公共行政论文篇1
1.以特殊的社会意识形态客观存在从属性上看，这属于公共行政职业伦理的根本属性。伦理属于上层建筑的范畴，它作为一种特殊的社会意识形态存在于社会和人们的观念之中。公共行政职业伦理从属于伦理范畴，其根本属性也是特殊的社会意识形态。从社会意识的层面讲，公共行政人员要有坚定正确的政治方向，忠诚党和人民的事业，具有政治意识、大局意识、责任意识，自觉地在思想上、行动上与党中央保持高度一致，自觉维护党和国家利益，维护人民群众的利益；认真学习马克思主义，掌握马克思主义，运用马克思主义；树立正确的世界观、人生观、权力观、利益观，经受住各种考验，真正成为人民的公仆；自觉接受和遵守严格的管理和纪律，做到服从命令，听从指挥，有令必行，有禁必止；同时，公共行政人员还要具有扎实的基础知识、较高的文化程度、合理的知识结构和良好的知识修养等。
2.以特殊的规范调节方式发挥作用从属性上看，这应该属于公共行政职业伦理的内在属性。公共行政伦理是公共行政人员所特有的职业伦理。一般来说，一切伦理学说都应当是规范性的。从本来意义上说，“伦理学知识的特点是，它的目的在于给人以实际指导，即提供生活方针，指出人生的意义和目的及其实现的方法。”具体体现于以下三个方面：
（1）公共行政职业伦理是非制度化的行为规范，它相对于法律来讲是非制度化的。公共行政职业伦理作为政府组织及其公共行政人员在公共活动中所应当遵循的原则和规范。它是社会伦理规范在公共行政职业中的体现，也是一种非制度化的规范，是由公共行政人员在长期的工作中积累、提炼和不断发展而形成的。
（2）公共行政职业伦理是非强制性的规范。伦理“像法律一样，包含了必要时用来约束义务的规定。但是，这种约束不包括外在的机械压力，它具有更隐秘的心理学特征”。伦理规范是以某些应然的规范及标准为基础，通过社会舆论、传统习俗和人们的内心信念，对彼此及自身的要求与评价的心理意识、原则规范和行为活动的总和。同样，公共行政职业伦理规范作为伦理规范的分支，它的运用和执行不是依靠强制性手段，而是依靠社会舆论、传统习俗与习惯等某些应然的规范及标准达到自觉与自律，并接受外在的监督来完成预期的目的。
（3）公共行政职业伦理是内化并自律的规范。伦理规范和法律法规这种外在的规范相比较，它只有为人们从内心接受而且内化为个人的情感、意志和信念时，在个人的具体行动中予以运用和实施。良心是人们思想和行动的标准，内化的规范也被称为良心。这种被内化的规范促使人们形成特定的动机和目的，并以此来促使自己按照标准和规范采取行动。公共行政职业伦理源于公共行政人员的情感、意志和信念，在接受的同时内化为自身的品格和良心。公共行政职业伦理的自律规范具有与他律规范不同的特殊性。公共行政活动不仅需要法律法规外在性的制约，更需要伦理自律的规范。公共行政职业伦理调整的范围不仅包括公共行政人员具体的行为，还包括他们的心理、思想、品格和行为动机，它涉及政府形象和公权的运行和执行。所以，公共行政职业伦理的全面实施和执行主要依靠“政治良心”、社会舆论，是一种精神上的“自律”。
3.以特殊的责任伦理产生效应以特殊的责任伦理产生效应是公共行政职业伦理的独特属性。责任一是指分内应做的事；二是指没有做好自己工作，而应承担的不利后果或强制性义务。从行政伦理学的角度讲，责任伦理是指从政者必须具备务实的态度，为自己言论行为的后果承担责任。德国著名哲学社会学家马克斯•韦伯于20世纪初提出“责任伦理”概念以来，得到学界的高度关注，在社会中产生了很多影响。马克斯•韦伯所说的“责任伦理”是指导人们行为的准则，或是信念伦理。遵循责任伦理的行为，即必须顾及自己行为的可能后果。公共行政职业伦理以特殊的责任伦理产生效应，这意味着公共行政人员承担职业角色的好坏或影响的优劣，需要通过其履行职业责任的效果来确认。公共行政职业伦理之所以具有其特殊性，在于这种责任伦理和公共行政人员的职业特点紧密联系在一起。公共行政人员是指具有依法、章程负责或行使执行权、管理权和领导权的人员。公共行政职业最大特点在于依法行使公共权力，而且是广大民众赋予的公权，代表广大人民来管理整个社会的公共事务。公共行政人员作为公共意志的执行者和公共人际关系的协调者和设计者，处于“组织”“协调”“控制”“管理”“服务”的地位，也发挥着其特殊的作用。其职业的特性，使得公共行政职业伦理对公共行政人员的行为和内心的规范范围，已经远远超出了对于公共行政人员个体的要求，而是达到对全社会的调整。
二、公共行政职业伦理制度构建分析
公共行政职业伦理的实施与科学运行，需要制度保障。但是公共行政职业伦理制度的构建既是一个循序渐进的过程，也是一个系统性工程。公共行政职业伦理制度的构建必须从外在和内在两个向度着手，也就是说，既要健全公平的行政职业伦理规范体系、建立完善的行政伦理职业监督与制约机制、加快公共行政职业伦理法治化建设等外在机制，还要加强公共行政人员的职业伦理教育，达到外部、他律和内部、自律的统一。
（一）健全公平的行政职业伦理规范体系规范体系是一定范围内的规范按其内在联系形成的有机整体。一个社会的行政制度、行政体制、行政程序的规范与完善，是社会政治文明进步的重要标志和重要保障，也是衡量一个社会文明进步程度的重要指标。
1.公共行政职业伦理中的公平从公平的伦理内在属性看，公平包括以下几个方面的指数：其一，公平是一个关系概念或群体概念，它存在于人与人之间的关系之中，是就其所有成员而言的；其二，公平所涉及的内容具有广泛性，而且包括整个社会资源，涉及的是社会角色及其权利和义务；其三，公平要求在必要的情况下适度调节分配；第四，社会公平要求对害人者予以惩罚，对受害者的损失予以赔偿。“公平”对公共行政人员而言，其最重要的价值是保障人人平等和机会均等，避免歧视对待。“公平”是对于行政机关而言的，它维护正义和中立，防止。“公平”主要是维护正义，核心是平等。公共行政职业伦理中的公平是行政学与伦理学的交叉概念，是一个专门用来表述行政制度、行政活动与伦理规范、道德评价之间关系的交叉概念。公共行政职业伦理中的公平是关于行政机关行为和行政制度的公平，是指人们在行政制度安排、行政行为中产生的公平观念、公平原则以及对行政行为和行政发展的目的、过程、手段、结果所体现的复杂关系所作的合理性和合法性评判。公共行政职业伦理中的公平所反映的是行政发展中人与人之间的关系，它涉及行政制度、行政活动中的公平问题，涉及处理公共行政人员在行政活动相互关系尤其是利益关系中所应当遵循的准则以及对行政制度、行政活动的道德评判。
2.健全公平的公共行政职业伦理规范体系健全公平的公共行政职业伦理规范体系，就要以马列主义、思想和中国特色社会主义理论体系为指导，构建适应改革开放和社会主义建设需要的新型的公共行政职业伦理规范体系，把公共行政职业伦理规范化、纪律化、法律化。首先，加快公共行政职业伦理立法。公共行政职业伦理立法，是把公共行政职业伦理行为上升为法律行为，借助公共行政职业伦理法，对公共行政人员的、、决策失误等各方面进行严格的规定，并予以严肃处理的相关约定，从而保证公共行政活动的有序性、合法性、公正性。其次，完善我国公共行政人员管理制度。对公共行政人员管理中的激励、晋升、考核制度作进一步的完善。在行政领域中，基于“经济人”假设的个人追求最大化的个人利益，国家应依照按劳取酬、奖优惩劣的原则，对行政伦理水平较高的公共行政人员给予适当的奖金和晋升。通过在用人机制上赏善罚恶，对公共行政人员形成内在的吸引力和外在的压力，促使其在行政活动中趋善避恶。通过公共行政职业伦理，以确保一切行政行为都能够有规可循，有据可查，能体现公众意志，使政策或决策确保公众利益，真正使政策成为公共利益的公平规则，做到改革成果为大众所共享。
(二)加强公共行政人员的职业伦理教育公共行政职业伦理侧重的是公共行政人员如何在行政执法中自觉地接受伦理规范，使公共行政活动贯穿着伦理精神，属于一种“以伦理为轴心的管理模式”。建立和完善监督制约机制，是从外部要求和“他律”的需要，也是正确处理解决问题的需要。加强公共行政人员的职业伦理教育，不断提高公共行政人员的思想道德素质，才能真正解决“自律”的问题，对伦理规范产生发自内心的认同感，增强自身的责任感，并内化成对国家和群众负责的“政治良心”。
1.加强公共利益至上思想的教育公共行政人员活动的目的都不是为了谋求自己的私利，而是为公共利益服务，为人民服务，保护人们合法和合理的需要，改善人们生活质量，避免或尽量避免其行为给人们造成的损害，促进公共利益最大化，使人们能够享受到公共服务带来的好处。公共行政人员任何时候都不要把个人利益凌驾于公共利益之上，而要为民众带来福祉，提供好的公共福利。公共行政人员应始终把谋求公共利益最大化作为基本的价值取向。为公众服务，满足公众的需要，树立“公众至上”的意识，一切以公众的满意为标准。自觉抵制行政自利性，协调好公共利益与私人利益、国家和集体利益与地方和部门利益之间的矛盾，最大限度地谋取公共利益，实现从“政府本位”向“社会本位”转变。
2.加强以人为本思想的教育关于人本思想，同志认为“以人为本，是以广大的人民群众为本”，“一切为了人，一切依靠人”，“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。公共行政活动的客体归根结底是人。公共行政人员在工作过程中要树立“民本位”思想，坚持以人为本，全心全意为人民服务，人民的利益高于一切，时刻铭记自己的权力来自人民的赋予，时刻准备为人民服务。同时，公共行政人员在为人民利益服务的同时还要自觉地接受人民的监督，并勇于承担公共责任。
公共行政论文篇2
一、公共行政中的公平问题
公平的基本含义是正当，合乎道义或合乎情理。公平是人类长期不懈追求的一种社会价值，对社会发展进程产生了深刻影响。作为一种社会意识来说，公平观念随人类社会实践的发展而不断丰富和深化。它是处在不同的生产关系和阶级关系中的个体经济利益和政治要求的集中反映。究其实质，也就是个体的利益冲突问题。关于公共行政中的公平的含义，弗雷德里克森给出了具体的解释，他认为，公共行政中的公平包含对组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。从一定意义上说，公平指的是行政公正，也就是在管理国家和社会公共事务的过程中，能够公平地行使权力，维护和实现社会公平正义，即运用公共权力来实现社会公共利益的公平。因此，公共行政中的公平强调的是政府应当平等地向社会提供相关服务，公共管理者在决策与组织推行过程中必须承担起属于自身职责范围内的责任与义务。公共行政中的公平提倡公共行政管理进行相应的变革，认为对公众的要求应当做出及时的积极回应，而不是以满足行政组织自身的需要为目的。公共行政中的公平还强调在公共行政的教学与研究中，应更注重与其他学科的交叉融合以便更为有效地解决相关问题。概括而言，倡导公共行政的公平是要推动政治权力与社会福利转向社会中缺乏政治及经济资源支持并处于劣势的个体。公共行政中的公平不仅仅是一种政治修辞和口号，而是在社会和政治领域中机会、成本和利益分配上的更加平等。公共行政中的公平主要包括三种。一是指分部化的公平。分部公平对于公共政策和公共行政来说非常重要。所有类型的层级制采用的均是分部公平的概念。公共服务一般来说是以分部化为基础进行提供，并且主要通过分部的组织层级体系来进行。分部公平提倡的是在相同种类的个体间实施同等对待，不同种类的个体之间则处以不同的对待，亦即在不平等面前人人平等。无论是民选的官员，还是任命的公共官员，在公共政策的每一领域都实践着分部化公平。第二称为集团公平。分部化的公平是属于个人层次上的公平，集团公平要求的则是群体之间或者次群体之间要保证公平。例如，要求妇女与男性之间同工同酬，体现的便是集团公平和同工同酬的分部公平。第三是机会的公平。主要包括预期公平与手段公平两种。假设两个人获得某项工作的可能性相同，两人得到该工作的机会也平等，这就是预期机会公平。如果两人因为具备相同的天分和资格，所以他们得到工作的机会是平等的，这便是手段机会公平。亚里士多德关于平等个体应受公平对待的观点，便是以手段为基础的机会公平的例子。不过在现实当中，纯粹的预期公平鲜有存在。而在手段公平中，机会是由公平的规则决定。机会公平是对所有人来说，某个时代定的个体所重视的天分都有得到开发的公平机会。公共行政中公平的领域可以用实际分配的财物、服务或利益为划分标准。对这一公平领域的界定可宽可窄，具体受以公共机构的资源为基础的分配及以申请人对平等的要求为基础的诉求两者的制约。公平的领域总是在不断转移、聚合或分散。对于诸如工资、工作、投资等一些领域来说，它们很大程度上是由市场控制，而另外一些领域则主要受政府控制。通常来看，那些由政府控制的领域追求的是公平，目的是努力纠正由市场所带来的不公平，或是由往届政府的政策而导致的不公平。政府提出的补偿性不公平，目的是为了抵消分配领域之外但又属于更广泛权利要求之内的不公平，比如失业保障、儿童抚恤及食品券等方面。公平地向社会提供服务的义务对于公共行政而言意味深长。它强化了社会公平作为公共行政的基本宗旨之一的地位。公共行政的“公共性”决定了它的公正性和正义性。社会公平已经成为公共行动的标准。现代社会要实现社会的公平正义就是要使社会各方面的利益关系得到妥善的协调，使社会公平和正义得到切实维护，在公共行政中发扬公平正义的精神，努力平衡效率、经济和公平的要求。公共行政人员改善和解决问题，或在执行政策时使用自由裁量权，以及对服务分配进行判断时都应当致力于实践社会公平、公正、平等，并将其作为指导自身行动的指南。
