金融行业监管实用13篇

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金融行业监管实用13篇

时间：2023-09-08 16:59:58

金融行业监管篇1

（1）监管协调机制有待建立。这种缺陷主要表现在两个方面：一是人民银行与银监会之间的重复监管问题；二是银监会与证监会、保监会之间的“监管真空”问题。金融机构之间竞争的日趋激烈，各种业务创新也在不断出现，银行、证券与保险机构开始相互参股乃至控股。面对这种金融混业发展趋势，如果没有形成有效的沟通协调机制，当前分业监管的体制势必会在银行、证券和保险的中间地带形成监管的真空。

（2）现场检查缺乏连续性和针对性。现场检查缺乏连续性主要体现在，一是大量的现场检查项目是临时性安排的，与非现场检查和以前现场检查结果之间缺乏有机联系；二是大量的现场检查流于形式，对被查机构的整改情况和相关责任人员的处理情况缺乏后续的跟踪检查，同时检查结果没有得到充分利用和深入挖掘，重复检查现象时有发生。目前的现场检查项目安排往往采用“一刀切”的方法，一个检查项目同时在全国范围内对多家银行机构展开运动式检查，其结果是对风险高地区和银行的检查范围和力度不够，风险得不到有效控制，而对风险较低的地区和银行投放的检查力度过大，造成监管资源浪费。

（3）监管人员素质有待提高。加强银行监管，防范银行风险，保持银行稳定，是维护国家经济安全的重要保证。但是，现有监管从业人员的知识水平、知识结构都存在不足之处。主要表现在：知识准备不足，结构不合理、知识更新的速度跟不上监管的步伐等。

（4）问题银行的救援机制尚未具体形成。《银监法》第38条到40条提出了问题银行的救助、接管、重组和撤消的原则条件，但条件过于含糊，缺乏可操作性，不利于救援工作的及时展开。

2、完善我国银行业监管的建议

完善我国的银行监管，提高监管效率，主要依赖于银行与监管当局双方共同的努力。

（1）完善法人治理结构。建立良好的公司治理结构，有助于银行提高内控管理水平和运营效率。从而最终解决国有银行产权关系不明、所有者缺位、治理结构缺失、风险管理能力差、内部人控制等种种弊端，使银行企业真正成为参与市场竞争、充满活力的市场主体。

（2）切实加强银行内部控制和风险管理体系的建设。银行内部控制和风险管理体系是尽早识别、预警、监控银行自身风险的首道防线。在监管当局实施合规性监管不能完全防范风险的情况下，鼓励、督促银行建立完善的内部控制制度和风险管理体系，对于银行业稳健运行、防范风险进一步扩大和蔓延具有特殊作用。

（3）加快修改和完善现有的法律、法规及规章制度。对于已经过时和不适用的及时废止，对于存在的法律空白、短缺、模糊和相互矛盾的地方，及时补充、修改和完善。

（4）提高现场检查的效率。一是加强现场检查的连续性。现场检查计划应在充分利用非现场监管信息和以往现场检查结果的基础上制定，现场检查结束后，对银行的整改情况应进行后续跟踪检查。二是加强现场检查的针对性。检查计划要针对不同地区和不同机构的业务及风险特征来确定检点、检查频率和检查深度，实行差别化监管和监管资源的有效配置。

（5）尽快建立监管信息系统。一是建立多渠道的监管信息采集系统，除现场与非现场监管数据外，银监会应通过一切可能的渠道收集有关信息。二是要求商业银行尽快建立和完善覆盖境内外全部分支机构的风险管理信息系统，并实现与银监会监管信息系统的联结，从而实现对商业银行的实时监控。

（6）加强监管合作，提升监管合力。一是要与各内外部监管部门之间应建立畅通的信息沟通渠道，实现信息共享。二是进一步规范和严格商业银行的信息披露，充分发挥市场约束作用，促使商业银行加强经营管理和提高经营效率；同时，培育一批有资格的外部中介机构，充分利用其专业资源优势来提高监管当局的监管效率。

（7）建立一支专业化、国际化的监管队伍。监管当局要创造良好的人材机制，以适应风险监管对高素质、专业化人材需求。。

二、银行监管的理论

银行监管概念中的“监”是监督，“管”是管理。银行监管作为一个复合概念，包含银行监督与银行管理的双重含义。银行监管有狭义和广义之分。狭义上的银行监管是指政府机构对银行的监管行为，包括监管机构所制订的一系列法律法规及其具体的实施过程。它是一种官方行为，是由政府主导的、外部施加的监管。然而，官方的监管必须与市场机制相结合才能起到应有的作用。因此，广义的银行监管或者说“银行监管框架”则包括：监管当局制订的法律法令；监管当局具体的监督；监管当局、消费者和银行之间的激励结构；市场纪律与市场监控；银行的公司治理结构；监管当局的纪律与责任；银行机构倒闭时政府的干预与救助措施等。

1、银行监管的经济学原因

（1）市场失灵与银行监管。一是外部性。当一个消费者的福利或一家企业的生产直接受到经济中另一个当事人的影响时，我们就说该经济中出现了外部性。银行的经营活动具有很强的负外部性。一家银行倒闭所产生的社会成本要远远大于其倒闭的私人成本。由于信息的不对称，银行的债权人与投资人无法准确地判别高风险银行与低风险银行。这样，一家银行的挤兑可能导致其他银行的挤兑，这就是所谓的银行恐慌。二是信息不对称。信息不对称是指交易的双方中一方拥有某些信息而另一方则不拥有，这种信息被称为私人信息（privateinformation）。银行的产生有利于降低借款人与贷款人之间的信息不对称。但是，当存户将资金存入银行后，出现了银行与存款者之间的信息不对称。有可能是交易前的逆向选择，也有可能是交易后的道德风险。

为了减轻逆向选择带来的不利影响，监管机构常常实行市场准入制度，即对新设立的商业银行进行审批，主要是确保银行具有较高素质的管理人员和法律规定的最低限度的资本。而为了弱化道德风险对存款者的影响，各国监管当局普遍实行存款保险制度。

（2）政府失灵与银行监管。银行凭借其独特的资产结构，从本质上来讲是稳定和有效的。银行的大部分资产来自于随时可以被存户提取的存款，而且存款的提取遵从先来先得（first-come-first-served）的服务原则。这就使得银行面临流动性危机时很难再获得外部融资机会，因为这要求已有的存户暂时放弃提取存款的权利并且和潜在的投资者一起享有银行的债权，这对于理性的已有存户几乎不可能。因此，银行会谨慎经营，尽量避免出现危机局面而倒闭。

但是，现代的政府有足够的资源和激励去保护可能的问题银行，而且不大可能对其袖手旁观，这破坏了银行的稳定机制，我们称之为政府失灵。银行监管便是政府失灵情况下的制度安排。政府的救援措施，如存款保险制度在事后可能是有效的，但在事前却是无效的，因为存户会因此忽视存款的风险，银行会忽视投资的风险。考虑到这种道德风险可能会损害社会福利，政府便对银行进行监管来约束银行家的行为。

2、银行监管的收益与成本

金融行业监管篇2

历史上多次金融危机证明，工商企业（非金融企业）贷款质量的大面积恶化能够导致金融风险，2008年次贷危机又证明，个人贷款质量的大面积恶化也能够导致金融风险。从监管方面看，次贷危机反映了国际上金融监管部门容易局限在微观审慎监管，忽视宏观审慎管理和行为监管（消费者保护）。金融机构对行为风险的管理也漏洞百出。危机后，各国金融监管部门对审慎监管和行为监管的关系处理地更加平衡。辩证地讲，审慎监管与金融消费者保护（行为监管）既有互补性，也有冲突的可能。实践中两者之间必须寻求一种有机平衡，最大限度发挥两者之间相互促进和相互补充的作用。对两者关系的不同认识，导致了各国不同的金融监管改革思路。需要结合我国实际，不断完善我国金融行为监管体系，加强金融消费者保护。

一、行为风险、行为监管和金融消费者保护

（一）行为风险

2011年，英国金融服务管理局（FSA，Financial Supervision Authority， FSA）在其的《零售行为风险展望》（Retail Conduct Risk Outlook）中指出，零售业务的行为风险（conduct risk）是金融机构零售业务行为给消费者带来不良后果的风险，如：隐瞒产品信息、销售误导/欺诈、个人金融信息泄露、歧视以及不当债务催收等（见表1），这些风险有的以个案形式出现，有的也会在行业内大面积发生。

2013年，新成立的英国金融行为监管局（Financial Conduct Authority， FCA）《风险展望》（FCA Risk Outlook 2013），对行为风险的关注从零售业务行为风险扩展到了批发业务行为风险。FCA指出，过去对金融批发市场的行为监管的理念是，批发市场各相关金融机构参与复杂交易多，经验丰富，完全有能力保护自己的利益，但事实证明，这些并不足以杜绝危害市场诚信、甚至跨国界的不端市场行为，典型案例包括操纵LIBOR、操纵汇率等。批发市场参与者的行为风险在于其不诚信行为的可传染性可能损害整个市场的诚信度。此外，批发业务行为风险和零售业务行为风险也并不是相互孤立的，批发市场的行为风险完全有可能传递到零售市场，危害金融市场的诚信度，最终会影响到零售消费者。

