浅谈市场经济条件下地质勘查:试论市场经济条件下地质勘查工作改革

摘要：在市场经济的大背景下，商业性矿产勘查市场机制逐步形成矿业权市场日趋活跃，勘查投资趋于多元化，社会投资有较大增长。在市场经济条件下大力开展地质勘查工作的改革，进一步扩展地质勘查的投资来源，丰富投资主体建立具有中国特色地勘工作新体制、新机制。因此本文针对市场经济下地质勘查工作改革进行浅谈。

关键词：地质勘查工作；投资；运行机制；矿业

当前地质勘查体制机制不适应新形势的需要。地质勘查工作缺乏统一规划、统筹协调和规范管理。地质勘查公共财政投入结构不够合理，公益性地质工作投入相对不足，基础性地质工作薄弱，对商业性矿产勘查支撑力度不强。地勘行业人才紧缺，公益性地质队伍结构不合理，野外地质工作待遇不高。商业性矿产勘查投资环境有待改善。原创性的地质理论与勘查技术不多，高新技术应用与开发不足，难以满足地质勘查现代化的需求。市场经济条件下地质勘查工作改革可以从以下几点入手：

一、市场经济条件下的地质勘察工作

地质勘查工作按照经济意义的不同可以分为公益性地质勘查工作以及商业性地质勘查工作两大类。其中公益性地质勘查工作具有公共属性，是为社会经济建设提供各种服务，例如进行地质灾害调查、区域水环境地质调查、海洋极地地质调查以及遥感地质勘查等。而商业性地质勘察工作的本质就是带有盈利性目的进行勘查工作，为企业或者单位进行专项服务，勘查结果以及知识产权归投资方所有。可以说商业性地质勘查工作是市场经济发展到一定阶段的必然产物，由于市场经济的发展，投资主体日趋多元化，不仅仅是只局限于政府而是扩展为与企业投资的相互结合。现阶段的投资来源主要包括有小型勘查公司的资金投入、采矿业的资金投入以及筹组股份有限公司，也就是根据国家有关规定经批准发行一定数量的股票以及债券筹集所需的资本。这其中勘查公司的资金投入主要是用于初期的寻矿阶段，如果一旦找到合适的矿藏，就需要进一步深入勘探，而这种大规模的勘探工作，勘查公司很难独立承担巨大的资金投入以及风险，因此就需要通过后两种类型进行筹资和投资。从我国目前的发展形势来分析以发行股票、债券等形式筹集社会资金的做法已经越来越普遍，而且通过筹资也是矿业公司和独立勘查公司分散风险的有效途径。

二、在市场经济条件下建立相应的工作体制、机制

我国地质勘查工作是随着社会的发展逐步建立起来的，是由中央政府出资组建，主要任务就是制定国土资源计划。而随着社会的不断进步，这种体制的弊端也日渐凸显，例如传统地质勘查工作的管理体制造成了矿藏勘探的权属与勘查单位严重脱离，这一方面弱化了勘查单位抵御风险的能力也影响了其提高工作效益的积极性甚至造成更严重的资金浪费。因此必须要建立符合市场经济条件要求的新工作体制、机制。从事公益性的地质勘查工作机构可以分为总部，即中国地质调查局、直属生产性事业单位以及大型的项目承担单位这三个层次。

在新形势的要求下，必须建立出一套符合社会主义市场经济体制要求的运行的新机制、新体制。在这一改革的过程中，首先要区分投资者、业主和项目承担单位的不同身份，明确各自的任务。国土资源部主要负责大调查的规划、计划以及成果验收，地调局则负责项目的具体实施，地勘队伍主要通过项目联系承担任务。其次是要强化立项工作，使立项工作更加透明化以及更具有合理性、科学性、广泛性以及民主性。第三，充分利用市场竞争机制。根据地质工作特点委托承包、招标承包和公开承包等多种方式挑选项目承担单位或者制定招标、投标的办法或实施细则对于凡是能够招标的项目都要实行招标，然后严格审查承包单位的资格，把好参与投标和接受委托单位的基本条件关，在此基础上挑选承包单位，从而充分体现出公平的竞争的原则，防止徇私舞弊。第四，项目成果要采用先进的表现形式，向公众开放，实现社会共享。由于我国目前的地质勘查行业在生产能力上存在着严重的供大于求的局面，也就是地质勘查是一种买方市场。在这种情况下，充分运用市场竞争机制，推动地质调查项目的运作非常有利。

在具体运作过程中，主要应该实行严格的项目管理，要按照社会主义市场经济的要求，在新一轮国土资源大调查项目管理中引入竞争机制，提高投资效益，要按照项目管理的要求，使项目决策、管理及作业层分离，理顺各级管理机构及甲乙方的关系。围绕项目立项、项目管理机构的事权划分、预算管理、项目发包管理、合同管理、日常质量管理、资金的审计管理、项目的验收与后评价等环节展开。在市场经济条件下进行商业性地质勘查工作改革还必须要注意：一是投资主体要明确。企业的组织结构好是一个大型的地质勘查矿业投资公司、大量小型地质勘探公司和地质技术劳务公司。大型地质勘查矿业投资公司逐步演变成资本经营公司，进行商业性地质工作运作。二是投资主体的多元化。积极争取国家、地方、企业以及外商和个人的资金投入，能够充分调动社会资源。三是商业性地质勘查工作的运行机制，从而使地质勘查工作能够更好的适应市场经济的发展。

三、引入社会资本争取股份上市

随着市场经济条件下地质勘查工作改革的逐步深入，尤其是以商业性地质勘查为主的地质勘查工作，要想在市场经济条件下获得长足的发展，关键是要改善矿业的投资环境，引入更多的社会资本。这需要我们首先要进一步完善并严格执行地质资料汇交办法，以便形成公平、公正、公开的良性竞争环境；其次要加大矿业秩序整顿力度，严格保护投资者的合法权益。只有这样，才是真正实现了资源的优化配置。