二、公共行政中的代际
公平公共行政中的公平问题不仅应着眼于当代，同时也应当考虑到后代的利益公平即代际公平问题。无论是从伦理，还是从现代哲学的角度来看，人们都一致赞同代际正义、平等和公正。正如罗尔斯所说，不同代的人应该与同代的人一样，彼此间承当义务和责任。许多政策问题均涉及公平和平等概念，这些问题既涉及目前一代人中不同群体之间的公平性，又涉及当代人与后代之间的公平问题，即代际问题。代际公平指在场的现世代的个体与不在场的未来世代的个体之间的公平，其实质是一种有关利益或者负担在现在和未来世代之间的分配正义问题。美国当代著名政治哲学家和伦理家罗尔斯从原初状态的假设出发，从契约论的角度论证了代际正义的可能性。罗尔斯认为，正义的第一原则也即个体最基本的原则是自由平等;第二个原则包括公平的机会平等及差别原则。只有同时具备这两大原则，社会才拥有最大程度上的公平与正义。原初状态下的个体具有理性反思且选择平衡和谐的原则的能力，他们倾向选择正义储存原则。原初状态下的个体其实处于一种无知之幕的状态之中。无知之幕能够确保各代平等参与，赋予不在场的各代人以权利和尊严，同时限制在场的各代人的利己选择。罗尔斯认为，代际公平便是在该无知之幕和原初状态中所选择的标准。在无知之幕指导下，个体可能且应选择差别原则及作为公平的正义原则，用以指挥自身的道德与伦理判断。这样，代际公平就成为可能。弗雷德里克森认为，有充足的理由将后代的公平视为社会公平的一个领域，该观点可追溯至最古老的伦理和道德宣言，当代许多思想家也提出应关注后代的利益。代际之间的社会公平的逻辑是以集团为基础。后代作为一个集团，也是权利主张的一个适当领域，而且是现世资源分配的一个合适的领域，差别之处就在于这些权利观点是由现代人代表后代人而提出。现世代的人既享受利益，同时又得承担成本；近期后代也是如此，尽管其享受的利益超过其成本。如果资本的投资比较明智，远期后代也将受益，而其所承担的责任仅仅是支付维持的成本。代际公平问题在我们周围比比皆是。每一代人不仅有义务保持文化和文明成果，完好无损地维持已经建立的正义制度，而且还要为其后代积累资本。例如，目前天然资源快速耗竭、不少物种的生存受到威胁、环境污染遍布全球，由此而倡导的环保运动的主要动力便是为后代保护地球资源。如今，我们对有害废弃物、农药的过度使用、掠夺性开采、地下水枯竭及其他生态问题可能导致的后果有了更多的了解。这些了解及其对后代可能产生影响的如实估算，都会对政策的制定产生很大的影响。当政策制定者们认识到这些政策问题既是现世的问题，又是代际之间的问题时，便会努力寻求找到在某种程度上对双方均最为有利的结果，尽力采用及实施有利于代际社会公平的政策，也就是制定的那些政策对后代不会产生消极的影响，不会导致代际不公平的产生。弗雷德里克森认为，考虑后代人的利益是公共行政的一种责任，也是公共行政精神的体现。因此，无论是环境资源还是道德和伦理责任方面，还是政策体制方面来说，我们都要为代际之间的社会公平承担责任，留给后代的均不应该是更糟，而必须是在自己所知的基础上尽可能地做得更好。影响后代的大多数分配问题来源于私人市场交易，而在该交易中，后代的利益被严重损害。因而，缺乏代际公平其实是市场失灵的表现。政府应当通过公共政策来对市场进行干预，实行有利于后代利益的管制，尽可能地运用现有所有资源达到最佳效果。依据公共行政的精神，考虑后代人的利益，维持代际公平是公共行政的一种责任。
作者：刘慧琼单位：广东行政学院
公共行政论文篇3
概括起来,西方国家法治的内容主要表现为:
第一,维护社会公众的基本权利是法的根本目的。法治原则在承认法律的最高权威、要求政府依法行使行政权力的同时,提出了一切法律必须以保护人类固有的权利为目的;否则法律只会成为专制统治的工具,同法治的目的背道而驰。规定公民享有基本权利,是作为一切立法必须遵循的标准和政府权力行使的限制。
第二,政府行使权力,必须依据正当的法律程序。法律对社会公众基本权利的规定,是在实体方面对政府权力行使的限制,但还必须在程序方面对政府权力的行使加以限制,才能有效地保护公民的权利。“不按照正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产”①。
第三,畅通、有效的司法救济渠道。这是指在社会公众的利益遭到政府不法行为的侵犯以后,有一套完整有效的司法救济措施。包括建立司法审查制度、撤销制度、违宪审查制度、权力制约与监督制度、律师制度等。
西方国家法治理念的基本内涵与精神体现在法律制度和具体的法律规范之中,体现和贯彻实施于政府公共行政活动之中,且历时变迁。在自由资本主义时期,与反对国家干预的自由主义统治方法和议会至上的资本主义政治制度相适应,法治原则的基本精神表现为:①行政权的作用不得与法律相抵触;②行政权没有法律依据,不得使人民负担义务,或为特定人设定权利;③行政权没有法律依据,不得免除特定人在法律上应负的义务,或为特定人设定权利;④法律经各个行政机关自由裁量时,其裁量权的界限,仍须受法律限制。一切行政权力的行使都必须根据法律,服从法律,遵守法律。这充分体现了资产阶级“无法律即无行政”的政治格言和法治行政的精神。
随着自由资本主义向垄断资本主义的发展,资本主义所固有的矛盾日益激化并开始危及其统治。这在客观上迫使政府公共行政的权限范围以及公共行政活动所依之法发生了变化,法治原则明显表现为:①凡规定有关人民自由、财产权的法规,应受法律的支配;②以法律指导行政,行政行为与法律相抵触时,不产生效力;③行政活动虽非必须全部从属于法律,但基本权力的限制非以法律制定不可。
与西方国家不同,构成中国传统政治文化的“法治”是以性恶论为基础,认为人性本恶,而且人的这种恶性是其自身所无法克服和改变的。因此,要使人能够遵从社会秩序,特别是遵从封建统治秩序就必须用一种人之外的强力来对人的恶性予以遏制,这种来自于人之外的强力便是法。所以,法家学说的代表人物,如商鞅韩非子等都强调“一切断于法”,“一民一轨,莫如法”(《有度》)。构成中国传统政治文化的“法治”是以法治人的简称,其根本目的是维护君主至上的封建专制统治法是君主进行统治的基本手段和最重要的工具;法是治理好国家的根本,也是决定国家命运的关键。“法者,编著之图籍,设之于官府,而布之于百姓者也”(《难三》)“治民无常,唯治为法”(《心度》)。“故法者,王之本也”(《心度》)。“国无常强,无常弱。因法者强则国强,奉法者弱国弱”(《有度》)。以法治人是中国“一切断于法”的“法治”传统的核心理念。
显而易见,构成中国传统政治文化的“法治”,是作为封建专制统治的工具与手段而存在和发生作用的,甚至包括群臣在内,都无任何权利可言。同时也表明,并不是有法、“一切轨于法”就有法治。如果构成法治的法不是以维护社会公众的基本权利为目的,反映和体现社会公众意志的法不具有最高的权威性,也不是法治,而是“人治”。因而,在中国的“法治”传统中,西方概念中的法治理念并不存在。正如邓小平同志所说:“我们这个国家有几千年封建社会的历史,缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样,才能解决问题。”①一切以君主的利益为转移的“人治”传统,导致了在中国传统政治文化中,不注重制度的设计与完善,或者对已设计的制度不重视执行,只注重谋略、策略等鲜明特点。所以邓小平同志又说:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”②
在我国现阶段进行的依法治国、建设社会主义法治国家的政治体制改革过程中,特别是在行政权力的实际运行过程中,也还存在着这种倾向,仍然只是把法作为政府治理国家、进行国家和社会公共事务管理的手段与工具来使用。法只是掌握在国家、政府手中,而不能有效地被人民所掌握。这突出地表现为政府有法不依、执法不严、违法不究的现象普遍存在;突出地表现为法不能有效地为社会公众用来维护自身的合法权利,更无法有效地用来制约政府对权力的行使;突出地表现为政府对社会公众赋予义务、剥夺权利以及对社会公众的申请和辩护,往往用“理由不充分,不予采纳”代替了必要的和充分的理由说明,社会公众运用法律对政府权力及其行使的制约,与政府运用法律对社会公众的管理和制裁相比,显得那样的软弱无力;政府习惯了对社会公众的高声训斥,但却不允许或听不惯社会公众对政府的质问。从而损害了广大人民的根本利益,损害了人民的民利。基于此,邓小平同志指出:“为了保障人民民主,必须加强法制。”③现在强调政府公共行政实行法治、依法行政,也就是强调法对政府行政权力的约束和法必须具有极大的权威性。法律权威是人们对法律的内在说服力和外在强制力的支持和服从,即人们对于法的心理认同。法律权威是法治的核心内容。如果法律没有权威,无论制定多少、多么好的法律,都不会取得预期的效果。
因此,并不能把我国的法制建设当成是一个政治口号来宣传,它是一种与市场经济发展要求相适应的新的社会观念的形成与我国传统“法治”理念的唾弃。源远流长的中国传统文化中包含了“法治”传统,只不过这些“法治”都是用来作为专制统治的工具而缺乏了民主精神。无疑地,当代意义上的我国法治要与社会的发展趋势相符合、与市场经济的发展规律相符合,就必须要注入民主精神:反映人民根本利益和意志的法必须具有最高性;人民可以且能够运用法来约束政府权力及其行使、维护和实现自己的合法权益。
二、中西方法治理念下的政府公共行政比较分析
在西方国家民主的法治理念下,国家公共权力的行使必须以法律为边界。自由资本主义时期法治理念最集中的表现就是“无法律即无行政”,而国民议会所制定的法律只能对政府公共行政的一些而并非所有问题进行规定。
随着社会条件的发展变化,资产阶级的法治原则不仅在涵义上,而且在应用上也发生了变化。政府尽管仍然依照职权在法定的范围内活动,并按照法定程序行使权力;但政府不再以议会制定的法律为行政权力行使的唯一依据,政府公共行政所依之法,已由议会制定的成文法律扩展到政府行政机关根据议会或法律授权而制定的规章。这种变化表明:一方面,法治作为政府公共行政的核心原则,依然强调凡行政应本于法,基于法律的规定而活动。另一方面,政府公共行政固然应该依据法律从事,但不能说“无法律即无行政”,而是要“合法及适法行政”,即由根据法律行为法律支配下的行政。政府行使行政权的目的主要表现为对社会的管理与控制。这样,法治就不能只是恪守现行的法律。资产阶级法治的这种发展变化,对推动政府行政机关充分行使行政权来管理和控制社会秩序起到了非常重要的作用。但是政府行政权力的日趋强化,使国家公共权力日趋向政府倾斜,政府除了享有行政权外,还拥有委任立法权和司法权。这无疑是对资产阶级“三权分立”的传统观念、议会至上的政治制度及其民主原则的极大威胁。资本主义一步一步走上国家资本主义或资本垄断之路,它的政治将不可避免地要极权化、化。