产生行为风险的原因包括三个方面：内在原因、结构和行为原因、环境原因。内在原因包括信息不对称、金融服务能力不足；结构和行为原因包括缺乏竞争力、经营文化和激励机制、利益冲突；环境原因包括监管和政策变化、技术发展等等。

（二）行为监管与金融消费者保护

行为监管指的是监管部门对金融机构经营行为的监督管理，包括信息披露要求、反欺诈误导、个人金融信息保护、反不正当竞争；打击操纵市场和内幕交易；规范广告行为、合同行为和债务催收行为；促进弱势群体保护；提升金融机构的诚信意识和消费者的诚信意识；消费争端解决等，围绕这些制定相关规则，建立现场检查和非现场监管工作体系，促进公平交易，维持市场秩序，增强消费者信心，确保金融市场的健康稳健运行。

1、关于行为监管和金融消费者保护的关系。行为监管和金融消费者保护在很多语境下被等价使用或者替换使用。严格来说，二者不是等价的概念。金融消费者保护，是通过监管部门的监管，规范金融机构经营行为，减少消费者在使用任何金融产品和服务以及与金融机构发展业务关系过程中面临的风险和危害。

从工作内容看，金融消费者保护是行为监管工作的一部分，行为监管外延更宽。行为监管既规范金融机构和自然人消费者之间交易时的行为，也规范金融机构之间、金融机构与非金融企业之间交易时的行为。操纵同业拆借市场利率、操纵汇率、反洗钱等属于行为监管，超出消费者保护的范畴。当然，行为监管的大量工作是涉及金融消费者保护的工作。

本文所指行为监管，主要聚焦于金融消费者保护方面，不涉及批发市场等行为监管的其他方面。

2、关于行为经济学（Behavioral Economics）和行为监管（conduct supervision and regulation）的关系。行为经济学，研究的是个人的行为特点，该理论试图对新古典经济学提出挑战，主要研究消费者个体行为不完全符合新古典经济学假设的行为特点，发现消费者具有违背完全理性的行为偏差、偏好不一致的行为偏差、违背效用最大化的行为偏差以及有限注意力导致过多信息成为负担等，这些偏差是系统性的、可以预测的，需要政府介入以纠正消费者的系统偏差，从更深的层面上纠正市场的无效。可以看出，行为经济学主要是研究个人的行为，行为监管监管的是机构的行为，当然其中也必然涉及消费者的个人行为，所以行为经济学是行为监管的理论支持之一，但并不是行为监管的唯一理论支持，泰勒的“代表理论”等一般监管理论都可以应用到行为监管。在香港金融监管部门，Conduct Department翻译为“操守部”，他们认为“操守”的要求比“行为”要高。

二、重视加强金融消费者保护（行为监管），平衡好行为监管与审慎监管的关系

（一）审慎监管与金融消费者保护（行为监管）：既有统一性，也有潜在冲突的可能

审慎监管是监管当局为了防范金融机构的个体风险，维护金融体系稳定，制定资本充足率、资产质量、贷款损失准备、风险集中度、流动性、证券公司清偿能力、保险公司偿付能力、公司治理等审慎指引，定期组织现场检查，监测、评估其风险状况，及时进行风险预警和处置，维护金融稳定。显然，审慎监管也是对存款人和其他客户合法权益的保护。

对于行为监管和审慎监管的关系，王华庆（2014）对其进行了系统论述。二者的统一性表现在：（1）有效的审慎监管本身是对金融消费者权益的有效保护。如果审慎监管失效，金融机构资产质量恶化，经营失败甚至破产清算，金融消费者的利益也将严重受损。（2）有效的行为监管、有效的金融消费者保护可以体现到各项财务指标进而体现到各项审慎监管指标之中。有效的行为监管能够把风险管理、风险监管甚至金融稳定的关口大大前移。（3）有效的行为监管可以提高金融消费者的行为理性，提高其金融素养和风险防范意识及能力，增强其对金融市场的信心，这是维护金融市场稳定和金融机构稳健经营的基石。

两者的差异性表现在：（1）风险分析的主要工具不同，审慎监管主要是通过诸如资本充足率、动态拨备率和流动性比率等大量的监管指标，分析金融机构是否稳健，行为监管主要通过行为准则和产品准则，对金融机构的服务行为和金融产品进行规范和干预，工作中往往需要进行调查取证、法律剖析、纠纷数据库分析、暗访等。表1列举的行为风险也直观地反映出两者的不同。（2）知识结构要求不同。前者以风险专家、财务专家、金融工程专家为主，侧重于金融风险分析防范，数据分析多，逻辑性强，很多环节可以标准化处理。后者以律师为主，侧重于法务工作，直接面对消费者的事务多，一事一策，更多需要判断，而且同一个案例，不同的人判断结果不一样，很难标准化处理。（3）工作侧重点不同，审慎监管的工作重点在金融交易的供给方，而金融消费者保护的工作重点在金融交易的需求方。比如：期限错配、货币错配在资产价格波动、汇率变动中导致较大损失，审慎监管部门要求增加资本，这是确保机构稳健，当然也是在保护消费者，但是此类工作不直接针对和消费者的具体交易，也不直接面对消费者。金融消费者保护重点在直接保护金融交易中的需求方，维护的是需求方的合法利益。由于其立足于特定的交易行为，所以行为监管中的金融消费者更突出个体含义，保护作为个体消费者的财产安全权、公平交易权、平等对待权、自主选择权、信息知情权、人身安全权、获得尊重权、金融隐私权等各项合法权益。这些权利是消费者的一般权利在金融交易中的具体表现。（4）工作对象有差异。前者主要与金融机构打交道，主要是“监管者―金融机构”的双边关系，工作对象数量有限，后者除了与金融机构打交道，很多监管部门还要与消费者打交道，主要是“监管者―金融机构―消费者”三方关系，要给“消费者办事”，工作很多时候呈现出个体化、单独化、个性化特点，这样导致工作对象变动不居，数目众多。（5）两者工作难度都很高，但是难度的表现方式不一样。审慎监管指标是否达标，判断标准很明确，还需要把握好边界和具备良好的监管艺术。而行为监管中，金融机构针对消费者的一些经营行为，合法合规与否很多时候判断起来很难，即使合法合规了，可能又不尽合情合理，判断起来很难标准化。审慎监管中，可以突出重点，分类监管，可以根据重要性分类处理，而行为监管很多时候涉及具体的消费者个人切身利益，每一机构、每一个人都要重视，群体性的要及时处理，个案也要及时处理。审慎监管指标对金融机构形成的约束，更多体现在中观层面、宏观层面；而行为监管的准则、要求，要保证金融机构从高管到交易员、到一线柜员的每一笔交易、甚至说每一句话时都要严格执行。

有差异很正常，关键是审慎监管和金融消费者保护也有潜在冲突的可能：（1）立场冲突。前者以金融机构为核心，重在风险防范，重在确保金融机构稳定；后者以消费者为核心，重在保护消费者权益。英国经济学家Taylor将审慎监管和行为监管之间的差异形象地描述为审慎监管类似于医生，其职业习惯促使他们在发现病因后努力加以医治，而不是对当事人严肃问责；而行为监管更像是警察，倾向于对违纪行为立即处罚。（2）严格的行为监管、对侵害金融消费者权益行为的重罚短期内可能会恶化审慎监管指标。比如：因为行为风险管理懈怠、行为监管缺位，一个次贷产品销售很好，短期内极大改善金融机构财务指标，进而使审慎监管指标非常好看，但是行为监管部门发现产品销售中有大量的误导和欺诈，也会介入调查、重罚，这就会影响审慎监管指标。这一点也是英国成立FCA过程中的一个担心。

（二）为什么行为监管或者金融消费者保护有效性不足成为次贷危机的主要原因之一

实践中，需要妥善处理审慎监管与金融消费者保护（行为监管）之间的关系。一旦处理不当，往往会忽视某一方面，不仅会产生微观上的风险问题，而且还会诱发一些系统性风险。

2008年次贷危机反映了监管部门容易局限在微观审慎监管，忽视宏观审慎管理和行为监管（消费者保护）；也反映了金融机构对行为风险的管理重视不够，漏洞百出，客户权益保护不足，个人贷款质量大面积恶化而诱发金融风险。