取之不竭的社会资金是现代矿业经济得以运行的血液。在西方国家，矿业当其生产脱离手工采掘阶段，需要开发和利用新兴科学技术时，与金融业联姻，建立有效的矿业资金市场，就成为继续为生存和发展的基本前提之一。在世界矿业经济全球化、市场化、信息化和一体化的今天，基本上已经现出了统一的全球矿业资金大市场。国际矿业资本流通已凌驾于矿产品市场之上，成为世界矿业经济发展的驱动力之一。我国目前有20 多家矿业公司已经上市，其中部分上市公司的招股项目除了矿业开发的“采”、“选”、“冶”项目以外，也有一部分勘查、开发一体化项目。因此，我们想要在短期内筹集社会资金投入矿产勘查项目，必须把目前已经形成的达到规模开发阶段的矿产勘查开发一体化企业规范化改制成矿业公司，再组织股份制上市，然后通过上市公司，利用筹集的资金开展勘查开发一体化项目，以实现矿产勘查的间接资本市场。

四、结束语

在市场经济日趋成熟的今天，地质勘查工作的体制已发生了重大改革，公益性地质工作和商业性地质工作开始分体运行，而在此基础上，以往的地质勘查工作就要从机构、运行机制和必须解决的重大问题三个方面建立国土资源大调查的新体制以及新机制，也就是大力扩展地质勘查的投资主体，并要努力争取股份上市，广泛利用社会资金来推进改革商业性地质工作的运行机制。只有这样才能积极稳妥地推进地质工作改革，加强地质勘查工作，既是社会主义市场经济的基本要求，也是建立有中国特色地勘工作新体制的必然，所以必须予以高度重视。

浅谈市场经济条件下地质勘查:浅谈市场经济条件下地质勘查工作的改革

[摘要]地质勘探工作分为公益性质和商业性质两种，本文将从地质勘探的工作性质、投资的来源以及相关运行机制对这两种性质的勘探行为进行界定和分析，结合地质勘探工作的改革背景和改革的各项措施指出以往传统体制下地质勘探工作中出现的问题和弊端，分析和总结，找出问题的原因从而确定下一阶段社会主义市场经济条件下的地质勘探工作的总体指导思想。

[关键字]市场经济 地质勘查 改革 要求

0 前言

目前，深化地质勘探队伍的进一步改革，加强地质勘探队伍管理工作越来越受关注，成为建设中国特色社会勘探队伍必要要求。

1 市场经济条件下地质勘查工作改革背景及指导思想

（1）随着国土资源管理体制改革逐步深入，地质勘查工作面临的形势发生了重大变化。政、企分开制度在我国已取得了重大的进展，我国国务院在有关地质勘探管理体制的改革中明确了地质勘探工作企业化经营的发展方向，其具体方案的制定由国家经贸委和其他相关部门协商决定。依据此方案，中国核工业总公司在所有的地质勘探队伍中保留了一支精于放射性矿产勘探的骨干队伍，其余人员分派带各地的勘探单位逐步企业化。

（2）公益性地质工作和商业性地质工作的分体运行也有了突破性进展。依据我国经济发展的现状，公益性质的勘探工作与商业性质的勘探工作双轨运行，地质勘探工作的分类依据服务的对象和勘探工作的目的进行划分，从而区分勘探资金的投入是属于国家投入还是企业投资。国家负责资金开展的地质勘探工作属于公益性质的勘探工作，该类勘探工作的目的是为了满足归家和社会对地质勘探的需要，这是公益性质的。随着我国经济的飞速发展，经济体制改革的不断深化，企业开始作为勘探主体越来越多的活跃与我国地质勘探领域，该类地质勘探工作包括对矿产资源的勘探以及建筑工程的前期勘察工作，我国已经建立相对完善的各类机制和规定明确矿业企业的责任和义务，在国家的宏观调控下利用市场经济的杠杆作用，企业自主的进行地质的各类勘探工作，满足企业的发展需要，或者对矿产的开发进行投资，获得相关的采矿权力，实现这类企业的发展和壮大。

（3）国土资源部的组建有效实现了土地、矿产、陆地资源以及海洋资源的统一管理，工作的方式和方法随之发生了巨大的变化，新方法、新技术以及新设备的利用促进了我国各类资源的综合利用，地质勘探类单位应抓住机遇，适应新形势下的挑战和困难。迎难而上，实现我国地质勘探类工作的进一步发展。

2 地勘工作改革必须符合的要求

当前，我国社会主义市场经济体制改革目标的确定，改革工作的不断深化，对相关地质勘探单位提出了更高的要求。

2.1 必须符合我国深化改革的必然要求

中央机构编制委员会在事业单位改革问题中发表了几点建议，其中指出了事业单位改革应充分遵循政、企分开的制度，实现事业单位的社会化，其本质要求是事业单位以满足我国社会主义经济的建设为基础上，完善自身的发展，遵循事物的发展规律，充分调动起事业单位的积极性和活力，完善单位的自我约束机制[1]。目前许多地质勘探单位政、企、事不分，不仅极大的限制了自身的发展，也失去了这类单位应有的活力，长时间以来，我国的地质勘探队伍一直以部、局、队的三级管理模式运行，地质勘探单位的活动领域被极大的限制，不利于该行业的发展，以往的勘探计划和目标都是中央制定和委派，勘探需求和勘探条件没有充分考虑，资金方面也经常欠缺，市场化程度较低。目前，石油以及天然气的勘探成本大多由国家承担，不仅增加了国家的负担，效率也极其低下，勘查成果没有实现共享，也极大了限制了勘探工作的进一步发展和壮大。

