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第三阶段：1998年以后进入衰退阶段。1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。这个阶段由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态[4]。官方对这项工作的态度也发生了动摇。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡[5]。
从以上几个发展阶段来看，可以说到目前为止，农村社会养老保险在实践上是并不成功的。在理论上，这一制度也引起了激烈的争论和批评。90年代以来，农村社会养老保险一直是人口经济学研究的一个热点问题，积累了大量的文献资料。这些文献全面地反映了各地各时期农村社会养老保险的发展状况、存在的问题，并提出了相关的对策。在目前这一政策面临转折时，对这些研究进行综合分析，能使我们全面地总结这项工作的经验教训，为今后农村老年人口的社会保障工作提供参考。本文在大量查阅90年代尤其是1995年以来的文献资料的基础上，发现研究的焦点主要集中于以下几个方面：
一、建立农村社会养老保险的必要性和可行性
现有文献对建立农村社会养老保险的宏观必要性基本上没有异议。作为农村社会保障的重要组成部分，它的建立对保障老年农民的利益，促进农村经济的发展和改革的深化，保证社会的稳定和进步都有积极意义。另外，它还有助于减轻农民“养儿防老”的思想，从而有利于计划生育政策的贯彻执行。何承金等人的研究认为，中国西部农村人口控制的主要障碍在于社会保障体系残缺不全，农民养老难以落实[6]。
更多的研究从微观经济个体的养老需求与供给出发进行分析，认为由于农村家庭的小型化，大量青壮年农民流向城市，老年农民社会地位下降等原因造成了近年来农村家庭养老功能的逐步淡化、弱化。而土地、家庭储蓄和农民自身的养老能力都难以担负起老年农民的生活保障[7]。
尽管农村社会养老保险有必要建立，可是在我国目前的社会经济发展水平下能否建立起真正的农村社会养老保险呢？一些文献对建立农村社会保障的约束性进行分析后指出，由于我国资金有限，而城市又处于经济改革的中心，在资金的竞争性使用中具有优势；而且福利国家的困境对政府的警示作用使国家不敢对农村社会养老保险投入太多，因此现阶段我国尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会保障制度，只能以局部地区的社会保障作为替代[8]。杨翠迎、张晖等人分析了我国农民社会养老保险的经济可行性，认为目前建立全国范围的农村社会养老保险是不可行的，只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作的条件[9]。从世界经验来看，马利敏认为中国的二元经济结构及大比例的农村人口决定了现在不宜把农业家庭人口纳入帐户养老保险体系[10]。
二、农村社会养老保险存在的问题
1.农村社会养老保险存在的诸多问题已引起许多学者的关注[11]。这些问题中，有的是制度设计本身的缺陷；有的是在执行过程当中出现的问题。前者主要包括：
1)农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性。《基本方案》规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。这样，由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴，在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄[12]，也正因为这一点导致了不可能强制要求农民参加农村社会养老保险。但如果要使这项工作开展下去，常常需要采取强制性的行政命令，这又违背了农村社会养老保险的自愿性原则。因此农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。
2)农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。因此各地对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些长官的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，因此具有很大的不稳定性。实际上，我国政府对农村社会养老保险的态度也时常发生动摇，导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保。这也是缺乏法律保障的结果。
3)基金保值增值困难。《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。”在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。但是1996年下半年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，更不用说增值。这一方面造成政府的包袱加重，现已出现参保的人越多，国家赔得越多的局面。另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险帐户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。D·盖尔·约翰逊指出，由于中国1993-1997年的投资收益率为负，负于从1993-1997年每年投入了同等数量保金的个人来说，他们积累的基金实际价值低于他们支付出的保费（D.盖尔·约翰孙1999）。
4)保障水平过低。《基本方案》规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元等10个档次缴费。但由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元／月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取9.9元（王国军2000），这点钱对农民养老来说，几乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然难以起到养老保障的作用。
2.农村社会养老保险在执行过程中，也出现了不少问题，主要包括：
1)基金的管理不够规范与完善[13]。1998年以前全国各地农村社会养老保险基金的收集、保管、运营和发放全是由民政部门一家负责，缺乏有效的监督和制约。而一地的民政部门又直接受制于当地的政府。因此当政府出现资金周转困难或有什么建设项目缺少资金时，有时就会要求动用农村社会养老保险基金。对这样的要求，民政部门往往难以拒绝。因此各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生，基金的安全得不到保障，给今后的发放工作留下了极大的隐患。
2)机构管理费用入不敷出[14]。按照《基本方案》的规定，农村社会养老保险管理机构的经费可以按所收取基金的3%来支取。但是按规定提取的管理费难以满足开展业务的需要。有的市（县）提取的管理费连给职工发工资也不够，加上会议费、宣传费等，空缺更大。值得注意的是，现在城镇企业职工养老保险基金的管理机构的管理费都已明确规定不从保险基金中支取了（何承金等2000），农村社会养老保险却仍然要靠这一渠道来解决工作经费。
3)干部群众在享受集体补贴方面差距过大[15]。《基本方案》规定：“同一投保单位，投保对象平等享受集体补助。”但在全国各地农村社会养老保险的执行过程中，同一个行政村的干部和群众却不平等享受集体补助。参加投保的绝大多数村和乡镇是补干部，不补群众；少数村都补的，也是干部补得多，群众补得少。群众一般一年仅补助3～5元，而干部补助少则几百元，多则数千元，上万元（彭希哲等1996）。这样大的差距加剧了原本就存在的农村社会不公平，强化了农民对农村社会养老保险的抵触情绪。
4)多种形式的保险并存，形成各自为政的混乱局面（吴云高1998）。在苏南地区，由于农村养老保险开展得较早，在发展过程中形成了多种养老保险形式：有民政部门组织实施的，有乡镇合作经济组织办理的，有社会保障局办理的，等等。它们各自为政，操作方法各不相同，导致了原本就“稀薄”的资金更加分散，缺乏规模效应。在其他地区，由民政部门组织的农村社会养老保险与商业保险也产生竞争，虽然竞争本身可以给投保农民带来实惠，但由于政府的不正当干预，商业保险往往受到排挤，打乱了正常的市场秩序。
尽管存在着以上这些问题，有的研究者认为现行农村社会养老保险制度还不失为一种符合我国社会主义初级阶段国情的解决农村老年经济保障的重要方式。应当在现有基础上，积极稳妥地推进农村社会养老保险，而不应全盘否定其积极作用。但有相当一部分学者对这一制度持否定态度。有人认为，“我国的农村社会养老保险制度存在着较为明显的制度需求与制度供给的不平衡”（田凯2000）；有人认为，“当前试点中的农村社会养老保险制度不是一个能够担负起农村跨世纪社会养老责任的制度，需要更有效的制度来取而代之”（马利敏1999）；有的人甚至认为，这项举措“存在着重大的理论和实践上的错误”（王国军2000）。
三、农村社会化养老的区域研究
从实践情况来看，我国农村养老仍主要依赖于家庭养老和自我养老，社会养老保险的实行范围还十分有限。在众多的相关研究中，有相当部分的文献研究不同地区农村社会养老保险的实行情况。文献表明，农村社会养老保险的推行存在着相当大的区域差异。王海江对农民参加农村社会养老保险的影响因素进行了定性和定量分析，发现农民所在省份对其是否参加社会养老保险有显著的解释性（王海江，1998）。薛兴利等的调查也表明集体经济越发达、农民人均纯收入越高、村领导越强的乡镇，农村社会养老保险的推行情况越好（薛兴利等1998）。从全国来看，农村社会养老保险的实行情况是东部沿海地区显著地好于中西部地区，上海、江苏、山东等地区已达到较高的覆盖率，而在中西部大部分地区，推行这一政策十分困难。
但几个农村社会养老保险发展相对较好的地区，其对老年农民的保障并非完全依靠农村社会养老保险，相反，他们往往是在《基本方案》的做法之外，发展了不同方式、各有特色的社会化养老。
1.苏南模式。苏南农村目前的老年保障模式是一种多形式并存的局面，其基本特征是“以家庭保障为基础，社区保障为核心，商业性保险为补充”（彭希哲等1996），上海市农村也基本上属于这种类型。这种社区保障是社区范围内统筹的制度，社区成员一般都享有类似的保障福利而不受其就业的那个企业的经营状况的直接影响。它在资金上主要依赖于社区公共资金的投入，而社区公共资金又主要来源于乡镇企业的盈利。苏南是我国乡镇企业较为发达的地区。因此集体有能力对社区成员的养老提供一定程度的保障（彭希哲等1996）。民政部门组织的农村社会养老保险在这里也有较高的覆盖面，但在资金筹集上，苏南模式有其独特之处：一是集体补助所占比例较高；二是基金筹集标准不是按照《基本方案》中的10个等级，而是被大大提高了，以适应当地的生活水平，确实保障老年农民的基本生活。比如上海嘉定区的实际操作中，个人年缴费标准分为3档：240元、180年和120元。企业缴费则按企业不同性质区分不同的缴费标准。农村“三资”企业，按上月农方职工工资总额的25.5%缴费；农村私营企业按上年度计税工资标准的25.5%缴费；农村个体工商户，户主按上年度计税工资标准的10%，为本人和农民帮工缴费。
2.山东模式。整个山东省的农村养老保障仍以家庭保障为主，但它是全国农村社会养老保险几个试点地区之一，也是全国投保绝对人数最多的省区。在资金筹集方面，该地区基本是按照《基本方案》的规定来实行，以个人交纳为主。集体补助的比例很小，只占已交纳保险基金的约15%。而且其中的绝大部分补助给村干部、乡镇企业职工等“特殊职业”的人口。山东省农民的投保标准普遍很低，一般都是2-4元／月的水平（彭希哲等1996），因此未来的养老保障能力也很低。
3.广东模式。确切地说，这也是一种社区保障模式。它通过股份合作制乡镇企业中的年龄股和集体股来实现对农村老年人口的经济保障[16]。所谓年龄股就是个人所拥有的股份数额随年龄的增长而增加，因此老人总能拥有较多的股份。集体股是属集体经济组织或企业所有者所有，集体股的主要用途之一是作为公益金，老年福利支出是公益金十分重要的一个组成部分。
四、改革农村社会养老保障制度的对策和建议
针对农村社会养老保险制度本身的缺陷以及在执行中出现的上述问题，许多文献都从不同的角度对农村养老保障的发展提出了对策和建议，主要集中在以下几个方面：
1.应加大对农村社会养老保险的扶持。不少研究者注意到缺少政府扶持是农民缺乏投保热情的根本原因，因此针对目前集体补助比重过小，国家扶持微乎其微的状况，均提出应适当提高集体补助的比重，加大政府扶持的力度。只有这样，才能使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”，才能调动起农民投保的积极性。
2.应当确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性。国家关于农村养老保险的方针政策变化无常，不利于这项工作的开展。全国各地在这方面也没有规范统一的业务、财务及档案管理的规章制度，这都导致了农村社会养老保险制度的不稳定性。而通过立法是达到稳定政策的最好途径。
3.应提高基金的保值增值能力，以解决农村社会养老保险的支付问题。这是一个非常棘手的问题，因为投资本身就是一门相当复杂的学问，我国这方面的人才非常稀缺；而且目前我国风险较小、回报较高的投资渠道很少，但是许多文献仍然提供了一些有益的思路和改革的方向。比如，①可以通过法律程序，在保证资金安全的前提下，推行投资制，将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资，以提高积累资金的增值率。②由于农村养老保险以县为覆盖范围，因此基金大多集中在县级保障部门，其保值增值受到人才、信息、投资能力等方面的限制。因此可以规定，不能保证适当增值率的投资主体，要在一定期限内放弃投资权，将养老保险基金全部或部分上缴，由省级部门负责保值增值并承担责任。省级部门不能实现保值增值的，可以将基金交由全国有关机构管理。福建省就是采用的这种办法，效果比较好。
另外，王国军主张完全放弃现有的农村社会养老保险制度，另起炉灶，建立“从城乡‘二元’保障到基本保障、补充保障和附加保障的城乡有机衔接的社会保障制度”。在基本保障中，农业劳动者通过税收的方式，向全国统一社会养老保障机构交纳社会养老保障税，社会养老保障税率应按各地农民的收入水平、物价指数和人口预期寿命而分别制定；在补充保险中，如果农民受雇于人，超过一段时间后，雇主和雇工必须按雇工工资的法定比率向社会保障管理机构交纳社会补充保障费；在附加保障中，农民可以参加商业保险或个人储蓄的方式获得保障（刘书鹤等1998）。
五、需要进一步研究的问题
尽管农村社会养老保险已经进行了10多年，也积累了相当多的研究文献，但由于为农民这类非雇佣的独立劳动者建立社会保障本身就是一个难题，而且我国尚处于社会主义初级阶段，经济实力还不够发达，农村的社会生产力总体而言还比较落后，是典型的二元经济结构。因此到目前为止，关于农村社会养老保险仍然有许多需要进一步研究的问题，其中比较关键的是以下几个：
1.农村社会养老保险的筹资方式
许多研究者都提出应当在农村养老基金筹集时增加政府扶持的力度。但是这个“力度”应当有多大比较合适，即既能充分调动农民投保的积极性，政府又能承担得起？在这个问题上社会公平与经济效率之间的替代关系如何？对于这些问题，都缺乏明确的定量分析，甚至连定量分析的框架的也没有，这样“加大政府扶持力度”便缺乏科学的指导，难以落实。
2.农村社会养老保险的管理机构设置
按国际上通行的做法，社会保障基金的收缴、管理和发放应当遵循三权分立的原则。但是我国农村社会养老保险在1998年以前基本上完全由民政部门独立管理，1998年以后移交给劳动与社会保障部门，也是一家说了算。权利缺乏监督是基金安全难以保障的关键，因此农村社会养老保险的机构设置应当进行改革。但怎样改，怎样体现权利的监督与制衡是目前已有的文献中研究得较少的问题。