次贷危机前，美国关于金融消费者保护立法很多，金融监管部门分工也很明确，但是实际工作中忽视了金融消费者保护，更多资源投向了微观审慎监管，金融消费者保护不足成为次贷危机的主要原因之一：（1）个体消费者作为审慎监管工作目标的消逝性。从审慎监管理论看，审慎监管最终也是为了保护金融消费者的权益，但由于审慎监管立足于对机构监管，其保护的金融消费者是一个集体概念，而消费者保护有很多个体化、碎片化的工作，所以日常监管中，其对作为个体存在的消费者的保护也自然会弱化。结果就是，审慎监管部门主要看审慎指标，很多人认为审慎监管各项指标好，机构就稳健，消费者资产负债就安全，实际上，短期稳健的审慎指标背后，如果背后有大面积侵害消费者权益行为，将严重威胁审慎监管指标的长期表现。在美国成立CFPB前后的论战中，参议院委员会报告称，次贷繁荣期间，监管机构与银行保持紧密联系，将银行的短期盈利作为金融机构安全稳健的一个关键指标；同时，为了获得大型金融机构的拥护，监管机构之间相互竞争，竞相放松监管标准，迎合、讨好金融机构，即出现“监管逐底”问题（Race to the bottom）问题，导致监管套利；当超过13个州通过立法限制掠夺性贷款行为时，监管机构迅速制定一系列先发制人的规则阻止这些州对联邦牌照银行、联邦储蓄银行及其子公司应用这些法律等等。这些行为使得大型复杂金融机构成为破坏性信贷繁荣的主要催化剂，最终导致金融危机。（2）客观上不少国家金融监管部门的人力、费用等资源严重不足，导致审慎监管与行为监管之间必然存在对资源的竞争，结果往往是审慎监管优先，对行为监管投入的资源少。（3）工作对象的可对话、可沟通性方面，审慎监管和金融机构之间沟通循环往复，复杂术语沟通通畅，共同语言多，而金融消费者保护面对的工作对象除金融机构外，还有普通金融消费者，而且每次面对的消费者可能不同，很多消费者也欠缺金融知识，个别的还不理性、不讲道理，不易沟通。所以很多监管者都不太喜欢金融消费者保护工作，认为只接触金融机构“就够了”，消费者保护这个工作耗费资源很大，“太具体”、“很麻烦”，工作中没有必要接触“消费者”相关事宜。聪明一点的，姿态上、口头上还是重视消费者保护的。这样，越躲避行为监管，越难以积累起来行为监管的经验。（4）从工作对象对政策制定和执行的影响而言，金融机构是一个比金融消费者群体强大得多的利益集团，对监管政策、监管部门、监管人员的影响远大于金融消费者，如“监管俘获”理论的解释等等，而金融消费者群体作为一个利益集团，非常弱势。这一点也解释了相比较而言，为什么很多社会研究机构对金融消费者保护、对行为监管的研究受到市场的资助相对较少，相关研究不够。

这些原因，导致一些国家金融消费者保护工作成为世界银行报告指出的“没人疼的孩子（Unwanted Child）”，监管部门金融消费者保护、行为监管弱化。

同样的道理，不少金融机构内部消费者保护、行为风险管理弱化，内部的行为风险管理部门、客户权益保护部门甚至合规部门成为弱势部门。

这些，正是美国次贷危机的主要诱因之一。所以，平衡两者的关系中，关键是要重视行为监管，加强金融消费者保护。英国FCA的CEO Martin Wheatley指出，“从英美的教训看，哪个国家不重视行为监管，不重视金融消费者保护，金融危机就在前边等着……”。

审慎监管与行为监管（金融消费者保护）不能顾此失彼，两者之间必须寻求一种有机平衡，最大限度强化两者之间“互补”的关系，避免“冲突”的发生。

三、行为监管的主要模式

次贷危机后，针对危机暴露出来的金融监管的问题，国际消费者联盟、G20、金融稳定理事会、世界银行、国际货币基金组织等国际组织了加强金融消费者保护的指引，如二十国集团的《金融消费者保护高级原则》、世界银行的《金融消费者保护的良好经验》等。以美、英为代表，有关国家出台了一系列的金融监管改革法案，对金融监管体系进行改革，重点之一就是加强金融消费者保护。

（一）“双峰”与“非双峰”

1、认为审慎监管与金融消费者保护冲突的，倡导“双峰”模式，即必须建立独立于审慎监管机构的金融消费者保护机构，专门负责金融消费者保护。

例如，澳大利亚是次贷危机前典型的审慎监管与行为监管相互分离的“双峰监管”模式。1997年前后，澳大利亚在检视了其自身金融监管体系后将“双峰”模式用于该国监管。澳大利亚审慎监管局（APRA）作为一个审慎监管机构，监管银行、房屋互助协会、信用合作社、保险公司和大型养老金（退休养老金）。澳大利亚证券和投资委员会（ASIC）作为行为监管机构，负责澳大利亚整个金融体系（银行业、证券业、保险业）的市场健全和金融消费者保护。次贷危机后，澳大利亚没有陷入经济衰退和金融动荡，没有经历银行破产，甚至自始至终未出现任何濒临倒闭或者需要政府救援的金融机构，与其最早采取双峰监管模式有着密不可分的关系。荷兰也是类似案例。

英国则是次贷危机后采用“双峰”模式的代表。危机后英国出台了系统性金融监管改革立法――《2012年金融服务法案》，该法撤销了FSA，新建了三个监管机构重构了英国的金融监管体系：一是在英格兰银行理事会内部设立金融政策委员会（Financial Policy Committee，FPC），负责宏观审慎监管；二是设立审慎监管局（Prudential Regulation Authority，PRA），负责存款机构、保险机构和系统重要性投资银行的审慎管理；三是设立金融行为监管局（FCA），负责行为监管和部分机构的审慎监管。

FCA之所以叫做金融行为监管局，没有叫做金融消费者保护局，原因之一是在立法讨论过程中，有观点认为叫做金融消费者保护局，太有倾向性和立场，叫做金融行为监管局，相对更加中立、公正。

FCA于2013年4月1日正式开始运作，直接对英国财政部和议会负责，承担金融消费者保护职能，负责约65000家金融业零售类和批发类机构的行为监管和PRA监管范围外的约23000家金融机构的审慎监管。FCA致力于促进市场竞争，强调把保护金融消费者权益做为金融机构运营的核心，采取更为主动和强硬的预防性监管方法，对金融服务风险进行有效干预。

美国的金融监管体系不同于英国、澳大利亚，危机后金融监管改革中，、共和党以及相对应的政府干预学派、自由市场学派等不同力量激烈交锋，华尔街金融利益集团积极进行院外活动，最终支持方和反对方相互妥协，朝“双峰”模式走了半步，成立消费金融保护局（Consumer Financial Protection Bureau，CFPB），主要负责100亿美元总资产以上的银行机构的消费者保护以及放贷机构、债务催收机构的消费者保护等（证券、保险以及100亿美元以下总资产的银行等领域由其他部门负责），开启了相对独立的行为监管模式。

根据世界银行对114个国家的调查，英、美等一些高收入国家设立了专门的金融消费权益保护机构，且这类国家正在不断增多，南非等国家也正在走向此种模式。

行为风险会导致单个金融机构的声誉风险，甚至会损害整个行业的声誉和社会形象，侵蚀消费者对金融体系的信任、信心，也会影响股东权益，影响金融机构的盈利性，威胁到资本充足率，进而引发审慎监管的关注，所以国际上很多没有行为监管职责的审慎监管者也越来越关注行为风险。

2、认为审慎监管和消费者保护不冲突的，提出没有必要设立独立于审慎监管机构的金融消费者保护机构。

世界银行对114个国家的调查显示，目前大多数国家由审慎监管当局负责金融消费权益保护，最为常见的模式是多家分业监管机构负责各自行业的金融消费权益保护工作。约四分之一的国家由金融监管当局与一般性消费者保护机构共同承担金融消费权益保护职能。

世界银行关于行为监管的研究报告指出：虽然“双峰监管”模式有其很大优势，但低收入国家和小国家的审慎监管和行为监管由一个机构负责更具可行性。同时强调，由于审慎监管和行为监管的内在冲突，行为监管的政策制定一定要独立于审慎监管，在有详细的行为监管手册和足够的培训的前提下，行为监管可以由审慎监管人员来具体完成（World Bank，2013）。

我国目前可以说是一种“内双峰”模式。2011年以来，中央编办先后批复保监会、证监会、银监会、人民银行成立金融消费者保护机构，根据各自职能范围，开展银行业、证券业、保险业以及跨行业、跨部门的金融消费者保护工作，属于一种分业监管框架下、在既有监管部门内部各自成立独立司局的“内双峰”模式。

此外，工商行政管理总局也有一个“消费者保护局”，在其职责范围内承担着保护所有消费者（包括金融消费者）的职责，承担依法规范和维护各类市场经营秩序的责任，负责监督管理市场交易行为，依法查处不正当竞争等经济违法行为。金融服务的价格监督和反垄断主要是国家发改委的职责。

以上这些部门，加上外管局等，共同构成了我国金融消费者保护的监管者大家庭。

（二）各国行为监管的主动性、力度有差异

市场会失灵，政府监管也会失灵。各国金融市场发展阶段的差异，以及对“看不见的手”（自由市场机制）和“看得见的手”（政府监管）能够发挥多大作用的不同理解，导致很多国家行为监管的干预度也不同。行为监管干预度由弱到强，可以分为被动型监管、应对型监管、主动型监管和干预型监管（见表2）。其中，后两种类型成为非常重要的趋势。美国、英国、爱尔兰以及澳大利亚金融消费者保护部门非常积极主动，不甘于做一个被动的监管部门，在信贷投放时提出了很多要求和干预，比如要求对消费者进行负担能力的测试等。当然，这些要求的实施和监测需要有更多的监管资源，这在一些国家是不具备的。

四、加强金融业行为监管的英国模式

一些英国专家指出，危机后英国的金融监管改革中重点在强化审慎监管，但是也使得FCA更加专注于行为监管，间接强化了金融消费者保护。

（一）FCA行为监管的目标

FCA行为监管的总体战略目标是确保市场良好运转。具体表现为三个操作目标：一是对消费者进行适度保护。二是保护和提升英国金融系统的诚信度。三是促进符合消费者利益的有效竞争。在监管过程中，FCA希望金融机构把公平对待消费者作为其经营核心，同时又不影响市场的诚信度和竞争性。

