对刑事拘留后未报捕，作撤案、劳教、行政处罚等其他处理的案件进行重点监督，并同时进行立案监督。对刑事拘留后未报捕，公安机关将犯罪嫌疑人由刑事拘留变更为取保候审的案件，督促公安机关及时补充侦查或者移送，并跟踪监督。

3.对重大、疑难、复杂案件，检察机关提前介入侦查，参与公安机关对案件的讨论，对刑事拘留的决定、变更及期限的延长的合法性进行事前、事中监督。

4.多部门联合，建立一体化的刑事拘留检察监督格局。强化刑事拘留检察监督，客观上要求检察机关内部的侦查监督部门、监所检察部门、公诉部门互通信息，相互配合支持，形成监督合力。监所检察部门应当严格审查刑事拘留的法律文书，并将刑事拘留信息报送侦查监督部门。侦查监督部门应将公安机关备案的刑事拘留台帐与监所检察部门报送的刑事拘留信息进行对比，发现问题及时纠正。侦查监督部门应将公安机关将犯罪嫌疑人由刑事拘留变更为取保候审后应当移送的案件信息通知公诉部门，由公诉部门督促公安机关将案件及时移送审查。多部门全方位、多角度的检察监督，既确保了刑事拘留信息的真实可靠，也解决了不当变更刑事拘留的问题，从而保障刑事拘留的检察监督全面无漏洞。

（二）刑事拘留必要性的检察监督的实施方法

公安机关督察条例篇11

一、私人参与执行警察任务的法律身份

从我国目前的实践看,私人参与执行警察任务的最大困惑是“身份”问题。[5]特别是种类多样、名称各异的辅助警察,几乎参与执行了所有的警察任务,但其法律地位却始终没有明确。这种状况不仅无助于私人更好地参与执行警察任务,而且还极易引发辅警滥用权力侵害民众合法权益以及辅警自身执行任务遭遇侵权的恶果。因此,在考察行政任务民营化实践的基础上系统梳理私人参与执行警察任务的法律身份就很有必要。法律身份的确定能够清晰地展现私人在执行警察任务过程中形成的各种法律关系,进而通过完善行政组织法制为私人参与执行警察任务的推行提供保障。

由于私人参与执行警察任务是一个新兴的课题,私人参与的具体方式也处于探索之中,因此有关私人参与执行警察任务法律身份的研究成果比较少见。我国台湾地区学者李震山曾以参与依据为标准,将私人参与执行警察任务的情形分为基于紧急状况、本于法令之义务、出于自愿及依据契约等4种情形,对确定私人参与执行警察任务的法律身份具有启示作用。[6] 除此之外,其他有关私人参与经济行政、给付行政法律地位以及利用私人完成行政任务可能性的一般探讨也具有参考价值。例如,德国学者施利斯基在分析私人参与完成经济行政任务的方式时,就将其形态分为被授权人、行政协助人、服务于国家的私人、被委托人及混合形式5种。[7]我国台湾地区学者詹中原将私人参与公共事务的法律身份分为自动从事公益事务之人、行政助手、行政委托3种;[8]而我国台湾地区学者程明修在分析利用私人完成行政任务时,则提出存在行政之替代执行者、对私人人员或物资的纳用、行政受托人、行政助手4种可能的情形。[9]

以上学者的有关论述虽然表述不尽一致,但在私人参与执行行政任务中的具体角色定位上却并无明显分歧。例如,施利斯基所说的“被委托人”与通常意义上的公权力委托行使并不相同,前者指的是企业经营者的辅助机构,负责特定的监督任务,并不行使任何国家职能,但受到企业的约束,完全是一个私法上的组织机构。其实,在德国环境法中存在大量“环境保护受托组织”,它们“系依法设立于事业、企业之内部单位,为事业之所属员工,具有 环保专业之相关知识,非受行政机关委托或授权,故不属于行政机关之员额”.[10]这类情形实际上与程明修所说的“行政之替代执行者”相似。同时需要指出的是,我国台湾地区“行政法”中的“委托私人行使公权力”与祖国大陆行政法中的行政委托并不相同:后者是一个与行政授权(法律、法规授权)相对应的概念,二者的区别主要在于是否发生行政主体资格的转移;前者的委托既可以直接依据法律规定产生,也可以基于法律规定的授权以行政处分或行政契约的方式产生,但结果都是受委托人以自己的名义独立完成任务。[11]结合祖国大陆私人参与执行警察任务改革的实践,笔者认为,私人参与执行警察任务的法律身份主要有如下4种情形。

(一)以被授权者的身份

在我国,私人以被授权者的身份独立执行警察任务的情形并不多见。究其原因,主要在于警察任务一直被视为属于国家的核心任务,必须由人民警察亲自承担。不过,机长和船长是两个比较典型的例外情形。《中华人民共和国民用航空法》第46条规定:“飞行中,对于任何破坏民用航空器、扰乱民用航空器内秩序、危害民用航空器所载人员或者财产安全以及其他危及飞行安全的行为,在保证安全的前提下,机长有权采取必要的适当措施”.《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》第22条规定:“航空器在飞行中的安全保卫工作由机长统一负责”.该条例第23条规定:“机长在执行职务时,可以行使下列权力:(1)在航空器起飞前,发现有关方面对航空器未采取本条例规定的安全措施的,拒绝起飞;(2)在航空器飞行中,对扰乱航空器内秩序,干扰机组人员正常工作而不听劝阻的人,采取必要的管束措施;(3)在航空器飞行中,对劫持、破坏航空器或者其他危及安全的行为,采取必要的措施;(4)在航空器飞行中遇到特殊情况时,对航空器的处置作最后决定”.根据上述规定,作为私人的机长实际上被法律、法规直接赋予了执行航空器内危险防止任务的权力。也就是说,机长根据法律、法规的授权能够在飞机上“自由裁量”行使警察权。2011年6月发生在云南省昆明市机场的“3名乘客被南航机长‘赶下’飞机事件”[12]就与机长警察权的行使有关。与此相类似的还有船长在船舶行驶过程中享有的各种警察处置权。例如,《中华人民共和国海商法》第36条规定:“为保障在船人员和船舶的安全,船长有权对在船上进行违法、犯罪活动的人采取禁闭或者其他必要措施,并防止其隐匿、毁灭、伪造证据”.可见,作为私人的船长根据法律的直接授权同样可以行使警察权。