为此,西方国家采取了集权与分权并存、中央集权与地方自治并存、放松规制(Derdgulation)、政府公共服务输出市场化①、减少政府职能、实现政府从社会的部分撤退、建立小政府模式等改革措施。把原来由政府包揽提供公共服务的职责民营化,将其投入市场,由市场主体通过市场竞争来提供;而对那些不能推向社会的政府职能则通过政府采购或合同的形式,以竞争招标的方式,交给社会承担。这些改革措施既有利于提高政府公共行政的效率,更好地满足社会公众的需要,尊重他们对社会公共产品选择的权利,也精简了政府的职能和机构。
为了适应经济一体化、市场化和政治民主化发展对法治的要求,西方国家又采取了以绩效为本、以结果为本的政府绩效评估措施(PerformanceMesaurementofGovernment),以及以效率为中心的政府行政组织改革措施。强调政府要树立顾客意识、视服务对象为上帝;强调政府公共行政活动必须以社会公众的需要为其行为导向,而不以政府自己制定的规则为其行为导向;强调纳税人是为政府部门的工作结果而纳税;强调政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构,政府应增强对社会公众需要的回应力等。政府更加重视公共行政活动的产出,重视提供公共服务的效率和质量。西方国家近些年来以先进的信
息和电子计算机技术为手段,把政府再造成高效率和对社会公众负责的“电子政府”(E-Government)的推行,更是充分体现了当今市场经济条件下的法治原则及其所蕴含的民主理念。只不过在同时强调效率与对社会公众负责的背景条件下,它对政府权力的限制与制约,在形式上已不局限于刻板的法律条文,而是寓市场竞争机制于政府公共管理之中,变过去的“法律意识”为“服务意识”;变过去的重遵守法律法规为实现严明的绩效目标控制。政府与社会公众之间的关系,由统治者、管理者与被统治者、被管理者之间的关系,变成了“经营者”与顾客之间的关系。这样,既适应了当今社会发展对高效率的需求,充分调动了政府及其官员的主动性、积极性;又能满足社会公众对民主的需求,更加强和方便了社会公众对政府权力及其行使的限制与制约。
我国传统意义上“一切断于法”的法治”是建立在国家行政权高于立法权和司法权的政治体制基础上的。这种国家权力结构必然导致行政集权,其行使也无边界。因而“法治”只能是作为国家管治社会的手段而存在和起作用;它既无法形成对国家行政权力行使的限制与制约,也无法表现出它的最高权威性。因为在它之上还存在着另外一个可以左右与支配其运行的君主意志。这是一切封建专制社会的共同特征。
我国的社会主义是在半殖民地、半封建社会的基础上建立起来的,与国家一切权力属于人民的国家本质和体制相适应的法治理念还没有建立和形成。反过来,受过去封建传统“法治”的深厚影响,人民管理国家民利的行使以及对国家权力行使的限制与约束也大都流于形式。人们往往从制度规定性的优越性出发来认识这个制度,但实践中又缺乏使这种制度得以落实的可操作性措施。这就必然会妨害人民合法权利的实现,甚至会破坏、践踏人民的民利;也必然会妨害对政府行政权力的限制与制约,政府自我扩张也就在所难免。
社会主义市场经济作为一种法治经济,它的确立和深入发展,产生了对法治的极大需求,成为全社会推动法制建设的内在动力。但是,法治只是社会政治上层建筑中的一部分,而且与上层建筑的其它部分相互联系、相互影响。当法律最高和国家公共权力应受法律约束的理念没有形成、上层建筑的其它部分没有随着法治建设的进程予以调整和改革的条件下,这种政治口号式的“法治”建设不能充分地、有效地发挥其功能。因为它所做的只是形式上的“依法”,而忽视了法本身所内含的精神和法治理念。法律最高和国家公共权力应受法律约束是法所内含的精神和法治理念最集中的表现。所以,越强调“法治”和依法办事,就越导致了行政权力对市场与社会的干预和对人民合法权利的侵害,就越导致了权力的商品化。因为这种缺乏精神和法治理念的法,包括行政法规、规章的背后是国家公共权力的延伸。强调用这种缺乏精神和法治理念的法对社会公共事务的管理,实际上就是强调用国家公共权力对社会公共事务的管理,也实际上是强调用政府自身制定的规则对社会公共事务的管理。我们现在还处于社会主义的初级阶段,社会主义法是广大人民根本利益和意志的体现的本质规定性,并不能证明现实中的法就是人民根本利益和意志?奶逑帧7ㄊ怯晒一刂贫ɑ蛉峡傻摹A⒎ㄕ咄柚⒎ɡ捶从澈腿范ㄆ渥陨淼奶囟ɡ?甚至维护其自身的权力和垄断地位,因而不惜抵触宪法和法律,并呈现出主要不是从“全局利益”出发考虑问题,而是作为本部门、本地区的代言人出现的立法特征。这是我国立法实践中普遍存在的现象。
就行政立法而言,我国行政立法涉足大量的基本经济关系领域而代替国家权力机关制定经济法律,会导致政府通过行政立法巩固和扩大行政权力,使许多经济立法成为部门利益立法的情形发生;行政手段以行政立法的形式干预市场主体的自主活动,甚至还会导致低效率的经济后果。政府行政立法“泛化”①及其对市场干预过度的后果,又会成为政府进一步通过行政立法干预市场的理由。最终导致政府行政权力不断扩张和政府干预领域的不断扩张。市场领域逐渐地被政府取代,“私法”领域逐步被“公法”领域侵占,市场主体因政府的变相干预越来越失去了他们活动的自由和本来拥有的利益。政府行政立法通常还以收费、办证照等为内容,乱收费、乱罚款,在市场准入方面大作文章,造成了市场主体依法经营的沉重负担。虽然无论是成熟的或不成熟的市场经济,都不能没有政府的依法干预,但是,市场经济规律决定了国家公共权力不能进入市场。政府行政权力一旦以这种“泛化”的行政立法形式进入市场,就易造成官商一体的局面,甚至为官商搞行政权力垄断提供法律上的托词,造成行政法规愈多、市场愈小,这样一种法制建设适得其反的结果。而这种结果一旦在加强法治的旗号下任其发展,那么法律的效用就会减少。这种“法治”决不是市场?盟蟮姆ㄖ巍?/P>
法律没有最高性与政府行为缺乏法的限制与约束,实际上是同一事物的两个方面,都是对法治的践踏与破坏。其结果,就政府对国家和社会公共事务的管理而言,政府公共行政活动无确定的范围,即政府职能不明确。政府职能问题实际上是政府运用行政权力与市场和社会发生关系的范围及其权力作用的方式问题,也就是政府能在多大的范围内行使权力和如何行使权力的问题。因此,政府职能与政府行政权力密切相关,它是行政权力行使过程中所产生的效能。政府权力不受限制必定导致政府活动无范围。转变政府职能是公共行政体制改革的关键;而转变政府职能的核心就是要把政府权力限制在确定的范围之内。就政府对其内部事务的管理而言,必定导致“长官意志”。具体表现就是指挥者以权力为依据,服从者以长官的意志为依据;下级只对长官负责,不对职位负责、不对法律负责。这势必造成下级的晋升奖励是通过满足上级的利益、欲望而获得实现的后果;造成下级因怕失去自己的利益而不敢监督上级的情形;造成权力越大、地位越高,就越可以不受任何限制、不受任何责任追究的特权存在。
三、我国转轨时期的法制建设与政府公共行政改革
法治是现代社会发展过程中的普遍要求,是商品经济充分发展之后出现的一种社会状态。市场经济越发达,各经济主体的独立性就越强,社会对法治的需求也就越强。就我国而言,社会主义市场经济体制的确立和发展,为社会主义法制建设和在全社会范围内实行法治,提供了现实可能性。
(1)市场经济是以自由和平等的交换关系为基础的经济,是建立在各市场主体之间具有自主性和平等性、并且承认各自利益的基础之上。
(2)市场经济造就了多元的利益主体和利益结构。这种多元的利益结构在政治体制上,就会形成相互制约的权力关系。
(3)市场经济以分散决策为特征。因此,市场经济的发展必然要扩大分权的范围,减少政府集权的规模,从而提高公民的政治参与度。
(4)市场经济的发展改变了社会的价值标准,以集权为核心的价值体系被打破了。
市场经济的这些内在属性必然要求法治对市场经济体制的建立和发展起引导、规范、保障和服务作用,在以市场化为社会发展取向的转轨时期,作为政府公共行政核心原则的法治应当是法律最高的同义语。
因此,与社会主义市场经济体制的确立和发展相适应,与这种经济体制所要求的法治相适应,政府公共行政也须进行改革。政府公共行政所进行的这些改革,并不能简单地理解是由行政手段到法律手段的管理方式的变化;而是在市场经济条件下,政府行使行政权力必须受到限制,由权力支配一切变化为法具有至上的效力和最高的权威。“法治意味着法律的统治”①。深刻地理解和领会这种改革,对市场经济条件下的法制建设,具有十分重要的意义。
现代法治原则的本质在于揭示了治理国家的根本方法,是崇尚体现广大社会公众利益和意志的法律在国家政治、经济和社会生活中的权威。正如在十五大报告中提出的:“依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律的规定,通过各种途径和形式管理国家事务、管理文化经济事务、管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法制化。使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。”②因此,与我国社会主义市场经济体制相适应,法治原则下的政府公共行政应当是:
第一,政府公共行政应以维护和促进实现市场主体和社会公众的权利为宗旨。市场经济是一种以权利为本位的权利经济。因此,政府公共行政对法治原则的体现,一是要尊重市场经济发展的规律和要求,其行为的基点是创造良好的市场经济发展环境条件和规范市场机制。二是要促进市场的发展,使市场效应最大化。在客观环境上,为市场主体实现其最大利益创造条件,而不是对市场主体利益的实现设置违背市场规律的障碍。三是政府公共行政应以社会公众的需要为导向,应增强对社会公众需要的回应力,提高政府公共服务的供给能力。四是政府应树立顾客意识和服务意识,建立健全政府各项工作制度,包括工作程序制度、监督制度、公共责任制度、政务公开制度、社会公众权利救济制度,使政府自觉置于社会公众的监督之下。
第二,政府公共行政应坚持行政职权法定。在计划经济体制下,政府行政权力无所不及。但在市场经济体制下,市场发挥着配置资源的基础性作用,政府行政权力应从社会、从市场中实行部分撤退。整个社会和市场运行由过去的以政府计划为边界变化为以法律为边界。因此,坚持政府行为职权法定,也就是要坚持政府活动不得超出法律规定的职权范围。政府职权来源于法律规定,这反映的是民主政治的特征与要求;政府职权法定,政府活动以法律为边界,这反映的是市场经济对有限和有效政府的发展要求。要做到政府职权法定,前提就是要培养政府尊重法律的法律意识。政府要从习惯于把法当成是治民的手段的工作作风转变为政府实施法律以实现社会公众的利益和权利的工作作风;社会公众要从守法的法律意识转变为应用法来维护和实现自己的利益和权利的法律意识。只有当社会公众感受到了法律可以维护和实现自己的利益和权利、可以保护自己的时候,他们才会遵守法律。遵守法律、尊重法律,本身就应是政府的职责所在。
第三,政府公共行政应坚持活动程序法定。坚持职权法定,是在实体法方面对政府权力行使的限制。但是,即使政府在法律规定的职权范围内,其行为的方式仍然可以造成对社会公众的伤害。因此,为了保护社会公众的利益不受政府和官员不正当权力行使方式的侵害,还必须在程序方面、在权力行使的方式方面,对政府权力的行使加以限制,实现从无序行政向有序行政的转变。政府依法定程序行使自己的职权,社会公众依法定程序行使和实现自己的权利,这同样是法治社会的必然要求。
作者单位:中山大学
公共行政论文篇4