（二）FCA监管的十项原则

FCA监管的十项原则：一是确保消费者和市场经营者公平交易。二是保持前瞻性和主动性。三是致力于应对重大问题和问题的根源。四是采取以判断为基础（a judgement-based approach ）的监管模式。五是要求金融机构必须考虑他们的业务行为对消费者和市场的影响，而不仅仅是简单遵从法律条文。六是分析商业盈利模式和公司文化，以及二者对消费者和市场结果的影响。七是强调个体责任。确保公司高管清楚其行为的个体责任，并在问题发生时承担相应的责任。八是危机发生时保持强势。FCA努力确保危机能够被控制，确保消费者能够获得保护和赔偿，确保不良行为和问题能治本。九是与从业者、金融机构和消费者开放坦诚地交流，以便深入了解他们面临的问题。十是联合行动，确保金融机构从FCA获得一致信息。FCA同时也会与审慎监管局（PRA）对接，对接受双重监管的金融机构进行独立有效的监管。此外，与FCA合作的管理和咨询部门还包括金融仲裁调解中心（Financial Ombudsman Service）、金融服务补偿计划（Financial Services Compensation Scheme）、货币咨询服务网（Money Advice Service）以及其他国际监管部门。

（三）FCA监管的三大支柱

支柱1：积极主动型监管（proactive supervision）。主动评估金融机构是否将消费者的利益和市场的诚信度作为运营核心。采用前瞻性方式，以判断为基础处理可能损害消费者或市场的问题，必要时高管人员需要承担个人责任。

支柱2：事件驱动的应对型监管（event-driven，reactive supervision）。当出现重大风险或损害已经发生时，通过快速有力的反应，确保降低风险，防止损害扩大，并找到问题根源。

支柱3：问题和产品监管（issues and products supervision）。将每个产业部门视为一个整体，分析并调查对消费者和市场的潜在风险来源，确保能够在单个风险全面扩散前解决问题。

（四）抓大放小，突出重点，分类监管

FCA依据机构规模、零售客户数量、批发业务的市场地位及潜在风险等级，把被监管机构分为四类：C1、C2、C3和C4。其中C1和C2为零售客户数量较多或批发市场份额较大的机构，有指定的监管部门，进行较为频繁的针对单个机构的监管，监管的机构数量分别11个和120个。C3和C4为客户规模和市场份额较少的机构，接受行业分类监管，针对单个机构监管的频率较低，机构数量分别为400个和25000个左右。

针对不同对象采取不同的行为监管方法。FCA监管的频率和严格程度从C1到C4依次减弱。

C1是金融市场上最大和最重要的参与者，接受最严格的直接监督和持续评估：（1）每两年接受一次业务模式和策略分析（business model and strategy analysis， BMSA），一年后复查；（2）定期召开例会，参会人员包括FCA监管部门、高管、金融机构董事会成员、控股人以及外部审计人员，在必要是召开临时会议，持续了解机构业务变化和风险隐患。（3）定期检查管理层信息，包括检查董事会、执行委员会以及内部规则执行情况。（4）召开年度战略会议，参会人员包括FCA高管与金融机构CEO、管理人员。（5）每年对机构进行一次评价，结论以信件形式递达机构并交董事会。（6）对收益进行常规基线监测，收益的异常增加都会引起FCA的关注。

C2在金融市场上的重要性仅次于C1，在两年的评估周期内接受一至两次深度评估，且每年接受一次同行业业务模式和策略分析（peer group BMSA）。C3每年接受同行业分析评估，每四年至少接受一次定期评估，也可能进行临时评估。

C4公司主要是零售中介，按地域被分成12个组，每四年评估一次，每年评估3个区域。评估工作分为三个阶段：第一个阶段是邀请一个区域的所有机构参加讨论会，帮助机构识别哪些业务风险将影响监管目标。第二个阶段是讨论会结束后开展机构评估，通过电话、面对面交流或者在线评估工具，了解关键问题，如机构商业模式中的风险、如何处理以及对消费者的影响。第三个阶段是如果机构存在重大风险，采取进一步行动，包括实地走访了解风险和处置情况。

（五）FCA也对部分金融机构进行审慎监管

英国PRA负责存款机构、保险公司和大型投资公司的审慎监管工作，但FCA也有审慎监管，主要是包括资产管理公司、独立财务顾问以及抵押贷款和保险经纪公司。FCA审慎监管的目标是当金融机构遇到资金压力或破产时，最大程度地减少对消费者、批发市场参与者和市场稳定的伤害。

FCA依据机构规模、贸易活动、作为中介机构或供应商的关键或主导地位、机构破产可能对消费者和市场造成的影响、持有的客户资金和资产规模等因素，将接受审慎监管的机构依次分为P1、P2、P3、P4四大类，其中P1的破产对市场、消费者和客户资产造成的损害最大，依次递减。

审慎监管分类也决定着FCA对相关机构的审慎监管力度。审慎监管要求被监管机构能够保持符合法律要求的充足金融资源，确保当机构逐步退出时对市场和消费者仅造成较小损害，或者不会造成损害。对于P1和P2机构，FCA也会进行全面的资本和流动性分析以及风险管理能力评估。

金融机构必须满足FCA规定的最低金融资源要求（financial resources requirements），时刻保持足够的资源来偿还所有债务。FCA将检查被监管机构对资金头寸和标准的自评估情况，同时检查机构提供的数据、文件和其他信息。FCA对被监管机构进行具体指导，确保在下一次评估之前维持资本和流动性水平。

根据被监管对象的风险程度，FCA对 P1机构每两年进行一次资本和流动性评估，P2机构每三到四年进行一次资本和流动性评估。当发现任何P1或P2机构存在财务危机的迹象时，FCA将组成危机管理小组，对所有的行动措施和备选方案进行评估。

（六）FCA与审慎监管局（PRA）保持良好的互动

接受PRA审慎监管的所有机构，如存款机构、保险公司和特定的投资公司，同时也接受FCA行为监管。对这些接受PRA和FCA双重监管的机构，两个监管机构之间有协调机制。

五、次贷危机后，行为监管处罚的力度在加大

在危机后国际上加强金融消费者保护的大背景下，以英美为代表，对金融机构侵害金融消费者权益行为的处罚力度明显在加大（表3、表4）。典型的侵害消费者权益的违法行为包括：向不合格主体不当促销、隐瞒金融产品的重要信息、不公平地对待消费者、欺诈或误导消费者、不公平协议、操纵关键性金融产品价格以及不当债务催收等。次贷危机也表明，很多侵权行为反映了金融机构的不诚信，其与消费者的不诚信交互作用，往往恶化金融生态。

比如：2014年4月，美国货币监理署、消费者金融保护局对美国银行处以7.72亿美元罚款，罚款原因是其两种信用卡成本误导了约140万消费者，向190万个账户收取信用检查和报告服务费，但并未提供服务，电话推销员对两种产品的成本和收益进行误导性宣传或者隐瞒重要信息；2012年7月，美国消费者金融保护局对第一资本金融公司处以2.1亿美元罚款，处罚原因是其呼叫中心供应商使用欺诈性营销手段强制或误导消费者为附加产品付费；2013年11月，美国司法部对摩根大通银行处以130亿美金的罚款，处罚原因是其对在2005至2007年间出售的贷款质量误导投资人，把抵押贷款打包成债券产品，然后出售给投资者，其中部分行为可能触犯了刑法，在2007年美国房屋泡沫破裂后，那些房贷的投资者损失惨重。

2014年8月，FCA对国际石桥保险（Stonebridge International Insurance）处以840万英镑罚款，处罚原因是2011年4月至2012年12月期间，其向没有大学文凭或专业资格的中低收入者售卖个人意外险、个人死亡险等产品时，在电话销售中鼓励消费者购买更昂贵的产品，且公司的售后服务阻挠消费者退保。FCA 2013年12月对莱斯银行处以2803.9万英镑罚款，原因是莱斯银行的产品销售激励方案存在严重设计失误，因销售结果和员工的奖金或职位安危相绑定，导致销售团队面临巨大的业绩压力，但忽视了消费者的真实需求。

金融消费者保护部门一般没有机构准入、业务准入、高管准入等方面的权限，立法授权、严肃执法就成为有效保护金融消费者合法权益，维护正常的金融交易秩序和市场竞争环境，树立金融消费者保护部门权威的关键。

六、不断完善我国行为监管体系，切实加强金融消费者保护

近几年我国金融市场上的行为风险也开始增多。比如，银行柜员给消费者介绍保险产品是“特殊存款”、在保单上给消费者手写上“一年后提取”、模仿消费者笔迹在合同上“签字”、与民间融资勾结的银行网点私售频发、个人金融信息泄露、融资公司“跑路”等典型纠纷案例。这些导致的各种不宜对外披露的低调赔偿/补偿、变相兑付、悄悄退保等，反映了一些很好的内控政策甚至监管政策落不了地，这些都是金融机构的行为风险管理、监管部门的行为监管需要加以密切关注的。否则，任由类似经营文化蔓延，类似次贷危机前美国银行业的经营文化，必将威胁金融机构的稳健和整个金融体系的稳健。目前我国金融消费者保护面临立法滞后、行为监管能力储备不充分、工作手段缺乏、人力资源不够、金融机构行为风险管理滞后、消费者金融素养不高等问题。