虽然目前我国法律、法规直接授权私人行使警察权的规定还不多见,但随着私人参与执行警察任务改革的不断推进,特别是在警察任务日益增多与警力严重不足的矛盾日益凸显时,将警察任务中的某些纯粹服务性、技术性、辅事务分离出去交由更具实力的私人执行不失为一种有益的尝试。例如,面对形势严峻的吸毒现状,仅靠公安机关的力量显然无法完成强制戒毒任务,必须发动社会力量广泛参与。为此,《中华人民共和国禁毒法》确立了崭新的社区戒毒模式。国务院还专门了《戒毒条例》(以下简称《条例》)。《条例》第2条第2款规定了“自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复等多种措施”并举的戒毒工作模式。《条例》第15条规定:“乡(镇)人民政府、城市街道办事处应当根据工作需要成立社区戒毒工作领导小组,配备社区戒毒专职工作人员,制定社区戒毒工作计划,落实社区戒毒措施”.《条例》第21条规定:“社区戒毒人员拒绝接受社区戒毒,在社区戒毒期间又吸食、注射,以及严重违反社区戒毒协议的,社区戒毒专职工作人员应当及时向当地公安机关报告”.这些规定明确了“禁毒社工”的法律地位,为私人参与执行禁毒任务提供了充分的法律保障。对于类似外来人口居住证办理、道路交通安全讲习、防诈骗宣传、消防知识宣讲、邻里琐碎纠纷调解等与警察强制权无关的服务性警察事务,今后完全可以通过法律、法规乃至规章授权的方式直接转交私人执行。[13]

(二)以被委托者的身份

行政委托是私人参与执行警察任务的重要方式之一。不过,在我国当下的实践中,行政委托却呈现出诸多乱象,特别是将警察权随意委托给辅助警察行使之后,暴露出大量公权力肆意侵犯民众私权利的恶性事件。为此,有学者提出,对于行政委托,我国需要的不是实践中的积极推进、理论上的提倡论证;相反,我国需要的是实践中的适当收缩和明确界限以及理论上的正本清源。[14]根据《中华人民共和国人民警察法》第7条的规定,人民警察所行使的具有强制性的公权力主要包括行政处罚权和行政强制措施权。在实践中,侵犯民众私权利的事件也集中体现在上述两类公权力的行使上。因此,对这两类具有国家暴力色彩的警察权力应当禁止委托给私人行使。事实上,《中华人民共和国行政处罚法》第18条和《中华人民共和国行政强制法》第17条均对委托行使权力作了严格的限制,尤其是对后者限制更严。法律不仅规定行政强制措施权“不得委托”,而且还规定“应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施,其他人员不得实施”.[15]至于调查、检查等其他警察权力能否委托实施以及如何委托,我国目前并无统一的法律规定。不过,从我国第一部行政程序地方规章--《湖南省行政程序规定》--有关行政委托的规定看,似乎也存在严格限制的倾向。[16]

由于按照祖国大陆行政法学界的通说,行政委托并不发生行政主体资格的转移,被委托者实施行为的一切法律后果都由委托机关承担,因此,在遵守法律优位原则的同时,完全可以将某些警察任务事项委托给私人行使。例如,违章停车的拍照取证任务、非机动车牌照的检查任务、养犬证照的检查任务等相对较弱的警察权事项完全可以委托给辅助警察行使。这些警察事务具有工作量大、不涉及人身自由、非属行政执法最终处理决定等共同点,具有实行功能民营化的可能性。又如,一些地方进行的治安承包改革尝试也可以归纳为广义的行政委托范畴之中,无论是纯粹的路面巡逻还是巡逻过程中必要的盘问,都可以通过签订治安承包协议的方式委托给承包人行使。当然,警察任务的委托目前存在的最大问题还在于法律依据不足,毕竟通过内部规范性文件的形式进行委托不仅无法让民众知悉,而且也无法解决相应法律责任的承担问题。为此,加快有关地方规章制定工作的步伐迫在眉睫。

(三)以行政助手的身份

行政助手是私人参与执行警察任务最重要的方式,也是争议最小的一种方式。究其原因,行政助手相当于行政机关手足的延伸,其完全是在行政机关的直接指挥监督下协助行政机关执行行政任务。因此,作为行政助手的私人并不具有独立的法律地位,其在从事行政任务时,也不发生公权力的转移问题。警察行政领域存在非常广阔的行政助手使用空间,如在上下班高峰时段交通协管员在交通警察的指挥下协助疏导交通、纠正行人及非机动车违章,警察在处理完交通事故之后民间拖吊从业者代为拖吊事故车辆,等等。就当前各类辅助警察实际从事的工作而言,绝大部分都是这种行政助手性质的任务。

由于行政助手是一种参与程度最浅的民营化方式,因此行政机关完全可以通过制定规范性文 件的形式明确私人作为行政助手的身份。当下各地纷纷制定的有关交通协管员的管理规定就是例证。例如,《安徽省公安机关交通协管员管理暂行办法》第2条将交通协管员定位为“协助交通民警从事疏导交通、维护交通秩序的专职人员”,第7条规定交通协管员“不具有道路交通管理执法权,须在交通民警带领下执行职责”.《云南省公安交通协管员管理试行办法》第1条将交通协管员定位为“协助公安交通管理的人员,在公安交通民警的带领下开展工作,不具备执法主体地位”,第4条规定交通协管员的任务是“协助公安交通管理部门维护道路交通秩序和道路治安秩序,宣传交通安全法规,保障交通安全”.《陕西省交通协管员管理暂行办法》第2条规定交通协管员“是道路交通管理工作的一支重要辅助力量”.从这些规定看,实践中的交通协管员都是作为行政助手参与执行道路交通管理任务的。我国第一部专门规范辅助警察的地方政府规章---《苏州市警务辅助人员管理办法》---第5条将警务辅助人员定位为“人民警察的助手”,在公安机关及人民警察的统一指挥和监督下履行职责,其依法履行职责的法律后果由公安机关承担。这一立法在国内率先以规章的形式对治安辅助人员、交通协管员、文员等警务辅助人员的行政助手地位作了明确的规定,值得在我国其他地区进一步推广。