新公共行政识别并澄清了公共行政学所要研究的方向，带来了包括公共行政的目的、领导艺术、经济有效性、管理和评估系统、人事管理、教育和培训、以及公共领域中的相互影响与关系等方面的变化。新公共行政的价值观及思维方式逐渐渗透到二战后的政府机构中并影响了政府职能履行的方式。
本文试图阐释新公共行政诞生的历史背景，它的理论框架以及受其影响公共行政在两次密鲁布诺克(Minnowbrook)会议(1968,1988)之间所产生的变化。
第一次密鲁布诺克会议：新公共行政的诞生
20世纪40年代伊始，公共行政的理论与实践强调决策制定、理性系统分析、管理科学和运筹学。公共管理者的职能是经济效率——即以最少的费用完成最多的工作。60年代前，不平等与不公正的问题在公共行政学理论中没有起到作用，或作用微乎其微。60年代民权运动的直接卷入导致了这一“管理主义”时期公共行政观点的演变。作为这一时期公共行化的结果，新公共行政出现于60年代末与70年代初。
1967年，锡拉丘兹大学麦克思韦尔公民与公共事务学院(MaxwellSchoolofCitizenshipandPublicAffairsatSyracuseUniversity)的瓦尔多教授认识到：由于这些骚动的年代，公共行政已经发生变化。他希望更好地理解这些变化对公共行政造成的影响，以及这些变化与二战后60年代前的变化有何不同。瓦尔多感兴趣于比较两类人在价值观和看问题的角度方面的趋势和差异：一是60年代进入公共行政领域的人，二是那些经历了30年代大萧条、二战、朝鲜战争和实用政府的人。瓦尔多得到他的年青同事夫里德利克圣、马诺力(Marini)和莱牧布莱特(Lambright)的支持。为了更好地了解青年学者看问题的角度，他们所组织的密鲁布诺克会议只邀请60年代进入公共行政领域的学者和官员(Frederickson,1989,p.94)。
瓦尔多让12位参会代表提交论文，以便讨论和分析当代公共行政面临的问题。会议在锡拉丘兹大学的密鲁布诺克会议中心召开，时间是1968年9月3日至7日。参会代表辩论、批判和分析源于这些论文、会议和讨论所产生的不同主题。会议结束后的几年时间里这方面的著述增多，讨论持续不断地进行，开辟了公共行政新的角度和眼界。这些论文和书籍现在被统称为新公共行政。会议的成果后来被称为密鲁布诺克视野。会议抓住了青年学者理论探讨和研究角度的实质，这些学者察觉到美国民主的失败。
马诺力(Marini,1971)在《迈向新公共行政：密鲁布诺克视野》一书中编选了会议的论文总结、评论和注释，强调了会议出现的主题和观点。瓦尔多著述了《骚乱年代的公共行政》。夫里德利克圣写了许多文章论述密鲁布诺克会议的结果，最有影响的是《新公共行政与新公共行政连接》。
新公共行政的观点源于60年代末与70年代初公众关于社会公平与人权的价值观。它认识到20世纪后半叶社会价值观念的转变以及政府积极地响应这些新的价值观的重要性。密鲁布诺克会议与新公共行政所认识到最为显著的价值观有社会公平、代表性、响应、参与和社会责任感(Frederickson,1974)。
社会公平
社会公平有多重定义。然而，它重点强调所有公民平等的政治和社会机会。它同样代表着对所有公民而不是对公共机构负责，以及对公共部门经理决策和实施项目负责。按照夫里德利克圣的观点，社会公平意味着一系列组织机构设计和管理风格的优先权取向。社会公平赋予公共行政这样一门既有理论特色又是实践性很强（重视解决现实问题）的交叉学科以新的研究和教育方法(Frederickson,1980,6)。
新公共行政提出公共行政是实现社会公平的阵地。然而，公共行政的等级制权威结构需要作出调整以鼓励这种新的思维方式。通过采纳一种组织的“联合”模式，公务员能够在更大程度上控制他们自己的行为，并且提供公平的公共服务。
代表性
代表性是讨论的一个重要话题，密鲁布诺克参会者对此分歧较大，柯克哈特(Kirkhart)提出了一个组织重建的模型提倡“社会多元化”。柯克哈特关于组织的联合模式基于暂时的等级制、情景领导和项目小组的灵活权威。
密鲁布诺克参与者讨论了这样的代表性是否真正代表了公众，考虑到公众并没有影响代表决策的直接权力。然而，欧轮·怀特（OrionWhite，一个密鲁布诺克的参会者）指出代表性官僚机构本身并不能确保公务员会自动受其代表的公民所约束，或者公众的需要会通过这种关系而绝对地被代表。怀特认识到代表性肯定是新公共行政的重要组成部分，但不是唯一的激励因素，需要考虑其它价值观以增加积极参与。
响应性
作为新公共行政新出现的价值观念的结果，一种新的理念即“变化而不是成长”变得更为重要。政府需要更多地响应公众的需求。伴随着变化的发生，一些机构将会成长，而另一些机构将不再必要。变化被看做是有效性的重要方面并成为评估政府业绩的一项标准。为了使政府响应公众，就必须理解公众需求什么。这被密鲁布诺克会议的追随者看作是需要实现的一个目标，通过公民直接参与公众评论委员会、临时项目以及从顾客群体中广泛招募人员来实现这个目的。
参与
新公共行政提供在公共事务中广泛程度的公民与公务员参与。它寻求增加在组织机构事务和公共政策形成过程中所有公共部门员工的参与，这种参与通过新公共行政的联合模型和冲突模型来实现。它鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政，从而使公共行政更响应公众呼声和以顾客为中心。密鲁布诺克作者采用和强调“顾客”的术语以表示公民和行政官员在新公共行政中的重要性。瓦尔多注意到“顾客导向”是密鲁布诺克会议六个主题之一(Marini,1971,p.8,15&169)。通过能动的冲突关系，公务员与公民合作并发展为积极的联合体。
社会责任感
美国人生活的质量和稳定性取决于公务员的辛勤工作。因此，公务员不应当对公众的需求漠不关心或一无所知。对政府官员的道德水准和社会责任感的要求比60年代以前要高。根据密鲁布诺克的观点，公共管理者应当有道德意识。公务员应当以公众利益为准绳，履行他们的誓言和民事责任。通过公共服务的道德和民事责任，应当体现出社会责任感。
密鲁布诺克作者亦讨论了行政自和法律责任的问题。公务员应当享有不服从不合宪法命令的权力，这极为重要。公务员应当成为公众的服务员，理解公众的需求并为实现这些需求而有道德地工作。
公共管理者被视作以公众的利益而不是他们的自我利益去创造高效率同时又是平等的服务。公务员不再被看作如50年代那样仅仅是固定政策和决策的实施者。恰恰相反，他们应当是因为代表公众利益才有权力而又为公众提供有效率和公平的服务。道德与其它价值观如社会公平、代表性和响应性等成为新公共行政观念的基础。
1968年第一次密鲁布诺克会议之后至1988年之间公共行政的变化
新公共行政所提出的[价值观念不仅给公共行政打上了深深的烙印，而且也改变了公共行政。几乎所有的主要大学都开设公共行政教育项目，硕士点相继设立，并且成为那些欲在政府中谋职者的敲门砖。新的杂志创办了，分支领域的研究也变得繁荣。公共行政领域的重心也从机构的管理转移到政策科学。政策问题与政府机构的效率同等重要（甚至更为重要）。公共政策的研究繁荣起来并在政府内获得了动力。
1974年，《公共行政评论》组织了“社会公平与公共行政专题论文集”，以期增加人们对社会公平的理解。这里，社会公平作为民主社会的基础、人类行为的基础以及作为分配的公共服务的法律和现实基础。撰稿者认为对这个主题的研究和分析是一项挑战。然而，社会公平的定义仍然不明确。社会公平(socialequity)与社会平等(socialequality)操作上无法区别开来。
新公共行政的倡导者所强调的“顾客”这个术语同样在公民与公共行政管理者中带来了混乱(Radin&Cooper,1989,p.167)。“顾客”的使用是用来指出迈向民主行政的步骤并降低封闭型官僚机构的控制作用。它指出公民是公共行政官员技术专长的直接消费者，而不是有权力和义务去构造公共行政职能的群体。“公民”这个概念更贴切地阐明了公众在民主政体中的关系。
公共行政显然在促进消极的代表性方面做了认真的努力。这是由功绩制的内涵和公共服务对象的变化所引起的。在整个70年代，公务人员的变化趋势是代表性政府机构。1978年，公务员改革法案制定了联邦从业人员必须反映国家多元化的就业政策。
为了执行新公共行政关于响应性的观点，公共服务专业人士将需要与非职业人员分担责任以确保顾客得到最负责任的服务。这就导致了从顾客群体中聘用新人员进入组织的需求，并改变了聘用的方式。英格拉姆与罗森布卢牧(Ingraham&Rosenbloom,1989)建议当政府机构雇用全日制公民参与专家组织和促使公民参与行政决策制定时，应该有内部和外部的参与联合发生。纽约州环境保护局(TheNewYorkStateDepartmentofEnvironmentalConstruction)在80年代在全州范围内聘用了17位这样的专家以协助其项目能够得到直接的公民参与并决定公众利益。
分权被看作是加强公共服务与公民之间连接的手段。分权寻求公民参与行政事务、咨询团体、董事局，并鼓励公民更多地控制服务提供的过程。那时，郝伯特·考夫曼(HerbertKaufman)主张分权不仅是对更大程度代表性行政的响应，而且亦是对更大程度上责任感和控制的响应(Ingraham&Rosenbloom,1989,p.121)。按照密鲁布诺克及后来支持者的观点，分权免除了选举官员决策制定与资源分配的行政权力，而将这些权力交给公共行政官员(publicadministrator)以及公众。当然，选举官员反对分权，他们不愿意行政权力被分散出去。
对政府采取玩世不恭和不信任的态度在尼克松执政时期，尤其是水门丑闻(WatergateScandal)后达到了高潮。在这一“大兄弟”政府时期，增加公民参与的努力受到限制。尼克松总统认为，政府的秘密动作对于保护公民和他们的社会经济状况是必需的。这与约翰·肯尼迪(JohnF.Kennedy)总统在几年前所示范的公共服务的观点大相径庭，与新公共行政的价值观念也相去甚远。尼克松的总统竞选反对新公共行政的许多价值观念和目标。对公共服务消极的看法持续到卡特(Carter)和里根(Reagan)总统时期。公共服务被看作是一个问题，而不是解决办法。
政府没有成为新公共行政所寻求的响应性机构。在70年代末期，公众对限制和改革政府的观点失去兴趣。如此，人们除了想到精简政府机构以外，别无良策。
新公共行政的观念并没有如密鲁布诺克参会者所期冀的那样捕获住了公众或学术界的注意力。新公共行政并没有成为管理或新政府的具体的组织形式。然而，社会公平与响应性仍然是这一时期的重要价值观。
第二次密鲁布诺克会议：1988年的新公共行政
第一次密鲁布诺克会议20年之后，另一群学者与研究人员聚集在密鲁布诺克会议中心重新审视60年代的观点。评论这20年的变化以及对公共行政当前和未来的影响。1987年春，在波斯顿(Boston)召开的美国行政学年会上，第一次密鲁布诺克会议的参加者讨论了组织第二次密鲁布诺克会议的设想。所有第一次密鲁布诺克会议的参会者都受到了邀请，并邀请了这20年间对公共行政学领域作出杰出贡献的人士。1988年密鲁布诺克会议有66人参加，其中30人在60年代（即公众利益时期）进入公共行政领域（本文作者霍哲教授受邀参加了会议），其余的参加者在80年代（即私人利益时期）进入公共行政领域。
1988年9月举行的第二次密鲁布诺克会议提供了比较60年代与80年论与研究视角异同的良好机会，并且讨论和决定了这些对比的观点是如何影响这一时期的公共行政行为的。60年代与80年代群体的主要差异被认识到。80年代的女性人数明显增加。1968年只有1名女性参会，而1988年有14名女性参会。这一变化被认为是肯定行动的结果。不过，少数民族的代表人数在1988年下降了。参会者的年龄也有较大的差异。68年参会者的年龄在35岁左右，88年参会者的年龄大都在40多岁至50多岁。这表明不少人是在别的领域工作一段时间后再进入公共行政领域。他们受教育的背景也不尽相同。60年代群体主要是学政治学出身，而80年代群体的学业背景差异较大，包括政策科学、经济学、城市研究和法律。