3.城乡养老保险的衔接问题
我国现有的农村社会养老保险制度与城镇职工养老保障制度是完全不同的两套体系，两者不存在可换算的基础，根本无法衔接。但是随着我国经济改革的深入，城市化的步伐将会加快，有更大量的农村劳动力将流向城市，两种不相衔接的养老保险体系将成为劳动力自由流动的障碍。因此，王国军提出了“‘三维’的城乡有机衔接的社会保障制度”，是非常有益的尝试，但其中有一些关键问题仍无法解决。比如在基本保障中，国家是否给予补贴？如果给，给多少比较合适？如果不给，较富裕的农民是否会感觉“吃亏”而不愿参加？因此关于这个方案还有许多问题需要研究。
【参考文献】
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（二）推进城镇化的需要
在城镇化进程中，农民工开始放弃农业生产活动，主要依靠工薪收入生活，一些人也不再具备从事农业劳动的意识和技能。
据王奋宇等人对北京、珠海、无锡三个城市农村流动人口即农民工的典型调查显示：已经有19％的农民工没有土地，完全放弃了对土地的依存；有46.8％的农民工即使没有失去土地承包权也会继续在外务工，也准备放弃对土地的依存；16.5％的农民工处于不确定状态，只有17.7％的农民工会选择回家务农。这就说明，有近70％的农民工已经做出了城镇化选择，若为其提供社会保障或提供一定的经济补偿，做出城镇化选择的比例还会大幅度提高。
正由于农民工没有纳入社会保险体系，在面临失业、工伤、疾病、年老丧失劳工能力等问题时，没有任何社会保障的农民工往往只能自找出路或被迫重新从事农业生产，加重农村失业和其他社会问题，并延缓城镇化进程。因此，将土地保障作为农民工的最后避难所，已面临各方面挑战，而建立农民工社会养老保险制度，则是推进城镇化最重要的制度保证，也是顺应城镇化发展趋势的战略举措。
（三）从根本上解决“三农问题”的需要
从土地的承载能力及农村各项事业的发展角度而言，我国现有农村土地难以为包括现有农民工在内的所有农村人口提供良好的保障，甚至无法保障全体农村人口的温饱问题。实施城镇化战略，减少农民，使大批农村劳动力主动放弃土地这一根本依托而走进城镇、走进工厂，通过建立适合农民工特点的社会养老保险制度，促进农民工率先完成从传统土地保障到现代社会保障的过度，解决农民工的后顾之忧，有利于加快城镇化和农村现代化进程，为有效解决“三农问题”创造宽松的环境。
（四）经济条件基本成熟
农民工一般有相对稳定和高于农业人口的工薪收入，具备了建立社会养老保险制度的经济可能性。而且，进城农民工与其建立劳动关系的企事业单位一般都已经纳入城镇社会保障体系，对社会保险有较高的认识。
从乡镇企业看，经过二十多年的发展，乡镇企业已经是“三分天下有其一”，许多乡镇企业在具备了一定实力后，也已着手考虑职工福利与保障问题，根据本地、本企业的实际制定了一些具体的保障措施，如对本企业职工建房、看病、子女上学等给予了一定数额的补助；对于在本企业工作达到一定年限，进入退休年龄的职工一次性或分月发放一定数额的退休金，或由企业出资为职工购买一定标准的商业养老保险，等等。这些措施对于保障本企业职工及其家庭的生活起到了较好的作用，然而由于其主要是在企业的范围内，因而只能称为企业福利，而非社会保险。但这些现象说明，许多乡镇企业已经具备建立社会保险制度的基本条件和愿望。缺少的是社会保险的制度安排，而将乡镇企业职工纳入社会保险体系，将给乡镇企业建立社会保险制度提供一个历史性的机遇，也可以为其实施产权制度等改革创造宽松的环境。
（五）政府的基本职责
目前，我国政府的工作重点已经开始由经济建设转向以社会保障制度为核心的制度建设。制度建设，特别是我国的社会保障制度建设，受到党和国家的高度重视，引起社会各个层面的密切关注，仅财政投入每年就达到数百亿元（2001年为508亿元）。但这是政府没有及时承担起社会保障制度建设责任而不得不承担财政责任的必然结果。农民工处于城镇化的最前沿，为农民工建立社会保险制度成本越早越低，若等到农民工成为我国城镇人口主体再建立社会保险（2012年农民工可能达到1.6亿人），其社会保险制度成本将更高。三、完善农民工社会养老保险制度的安排
（一）出台有关强制农民工社会养老保险的法律法规
把农民工真正纳入社会养老保险体系，必须通过立法来强制执行。同时，还应出台相关限制或取消农民工退保的政策。当农民工离开参保地返乡时，本人社会养老保险关系无法转移的，暂时封存其个人账户，保留其保险关系，待其达到最低领取养老金年龄时，其户籍所在地实行农村社会养老保险的，账户余额及对应的基础性养老金权益和基金转移至本人户籍所在地。到时仍未建立农村社会养老保险制度的，将个人账户余额一次性退还本人。
（三）改革户籍制度，放松对户口的管制
长期以来我国的城乡二元结构的存在，按照户籍来划分人与人之间界限，造成了进城务工人员在城市里务工而不能享有同城镇职工一样的养老保险制度。这不利于保护农民工的合法权益。另一方面，长期的户籍制度不利于劳动力的流动，不能实现劳动力资源的优化配置，阻碍经济发展。要实现由“农民”身份向“市民”身份的转变，进入城市的门槛应该降低，只要进城务工人员在所在城市具备一定的物业等资产，就可以申请加入所在城区。
（三）实施土地换保障，适当扶持农民工就业和参加社会养老保险
转让农村土地使用权的农民工，可直接参加养老保险，并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，折算为5年以上的个人账户积累额，促进农民工从传统土地保障到养老保险的平稳过渡。对土地使用权置换出的土地换保障资金，直接进入农民工的个人账户，既可增加农民工养老保险个人账户的积累，又可促进农村土地经营规模的扩大、加快城镇化进程。
（四）优先发展医疗和工伤保险
城市农民工目前最害怕的是生病和受伤。看病贵、住院贵、工伤没有医疗保障是困扰城市农民工的大问题。因此，目前城市农民工最需要的是医疗和工伤保险。
建立和完善城市农民工社会保障制度，应立足现实需要，分清轻重缓急，优先发展医疗和工伤保险。要结合城市农民工特点，综合考虑需要和可能，适当调整现行保障制度，要避免不切实际的大而全，要减轻缴费负担，简化办理手续，适当降低医保起付线标准。论文之日前通过的《深圳市劳务工医疗保险暂行办法》就受到了城市农民工和用人单位的普遍欢迎。该《办法》规定，劳务工只要每月缴纳4元钱，就可既保门诊费用，又保住院费用。这种“低交费，广覆盖，保基本”的“深圳模式”无疑值得各地借鉴。
（五）逐步推进，将社会养老保险费改为社会养老保险税
开征养老保险税替代现行的缴费制度，把养老保险费以法定税赋形式固定下来。征税的筹集方式是养老保险制度走向法制化的表现，现行的征缴社会养老保险费的办法是行政化工作方式的体现，不是依法治理。
采取征税的方式筹资，更具有强制性和规范性，可以减低管理成本，提高效率。这样一方面可以增加征收的力度，为社会养老保险全国统筹打下基础；另一方面社会养老保险费以国税形式征收，便于全国统一管理，有利于实现社会养老保险全国统筹；同时能够保证企业主组织广大农民工参加社会养老保险，按企业规模和招收农民工数量征收养老保险税，能促使企业主无条件为农民工缴纳养老保险费，并且做到企业公平负担，有利于公平竞争，有利于市场经济健康发展。
3、结论
养老保险是社会保障中的核心内容和生命工程，21世纪我国社会保障的重点就是要解决养老问题。转型期分析构建我国农村社会养老保险模式的途径是完善社会保障体系、维护农民合法权益的重要内容，也是促进社会主义市场经济发展、保持社会稳定的重要措施。农民工是一个权益容易受到侵害的弱势群体。只有给农民工以稳定的、可预期的社会养老保险制度才能有利于和谐社会的构建。如何具体又彻底解决广大农民的养老问题，对我国社会保障体系建设来说还是一个未解的重大课题，还需要继续进行研究、探索和指导。还需依靠全社会的力量共同努力，为建设社会主义现代化强国而发挥应有的作用，建成具有中国特色的农村社会养老保险体系。
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2.农民收入水平束缚投保能力。
近年来，彭家村村民的整体生活水平虽然有所提高，但与城镇居民生活收入相比，差距仍然较大。在样本中，家里有1至2位60岁以上的老人且家庭年收入为3000～5000元或5000～10000元的比例较为集中，为64%。如果再算上没有外出务工的青壮年（这部分应有较大比例，因为调查中仅有42%的人的生活主要收入来源是外出务工）以及留守或非留守儿童，那么人均年收入实际上极为有限。因此，一个直接相关的表现就是当问及被调查对象在选择新农保投保档次主要考虑的是什么时，在89位已参保的人中有69人（占参保人数的77.5%）选择了“自身经济情况”。这也在很大程度上说明了为什么89位投保人中有83人选择了100元/年的缴费档次，而仅有1人选择了每年缴费1500元。而收入来源以外出务工或桑蚕、畜牧业居多，那么在扣除各项生活必需的刚性支出后，所剩不多，在一定程度上也会对投保能力产生制约。
3.新农保政策中的捆绑条例难免会削弱政策吸引力。
新农保政策规定：新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。在调查样本中，共有89人参加了新农保，其中有38人参加新农保最主要的原因是为了家中60岁以上的老人能够及时顺利地领到养老金，因为不缴费就没法领取。在这38人中，45岁（含）以下的有24人，强制规定倒是有助于降低逆选择（指风险越大的人越积极投保，而风险越小的人越不积极投保，因而易造成整体风险程度增加的现象）的概率，但外部强力作用到底在多大意义上能够内化为人们的参保意识，从而增强制度本身的内在延续能力，尚有待时间检验。换言之，该政策将基础养老金和个人缴费捆绑，虽然初衷是为了引导更多的中青年农民参保，却不符合新农保的自愿原则。
4.新农保的养老金标准过低，难以发挥养老保障的功能。
根据安康市新农保实施意见，年满60周岁的农民可以领取基础养老金60元+个人账户养老金139元。按照国内学者朱国龙（2012）的测算，如果选择每年100元的缴费标准，缴费15年达到新农保的最低期限，新农保的替代率（参保农民在年满60岁后第一年所领取的养老金与开始领取养老金的前一年农民人均纯收入的比值）仅为14.11%。当然，数学模型的推演未必能够代表未来的发展趋势和真实景象，但调查中却不乏现实写照———38位已经领取养老金的老人在看待养老金的作用时，认为帮助“相当大，解决了养老问题”的仅有1人，而“不太大，但缓解了养老压力”和“帮助不大”的有37人。问题的另一面是在全体调查对象中有62%的人最希望的养老方式就是子女赡养，而仅有28%最希望通过新农保来养老。这其中固然是千百年来传统历史文化因素使然，以致有着相适应的意识、观念，即便遭遇急剧变革、转型的社会大时代，也难以在短时间内产生根本性的改变，但仅就当前物质基础和经济条件而言，要想让人脱离养老的家庭基础而进入到纯粹的社会养老形式是不切实际的，哪怕这只是观念上的假设。
二、对策建议
1.加强新农保宣传力度，增强农村居民参保意识。
新农保工作开展中，村负责人应该灵活把握政策规定，掌握政策的实质精神，针对不同人群采取他们容易理解、乐于接受的方式深入、广泛地宣传新农保政策，让广大农民真正了解制度的意义和优越性，消除农民对新农保的疑虑。另外，在宣传过程中，还应帮助农民树立正确的养老观，即使有子女养老，也应该参加新农保，使自己的老年生活更有保障，同时也可以减轻子女的养老负担，从而提高农民的参保积极性，加快新农保的普及和深入。
2.提高农民收入，缩小贫富差距，提高农民购买能力。
调查问卷数据显示：已参保的89名被调查者中有83人选择了最低的投保档次，而选择这一投保档次最主要考虑的是自身经济情况，可见当地居民的购买能力比较低。收入在很大程度上决定消费。要想促进新农保的推广，提高农民收入是关键。应当充分利用当地资源，抓好特色经济促发展，为当地居民提供就业机会，努力增加农民收入，让他们有一个稳定的收入来源，提高农民对新农保的支付能力。
3.优化制度设计，提高政策吸引力。
应让捆绑缴费政策具有一定弹性，比如子女不缴费，其年满60岁或以上的父母也可以领取养老金，但仅局限在某一时限内（一年或两年，应经过严谨测算）。在此期限内工作人员为这些不参保子女做思想工作，也留出一定时间让其树立自我保障意识。如超越期限子女还未参保，那么再暂停发放他们父母的养老金，藉此推动子女的思想、意识、观念转变，从而产生相应行动。这样有助于提升新农保的推广速度，惠及农村贫困人口，扩大受益面，对于撬动农村内需也有益处。
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一、多渠道筹集农村社会养老保险基金是建立农村社会养老保险个人帐户的基本前提
农村社会养老保险基金是农村社会养老保险制度赖以建立、发展和完善的物质基础,它对整个社会劳动产品的分配过程和分配结构有直接影响,其规模决定着农村社会养老保险制度建立的进程和保障水平的高低。
1．国家财政预算中用于社会保障的支出是农村社会养老保险基金的主要来源。目前,我国各级政府只对城镇职工的社会保障承担经济上的责任,基本上没有考虑农民这方面的问题,这显然是不公平的。因此,为维护农民应享有的社会保障权利,必须打破传统的城乡二元社会保障体系,将国家财政用于社会保障的支出,按照一定比例在城乡居民之间进行合理分配。以2005年为例,当年我国财政收入31628亿元,假定财政收支保持基本平衡。在这种情况下,若以财政支出的20%(发达国家平均为35%)用于社会保障支出,可筹集社会保障基金6326亿元。再按城乡人口比例进行分配,即使按2010年我国城乡人口各占50%的比例计算,也能筹集到3163亿元农村社会保障基金。考虑到农村社会养老保险是农村社会保障的主体部分,从3163亿元农村社会保障基金中拿出80%用于农村社会养老保险,可筹集到2530亿元农村社会养老保险基金。这是从静态上分析。如果进行动态分析,以2005年我国财政收入为基数,只要平均增长速度保持现有的20%左右的水平。到2010年,我国财政收入将达68702亿元。在其他条件不变的情况下,若将财政支出用于社会保障的比重提高到25%,届时可筹集社会保障基金17176亿元。若仍以50%的比例作为农村社会保障基金,可筹集8588亿元。再按80%的比例,筹集到的农村社会养老保险基金便是6870亿元,即使按那时6·5亿农村人口平摊,人均也有1057元。以2010年的68702亿元为基数,只要我国财政收入每年增加10000亿元,到2020年,我国财政收入将达168702亿元。按上述方法计算筹集到的农村社会养老保险基金可达16870亿元,以那时5亿左右的农村人口计算,人均约3374元。这笔巨额资金,是农村社会养老保险基金的主要组成部分,是支撑农村社会养老保险制度的经济基础。
2．实施“工业反哺农业”战略,直接从各类工商企业积累中提取农村社会养老保险基金。我国的工业化是建立在农业支持工业、农村支持城市基础上的,是农民作出了巨大贡献,是农业支撑了整个国民经济的发展。现在,农业发展水平仍比较低,农民生活还不富裕,应该说与农业“失血”太多有很大关系。因此,在对待农民的社会保障问题上,政府应充分考虑到这一点,不失时机地实施发达国家早已实施并被实践证明卓有成效的“工业反哺农业”战略,从工商企业积累中拿出一部分资金,弥补农村社会养老保险资金的不足。可考虑按一定比例每年从各类工商企业利润总额中提取农村社会养老保险基金。以2005年为例,当年第二、三产业国内生产总值为159603亿元,假定利润率为10%,全年各类工商企业实现利润是15960·3亿元,只要从中提取l%,就可筹集到约160亿元农村社会养老保险基金。因提取比例较低,不会给企业发展构成太大的影响,但对于农村社会养老保险基金来说,能产生涓涓细流汇成大海的筹资效应。