（一）进一步重视行为监管和消费者保护

推动我国金融消费者保护的统一立法，为行为监管有提供有力保障。加大对行为监管和金融消费者保护的资源投入。建立行为监管现场检查和非现场监管工作体系。提升行为监管能力，严肃行为监管执法，加大处罚力度。关注金融批发市场参与方行为特点及其潜在的可能风险。探索建立审慎监管与行为监管有效互补的监管机制。尽快建立地方政府负责的相关融资行业的行为监管体系。市场竞争是保护消费者的有效机制，在风险可控的前提下，放开基层市场准入，提升市场竞争度。建立政策执行和政策效果的独立第三方评估机制，确保好的监管政策能够落地。

我国金融发展的阶段、金融产品的复杂程度和发达国家有差异，但是发展速度很快，需要未雨绸缪，借鉴国际经验，结合我国实际，在监管构架的讨论中，重视对行为监管体系的研究与设计，形成相关监管部门分工明确、各负其责的行为监管体系，减少监管空白和监管重叠。

（二）预防性的事前保护和事件驱动的事后保护相结合

密切跟踪、监测金融市场发展趋势与金融机构行为特点，建立行为风险识别、预警系统，建立产品评估体系，形成主动性的、预防性的、前瞻性的事前保护机制；建立金融机构内部纠纷解决机制和独立的非诉第三方纠纷解决机制、机构和个人的责任追究机制以及风险排查整改机制；建立举报揭发（whistleblowers）机制，对有效举报进行重奖。

抓大放小，突出重点，建立行为监管的分级监管模式。对不同规模、风险度不同的机构适用不同力度和频率的监管，重点关注对市场有更大示范、更大影响的大型机构和风险高的机构，节约监管资源，提升监管有效性。

对小额贷款公司、支付机构等，也应建立行为监管的分级监管模式，有系统重要性特征的机构重点关注。同时也要辅之相应的审慎监管体系，比如要求具备足够的财务源以确保及时满足债权人的用款需求。

（三）适当提高包括监管部门在内的政府相关部门的风险容忍度，促进金融生态的改善

重视市场诚信度建设，促进形成金融机构诚信经营、消费者诚实守信的环境。一些金融消费者纠纷的本质就是交易双方的一种博弈，属于市场机制作用的具体表现，这类情况下需要提高政府相关部门的风险容忍度，促进消费者对自己的金融决策负责，减少道德风险的发生。政府风险容忍度如果为零，事事兜底，会导致监管部门负担增加，金融机构合规成本增加，也必然诱发消费者道德风险，甚至会弱化消费者的诚信意识，不为自己的金融决策负责，很难形成良性的信用环境。

（四）监管部门需要重视研究金融需求方即金融消费者的行为特点、系统偏差和对监管政策的反馈

金融管理部门需要进一步重视金融需求方即金融消费者的需求和期望，必须多听听消费者对金融市场、对金融管理政策的看法。相关措施的出台，要深入分析给政府、给行业以及给公众带来的成本。有效的金融消费者保护，要能够促进金融创新，而非阻碍金融创新。

投诉数据库是反映需求方期望，反映监管政策落实情况的有效传感器之一。重视分析投诉数据库，对频发、典型的问题产品加强干预，及时开展有针对性的监督检查，进行行业性的整改。

重视行为金融学的研究与应用，帮助发现、纠正金融消费者的系统偏差，及时规范、干预金融机构利用消费者行为偏差谋利的产品。

（五）重视金融消费者教育

金融知识、风险知识和纠纷解决渠道信息是金融消费者教育的重点。不断提高普及金融知识的有效性，增强消费者风险识别和自我保护能力，帮助消费者树立“收益自享，风险自担”的意识。基于咨询数据和投诉数据分析，及时更新金融知识普及资料，提高金融知识普及的针对性。

参考文献

[1]The World Bank， Establishing a Financial Consumer Protection Supervision Department： Key Observations and

Lessons Learned in Five Case Study Countries， March 2014.

[2]The World Bank， Global Survey on Consumer Protection and Financial Literacy： Results Brief， Regulatory Practices in 114

Economies， 2013.

[3]The World Bank， Market Conduct Supervision in Small Countries： The Case of Armenia， 2013.

[4]FSA， Retail Conduct Risk Outlook 2011.

[5]FSA， Retail Conduct Risk Outlook 2012.

[6]FCA， FCA Risk Outlook 2013.

Financial Conduct Risk， Conduct Supervision and Financial Consumer Protection

SUN Tianqi

金融行业监管篇3

1933年以前为第一阶段。证券业的发展环境较为宽松，此时，就美国而言，证券交易主要受州的管理，现代的证券市场法规多未出台，因此证券业务与银行业务相互交叉，没有严格的界限。这一状况一方面对证券业发展起了巨大的推动作用，另一方面也由此滋生了大量的投机行为，严重影响证券市场的健康发展和金融秩序的稳定。1929年发生的股市大崩溃，迫使西方国家认识到银证分业经营的必要性，从而改变银证混业经营的状况。

1933年，以美国颁布《格拉斯-斯蒂格尔法》为标志，银证关系进入了第二个阶段-分业经营阶段。“《格拉斯-斯蒂格尔法》从制度上建立了杜绝风险的防火墙，要求商业银行、投资银行、保险公司、信托公司彻底分业经营和分业管理。《联邦银行法》管辖下的银行与其证券子公司完全分离；商业银行除国债和地方债以外，不得从事证券发行承销业务；禁止私人银行兼管存款业务和证券业务。由此，美国走了近70年的分业经营和分业管理道路。”1日本在二战以后，作为战败国按美国的要求制定了日本证券法，也确立了银证分业制度。英国、韩国也实行了这一制度。

20世纪80年代初以来，西方各国的证券界滋生了一股强大的自由化浪潮，商业银行与证券业的传统区分逐渐消失，银证又出现再次融合的趋势，成为第三个发展阶段。首先体现在英国的“金融大爆炸”（BigBang）。1986年10月伦敦证券交易所实行了重大的金融改革，“1、允许商业银行直接进入交易报从事证券交易；2、取消交易最低佣金的规定，公司与客户可以直接谈判决定佣金数额；3、准许非交易所成员收购交易所成员的股票；4、取消经纪商和营业商的界限，允许二者的业务交叉和统一；5、实行证券交易手段电子化和交易方式国际化。”2这一重大改革主要是允许银行兼并证券公司，从而拆除了银证之间的防火墙。这些措施吸引了许多外国银行的大量资金，提高了英国证券市场的国际竞争力。美、日面对英国这一重大措施，也采取了相应的对策。美国从80年代以后，对银证分业制度逐步松动。1987年，美联储授权部分银行有限度地从事证券业务，并授权一些银行的子公司进行公司债券和股票的募集资金活动。日本也在1998年提出金融改革方案。到目前为止，银证融合的趋势还在进一步加强，更多的国家对证券业自由化动作给予了配合和响应。

可以这样看，银证分业经营是在1929-1933年大危机之后，政府为保护金融市场所采取的干预行为，但随着经济的发展，金融市场逐步强大，政府必然要逐步减少和放宽对这一领域的干预。这是证券业发展的必然趋势。

二、我国证券业与银行业、保险业的分业经营、分业管理体制

我国证券市场在发展最初都是由银行全资设立或控股设立。但后来，我们逐渐认识到银证混业经营的许多问题。由于我国证券市场很不成熟，投机成分过大，市场泡沫过多，价格起伏剧烈，若实行银证混业，势必将广大储户置于高风险之中，不利于银行体系的安全和储户利益的保护。1995年《商业银行法》通过，该法明确了商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务，不得投资于非自用不动产，不得向非银行金融机构和企业投资。成为我国银证分业经营的法律依据。

我国证券业与保险业也是分业经营，分业管理的。我国《保险法》第104条规定：“保险公司的资金运用，限于在银行存款、买卖政府债券、金融债券和国务院规定的其它资金运用形式。保险公司的资金不得用于设立证券经营机构和向企业投资。”由此，证券业与保险业的分业经营也有了明确的法律依据。

我国新近出台的《信托法》并未像《商业银行法》和《保险法》那样明确规定证券业与信托业的分业经营，而是较为宽泛地规定了受托人的诚信义务。由于信托并不像银行与保险那样牵扯社会上多数人的利益，法律给予了信托业更广泛的空间，允许自然人作为受托人从事信托活动，而将调整的重点放在了对“信用”的保护，强调受托人诚实、信用、谨慎、有效的管理义务。

三、关于我国证券业与其它金融行业关系的新定位

我们知道，金融业的分业与混业，其本身并无优劣可言。采取哪一种制度，关键取决于一个国家的经济状况，在某一特定的经济状况下，无论采用分业或是混业都会各有利弊，立法者权衡利弊从而决定分业或是混业，这种利弊的权衡也当然会随经济状况的变化而变化。在我国目前的经济状况下，采取分业经营制度，多数学者认为还是符合我国国情的。虽然采取混业经营，使业务范围扩大，形成规模经济，能提高经济效益，但同时也使大量资金置于高风险之中，一旦证券价格下跌，势必牵连银行与保险公司的其它业务，甚至面临支付困难的境况。同时，我国金融立法尚不健全，《证券法》、《商业银行法》、《保险法》都只对相关方面作了较为抽象的规定，在具体实施过程中不断面临的问题需要更多的细则法规定。因此，法制环境也成为制约我国金融业发展的另一因素。