1988年没有大的社会变化和争论，不象1968年那样。但1988年的确标志着里根行政以及长期的鞭挞官僚机构(BureaucraticBashing)的结束。自1968年之后，新公共行政产生的公共行政的乐观想法和见解逐渐消失。公众对公共行政的信心在下降、对私有化的兴趣在上升、税收下降、公共行政的通才没有具体化、公共行政的学员人数有所下降。
“就研究范围来说，80年代和90年代的问题或许没有60年代那样严重。但过去的乐观主义——即公共机构能够解决重要社会问题的信心——却很匮乏”(Holzer,1989,p221)。改革的动力“已经失去，有时归咎于理论与学术的模糊”(Holzer,1989,p221)。同一时期，过去十年的资本主义和私人利益的价值观受到质疑。对政府的讥讽与不信任、缺乏社会目的和方向感、公民与政府官员缺乏社会责任感等问题均暴露出来。
这次密鲁布诺克会议与1968年的会议是不一样的。它没有1968年那种炽烈的革命性和冲突性，没有那么强烈的火药味。这也是源于会议的安排。1988年，24篇文章及对应的评论提交给会议，没有正式的论文宣读，会前论文就已经分发给参会者以便进行会期4天半的讨论和辩论(Mayer,1989,p.218)。第一天分小组讨论，对论文进行评论。第二天致力于集体讨论一些专题，如政府机构、民主、领导、道德和组织理论。第三天会议分成两组，一组代表60年代群体，另一组代表80年代群体。第四天选代表讨论他们的结论和观察。
1988年会议包括了许多同样的主题，主要有道德、社会公平、人际关系与民主的协调以及对整个领域的关心。其它题目不象1968年那样鲜明，如领导艺术、宪法性、合法性、技术、政策与经济观点。与1968年会议不同，第二次密鲁布诺克会议有意总结、比较并得出结论(Frederickson,1989,p.100)。
第二次密鲁布诺克会议所考虑的十一个主题代表了公共行政历史的一个片段。根据1988年《公共行政评论》(PublicAdministrationReview)作者的意见，与1968年第一次密鲁布诺克会议相比，公共行政似乎在平和地加固自己的核心价值观、相关性以及目的。对民主价值观和社会公平的接受变得明朗。所提交的论文渗透了这些观点，即通过公务员有意识的努力和公共服务的良好形象改善公共服务。然[而，在如何执行及公共服务在市场份额下降和全球化经济时代如何管理方面却没有什么努力。
密鲁布诺克会议的主题可分为两部分。前五个主题提供了历史地与密鲁布诺克会议对照的观点。后六个主题集中于当时(1988)和未来公共行政的见解(Guy,1989,p.219)
1.1968年所出现的不满足于现状的见解不再是临时性的。对社会公平的见解相似，并且接受这样的看法，即社会公平与现实接近。
2.强烈关注民主价值及其在公共行政的核心地位。
3.持续进行价值观与行为观的争论。
4.社会多元化并体现于就业构成的观点成为本次会议的基本价值取向。性别多元化清晰地成为1988年的主题。
5.本次密鲁布诺克会议的声音是乐观的，对比于60年代感觉无希望的处境，参会者感觉到了在90年代“有限的希望”(Holzer,1989,p221)。
6.对近期的看法和革新的预期更符合现实。
7.公共行政在处理其多学科根基的问题上遇到了障碍，并辨论了公共行政职业中民族中立的问题。
8.尽管接受了私有化的观点，资本主义（商业和企业）却受到藐视。
9.对公共人事系统限制的不耐烦情绪比较明显。
10.不愿意涉及技术及进步，认为技术进步是一种错误而不是改善公共服务的一种工具。
11.尽管是公共行政在政策制定中的作用，参会者不愿意进一步探讨政府该做什么。政治与行政的二分法仍然有其市场(Guy,1989,p.219-220)。
依据霍哲(1989)的观点，密鲁布诺克会议追求了两个主要观点：第一，公民呼吁参与社区，强调个人价值而不是个人所得。第二，公务员被看作是解决社会问题的重要纽带。在会议的众多主题中讨论了社会的日趋复杂性。80年代的社会问题与60年代的社会问题不同。无家可归、贫困、爱滋病、酸雨、核废物、预算赤字和贸易赤字无疑是一个健康社会的障碍(Cleary,1989,p.227&Holzer1989,p.223)。60年代之后的技术迅猛发展产生了新的问题。会议认为技术不是解决公共问题的重要手段。
霍哲(1989)认为，如果政府要成为加强社会的工具，那么公共行政就将需要重塑自身的能力以适应未来，并连接理论与实践。坡特(Porter,1989)指出，1988年的参会者对于考虑需要多少工作去获取资源、并实施创新和新项目方面显得更为成熟(p.233)。
与第一次密鲁布诺克会议积极地向社会问题挑战的态度相对照，本次会议采取的方式有所不同。他们在认识上重新审视民主、道德、责任感、哲学和经济。参会者更为冷静(Bailey,1989,p224)。参会者一致认为70年代和80年代的事件增加了社会的复杂性。因而，政府面临更加复杂的社会问题。依据贝利(Bailey,1989p.224)的观点，如果密鲁布诺克会议抓住了一个主要问题，“那就可能是每一种解决办法都创造了新的问题”
会议参与者不再认为所有的社会问题都可以得到解决。然而，如1968年那样，他们认为公共行政提供了解决这些问题的重大可能性。参会者支持这种观点，但整个会议的感觉是不完整(Bailey,1989,p224)。他们感到公共行政的“谜”仍然没有得到解决。
本次会议关注的一个重要问题是公众需要与可用资源的不平衡以及资源如何被用来解决社会问题。一些参与者呼吁公共行政官员尽最大努力去重视对话并取得一致意见(Cleary,1989,p.226)。第二个重点是行政官员通过在他们的工作中采用民主的过程去保护民主和推动民主的作用。
结束语
新公共行政对社会公平的寻求不仅在于确保社会项目被平等地分配给那些需要者，同样在于改革公共政策制定的方式。社会公平是制定公共政策、发展项目、执行和评估这些项目的优先权。新公共行政为政府探寻新的目的。尽管寻找独立于其它代表性民主机构的社会公平的基本原则在过去30年中未能被实施，公共服务所发生的大多数变化构筑在新公共行政的准则之上。
因为几项主要的障碍，社会公平未能达到新公共行政拥护者所期冀的顶巅。首先，民主和人道主义与资本主义相联系的价值观有冲突。一项由麦克柯录斯基(McClosky)和左勒(Zoller)于1984年所主持的研究发现资本主义价值（利益的最大化、私有财产神圣不可侵犯和自由市场）与民主价值（自由、平等、社会责任感和普遍的福利）的矛盾继续存在。这些相反的价值取向互相限制。美国人渴望资本主义，但同样主张自由、平等和人权。民主价值的极端形式并不支持资本主义，反之亦然。这种两难的处境提出了许多问题如美国政府如何在同一政府框架里同时管理或保留资本主义与民主的权利。
亚瑟·施勒新基(ArthurSchlesinger,1986)辨护了这样的假说，即在公共目的与私有利益之间国家参与有一个持续的转移。施勒新基所描述的美国在一个时期受资本主义价值观的影响，而另一个时期受民主价值观的影响。正是这种公众利益与私人利益持续不断的紧张关系向美国的民主提出了挑战。除非这些民主价值观变得根深蒂固并且比资本主义价值观更有市场，美国的行政机构将会继续奋斗以树立这些价值观念。
第二，“社会公平”从来没有十分明确的定义。这也对它的成就构成了威胁。社会公平是指无论需要、种族、收入、政治倾向而给所有人分配同样的权力和服务吗？或是给每人提供同样的机会(Okun,1975,p.3)？在社会公平成为所有公共行政与民主行动的基础和度量标准前，社会公平必须被定义、理解、接受和重视以使社会公平的价值超越资本主义的经济效率。
第三，新公共行政模型的执行需要更广泛的制度变化。首先，结构变化要求决策分权和提供服务的分权以及将权力和权威从选举官员那里转移给行政管理者和公民。组织的联合模型允许更为灵活和自主的决策权以便帮助新公共行政达到社会平等的目的。然而，联合模型从来没有被广泛地接受成为公共行政的模式。这也可能是因为公共管理者不认为联合模型能成为他们获取私利的方式，无论是利用机构的缺陷和漏洞去谋取经济利益或是政治权力。即使是那些将公众利益放在心上的行政管理者也可能会无意地破坏对社会公平的追求——通过允许等级制结构以限制他们的决策。
与第二次密鲁布诺克会议的参与者意见合拍，公共管理者必须把眼光投向其它学科以发现与自身相关的主题。要构筑一门新的学科，它自身的定义和理论必须转化成实践者的实际应用。如果缺乏对该领域持续不断的兴趣和研究，新公共行政的观念将永远不会有机会物化为实践的方法论。多数社会公平的理论工作都是破坏性的，未能重新建筑为公共行政理论(Hart,1974,p.351)。社会公平的理论框架需要重建以使其成为公共行政工作和文化的核心框架。理论与政策分析方法论工具的有机耦合将有助于检阅利益的分配以促进公平和信息全面的决策。直到公共管理者像重视效率和经济那样来理解和重视社会公平，这将是一项十分艰巨的任务。新理论必须定义和预测政策备选方案的功效，新的组织结构以及那些在公共服务中培育公平的管理风格。
如果民主价值要被吸纳入公共行政的所有准则中，就要求对公共行政的宪法性和合法性有更深刻的理解，以及民主价值如何能有说服力地进入政治文化(IngrahamandRosenbloom,1989,p.123)。出于这个原因，公共行政必须回到奠基的价值观念。
“如果行政的确是当代政府的核心，那么21世纪的民主理论必须拥抱行政”(Waldo,1952,p81)。“信念的失败将使得任何民主都在权力的腐败面前显得脆弱”(Hart,1989,p101)。由于一些原因，公共行政是取得这个结果的最佳手段。首先，那些选择在公共服务部门工作作为职业的男女愿意为公共利益效劳，同时他们也有权力和自主决策权这样做。第二，行政在变化的党派政治中是一个常数，为公务员所提供的环境可能会孕育支持民主价值。
21世纪的到来可能会是公共角色和公共服务重新成为公众注意中心的良机。这是公共行政领域告知公众其行动价值的时机。如果不能真正理解民主价值和美国人的价值观，不能将这些价值观很好地融入政府的工作，公共服务的复杂性和重要性就不会有代表性、响应性或平等。公共管理者需要重新敞开他们研究的大门以寻求能推动管理向前迈进的目的并激发他们的员工。公共行政的活动应该主要针对满足广大公众的利益。
美国人生活的可行性和稳定性依赖于公共服务的质量。因此，公务员必须重温公共服务的誓言（公开或不公开均可）以及他们的民事义务。通常的情况是这些承诺被忽略、公共责任被等同于私有企业雇佣，唯有效率受到重视。公众舆论可能不呼吁效率，而是民主价值。按照公民人道主义的传统，政府在本质上是“公民的伙伴”(Pocock,1985,p.37)。政府也必将具备新公共行政的精神。
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公共行政论文篇5