(四)以私法主体的身份

私人除了以被授权者、被委托者和行政助手的身份参与执行警察任务以外,还可能以纯粹的私法主体身份参与相应警察任务的执行。诚如我国台湾地区学者李震山所言:“私人或民间组织,除法令有特别规定者外,皆可基于自助心理或社会责任意识,自愿贡献心力,参与警察任务之执行,此类自发性组织或个人,既不必受法律组织形态之限制,人事经费上又不受民意机关与外在压力影响,并可以选择政府力有未逮之任务,加以协助,其所提供服务,必会受到尊重与支持。政府除不断激发人民参与警察任务执行之社会责任意识之同时,应有义务提供良好的法令,以解决因私人自愿参与警察工作所衍生之法律问题”.[17]站在功能主义的立场上看,私人无论是基于自卫“被动”还是基于公益“主动”参与危险防止或犯罪追缉等活动,都能够减轻国家本应承担的警察任务。

在祖国大陆私人参与执行警察任务的实践中,事实上就存在着大量私人以普通私法主体身份参与执行警察任务的实例。例如,一些地方出现的“民营消防队”,大多是由私人投资成立并按照企业模式运营的。这些民营消防队与当下很多民办养老院、民办学校一样,缓解了政府的诸多压力,满足了普通民众的需求。当然,对于农村偏远地区的民营消防队,政府应当加大扶持力度,确保消防服务均等化的实现。又如,企业内部设立的护厂队、学校内部设立的护校队对于各自单位的安全防范工作都起到重要的作用。这种自发形成的护厂队、护校队与公安机关之间并没有形成授权或委托关系,也不是在公安机关的指挥下工作,完全是普通的私法主体。此外,各类志愿者在提供治安信息、扭送违法犯罪分子、疏导道路交通、参与抢险救灾、大型活动安全保卫等警察任务的执行方面也发挥了重要的作用。虽然志愿者出于志愿参与执行各种警察任务,但公安机关也应当从多方面对志愿者的志愿服务行为进行规范和引导,进而在激发民众出于公益积极参与执行警察任务的同时,也能够保障参与执行警察任务志愿者的合法权益。

二、私人参与执行警察任务的政府规制

私人参与执行警察任务之后,公安机关并非可以推脱一切责任而撒手不管;相反,为了维护民众的合法权益不因私人参与执行警察任务而遭受额外的侵害,公安机关仍应肩负监督之责。也就是说,私人参与执行警察任务不但没有减轻公安机关的职责,反而要求公安机关承担决策者、监督者、谈判者等角色应该承担的职责。

事实上,私人参与执行警察任务之后政府规制的理论基础正是“国家的担保责任”.相对国家的执行责任而言,担保责任是指“特定任务虽由国家或其他公法人以外之私人与社会执行之,但国家或其他公法人必须担保私人与社会执行任务之合法性,尤其是积极促其符合一定公益与实现公共福祉之责任”.[18]也就是说,国家的担保责任意味着一种官与民的合作。国家通过大致的条件设定以及相关结构性的要求而影响私人,促使与公共福祉有关的目标能够得到落实,但国家并不亲自实施。“国家的调控工具,除设定法律之框架以外,尚有咨询、提供财政诱因、持续性的观察与监督等;控制、观察、助长与咨询,系常见的国家担保责任的政策手段。”[19]警察任务的民营化改革既要追求效率,又要追求公平。这既是警察任务民营化改革的目标,也是政府对其进行规制的正当性基础。虽然运用市场的力量可以改善公共部门的绩效,但市场毕竟不能取代政府。这突出表现在公共部门的“公共性”上。民营化虽然是公共部门治理的重要工具,但它与治理一样存在内在的缺陷---不强调公平和公正。[20]可见,在后民营化阶段,为了防止私人部门片面追求经济效益的最大化而损害普通民众的权益,政府应当采取相应的措施对其进行规制。从这种意义上讲,民营化在现代宪法国家中“绝非为国家放弃对于民营化领域之管制与监督,毋宁仅只涉及管制理论基础与方式之改变,即所谓‘管制革新’之问题”.[21]

虽然规定国家担保责任的目的在于维护公共利益,但其内涵却随着民营化涉及的任务领域的不同而有所不同。我国台湾地区学者许宗力曾经归纳出5项后民营化阶段国家管制义务的内容:给付不中断的担保义务、维持与促进竞争的担保义务、持续性的合理价格与一定给付品质的担保义务、既有员工的安置担保义务以及人权保障义务与国家赔偿责任之承担。[22]观论者的表述,好像是以公用事业的民营化为例得出的基本结论。笔者在研究公交特许经营后的政府规制革新时,也曾提出依据公交特许经营自身的发展流程,应当依次解决好市场准入规制、特许经营合同规制、价格规制、质量规制以及市场退出规制等5个环节的问题。[23]就笔者研究的私人参与执行警察任务而言,由于具体种类繁多,公安机关在监督重点上也存在差异,如对民营消防队需要给予财政扶持、对民间拖吊从业者需要进行价格管制等,因此,从总体上讲,在私人参与执行警察任务的过程中,政府(主要是其公安机关)的规制责任集中体现在准入监督和行为监督两个方面。

(一)准入监督

由于民营化实际上是一个公共部门在市场上挑选合适的私人参与执行公共行政任务的过程,[24]因此,准入资格监督是私人在参与执行警察任务时政府实施规制的首要环节。面对形形的私人,作为私人参与执行警察任务组织者的公安机关,就必须严格按照相应的实体条件和公开的遴选程序进行审慎选择,尽可能吸收条件最优者参与执行警察任务。与其他公共行政领域不同,警察任务属于传统国家的核心职能,具有一定的强制性和保密性。如果不能切实把好准入关,让一些素质低劣的私人参与执 行警察任务,那么既会增大民众权益遭受不法侵害的可能性,又会败坏公安机关的形象甚至危及公安事业的健康发展。