中国人民银行研究局副局长景学成在2002年4月11日举行的“入世后中国金融业的应对措施”高峰论坛上指出，我国实行稳健的货币政策是正确的，应当继续执行。同时指出，在较长的时间内，我国仍将对银行、证券、保险实行分业经营、分业监管。这是出于对金融市场的稳定的考虑。但笔者认为适当的分业虽有利于保险业、银行业自身的安全，但完全将证券业与保险业、银行业人为阻断，并不利于金融业的繁荣。

首先，我们不应只注重分业经营管理的优点，而忽视混业经营也有其优势。实行混业经营一方面可以吸引大量银行、保险资金混入，增加证券市场规模经济效益，从而引发国际融资手段的进一步证券化，另一方面也将更有力地推动证券市场朝着国际化目标迅猛发展。这些都是金融业繁荣壮大的积极因素，也是提高本国证券市场国际竞争力的重要方式。我国银行业与发达国家银行业相比仍处于相对较低的水平。我国银行业主要利润来源仍靠传统的存贷款业务，由于呆、坏账比例较高，使银行不得不提高对贷款人的要求，因此中小企业普遍贷款困难，银行也缺乏贷款营销的积极性，从而又制约了银行的发展。而发达国家银行业相当大部分的利润来源于中间业务，这就使呆、坏账比例大大降低，银行也不用停留在争夺居民小额储户的低水平竞争层次上了。怎样拓展银行传统存贷款业务以外的中间业务，笔者认为目光应放在证券业、保险业和信托业上。

其次，我们应该仔细考察我国金融业的发展现状，分析分业经营在我国是否行得通，是否能够取得相应的利益。与西方发达国家相比，我国的金融业起步较晚，发展不很成熟，市场投机比率过大，而抗风险能力较弱。但是否就完全不具备适当混业经营的客观条件，或者说，实行适当混业经营是否会完全破坏金融业的运作秩序呢？答案并非如此。

就借鉴西方发达国家经验而言，实行分业经营有其具体的时代背景，即大危机的爆发。当时西方资本主义国家面对经济危机有些选择战争转嫁危机，而另一部分（尤指美国）采用了国家干预经济的办法，由于在资本主义完全市场经济的条件下首次实行了这一政策，资本主义国家也需要摸索。虽然美国等主要西方国家在金融业里选择了完全分业经营、分业管理的制度，这并不意味着这种制度就是完美无缺的，即使放入当时的历史条件下，也应是这样。在随后的发展过程中，许多国家先后松动了原本完全隔离的证券业与银行业。这一行动表明西方国家在探索分业与混业经营制度过程中改进了自己的做法。我们在向西方学习的过程中，也要将学习看作是一个发展变化的过程，也应该考虑方法改进的原因。由于证券业、银行业、保险业、信托业的界限不可能十分明显，必然有所交叉，那么完全一刀切的方法就是不符合实际情况的。

就我国目前的金融管理体制来看，原则上应采取分业经营分业管理，但在某些方面应当逐渐松动分业的限制，采纳适当的混业经营。单就保险业与证券业的关系来说，国际上保险业进入证券市场投资已十分普遍。“现代保险业的发展趋势，就是增加保险收益，降低费率，减轻投保人负担，从而扩大保险覆盖面。”3自1996年以来，我国连续7次降低银行的存款利率，由于保险资产有40%~60%的资金沉淀在银行里，经历降息之后，保险公司的经营成本不断扩大，保值能力却不断缩小。为此，国务院于1999年10月批准保险公司购买证券投资基金。虽然保险基金目前只能循序渐进地间接进入股市，但这已表明适当混业经营是有其优势和合理性的，我国今后必然要向这一趋势发展。在信托业方面，也必然出现委托进行证券投资的需要，可将信托的相关制度引入证券投资领域，从而使证券监管的法律渊源进一步扩大、完善。

金融行业监管篇4

Key Words：nonbanking financial institutions，oreign exchange，supervision

中图分类号： F830文献标识码：B文章编号：1674-2265（2010）12-0034-03

非银行金融机构主要包括存款类机构（如企业集团财务公司、汽车金融公司），证券类机构（如证券公司、基金管理公司、信托公司），保险类机构以及其他类机构（如金融租赁公司等）。作为我国金融体系的有机组成部分，非银行金融机构经营方式灵活、业务种类繁多、服务范围广泛，在外汇资金融通方面发挥着重要作用。但与此同时，我国非银行金融机构发展时间普遍较短，相关法制建设滞后，行业自律管理尚不健全，隐藏的外汇风险不容忽视。因此，加强对非银行金融机构外汇业务的监管十分必要。

一、非银行金融机构外汇业务监管现状

（一）非银行金融机构外汇业务经营范畴

根据《非银行金融机构外汇业务管理规定》，非银行金融机构可以经营外汇信托存款、外汇信托放款等16种外汇业务。保险公司外汇业务主要包括外汇保险业务和自身外汇收支业务。证券公司外汇业务包括外币有价证券的经纪业务、外币资产管理业务、外汇同业拆借业务等，其中，绝大多数证券公司以外币有价证券的经纪业务（即B股经纪业务）为主。自1992年B股市场建立后，境内外投资者通过境内证券公司，以美元（上海）和港元（深圳）计价交易境内公司股票。企业集团财务公司可以开展即期结售汇业务。

（二）现行的外汇监管法规和监管现状

目前，对非银行金融机构外汇业务管理的法规依据主要有2008年修订并颁布的《中华人民共和国外汇管理条例》、1993年颁布的《非银行金融机构外汇业务管理规定》以及补充规定、《保险外汇业务管理暂行规定》（2002年）、《保险业务外汇管理操作规程》（2003年）、《保险外汇资金境外运用管理办法》等。在分业监管的模式下，我国对非银行金融机构外汇业务监管的职责，分别由外管局、银监会、保监会和证监会行使。总体来说，外汇管理部门对非银行金融机构的外汇管理主要包括相关外汇业务市场准入管理、开展外汇业务所涉及到的账户及汇兑管理等方面。

二、非银行金融机构外汇业务监管中存在的问题

（一）金融业综合经营给非银行金融机构外汇业务监管带来了挑战

始于1994年的金融分业经营分业监管体制，有效抑制了国内转轨时期不成熟金融市场运行机制中的内在风险，但从长期看，金融体系发展遵循市场化规律，因而具有综合经营的趋势。目前，中国金融业综合经营发展已经具备了一定的基础，银、证、保在相关业务领域的融合都有了较大进展。

在综合经营的条件下，仍是分业监管模式，市场准入、合规性监管、风险性监管的职责被割裂行使，形成了多头监管和监管空白并存的局面，降低了监管效率。目前，外汇局要求中资金融机构报送外汇资产负债表，即包括证券、保险在内的非银行金融机构及其分支机构均应及时、准确、完整报送。此外，在《中华人民共和国外汇管理条例》中，要求向外汇局报送客户的外汇收支及账户变动情况，但是，向外管部门报送的报表资料仅仅是一些简单的统计数据和外汇账户备案情况。由于经营风险和外汇收支风险不能截然分离，靠这些业务信息进行日常监管，很难了解到外汇业务的经营状况，更谈不上达到防控风险、维护稳定的金融监管目标。

（二）现行监管体制约束了非银行金融机构外汇业务的正常发展

一是由于我国经济发展规模和国际收支形势发生了很大变化，一些外汇管理政策已经滞后于形势的发展。很多政策制定的背景是当时外汇资源稀缺，目的是防止逃汇、套汇。这些政策，一方面对外汇资金运用限制过严，滞后于新业务、新产品的市场需要，难以跟上外汇金融创新的步伐；另一方面难以识别、防范异常资金跨境流动，不能完全满足监测、预警的需要。

二是法律法规缺失且相关条款界定不明确，无法对非银行金融机构进行有效管理。只有保险行业在2002年了《保险外汇业务管理暂行规定》、2003年了《保险业务外汇管理操作规程》等。而对证券、信托投资公司等非银行金融机构，迄今未专门的外汇管理规定，一般只是通过发出部门文件的形式对其业务进行管理，如：《国家外汇管理局关于基金管理公司和证券公司境外证券投资外汇管理有关问题的通知》。外管局在进行外汇业务管理时，只能将这些文件作为办理依据。比如：在为证券公司办理外汇业务准入时，所依据的是：《关于下发和的补充规定的通知》、《关于调整非银行金融机构经营外汇业务范围的通知》。

（三）外汇监管部门对非银行金融机构的监管投入较少

由于监管能力受到相应的资源约束以及非银行金融机构外汇业务相对较少，外汇监管部门习惯于将监管力量更多地投入在银行类金融机构上，对非银行金融机构较少顾及。对非银行金融机构非现场监管不到位，导致监管部门不能识别和判断其外汇业务经营中的风险，也不能分析其业务的各项经营指标，从而无法全方位监测跨境资金的流动并实施预警。

三、构建高效的非银行金融机构外汇业务监管体系

从微观经济学“效用理论”的一般原理出发，金融监管所追求的两个目标是金融稳定（S）和金融效率（E）。在其他成本不变的情况下，为了取得相同程度的金融稳定和金融效率，所需支付的成本是一定的，即两目标的相对价格不变，所以金融监管的效用函数为U=U（s， e）①。同时，由于一国的金融监管能力受到相应的资源约束，因而这些资源约束将在经济模型上反映为监管预算线。这里，我们使用简单的效用模型假设，假定金融监管的预算约束线符合一般商品预算线的性质，即B＝PsS+PeE。显而易见，追求效用最大化的金融监管就是在既定的预算约束下，在两个基本目标之间进行权衡，以实现金融监管的最优化（见图1）。