行政现代性的融入期是在进步时代，伴随着资本主义的发展以及政府规模的不断扩大，社会各处充满了改革之风，在威尔逊确立了行政学的工具理性之后并未产生很大的影响，甚至当时在研究政府管理的各界学者都没有对《行政学研究》这篇文章的内容有太多的引用与借鉴。当时，人们把注意力都放在了工厂企业的有效管理方式上，最有影响力的是科学管理运动，科学管理运动对当时的政府改革运动产生了很大影响，政府全面借鉴了科学管理的主要思想与措施，并十分崇尚这种管理方法所带来的效率革命。但令人惊讶的是，虽然当时的学者没有太多的关注威尔逊那第一声的呐喊，但是对科学管理运动借鉴同样也确立了行政管理的工具或技术理性的含义，科学管理运动主张管理的中心问题是提高劳动生产率，科学的挑选一流工人，工人要掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，并使作业环境标准化，将计划职能同执行职能分开，摒弃原来的经验工作法，采取科学工作法，一切管理事务都要按照标准程序执行。虽然科学管理是以工厂管理合理化为目标而富有实践性，但还是缺乏一般科学性，由此在深受科学管理运动的影响下，人们沿着这条主线开始对管理内容进行修正与补充，其中最著名的是法约尔，他从实施管理教育的目的出发，理论富有原则性。在法约尔看来，当时缺乏管理教育，其原因在于缺少管理理论。每一个管理人员都按照他自己的方法、原则和想法来行事，而没有一个人把可以为大家所接受的经验教训概括成为管理理论。如果存在一种得到公认的理论，即已为普遍的经验所检验过的一套原则、规则、方法和程序，那么情况就会完全不同了。基于这些构想，他提出了著名的管理五要素和十四条原则，为管理学理论的发展又向前推进了一步。当时的工厂企业管理将科学与技术看作是实现效率目标的核心，并致力于科学管理与技术崇拜，将现代性的整体文化特点体现的淋漓尽致。随后是政府行政管理对工厂企业管理的借鉴，随着政府行政管理职能的日益扩大，行政管理涉及的部门越来越多，包括经济、税收、交通运输、教育、邮政、福利、公共事业等各个方面，行政管理人员的队伍也在不断壮大，因此就需要科学的管理理论来指导国家的行政管理活动，提高政府工作效率，解决的办法只有借鉴已经相对成熟的工厂企业的管理方法，政府行政管理借鉴了当时工厂企业管理的科学方法与原则，成功地将现代性的文化特点融入到行政管理领域，自此，行政管理领域真正表现出了现代性特征。
三、行政现代性发展期
行政现代性发展期处于20世纪30年代至40年代，正是一个普遍追求行政原理的时期。公共行政领域的研究者与实践者致力于探索理性的组织模式与科学的行政方式方法，是一个将行政管理彻底模式化与物化的过程。首先，最有说服力的就是理性官僚制模式的确立与完善，虽然官僚制的雏形形成于古老的东方，可是得到理性的发展却是在西方，可以说是西方资本主义的长足发展导致权力结构运行的合理合法化，而这种合理合法化的权力就是形成理性官僚制模式的关键原因。理性官僚制模式是行政现代性的一个具体体现，并且将行政现代性发展到了最完美的程度，它完全将价值理性分离出去，无论是官僚体系内部的程序设置，还是具体工作岗位上的职员，都不具备价值判断的机会。理性官僚制的主要特征表现为:明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工;官僚制组织是一个等级实体，具有等级与权力一致的特征，在这样的一个等级实体中，将各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥统一的指挥链条，沿着自上而下的等级制，由最高层级的组织指挥控制下一层级的组织直至最基层的组织，于是变形成官僚制中层级节制的权力体系;官僚制组织要制定一整套规则和程序来规范组织及其成员的管理行为;形成正规的决策文书;组织管理的非人格化;适应工作需要的专业培训机制;合理合法的人事行政制度。从技术理性的观点来看，这种纯粹的官僚集权式行政组织是能够最大限度地发挥效率的，因此这种组织是对人进行绝对必要控制的最合理的手段，在精确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等方面都是优越的，它能够正式地应用于各种行政管理任务中。后来的学者对行政现代性的进一步发展作了不朽的贡献，对行政学发展成为一门独立学科起了重要作用的美国第一本行政学教科书的作者怀特，他将研究重点转向了行政管理内部，转向技术性细节，使行政科学成为系统化理论化的知识体系。在对公共行政进行了综合研究的学者古利克看来，“通过科学和科学精神，人类摆脱了，至少是在物质生活方面摆脱了习惯的完全控制。”就公共行政而言，古利克把科学方法视为“以能力取代无知、以专业人员取代非专业人员、以专家取代杂而不精者、以日益加剧的分化和专门化取代华而不实、以素有训练的行政人员取代训练无素的新手”的一种途径。对行政组织管理的原则进行了归纳和概括的行政学者厄威克，在1937年的布朗娄委员会以及1945年和1950年的两届胡佛委员会等多届美国行政改革委员会都在很大程度上接受了厄威克提出的行政组织管理原则，正如著名管理科学家卡斯特和罗森茨韦克所说的，厄威克等人的最基本的贡献之一就是强调了这样一个主张:管理是值得观察、研究和改进的独特领域，从而是一种重要的科学。基于这些理论以及实践者研究者的探索，终于将行政现代性发展到其巅峰形态，公共行政领域无不体现着现代性的特征，所以这一时期成为行政现代性得到充分发展的时期。
四、行政现代性异化期
行政现代性的异化期体现在19世纪50年代到60年代，在这一时期人们渐渐意识到行政现代性的某些弊端，如对人性的忽视，对技术理性的崇拜、价值理性的抛弃以及官僚组织庞大机器的僵硬化，并试图将这些弊端揭示出来以告诫人们警示人们其危险性所在，表现最为激烈与明显的是沃尔多与西蒙之间的争论。西蒙是行政现代性的倡导者与捍卫者并且是逻辑实证主义的继承者，他主张行政领域的科学方式方法和严格的等级秩序以及非人格化，强调效率在行政管理中的地位，无视一切价值的因素，虽然西蒙批判了行政原理说，并认为这些原理只是谚语，不具有科学性，但是他并没有跳出行政现代性的领域，仍然为现代性所魔域。首先表现出行政现代性反思的是沃尔多的民主行政主张，在沃尔多看来，民主应该通过建立一个强有力又负责任，旨在有效地满足人们的需要并且能够关心人们的意愿的政府来加以实现，沃尔多对政治与行政二分进行了批判，认为这是不可能实现的并且也是过时的，这一观点已不是他个人的想法，而是当时很多研究者共同的心声，既然二分并不成立，那么在公共行政领域，对政治的关注已经使一些以前被排除在行政管理之外的东西又被重新提出来，因此，在公共行政学中，就应该既有仍然关注事实问题的行为主义行政学观点，又有重新关注诸如行政人员在行政过程中的角色等价值问题的其他行政学观点，这就需要将价值理性问题重新整合到行政管理过程中，使行政现代性与公共行政领域出现了分离。沃尔多认为，“逻辑实证主义的一个更大的但却具有相关性的问题是逻辑实证主义导致了一种不成熟的技术取向，这种技术取向把公共行政仅仅视为实现外部确定的目标的一种工具。”他在批评了行政西蒙的逻辑实证主义主张以及对行政现代性的审视之后提出民主行政理论，他认为，“这个未来社会的社会动力学的基本原理应该是:在一个民主社会里，只有民主本身才是唯一能使权力合法化的东西。”从沃尔多的民主行政理论中，我们可以发现行政现代性的异化，对于历史的发展使得公共行政领域不再一味追求行政的现代性，而是对于某些关乎价值理性的东西开始吸引研究者与实践者的关注。
公共行政论文篇6
西方主流思想家尤其是自由主义者主张：在多元文化和现代民主政治的条件下，惟有以价值中立为基础、效率为导向才是公共行政的发展逻辑。他们辩护现代实证主义哲学的“事实与价值两分”之单纯自然科学主义思维模式是保证行政发展唯一可行的方向。换言之，只有以价值中立的形式超脱伦理道德甚至一切差异性的文化价值观念的纠缠，才符合行政的发展逻辑，才能实践最有效的行政治理和赢取合法性。然而，这样的发展逻辑在价值问题上的缄默不语无法解决多元竞争的冲突，更是无法论证行政本身的合法性。行政与其说需要目的性价值，毋宁更是需要道德辩护。而我们所要探讨的主题与此关切：公共行政为何游离道德公共行政如何回归道德的目的性价值辩护?
一、溯源：公共行政的发展为何游离道德
公共行政对道德的诉求是在对官僚制甚至是传统行政发展逻辑的批判中获得肯定的。在公共行政的实践中，传统行政机械化的发展逻辑使政府效率急剧下降，甚至在一定程度上成为“政府失灵”的原因之一。在此境遇下，无论是“新公共行政运动”还是“新公共管理运动”，皆以否定官僚制为政府重构的前提。换言之，是要通过这一批判性的否定为政府再造重塑地基。然而，对官僚制的否定，即使逻辑地符合公共行政对道德的诉求，却始终摆脱不了传统行政发展逻辑。在这一问题上，麦金太尔引领了我们的视线。他认为，现代行政发展的逻辑有一鲜明的脉络：始于启蒙时代的政治理想，中经社会改良者的抱负以及管理者的合理性证明，直至技术官僚的实践。麦金太尔所描绘的是行政发展的显性图景，然其背后却潜藏这样的论断：考据现代公共行政与道德的分离无可避免地让我们回归启蒙时代，思索先哲的政治理想，而这探究的立足点恰恰就在于政治领域。
行政实践并非与行政学的创立者们所想象的与政治全然无涉，而是扎根于政治与道德领域。即使是行政学的创立者们以“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”这一二分法作为行政学的方法论开端也难以否认：行政须以政治为先导，隐藏在行政背后的政治、道德是论证行政的目的性价值的必要条件。如此说来，从政治领域抽离出来讨论行政和道德的分离问题，作为现代探讨行政问题的普遍方式，尽管可以探讨得细致入微，却未必比近代的思维习惯更为高屋建瓴。由此，探寻“公共行政的发展为何游离道德”这一命题须回归源头，分析政治与道德分离这一行政游离道德的前提。
自亚里士多德以来，行政是政治作为实践性的学科在技术操作上的应有之义。按照亚里士多德的阐释，政治关乎城邦这一“最崇高、最有权威、并且包含了一切其他共同体的共同体，所追求的一定是至善”…。在传统意义上，行政本身也包含追求至善这一本性。然而随着政治与道德的分离，现代行政催生以来便消逝了这种本性，此时行政在名义上已摆脱了政治。著名的解释学家列奥·施特劳斯曾断言：政治与伦理的分离具有明晰的路线图，经过始于马基雅维利、中经卢梭、近到尼采的“现代性的三次浪潮”的连续冲击，西方政治哲学及其传统已在三次危机中难以挽回地衰落。古希腊所塑造的传统哲学认为人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于实践这种至善，所追求的价值就在于城邦的道德，道德与政治并没有被严格区分，而且两者相互纠结、支撑与印证。然而，现代性的三次浪潮对这一传统进行了釜底抽薪：“当马基雅维利以政治权力取代政治美德、卢梭以自由(权利)作为政治原则、尼采用权力意志取代国家政治本身时，在古老雅典城邦的政治生活和古希腊哲贤的‘爱智’冒险中生长出来的政治哲学，便开始从‘权力政治学’向‘自由(权利)政治学’——经过霍布斯的‘自然权利政治学’和洛克的‘财产政治学’的预制——最后到‘权力意志政治学’的蜕变。”
按照施特劳斯的诊断，政治游离道德是一个“现代性事件”，主要由“三次现代性浪潮”的冲击所导致。然而，冲击后的行政还要有能够实行价值中立、提高效率的实践性或环境性契机。政党分肥制便为之提供了这样的机遇。威尔逊的行政“价值中立”原则便是针对当时美国的“政党分肥制”，为了一劳永逸地摆脱其纠缠所做出的设置。他以完全超脱道德、政治甚至是法律领域的“事务性”来描述行政管理的领域，“它与政治的领域那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”恰是服从于解决“政党分肥制”这一具体问题的“价值中立”原则与韦伯的“官僚制”相结合，把道德价值从公共行政领域中彻底剔除。
由此，现代行政发展逻辑在历次的思潮碰撞中，在政治与行政的分离过程中，形成了这样的理论抑或假象：行政与道德全然无涉。它试图逻辑周延地表明：效率是价值中立的必然结果，而要实现效率，惟有寻求事实与价值两分的价值中立。
二、问题：现代行政逻辑与道德之间
行政摆脱了道德、行政学脱离政治而产生毋宁是现代性事件，经过与道德的决裂以及机械论科层制的发展，公共行政尝试依据科学和技术路线寻求自身发展逻辑的理性化，逐渐构建起自己的逻辑体系。然而正当现代行政构造起自足的技术体系，准备摆脱道德飞跃发展的时候，道德的问题却又紧紧地纠缠着它，使之返回始发点。道德问题犹如现代行政背负的“原罪”，即使他们妄图遗弃，却又总是悄然复归。这一“原罪”，便成为新公共行政运动及新公共管理运动进行政府再造的突破点。尽管它们的努力无法超脱现代行政的发展逻辑，甚至恰恰表现了官僚制总体实现的结局，但阐明了行政逻辑的显性危机。对这一问题的探究迫使我们回到现代行政发展逻辑链的始发点——价值中立的问题上回复这样的追问：行政能不能彻底脱离道德的范畴?易言之，超道德的行政是否可能?