2.2 必须符合社会主义市场经济体制对地质勘查工作体制改革提出的新要求

目前地质勘探工作的主体大致划分为“地方部队”和“野战队”，其中“野战队”的作业资金由中央财政划拨，设备精良，其工作性质大多为公共基础性的、社会公益性的和宏观战略性的。“地方部队”正在慢慢趋于企业化，多种经营并存。国土资源部的组建为深化土地资源管理和勘探单位的体制改革提供了条件。

2.3 必须符合地勘经济与区域经济相结合的要求

地质的勘探工作是先于经济建设以及社会发展的重要工作[2]，地质勘探的目的应与社会与国民经济的发展相协调，又要符合地方政策，为地方的发展服务。实际工作中应采取分级管理，分工合作的方式，相互配合，调动和发挥中央与地方的积极性，为地质勘探工作的进一步发展提供条件和基础。地质勘探是矿山开发的重要前期准备，目前，矿产的开发和勘探是联系最为紧密的两个行业，大多数的矿业公司为这两者的结合体，这样的组织形式不仅增强了矿产勘探和开采的效率，更为企业的统筹规划和作业提供了先决条件，不仅促进了地方经济的发展，也完善了地质勘探自身的工作。地质勘探单位思想、观念的转变，主动的适应当地的经济发展和需要，介入市场化的竞争中，不仅极大的提高了自身的活力，同时提升自身的生存能力，使得地质勘探工作能够满足当下经济发展的各种新需求。

3 积极采用新模式，提高地质工程质量----以钻探工程为例

市场经济体制下的地质钻探多是个人承包机台施工， 需要针对性的管理才能保障质量。借鉴建筑工程监理方式， 结合地质工程特点确定监理内容， 变原探矿科的职能为监理和技术服务。通过钻探工程监理的开展， 促进矿区钻探工程质量的提高、保障进度、节约费用。地质工程监理的实施程序及具体做法如下。

3.1 确定总监理工程师， 成立项目监理部

从探矿生产管理部门指定一名探矿工程高工任总监理工程师， 抽调探矿工程师及相关技术人员组成监理部。

3.2 编制监理规划及实施细则

编写据《岩芯钻探操作规程》、《矿区勘查地质设计》、《地质勘查安全操作规程》、《工程监理规范》等。内容要有针对性和可操作性。

3.3 切实开展现场监理工作

3.3.1 施工准备阶段

挑选施工机台。通过查验候选机台的人员配备及钻探素质、钻探设备的完备程度及适用性、保质器具精度等进行比较挑选。

当面考察机长技术水平和施工经验， 检查机台的质量、安全保障体系及针对性措施、质量管理程序与制度，。

参与每个钻孔的技术交底， 总结前孔施工经验和教训， 提出钻孔施工技术措施。

3.3.2钻孔施工阶段

检查设备安装状况， 钻具配套齐全好用、泥浆护壁材料充足、泥浆池及循环沟槽分布合理、班报表及测量器具齐全等。

现场监理人员每天巡查班报表记录、简易水文观测、岩芯采取率及存放等， 发现问题及时纠正。

测孔斜、丈量钻具校正孔深之前， 机台通知监理人员届时旁站， 现场核对测斜玻璃管、钻具长度等测量数据， 保障真实。

封孔作业中， 监理人员按水文地质设计要求， 计算水泥用量及配比， 设计架桥位置， 现场旁站全程监督工作质量，确保封孔质量。

协助机长收集整理钻孔档案资料。确保齐全、真实、完整归档。

协助机台处理孔内事故。与机台共同分析孔内事故状况， 制定处理方案， 现场监督指导。

3.4参与钻孔质量验收，按合同约定审批钻孔工程款结算

根据钻孔三级验收程序， 由监理员监理工程师总监理工程师分别参与项目组分队（ 地调所） 大队验收。按机台承包合同核算工程款， 对质量有差距、进度延期的钻孔按合同给予扣减， 对地质变更增加工程量给予结算， 公正地做好合同管理， 减少甲乙双方的纠纷。

3.5 建立钻探监理档案资料、指导机台归集钻孔技术档案

包括工程变更资料、事故处理记录、旁站监理记录及各种签证资料归档， 连同钻孔技术档案一并归档。

3.6 监理工作总结

内容有： 监理工作在技术、方法、组织措施等内容中经验； 监理工作中的不足之处及完善措施。

通过试用地质钻探工程监理， 可探索市场经济体制下钻探工程管理方式。不仅提高质量效益保障进度， 而且提高机台综合素质。

4 小结

如今，市场经济的不断深化，促使我国地质勘探队伍的体制逐渐发生改革[3]，公益性质以及商业性质的勘探工作双轨运行，满足不同需要、不同性质的勘探工作。目前，深化地质勘探队伍的进一步改革，加强地质勘探队伍的管理工作越来越受到广泛的关注，成为建设中国特色社会勘探队伍的必要要求，各级政府和单位应引起高度的重视，正视改革带来的益处，促使我国地质勘探工作能够获得更高的发展，充分满足新阶段下的挑战和市场经济的各项要求。

浅谈市场经济条件下地质勘查:市场经济条件下地质勘查改革论文

摘要：文章从工作性质、投资来源、运行机制三个方面区分和界定了公益性和商业性两类不同性质的地质工作；分析了地质勘查工作改革的背景，明确了改革的指导思想；分析了传统体制下地质勘查工作存在的弊端，回顾了以往的改革措施；在此基础上，从机构、运行机制和必须解决的重大问题三个方面建立国土资源大调查的新体制、新机制；，作者认为，深化商业性地质工作改革最关键的是培育地质矿产投资公司，即，一方面扩大地质勘查的投资来源，另一方面培育地质勘查的投资主体，并要积极争取股份上市，广泛利用社会资金，改革商业性地质工作的运行机制。