依据上述基本模型，经过静态比较分析，我们可以得出以下结论：一是非银行金融机构外汇业务发展的原则应是在监管水平约束下的适度推进；二是追求效用最大化的非银行金融机构外汇监管，就是在既定的预算约束下，在稳定和效率之间进行权衡，以实现监管的最优化。就当前我国的实际情况而言，银、证、保分业监管框架形成时间不久，短期内将各监管职能再统一到一个机构下不太现实。在这种情况下，借鉴美国监管模式，采取功能型与机构型监管相结合，建立外汇局牵头的类伞形监管框架比较切合实际（见图2）。

（一）全面梳理相关法规，加强法制建设

一是根据现行非银行金融机构外汇业务实际发展状况和监管当局的监管能力和水平，修订完善《非银行金融机构外汇业务管理规定》，制定对非银行金融机构外汇业务管理的原则框架。二是对已出台非银行金融机构外汇业务管理的相关政策法规进行全面清理整合，细化操作措施，明确违规罚则。三是广泛征集法律层面、银行业金融机构层面、非银行金融机构层面以及相关监管层等多方人士的意见，针对不同类型非银行金融机构外汇业务运作特点，制定专门的监管法规制度。尤其应加快出台证券、信托公司等机构外汇业务管理办法，加强对其外汇收支的合规性监管。四是在上述外汇业务法规制定的过程中，应明确相关行业监管方与外汇局的职责划分，同时也应明确外汇局各分支局的监管内容和重点，以利于其对同级非银行金融机构进行监管。

（二）构建现场与非现场检查相结合的全方位监管体系

对非银行金融机构的监管内容，应全面反映其外汇资金的来源和运用情况，主要包括非银行金融机构的外汇资本金数额、代客业务种类和规模、自有外汇资金投资种类和规模、购汇支付规模及用途等。非银行金融机构定期将上述信息数据以报表的形式报送所在地外汇局，并将非银行金融机构账户收支纳入“国家外汇管理账户系统”进行管理。监管人员对非银行金融机构报送的监管报表和业务数据进行采集、整合、分析，通过建立预警指标，排查异常交易主体和行为。尽快出台非现场监管操作规程，重点对风险状况进行持续监控和动态分析，及时预警，并相机采取监管措施。注重非现场监管与现场监管的有机结合，现场监管充分利用非现场监管的数据资源，同时，通过现场监管，对非现场监管中发现的问题进行跟踪监测，进而分析问题的根源，对外汇形势进行研判和预警。

（三）建立健全非银行金融机构自律机制

建立非银行金融机构外汇业务内部控制的评价标准，督促完善内控管理，切实提高内控机制的功效，为实施有效外部监管奠定良好基础。

（四）建立外汇监管联席会议制度

由外汇局牵头召集保监、证监、银监等监管机构，研究证券、保险等非银行金融机构监管中涉及国际收支平衡、系统性风险等重大问题。

（五）对非银行金融机构执行外汇管理政策的情况进行考核

参照《银行执行外汇管理规定情况考核办法》，对所有开办外汇业务的非银行金融机构制定考核办法。考核内容包括业务合规、数据质量、内控内管和其他四个大项；考核办法应涵盖差错记录、证据保全、差错确认、考核扣分、汇总评级等方面；考核结果将影响到该机构的市场准入等方面。

注：

①沿用效用理论的一般原理，我们假定，金融监管所追求的两个主要目标（即金融稳定和金融效率）的关系符合一般商品性质，U=U（s, e）满足一般效用函数。

参考文献：

[1]白宏宇，张荔.百年来的金融监管：理论演化、实践变迁及前景展望[J].国际金融研究，2000，（1）.

[2]白钦先.20世纪金融监管理论与实践的回顾和展望[J].金融与保险，2000，（8）.

金融行业监管篇5

随着世界经济一体化的进程，中国于2001年11月13日加入世界贸易组织（World Trage Organization，以下简称“WTO” ），WTO的统一规制本身就是不同法域下的法律理念、价值、规则的融合，从这一意义上说，金融“入世”，就是金融法律的“入世”。 WTO下的《金融服务贸易协议》对我国金融服务贸易市场开放及其立法提出了新的法律性要求，加入WTO后，我国的银行市场开放将是全方位的。[1]金融市场国际化发展趋势日益明显，在金融开放的条件下，外资银行机构不断进入，不仅会改变中国现有的金融机构，还会使现有的金融运行规则发生变化。由于内部和外部的原因都要求作为WTO新成员国的中国在各方面作出相应的改革创新，以适应竞争激烈的国际化市场环境。2003年12月底对《中华人民共和国商业银行法》（以下简称《商业银行法》）、《中华人民共和国人民银行法》（以下简称《人民银行法》）的修改和《中华人民共和国银行业监管法》（以下简称《银监法》）的出台，以及2003年4月28日银监会的挂牌成立无疑都是中国政府对金融领域的有效改革创新。新修改的商业银行法借鉴巴塞尔银行监管委员会制定的有效银行监管核心原则，增加了对商业银行加强监管的内容，同时对有关条文作出修改，以适应当前商业银行改革与发展的实际需要。将原来的“第四十三条商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资。”修改为“ 商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外。”[2]这为在中国金融领域开展混业经营开辟了新的发展空间。

金融混业是指银行、证券公司或保险公司在各自经营范围之外，彼此交叉经营对方的金融业务，很多金融业者争取的正是这种混业的权利。[3]这种经营模式起源于德国又称德国式银行经营模式，这种经营模式形成后很快被其他国家如美国、日本和欧洲大陆其他国家所效仿。美国修改了原来遵循英国那种银行业和证券业分业经营模式所制定的国民银行条例，改为允许商业银行成立附属机构从事证券业务。由于美国商业银行数量多（20世纪30年代有3万多家），大银行实力强，反而成了美国金融市场中承销金融证券的主要力量。1929年10月美国股市爆跌，引发20世纪30年代大危机。罗斯福总统上台后，下令全国银行进行清理，银行业停业三天，结果有9千多家银行消失。美国银行业的这种惨剧使一些人认为是银行参与证券业务惹的祸。美国国会通过了《格拉斯—斯蒂格尔法案》，该法案禁止银行从事证券承销和买卖，但政府证券除外，禁止银行和主要从事证券活动的公司之间的联营。[4]由此开始实行美国银证分业经营的制度。日本则在1996年酝酿金融改革方案，并于1998年正式推出名为“大爆炸”（BIG BANG）金融改革计划。放宽对银行、证券、保险等业务经营范围的限制，允许金融机构跨行业经营。接着美国于1999年颁布了《金融服务现代化法案》为银行业进行混业经营扫清了法律障碍。[5]一般而言一国金融业对于分业经营还是混业经营的选择意味着在安全和效率之间抉择。因为分业经营更注重整个金融体系的安全和稳定，相比之下混业经营更注重效率。特别是在封闭条件下，实行分业经营更有利于保障金融领域的安全。避免金融风险在银行业、证券业、保险业传递。[6]诚然，金融混业经营可以提高资金运用效率，可以更方便地为客户提供多种金融服务，是金融业的发展方向。但是，混业经营是需要一些前提条件的，否则便会造成金融、经济的混乱。

我国自1993年以来，金融业实行的是分业经营、分业管理的制度。商业银行主要从事信贷业务和其他服务性中间业务，银行提供的金融商品少，盈利渠道单一，不允许金融资本和产业资本相互直接投资，金融资本的规模扩张被制约，也降低了资金配置效率。外资银行大多实行混业经营，业务经营多元化和综合化，往往集商业银行、投资银行以及证券、保险于一身，可以为客户提供更全面、优质的商业银行服务，以满足客户多层次、多样化的业务需求，扩大市场占有率，在业务竞争中具有明显的优势。因此，为了加强中资银行的国际竞争力，混业经营将是未来走向，但是当前我国金融业形势尚不利于实行混业经营，由分业经营平稳走向混业经营必须具备一定的基本条件，是一个渐进的过程。

二、实行金融混业的障碍因素

（一）金融领域自身存在诸多问题

1、西方商业银行在按照现在企业制度的要求规范其法人治理结构的基础之上，建立健全了先进的业务运行模式，这突出体现在精良的内部组织设计、有效的风险防范体系、独立的审计制度、以及复杂的外部监管制度。[7]我国现有金融制度不完善，实行混业经营可能引发较大风险。我国商业银行的经营管理水平较为落后，尚未建立起完善的内部控制制度；没有建立完善的风险监控体系，不能对银行经营过程中的风险进行有效的监控。更重要的是国有商业银行经营机制不健全，在资金运用上存在风险与收益不对称，商业银行的资本充足率、不良资产率远没达到安全底线，其以国家信用为存在的基础，信贷资金在股票市场上的亏损最终由国家承担大部分，这样，银行只追求盈利最大化而忽视证券市场的巨大风险，使信贷资金的风险加大。