3．通过降低行政成本、堵塞漏洞、充盈国库来筹集农村社会养老保险基金。(1)降低行政成本,减少国家财政支出。降低行政成本,减少国家财政支出,除进一步推进政风建设、降低各种会议经费和出国考察等行政事业经费外,还应精简机构,裁减行政人员。我国现有4000多万行政人员,机构臃肿、人浮于事的现象仍比较严重。随着社会主义市场经济体制的不断完善和办公自动化的迅速发展,实行政府机构撤并、减员节支的条件已成熟。(2)堵塞漏洞,增加财政收入。据统计,我国每年税收流失约4000亿元以上,公款吃喝和公费旅游费用也比较大。要堵塞税收漏洞,必须加快税收立法的步伐,实现税收征管的有法可依,依法治税,从而堵塞税收漏洞,确保国家财政收入的稳定增长。其次,要狠刹公款吃喝玩乐歪风。长期以来,公款吃喝玩乐之风屡禁不止,与几千万农民和城镇下岗职工没有解决温饱问题形成强烈的反差,必须坚决杜绝。如果能把降低行政成本、堵塞漏洞而相应增加的财政收入的一部分作为农村社会养老保险基金,将进一步缓解农村社会养老保险资金不足的压力。
4．集体负担和农民个人缴纳。农村社会养老保险基金的集体负担部分,可在乡村所办企业的利润、公益金和管理费用中提取。虽然因地域的差别,农村经济状况差别较大,但凡有集体经济的乡村,必须承担为农民缴纳养老保险费的责任。没有集体经济的乡村,要根据统分结合、双层经营的原则发展和壮大集体经济,以不断提高经济效益来解决农民缴纳一部分养老保险费的问题。特别困难的农村地区,农村社会养老保险基金的集体负担部分应由地方政府财政解决。为便于操作,集体缴费数额要有一个起码的标准,而且要求全国统一。农民个人也要承担一部分农村社会养老保险基金的责任。受保个人缴纳一定的保险费,这是各国社会保障制度通行的做法和原则。缴费比例应根据农民的收入水平确定。2005年,我国农民人均纯收入为3255元,并且在未来几年内将至少以5%的速度递增。因此,以农民人均纯收入4000元作为农民个人缴纳养老保险费的缴费基数比较合理。考虑到农民收入低于城镇居民,按农民人均纯收入确定的缴费比例不能太高,以3%为宜。这样,农民每年应缴纳的养老保险费是120元,这是绝大多数农民都能承受的。
二、建立农村社会养老保险个人帐户是解决农民养老问题的根本保障
为解决农民养老问题,必须建立农村社会养老保险基金的社会统筹和个人账户。农村社会养老保险基金的社会统筹,主要解决目前已达60岁年龄农民的养老问题,而个人帐户的建立,则是为解决农民未来的养老问题。从操作简便、易行的原则出发,可将基金中国家财政的补贴部分作为社会统筹,集体和个人缴纳的部分作为个人账户储存额。
1．农村社会养老保险的覆盖范围。建立农村社会养老保险个人账户首先必须确定哪些人应参加农村社会养老保险。(1)年满25周岁,在农村有固定场所,并在一个自然年度内累计居住达6个月以上的农村居民,必须参加当年的农村社会养老保险。确定投保的初始年龄为25周岁,因为达到这个年龄的农村人口的流动性相对要小一些,有利于农村社会养老保险个人帐户的建立。(2)农村居民外出务工达6个月以上者,原则上应由雇主为其办理社会养老保险;雇主未能为其办理的,只要能提供由雇主出具的相关书面证明,亦应纳入农村社会养老保险范围。(3)参加兴修水利、铁路、公路和国防建设等国家大型基础设施建设的农村居民,施工单位不能为其办理社会养老保险的,应参加农村社会养老保险。2．建立全国统一的农村社会养老保险个人账户。(1)农村社会养老保险账户应为实账户。实账就是账户实记,由农村养老保险经办机构对个人账户持有者的缴费及国家、集体按一定比例给予个人账户持有人的补贴情况,必须如实记录。(2)农村社会养老保险个人账户的规模。一是缴费年龄和年限的确定。凡年满25岁的农村居民,必须参加农村社会养老保险,投保时间为40年,按年度一次性缴纳个人养老保险费。二是个人账户基金水平的确定。个人缴费部分,可考虑以上年度公布的全国农民人均纯收入作为基数,按3%的比例确定。集体缴费部分,可考虑确定为个人缴费的50%。集体缴费确有困难的,可申请由地方财政解决。国家补贴部分,其数额可按个人缴费的50%确定,由中央财政转移支付。三是农村社会养老保险个人账户储存额应以5%的实际年利率递增。我国目前利率水平低,利率市场化将提升我国的利率水平,甚至不排除若干年后利率会提高。(3)个人账户缴费额随经济的发展而相应增加。随着国民经济的发展,个人账户的缴费额也应增加,这是提高农民养老金待遇的根本保障。为操作简便易行,农村社会养老保险个人账户缴费不实行按一定百分比递增的办法,而是采取每隔一段时间增加一定数额的做法。初步考虑可按每隔5年个人缴费部分增加10元,集体补贴和国家补贴部分也各增加10元的办法来操作。上述农村社会养老保险个人账户都是每年以农民人均纯收入4000元的3%为基数设计的,这只是一个参考数据。在实际操作中,如果每年以上一年农民人均纯收入的3%作为个人缴费的计算依据,养老金的积累额还要高一些。
三、合理确定农村社会养老保险金的给付标准是保障老年农民切身利益的重要措施
合理确定农村社会养老保险金的给付标准,关系到老年农民的切身利益。养老保险金给付标准,取决于缴费年限和领取养老金的年龄两个因素。在一般情况下,凡从25岁开始缴纳养老保险费的农民,缴费满40年,到65岁后,所领取的养老金为同一标准;在特殊情况下,缴费年限未满40年的,领取养老金的年龄愈低,给付的标准也就愈低。将农民领取养老金的年龄规定为65岁,是从以下两个方面考虑的:一是目前世界上一些国家为扩大养老基金的筹资规模和缓解养老金给付压力,都已提高退休年龄,如美国、英国和德国等。这些国家不分性别,都把退休年龄提高到65岁以上。其中以美国最高,为67岁。二是领取养老金的年龄应根据人口预期寿命的延长而提高。城镇职工现行退休年龄是在建国初期确定的,那时我国人口的平均寿命只有42岁,而现在延长到72岁以上,我国人口平均寿命延长,城镇职工和农民领取养老金的年龄也应提高。
1．投保时间满40年,且按时缴足了养老保险费,达到65岁的农民所领取的养老金标准。从25岁开始投保,缴费满40年,达到65岁的农民,个人账户累计余额为25231．90元。假定不存在通货膨胀风险(风险由政府承担,仍以5%的实际年利率递增),又假定养老金的平均支付年限为10年即120个月,按平均支付10年养老金计算,年资本回收额为3268．66元,个人账户持有人在达到65岁以后的10年内,每月可领取养老金272元,这与2005年全国农民人均纯收入水平相差无几,即使是全国农民人均纯收入达到5000元时,养老金替代率也高达64．80%。投保人领取养老金超过10年保险期后仍健在的,可继续按以上标准领取养老金直至身故;投保人未满65岁或领取养老金后不足10年身故的,个人账户中属于本人和集体缴费积累部分的余额,可由继承人继承,国家财政补贴积累部分的余额,归入农村社会养老保险统筹基金;无继承人或指定受益人的,由社会保险机构支付丧葬费,冲抵丧葬费后仍有余额的,一律作为农村社会养老保险基金统筹收入。
2．农村社会养老保险制度实施前已满65岁人员的养老金给付标准。考虑到农村社会养老保险制度实施前己达65岁的农村居民没有承担缴费义务并且社会对他们以前的个人收入分配作了必要的扣除这一点,已满65岁的农村居民,可直接从农村社会养老保险基金的社会统筹部分中领取相当于个人账户养老金标准的60%。这样规定基于以下两点理由:一是虽然社会对这部分人以前的个人收入分配作了扣除,但他们毕竟没有承担缴费义务,养老金给付标准应有所区别。二是为与越来越接近65岁的农村居民未来领取的养老金标准相衔接。
3．农村社会养老保险制度实施前未满65岁人员达到领取养老金年龄后的给付标准。在农村社会养老保险制度实施前未满65岁而参加了农村社会养老保险的农村居民,达到65岁领取养老金时,以个人账户养老金标准的60%为基数,再按缴费年限的长短确定养老金领取标准。缴费年限每增加一年,所领取的养老金在162元的基础上,按个人账户养老金标准增加一个百分点。这样,就恰到好处地解决了农村社会养老保险新老人员的衔接问题。
4．投保人因患严重疾病要求提前领取养老金的给付标准。在一般情况下,农村社会养老保险个人账户养老金不得提前支取。投保人因患严重疾病,完全丧失劳动能力,要求提前领取养老金的,必须有县级以上医院证明,并由农村社会养老保险机构做出鉴定并同意后,方可提前领取。领取标准应根据投保年限的长短,参照未满65岁人员达到领取养老金年龄后的给付标准来确定:一是投保时间未满15年的,不能提前领取养老金。二是投保时间满15年以上因病要求提前领取养老金的,以162元为基数,投保时间每增加一年,按个人账户领取标准增加一个百分点的养老金。
总之,按上述思路设计的农村社会养老保险个人帐户规模偏小,保障水平偏低,但维持农民起码的生存需要还是可以的。建立农村社会养老保险个人账户的重要意义不在于保障水平的高低,而在于它实现了农村社会养老保险从无到有的历史性突破。
参考文献:
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2.农民年金制度
为实现农业的现代化经营以及保障农民的晚年生活，日本政府于1970年颁布《农民年金法》，1971年正式实施。2001年日本国会对农民年金制度进行了改革，将现收现付制的保险方式改为固定缴费的完全积累制。农民年金制度是日本唯一以农民为对象，针对农业就业者设立的保证其晚年生活的公共社会保障制度，为日本农村养老保险制度的完善发挥了重要作用。农民年金制度由日本厚生省与农林水产省共同管理。开展的业务包括：农民年金事务；负责参保人农地的购买、出售以及贷款；向农民年金参保人离农时给予补贴。日本农民年金的保障对象为年龄在20-55岁之间的农业经营者，拥有5000平方米以上的农业经营主强制加入，拥有3000~5000平方米土地的农业经营者可自愿加入。农民年金的资金来源为参保者缴费和国家财政负担。2001年日本农民年金制度实行固定缴费的完全积累制(DC)模式，缴费标准由投保人根据不同的年龄、预期利率等自由选择，并设立缴费上限与下限，缴费下限为2万日元，缴费上限为6.7万日元。长期从事稳定且有效率的农业工作的农民，可缴纳不足下限数额的特别保险金，特别保险金与下限之间的差额，由国家财政承担。现行的日本农民年金制度采用两种方式支付：农民老龄养老金和特例附加养老金。已缴纳保费并开始领取农业劳动者老龄养老金的人，在年满65岁时，附加支付国民养老金；特例附加养老金的支付对象是年龄满65岁缴纳保费满20年以上并转移了农地所有权的非农业者。农民老龄养老金以其缴纳的保险金额为参照，特例附加养老金以国家补助额和运营管理收入的总额为准。
3.国民年金基金制度
日本政府在基础养老金外设立了满足农民更高需求的国民年金基金制度，1991年制定了《国民年金基金法》，规定凡年满20周岁以上、60周岁以下的日本农民均可自愿参保，每月另交附加保险费，参保农民65岁后，可享受基础养老金和带有税收优惠的附加养老金。但被豁免缴纳基本养老保险金以及加入农民年金者，不得加入国民养老金基金。
二、日本农村养老保险制度的主要特征
1.多层次的农村养老保险制度以满足农民的不同需求
首先，依法建立了强制型的国民年金制度，并于1959年实现将广大农民纳入基础养老金的保障范围。20岁以上、60岁以下的全体日本农民强制参加国民养老保险，资金由农民和政府共同承担。日本政府在第一层次的国民年金之外，建立了属于第二层次的农民年金制度和国民年金基金制度。
2.农民养老保险制度的运行有严格的国家立法保障
日本有关农民的各种养老保险制度都有法可依。如国民年金制度依据的是日本政府1959年颁布的《国民年金法》；1971年的农民年金制度基于1970年的《农民养老基金法》；国民年金基金制度则依照的是1991年的《国民年金基金法》。这使得农村养老保险制度有法可依，有效防止违法违规行为的发生，有利于农民养老保险制度的稳定性和可持续性。
3.政府在农村养老保险制度中起主导作用
第一层次的国民年金制度中政府对每位公民的基本生活予以保障，体现了公平性原则，将农民纳入国民年金制度，并发展了农民年金制度和国民年金基金制度，这充分体现了政府在推进农民养老保险制度中所发挥的主导作用。日本国家财政一开始负担基本养老金费用的1/3.2004年在财政日益紧张的情况下，日本政府还是决定到2009年使国库负担基础养老金的比例从1/3逐渐上升到1/2。如此高的财政补贴有利于稳定农民的老年收入，缩小贫富差距。
4.农业协作组织发挥了重要作用
日本的农业协作组织负责农民年金的管理，农业协作组织是一个非盈利性的民间组织。该组织主要负责保险费标准的确定、待遇条件以及发放年金等。它还具备保险功能，为农民提供养老保险，并委托投保人提供咨询服务。农业协作组织有成本优势，具体体现为管理成本低、退保人数少，农民对其信任度高。
三、日本农村养老保险制度对中国的启示
1.制度的设定应综合考虑地区差异，缩小贫富差距
养老保险制度的设计应充分考虑不同地区间经济发展水平的差异，对贫困地区加大补贴力度，体现制度的公平性。这种公平不仅要考虑城乡差异，更应体现在广大农村地区。我国农村各地区间经济水平参差不齐，东、中、西部农民生活水平平差距较大，尤其要对贫困地区的农民加大补贴。此外，制度设计要与社会经济发展相适应，符合我国当前的经济发展水平。
2.建立健全法律法规以保障农村养老保险制度的发展
日本是一个严格按照法律执行各项工作的国家，在农民养老保险制度推行前就已颁布了多项法律。我国需要在法律中明确规定农民享受基本养老保险的权利，并在具体制度的运行、缴费方面作出具体说明。还可以探索出台《农民养老保险法》《农民社会保险法》等专门针对农民的法律，明确参保范围、筹资模式、保障标准等内容。严格而完善的法律是新型农村社会基本养老保险的有效依据，以法律为依托能够引起相关部门和农民的重视，并保证相关政策的有效落实，。
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2.资金筹集渠道单一
稳定、低成本的长效筹资机制是社会养老持续发展的前提条件，但目前在政府筹资和农民筹资两方面均存在着问题。对于政府筹资，在政府资金增长以及资金拨付等方面尚未建立起相关的制度保证机制。我国农村社会养老资金筹集“坚持个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持的原则”，具有一定合理性。但没有建立相应的有利于方案施行的操作机制。事实上，这一原则已在各地的实际执行中不同程度的被打破。当集体经济实力不强时，有些地区甚至出现了“个人全部交纳”的情况，基金的筹集实际上成为了个人的完全责任，在这种情况下，农民更愿意选择他们所认为的比较可靠的养老方式。如自我储蓄养老和家庭养老等，社会养老受到了很大程度的阻碍。
3.缺乏国家的财政支持和集体单位的配套缴费
农村社会养老保险基金筹资规定为：“个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。”显然，此规定对政府财政（国家财政）在农村社会养老保险的经济支持未作任何硬性约束。而据国际惯例，农民养老保险基金的全部是由政府拨款或由政府和雇主出大头，受保人出小头，这样才构成社会保险，而我国的做法不符合社会保险的特征。至于集体补助方面，由于集体经济呈急剧衰落的趋势，很多地方的集体经济已名存实亡。因此，准确地讲，我国现行的农村社会养老保险完全是农民个人积累制，是农民个人的“自我储蓄保险”，缺乏政府财政支持是造成农村社会养老保险现状的最主要原因。
4.投保门槛高，社会保障水平低，可持续性差
我国农村养老保险是一种以预筹积累为特征的储蓄型保险制度，不具有共济性。因此，个人未来养老金来源主要是缴存积累和有限的增值效益。考虑到银行利率下调或通货上涨等因素，显然这点钱根本不能有效保障农民老年生活。另外，农村社会养老保险在一些地方只能持续几年时间，时隔不久却已经解体了。一些地方基层部门在并无立法的情况下采取行政措施来强力推行养老保险，对不参加者给予各种各样的处罚，这样搞起来的养老保险一旦风头过去或者下一任地方官员不重视，就自然而然地会中途废掉，农民的钱无法收回，最终造成了相当恶劣的影响。
5.投资管理政策不完善，基金管理不规范，基金保值增值难
在基金的投资运营方面，实行完全积累制的农村社会养老保险的投资手段单一，现行的政策规定主要以购买国家财政发行的高利率债券和存银行以实现其保值增值，只有少量基金参与股票或直接投资。这样在银行利率的不断下调，物价的上涨等多种因素的影响下，农村社会养老保险基金的保值增值压力进一步加大，时时面临贬值的风险。另一方面管理资源短缺，管理能力亟待加强。有关工作管理体制至今没有理顺，造成不少地方管理工作断档。同时，信息网络化管理系统建设滞后、管理技术力量薄弱，多数基层养老保险管理人员只能承担最简单的、重复性的日常管理工作。在方案设计、对提供行为的及时监督、信息分析等方面的能力较差，这不仅增加了管理成本，也影响到养老保险的正常运行。