目前，地勘队伍管理体制已发生了重大改革，中国地质调查局正式挂牌运行，公益性地质工作和商业性地质工作开始分体运行。在新的形势下，积极稳妥地推进地质工作改革，加强地质勘查工作，既是社会主义市场经济的基本要求，也是建立有中国特色地勘工作新体制的必然，必须予以高度重视。

一、正确认识市场经济条件下的地质勘查工作

地质勘查工作从经济意义上可划分为公益性地质工作和商业性地质工作两类。

公益性地质工作主要包括区域地质调查、区域水工环地质调查、区域物化探调查、遥感地质调查、地质灾害调查、海洋和极地地质调查、为国家发展战略服务的矿产资源调查，以及与上述地质调查相关的科学技术研究等。公益性地质工作具有以下特征：(1)具有“公共物品”属性,为社会提供基本的国土地质资料，为经济建设和社会发展的各个方面、领域提供普遍的服务。具体来说，包括为国民经济建设和社会发展需要进行的全国性地质调查评价工作；为国家经济建设规划区的经济建设和社会发展而进行的地质调查评价工作；为重要地区和重要城市的经济建设和社会发展而进行的地质调查评价工作；为国民经济建设和国家权益而进行的战略性矿产资源调查评价工作；其他为满足国民经济建设和社会发展需要而进行的地质调查评价工作。(2)投资主要由中央和地方财政负担。按照受益对象的不同包括中央财政和地方财政两种主要来源，涉及全国的基础性、公益性地勘工作主要由中央财政支付，而直接为地方经济建设和社会发展服务的基础性地质工作以及城市和地区的水工环地质工作，则以地方财政投资为主。其投资规模主要取决于基础设施建设对经济增长的制约程度和中央、地方财政的支付能力。(3)公益性地质工作主要采用事业体制运作，但并不等同于传统体制下的事业费拨款体制，政府投资的运作必须按照市场机制的要求，在政府委托的投资主体与地勘单位(企业)之间实行市场化运作。

商业性地质工作则是指矿产勘查和为某一特定主体提供服务的水文、工程和环境地质勘察。与公益性地质工作相比，商业性地质工作更具有明显的特征：(1)具有“私人物品”属性。其成果具有盈利性，为特定的企业单位进行专属性服务，成果的产权归投资者所有，法律保护其合法权益；(2)企业性。商业性地质工作必须通过企业这个载体来进行运作，这是商业性地质工作的最本质要求。在市场经济国家，商业性地质工作主要是由独立的矿产勘查公司和大型矿业公司的勘查子公司来进行的；(3)投资主体多元化。商业性地质工作的另一个显著特点是，商业性地质工作必须与金融业紧密地融合，逐步形成完善的资本市场，遵循“谁投入、谁受益”的原则。目前世界上大多数国家，特别是一些矿业发达的市场经济国家，如美国、加拿大、澳大利亚等国家，商业性地质工作(主要是矿产勘查)的投资是由企业和民间资金(通过资本市场)而筹集的，一般地，其投资主要有三种来源：一是小型勘查公司的资金投入；二是矿业公司投资；三是通过筹组股份有限公司，根据政府有关法规，经批准发行一定数量的股票、债券筹集所需的资本。及时种类型，即勘查公司的投资，主要用于找矿发现阶段。但一旦找到或发现矿床，需作进一步的勘探与评价时，一般勘查公司难以独立承担巨大的找矿风险和投资，而需要通过后两种类型进行筹资和投资。从近年的发展趋势看，以发行股票、债券等形式筹集社会资金的做法趋势于普遍，这也是矿业公司和独立勘查公司分散风险的重要途径。

二、地质勘查工作改革的背景和指导思想

随着国土资源管理体制改革的逐步深入，地质勘查工作面临的形势已发生了重大变化。

首先，政企事分开有了实质性进展。1999年，国务院作出了地勘队伍管理体制改革的重大决策，其方向是地勘队伍属地化管理和逐步实现企业化经营。属地化管理，是指将原地质矿产部所属的在各省、自治区、直辖市的地质勘查单位统一划归到各省、自治区、直辖市，由省级人民政府国土资源主管部门归口管理。各工业部门所属的地质勘查队伍要根据不同情况积极推进改革，冶金、有色、轻工、化工、建材等部门的地质勘查单位，可以从各自部门的实际情况出发改组为企业或进入企业集团，具体实施方案由国家经贸委与各工业局研究确定。中国核工业总公司可以从所属地勘队伍中保留一支从事放射性矿产勘查的精干队伍，其余与原地质矿产部所属地质勘查单位同步进行属地化、企业化改革，具体实施方案由国防科工委研究确定。武警黄金地质勘查部队的改革，按照中央军委和国务院的有关决定执行。企业化经营改革，是指地勘单位要按照政企分开的原则，逐步转变事业机制，建立健全企业机制，实现自主经营、自负盈亏。

其次，公益性地质工作和商业性地质工作的分体运行也有了突破性进展。公益性地质工作和商业性地质工作的分体运行，是指在社会主义市场经济体制下，地质勘查应当依据服务对象和工作性质，划分为国家出资与企业投资两部分。国家负责出资并组织实施公益性(包括基础性、战略性)地质勘查，以满足国家和社会对地质勘查的公益性需要，满足国家宏观调控矿产资源勘查、开发和其它基本建设的需要。这就是通常所说的公益性地质勘查。随着我国经济体制改革的不断深入，企业应当逐步成为地质勘查的投资主体。企业投资的地质勘查，包括矿产资源勘查、工程建设前期的地质工作，国家已经明确实行矿业企业和业主负责制。企业对地质勘查的投资纳入企业成本，象石油、天然气勘查那样，形成良性循环。在国家宏观调控下，企业自主地利用市场机制，投资地质勘查，以满足企业建设与发展对地质勘查的需要；或者投资矿产资源勘查、开发，或者依法流转探矿权、采矿权(统称矿业权)，企业因此得到发展。