显然，价值中立本身也是一种价值观，并非没有价值立场，而是为了确保自身的价值及效率性，“超越于包括道德伦理、宗教和其他一切非政治文化价值之外的独立性，”l4追寻中立性的立场。从行政本身的建构来说，这样的立场始终是难以存在，因为行政本身不是一种纯粹的技术应用问题，而这正是由行政的意图和手段所决定的。行政的目的并非单纯机械性地分配资源，其作用本身潜涵着价值性的目的或关怀。尽管政府通过援引其之为社会变化的管理者的科学能力及纯粹的技术，来证明其自身的合法性和权威性的方式曾经起到一定的作用，但是公共行政所面临的是包括多元文化、多元价值观的冲突所产生的难题，单纯依靠简单的技术能否解决价值冲突上的问题已是不言而喻。单纯追求效率和中立价值的技术操作始终无法越过难以精确衡量隐性价值这一鸿沟，功利主义的困境深刻地表明了这个难题。因此，针对这一难题，法默尔不无义愤地说：“人在这种形式的合理性(为效率追求技术)中当然可以获益，但要以抛弃实质的合理性为代价。”_5因此，他建议我们应该摆脱这种困境，从后现代性而非现代性的心灵模式思考公共行政。然而，这种现代普遍理性主义规范论的视角只注意到了行政作为一种非人格的组织化、效率化的治理方式的外在特征，却忽略行政作为社会组织化生活方式的内在价值特征和精神特性。
诚然，现代行政的发展逻辑的弊端不仅仅在于先天道德论证的缺失，其具体运作机制上也反映出超道德行政的谎言。行政的体制的建构以及行政机制效能的发挥都有赖于公民的政治参与，作为民主政治的基本特征之一，政治参与是现代政治发展的重要内容。没有公民对政府行政的参与和实践，也就不可能实现全体公民对政府行政的共同认同和实践承诺。每一个具有自由意志和独立的理性判断能力的人，不会在无强迫压力的情况下认同和承诺任何外在于他自己意志认同的制度约束或规范限制。在公民对约束自己自由意志的行政机制的认同过程中，个人的理性判断和价值筛选起着关键的作用，解决不了这个关键因素，行政效率也无从谈起。然而，问题在于个体存在着差异，而且道德上的差异甚于生理上的区别。作为公民的个体在政治参与的实际进程时，不可能完全摆脱不同家庭教育、和道德理想的影响。恰好相反，这些差异巨大的非政治的因素常常深刻地影响着公民的意识和主张，乃至他们的政治选择和政治行动。在这样的矛盾中，单纯依靠技术显然不能解决这些问题，反而会陷入非此即彼的困境，毫无效率可言。
如果在现代行政的逻辑中，以价值中立为出发点，仅仅为了追求科学能力的优越感和效率的提升，以单纯的手段或技术来理解行政，而与正义与非正义、善或恶、美德、至善等道德问题全然无涉，那么行政本身也难以证明其合法性和基本的效率优越。
三、回归：公共行政的道德价值性辩护
若缺少道德的价值向度，或者过度强调现代民主政治的“价值中立”或“价值无涉”而追求行政的道德无涉，那么行政的正当合法性也就成为问题。
如果我们把行政界定为以行政机关为主体，运用公共权力所实践的具有强烈组织性能的治理活动，那么公共行政如何回归道德的目的性价值辩护这一追问的实质意义就在于如何建构、论证行政权力及其运用方式的道德正当性及合理性基础，实践行政行为的道德准则，实现其价值层面上的意义。解决问题的关键在于纯粹的价值中立以及效率不可取的境域中应该遵循一种什么导向?由行政本身的内在逻辑和需求探寻，这导向毋宁是公共行政中的正义。
罗尔斯在《正义论》中开篇明义：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。这一论断同样适用于行政领域。作为一种制度，首要的便是在纷繁复杂的价值冲突中能有效地维护政治秩序，获得公众的认可及同意，赢得合法性基础。现代行政的发展逻辑在获得合法性方面暴露了自己的缺陷，因为合法性的奠定和维护除了依靠政府单纯的价值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身内蕴的理性和人们对它的信念，“合法性作为政治利益的表述，它标志着它所证明的政治体制是尽可能正义的”。因此，合法性基础实际上包含着对政治秩序有效维持这一合理性评价和道德性评价中的实质正义。而正义正是合法性的内在动因。以合法性的结构视之，管理者和公众是合法性的结构载体，两者不是纯粹的单维构建，而是具有回应性的，共同使合法性呈现动态发展过程。并且随着公众价值的多元性、精神特性的差异化扩大，公民更多的是在现代民主法则的框架下，根据自己的道德判断和利益来评价政治及行政，因此对公众回应需求的满足程度成为能否赢得认可和支持的重要关键因素，而这种需求最根本的是对正义的诉求。
然而，正义要成为现代行政的新导向还必须满足这样的事实：行政虽然不能以单纯的效率为导向，但是却不能缺乏效率。以正义原则为导向是否会降低行政效率?换言之，正义导向是否排斥效率?恰恰相反，正义导向之中涵盖着最大的效率追求。“对于一个社会来说，最大的潜在的动荡因素是来自社会内部各个阶层之间的隔阂、不信任、抵触和冲突。通过对社会成员基本权利和基本尊严的保证，通过必要的社会调节和调剂，社会各阶层之间的隔阂可以得到最大限度的消除，至少可以缓解，进而可以减少社会潜在的动荡因素。”社会成员之间价值观等非政治因素的差异是客观存在的事实，以统一的观念整合人们的思想难以达成，重要的是应付这些非政治因素的渗透所采取的方式。行政的正义导向能够为公众提供平等地表达社会诉求、参与社会治理的机会，积极地发挥自己的潜能，“不仅在行政体系自身中呼唤出有效率的行动，而且能够在它的管理对象那里，即在整个社会中激发出存在于社会成员之中的整合社会秩序、推动社会发展的潜能。”因此，正义的导向消弭了社会矛盾，增强社会成员的凝聚力，极大地激励他们的主动J眭和积极性，使政府在获得最佳的社会秩序的同时，政府从日常社会事务的管理中极大地解放出来，降低政府的运行成本，呼唤出高效率。
因此，现代公共行政应该抛弃以往的逻辑，以正义为导向。然而，以平等、正义为主张的新公共行政或新公共服务并不能真正实现正义，法国学者皮埃尔·卡蓝默对新公共行政追求正义的困境做出了很贴切的诊断：“仅仅进行机构改革是不够的。必须‘改变观点’，对当前治理模式的基础本身提出质疑，即使这些基础已经为长期的习惯所肯定。”ll。。这实际上是一个大胆的结论，意味着公共行政也和人类的治理一样处在根本的转型之中，这促使我们重新思考行政正义导向的内在需求。罗尔斯认为正义是社会制度的首要价值，这实质上潜藏着这样的论断：正义毋宁是制度的正义。以此推之，行政的正义毋宁是行政制度的正义，实现行政正义导向的关键在于行政制度本身。
公共行政论文篇7
二是中层理论意义上的行政学理论的代表性和一般性不足的风险。对于全球化时代的跨文化交流而言，一种理论能否产生强大的影响，除了要看理论自身的逻辑是否自洽之外，还要看这种理论是否对参与对话的各方理解行政问题、把握行政生活、厘清行政理论有着足够的价值，而这种价值的大小，又很大程度上取决于理论形态本身是否具有足够的广延性和可扩散性。而对于中层理论而言，它作为一种介于元理论和微观理论之间的理论形态，具有明显的“居中”特质:一方面，它不同于对行政现象的单纯描述，具备了一定的理论抽象性和一般性;但另一方面，它的理论抽象性和一般性又是不充分的，它掺杂着具象、对于特定的行政情境有着高度的依赖。中层理论的这种具象性和情境依赖性，使得中层理论意义上的行政学理论的借鉴意义和理论价值更多地仍是本土性的，它的可参照性、可推广性、可接受性远不如行政学元理论和基础理论。因此，就中层理论本身的特质和功能而言，它很难承担起代表中国公共行政学参与国际交流和对话、向世界表明中国公共行政学之独特贡献的重任。从这个意义上说，中层理论构建即使对于推进行政学的本土化具有一定的意义，它也只能是过渡性的、阶段性的、策略性的，而非终极性的。再次，从内容体系构建视角来看，其主要可能存在的风险在于如下两个方面。一是将概念、话语的本土化等同于行政学理论体系的本土化之风险。如前所述，目前行政学本土化中的一个重要策略是从行政学的概念、话语着手，以概念、话语的本土化来推进行政学理论的本土化。应该说，这种做法看到了概念、话语所具有的描述和解释本土化行政现象的功能，体认到了概念、话语在本土化行政学理论体系构建中的工具性、前提性意义。但必须注意的是，公共行政学的本土化并不等同于概念、话语的本土化;或者说，公共行政学的本土化并非是某些区分于西方的零散的、非体系化的概念、话语的创生和加总，而是要以概念、话语为基础，经过逻辑加工，形成具有中国特色的行政学理论体系。
这里的意涵在于:其一，本土化的行政学理论必须是体系化的而非松散的概念和话语的集合;其二，行政学理论的体系化，其核心在于厘定出将松散的行政学概念和话语汇聚起来的逻辑理路，其中，逻辑理路是本土化行政学理论的核心和灵魂，是概念和话语得以汇聚的线索。只有在厘定清楚了本土化行政生活及行政理论所赖以为基的相关逻辑前提、逻辑演变历程、逻辑主线等的基础上，本土化行政学的构建才能摆脱无序和纷乱，才能思路清晰、事半功倍。二是学科特质与学术原创性丧失的风险。在本土化行政学的内容体系构建过程中，容易出现两种倾向:其一是模仿西方行政学内容体系的倾向;其二是模仿其它相关学科的倾向。就第一种倾向而言，它有两种可能的表现:第一是“新瓶装旧酒”，即将西方理论和西方行政学的内容体系贴上新的标签而变成本土化的理论;第二是仅以西方的理论来解释中国的现实，使中国的行政实践与行政经验成为西方理论的注解。这两种表现都是我们在推进行政学内容体系的本土化进程中所要极力避免的。而第二种倾向的出现，则是由后发学科对先发学科的借鉴所引致的。事实上，目前学界所提出的一些本土化概念已经显现出学科模糊的倾向，一些话语和概念，如“锦标赛体制”、“公推直选”等实际上都来自于经济学、政治学等相关学科。尽管学科间的交流和借鉴无可厚非，它对于推进行政学的繁荣也有着不可忽视的重要意义，但如果操作不当，它也可能会导致行政学核心概念的缺乏(尤其是具有真正原创性的核心概念的缺乏)，如果是这样，那么行政学就有可能会被进一步边缘化，其合法性将会受到进一步的损害。以上我们针对学界有关构建本土化公共行政学的三种具体路径所可能存在的问题和风险进行了反思。这些问题和风险大多是具象性的、显见的，它们较易为研究者们所关注和重视。但是，除了上述可能的问题与风险之外，在推进公共行政学本土化的过程中，我们还应关注如下两个更为隐蔽、但影响却更为深远的潜在问题。一是行政学本土化过程中的“问题认知支配”现象。这里所说的“问题认知支配”，主要指的是全球化时代背景下那种将“西方国家现在所面临的问题误以为是我们面临的问题”的情形，它本质上是全球化背景下西方国家进行思想观念和意识形态渗透的一种表现形式。相比于理论和研究工具的西方主导与支配而言，问题和议程设置方面的西方主导与支配现象更具陷蔽性，而其对中国学术自主性的影响亦更为深重。具体到行政学学科而言，问题认知支配现象的影响目前主要有两种表现:其一是公共行政问题和议程设定中的问题认知支配，它表现为学界较为普遍存在的试图从西方的行政学议题中找寻中国行政学学科发展所存在的问题，及通过了解西方社会对行政问题的界定而去发现中国行政系统中所存在的问题的倾向。其二是在行政问题处置方法上的问题认知支配，主要表现为，对于中国社会中所出现的行政理论和实践问题，一些学者总是试图从西方的理论和经验中找寻相应的解决方法，奉西方理论和经验为奎臬，而忽略了西方理论和经验本身所可能存在的缺陷和水土不服的问题。由于全球化时代的问题认知支配现象具有无意识性、前置性特征，其影响一旦扩散，它对行政学本土化的影响将是无法估量的———其中最严重的影响之一在于，它可能使得一些推进行政学本土化的努力由于未能脱离西方问题意识的影响而长期在西方的理论逻辑中无意识地循环，从而极大地削弱行政学本土化的现实效果。因此，对于行政学而言，推进对全球化时代的“问题认知支配”现象的全面反思、尽量避免其对行政学本土化进程的干扰，是每一个行政学研究者所必须关注的重要问题。二是行政本土化过程中的“现代化范式”支配问题。“现代化范式”主要是指在我国社会科学研究中出现的一种以“传统—现代”二分为基础，将社会发展预设成一种“一成不变的单线性历史进化图式”，“将西方发展经验的偶然转换成一种普世的历史必然”的倾向。与“问题认知支配”着重揭示学界在问题界定上的西化情形不同，“现代化范式”支配着重强调的是学界在学科理想图景界定上的西化倾向，它重点关注的是当前中国社会科学研究中所出现的那种将西方的“现代化”理想图景作为自身的图景，而忽略了“根据中国”、基于自身实际构建符合自身的社会科学理想图景的现象。具体到行政学学科，“现代化范式”的支配主要有以下两种表现:其一是“追赶”式的行政理论研究模式设定。在行政学界，以追赶西方潮流、寻求行政学理论的“现代化”(西方意义上的现代化的实质是西方化)为研究的目标定位的现象，是极为常见的;西方学界一旦出现某种具有一定创新性的理论，国内行政学界往往趋之若骛、极力推崇。值得指出的是，于大多数学者而言，出现这一现象的根源并非由于他们缺乏推动行政学本土化的意愿，而在于他们对于“现代化范式”的潜在支配缺乏明确的意识，从而前反思性地、不自觉地接受了“传统—现代”的行政发展模式，走入了西方“现代化范式”的圈套。
其二，对行政理想图景问题的忽视或误置。“现代化范式”的支配使行政学研究者普遍将西方的行政理想图景当成了自身的行政理想图景，继而也就导致了学界对于中国式的行政理想图景究竟是什么的问题缺乏深入的思考。事实上，受西方技术主义思潮和行政中立性思维的影响，国内学界大多将行政学研究的重点放在了一些具体的行政问题的解决之上，而对如下这样的根本性问题，如:究竟怎样的行政学研究是符合中国语境的?中国语境中的行政学研究要追求的是一种什么样的理想图景?中国行政学的理想图景与西方行政学的理想图景之间有何差异等，却缺乏深入的反思。这种反思的缺乏，实际上进一步强固化了“现代化范式”的影响，扩大了其支配的广度和深度。因此，行政学界如何摆脱目前表现出的那种在枝节问题上冷静、而在根本性问题上无知的现象，真正确立起中国行政学研究的自觉意识、主体意识、自主意识，是我们所必须深刻反思的问题。
二、公共行政本土化之可能路径展望
公共行政论文篇8
译者：曾峻，上海行政学院行政学教研部副教授，政治学博士