6.农民自身对养老保险制度运行的影响
其一，我国农村人口众多，老年人比重过大。根据我国第五次人口普查的结果：全国65岁以上的老年人口为8811万人，占全国老龄总人口的67.4％万，占全国老龄总人口的67.4%。随着人民生活水平的提高，老年人的寿命不断延长。这就导致了农村社会养老保险支出日益加大，如果政府对农民的养老保险补贴过多，就会给政府财政带来一定的难题。
其二，个人参保意识不高，“土地防老”、“养儿防老”观念根深蒂固。家庭养老一直是中国农村养老的主体，受传统养老观念的制约，农民对农村养老保险工作认识上有差距，部分群众对农村社会养老保险的性质、意义和作用并不十分了解，以至于认识不到位，工作上不支持，行动上不积极。
其三，农民收入水平低，缴费压力大。虽然社会经济的发展使农民的收入水平提高很快，但同时也伴随着消费水平提高和城乡收入差距的加大，使农民实际的购买能力下降。另外，我国目前许多经济不发达的农村地区，农民收入相对较低。还没有产生参加养老保险的需求。在这种情况下，原有商业化的农村养老保险制度就很难推行也不会收到很好的效果。
二、建设与完善我国农村社会养老保险制度的政策建议
1.从政策和立法上加强制度建设
制度通过法律来规范，是国际通行的做法。法律规范是农村社会保险制度有序进行的前提条件。我们必须要通过立法的形式来约束和强制性地执行农村社会养老保险制度，并把相关的事项通过法律予以规定，利用法律和法规来保证农村社会养老保险制度的合理、有效、持续性地进行。坚持“公平与效率结合”的立法原则，在农村建立独具特色的农村养老保险法律制度。农村独生子女以及双女户家庭应当作为养老保险制度的首要目标，因地制宜发展强制的、个人储蓄账户的、由独立非营利基金组织管理的、政府最低担保的制度。各地应根据当地农村经济社会发展的实际情况，在国家制定的有关法律的基础上，再制定具体的农村社会养老保险办法，为农村社会养老保险事业的顺利进行提供良好的法制环境保护。
2.建立适合中国国情的农村社会养老保险制度
党的十六大报告指出：“要发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”十六届三中全会进一步指出，“农村养老保险以家庭为主，同社区保障，国家救济相结合。有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度”。以上两个重要的文件都强调了“有条件的地方”，这表明在当前情况下，由于中国农村地区经济发展水平差别较大，农村社会养老保险在体制问题、基金来源问题、管理问题应该有差异。同时，对于不同层次、不同身份的农村劳动力养老保险，也应该实行分层分类解决的办法；在制度没计时，既要考虑农村养老社会保险制度本身的特殊性，也要考虑农村养老社会保险与城镇养老社会保险制度将来接轨问题。
3.监督管理，加大财政投入力度
农村社会保障工作是一项社会系统工程，涉及到千家万户和社会的许多方面。要求政府牵头，统一政令，加大推力，协调方方面面关系，进行有效的组织和引导。在财政允许的情况下，政府应投入资金作为农村养老保险基金的补充，以改变目前政府财政对农村社会养老扶持微乎其微的现状，保障农村社会养老保险事业的顺利发展。具体资金来源可以考虑在财政支农支出中增加农村社会养老保险补贴支出和以减免的部分农业税税金转换为农村社会养老保险基金，这样可以减少农民参保的负担，促进社会稳定。
4.创新农村社会养老保险基金筹资渠道
从农村养老保险的发展现状可以看出，养老基金的筹集靠集体、靠政府是很不现实的。靠农民自身更是与农村社会养老保险制度的初衷相违背的。因此，要积极寻找其他合适的基金筹集渠道。通过缴税的方式筹集基金是社会保障制度的通行做法，通过法律的形式规范农村社会养老保险的筹资来源。这样可以增强筹资的刚性和强制力，扩大制度的覆盖面，提高了社会养老保险抵抗风险的能力，还有利于平衡城乡之间和各地区之间的负担，从而使农村社会养老保险资金有稳定可靠的来源。当前，如果考虑实行缴税方式，可利用农村费税改革的契机，征收农村社会养老保险税，税收直接划入财政专户，农民年老后按月领取养老金。
5.健全基金管理制度
加强农村社会养老保险的基金管理，要健全基金管理制度，以规避物价上涨和利率下调带来的基金贬值风险和政府信任风险。完全积累制的农村养老保险，积累起来的资金必须保值增殖，否则将变成历史包袱。同时，在银行利率不断调整的情况下，不能再承诺一个固定利率，要实行分段计息。据统计，农村养老保险基金滚存100多亿元，分散于2000多个县市，就目前而言，不存在统一运作、使用的可能。因此，努力提高资金的管理和运作能力，避免基金贬值风险，也就成了各级养老保险资金管理机构的一大重任。其基本要求是既要保证资金的安全性，又可以进行适当的投资组合，拓宽投资领域，还可以在保证安全性的前提下进行投资，以提高资金增值率。
6.提高保障机构的组织效率和制度效率
提高保障机构的组织效率和制度效率，如有条件，建立专门的农民养老保险管理机构。我国可以借鉴国外的经验，建立由财政、劳动、民政、卫生、银行等部门组成的农村社会保障委员会，负责规划政策实施办法的制定和资金征收、管理、经营，使用情况的监督检查以及资金保值增值的策划。明确各部门在资金筹措和管理等方面的责任分工。要建立一支素质较高、人员精干的专职干部队伍。对不同层次、不同岗位的农保干部，可以通过举办财务、业务培训班，学习交流，提高农保干部的工作能力，提高实施农村社会养老保险制度的信息化、网络化和管理服务现代化水平。
7.增加农民的收入
农民收入的提高是农村社会养老保险参保率提高的基础。可以考虑从以下方面增加农民收入：优化农业经济结构、农业经营产业化、农村人口城镇化、农业基础设施现代化、农业生产科教化、搞城乡统筹发展等。另外还要大力发展壮大村级集体经济。村级集体经济的有无和多少，对于集体能否为农民的养老保障提供经济支持，有着举足轻重的地位和作用。农村实行以后，农村集体经济实力大大削弱，乡村企业的发展壮大，让村级集体企业富裕起来，从而使村级集体具备了为村民提供包括各种保障在内的公共产品的能力，这样为进一步提高农民收入提供的保证。
8.加强对农民参保意识的宣传教育
中国农村养老保险只是刚刚起步，只有政府和群众双方相互配合，才能把这项工作搞好。农村社会保障制度的建立意味着农民必须从世代相传的传统保障意识转化为现代保障意识，意味着农民的心理、生活习惯及价值取向等方面都要发生深刻的变化。因此广泛而深入的宣传是引导、促成这种观念转化、接受这项新事物最强有力的不可或缺的手段。要提高各级领导对农村养老保险工作重要意义的认识，充分利用广播、电视、报纸等媒体，采取多种群众喜闻乐见的形式，经常地、广泛地宣传农村新型社会保障的意义，讲清形势、算清经济帐，实现群众的广泛参与。
参考文献：
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一、青口镇养老保障现状
1.家庭养老：所谓家庭养老，即以家庭为单位，由家庭成员主要是年轻子女或孙子女赡养年老家庭成员的养老方式，主要内容有经济上供养，生活上照料和精神上慰藉三个方面。据调查，青口镇每百个农户中就有60户是子女和老人住在一起的情况，75%以上的老年人主要由子女照料，[ZW（DY]第一阶段研究成果.他们走上的生活路——青口镇家庭收入与老年人保障状况的调查。[ZW）]家庭养老依然是青口镇地区最主要的养老方式。随着社会转变和经济转型，该镇家庭养老保障功能愈显弱化，具体表现在经济供养上，家庭收入一般先满足小孩的生活、教育支出等需求，再满足青年夫妇自身的基本需求，之后才会考虑到老年人的生活需求，老年人在现代小型化、核心型家庭中经济供给凸显边缘化倾向；在生活照料方面，约57%的子女因外出务工，不常回家等原因无暇照顾老人，其中33%的子女还把孩子和家中家务留给老人，①老人生活负担沉重；在精神慰藉方面，因子女思想价值观念的变化和对新的生活方式的追求使得老人与子女之间缺乏感情交流，其精神慰藉难以实现。
2.土地养老：土地在农户家庭生产经营活动中始终扮演着生产资料和生活资料功能的双重角色，是农民养老的主要基础和经济支柱。近几年来，青口镇工业化规模急剧扩大，在各类工业辐射范围内的村庄（宏四村、宏三村、农光村和付竹村等），农民耕种的土地几乎全部被征用。许多农民顿时成为“务农无地，上班无岗，低保无份”的“三无”群体。绝大部分老年人因脱离土地而失去创造收入的机会，生活上对外界货币性供给的依赖性增强，经济上供养来源缺乏稳定性且隐藏风险。截至2006年，青口镇工业投资开发区规划用地面积1000公顷，[ZW（DY]闽侯县青口投资区管委会。申请保留开发区基本情况表，2005。[ZW）]全镇约70%的耕地、园林或草地将都被征用。按该镇农村各类土地年平均经营收入1.033万元/亩[ZW（DY]青口镇农村经济收益分配统计表（1-1）农村经济基本情况统计表（5-1）2007-01-01。
3.集体养老（失地保障）：青口镇集体养老方式以行政村为单位，将祠堂改造为敬老院向各村庄的55岁以上老年人提供娱乐场所和老年服务。但是，由于集体经济力量薄弱及镇政府的不重视等因素导致敬老院养老保障功能名存实亡，许多村庄敬老院竟成了年轻人赌博的避难所。据了解，该镇39个行政村的敬老院中，功能发挥较充分的仅有幸福村一个，敬老院集中式供养的保障功能基本缺失。另外，自征用土地以来，政府除给予一次性土地补偿金外，在部分征地的村庄内对55岁以上的老年人每月发给一定数额的养老金或口粮补助费（50元/人•月、200元/人•季度、100元/人•月、110元/人•月）①，但由于覆盖范围（覆盖率只有12.8%）相当有限和给付标准不统一、给付水平不高等因素，其保障作用并不十分有效。
二、青口镇养老保障现状成因分析
1.农村劳动力的流动和思想观念的多元化造成家庭养老功能的弱化
城镇化、工业化建设过程中农村劳动力流动的增强，农业人口非农化的加快成为农村发展的主流动力。在青口镇人均土地日益减少和农业劳动低效益等客观情况的驱使下，大量农村青年劳动力离开农村奔向城市寻求工作，使得农村地域内老年人的供养人力不足，老年人生活无法得到照料，甚至于青年劳动力脱离农业生产以后，老年人不得不承担照顾孙辈和整理家务的重担，青年人和老年人之间似乎形成了类似于“劳动合同”式的养老契约，家庭养老保障功能发生扭曲。
2.政府养老保障职能的缺位使农村养老保障功能难以充分发挥
养老保障是农村社会保障体系的重要构成部分，是维系农村经济持续稳定增长的重要条件。现在青口镇大多数老年人生活状况并不乐观，集中表现为失地养老金补贴标准过低且不具可持续性、非失地农民基本上无法得到政府补贴、只有家庭极其贫困的老年群体才可得到救济金。总体上看，青口镇为老年人提供的养老保障仍以社会救助为主，保障层次相当低，与当地城镇化过程中经济发展水平极不相适应。据统计，2006年该镇老年人人均月消费支出在200元以上的占90.3%，而政府给予补助的最高金额约100元左右，[ZW（DY]第一阶段研究成果，他们走上的生活路——青口家庭收入与老年人保障状况调查。[ZW）]保障水平根本不足以满足农村失地农民的基本生活需求。
3.农村社会养老保险的缺失，制约着该镇老年保障工作向纵深式发展
青口镇目前农村社会保障体系中除“五保”供养和农村居民最低生活保障外，社会养老保险仍处于缺失状态，其泛散而非制度性的保障状况使得农村居民特别是老年人的生活质量没有得到切实改善，相对贫困人口数略呈有上升趋势。
三、构建青口镇农村社会养老保险模式
（一）青口镇农村经济发展的主要特征和保障需求
从收入水平角度来看，2007年青口镇农民人均年收入6080元，人均年消费支出3578.96元[ZW（DY]闽侯县政府政府工作报告，2007，(12)。[ZW）]，人均纯收入约3500元。而据福建省统计数据显示，全省人均纯收入约为2132.76元，青口镇地域人均年纯收入远高于全省平均水平，经济基础较好。与此同时，城镇化带来了市场经济的快速发展与农民害怕承担风险的心理间矛盾增加了农民对社会保险的需求，调查显示，高达89.9%的中年农民对实施农村养老保险的态度是赞成的。①
（二）青口镇农村社会养老保险模式设计
1．实施对象
（1）种养农民，指从事传统农业活动，主要依靠土地收入为生的农民，约35500人；（2）农民工，指在乡镇企业或流入城市从事非农产业，但又受户籍制度局部约束，非完全脱离土地关系的农民，目前总量约20000人；（3）失地农民（不包括种养农民、农民工），指因工业占地而失去全部或部分耕种土地的农民，其总量为6000人，占全镇农业劳动力8%，且每年以2%~3%的数量增加。②
2．筹资及给付
实施对象的多元化特性决定了筹资及给付的多样化。
（1）农民工——根据从事劳动的地域范围和流动性特点，大致可分为乡镇企业职工和城镇企业职工两类。针对进城的农民工，应强制其参加城镇职工养老保险或试点中的城镇居民养老保险，缴费实行国家、企业和个人三方共担原则，给付标准为上年度城镇农民工平均工资或城镇人口最低工资的一定比例，劳动关系转移时个人账户储存额和统筹账户部分可转化成各类型群体养老保险模式中相应的缴费年限而随之转移；对于乡镇企业职工则应该依靠县政府、镇政府共同制定专门法规政策强制实行参保，具体要依据全镇企业和农民工的经济承受能力来确定缴费比例，遵循政府，企业和个人三方共担原则，缴费满一定年限后，可按乡镇企业职工上年度平均工资一定比例取得养老金待遇。
（2）失地农民——其参加养老保险条件并不是以就业后的劳动关系为基础，缴费基数也非以工资收入为依据，对其实施保障更重要是强调政府的责任。因为土地经营收入是农民进行养老储蓄的主要来源，没有了土地，其最基本生活水平就失去了可靠保证。失地农民的筹资形式可由“县政府从土地出让金收入中列支、镇政府从土地补偿费中列支及农民个人缴费三个部分按合理比例（比例应适当体现补偿性质，以激励农民的参保积极性）构成，建立以个人账户为主体，集体统筹后备金账户为辅的筹资模式，给付标准实行“个人账户/120+政府补贴”的模式，其中政府补贴实行维持被保险人基本生活待遇与当地经济发展水平相适应的补足差额制度，补贴资金大部分来源于集体统筹后备金的投资收益，辅之以公共财政列支。
（3）种养农民——坚持农民自愿和个人账户相结合，政府通过实行缴费补贴、基金贴息、待遇调整、老人直补等多种参保补贴方式，建立个人缴费、政府补贴的筹资机制，引导农民参保。其中政府缴费补贴的资金投入以公共财政支出的方式划入“个人账户”，并对参保人员根据年龄的不同给予适当的补贴。同时，由于种养农民生产的周期性和收入的不稳定性等特征，允许农民按月、按季度、按年度等多种灵活缴费方式进行缴费，并适当根据全镇种养农民的家庭收入的一定比例，设定一个定期变动的缴费基数（如：南平延平区缴费标准按上年农民人均收入的100%~300%为基数，按基数的18%进行缴费），制定较为科学的缴费比例筹集资金。其给付待遇上考虑完全取决于个人账户积累额及其投资收益，超过法定领取年限的养老金给付由县、镇两级政府承担。
3.基金的管理运营
鉴于商业保险与农村社会养老保险在发挥社会“安全网”和“减震器”的功能上存在一致性，在现阶段青口镇保险资源几乎缺失，开发潜力相当大的前提下，应该鼓励农村社会养老保险基金管理由政府和商业保险公司相合作，以求充分发挥政府集中管理和私营竞争管理的优越性，推进基金管理的公共化与私营化紧密结合，并建立有效的激励机制和监督制衡，可以很好地克服“所有者缺位”问题，也能够通过消除政府垄断，强化市场竞争，提高养老保险基金的收益率。
在政府与商业保险公司合作的管理模式下，青口镇政府主要负责相关政策的制定，保险费用的筹集以及资金投资营运方面的监督；而商业保险公司负责经办养老保险业务和管理养老保险基金（这样就实现了行政管理与基金运营相分离，推动了待遇支付的社会化，有效减少拖欠现象，一定程度上提高农民参保积极性。）当基金发生盈余时商业保险公司可在一定限额内按一定比例提取；若发生亏损，由政府与保险公司共同分担。
参考文献：
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［3］冼青华.论建立失地农民养老保险制度［J］.经济与社会发展,2006，（5）.