第三，国土资源部的组建实现了从陆地到海洋，从土地到矿产的集中统一管理，工作领域拓宽了，工作的方式、方法也都要发生很大的变化。如新一轮国土资源大调查突出“新”和“大”，强调用新技术、新方法进行国土资源综合调查。可见，形势已经发生了重大变化，如果地质勘查工作不能尽快适应这些变化，就将难有作为。

党的十四大确立了我国建立社会主义市场经济体制的改革目标，从而给地勘工作改革提出了新要求，指明了改革方向。换句话说，地勘工作改革必须符合以下要求。

首先，必须符合我国深化改革的必然要求。党的十四大提出，我国将在本世纪末，初步建成社会主义市场经济体制。1996年7月，中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见，提出事业单位机构改革应当遵循政事分开、推行事业单位社会化的方向，建立起适应社会主义市场经济体制需要和事业单位自身发展规律、充满生机与活力的管理体制、运行机制和自我约束机制。朱镕基总理在去年国务院及时次全体会议上明确指出，事业单位也要调整和改革，除教育单位和极少数单位外，原则上每年减少财政补贴1/3，三年实现自负盈亏。政事分开、事业单位的企业化经营，是国家对事业单位改革的重要决策。由于政企(事)不分，影响了地勘单位活力的增强，使地勘单位难以成为“四自”的经济实体。长期以来，地勘队伍形成的部、局、队三级管理的垂直领导格局，使地勘单位被束缚在一定的工作区域，地勘任务由中央地勘计划层层下达，造成地勘工作既难以与区域经济发展紧密结合，又难以突破区域限制而真正融入市场中。目前除石油、天然气外的地质勘查资金，仍主要由国家承担，既使国家负担太重，又使地质勘查规模萎缩。公益性地质勘查成果没有实现社会共享，造成工作重复，效率不高。

其次，必须符合社会主义市场经济体制对地质勘查工作体制改革提出的新要求。朱镕基总理1994年就指出：地质勘查队伍要逐步划分为“野战军”和“地方部队”，“野战军”吃中央财政，精兵加现代化设备，承担国家基础性、公益性、战略性地质工作。“地方部队”要搞多种经营，分流人员，逐步走向企业化。朱镕基总理的指示为地质勘查队伍的改革指明了方向。国土资源部的组建则为进一步深化国土资源管理体制和地质勘查队伍管理体制的改革创造了条件。

第三，必须符合地勘经济与区域经济相结合的要求。地勘工作是经济建设和社会发展的基础工作，称之为“经济建设的先行”，江总书记称之为“基础产业”。地勘工作既要为整个国民经济与社会发展服务，又要为地区经济与社会发展服务，应该实行分级管理，各有侧重，相互配合，相互衔接，充分发挥中央和地方的积极性，共同促进地勘工作的发展。矿产勘查工作是矿山采掘的前期工作，矿山采掘是矿产勘查的直接服务对象，国际上矿产勘查和矿山采掘是经济关系最为密切的关联产业，组织形式上也常常是探采结合的统一经济实体，普遍称为矿业公司，地勘队伍实行属地化管理并逐步实现企业化经营的改革取向，有利于地勘工作与矿山采掘工作的结合，也有利于地方政府加强对本行政区内的地勘工作和矿山采掘工作的统筹安排和布局，促进地方经济的发展，同时，也有利于地勘单位转变观念，转变机制，充分利用自身优势，主动与地方经济融合，进入市场、参与竞争，增强自我生存和发展的能力。在这方面，许多省份已经取得了很好的经验。

三、我国地质工作改革的简要回顾

我国的地质勘查工作是随着新中国的建立、发展而逐步发展起来的，其运作一开始便带有浓厚的计划经济色彩。即，中央财政出资组建地质勘探队伍，从事地质找矿工作，所需经费全部由财政包下来，经营成果则无偿地向使用者提供。实践表明，这种体制存在着诸多弊端，主要是：

(1)地质勘查工作的事业管理体制，造成了探矿权属与勘查单位脱离，不管地勘单位找矿效果的好坏，都只能拿到事先规定的经费(相当于劳务费用)，这一方面影响了地勘单位抵御风险和提高效益的积极性，减少了地勘工作的有效投入。因为，地勘费虽是国家用来换取地质成果的费用，费用和成果应当直接挂钩，可是一旦运用事业体制运作，必然是首先保障地勘职工“相对固定费用”的需要，然后才用来开展地质勘查工作。随着地勘费的相对减少，地质工作的有效投入，必然大幅度减少。

(2)国家计划直接安排项目，排斥市场机制的作用，必然导致找矿效果的不佳。由于多年来，我国地勘工作一直是国家计划统一管理，公益性地质工作与商业性地质工作混合运作，且由中央财政为矿山企业找矿，由于没有利益机制的制约，找矿效果与利益多少不挂钩，排斥了价格机制、供求机制、竞争机制在矿产资源配置中的作用，必然造成了矿产勘查与开发的脱节，形成大量的呆矿；这一方面形成资金的积压，加重了中央财政的负担，另一方面也扭曲了矿产品成本，即，我国矿产品生产，不摊销中央预算出资的勘查费用，使地勘费得不到合理的补偿，形不成地质勘查工作的良性循环。