正是基于对辅助警察队伍素质的重视,公安部一直强调要严把进人关。2004年9月3日,公安部发出通知,要求各级公安机关一律不得从社会上招聘治安员,对于已招聘的治安员要逐步清退。2008年4月30日,公安部印发《关于加强交通协管员队伍建设的指导意见》,要求从严把握交通协管员的招聘录用条件。招聘交通协管员,要经县级以上人民政府批准,面向社会公开招考,择优聘用。招聘对象应当具备以下基本条件:身体健康;思想品德良好,无违法犯罪记录;初中毕业以上文化程度,年龄在18周岁至50周岁之间;具有一定的交通管理法律、法规和基础业务知识;原则上会讲普通话。聘用交通协管员,要按照《中华人民共和国劳动法》等法律的有关规定与被聘用者签订聘用合同。公安部的多次整顿也体现了对辅助警察参与执行警察任务进行科学化、规范化、制度化管理的现实要求。

从目前辅助警察招录的实践看,虽然各地公安机关都作了一些相应的规定,但相互之间的差别非常明显。以辅助警察的招录为例,浙江省杭州市公安局余杭区分局2007年为招考30名巡逻辅助警察专门了招考简章,对招考范围、报考条件、招考办法和程序作出了十分详尽的规定,并且特别强调招考工作要贯彻“公开、平等、竞争、择优”的原则,按考生“自愿报名、体能测试、笔试、面试、体检、考核、录用”等程序进行。如此详细的实体和程序规定与人民警察的招录几乎等同。江苏省灌南县公安局2010年为招收600名辅助警察,也了招录简章,但其规定极为简单,尤其是其招录程序几乎无任何可操作性,根本无法体现公开、公平、公正的基本原则。诚如我国台湾地区学者许宗力所言:“如果立法者设有关于相对人资格、条件之规定,行政机关固应遵守,即便无相关规定,以维护公益为己任的行政机关仍有义务选择一个对任务执行而言,在能力、组织、财务与信用等各方面均具备最佳条件的相对人。要找出这位‘最适’的相对人,就有赖一套适当的选定程序。选择相对人至为重要,倘所托非人,而使民营化不幸沦为‘政府卸责',乃至’‘、’利益输送‘的代名词,则推动民营化将是未蒙其利反先受其害了”.[25]

从总体上讲,准入监督包括实体和程序两个方面。其中,实体方面是对参与执行警察任务的私人的资格审查,它又可以进一步细分为积极和消极两个方面。积极的方面是从正面列举私人参与执行警察任务应当具备的年龄、文化、身体、品行、技能等条件;消极的方面是从反面列举不能参与执行警察任务的限制性条件,如有违法犯罪的记录、有吸毒的经历、有直系或旁系亲属正在服刑等。之所以要参考人民警察的招录标准来设置辅助警察的准入资格是因为警察任务具有特殊性。程序方面主要体现为通过公开、公平、竞争、择优的方式选择合适的私人参与执行警察任务。对于治安承包、清障施救等借助市场化优势提高公共服务质量的改革而言,治安承包人、清障施救业者的选择更需要借助公开招标的正当程序来完成。

由于准入监督在私人参与执行警察任务监督体系中居于基础性地位,因此应当通过制定相关的法律规范及时将准入监督的内容记载下来,确保以正当法律程序推进私人参与执行警察任务的改革。其中,信息的及时公开、意见的广泛听取和理由的充分说明是确保准入监督发挥实效的重要程序性制度。作为私人参与执行警察任务的主导者,公安机关在民营化的准备、实施及善后等阶段都应当及时向社会最大限度地公布相关信息,以便普通民众知悉私人参与执行警察任务的意图和具体方案,并在民营化的过程中充分表达各种意见,进而提升私人参与执行警察任务决策的科学性、民主性和可接受性;否则,就可能导致“公权力遁入私法”或“警察任务转嫁”等诸多弊端出现。[26]我国台湾地区“行政程序法”第16条规定:“行政机关得依法规将其权限一部分,委托民间团体或个人办理。前项情形,应将委托事项及法规依据公告之,并刊登政府公报或新闻纸”.《湖南省行政程序规定》第21条第2款也规定:“委托行政机关应当将受委托的组织和受委托的事项向社会公布”.令人担心的是,目前很多私人参与执行警察任务的改革还没有被民众广泛知悉,这种“只做不说”的状况终究难逃民主性、正当性的拷问。因此,加强私人参与执行警察任务专门立法、明确私人参与不同类型警察任务执行的准入条件就变得相当急迫。[27]

(二)行为监督

私人参与执行警察任务的实质在于公私合作共同完成警察任务。国家的警察机关具有丰富的人力、物力资源,尤其胜任高体力、高智力的警察活动;民间力量则具有技术优势、人力优势,尤其适合从事服务性、技术性、辅警察事务。因此,在把好准入关后,针对私人履职行为的监督就成为最重要、最经常性的监督。由于私人参与执行警察任务的方式不同,因此对私人行为的监督重点和控制密度也存在差异。一般而言,对私人行为的控制密度与私人参与强度及事务本身烈度成正比:私人参与程度越强或参与事务影响民众权利越明显,其行为就越要受到严格控制;私人参与程度越低或参与事务影响民众权利越轻微,其行为所受控制就越要宽松。例如,私人以被授权者或被委托者身份参与执行警察任务时,公安机关对其需要采取高密度的监督措施;私人以行政助手或纯粹私法主体身份参与执行警察任务时,公安机关对其就没有必要采取高密度的监督措施。特别是作为行政机关手足延伸的行政助手,由于其几乎完全是在人民警察的直接指挥下从事相应的辅警察工作,因此最易受到直接监督。相比之下,在被授权和被委托执行警察任务的情况下,由于人民警察不可能时时在场,因此需要灵活运用静态监督与动态监督相结合的策略。其中,静态监督是指公安机关应要求受托者向其提供与执行业务相关的书面材料,动态监督是指公安机关到场视察、进行抽检、对第三人进行访谈或在必要时指挥受托人执行业务。[28]