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Keywords：endowmentinsurance；responsiblemechanism；responsibilitydefect
一.中国养老保险责任机制改革产生缺陷原因
社会政策的不当取向导致中国养老保险责任机制的改革产生了缺陷，而以下两个因素又加剧了缺陷。
(一)对制度的路径依赖缺乏正确的分析和判断
对计划经济下单位办福利的批评并不能表明它本身的完全错误，因为这是当时体制下的必然选择，而对这一道路选择的全盘否定对设计和构建新型制度产生了消极影响，结果导致政策选择的极端化。在国内关于社会保障的文献中，福利国家的福利病被简单地认为是养懒汉、妨碍效率、弊病丛生，而对于福利国家在平衡资本与劳工利益矛盾中积累的历史经验缺乏深入的分析和同情的理解，自然不能正确地面对自身的问题。应当说，这种有选择的借鉴实际上是改革“美国化”的反映。
(二)制度转轨仍然是在沿袭计划经济体制下自上而下、以长官意愿推动的模式，缺乏民众参与
在现实中，政策的计划与结果之间存在很多策划者事前不能预知的变量而产生政策实施的非预期效果，因此在政策实施时应内置检查机制，可以时刻纠正偏差，保证政策实施处在一个正确的轨道之上。而在中国，制度转轨中的内在检查机制是普遍缺失的，这大大增加了转轨成本，最终降低了民众对政策的认可程度。这两个根本缺陷反映在政府行为上，既有责任缺失，也有职能越位，它和政府的经济政策与社会政策之间有密切关系。而无论是责任缺失抑或是职能越位，无一不是政府有意识、有目的、经过选择的行动，因此需要有区别的分析和对待。
二.政府的责任缺失分析
如前所述，政府在养老保险中的责任被分为制度设计责任、供款责任、监管责任和给付责任，因此分析政府的责任缺失就按照这个分类进行。
(一)制度设计责任缺失。
在制度设计上，政府的责任缺失首先反映全国统一的养老保险制度未能建立，换言之，政府仍在回避建立农村养老保险制度的责任。形成这一现象的原因是复杂的。
在客观方面，中国农村养老保险制度五十多年来的发展一直是在“城乡分治、一国两策”的体制下进行的，同时还面临着人口众多、经济发展水平低下和地区发展不均衡的国情，这使得制度建设缺乏对所有成员实行全面保障的客观条件与能力。政府前后政策的随意性、临时性和非连续性反映出在这一问题上缺乏明确的建设理念和目标定位，而究其实，在于没有把养老保险制度作为一项独立的制度来看待，没有把它作为社会政策的一项重要组成部分来看待，而总是将其作为实现其它政治、经济目标的附属物。计划经济时期作为政治运动的副产品，作为农民政治动员的配套工具，体制转轨时期又片面强调为经济体制改革服务。在这种情况下，制度的建立自然是不可能的了。
在主观方面，政府解释责任缺失的理由主要有两条：一是财力不够；二是农民有土地保障。关于第一条，财力不够的含义是不明确的，这要结合政府在农村养老保险中承担责任的比重来考虑。如果继续沿袭现收现付的DB计划，个人不承担供款责任，那么政府的财力显然是不够的；如果采取政府与个人、社会责任相结合的机制，那么政府的财力的不足程度就会减轻。强调政府责任的跟进并不意味着政府包揽，这只是一种理想型而已，而在这里政府的理由显然是以这种理想型为基础的，因此是站不住脚的。关于第二条，土地保障的功能在现时期已经大大弱化，仅靠土地很难实现农民的养老保险需求。
首先，农业经营的绝对收益越来越低，在价格和成本的双重夹击下，农业经营甚至处于绝对亏本状态下。其次，根据现行土地政策，农民对所承包的土地没有所有权，不能凭借出售土地的收入为自己提供保障，因此土地对农民的保障主要体现于就业保障，一旦农民因年老或其它原因丧失劳动能力，这种保障功能将随之消失。再次，随着城镇化的推进，大批失地农民出现，土地的保障功能就更无从谈起了。
其次，政府的责任缺失反映在退休保障制度改革严重滞后，形成了对机关事业单位工作人员和企业职工的双重标准(1993年以后，机关事业单位养老金替代率约为90%，企业约为60%)，加强了社会排斥(socialexclusion)，不利于社会融合(socialintegration)。这一问题的改革具有敏感性，因此迟迟未被提上议事日程。公务员是否应当在养老保险中承担供款责任，是一个值得讨论的问题，公务员作为国家政策的制定者和执行者，理应无偿享受政府提供的养老金，这似乎是不言而喻的。但是中国是一个发展中国家，财力有限，政府有责任通过制度安排使有限的资源合理配置。在退休保障制度中引入个人责任，应当是构建新型公务员养老保险制度和事业单位养老保险制度的必然要求。
(二)监管责任缺失
按照《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的规定，“基金结余额除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。”这种基金管理方式是从基金的安全性出发的，没有考虑到基金的保值、增值问题。然而正是在这种看似保守的基金监管策略下，却发生了社保基金屡屡遭挪用甚至诈骗的案件。统计显示：在1986年至1997年间，由于缺乏监管，全国有上百亿元社会保险基金被违规动用。截至2003年底，全国各地共追回社保基金170多亿元，目前尚有20多亿元未能追回。这些问题的发生突出反映了政府在监管责任上的不力，主要体现在四个方面：基金管理机构分散，管理层次过多，使得资金不集中，无法发挥规模效应；基金投资渠道单一，难以保值增值；法制不健全；基金管理不公开，不透明，难以实现有效的监督。
(三)供款责任缺失
夏涛：政府在社会养老保险机制中的责任缺失分析政府供款责任的缺失反映在转制成本的消化方式上。在构建新型养老保险制度中，政府回避了偿付旧制度债务的责任，而是建立了一个社会统筹和个人账户相结合的部分积累的养老保险模式，希望以社会统筹部分的缴费偿付旧有制度的债务，即用新制度所缴保险费支持制度变迁的成本。这样，就既能实现改革的目标，又能消化旧体制的遗留责任。然而这样一种思路存在明显悖论。在确定了转轨目标的前提下，企图通过企业统筹缴费部分解决退休职工养老问题，意味着企业要同时承担离退休职工养老和为在职职工积累养老金的双重任务。而在企业开始为在职职工提供个人账户积累的情况下，社会统筹缴费部分根本不足以支付离退休职工的养老金，于是企业普遍采取了社会统筹基金向个人帐户基金透支的“混账”管理办法，造成了个人账户的空账运行。空账运行使得统账结合制度退化为一种计发办法，部分积累制名存实亡，而在社会统筹和个人账户“混账”管理的情况下，基金总量的结余又掩盖了个人账户空账的严重性。问题的出现源于政府没有明确承诺自己是转制成本的承担者，也没有明确的偿债计划并公之于众。
为了填补个人帐户的资金，各界提出了多种方案，其中以变现国有资产为主流意见，其理由是：旧养老保险制度是建立在国家具有充分理性和完全信息、个人是非理性和短视的这一假设前提之上的，因此在理论和机制的构建上，排斥个人承担风险，将风险全部转移给国家，形成国有制下的就业——福利——保障三位一体的制度格局，从而产生了计划经济体制下的隐性契约：职工承诺把必要劳动费用的一部分出让给国家，由国家集中使用和管理这笔风险资金(包括职工的养老保险金)；国家承诺向职工提供就业——福利——保障三位一体的服务。在这一隐性契约的安排中，职工养老金外部化为国家所有和占有，风险也外部化为国家承担。按照权利与义务、风险与收益对等的原则，国家作为风险主体，理所当然地占有和使用这笔风险资金；职工作为非风险主体，则获得稳定的养老保险待遇和形成合理的收入预期。而国家取得这笔资金后，将其投资于国家重点投资支持的行业和部门，形成了国有资产。单位不为在职职工缴纳养老保险费，这部分资产或资金实际上了已扣除，以税收、利润形式上缴国家财政，然后再由国家财政返还一部分(企业以营业外支出列支)作为养老金发放给已经退休的职工。但是随着养老保险制度背景由计划经济向市场经济转换，养老保险从现收现付制向社会统筹和个人账户相结合的制度转轨，政府率先单方面废除了计划经济体制下的隐性契约，打破了传统体制下职工投入——收益模式。因此在空账背景下，变现国有资产充实养老金基金就顺理成章了。
基于这种思路，2001年6月12日，国务院《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》。《办法》规定国有股减持主要采取国有股存量发行的方式，凡国家拥有股份的股份有限公司(包括境外上市的公司)向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的10%出售国有股。国有股存量出售的收入，全部上缴全国社会保障基金。减持国有股原则上采取市场定价方式。然而到了2002年6月23日，国务院宣布，除海外发行上市外，对国内上市公司停止执行《办法》中关于利用证券市场减持国有股的规定，并不再出台具体实施办法。一时间炒得沸沸扬扬的国有股减持就此尘埃落定，可谓“兴也勃焉，亡也忽焉”。根据新华社的报道，停止国有股减持出于两点考虑：一是“在相当长的时间内，难以制定出系统的、市场广泛接受的国有股减持的实施方案”；二是“近期社会保障资金基本平衡，每年需补充的现金量不大，没有必要通过证券市场减持套现来筹集资金”。然而这两条理由都是站不住脚的。其一，国务院在出台《办法》前，向全社会征集了七大类4100余种国有股减持的意见、建议和方案，包括了配售、股权调整、开辟第二市场、预设未来流通权、权证、基金和其它方案(包括存量发售、股债转化及分批划拨等)，很难说是不系统的和不能为市场广泛接受的。其二，如果说国有股减持是因为近期资金基本平衡，那么在《办法》出台的一年前资金也很难发生很大变化，也应该是一个基本平衡的状态，这样一来《办法》的出台就毫无意义了。事实果真如此的话，所谓国有股减持就没有意义了。
事实上，政府在这一问题上的摇摆反映了其自我定位不清的问题，它作为公共政策制定者与国有资产管理者之间发生了矛盾。作为公共政策制定者，政府需要建立一个规范的证券市场，需要为个人账户筹集资金。而作为国有资产管理者，政府又需要国有资产保值增值，从这个角度说，它并不希望证券市场太规范，以使国有资产售出尽可能高的价格。政府的这种双重性格使得它屡屡职能越位，最终损害了减持的结果。《办法》将国有股减持的目的定位于筹集社会保障资金，在此目的驱使下，国有股股东大量在股市上套现，将股市上本已稀缺的现金资源大量抽走，造成股市上供给与需求失衡，最终使股市猛跌。
与国有股减持同时，社保基金开始了上市之路。2001年7月中石化在上海交易所上市，全国社保基金理事会以战略投资者身份投资12.66亿元，以发行价每股4.22元获得3亿股中石化A股的股权。然而中石化上市旋即跌破发行价，社保基金就此被套牢。直到2003年12月2日，中石化创出了年内新高4.16元，如果算上分红，社保基金终于在账面上实现解套，账面盈利1500万元。
这种情况的出现引人深思。⒈社保基金申购中石化A股的选择并非十分谨慎。此前已有迹象表明申购中石化的非系统风险不可忽视：⑴中石化招股说明书中披露的近三年业绩是“扣除成本后的营业利润总额：1998年-1.1986亿元、1999年66.1932亿元、2000年261.1442亿元”，并未达到《公司法》中要求新股发行“最近三年连续盈利”的标准，严格讲属于违规上市；⑵中石化A股发行价与其在香港上市的H股有较大的价差；⑶中石化的总股本过于庞大。尽管存在这些潜伏的风险，社保基金理事会仍动用了近13亿的资金购买了3亿股，从基金安全性角度观察，如此大量申购的决定未免显得对风险估计不足和缺乏应有的谨慎。这是股市筹资为国有企业解困融资思路的延续，然而社保基金不同于普通资金，对安全性要求很高。社保基金初次入市便选择了具有一定投资风险的特大型国有企业作为投资对象，大有动用大量资金为大盘国企股发行上市保驾护航之势，自己却不幸沦为大盘国企股高价圈钱的铺路石，其教训是深刻的。⒉对于选择何种基金入市模式在认识上不清楚。
分析供款责任中的政府，我们可以发现，责任缺失与职能越位相互交叉，互为因果。政府在供款责任上的缺失导致了个人账户的空账，使得制度设计背离了最初的目标，在这种情况下正确的解决之道是政府提出明确的偿债计划，借鉴国际上转轨国家的经验，采取多种手段支付转制成本。然而出于回避责任的考虑，政府采取了国有股减持的办法，仍寄希望于通过基金自身的增值来偿付转制成本，结果在政府一身二任和极不规范的资本市场的双重因素下，只能以失败告终。在国有股减持中，政府的职能发生了越位，而在社保基金入市过程中，政府对于基金监管的责任又发生了缺失，导致基金贬值，这些教训无疑是深刻的。责任缺失的后果用职能越位去纠正，是不可能达到目的的；政府在养老保险责任机制中的定位不准确，政府行为就很难实现预期目标。
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（一）样本选择
考虑到社会养老保险制度的改革所导致的统计数据的可得性和统计口径差异，本文选取我国31省、直辖市和自治区2002-2012年的数据为样本。文中数据来源于国家统计局网站所公布的历年统计年鉴，以及基于此的相关计算。所涉及数据均为未考虑通货膨胀率的名义值。
（二）变量定义
1.被解释变量。
本文所考察的是影响养老保险基金平衡的各个因素，因此被解释变量选择可代表养老保险基金平衡的变量。用来表示养老保险基金平衡的变量主要有绝对值和相对值两类，本文选取相对值数据,即养老保险基金的结余率作为被解释变量。社会保险基金结余率是衡量和考察社会保险运营状况的综合指标之一，养老保险基金结余率是养老保险第n年末的当期结余与第n年年度内基金收入的比值。通过计算可发现，我国各省市每年的养老保险基金结余率之间有较大差异，但是总体呈现上升趋势。限于篇幅，不一一列出各个省份的指标，在此通过山东省2002-2012年结余率以示说明。
2.解释变量。
结合前文的理论分析，考虑相关统计数据的可得性，选取社会养老保险的年末参保人数、缴费率、替代率以及职工工资增长指数作为解释变量构建影响养老保险基金平衡因素的计量模型。由于篇幅限制，本文选取辽宁省、山东省、浙江省、四川省、广东省和新疆维吾尔自治区作为代表说明各解释变量的变化情况。参保人数。养老保险的参保人数代表了养老保险的广度，是衡量养老保险发展的一个重要指标。由于研究对象所限，本文所涉及的参保人数仅指基本城镇基本职工养老保险覆盖范围内的职工。这六个地区的参保人数虽然都呈现出了上升趋势，但上升幅度和参保人数有较大不同，这与每个地区的人口密度和劳动人口流入流出比率有较大关系。新疆人口密度较低，劳动人口流入流出情况较少，因此新疆的养老保险参保人数与其他几个省份相比，处于较低水平。广东省作为人口大省，同时又是劳动人口流入大省，因此参保人数呈现出了较大的增长幅度，参保人数也处于较高水平。参保人数越多，意味着现阶段养老保险的基金收入越多，但在未来，养老保险所要负担的退休人数就越多，对养老保险基金的支出也是一个挑战。缴费率。缴费率是某年度养老保险基金的缴费收入占该年度职工工资总额的比例。目前我国养老保险基金收入中除职工缴纳外，还包括各级财政补贴和养老保险基金的投资收益，缴费率实际为扣除这两部分基金收入来源后的部分占职工工资总额的比例，但是各年度的统计年鉴、劳动统计公报中都未将这两部分按地区单独列出，因此本文仍以统计年鉴中所披露的各地区当年养老保险基金收入为基础计算缴费率，实际缴费率应低于本文所采用的计算数据。这六个地区的缴费率并没有呈现统一的变化规律，浙江省的缴费率呈现下降趋势，其余地区有升有降，总体呈现上升趋势，辽宁省维持在一个相对较高水平。按照2005年国家颁布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，缴费率最高限度为28%，通过数据分析，可以发现目前一些省份在实际操作中，已经超过了这个限度，但随着各种制度的完善，未来社会养老保险的缴费率将逐渐呈逐渐下降趋势。替代率。本文所采用的是平均替代率的概念，即某一年度社会退休职工的平均养老金水平与该年度在职职工平均工资水平之比。平均替代率是把所有退休职工和所有在职职工分别作为一个整体进行比较，是在研究与养老保险基金相关问题时经常采用的一个概念。替代率不仅影响缴费率，也是影响养老保险基金支出的重要因素。职工工资增长率。职工工资增长率代表了职工工资平均增长水平，与社会经济水平有着密切关系。随着社会经济的不断发展，我国各地区每年环比职工工资增长指数基本处于10%以上的水平，稳定增长。职工平均工资水平是影响养老保险基金收入的重要因素之一，在我国现行的养老保险制度中，养老金的计发与社会平均工资挂钩，职工平均工资水平与替代率结合，是影响养老保险基金支出的重要因素。
三、模型解释
（一）预期模型
1.面板数据模型分类。
面板数据是同时在时间序列和横截面上取得的数据。为实现面板数据模型的估计，可以建立从个体角度考虑的含有N个个体成员的模型和从时间点截面上考虑的含有T个时间截面面板数据模型。含有N个个体成员的模型更常用，且符合本文的建模宗旨。
2.预期模型。
首先在模型形式的选择上，根据前文理论分析，倾向于固定效应模型或者随机效应模型，不同省市之间的养老保险基金结余率存在差异性，但是个体之间是否存在结构性差异则需要通过检验得出结论。其次，从各个解释变量对被解释变量的影响方向来看，由各解释变量的选取理论分析来看，可以初步认为，参保人数越多，缴费率越高，替代率越低，工资增长率越高，养老保险基金当年结余就越多，因此参保人数、缴费率对养老保险基金平衡具有正向影响作用，而替代率则具有反向作用，但实际模型的结论是否与预期模型一致，需要通过实证分析和检验来说明。