(3)单一的投资主体，不利于调动国家、地方、企业各方的积极性。1996年，国家财政预算支出7914.4亿元，其中地方财政支出5768.4亿元，占72.9％，而地方财政对地质工作的投入规模不到总投入的三分之一，与其地位极不相称，必须改变。

(4)按矿种组队、按部门管理，形成了严密的条条控制，割断了地质勘查与地方经济和区域经济的密切联系，影响了地方政府对地质勘查工作的关心和支持，也使地勘的本身深化改革和结构调整缺乏良好的外部环境，特别是加剧了基层地勘单位对上级的依赖和上级对下级的干预，给机制的转换增加了难度。

(5)按行政区划配置地勘队伍(基本上是每个专区一个队)，造成地质勘查生产力与地质条件脱节，使某些成矿条件不利地区的地勘单位，长期处于无效劳动或效益很差的境地，造成勘查资金的浪费。

近年来，我国为推进地质工作改革做了许多积极的探索，所有的部门和省局都探索了公益性队伍的组织形式。如，河北地勘局按地区成立地调院，使一部分人一心一意搞地质勘查工作，一部分人一心一意闯市场；部分省市探索了一院两制，在地勘单位内部划分事业和企业两个部类；江苏地矿厅通过改造一个单位为地质调查院，专门从事基础性、公益性、战略性地质勘查工作；内蒙古自治区地矿厅专门从各地勘单位抽调精兵强将组建地质调查院。中国地质调查局的挂牌运行，标志着我国公益性地质工作和商业性地质工作的分体运行开始迈出实质性步伐。

与此同时，全国各地也创造出了许多商业性地质工作进入市场的可行形式，主要有：(1)矿产勘查开发一体化。以矿业收入为主并具有一定经济实力的地勘单位，组建勘查、开发一体化的矿业公司，以勘查为基础发展矿业，以矿业收益为目的加强勘查。四川地勘局402队、108队、川西北队等单位试行职工带资上岗、风险抵押、模拟股份合作制等风险勘探做法，形成了新的机制。具有一定经济实力的地勘单位和矿山企业，如陕西地勘局六队，从收益中拿出一部分资金，再用于找矿勘查，走“以探促采，以采养探，探采结合，滚动发展”的路子，前景广阔。推进勘查、开发一体化，要以贵(贵金属)、稀(稀有、稀土)、宝(宝玉石)和有开发价值的非金属为重点矿种，以取得可观的效益，迅速积累资本，确保地勘工作的后劲。(2)矿业权转让。地勘单位从事矿产勘查并取得找矿成果，出于经济效益比较分析，不再进行采矿经营与合股采矿经营，这时可依法进行矿业权转让。通过矿业权流转，补偿勘查费用，取得经济效益。(3)国家订货。国家订货的商业性地质工作，主要是关系到全国经济发展的急缺、战略性矿产勘查、长远发展所必需的矿产资源储备，以及为了实现地区发展战略目标和产业的区域合理化所需的地勘工作。(4)合作或合资勘查、开发。地勘单位将拥有的技术优势和找矿勘查区域的探矿权作为资本，与其他投资者组成股份有限公司，进行风险勘探和开发。

地勘行业虽然在推进地质工作改革方面做了大量的努力，但困难依然很多。公益性地质工作无论是组织机构、体制和机制都处于刚刚起步阶段。商业性地质工作则处于有价无市状态，大量的地质成果资产不能进入市场交换。有的质量不好，可开发性程度差，不仅自己开不了，就是开发了也不能盈利，对出资开发者无吸引力；有的成果资产可以集中少量资金投入后增强其商业性，用市场机制，转化为经营性盈利性的成果资产，但由于体制机制的约束，投资主体不明确而得不到有效的投入。事实上，矿产地质工作可以运用商业手段改变投资主体加以运作，将取得的成果推向市场，吸引出资者、投资者。然而，由于缺乏运行载体、窗口、龙头和纽带，商业化程度极差，从而大量成果资产进不了矿业市场和资本市场。

四、建立符合市场经济要求的公益性地质工作新体制、新机制

(一)机构

在市场经济条件下，从事公益性地质工作的机构可以分成三个层次：一是总部——中国地质调查局；二是直属生产性事业单位，主要包括6个大区地质调查中心以及航空物探遥感中心、广州海洋地质调查局、青岛海洋地质研究所和发展研究中心等10个单位；三是大量的项目承担单位，主要是各部门从事公益性、基础性、战略性地质工作的队伍和原地质矿产部各省局地质调查院。

中国地质调查局最主要的任务应该是制定国土资源调查规划和中长期计划。与以往部门分割条件下的单一地质调查相比，国土资源调查要实现从基础地质和矿产资源为主的传统地质调查，向与人类生存需求相关的岩土、水、空气、温度、生物、生命等六大要素的质和量及其变化的综合调查转变。因此，无论是深度还是广度都发生了重大变化。搞好国土资源调查，必须充分利用规划和计划手段，抓住区域差异和发展重点，部署不同层次的专题调查研究；要把当前需要和长远目标相结合起来，优先安排国家和地区急需解决的中短期项目；要实现调查评价与科学研究的结合，实施统一编队，大、中、小比例尺填图有机组合。首先，对公益性、基础性、战略性地质调查服务的范围应当拓宽。既要包括矿产资源的调查，也要包括地下水资源、水文地质工程地质、防治地质灾害、保护地质环境所需要的地质调查。其次，对每一项公益性、基础性、战略性地质调查的精度要界定清楚。比如矿产资源调查要做到什么程度？同时要分清全国性的一般要求、重点区域的特殊要求。第三，要征求国务院有关部门对国土资源调查的意见，听取他们对矿产资源调查、地下水资源调查、水文地质、工程地质、灾害地质、环境地质调查所提出的要求，然后再加以综合。在此基础上，要抓好年度地质调查项目可行性论证，要确保地质调查工作的质量、确保大调查经费的足额按时到位，