在行政任务民营化的理论谱系中,行为监督可进一步分为专业监督(合目的性监督)和法律监督(合法性监督)两大类。“所谓专业监督系指,受委托之私人纵使未违反法律或法律之授权规定,但其执行公权力有违行政目的时(如违反委托契约上之合意),委托之行政主体若认为违反情节重大且影响公共利益者,甚至于得终止该业务委托民间办理;在法律监督方面,则由委托之行政主体经常性监督受委托私人,于执行受委托业务时有无逸出法律规定或法律之授权。”[29]由于行政委托是实践中经常出现的私人参与执行警察任务的方式,且公私双方之间往往都签有明确的委托契约,因此依据契约的监督应当成为行为监督的主要模式。同时,如同民营化决策需要广泛的民众参与一样,民营化之后的监督也不能排除民众的参与。某项警察任务交由私人执行,究竟服务质量有无提升、社会安全感有无增加、权益有无遭受侵犯,普通民众最有发言权。可见,除了依据契约监督之外,在行为监督方面还必须建立民众参与其中的绩效监督。以下将分别就行为监督中的契约监督模式和绩效监督模式略作论述,借此能够管窥现代行政行为法如何应对私人参与执行警察任务的兴起所带来的挑战。

英国有学者指出:“在一个混合式行政的时代,在一个对公权力和私权力的创造性相互作用极其依赖的时代,合同乃行政法之核心”.[30]在参与执行特定警察任务的私人遴选出来以后,公安机关就必须与其签订条文详尽的委托合同,以明确私人承担警察任务的事项范围、受托私人与委托机关之间的权利义务关系、委托机关对受委托私人的监督、违约责任分担及合同争议的解决等。在合同中约定双方的权利义务及监督措施,能够避免警察任务民营化过程中不必要的争执,降低公私合作可能引发的各种风险。从我国公用事业等其他领域民营化改革的经验教训看,行政机关缺乏合同意识是一个带有普遍性的问题。在一个公私合作全面推进的时代,行政机关应该改变动辄采用命令控制型规制手段的习惯做法,学会采用谈判签约的方式实现对民间合作者的控制。以时下比较盛行的治安承包改革为例,承包合同的签订及落实就是私人参与履行治安防范任务的关键。在引起媒体广泛关注的“湖南邵东治安承包改革事件”中,虽然湖南省邵东县公安机关将城区夜间治安巡逻任务“整体”承包给保安公司的做法值得商榷,但这项改革是通过公开招标的方式进行的,并且双方还签订了包括承包区间、事务内容、承包费用、承包期间、奖惩规则等条款在内的较为规范的夜间治安巡逻协议书,因而是符合私人参与执行警察任务契约监督模式要求的。[31]

美国学者萨瓦斯指出:“严格的监测很有必要,但可能会流于微观控制或管理;过于松散的监测则会导致服务质量的下降。两者之间须保持适度平衡”.[32]在民营化改革推行之后,如何确保警察任务的公共性不至因私人参与执行而丧失,就成为政府规制的基本目标。除保留必要的命令控制型和激励协商型规制手段监督私人执行警察任务之外,应当大力倡导可量化指标的绩效监督模式,通过行业标准的设定和操作规程的规范化提升私人参与执行警察任务的质量。以我国当下较为混乱的民间力量参与道路清障施救任务执行为例,针对收费不合理、行业标准模糊、监管不到位等突出问题,一些地方的公安机关交通管理部门进行了积极的探索。例如,湖北省为了规范高速公路清障施救服务工作,满足广大司乘人员对高速公路清障施救服务的需求,专门制定了内容非常详尽的《高速公路清障施救服务标准和规程(试行)》,分别就清障施救服务形象标准、清障施救服务信息公布、清障施救服务操作规程、清障施救服务规范、清障施救服务监督管理等事项作了极具可操作性的规定,从而为绩效监督模式的推行提供了科学而全面的评估标准。在未来私人参与执行警察任务的后续政府规制中,类似的绩效评估手段无疑值得进一步推广。

三、私人参与执行警察任务的司法救济

虽然“司法审查的通病是为人熟知的”,[33]但私人参与执行警察任务之后同样会出现更多新类型的法律关系,与此有关的纠纷究竟是通过行政诉讼还是通过民事诉讼寻求救济似乎是一个值得探讨的问题。有学者指出:“……以私法实现行政目的的方式目前还是游走于公、私法的边缘,成为公、私法都不能尽心照顾的’流浪儿‘,因此应将在这类行政活动中引起的争议通过立法全部纳入行政诉讼,以防止行政’遁入私法‘而失去监督”.[34]对此,也有学者提出了不同的看法,认为“解决问题的关键在于为相对人提供一定的司法救济途径,而并不意味着对于所有的相关争议都应当通过行政诉讼途径得到解决”.[35]就我国当下正在试行的私人参与执行警察任务而言,也存在不少争议,如辅助警察因待遇、退出问题与公安机关发生的争议,南航机长驱逐乘客引发的机长强制权滥用的争议等。不过,这些争议都没有诉诸司法机关。其实,在我国公用事业、社会保障等其他行政领域民营化的过程中,也没有出现过类似西方国家的司法实践。无论是从当前祖国大陆行政审判司法政策的调整看,还是从私人参与执行警察任务形成的多元化法律关系上看,伴随私人参与执行警察任务而来的纠纷确实不太可能全部纳入行政诉讼救济的范围。

值得关注的是,我国台湾地区行政法学者在对这一问题的讨论中却形成了较为一致的看法。例如,李建良教授在分析民间拖吊从业者在执行违规车辆拖吊及保管所生损害的国家赔偿责任时曾指出,一般民众将难以理解,同样是对车辆的拖吊,为何由行政机关的人员自行实施拖吊并且发生损害,国家就负赔偿责任,而委由民间从业者实施拖吊并且发生损害国家就不负赔偿责任。他认为,“公权力行使”是国家赔偿制度规范的重点。国家赔偿责任的成立,是以公权力行使的存在为前提条件的。即使行政机关将拖吊措施的实施以私法契约交由民间从业者为之,也不会改变其属于公权力的本质。因此,他得出这样一个结论:“凡属行使公权力性质之公法行为,不论系由国家机关之人员为之,或系交由私人行使,不问交付任务之形式或程度如何,国家均应负国家赔偿责任;反之,非属公法性质之国家行为,纵令系由最狭义之公务员所为,亦无成立国家赔偿责任之余地,如此解释应较符合’国家赔偿法‘之规范意旨”.[36]李东颖先生在研究以行政委托方式委托民间从业者执行警察机关危害防止任务应否建构有实效的权利救济管道时也表达了类似的见解。他认为:“国家赔偿责任是一种因行使公权力行为而引起的责任,国家应否负责并非取决于执行任务之人的法律地位,对于国家赔偿请求权来说,具决定性的毋宁是:执行任务的人是否行使公权力。在行政委托的情形,因私部门受国家委托执行行政任务,其于执行任务时亦得独立行使国家所赋予的公权力,此时若造成第三人权利的损害,国家必须负赔偿责任”.[37]此外,许宗力教授在归纳后民营化阶段国家的管制义务时也认为除民办民营模式外,其他任何形式的民营化项目致第三人权利受损的,都必须由国家负赔偿责任。[38]

