摘要：改革开放为我国经济社会带来了巨大活力，几十年的飞速发展使国民经济生活产生了天翻地覆的变化。随着社会经济的不断发展和世界经济形势的变化，我国的改革到了攻坚阶段，正面临着产业转型和政府职能转变的改革深水区。公共财政支出是弥补市场失灵缺陷，发挥政府公共服务职能的重要手段，界定其范围对行政体制改革和解决社会问题都有着至关重要的意义。本文将从政府与市场的关系和中央机关与地方政府的财政关系角度出发，讨论公共财政支出的界定问题。

改革开放40年，行政体制改革和市场化改革都取得了巨大成效，我国经济水平飞速发展。党的明确了新时期的行政改革：转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府；公共财政支出是国家汇集部分社会资源，为社会提供公共物品和服务，以满足社会公共需求的行为。这既是政府执行公共服务职能的重要手段，也是对市场经济进行宏观调控的有效途径。今日之社会主义市场经济制度已逐步完善，市场在资源配置过程中起决定性作用，也要求政府更地发挥“看得见的手”的功用，弥补市场失灵产生的漏洞，及时有效地对宏观经济进行调控。公共财政支出范围，即公共财政应该为经济社会中的哪些领域负责，具体承担何种程度的责任，如何与市场的职能相契合，对政府承担公共服务职能具有重要意义，需要在实践中探索，在理论中总结。

1.公共部门职能与市场经济关系的演变

最开始的西方经济学主张“自有放任”，以亚当•斯密为代表人物，认为社会经济只需要由市场机制这只“看不见的手”来调节的，政府的作用只限制于“守夜人”的角色，承担起保卫国家和私人财产安全的角色便足矣。而20世纪30年代爆发的经济大萧条使人们彻底改变对自由主义经济学的看法，以凯恩斯为代表的国家干预主义经济理论得到用武之地，政府的介入干预缓解了经济危机带来的破坏。到了20世纪70年代，西方世界因政府部门过多地介入经济活动而出现了“滞胀”问题——经济发展停滞，同时通货膨胀严重，财政支出的扩大起了反作用，成为产生经济危机的因素之一。“自由放任”经济学以新古典主义经济学的形态重新登上了舞台。

近年来，我国社会主义市场经济实践的巨大成功和国际金融危机的出现也证明了国家干预主义的重要性。总体而言，自由主义经济学派与国家干预主义在社会经济实践中相辅相成，在相互对抗中共同推进现代经济学的发展。政府职能与市场经济的关系也在百年间呈现出这样的趋势：社会生产力的不断提高为人类社会创造了巨大的财富，市场经济的领域也不停地扩张延伸，今日之社会经济融资、生产、分配、消费模式较之以往更加高效快捷。同时伴随社会经济规模和领域不断扩大而来的是市场机制这只“看不见的手”无力揽下经济社会的全部责任，在某些领域失效了，需要公共部门介入社会经济生活，满足公共需求。自经济大萧条以来，世界各国的政府职能都在加强，超过最初“守夜人”的角色，提高对经济生活的监管和调控力度，为社会提供必需的公共产品。

2.公共支出范围的界定标准

现代经济学将社会经济分为私人经济部门和公共经济部门，以价格为主要手段配置生产要素的市场机制和以公共部门的职能来配置资源的非市场机制在这其中共同运作。价格能使通常领域的经济运行处于充分竞争状态，从而保障市场运行的效率和公平。但是这样的市场机制并不是在所有经济领域都适用，当市场机制不能使公共福利较大化时，就出现了市场失灵问题，私人经济部门无力或无意愿发挥作用，需要公共部门的介入。

社会资源在某些领域没有得到配置，从而使公共福利不能得到较大化满足，便产生了市场失灵。例如国防建设、公共基础设施建设、自然灾害救济、养老医疗教育等社会福利开支、行业扶持补贴等，公共财政支出在上述领域起着关键作用。各国具体的公共财政开支范围则需要分析各国国情的特殊性：发展中国家不可能在短时间内发展，必须着眼于为各行业发展服务的公共基础设施建设，而私人往往不具备此种能力和意向，因此财政支出投入公共基础设建设的比重高于发达国家；我国的经济社会发展迅猛，许多领域市场机制相对不成熟，不能由市场来满足需求，如基础教育、污染防治、住房、医疗等，需要公共财政为国计民生考量充分发挥作用，提供公共产品，促进社会公平。

要具体确定公共部门应负责的公共产品，则要看该产品在没有公共部门介入时的公共福利情况。公共产品是相对于市场上的私人产品而言的，较之私人产品具有非竞争性和非排他性。公共产品由市场调控会失去效率是因为它不能充分满足人们的逐利需求，即提供该产品所产生的利润不能满足产品提供者的需求，或者私人会为了追求利润而忽视公共福利的需求。纯粹的公共产品并不是多数，更常见的是兼具私人产品性质和公共产品性质的准公共产品，也称“混合产品”。准公共产品可以混合生产，即市场经济和公共财政都可以介入，但是应该以市场上的私人生产为主还是以公共部门为主，则需要以确保公共福利较大化满足为原则，具体分析各领域的各个产品，实现资源高效率配置。