（二）数据检验
1.单位根检验。
为保证估计结果的有效性和真实回归，首先对面板数据的各序列进行单位根检验，确保数据的平稳性。对于面板数据的各序列水平平稳性检验结果如表4所示。LLC、IPS、ADF和PP是面板数据单位根检验的传统方法，其原假设均为存在单位根。如果各种检验的概率均小于置信度（本文取5%），则拒绝存在单位根的原假设，序列平稳。由上表结果可知，结余率、替代率和工资增长指数为水平平稳，即为零阶单整。对参保人数和缴费率检验其一阶差分，其一阶差分平稳，即一阶单整。由于此面板数据的变量之间是非同阶单整，对参保人数和缴费率取自然对数进行处理，对变化后的序列进行单位根检验，发现处理后的序列均为零阶单整。
2.协整检验。
由单位根检验结果可知，我国各省市的养老保险基金结余率、参保人数的变化率、缴费率的变化率、替代率以及工资增长指数之间为零阶单整。当数据序列为同阶单整时，应对该面板数据进行协整性检验，以保证各变量之间存在长期的因果关系。对处理后的数据序列进行协整检验。各检验方法的原假设均为变量之间不存在协整关系，由于P值均小于5%的显著性水平，拒绝原假设，由此可判断，该面板数据经处理后的变量之间存在协整关系，即存在长期的因果关系。
（三）计量模型及实证结论
1.面板数据模型选择。
在本文的面板数据模型构建中，主要考察影响我国社会养老保险基金平衡的因素。利用Hausman检验可以确定面板数据模型的的类型。首先建立随机效应回归模型，然后进行检验。所构造模型的Hausman检验的统计量值为53.564926，P值为0.0000，原假设为建立随机效应模型，P值小于5%的显著性水平，拒绝原假设，应选择固定效应模型。按照经验，用样本数据推断总体效应采用随机效应回归模型，直接对样本数据进行分析则采用固定效应回归模型。本文Hausman检验的结果也符合一般经验。
2.实证结果解释。
根据Hausman检验的结果，选择个体固定效应模型。由拟合结果可知，该模型所涉及的参保人数变化率、缴费率的变化率、替代率三个变量在5%的显著性水平上通过了检验，工资增长率在10%的显著性水平上通过了检验。R2和调整后的R2值均大于0.95，表明该回归方程的拟合程度较好。从系数的绝对值来看，缴费率的变化率对养老保险基金结余率的影响最大，目前我国养老保险基金收入大部分来源于参保职工的缴费，这一实证检验符合现实情况。从影响方向来看，参保人数、缴费率的变化率和工资增长率对基金结余率呈正向影响，当参保人数、缴费率数值增加时，基金结余率也随之增加，工资增长率一定程度上反映了社会通货膨胀率，通货膨胀率增加，也会引起基金结余率的名义值增加；而替代率则对基金结余率起相反作用，即替代率越高，基金支出越多，基金结余率越低。各个地区的截面系数符号不同，数值也相差较大。由于被解释变量为基金结余率，系数C代表自发倾向，可以简单理解为在没有缴费率、替代率等模型中所包含的因素影响下的基金结余率。其中上海、浙江、江苏等经济较为发达省市的基金结余率较高，这与其地方财政补贴及投资收益有一定关系。
四、研究结论及政策建议
虽然全国各省市的社会养老保险发展水平参差不齐，但是从本文的实证分析来看，替代率、缴费率等影响因素对各地区养老保险基金平衡的影响力度相同，并且国家也提出要实现基本养老保险国家统筹的目标，因此本文只提出涉及国家层面的政策建议。
（一）降低缴费率，拓宽基金收入来源渠道
在本文构建的计量模型中，缴费率的变化对养老保险基金的结余率影响最大，且为正向影响，但这并不意味着要通过提高缴费率来增加养老保险基金的平衡能力。缴费率是养老保险的一个重要衡量指标，目前我国各省市之间缴费率差异较大，经济发达的省份缴费率较低。
（二）实现养老保险基金的增值保值，完善企业年金制度
在利用养老保险基金进行投资时，要明确投资范围，养老保险个人账户的基金投资于银行存款和国债，社会统筹账户基金以及企业年金还可以投资收益性和流动性更强的有价证券。同时制定合理的投资计划和投资组合范围，健全托管人制度，保障巨额基金的安全性和投资收益。宏观政策保障是企业年金发展的先决条件，国家已经出台了关于发展企业年金的一系列规定，包括企业年金的建立条件、提取比例和运行管理模式等问题，但是相关的规定仍需要进一步细化，增强可操作性。对于企业而言，应该完善企业年金计划。同时企业年金的建立和管理过程中还会涉及金融中介服务机构和政府监督机构，关于合格金融中介机构的认证需要进一步规范，防止行业内鱼龙混杂，政府相关部门也需加强对企业年金各个环节的监管。
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农民工是从农民中率先分化出来，与土地保持着一定经济联系、从事非农业生产和经营、以工资收入为基本生活来源，并具有非城镇居民身份的非农化从业人员，是我国城镇化进程中形成的特殊社会群体。从人员构成来看，目前我国的农民工主要包括进城农民工和乡镇企业职工。其中，进城农民工约8600万人，乡镇企业职工约12800万人。
建立适合农民工特点的社会养老保险制度，其目的在于通过提供一个有别于城镇职工社会保险制度的制度安排，逐步将农民工平稳地纳入社会保险制度体系，为城镇化的健康发展提供制度保障。
二、建立适合农民工特点的社会养老保险制度的必要性
（一）建立和谐社会的重要举措
建立农民工社会养老保险制度，是提高城镇化水平，转移农村人口，优化城乡结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重要制度保证，是推进城乡先进生产力发展的重大举措。以现代社会保险制度代替传统的土地保障，解决农民工的后顾之忧，有助于城乡精神文明建设和城乡社会稳定，是先进文化发展的必然方向。根据农民工亦工亦农、工作流动性大、收入不稳定且偏低等特点，创造性的建立适合农民工特点的社会保险制度，将农民工纳入社会保障体系，是最大限度的维护农民工合法权益，满足农民工利益要求的具体体现。与此同时，建立农民工社会保险制度，也是建立公平市场竞争环境的内在要求。
（二）推进城镇化的需要
在城镇化进程中，农民工开始放弃农业生产活动，主要依靠工薪收入生活，一些人也不再具备从事农业劳动的意识和技能。
据王奋宇等人对北京、珠海、无锡三个城市农村流动人口即农民工的典型调查显示：已经有19%的农民工没有土地，完全放弃了对土地的依存；有46.8%的农民工即使没有失去土地承包权也会继续在外务工，也准备放弃对土地的依存；16.5%的农民工处于不确定状态，只有17.7%的农民工会选择回家务农。这就说明，有近70%的农民工已经做出了城镇化选择，若为其提供社会保障或提供一定的经济补偿，做出城镇化选择的比例还会大幅度提高。
正由于农民工没有纳入社会保险体系，在面临失业、工伤、疾病、年老丧失劳工能力等问题时，没有任何社会保障的农民工往往只能自找出路或被迫重新从事农业生产，加重农村失业和其他社会问题，并延缓城镇化进程。因此，将土地保障作为农民工的最后避难所，已面临各方面挑战，而建立农民工社会养老保险制度，则是推进城镇化最重要的制度保证，也是顺应城镇化发展趋势的战略举措。
（三）从根本上解决“三农问题”的需要
从土地的承载能力及农村各项事业的发展角度而言，我国现有农村土地难以为包括现有农民工在内的所有农村人口提供良好的保障，甚至无法保障全体农村人口的温饱问题。实施城镇化战略，减少农民，使大批农村劳动力主动放弃土地这一根本依托而走进城镇、走进工厂，通过建立适合农民工特点的社会养老保险制度，促进农民工率先完成从传统土地保障到现代社会保障的过度，解决农民工的后顾之忧，有利于加快城镇化和农村现代化进程，为有效解决“三农问题”创造宽松的环境。
（四）经济条件基本成熟
农民工一般有相对稳定和高于农业人口的工薪收入，具备了建立社会养老保险制度的经济可能性。而且，进城农民工与其建立劳动关系的企事业单位一般都已经纳入城镇社会保障体系，对社会保险有较高的认识。
从乡镇企业看，经过二十多年的发展，乡镇企业已经是“三分天下有其一”，许多乡镇企业在具备了一定实力后，也已着手考虑职工福利与保障问题，根据本地、本企业的实际制定了一些具体的保障措施，如对本企业职工建房、看病、子女上学等给予了一定数额的补助；对于在本企业工作达到一定年限，进入退休年龄的职工一次性或分月发放一定数额的退休金，或由企业出资为职工购买一定标准的商业养老保险，等等。这些措施对于保障本企业职工及其家庭的生活起到了较好的作用，然而由于其主要是在企业的范围内，因而只能称为企业福利，而非社会保险。但这些现象说明，许多乡镇企业已经具备建立社会保险制度的基本条件和愿望。缺少的是社会保险的制度安排，而将乡镇企业职工纳入社会保险体系，将给乡镇企业建立社会保险制度提供一个历史性的机遇，也可以为其实施产权制度等改革创造宽松的环境。
（五）政府的基本职责
目前，我国政府的工作重点已经开始由经济建设转向以社会保障制度为核心的制度建设。制度建设，特别是我国的社会保障制度建设，受到党和国家的高度重视，引起社会各个层面的密切关注，仅财政投入每年就达到数百亿元（2001年为508亿元）。但这是政府没有及时承担起社会保障制度建设责任而不得不承担财政责任的必然结果。农民工处于城镇化的最前沿，为农民工建立社会保险制度成本越早越低，若等到农民工成为我国城镇人口主体再建立社会保险（2012年农民工可能达到1.6亿人），其社会保险制度成本将更高。
三、完善农民工社会养老保险制度的安排
（一）出台有关强制农民工社会养老保险的法律法规
把农民工真正纳入社会养老保险体系，必须通过立法来强制执行。同时，还应出台相关限制或取消农民工退保的政策。当农民工离开参保地返乡时，本人社会养老保险关系无法转移的，暂时封存其个人账户，保留其保险关系，待其达到最低领取养老金年龄时，其户籍所在地实行农村社会养老保险的，账户余额及对应的基础性养老金权益和基金转移至本人户籍所在地。到时仍未建立农村社会养老保险制度的，将个人账户余额一次性退还本人。
（二）改革户籍制度，放松对户口的管制
长期以来我国的城乡二元结构的存在，按照户籍来划分人与人之间界限，造成了进城务工人员在城市里务工而不能享有同城镇职工一样的养老保险制度。这不利于保护农民工的合法权益。另一方面，长期的户籍制度不利于劳动力的流动，不能实现劳动力资源的优化配置，阻碍经济发展。要实现由“农民”身份向“市民”身份的转变，进入城市的门槛应该降低，只要进城务工人员在所在城市具备一定的物业等资产，就可以申请加入所在城区。
（三）实施土地换保障，适当扶持农民工就业和参加社会养老保险
转让农村土地使用权的农民工，可直接参加养老保险，并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，折算为5年以上的个人账户积累额，促进农民工从传统土地保障到养老保险的平稳过渡。对土地使用权置换出的土地换保障资金，直接进入农民工的个人账户，既可增加农民工养老保险个人账户的积累，又可促进农村土地经营规模的扩大、加快城镇化进程。
（四）优先发展医疗和工伤保险
城市农民工目前最害怕的是生病和受伤。看病贵、住院贵、工伤没有医疗保障是困扰城市农民工的大问题。因此，目前城市农民工最需要的是医疗和工伤保险。
建立和完善城市农民工社会保障制度，应立足现实需要，分清轻重缓急，优先发展医疗和工伤保险。要结合城市农民工特点，综合考虑需要和可能，适当调整现行保障制度，要避免不切实际的大而全，要减轻缴费负担，简化办理手续，适当降低医保起付线标准。
日前通过的《深圳市劳务工医疗保险暂行办法》就受到了城市农民工和用人单位的普遍欢迎。该《办法》规定，劳务工只要每月缴纳4元钱，就可既保门诊费用，又保住院费用。这种“低交费，广覆盖，保基本”的“深圳模式”无疑值得各地借鉴。
（五）逐步推进，将社会养老保险费改为社会养老保险税
开征养老保险税替代现行的缴费制度，把养老保险费以法定税赋形式固定下来。征税的筹集方式是养老保险制度走向法制化的表现，现行的征缴社会养老保险费的办法是行政化工作方式的体现，不是依法治理。
采取征税的方式筹资，更具有强制性和规范性，可以减低管理成本，提高效率。这样一方面可以增加征收的力度，为社会养老保险全国统筹打下基础；另一方面社会养老保险费以国税形式征收，便于全国统一管理，有利于实现社会养老保险全国统筹；同时能够保证企业主组织广大农民工参加社会养老保险，按企业规模和招收农民工数量征收养老保险税，能促使企业主无条件为农民工缴纳养老保险费，并且做到企业公平负担，有利于公平竞争，有利于市场经济健康发展。
四、结论
农民工是一个权益容易受到侵害的弱势群体。只有给农民工以稳定的、可预期的社会养老保险制度才能有利于和谐社会的构建。养老保险是社会保障中的核心内容和生命工程，21世纪我国社会保障的重点就是要解决养老问题。转型期分析构建我国农村社会养老保险模式的途径是完善社会保障体系、维护农民合法权益的重要内容，也是促进社会主义市场经济发展、保持社会稳定的重要措施。如何具体又彻底解决广大农民的养老问题，对我国社会保障体系建设来说还是一个未解的重大课题，还需要继续进行研究、探索和指导。还需依靠全社会的力量共同努力，建成具有中国特色的农村社会养老保险体系，为建设社会主义现代化强国而发挥应有的作用。
参考文献：
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6、李群,吴晓欢,米红.中国沿海地区农民工社会保险的实证研究[J].中国农村经济,2005(3).
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一、我国农村养老的现状及家庭养老面临的挑战
(一)我国农村养老的现状
建国以来，二元经济制度的确立把城镇和农村严格地区分开来。改革开放以前，我国农村老年人主要是依靠集体(“大队”或“生产队”)发放很少一部分“口粮”，实行家庭养老。“五保户”以及“烈、军属”由集体统一奉养。改革开放以后，农村发生了很大变化，实行后，集体除了代表国家政府向农民催缴农业税和各种提留外，其他费用很难向农民收取。因此，除了“五保户”和“烈、军属”以外，农民基本上没有享受到任何直接的社会保障，农民养老基本依靠家庭。
目前，我国60岁人口中靠离退休金生活的老年人主要分布在城镇地区。作为占总人口近70%的农村居民，因其经济发展水平较低、收入增长缓慢、各地区经济发展不平衡、投保观念落后等原因，至今仍是全国养老保险最薄弱的领域，其养老方式仍以家庭养老为主。据有关部门统计，中国农村家庭养老约占整个养老保障的92%。
家庭养老即由家庭承担赡养老人的功能，是指以血缘关系为纽带，由家庭或家庭成员对上一辈老人提供衣、食、住、行等一系列生活安排的养老方式。这实际上是以个人终生劳动积累作为基础，在家庭内部进行代际交换的“反哺式”养老模式。在农村，养老现状仍以家庭养老占主导地位，基本沿袭了以家庭保障为基础和主体，辅之以集体供养、群众帮助和国家救济的传统模式。
(二)家庭养老面临的挑战
进入20世纪70年代特别是80年代以来，我国发生了一系列与农民养老密切相关的重大社会变迁，传统的以家庭为主的养老方式面临严峻的挑战。
1、加大了农民的经营风险。的推行，使家庭重新成为经济单位。在农村经济逐渐从单一产业向多种经营发展的过程中，农业劳动者的生产经营活动日趋频繁，在市场经济条件下，竞争所带来的经营风险也日益加大。与此同时，农村居民商品性支出增大，自给性消费向商品性消费的转变使老年人经济供养来源对市场的依赖性加大，老年人供养状况直接受子女货币收入的影响，缺乏稳定性并且隐藏着风险。而目前我国农民家庭经济基础非常薄弱，2005年全国农民人均纯收入只有3255元，同期城镇居民家庭人均可支配收入是10493元。同时，农村地区贫富差距拉大。2005年，农村居民家庭人均纯收入最高的上海(8342元)与最低的贵州(1877元)相差4.44倍；而在1978年两者的差距是1.9倍(290元／98.40元)。在现实条件下，单个家庭保障能力有限，个人和家庭都难以抵御风险。
2、农村人口老龄化和家庭的小型化使家庭养老功能大大削弱。由于计划生育的实施，农村人口出生率大幅度下降；同时，随着经济社会的发展和医疗、健康水平的不断改善，我国人口平均寿命已从1949年的35岁上升到目前的70岁。生育率的下降与平均寿命的提高，使中国人口老龄化程度迅速上升。2000年第五次全国人口普查的数据显示，我国65岁以上人口占总人口的比例为6.96%，这说明我国已经属于老龄化国家。而农村人口的老龄化水平又高于城镇，农村为7.35%，城镇为6.30%。而且，目前及未来一段相当长的时间，农村经济仍然落后于城市，老年人的生活主要依靠家庭，必将使家庭养老的压力更加沉重。
计划生育政策产生的另一个结果是家庭呈小型化的趋势。据统计，农村平均家庭规模已从1980年的5.54人下降到2005年的4.3人。农村的独生子女在大幅度增加，“4-2-1”家庭结构家庭结构在逐渐形成，以家庭养老为主的老年保障模式将使子女在未来的养老问题上不堪重负。
3、大批农村青壮年劳动力向城市转移加重了家庭养老的困难。中国经济具有典型的二元经济结构特征，即传统农业与工业并存。我国目前正处在工业化快速发展的历史时期，在工业化和城市化进程中，必然伴随着大量农村人口，特别是农村中具有较高文化程度的青年人日向城市的转移。同时，随着城镇户籍制度和劳动用工制度的松动，更促进了农村劳动力向城镇的流动。其结果是农村人口结构老化，农村老年人缺乏年轻一代的赡养。
二、我国农村社会养老保险制度的探索及存在的问题
由于农村生产经营方式的改变，人口老龄化、家庭小型化及人口流动等社会经济因素的变迁，导致家庭养老功能日趋弱化。在养老保障领域，原有的制度安排受到挑战，农村社会养老保险制度作为一种新的老年保障方式已经出现并且得到发展。