2、上市公司制度不完善，使证券市场和混业经营内生巨大风险。国有上市公司股权结构过于集中，不能建立有效的公司治理结构。因为国有股东本身产权主体不清，没有解决委托问题，股东大会、董事会和监事会权责形式化，出现内部人控制和大股东领导合谋现象，分散的大众股东及其资源被少数人控制并滥用，用手投票机制不能发挥作用。同时流通股比例较小，大量法人股、国家股未能上市流通，通过证券市场兼并收购上市公司的机制也有限，不能形成对经营者的改进压力。多数情况下，经营者会随意侵吞国有资产，同时对外虚盈实亏信息，与证券公司合谋操纵股价，直至企业不能维持。

3、金融监管当局的监管水平有待提高。虽然我国实行分业经营，加强了金融监管，维护了金融业的稳定。但是，我国金融监管机构的监管水平较低，各监管机构之间不能相互配合，银行和证券市场制度不完善，外资银行经营人民币业务以及混业经营的挑战和趋势都使金融监管难度进一步加大。

4、欠缺系统的存款保险制度。我国从1993年至今实行的是严格的金融分业经营制度。在整个经济背景完全放开的情况下，如果在金融领域盲目的采取金融混业。必然不可避免产生更大的金融危机。美国在二十世纪三四十年代出现的银行大倒闭现象无疑就是一个前车之鉴。

（二）监管体系的不合理和不协调建国以来，中国人民银行长期身兼数任，既承担央行职能——财政金库、发行货币、制定实行货币政策并维护金融稳定，又承担银行监管职责，此外还一度充当商业银行的角色。1984年1月中国工商银行成立，人民银行得以从商业银行角色脱身；1995年《人行法》颁布，人民银行才真正在法律上具备中央银行的地位。

中国银行业监督管理委员会自2003年4月28日起正式履行职责。从此，对所有银行类金融机构的设立、变更、终止、监管和处罚等事项，由中国人民银行划归银监会管理，人民银行则专事三项工作：制订和实施货币政策，防范化解金融风险和维护金融稳定，提供清算服务。从这一刻起，银监会、证监会和保监会作为金融监管的“三驾马车”将并驾齐驱，而中国人民银行多年来集货币政策与银行监管于一身的“大一统”时代也宣告结束。但是，应当注意的是，如果按照目前的方案，金融工委的职能也转到银监会的话，就有可能出现两个新的问题，首先，银监会既要按照一般规则监管各类商业银行，又要承担国有商业银行出资人的职能，那么，如何在监管中公平地对待自己的亲儿子（国有商业银行）和干儿子（股份制商业银行和信用社等）以及别人的儿子（外资银行）就会成为新的问题。其次，从监管者的角度讲，银监会应只负责商业银行经营者的资格标准的制定以及资格审查工作，如果过去金融工委的职能也放到银监会的话，那么银监会在对待国有商业银行经营者时，岂不成了自己制定标准、自己推荐人癣自己审查、自己任命了吗？裁判员和运动员的职能不是又一身挑了吗？[8]有关金融专家认为，多个监管主体之间需要建立程序性协调机制，也就是将如何协调确定为一种制度。现在程序性制度是基于原来的定期磋商制度，具体到一个金融机构如果发生挤兑、发生金融风险，怎么及时地按照一步步的程序走，这方面还不明确。

银监会成立后，按照上述新的职能分工，则人民银行不仅应该是专事宏观调控的中央银行，而且也应该成为在三家金融类监管机构（证监会、保监会、银监会）之上的“超级监管机构”。这是因为，为执行国家货币政策、维护金融稳定，人民银行不仅应对银监会及银行类金融机构实施宏观管理和监督，也应同时对证监会和证券类金融机构，以及保监会和保险类金融机构实施宏观管理和监督。但在此次《银监法》起草及《人行法》修改中，这一问题并未得到清晰表述。

如此，则此次对三部银行法的起草和修改，仅为人民银行与银监会划清职责，人民银行的宏观调控能力依然只能在银行业金融机构中转圈，无法到达证券业和保险业金融机构。而时至今日，证券类、保险类金融机构已发展成为上万亿元资产规模的产业，与银行业金融机构一样关乎国家稳定和经济发展。如果对如此庞大的两个金融体系，人民银行不仅不能直接监管，且无任何市场调节措施，很难设想其如何完成制定和执行国家货币政策、维护金融稳定之任务。

关于这一点，国际上已有一整套成熟经验可资借鉴。英国早于1844年通过《英格兰银行条例》，英格兰银行由此成为英国中央银行，它具备现代银行学对中央银行设定的三大职能：即中央银行的银行、政府的银行和发行的银行。1986年、1987年和2000年，英国又在英格兰银行之外设立综合性监管机构——金融服务局。此后，苏格兰银行只管货币政策，金融服务局则负责综合性监管。

与此同时，英国财政部、英格兰银行与金融服务局签订谅解备忘录，建立三方共同维护金融稳定的合作框架。三方代表还建立了协调机构——常务委员会，每月定期开会，讨论与金融稳定有关的重大问题。采用这种在央行之外设立监管机构的国家，除了英国，还有日本、韩国、加拿大、丹麦、瑞典、挪威、澳大利亚、墨西哥、比利时和瑞士等国。[9]美国从实施分业经营到放松金融管制经历了50年，到最终颁布《金融服务现代化法案》又将近20年。可见美国立法和决策当局对金融混业体制是极其谨慎的；不仅如此，新法规还以立法的形式要求财政部和美联储对一些尚无确切解决方案的问题进行研究并定期向国会提交报告。这些问题包括金融控股公司的子公司重新从事金融业务带来的风险问题，对大型金融机构破产引发问题的防范，存款保险在防止和消除大型金融机构太大而不能倒闭的作用等等。这一奇特的立法形式实际的反映了美国立法当局对混业经营体制可能带来风险的疑虑。[10]相比之下，此次我国起草《银监法》、修订《人行法》和《商行法》后，在维护整体金融稳定方面依然缺乏法律保障，金融监管也依然处于严格的分业监管格局。如此格局之下，三大类金融监管机构无法信息共享，央行在制定和执行宏观货币政策时势必广受掣肘。

三、关于发展金融混业的几点建议

第一，最基础的是建立比较完善的金融法律体系，实现“依法治业”。应尽快清理现行金融法律、规章。尽快研究完善符合我国国情的金融法律体系内涵。重点是：完善金融监管法律制度体系；制定金融机构市场退出的法律制度；适应中小金融机构发展、联合、兼并及重组的需要，建立相应的法律规范；制定规范存款保险公司或基金的法律规定，确立存款保险制度的法律基础及运作原则。为提高中国金融业，特别是银行业的整体竞争力，应从扩充商业银行的资本充足率、完善法人治理结构、利率市场化等方面研究修改涉外金融法律、法规。通过立法的方式允许金融机构混业经营。包括制定相应法律政策鼓励金融机构从事跨行业投资、经营和购并等，为金融混业的发展创造良好的外部环境。

第二，应建立综合性的监管体系，为混业监管积累经验。建议在目前初具规模的分业监管体系的基础上，银监会、证监会和保监会应当对混业经营实施联合监管，有鉴于此，在央行货币政策委员会下设或单设由各类金融监管机构参加的金融协调机构，已是当务之急。惟有彼此沟通，实现信息共享，才能确保央行制定和执行正确的货币政策，维护整体金融稳定。监管当局必须在强化合规性监管的同时重视安全性监管，逐步强化对商业银行的资本充足率约束。除此之外，央行应当充当“超级监管”的角色，对银监会、证监会和保监会进行有效监督。

第三，建立有效的存款保险制度，从分业经营到混业经营经历几十年历史的美国是世界上最早建立存款保险制度的国家。FDIC[11]是美国最主要的存款保险机构，为所有联邦注册的银行和大部分州注册的银行的存款人提供存款保险，一些外资银行在美分行的存款也被保险。由于竞争的压力以及各州不愿意给未投保银行签发特许权，使得几乎每家银行都有必要取得FDIC的会员资格。[12]从美国实践经验来看，存款保险制度作为金融安全网中不可或缺的组成部分，有效维护了公众对银行体系的信心，促进了金融体系的稳定。美国的经验教训无疑可以为我们提供一些启示。目前我国进行金融混业的主要力量仍然是商业银行，如果商业银行由分业经营模式转向混业经营模式。银行的破产就无法避免。为了更有效的保障金融安全，维护中小储户的利益，建立适合我国国情的系统的存款保险制度是必不可少的。

第四，进一步深化金融体系的产权改革。可通过金融机构股份化和上市融资等方式，提高市场力量在配置金融资源方面的比例。其中，国有四大商业银行及保险公司的产权改革将为国内金融机构混业经营的发展打下坚实基础。而根据国际经验，在分业经营体制转混业经营模式的金融混业最佳方式是采取金融控股公式的混业模式。按照现代银行制度对国有四大商业银行进行综合改革，以建立国控股份制商业银行，前提是明确商业银行是经营货币的金融企业，以经营市场化目标为核心，根据公司制改造的要求，从国有多元合资公司形式入手，完善国有独资商业银行的法人治理结构。要发挥银监会和银行内部监事会的作用，加强对商业银行的监督。继续撤并低效、重复设置的机构，裁减人员，提高经营管理效率。在此基础上，创造条件，将国有独资商业银行改造为国家控股的股份制商业银行。在符合条件后，采取多种形式，支持其在国内外股票市场上市。

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