笔者认为,我国台湾地区学者的上述研究成果颇具启示意义。就目前祖国大陆所进行的私人参与执行警察任务的改革而言,无论私人是作为被授权者、被委托者还是作为行政助手,只要涉及警察公共权力的行使,就应当由国家承担最终的赔偿责任,相应的纠纷自然需要通过行政诉讼的途径寻求救济。考虑到行政委托和行政助手是未来两种最主要的私人参与执行警察任务的方式,按照目前主流的学说,前者并不发生主体资格的转移,后者只是在警察的直接指挥下协助执行任务,更不会发生主体资格的任何转移。至于作为私法主体的私人参与执行警察任务,有时(如充当交通志愿者时)可能是作为行政助手身份出现的,因此造成损害的自然按照国家赔偿处理;有时(如充当民营消防员时)则是纯粹的私法上的主体,因此造成损害的则应按照民事赔偿处理。当然,这些理论上的归纳都是以私人执行者与第三人之间发生的争议作为预设前提的。至于参与执行警察任务的私人与公安机关之间的争议则比较复杂,需要视具体情况而定。例如,私人执行者与公安机关之间因为委托合同而产生的争议或因政府的财政扶持不到位而引发的争议,属于典型的行政争议可以纳入行政诉讼的范围;至于私人执行者与公安机关之间因人事管 理或处分问题而发生的争议,则不属于目前行政诉讼的受案范围。可见,在私人参与执行警察任务所表现出的多重法律关系中,行政诉讼和民事诉讼两种司法救济手段应当相互匹配,共同为妥善处理不同主体之间的相应纠纷提供有效的对策。

【作者简介】

章志远,苏州大学法学院教授。

【注释】

[1]例如,美国的囚犯外包就是公共领域服务外包给私人公司的典型事例。目前,美国有100家私人监狱公司替政府关押了12.8万名囚犯。参见罗敏夏:《私人监狱公司:靠囚犯也能挣钱》,《南方周末》2012年8月30日。德国通过采用特许制度实现“通过私人的警察行政”,即使在典型的警察权力行政领域,特许也得到了应用。参见[日]米丸恒治:《私人行政》,洪英等译,中国人民大学出版社2010年版,第175页。

[2]E.S.Savas,Privatization:The Key to Better Government,Chatham,NJ:Chatham House,1987,p.3.

[3]参见章志远:《私人参与执行警察任务的法理基础》,《法学研究》2011年第6期。

[4]参见詹中原:《民营化政策---公共行政理论与实务之分析》,台湾五南图书出版公司1993年版,第10-11页。

[5]参见张伯晋:《我国协警制度成法律盲区 工资微薄身份尴尬》,《检察日报》2010年12月10日。

[6]参见李震山:《私人参与警察任务执行之法律观》,《警政学报》1990年第1期。

[7]参见[德]乌茨·施利斯基:《经济公法》,喻文光译,法律出版社2006年版,第147-150页。

[8]参见詹中原:《民营化政策---公共行政理论与实务之分析》,台湾五南图书出版公司1993年版,第74-76页。

[9]参见程明修:《行政法之行为与法律关系理论》,台湾新学林出版股份有限公司2005年版,第426-433页。

  [10]程慈阳:《合作原则之具体化---环境受托组织法制化之研究》,台湾元照出版有限公司2006年版,第8页。

[11]瑡参见林金荣:《委托私人行使公权力之理论与实际》,《法令月刊》1989年第5期。

[12]参见叶锋等:《乘客被机长“赶下”飞机:维护安全还是?》,/rollnews/2011-06/12/content_1134034687.htm,2012-09-12.

[13]在祖国大陆的行政法上,“行政授权”是个颇具争议性的概念。争议的焦点有两个:(1)作为授权的规范依据是仅指法律、法规还是包括规章在内?(2)行政授权是仅指法律、法规(或者规章)的直接规定还是包括行政机关依据上述规范进行的授权在内?笔者认为,伴随着社会管理创新的不断推进,特别是警力不足问题的日渐严重,应当大胆地进行警务改革,充分利用民间的力量来完成大量服务性警察任务。无论坚持何种授权观点,最重要的还是警察机关角色的转变。有关祖国大陆行政授权概念的争论及重构尝试,可参见耿宝建:《行政授权新论---走出理论与现实困境的一种认知尝试》,《法学》2006年第4期。

[14]参见王天华:《行政委托与公权力行使---我国行政委托理论与实践的反思》,《行政法学研究》2008年第4期。

[15]在实践中,很多规范性文件都存在“违法委托”的问题。例如,云南省公安厅1991年8月10日的《云南省聘任公安道路交通协管员暂行办法》第4条第2款规定:“专职协管员在受交通警察的委托时,可以使用带班交通警察的法律文书,对违章者进行当场处罚,但罚款不得超过50元。罚款数额超过50元或者需暂扣牌、证及车辆的,应当在4小时内交给带班交通警察或者值班领导处理”.