(一)我国农村社会养老保险制度的探索
我国政府从上世纪80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，开展农村社会养老保险已有十多年的历史。1991年6月，根据国务院的决定，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)，先是在山东等地组织试点，在取得了一定成效的基础上，逐步在全国农村有条件的地区推广。《基本方案》不仅规定了缴费的对象、费率、支付标准、基金的管理以及个人可能获得的养老保险金等，还确立了我国农村社会养老保险应遵循的五个原则。可实施效果并不理想，截止到1998年上半年，尽管全国已有80%以上的县参加了保险，但只占应该参保人数的12%；也就是说，经过6年的推广、运行，仍有88%的农民游离于农村社会养老保障之外。1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部后，由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作更是出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难；一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。
(二)我国农村社会养老保险制度存在的问题
农村社会养老保险是一个新鲜事物，尚处于探索阶段，面临许多困难和问题，主要体现在以下几方面：
1、现行的农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性。与城镇企业职工基本养老保险制度的社会统筹与个人账户相结合的模式不同，农村养老保险基金平衡模式是个人自我平衡，实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，“保险”的色彩很淡。它的个人账户是个人缴费的积累，不存在代际和代内资金调剂，也没有国家财政资金的资助，因此，农村社会养老保险基金不具备统筹共济的性质，难以实现互助互济的原则。这种特征对于有稳定的较高收入的农村居民是适用的。而农村中的贫困人口，由于没有能力为自己的个人账户供款，到了晚年就很难依靠养老保险积累金生活。也正因为这一点，导致了不可能强制要求农民参加农村社会养老保险。但要使这项工作开展下去，又常要靠强制性的行政命令，这又违背了农村社会养老保障的自愿性原则。可以说农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。
2、现行的农村社会养老保险制度保富不保贫，解决不了当前真正最需要保障的农村贫困人口问题。按照《基本方案》的规定，“凡是达到全国和全省农民人均收入的农村居民，必须参加养老保险；凡是已经解决温饱，且基层组织比较健全的地方，坚持政府积极引导和群众自愿相结合；凡是温饱问题还没有解决的地方，暂缓开展这项工作”。我国目前开展农村养老保险的大多是比较发达的农村地区，参加养老保险的人也几乎都是比较富裕的农村居民。尚未参加养老保险的大多数不发达农村地区和没有能力投保的贫困农村居民，实际上养老问题更加严重和紧迫，而按现行办法，这些地区和人群却没有条件参加养老保险。另外，《基本方案》只解决了未来农村老年人，而无法解决当下农村老年人的赡养问题。由于农村养老保险制度是完全积累型的个人账户制，养老金水平完全取决于账户积累期限和积累规模，投保期限越长，缴费金额越多，受益越多。目前，农村养老保险规定投保对象为20岁—60岁农村居民，如果一次性缴保费100元，对于现在20岁的人来说，到60岁开始领取保险金时，每月能拿到104元；对于现在40岁人来说，每月只能拿到11元；对于59岁人来说，60岁时每月只拿不到1元钱。因此，现行制度只能使“未来老年人”即现在的年轻人受益，而现实的老年人和中年人将成为农村养老保险的“真空”人群。
3、现行农村社会养老保险基金投资渠道单一，实现保值增值的能力比较差，养老基金收益太低，不可能真正解决农村养老问题。按《基本方案》的规定，养老保险基金“以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存人银行实现保值增值，不能直接用于投资。”在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。但是自1996年下半年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，更不用说增值。这一方面造成政府的包袱加重，出现参保的人越多，国家赔得越多的局面。另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险账户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。
4、农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。《基本方案》的推广和实施忽视了必要的法律基础，法律是社会养老保障实施的基础和可靠保障，而我国农村社会养老保障从上世纪80年代起到现在几乎没有一部成文法规。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，普遍缺乏法律效力。因此各地对这一政策的建立、撤销、保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些领导的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，具有很大的不稳定性。不但如此，农村社会养老保障方案几易其稿，没有统一性、连续性和一致性，因而也就没有强制性和严肃性，广大农民对此缺乏依赖感、安全感和信任感，这就进一步加大了《基本方案》的实施难度。
三、改革我国农村社会养老保险制度的对策和建议
尽管存在以上这些问题，笔者认为，现行农村社会养老保险制度仍不失为一种符合我国现阶段国情的解决农村老年人经济保障的重要方式。农村社会养老保险存在的诸多问题中，有的是在执行过程操作不当造成的，可以通过积累经验、改进办法来逐步解决的；有的是制度设计本身的缺陷，可以通过制度变革或变通加以解决，不应全盘否定其积极作用。建议在现有基础上，针对当前存在的困难和问题，提出科学合理的解决方案，继续积极稳妥地推进农村社会养老保险制度改革。
第一，应加大对农村社会养老保险的扶持。农村社会养老保险收效甚微的重要原因，就是在制度设计中没有资金甚至政策上的支持。《基本方案》规定，农村养老保险的资金筹集坚持“个人缴纳为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持”的原则。但是多数地区集体经济实力薄弱，没有补助能力；而国家政策上的扶持，也多流于形式。社会保障理论来源于社会保障实践。有资料显示，目前全球131个国家(包括发达国家和发展中国家)的城乡社会养老保险金的筹资模式中，至少有129个国家的资金来源是全部由政府拨款或由政府和雇主出大头、受保人出小头。这无疑构成了社会保障的根本性特征。即是说，社会保障金主要不应由受保人个人出。然而，正是在这一根本性问题上，在我国农村社会保障理论与实践中却存在着模糊认识，那就是：当问及发展农村社会保障缺乏资金怎么办时，回答却是主要让农民自己出，或完全让农民自己出。所以，农民没有参加社会养老保险的积极性。因此，只有提高集体补助的比重，加大政府扶持的力度，才能调动起农民投保的积极性，才能使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”。
第二，要树立明确的农村社会养老保障目标。从长远看，我国农村社会养老保障的最终目标就是要逐步消除城乡二元对立格局，建立城乡一体化、富有中国特色、一元化的社会养老保障体制。城乡一体化是一个必然趋势，但是这一目标的实现需要具备充分的社会和经济方面的条件，从目前的状况来看，这些条件还不具备或还不充分具备。尤其考虑到目前农村劳动者缴费能力有限，不能按照与城镇同一标准缴费，并且社会养老保险是一个刚性非常强的社会保障制度，它的待遇水平一旦定在比较高的尺度上，就很难再往下降。目前我国城镇企业职工养老保险计划的养老金替代率设计为70%左右，这样高的待遇水平如果承诺给了占劳动人口一半以上的农村劳动者，给养老保险基金带来的支付压力是难以想象的。因此，目前我国农村社会养老保险计划不应将保障目标定得太高，不能期望领取的养老金能保持劳动者退休的生活水平不变。目前的保障目标是维持退休后最基本生活水平，这一保障目标应与其他社会保障制度如农村社会救济、农村居民最低生活保障线等制度相衔接。这样，既有利于避免农村新的贫困人口的出现，又有利于减少将来农村社会救济的财政压力。
第三，应当确立农村社会养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性。尽快制定出适合我国国情的农村养老保障法律法规，努力做到农村社会养老保障工作的科学化、规范化、法制化。同时，要加强宣传解释力度，结合农村家庭养老面临的实际情况，抓住农民养老心态，做好示范、总结工作，使农民真正清楚这是为了自己的将来。从根本上讲，农民如果不知养老保险方案对自己有利，决不会由衷地参加和拥护。当前，要特别注意向农民说清楚社会养老保险与缴纳各种集资费用的性质完全不同，要特别注意向农民说清楚社会养老保险的收益性、可靠性和规范性，让农民像了解银行储蓄存款利率那样明白缴纳养老保险金的预期收益，要充分考虑到农民养老的文化背景、敬老养老心态等，特别注意向农民说清楚社会养老保险是对家庭养老的有益补充。
四、结束语
最后，笔者认为需要特别提出的是，农村社会养老保险制度在相当长的时间内还不可能成为我国农村惟一的养老制度。养老金的获取也不能解决养老的全部问题。老年人的赡养不仅包括收入来源，还包括精神安慰和生活照顾等方面。家庭有的血缘关系和婚姻关系是其他社会关系所不能代替的，因此，现阶段仍应坚持社会养老保险与家庭养老相结合的原则，最大限度发挥家庭的保障功能。另外，在改革和完善农村养老保险制度的同时，应注意加强社会养老服务设施的建设。考虑到未来的家庭结构，有相当一部分老年人将面临身边无子女的现象，老年人的生活照料问题将日益突出，而目前我国农村社会养老服务设施还比较薄弱。因此，应加强敬老院和包括生活照料、医疗服务、老年娱乐等项目在内的综合性社区服务设施的建设。
总之，未来中国人，口问题的进一步解决，将更多地依靠社会保障。特别是在经济体制转型和人口老龄化的过程中，改革和完善农村社会养老保险制度，将家庭养老和社会化养老结合起来，构建既符合现代社会保障理念，又与中国传统及现有实际情况相适应的农村养老保障体系将具有更为特殊的意义。
参考文献
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(2)国家统计局：“中国统计年鉴2003”，中国统计出版社,2003年。
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（一）农民工与社会养老保险
在中国现代社会学辞典上，“农民工”是指拥有农业户口、被人雇佣从事非农活动的农村人口。其特征是持农村户口但在城市、乡镇企业工作，同时还没有放弃农村土地承包经营权，但以务工所得为主要谋生手段。据劳动和社会保障部调查分析，每3个产业工人中就有2个来自农村，大量进城农民工是推动中国经济发展的新兴力量。同时进城农民工的劳动保障问题成为建设和谐社会的不和谐之音。
有些农民工比较集中的地区率先对此进行了桕关探索，形成了上海和广东两个模式。上海模式最大特点是设专门机构管理，农民工不实行社会养老保险，只做养老补贴。农民工连续缴主费满1年可获得1份老年补贴凭证。广东模式是将农民工直接纳入现行城市职工社会养老保险体系。这两种模式因地制宜，有力地保证了当地农民工的社会保障权益。但这两种模式也都各自存在着一定的缺陷，上海模式的养老补贴待遇偏低，其额度现为本人实际缴费基数的74%，难以有效防范老年风险，广东模式的农民工社会养老保险制度的费率高、转移困难等制度设计也不尽合理。研究相应对策，探索适应农民工特点的农民工社会养老保险新模式势在必行。
（二）农民工社会养老保险存在“一低一高”现象
从全国来看，这一制度在实际运行中发展缓慢，主要体现为“一低—高”现象且农民工的社会养老保险参保率低、退保率高。从参保到退保，亿万农民工在社会养老保险面前表现出的无奈与矛盾，为中国年轻而庞大的社会保障体制出了—道难题。
（三）农民工社会养老保险“一低一高”问题的负面影响
社会养老保险的目的是保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源。参保率低、退保率高现象使农民工社会养老保险制度的发展进程严重滞后，使占城市劳动力三分之二的农民工不能被社会养老保险体系所覆盖，造成很多负面影响。首先，农民工绝大部分从事的是城市人不肯干或不屑干的工作，没有相应的社会养老保险，只能靠自己的力量为未来养老生活积蓄，这样容易使农民工的生活陷入困境。其次，由于农民工“又穷又脏”和缺少文化得不到社会保障的市民待遇，他们普遍受城里人歧视，这就使一些农民工产生一种反城市、的心理，从而积蕴社会不安定因素。不利于我国和谐社会的构建。再次，由于城市没有为农民工提供社会养老保险，所以当他们年老失去劳动能力时，他们只能选择回乡靠土地养老，城市化由此缓慢。第四，城市社会保障的安全网不能惠及农民工，而农村的土地又具有一定的社会保障功能，因此，农民工不愿将土地的承包经营权转让，不利于实现土地的集约化经营，从而不利于农业经营方式的改善和农业劳动生产率的提高。
二、农民工社会养老保险“一低一高”的原因
农民工在城镇用人单位参加社会养老保险从制度上讲是没有障碍的。但“一低一高”现象在各地都比较严重，大量农民工还没有被纳入到社会养老保险体系中。分析原因，主要包括以下几个方面：
（一）农民工自身的原因
1、农民工就业不稳定、流动性大。调查表明每4位农民工中每年大约会有l位转换打工地区，由于国家尚未实现社会养老保险的全国统筹，农民工调换工作岗位后没有办法转移、保持社会养老保险关系，这就意味着农民工即使在辗转各地务工期间按规定缴费，晚年却还是与养老保险无缘。因此，少数参保的农民工在离开打工城市时也纷纷选择退保。
2、农民工工资较低、经济拮据。工资低、收入少，使得农民工“望保兴叹”。大量农民工只能从事劳动密集型的简单劳动，从而工资收入大大低于流入地区的社会平均工资水平。维持城市生活己捉襟见肘，缴纳社会养老保险费更是难以承受的负担。90%以上农民工根本就没能力购买社会养老保险。
3、农民工文化素质不高，对养老保险认识不足。据广州地区的调查显示，农民工对社会养老保险有所了解的不到20%，即使是这部分人也普遍感到社会养老保险离他们很遥远，可望而不可及。因此，当调查中要求农民工在“企业为自己每月增发100元工资”和“企业为自己每月多缴纳200元社会养老保险费”中进行选择时，7396的农民工选择了增发100元工资。可见农民工普遍怀有“天边的凤凰不如到手的麻雀”以及入袋为安的短视心理，从而在主观上忽视社会养老保险。
（二）一些企业拒绝为农民工办理参保
企业经营者认为，为农民工参加社会养老保险会加重企业负担，往往违反规定不予参保。近年来，农民工退保率不断升高，企业经营者普遍认为，如果农民工“退保”，可以得到个人帐户中的11%作为一次性给付，而剩下的15%并不退还给企业，而是变成社会统筹基金。因此，企业干脆拒绝为农民工办理社会养老保险关系，这也是农民工参保率低的一个原因。
（三）户籍制度
户籍制度是“一低一高”现象的一个制度层面的原因。现有的户籍制度一直是阻碍农民工真正融入所在城市的根本所在，使得农民工无法享受到和城市居民平等的社会养老保障，农民工的回流反映出他们在城市处于漂泊状态，其身在城市而户口在农村，他们随时可以回乡务农，伴随着回乡的是拒绝参保或退保，直接导致了农民工社会养老保险出现“一低一高”现象。
（四）土地具有社会保障功能
土地的社会保障功能是“一低一高”现象的另一个制度层面的原因。土地具有两种基本功能：一是其生产功能；二是土地作为不动产的财富功能。在我国现阶段，土地除了上述两种功能外，还承担着农村的社会保障功能。为此，当农民工所在企业不为他们办理社会养老保险时，他们不愿冒失去工作的风险而提出合理的社会养老保险要求。当农民工失去城市工作的时候，承包的土地可以作为农民从事非农就业的退路，参加社会养老保险对农民工的吸引力因此而减弱。
（五）现行农民工社会养老保险制度设计不合理
社会养老保险之所以不能激起农民工的兴趣，关键是现行制度与农民工特点不相适应。这种不适应体现在以下几个方面：
1、现行的社会养老保险基金区域统筹政策与农民工跨省区流动存在着尖锐的矛盾。农民工即使参加社会养老保险也很难享受老有所养的待遇。势必使农民工社会养老保险基金陷入困难。
2、对社会养老保险缴费率偏高的有关规定也给农民工参加社会养老保险带来较大的困难。所以相对于农民工的低收入来说，较高的费率也造成了农民工社会养老保险的参保率低下。
3、累计缴费15年的门槛难以逾越。累计缴费年限满15年的，可按规定领取基本养老金。由于农民工普遍从事的工作一般属于劳动密集型，常常是以体力劳动为主。当他们到了一定的年龄，他们在城市里再找工作就非常困难，所以他们的实际缴费年限很难达到15年，所谓享受社会养老保险待遇只能是望梅止渴、画饼充饥。