直属生产性事业单位要在现有单位的基础上进行重组，除保留一部分精干的队伍继续从事公益性、基础性、战略性地质调查工作外，大部分人员应该进入市场从事多种经营。至于项目承担单位，特别是原地质矿产部各省局地质调查院如何组建，不应该强求一致，不论是归地矿厅管，还是归地勘局管，也不论是独立的地质调查院，还是在矿业公司内部按事业机制保留一部分力量从事公益性、基础性、战略性地质调查工作，都是可取的。中国地质调查局主要任务应放在资质审查和质量监督方面，只要资质符合要求，成果质量好，可以不管其他条件，因为中国地质调查局与项目承担单位主要是项目联系。

(二)大调查运行机制

新一轮国土资源大调查，是国土资源综合调查，是一项跨世纪的宏伟工程，必须建立符合社会主义市场经济体制要求的运行机制。这一机制，首先要区分投资者、业主和项目承担单位的不同身份，明确各自的任务。国土资源部主要负责大调查的规划、计划和成果验收；地调局则负责项目的具体实施；地勘队伍主要通过项目联系承担任务。其次要强化立项工作，增加立项的透明度，使项目立项体现科学性、广泛性和民主性。第三，要广泛引入竞争机制，采取委托承包、招标承包和公开承包等多种方式选择项目承担单位，以体现公平、公正、公开。第四，项目成果要采用先进的表现形式，向公众开放，实现社会共享。公务员之家

在具体运作过程中，主要应实行严格的项目管理，要按照社会主义市场经济的要求，在新一轮国土资源大调查项目管理中引入竞争机制，提高投资效益，要按照项目管理的要求，使项目决策、管理及作业层分离，理顺各级管理机构及甲乙方的关系。围绕项目立项、项目管理机构的事权划分、预算管理、项目发包管理、合同管理、日常质量管理、资金的审计管理、项目的验收与后评价等环节展开。

(三)国土资源大调查要解决的重大问题

1.抓好年度地质调查项目可行性论证，严把立项关

首先由国土资源部和地调局制定计划年度公益性、基础性、战略性地质调查项目指南，下发到项目承担单位，由项目承担单位上报地质调查项目计划建议。在一下一上的基础上由地调局进行综合平衡，提出年度地调计划草案(包括主要项目)，邀请有关专家进行论证。根据专家意见进行修改，然后报国土资源部批准执行。这里关键要抓好4个环节，一是抓好中长期计划和年度计划的衔接，对一些大型的、重要的项目，要实行滚动计划；二是抓好地质调查任务和所需地质调查经费的平衡，精心测算，动态平衡，留有余地；三是要抓好重点和一般结合，每年既要照顾面上的工作要求，又要突出几个重点，特别是围绕国民经济和社会发展的重点、热点和难点问题开展工作；四是搞好年度计划的批复和执行工作。

2.抓好招标、投标和委托承包、挑选作业单位

目前，我国地质勘查行业在生产能力上存在着严重的供大于求的局面，也就是地质勘查是一种买方市场。在这种情况下，充分运用市场竞争机制，推动地质调查项目的运作非常有利。(1)对于凡是能够招标的项目都要实行招标，它体现了公平的竞争，防止徇私舞弊。为此，要制定招标、投标的办法或实施细则，实行规范化管理和操作。(2)根据地质工作特点，实行定向委托承包的办法也是行之有效的，它可以通过长期的合同相对固定发包单位和承包单位的关系，有利于建立一支人员素质高、设备精良的专业地质调查队伍。(3)无论是招标、投标或委托承包，都可以对承包单位提出限制条件、严格审查承包单位的资格，把好参与投标和接受委托单位的基本条件关，在此基础上挑选承包单位。

3.建立和完善预算定额体系，公平定价

一般说政府对工程招标及投标报价的计算，都是采用预算定额为依据的，这一点已成为“供”“需”双方的共识。公益性、基础性、战略性地质工作，虽然有其特殊性，但是经过分解，也可以运用预算定额进行定价。

加强预算管理是建立新项目管理体制的重要内容，是地质调查工作与国际接轨的需要，是强化经济核算、实行项目法人负责制的需要，是强化地质调查专项资金和经费管理的需要。地质调查预算定额是预算管理的基础，是核定项目经费、签订经济合同、拨付项目经费、检查经费使用、项目结算、决算及审计的重要依据。

制定和运用预算定额的基本原则是：“控制量、指导价、竞争费”。即，项目施工所需要的人工、材料、机械设备等实物量，由地质调查局按社会生产水平平均必要消耗量用定额加以限定；对于价，按其所具有的动态属性，运用“动态”的手段加以合理的标定；而对于费率则提供基本反映市场情况的参考值。这一原则的核心是“量”、“价”分离，即实现发包部门管量，动态定价，从而明确发包者和生产者两个利益主体的职责和权益。换言之，也就是发包单位依据定额限定的各种消耗量，确定合理的标底，允许报价在一定的限度内浮动，承包者则根据本单位的技术经济条件，结合市场行情和竞争需要，确定价格。需要指出的是，采用招标方式确定项目承担单价，并不是价格越低越好。在一般情况下，低于或高于底价一定幅度，均应做为废标处理。

4.抓好项目执行中的监控，把好项目施工关

监理是国际工程施工通行的做法，能够保障项目的施工质量和工期，提高投资效益，地质调查项目的实施，也必须运用这种办法。搞监理，关键是要有一支专业的高素质的监理队伍。根据地质调查的情况，监理队伍的产生不宜采取用经费养专业队伍的做法，而应由中国地调局聘用一批经验丰富的老专家从事这项工作，基本情况输入微机管理，有项目，就近聘用。监理人员主要保障施工队伍严格按设计进行工作，违反者有权要求返工，设计重大变化，要及时向主管部门汇报，要实行质量否决一票制。