[16]参见《湖南省行政程序规定》第20、21条。

[17]参见李震山:《私人参与警察任务执行之法律观》,《警政学报》1990年第1期。

[18]詹镇荣:《民营化与管制革新》,台湾元照出版有限公司2005年版,第125页。

[19]黄锦堂:《行政组织法论》,台湾翰芦图书出版有限公司2005年版,第173页。

[20]参见[美]乔治?弗里德里克森:《公共行政的精神》,张成福等译,中国人民大学出版社2003年版,第79页。

[21]詹镇荣:《民营化与管制革新》,台湾元照出版有限公司2005年版,第125页。

[22]参见许宗力:《论行政任务民营化》,载翁岳生教授祝寿论文编辑委员会编:《当代公法新论》(中),台湾元照出版有限公司2002年版,第607-610页。

[23]参见章志远:《民营化、规制改革与新行政法的兴起---从公交民营化的受挫切入》,《中国法学》2009年第2期。

[24]参见章志远:《公用事业特许经营及其政府规制---兼论公私合作背景下行政法学研究之转变》,《法商研究》2007年第2期。

[25]参见许宗力:《论行政任务民营化》,载翁岳生教授祝寿论文编辑委员会编:《当代公法新论》(中),台湾元照出版有限公司2002年版,第600页。

[26]参见许文义:《警察委托行政之研究》,《警政学报》1992年第1期。

[27]在这方面,我国台湾地区按门类分别立法的做法值得祖国大陆借鉴。例如,我国台湾地区“交通义勇警察服勤实施要点”、“义勇消防人员编组架构”、“乡里守望相助队组织章程”、“义勇警察编训服勤作业规定”等相关规定的出台,对各种形式警察任务民营化的顺利推进起到重要的保障作用。

[28]参见林金荣:《委托私人行使公权力之理论与实际》(下),《法令月刊》2000年第6期。

[29]林明锵:《论行政委托私人---其基本概念、法律关系及限制监督》,《时代》1993年第2期。

[30]卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯:《法律与行政》下卷,杨伟东等译,商务印书馆2004年版,第554页。

[31]参见徐曼丽:《湖南邵东县让保安公司“承包”社会治安引发争议》,《今日早报》2010年9月18日。

[32][美]E.S?萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》,周志忍等译,中国人民大学出版社2002年版,第212页。

[33][新西兰]迈克尔·塔格特:《行政法的范围》,金自宁译,中国人民大学出版社2006年版,第59页。

[34]章剑生:《现代行政法基本理论》,法律出版社2008年版,第13页。

[35]刘飞:《试论民营化对中国行政法制之挑战---民营化浪潮下的行政法思考》,《中国法学》2009年第2期。

公安机关督察条例篇12

二、合署办公中亟待解决的问题

1、纪检督察职能矛盾。纪律检查委员会是党内监督的专门机关，它接受党委的领导，监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人；警务督察队对上一级公安机关督察机构和本级公安机关行政首长负责，对本级公安机关所属单位和下级公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律的情况进行监督。因此，实行合署办公后，公安内部监督机构应向本级行政首长和上一级公安机关督察机构负责还是向本级党委和上一级纪委负责？监督的对象是否包括本级党委委员？监督的重点是开展现场督察还是对党的领导干部进行党内监督？由于这些矛盾的存在，导致“合署”引不成“合力”，也就是说在党内监督中，督察队往往以纪委的补充力量形式出现，而在督察中，由于纪检人员没有配备督察标志和督察证件，难以开展工作，从而削弱了督察的力度。

2、执法监督职责不清。《人民警察法》规定建立督察制度的一项重要功能是对公安机关人民警察执行法律、法规的情况进行监督。对此进行监督的方式往往通过动态监督和办案质量审核的方式进行，由于督察人数的现实配置情况，很难有效地开展全方位的执法动态监督，而各地的法制科（室）、办案指导中队不仅履行法制业务的指导和行政（治安）、刑事案件的审核，同时还履行执法检查的职能，从而使督察参与执法监督的职能弱化，而法制部门同时履行两项职能有违权力分立原则，致使整体执法监督力度削弱。

3、投诉机构职责重叠。当前群众投诉公安机关及其人民警察的渠道重叠，公安机关内部有、法制、指挥中心、纪检、监察、督察等部门，外部有政府设立的投诉中心、效能办、政法办、、纪委、监察、新闻媒体，还有人大、政协、派等，根据《公安部举报中心工作试行办法》和《公安机关受理控告申诉暂行规定》，按照“分级管辖、归口办理”的原则，公安机关的各部门都能办理件，这么多部门受理公安投诉，难免会出现相互扯皮，互相推诿的情况发生。导致群众新的不满，引发重复、反复、越级等投诉，影响公安投诉处理部门的形象。