3.关于我国公共财政支出范围的再思考

公共财政对于准公共产品的支持需要把握同市场供给的平衡，这常常会引发公共部门职能的“越位”与“失位”。职能越位常表现在财政支出在本该由市场进行调节的领域，扰乱了市场的正常秩序，造成某些产业产能过剩，为产业后期转型发展埋下隐患。随着批人口红利的逐渐退潮，经济增速放缓，养老、医疗和教育等社会需求大幅增加，先前国家采取节约消费资本而扩张生产资本的策略开始转向，政府在社会福利方面承担起更重的职责。2017年我国财政支出在医疗、社保和教育领域分别支出14600亿元、24812亿元和30259亿元，同比增长9.3%、16%和7.8%，分别占去年财政支出比重的7%、12%和15%。虽然我国为社会福利的支出比重仍较发达国家有差距，但是逐年稳步增长的数量和比重说明了政府承担公共服务职能，弥补财政缺位的决心和能力。

结合社会主义市场经济机制和公共部门职能来界定公共财政支出范围，需要深刻理解中国国情的特殊性。中国基本完成了从过去僵硬的计划经济到现代市场经济的转变，市场的逐渐开放和国企改革的逐步完成为我国经济带来了巨大活力。但是深刻的巨变也存在着历史遗留问题：中国地域辽阔，区域发展不平衡，改革在某些贫困地区仍未进行彻底，存有体制僵化和经济落后的问题。就扶贫脱困、产业支持、社会福利提供等情况来说，各地的公共需求呈现出差异化、阶层化和动态化。公共财政如要满足全国各地不同的公共需求，则需要中央部门与地方部门合理划分职权范围，建立协调、均衡的公共财政体系。

中央和地方公共部门的职权范围应根据所提供公共产品的受益范围来确定。惠及全国的公共产品，涉及中央政府的职权，则由中央部门统筹规划；区域性需求则要由地方基层部门明确，统计具体需求内容和需求数量，合理编制预算，逐级报往上级部门，使公共部门协调一致。科学界定公共财政支出范围，满足地方公共需求离不开地方的权责一致，即各级地方需要负担解决区域性公共需求的责任，同时也具备解决需求的能力(公共财政资源)。同时上级部门要对下级执行公共职能情况进行监督，确保公共财政支出在合理的范围内，实现公共福利较大化。

公共财政对于准公共产品的支持需要把握同市场供给的平衡，这常常会引发公共部门职能的“越位”与“失位”。职能越位常表现在财政支出在本该由市场进行调节的领域，扰乱了市场的正常秩序，造成某些产业产能过剩，为产业后期转型发展埋下隐患。随着批人口红利的逐渐退潮，经济增速放缓，养老、医疗和教育等社会需求大幅增加，先前国家采取节约消费资本而扩张生产资本的策略开始转向，政府在社会福利方面承担起更重的职责。2017年我国财政支出在医疗、社保和教育领域分别支出14600亿元、24812亿元和30259亿元，同比增长9.3%、16%和7.8%，分别占去年财政支出比重的7%、12%和15%。虽然我国为社会福利的支出比重仍较发达国家有差距，但是逐年稳步增长的数量和比重说明了政府承担公共服务职能，弥补财政缺位的决心和能力。

结合社会主义市场经济机制和公共部门职能来界定公共财政支出范围，需要深刻理解中国国情的特殊性。中国基本完成了从过去僵硬的计划经济到现代市场经济的转变，市场的逐渐开放和国企改革的逐步完成为我国经济带来了巨大活力。但是深刻的巨变也存在着历史遗留问题：中国地域辽阔，区域发展不平衡，改革在某些贫困地区仍未进行彻底，存有体制僵化和经济落后的问题。就扶贫脱困、产业支持、社会福利提供等情况来说，各地的公共需求呈现出差异化、阶层化和动态化。公共财政如要满足全国各地不同的公共需求，则需要中央部门与地方部门合理划分职权范围，建立协调、均衡的公共财政体系。

中央和地方公共部门的职权范围应根据所提供公共产品的受益范围来确定。惠及全国的公共产品，涉及中央政府的职权，则由中央部门统筹规划；区域性需求则要由地方基层部门明确，统计具体需求内容和需求数量，合理编制预算，逐级报往上级部门，使公共部门协调一致。科学界定公共财政支出范围，满足地方公共需求离不开地方的权责一致，即各级地方需要负担解决区域性公共需求的责任，同时也具备解决需求的能力(公共财政资源)。同时上级部门要对下级执行公共职能情况进行监督，确保公共财政支出在合理的范围内，实现公共福利较大化。

4.结语

公共财政支出范围是随着社会经济现实和政府职能目标的变化而变化的，不同时代因社会性质和历史条件不同而财政支出范围不同。界定公共财政的支出范围，要结合公共部门职能和市场经济机制的关系，确定当前阶段市场失灵范围和公共产品需求情况；同时还要考虑自身国情体制的特殊性，协调地区性需求，深化财政体制改革，向服务型政府再迈出一大步。