5.制定新的验收标准，严把验收关

地质工作以往的工作规范、验收标准，都是在计划经济条件下制定的，不少方面已经难以满足工作的需要，必须组织专门的力量进行修订。制定新的验收标准，要充分考虑地质调查面临的新形势、新任务，体现市场经济的基本要求，体现科学技术迅速发展的要求，反映新理论、新方法、新技术的应用。

新的验收办法，要明确验收的程序、责任单位、具体责任人，建立起权责对应的验收制度。资料要在汇交的基础上进行验收。要建立项目评级标准，可分为、合格、不合格三级，三级项目资料不能验收，必须令其补充工作；同时，也要建立起地质勘查工作的激励机制，项目质量差，要相应扣减预算，多次不合格者要取消其承包资格。项目质量好，则要相应追加预算，体现奖优罚劣。

五、深化商业性地质工作改革的设想

在市场经济条件下，商业性地质工作改革必须解决这样几个问题：(1)必须有明确的投资主体。企业的组织结构以一个大型地质勘查矿业投资公司、大量小型地质勘探公司和地质技术劳务公司为宜。大型地质勘查矿业投资公司逐步变成资本经营公司，进行商业性地质工作运作。(2)必须实现投资主体多元化。积极争取国家、地方、企业、外商、个人对地质工作的投入，特别是要争取股份上市，积极利用社会资金；(3)必须形成商业性地质工作运作的新机制，实现地勘经费的拨改投。对此，建议：

(一)建立地质矿产投资公司

在原有地勘单位生产经营结构调整中，利用自己掌握的矿产资源优势，发展矿业，是求生存、求发展的最重要的途径。可以说在未来十年、二十年以后，谁现在掌握了矿产资源或具有突出的找矿技能，谁就是中国矿业的主宰。因为那时，现有的矿山大部分已采完，进一步开发，全靠新找的或现在掌握矿源的单位。而地矿部门有些地勘单位就具备这个条件。

但是在市场经济条件下，国拨地勘费只承担公益、基础性、战略性地质调查的经费；商业性地质勘查经费是谁受益，谁投资。在这种情况下，吸引社会资金，投资地质勘查工作，就成为商业性地质勘查工作改革的关键。

建立地质矿产投资公司的途径很多，随着改革的逐步深入，矿业公司为了自己的可持续发展，必然要加大对地质勘查的投入力度，或在矿区找矿，或开辟新区，寻找新的资源基地；此外，社会上很多其他类型的公司或私营企业，为了分散投资风险，必然要开展“一业为主，多种经营”，也会向矿业渗透，关键是要改善矿业的投资环境，首先要进一步完善并严格执行地质资料汇交办法，只要是国家投资进行的地质勘查工作，都必须向国家有关部门提交资料，以便形成公平竞争的环境；其次要加大矿业秩序整顿力度，严格保护投资者的合法权益。就地勘行业而言，多数地勘单位将成为地质勘查作业施工单位，他们是地质矿产投资公司的打工者，只有少数有矿产开发远景的地勘单位经过扶持，有望成为地质矿产投资公司。

然而面对着许多都有找矿远景的地勘单位，究竟把开矿扶持金拨给谁，却是一个比较难办的事情。及时，如果按照传统的办法分配，没有一种机制约束分配者，就不会有好的效果。因为分配正确(有效益)和分配不正确(没有效益)，同分配单位、分配者没有利害关系。第二，开矿扶持金毕竟是“僧多粥少”，难以集中资金保障重点。鉴于上述情况，省市区地勘局对开矿扶持金实行企业机制运作。办法是成立专门经营这部分资金的地质矿产投资公司。对上，它承担这部分资金的保值、增值的责任；对下，它实行优化配置，发现哪一个地质成果好，哪一个自然丰度和地理位置有竞争力的项目，就投向哪一个。它追求的是投资回报率，是投资的偿还期。这就真正实现了资源的优化配置。

(二)积极争取股份上市，广泛利用社会资金

资金是现代矿业经济得以运行血液。在西方国家，矿业当其生产脱离手工采掘阶段，需要开发和利用新兴科学技术时，与金融业联姻，建立有效的矿业资金市场，就成为继续为生存和发展的基本前题之一。在世界矿业经济全球化、市场化、信息化和一体化的今天，基本上已经现出了统一的全球矿业资金大市场。国际矿业资本流通已凌驾于矿产品市场之上，成为世界矿业经济发展的驱动力之一。

我国目前有20多家矿业公司已经上市，其中部分上市公司的招股项目除了矿业开发的采、选、冶项目以外，也有一部分勘查、开发一体化项目。因此，我们想要在短期内筹集社会资金投入矿产勘查项目，必须把目前已经形成的达到规模开发阶段的矿产勘查开发一体化企业规范化改制成矿业公司，再组织股份制上市，然后通过上市公司，利用筹集的资金开展勘查开发一体化项目，以实现矿产勘查的间接资本市场。

在这方面，中矿总公司也进行了有益的探索。1998年初，为实现中矿总公司资本的扩张和跨跃式发展，中矿总公司利用部新注入资本金的有利条件，先后收购了山东招远集团公司罗山金矿、广西河池有色金属公司的部分股权，并在系统内进行了资产重组，在此基础上联合包装上市组建了中矿金业股份有限公司(筹)。仅通过系统内部部分存量资产(1.9亿元)启动和控股了15亿元左右的社会资产，预计可筹储资金5亿元以上。目前中矿金业股份有限公司(筹)的预审材料已上报国家证监会，等待审批。

(三)改革商业性地质工作的运作机制