三、完善农民工社会养老保险制度的安排
（一）出台有关强制农民工社会养老保险的法律法规
把农民工真正纳入社会养老保险体系，必须通过立法来强制执行。同时，还应出台相关限制或取消农民工退保的政策。当农民工离开参保地返乡时，本人社会养老保险关系无法转移的，暂时封存其个人帐户，保留其保险关系，待其达到最低领取养老金年龄时，其户籍所在地实行农村社会养老保险的，帐户余额及对应的基础性养老金权益和基金转移至本人户籍所在地。到时仍未建立农村社会养老保险制度的，将个人帐户余额一次性退还本人。
（二）改革户籍管理制度
要加快户籍制度改革，使农民工能够突破户籍制度障碍，实现由“农民”身份向“市民”身份的转变，理所当然的将他们纳入城市社会保障体系，享受社会养老保险待遇。
（三）以土地换社保
对转让农村土地使用权的农民工，可直接参加农民工社会养老保险，并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，折算为一定年限的个人帐户积累额，促进农民工从传统土地保障到社会养老保障的平稳过渡。对土地使用权置换出的保障资金，直接进入农民工的个人帐户，增加农民工社会养老保险个人帐户的积累。促进农村剩余劳动力向城市非农产业转移，加快城市化进程。
（四）合理设计农民工社会养老保险制度
1、对农民工的社会养老保险实行分类分层管理。将农民工的社会养老保险和农村社会养老保险以及城镇职工的社会养老保险区分开，寻找出一条有别于二者的适合农民工的社会养老保险体制。（1）将在正规部门就业、建立劳动关系，或事实劳动关系5年以上的稳定就业的农民工纳入城市养老保险，同时改革和完善现行的养老保险制度，使稳定就业的农民工能够享受其待遇。（2）对签订短期合同的农民工，则可以设计一种过渡性的方案。①社会养老保险先建个人账户、不建社会统筹，帐户权益可累积计算，便于跨地区转移，适应农民工频繁流动需要不断转移和接续社会养老保险关系的情况。②兼顾农民工对社会养老保险的需求，采取与城市职工有别的，与他们的低缴费年限桕应的“低年限低保障”的低保政策。③合理调整费率和缴费基数，但也注意不能太低，因为会因收益少而降低农民工参保的热情。
2、未来建立全国统筹社会养老保险制度的设想。全国按统一的政策搞社会养老保险，建立方便合理的社会养老保险跨省区转移机制，办理随身流动养老保险卡，卡号可以为其身份证号码。对于农民工来说，只需随身携带一张如银行卡般的保险卡，农民工不论转移到什么地方，其个人账户都跟随他一起流动。
（五）加大社会养老保险宣传力度
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从实证检验的情况看，各种观点似乎都可以得到一些实证材料的支持。例如，据了解，新加坡年轻职工中约有40％的人没有多少银行存款，原因是新加坡政府实行完全积累的养老保险，雇主和职工分别按工资总额的20％缴纳费用。实行在这种强制储蓄后，许多年轻职工没有多少收入供自愿储蓄。但是，有材料表明，智利在改现收现付的养老制度为完全积累的养老制度后，国民储蓄事由1976—1980年的16.7％提高为1994.年的26.6％。
二、不同经济条件下养老保险制度对经济发展的影响
我们认为，养老社会保险制度对经济发展的影响，离不开特定的经济条件。考察养老保险制度对经济增长的影响，不仅要分析养老社会保险制度内部的结构，还必须分析它所处的外部条件。依据总需求与总供给的对比关系，现实经济可以分为两种基本类型：一种是需求约束型经济，其基本特征是社会总需求不足，而总供给相对过剩；另一种是资源约束型经济，其基本特征是社会总需求过剩，而总供给不足。经济条件不同，养老保险制度对经济发展的影响就不同。
1、资源约束型经济中养老保险制度对经济增长的影响
在资源约束型经济中，社会总供给不足是制约经济增长的主要矛盾，增加供给可以促进经济增长。按照哈罗德——多马模型，经济增长率取决于储蓄率与资本—产出比的比较。设经济增长率为G，储蓄串为s，资本产出率为v，则
G=s
v
由上式可知，经济增长率与储蓄率成正比，与资本一产出比成相反。在资本—产出比一定的条件下，提高储蓄率可以促进经济增长。因此，在总供给不足的条件下，选择何种养老社会保险制度更有利于促进经济增长，关键在于能否提高社会的储蓄率和降低资本—产出比。
现收现付制的基本特点是：养老社会保险管理部门以当年的养老保险税（费）收人满足当年的养老金支出需要，收支相抵后没有过多的结余，不能形成数额很大的储备基金。因而不能通过实行养老保险制度提高社会的储蓄率。相反，在实行现收现付的条件下，工作人口因为不需为退休后的生活消费担心，可能相应减少为养老而进行的自愿储蓄。尽管理论上还不能肯定现收现付制会降低社会总储蓄率，但不可能通过现收现付制提高社会储蓄率，则是可以断定的。从这个意义上说，费尔德斯坦对现收现付制的批评，对供给不足的经济是适用的。
实行储蓄积累制，政府强制性要求参保人为养老储蓄，从而可以建立起一定规模的养老保险基金。随着参保人数的增长和积累年限的延长，养老保险基金将逐渐增大。从这个意义上说，实行储蓄积累式的养老社会保险制度，可以提高社会储蓄率。但是，有以下三个因素将会部分减弱储蓄积累式养老社会保险制度对经济增长的促进作用：其一，在总收入一定的条件下，居民用于缴纳养老保险费的部分大，用于个人自愿储蓄的部分可能相应减少。其二，要求企业为养老社会保险基金的积累提供资金，企业用于养老保险的支出增加，可支配用于投资的净利润则会相应减少。其三，在现收现付制向储蓄积累制过渡的时期，如果社会不能以工作人口上缴的养老保险税（费）支付退休人口的养老金，同时又不降低退休人口的养老支出水平，必须从政府其他收入中列支，从而必然减少政府可用于投资的支出。以S代表储蓄积累制对社会总储蓄的净增加额，S代表储蓄积累制对社会储蓄的总增加额，S1代表居民自愿储蓄的减少额，S2代表企业储蓄减少额，S3代表政府储蓄减少额，则：
S=S-S1-S2-S3
储蓄积累制对资本—产出的积极作用可能来自于两个方面：一方面可能来自于工作人口劳动积极性的提高，另一方面可能来自资源配置效率的提高。前者的假定条件是，储蓄积累制比现收现付制对工作人口有更好的激励作用；后者的假定条件则是，储蓄积累形成的养老保险基金能否比个人、企业储蓄得到更高效率的使用，且资本市场是有效或是具有较高效率的。储蓄积累制对资本一产出也可能产生负面作用，储蓄积累制的管理成本通常要高于现收现付制的管理成本。以Y表示储蓄积累制对国民收入的净增加额，y1表示因工作人口劳动积极性提高增加的国民收入额，y2表示因资源配置效率提高增加的国民收入额，c表示管理成本的增加额，则：
y=y1+y2-c
总的来看，在总供给不足的条件下，储蓄积累制的养老社会保险制度可能更有利于促进经济增长。但是，这种促进作用的大小，还要视强制储蓄对居民个人自愿储蓄挤出效应的大小及资本市场效率的高低等因素而定。
2、需求约束型经济中养老保险制度对经济增长的影响
在需求约束经济中，总需求不足是制约经济增长的主要矛盾；促进经济增长，必须扩大有效需求。按照凯恩斯主义的理论，在封闭经济条件下，社会需求由消费需求和投资需求两大部分构成，其中消费需求为最终需求，它不仅在社会总需求中占有重要的比例，而且还决定投资需求能否持续扩张。消费需求的大小取决于收入水平和居民边际消费倾向的高低。在总收入水平一定的条件下，边际消费倾向越高，消费需求越大；相反，边际消费倾向低，消费需求就小。投资需求为利率的函数，与利率的高低成反比。假定消费函数为c=α+β，投资函数为i=e-dr，则均衡收入的公式为：
Y=α+e-dr1-β
在上式中，α、θ为常数，y为国民收入，β为边际消费倾向，d为投资需求对于利率变动的反应程度，r为利率。从公式中可以看出，如果利率不变，或者投资对利率的变动缺乏敏感性，均衡收入水平便主要取决于边际消费倾向。在总需求不足的条件下，选择何种养老保险制度更有利于促进经济发展，不在于何种养老社会保险制度更能提高储蓄率，而在于它是否更能够扩大有效需求，其中关键在于能否提高边际消费倾向。
居民边际消费倾向的高低取决于收入分配状态和收入增长的预期。根据凯恩斯的理论，边际消费倾向随着收入水平的提高呈递减的趋势，即随着收入水平的提高，消费率呈下降的趋势。收入分配差别拉大，收入向高收入阶层集中，社会边际消费倾向降低；相反，收入分配差别缩小，低收入阶层收入增加，社会边际消费倾向提高。一般而盲，对未来时期的收入预期稳定，人们会增加现期的消费；相反，对未来时期的收入预期不稳定，人们将减少现期的消费。因此，考察养老保险制度对经济增长的影响，主要应看其对收入分配状态及收入预期的影响。
现收现付制不仅可以实现代际之间的收入再分配；还可以在同代人内部进行收入的再分配。这既可以改善收入分配状态，又可以起到稳定退休期收入预期的作用。下面我们分别考察现收现付制代际分配效应和代内分配效应对经济增长的作用。
（1）代际分配效应对经济增长的作用。设工作人口的收入为w，养老保险缴费率为t，工作人口的边际消费倾向为p；退休人口养老年金收入为p，假定养老年金当年全部用于消费，即βp=1；因养老保险收支而增加或减少的消费需求量为c，则：
c=p-twβ
在总需求不足、其他因素不变的条件下，消费需求的扩大，将促进国民收入的增长。设由养老保险制度增加或减少的国民收入为y，则：
y=p-twβ1-β
（2）代内分配效应对经济增长的作用。假定工作人口分为高收入者和低收入者两类，他们的收入和边际消费倾向分别为w1、w2和β1、β2，因为w1>w2，根据凯思斯的理论，β2>β10因实行养老保险制度β1和β1，分别提高β‘1和β’2，设因实行现收现付制的养老社会保险而由高收入者向低收入者转移的收人为wlt，由此而增加或减少的消费需求量为c，则：
c=w1t（β‘2-β’1）
由此而引起的国民收入增长y则为：
y=w1t（β‘2-β’1）
1-β从上述两个方面可以看出，在总需求不足的条件下，实行现收现付式的养老社会保制度，有利于提高边际消费倾向，从而有利于扩大消费需求。在总需求与总供给对比关系不发生逆转的条件下，其他因素不变，养老保险缴费率越高，再分配效应越大，对国民收入增长的促进作用越大。
储蓄积累制不同于现收现付制。它不具有公平收入分配的功能，相反在一定程度上可能对高收入阶层更为有利。如果不考虑对居民自愿储蓄的“挤出效应”，实行强制性的储蓄积累制，将会扩大社会储蓄总额，提高储蓄率。假定养老保险费率为t，消费需求因实行养老保险制度而增加或减少的数量为c，则：
c=-t（β1w1+β2w2）
由上式可以看出，在总需求不足的条件下，实行强制性的储蓄积累制，使储蓄率提高，不但不能通过增加储蓄来促进经济增长，相反还可能通过减少消费需求而抑制经济增长。因强制储蓄而减少的国民收入取决于强制积累率和边际消费倾向的高低。在其它条件不变时，强制储蓄率越高，对国民经济的抑制作用越大。以Ay表示国民收入的增量，则：
y=-t（β1wl+β2w2）
1-β
三、改革养老社会保险制度，促进经济发展
以1997年为标志，我国社会总需求和总供给的对比关系发生了由总供给不足到总需求不足的变化。我国社会总需求不足，固然有投资需求不足和国际需求不足方面的问题，但主要是消费需求不足。消费需求不足的主要原因则在于收入分配差别过大和居民对未来时期的收入和支出预期不稳定。为了促进经济发展，我国养老社会保险制度的改革，必须注重公平，着力于增加低收入阶层的收入，稳定低收入阶层的收人预期。为此，可进行如下改革：
（一）社会统筹养老保险制度的改革
建立社会统筹养老制度，可以采取现收现付制，并由国家直接管理，目的在于以国家为主体进行收入再分配，以满足社会老年成员的基本生活需要。
1、改革统筹养老基金的筹资办法。从长远来看，社会统筹养老保险基金来源主要应是个人所得税和遗产税。在现阶段，由于个人所得税有限，遗产税尚未开征，可以采取辽宁省试点的办法，将企业的缴费全部进入统筹基金，用于支付当期的养老金。随着个人所得税的增长和遗产税的开征，逐步降低企业缴费的比例。目前，荷兰、芬兰和挪威等国已将社会保险税与个人所得税合并征收。这种改革具有两方面的作用：一是可以强化养老社会保险的收入再分配功能；二是可以减少社会养老保险的运行成本。根据世界银行提供的资料，工业化国家个人所得税率占税收总额的28％，发展中国家个人所得税率占税收总额的11％，而我国1998年个人所得税率占税收总额的比重仅为3.4％；个人所得税占GDP的比重，低收入国家为3％，中低收入国家为6％，中高收入国家为5.3％，高收入国家为11.5％，而我国不足1％；西方国家对高收入和高收人家庭实际税率都在30％以上，而我国20％的城镇最高收入和高收入户实际税率不足0.6％，城镇居民实际缴纳个人所得税率也远低于名义税率，甚至还低于农民的人均税率3.74％。2002年，我国GDP达到102398亿元，如果将个人所得税占CDP的比率提高为3％，个人所得税可达3071.94亿，而当年养老保险收入总额为2110亿。由此可见，通过征收个人所得税来筹措统筹养老保险资金的空间是很大的，改革统筹养老的筹资办法是具有可行性的，关键是要改革个人所得税的征管办法。
2、统筹养老金的支付方式的改革。社会统筹养老保险基金的支付应着眼于满足离退休老人基本生活的需要，因而应根据各地基本生活费用标准确定养老金的支付标准。没有任何其他收入的老人可按此标准领取养老金；随着老年人收入的增多，从政府领取的养老金则应逐渐减少；个人收入达到一定限度，则不能享受社会统筹养老金。应逐步扩大社会统筹养老的范围，并提高社会统筹的层次。这种支付方式在国外是有先例的。例如，澳大利亚规定，一个单身者如果两周的收入加起来超过683.2澳元，或者其财产超过17.9万澳元，就没有资格从政府的公共养老金计划中领取养老金。在加拿大，从2001年开始，没有任何其他收入的老人可以从老年保障计划每年领取11420加元；随着老年人收入的增多，从政府领取的养老金逐渐减少；个人收入达到一定限度（单身老人年收入达到5万加元以上，或夫妻共同收入达到7万以上），则不再有资格领取老年保障计划发放的养老金。这种改革，一方面可以相对缩小城镇社会统筹养老的支出范围，从而相对减轻养老保险的财政负担；另一方面大大提高了养老保险的再分配效应。困难在于必须配套实行收入和财产调查制度，而对低收入者实行收入和财产调查制度要比对高收入者实行收入和财产调查制度容易得多。
3、逐步扩大社会统筹养老的范围，并提高社会统筹的层次。在实行社会统筹养老筹资办法和支付办法的改革后，将社会统筹养老范围扩大至非国有企业并不难，关键是要将社会统筹养老制度扩大至广大的农村。从必要性来说，农村居民和城镇居民都是我国公民，应该享受同等的国民待遇，拥有同等的养老权利。同时，增加农民的养老保险支出，可以增加农民的消费需求，有利于促进经济发展。至于可能性，如果将农村的养老保险一步提高到城镇的水平，是不现实的，但不等于不能实行。可以先按最低生活保障标准在农村实行社会统筹养老保障，然后再按农村基本生活标准实行统筹养老保险，再逐步缩小城市与农村的差别。2000年，我国老年人口总数约为1.26亿，按农村老年人占70％计算，农村老年人约8820万，如果人均养老金支出为600元／年，只需要支付529.2亿元。个人所得税增加500至600亿或减少一个500至600亿的大型项目，启动农村统筹养老不是没有可能，关键还在于我们是否真正重视“三农”问题。由于现行的所得税率是全国统一的，提高社会统筹养老的层次，主要是统一支付标准。这里所说的统一支付标准，不是说全国都按同一水平支付养老金，而按统一标准确定基本生活费用标准及累退支付的比例。由于各地的基本生活费用不同，统筹养老金是可以有所区别的。比较可行的办法是先确定实物标准，然后再根据各地的物价水平确定基本生活费用标准。
（二）改革个人养老基金账户
建立个人养老基金账户，目的在于强制个人进行养老储蓄积累，以防个人在养老方面的“短视”行为，而不是实行收入的再分配。因此，我们主张借鉴智利的办法，在政府的监督下，将个人养老基金账户交专业的投资管理机构进行管理。
1、改革个人账户的缴费办法。可以2033年为起点，将职工个人账户分“新人”、“中人”和“老人”三类情况。对于新参加工作的职工，法定保费率起点可定为5％，超额部分由个人自愿缴纳，在一定范围内由政府予以税收优惠。对于已参加工作的中人，由政府按实际工龄的长短及1997年缴费工资的8％补充个人账户的资金；2003年起由个人按新人办法缴纳。对1997年以前已退休的人员仍按国家原来的规定发给养老金，不设个人账户。
2、稳步推进将国有资产转化为养老保险基金的工作，尽快补偿转制成本。由于我国财政负债比较重，不具备像智利那样实行转制还有财政盈余的条件，通过大规模发行认可债券的方式补偿转制成本，具有较大的风险，比较可行的方式是将国有资产转化为养老保险基金。在传统的体制下，企业的利润全额上交国家财政。由于劳动者的报酬中没有包含养老保险等社会必要劳动，企业上缴的利润不仅包含劳动者剩余劳动，也包含劳动者的必要劳动；这部分必要劳动被用于国有企业固定资产的投资。为了补偿转制成本，必须将国有资产中用劳动者必要劳动形成的那部分价值归还给为其做出过贡献的劳动者。2001年，我国试行国有股减持，方向是完全正确的，但因引起了市场的较大震荡而于2002年6月24日被迫正式宣布在国内证券市场暂停实施。我们认为，原来的方案流产，不等于不能通过国有资产的减持来筹措养老保险基金，而2001年股市价格下挫也不能全部归咎为实施国有股减持方案。郎咸平（2001）就尖锐地指出：大户行为是大盘下跌的主要原因，政府的不当之处在于低估了中国股市特有的操纵下的惯性作用。