三、构筑地市以下公安机关监督机构的对策

公安机关督察条例篇13

国外技术侦查的法律规定及与我国刑诉法修正案条款的比较

从技术侦查的启动授权方式看,多数国家均使用司法审查方式,将技术侦查的启动程序的决定权与监督权归于法官,①此种授权方式为司法授权,它将技术侦查的启动权从侦查机关中剥离出来,有利于对技术侦查启动的监督。另一种技术侦查启动授权方式是英国刑诉法中规定的“行政命令式”———由行政机关授权实施技术侦查。我国采用类似英国“行政命令”式的技术侦查启动授权方式。公安机关启动技术侦查由市级以上公安机关审批,检察机关自侦案件交由检察机关和公安机关两级审批。在新刑诉法中,第一百四十八条规定了“经过严格的批准手续”,没有明确批准主体,但从实践来看,其模式应是类似“行政命令”式的公安机关授权审批模式。适用范围的制约,包括以下三个原则。(1)重罪原则———技术侦查只能针对特定严重侵犯法益的恶性犯罪。如美国1986年《综合犯罪控制和街道安全条例》规定,电子监控只能针对相对来说比较严重的犯罪侦查。《德国刑事诉讼法典》第98条a第1款规定,“有足够的实施依据表明:1.在麻醉物品、雾气非法交易领域内以及伪造货币、有价证券领域内;2.在涉及国家安全领域内;3.在公共危险罪领域内;由团伙成员,以及其他方式有组织地实施重大犯罪行为的时候……允许对具备估计是行为人所具有的特定审查要件之人员,采用技术设备,将他们的个人情况数据与其他数据一起排查,以便排除无嫌疑人员,确定出对于侦查具有意义的进一步审查要件人员”[7]。我国新《刑事诉讼法》第一百四十八条从公安机关和检察机关自侦案件两个角度分别规定了对危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、重大贪污贿赂犯罪、其他严重危害社会的犯罪案件等可以适用技术侦查措施,这体现了我国使用技术侦查措施坚持重罪原则。对于“其他严重危害社会的犯罪案件”,应当理解为可能判处十年以上有期徒刑的恶性犯罪案件。(2)相关性原则。包括人的相关性原则和物的相关性原则两项[8]。人的相关性要求技术侦查措施只能针对被指控人及其相关人员。例如《德国刑事诉讼法典》第100条a5项规定,“命令监视、录制电讯来往时,只允许针对被指控人,或者针对基于一定事实推断他们在为被指控人代收或者转送他所发出信息的人员,或者针对被指控人在使用他们的电话线的人员做出命令”,对于被使用技术侦查措施人员的范围上,坚持嫌疑指向人及其明确相关人员。物的相关性方面要求技术侦查范围应尽量限制在与侦查目的有关的内容上。这在美国的司法实务中成为最低限度要求,美国《综合犯罪控制和街道安全条例》规定,在实施监控时要尽量减少对与侦查无关的通讯的监听。从技术侦查的针对客体上,坚持相关性原则,最大限度地降低对于公民隐私权的侵害。我国新《刑事诉讼法》第一百五十条规定“严格按照批准的适用对象执行”,但没有明确的“相关性”的表述。(3)时效限制原则。对于技术侦查的许可,各国刑事诉讼法多做出了时效限定,防止侦查机关自许可实施技术侦查措施后,随意采用,使当事人的隐私权长期处于国家公权力的阴影下。如美国法律规定:命令的执行期间是获得窃听所需要的唯一时间周期,并且如果超过30天就会自动失效。我国新刑诉法第一百四十九条规定了三个月的有效时限。3.技术侦查的必要性。因技术侦查的使用会对公民隐私权造成侵害,故大部分国家均规定技术侦查应当是“不得已而为之”。例如《德国刑事诉讼法典》第100条c款规定,“在采用其他方式进行侦查将成果甚微或者难以取得成果的情况下,可以采用不经当事人知晓的措施”。对于必要性原则,我国新刑诉法中并没有进行规定。对技术侦查的监督模式和使用过限的追责1.各国对于技术侦查的监督主要分为事前监督和事后监督两种模式。事前监督主要是通过司法审查的方式,对技术侦查措施的类别、适用对象和时效等问题进行事前监督。事后监督方面,各国主要通过对技术侦查取得证据的证明效力进行相关规定,对违法采用技术侦查所取得的证据适用非法证据排除规则。例如,美国法律规定:禁止任何人在没有法院授权的情况下以电子的、机械的、或者其他类型的装置来达到窃听或企图窃听谈话或电话线传输的目的。①2.技术侦查因其特性,在使用过程中容易出现过限使用导致对公民权利侵犯的问题。对于使用过限的责任问题,一方面对于过限使用技术侦查后所取得的证据,各国刑诉法多采取否定态度;另一方面,对未经许可实施或超范围、超时限实施技术侦查的主体,采用行政处罚等方式进行制裁,对于涉及违法刑法的,追究实施主体的刑事责任。对于越权使用技术侦查的后果,我国新刑诉法在技术侦查措施部分并没有进行具体规定。

我国诉讼监督机制的实践设想

(一)形成技术侦查措施启动程序的检察监督1.确立公安机关技术侦查启动程序检察备案制度。技术侦查在实践中均是由办案部门提出实施技术侦查的要求后由市级以上公安机关批准后实施。对于技术侦查措施的启动监督上,仅有公安机关的内部监督。权力的集中必然导致监督能力的弱化,“一个发达的法律制度经常试图阻碍压制性权力结构的出现”[9]。技术侦查措施启动实施主体和审批主体的分离是立法的趋势,但我国对此仍采用“行政命令”式授权方式,这是经长期司法实践形成的,强行剥离技术侦查措施的审批权不符合我国司法实际。确立对技术侦查启动审批权限和监督权限的分离,可以实现对于公安机关启动技术侦查措施的监督。在公安机关技术侦查启动时,应当将启动技术侦查后的实施范围和对象,以书面形式提交同级检察机关备案,以形成对技术侦查事后监督的良好基础。2.检察机关自侦案件启动技术侦查的监督。对于目前检察机关自侦案件技术侦查措施的启动,除了检察机关内部严格的审批程序外,还需公安机关内部严格的审批程序。以某直辖市职务犯罪技术侦查的现行审批程序为例,首先由区县院案件承办人写出 请示报告,主管的反贪局长审核,经检察长同意签发后,报市检察院侦查指挥中心办公室审核,最后报市检察院检察长批准后送市公安机关办理。市公安局再进行审批程序,首先由技术侦查部门审查,再报分管局长审核,最后报市公安局局长批准。———上级检察机关批准备案后,提交上级公安机关批准[10]。对于检察机关自侦案件来说,启动程序本身即经由检察机关内部和公安机关的审批。从侦查监督角度来看,程序上的严密性有利于加强监督,但不利于提高侦查效率。建议将自侦案件的技术侦查措施启动审批权和监督权归于市级以上检察机关,而不需经由公安机关的审批。一方面,检察机关自主审批技术侦查的启动,保证检察机关侦查权的完整性;另一方面,将监督权上提至上级检察机关,充分发挥检察机关的法律监督职能。(二)加强检察机关审理案件过程中对技术侦查的监督1.检察机关适用“非法证据排除规则”,形成对技术侦查证据合法性的监督。《刑事诉讼法》第一百五十二条肯定了技术侦查所得证据的法律效力。采用技术侦查措施属于“法定违法”情形———法律允许的有限度地侵犯公民合法权利的情况下,所取得的证据具有证据效力,这属于证据规则上的特殊规定。而在其他情形下,以非法侵害其他公民合法权利而取得的证据,适用“非法证据排除规则”,在刑事诉讼过程中不予承认。检察机关在审查逮捕和审查过程中,对于采取技术侦查措施所取得的证据材料,应加强审查证据的合法性。此外,对于采取技术侦查措施的程序合法性进行严格书面审查,特别是对采用的范围、适用对象以及使用时限等方面。对于发现在技术侦查措施使用过程中存在违法行为的,应当向侦查机关发出纠正违法通知;涉及渎职行为的,检察机关反渎局应及时介入。(三)对被违法使用技术侦查措施的公民向检察机关提出的控告申诉的处理公民作为技术侦查的使用对象,在合法权利因技术侦查措施的过限实施造成侵害时,可以向检察机关控告申诉部门提出控告。控告申诉部门应当针对公民所提出的控告及时进行核实,如确实存在违法使用技术侦查措施导致公民合法权利受到侵害的,应对实施主体追究相应的法律责任,并同时解决好对被侵害公民的国家赔偿问题。