校者：朱华，上海行政学院教授，科研处处长导言关于全球化和世界新秩序的各种看法全球化的成因全球化的后果全球化对公共行政的意义
导言
新千年到来之机，一种新文明正展露曙光。有关这种文明特性的变化已经成为诸多研究的主题，例如，亨廷顿谈到了“文明的冲突”，福山预言了“历史与人的终结”，科尔宾则宣称要“回归中世纪”。文明的这一变化的标记是全球化的进程，这导致了世界范围的一体化和各种引人瞩目的成就，并激发了至少两种不同的思想回应。
一方面，有些人认为，跨国公司的成长尤其是它“与国家无关”（state-indifferent）的性质，以及全球资本主义的扩张，已经使国家变得无足轻重、甚至多余；有些人甚至认为工作和公共行政已经终结。另一些人则相信，全球资本主义导致了超国家管理机构的出现，它们即便没有取代疆域性的民族国家，也成为民族国家的重要补充。还有一些人认为，全球资本主义也侵蚀了共同体意识和城市权力结构，造成了城市职业的丧失。他们警告说，超国家管理机构加深了欠发达国家的依附性，加重了它们的财政危机，在这些国家引发了严重的统治困难。
另一方面，一些公共行政管理者和公共政策分析家则预言，全球性公司将创造一个超越民族国家的世界秩序，即一个“地球村”、一个实行“全球性管理”的“世界政府”。部分理论家甚至试图提出一个普遍适用的、全球性质的公共行政理论。其他人则竭力反驳国家终结的观点，为民族国家以及与之相应的公共行政辩护。赫斯特和汤普森（HirstandThompson）、佐兹曼（Zysman）、波易尔和多齐（BoyerandDrache）1996年的论著指出，全球化被夸大了，政府在一些关键性的管理功能上依旧举足轻重。国际关系学界的现实主义者也指出，“实际上，（国家）的不是被削弱，而是被强化了”。同样，在八十年代“把国家带回”到学科研究领域的社会学家、政治学家米歇尔·曼恩（MichaelMamn）和塞得·斯考波尔（ThedaSkcopol）等，也始终怀疑国家从历史中消失的说法。
但是，后一类学者也认识到，全球主义已经在世界范围内改变了政府管理的性质，全球化的经济结构及相关的许多超结构变革，如跨国界的权力结构，对公共行政产生了深远影响。几位社会科学家描述了国家权力和权威在质量与数量方面的“退却性转移”，他们分析了“从福利国家转变到竞争国家”、“空心国家”（thehollowstate）或者“法人国家”(thecorporatestate)的过渡性特征，这种转变是国家为了“适应、塑造和控制不断增长的国际政治、经济渗透”而作出的努力。
本文把全球主义和全球化视为一种在连续性的宽泛框架内的历史变迁所产生的现象，这些现象是晚近资本主义历史的、辩证的发展的产物，也是全球层次财富快速积累动态特征的产物。资本主义政治经济发展最新的动态特征是从早期的偏重生产资本转向了偏重金融资本、从国内资本主义转向了全球资本主义。变革与连续性是社会经济制度辩证发展的特征。始于“二战”结束、在70年代加速的几十年的质变与量变，已经改变了资本主义经济以及相应的治理与行政结构、组织的性质。
我认为，全球化是多种因素的结果，其中包括剩余资本积累、国家、国内束缚、信息技术、国际组织和意识形态。反过来，全球化又对资本主义国家和公共行政产生了显著的影响。当国家与行政核心部分保持广义的连续性的同时，随全球化而来的那些重大变革发生了，它们改变了国家与公共行政的性质，即从传统的福利型行政国家变成了法人型福利国家。资本主义需要国家，国家也不会独立于资本主义之外；这两方面的精英在全球化进程中协同作战，因为全球化也同时造福资本主义和国家。
下面的探讨在四个部分中展开：第一部分展示有关全球化和新世界秩序概念的各种看法，第二部分考察全球化的成因，第三部分讨论全球资本主义对国家和公共行政的影响，重点是在总体上探讨国家性质和角色变化并专门探讨一下行政性国家。在第四部分，陈述全球化对公共行政的各种意义，给各国公共行政管理者提出建议。
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关于全球化和世界新秩序的各种看法
世界秩序并非一个新概念，但它的流行却是在“二战”以后。随着苏联改革领导人米哈伊尔·戈尔巴乔夫的崛起——他呼吁重构世界、公开性、全球新思维、全面和平、超级大国的合作以及结束冷战，世界新秩序的概念又重新出现。1990年苏美两国首脑赫尔辛基会晤后，美国总统乔治·布什越来越频繁地使用这个概念。今天，世界新秩序和全球化的概念成为许多严肃的研究的主题。但它们到底是什么含义呢？
世界新秩序表示的是一种“集体的世界安全体系，各国家和民族捐弃意识形态的分歧而和平共处”[1]，“恪守各自的边界、维持集体的安全利益”[2]。海湾战争对世界新秩序的作用有据可查，布什宣称发动这场战争是“维护正义，惩罚错误”[3]。但是，苏联后，世界新秩序的概念包含了不同的含义，变得含糊不清了。
对不同的人群而言，全球化有不同的含意。经济学家把全球化看作是迈向完全一体化的世界市场的一步。部分政治学者把它视为摆脱传统意义上的地域性国家的过程、世界秩序中非政府力量上升的过程。商学院的学者和咨询顾问们在“没有国界的世界”的意义上使用全球化概念，还有一些人把全球化当作一种仅仅由私有企业而非政府推动的现象。所有这些看法都涉及到国界问题——“国家管辖权的领土划分及相关的治理、经济、一致性和共同体等问题”[4]。与公共行政有关的全球化含义有五六种，这里作简要的评论和估价。
作为国际化的全球化。这是对全球化狭义的理解，它把全球化当作身份和共同体扩展到国家权限之外的组织间不断加强的交互关系。这种理解并不新鲜，国际贸易、经济与政治等方面国家间的联系几个世纪以前就已经开始加强了，国际关系领域不过更加突出而已。公共行政的国际化亦不新鲜，尽管它在“二战”后获得了新动力，其时美国和苏联都国际化了它们的卫星国及其相应的公共行政思想和实践。联合国和它的会员机构的兴起也促进了国际化。“比较行政团体”（ComparativeAdministrationGroup，CAG）的诞生和成长就是这种发展的产物。
作为国界开放的全球化。这意味着通过取消国家管制屏障和保护主义措施，实现大规模的国界开放，为快速的金融交易、通讯、贸易和文化联系提供便利。这样一个无国界的世界，特征就是统一的全球性经济、全球性政府、一致的全球性文化以及属于题中之义的公共行政。因特网和其他信息技术对这种匪夷所思的现象也起了作用。公共行政全球化的意思就是“全球性的观念和地域性的行为”；“新世界”、“地球村”、“全球性管理”等概念似乎突出了这类全球化的特征以及它对公共行政的意义。
但是，把这类全球化等同于自由化则是有局限性的和不完善的。反官房学派*的学者（anticameralist）使用自由化这个词来为资本主义的发展辩护，19世纪的古典的自由主义者使用这个词来反对中央集权的统制经济。在20世纪早期，具有自由倾向的国际主义者使用这个词来对抗均势原则，而超国家主义者则用这个词来反对国际关系中民族主义和国家方面的“现实主义者”的论调，那些以苏联为首的国际主义者的使命和社会主义者们的要求就不必再说了。
这类全球化概念也是多余的，因为针对新世界的国界自由化已经存在了几十年，特别是在那些以美国为首的西方的卫星国家中，例如拉丁美洲、亚洲、非洲和中东的发展中国家。在第三世界，管制、劳工和行政政策总是向操纵商业利润的跨国公司提供让步。“比较行政团体”和其他国际公共行政咨询组织在欠发达国家也一直相当活跃，比较与发展行政学方面的出版物提供了证明这种现象的大量文献。
作为一个过程的全球化。用政治经济的眼光看，这种理解不是把全球化当作一种现象，而是当作一个过程，一个持续了数世纪的现代资本主义资本积累的不间断的过程。但直到最近，它才因现代技术的有效性而强化起来，所以，这种理解也不新鲜。这种全球化的历史可以回溯到19世纪和20世纪初期，其标志是从早期（自由竞争的）资本主义向晚期（垄断的）资本主义的转变，这一转变受到了两次世界大战的推动，并带来了冷战白热化期间的资本主义“黄金时代”（1950—1970年）。这类看法认为，资本主义“就其最内在的本质而言，无论对内对外都是一种扩张性制度，它一旦生根，就会在内外两个方面成长、扩张。”[5]从1974—1975年经济衰退开始的三股潮流促进了全球层面上的资本积累，即：增长率下降、“垄断（或寡头垄断）跨国公司世界性的扩散”以及“资本积累过程的金融化”[6]。这种观点没有告诉我们国家和公共行政角色的变化，特别是在世界新秩序下的变化。
作为意识形态的全球化。西方资本主义民主的意识形态基础在美国和西欧的自由民主全球化方面起到了重要作用。大量的信息（包括宣传）借助媒体、报纸、电脑和卫星通讯系统传遍世界，它们给其他国家提供了可仿效的理想的政治制度。自由、个人主义、自由企业和多元民主等关键词语是这种全球化的意识形态力量的典型代表。但是，这一全球化的规范性力量也许很重要、也很有效，却没有揭示国家与公共行政的政治经济情况。
作为一种现象的全球化。这种观点把全球化看作是晚期资本主义的一种因果现象，认为全球化是70年代滞胀时期、世界资本主义为加速资本积累而不断开拓国际市场的结果。全球化对国家和其他组织造成了重大影响，即它们的疆界“不是被跨越或打开的，而是被超越的。这里，‘全球性’现象就是广泛的跨越并同时消解了地区性。地域距离和地域边界在这样的环境下意义不再重要，地球成了唯一的真正的‘地方’。”[7]这种全球化观点对于了解民族国家政治经济的全球性变化是有用的，它还将世界视为一个地球村，并提出了有说服力的解释。然而，这类观点对导致全球化的现代国家和公共行政的作用却重视不够，也没有指出在全球性的“地方”中，国家、制度内精英和公共行政的未来角色，更没有揭示出由下面问题所产生的矛盾和冲突。
既作为超越现象又作为过程的全球化。这种全球化观点认可并建立在前述几种观点之上，它把全球化看作全球资本主义积累的过程，这是一个为了扩大资本积累而在全球范围内扩展新疆域、获得新机会的连续过程；同时它又把全球化看作一种由全球资本积累而引起的现象，这种现象几乎在所有地方都显露了它的正面和负面影响。其影响甚至被西方和日本等强国所感受到，在这些地方，即便不是所有、但也是大多数超级资本积累组织都拥有自己的基地，并得到它们所操纵的国家的支持。和那些几十年来深受多国和跨国公司的全球化灾难性后果的第三世界不同，北半球的发达工业国的人民、组织和团体直到最近几年才感受到全球化的影响。
正是由全新的全球化过程所引起的性质变化引起了人们的注意，这种变化还给处于主导地位的西方民族国家带来了“新的后果”。因此，这种全球化观点有新意，是对上述各种观点很好的补充，给全球化概念增加了新成分。这一观点把国家视为在全球化进程中的一个积极的制度性角色，能主动应付全球化带来各种影响，而其他因素例如信息技术也发挥积极的作用。这样，在新的全球共同体中，行政性国家和公共行动中的角色，既被认为是原因，也被看作是结果。
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全球化的成因
为了避免简单化，全球化的过程和现象在这里不仅仅是从发达资本主义意义上来理解，尽管这是一个主要的作用因素。事实上，有多种因素推动了全球化进程，其中包括公司剩余资本积累、主导性国家及其所属的官僚机构的作用、国内危机、人们不断高涨的期望值、国际组织和技术创新。
导致资本主义全球化最重要的因素是剩余资本的驱动力，几十年来，它跨越了区域、超越了国界；它在“二战”后加速、在70年代后达到新高、并在90年代到达了顶峰。剩余（或利润）积累是资本主义的命脉，需要不惜任何代价持续扩张，因此是资本主义取之不尽的动力。全球化已经成为跨国公司（也称多国公司）的核心特征，几十年来这些公司占领了全球市场、
享受了欠发达国家廉价的劳动力。“新颖”之处仅在于资本积累的高速度和高比率，它们的实现得益于诸多机制，以及国家帮助下的公司在没有时空限制的全球范围内的灵活性。借用斯考尔特（Scholte）列举的原因，下面简要对这些因素加以解释。
全球市场。为寻求新市场、廉价劳动力和没有限制的生产地点，许多多国或跨国公司决定“走向全球”。从美国冰雪地带到反工会组织的南方阳光地带的移动仍在进行之中，它推动了资本的积累。但更多的美国公司发现全球化是更快速、更有利可图的战略选择。全球消费主义开始兴盛，那些遍布全球、握有大把钞票的消费者有能力“在同一时间购买相同的产品”；协调一致的公司联合研究与开发活动带来了个人公司所难以获得的规模经济效应，为那些跨国公司以及支持它们的母国政府带来了很高的利润率和引人瞩目的转机。截止1989年，这些公司的广告费用已经达到2400亿美元，另有380亿美元花在了包装、设计和营销上。[8]1992年，英国和美国40家最大的广告公司几乎都设立了专门处理全球商务的部门[9]。《华尔街评论》写道，到了90年代，所有的法人公司均深信全球化“不再是一件奢侈品，而是一件必需品。”
全球生产。由于能够降低成本，它取代了国内生产；而金融全球化使之变得容易，并为它提供了“全球性资源”，生产企业能够以此从世界各地获得生产要素和原材料。由于金融全球化，“公司落脚在任何地方、使用任何地方的资源、在任何地方生产、销售到任何地方”成为可能。结果是出现了一个“全球性工厂”，不同的国家承担不同的生产活动，提供廉价的劳动力和原材料，消化与生产全球化相关的所有社会成本和外部成本。
全球商品化。各种新事物的商品化改变了全世界的社会与经济生活。传统的有形贸易和工业已经向崭新的、唯一的、截然不同的“无形”东西转变，它们适合全球消费者的胃口，比如乡村歌曲、文化和民族风情。
公司结构的重组。世界性公司的崛起与扩张引起了纵向和横向组织的重构，引起了全球层次上公司权力的集中和全球性统治阶级的出现。世界性公司的数量从1960年的3500家增长到1995年的40,000家，它们的销售额占全球商业总额的40%。[10]从纵向角度看，跨国企业间的战略联合数量已经上升，连续不断的世界性的企业并购浪潮形成了全方位的“融合”，1995年并购达6000起、价值2294亿美元。[11]实际上“兼并热”和“巨额兼并”潮流造就了全球性的核心组织和集权型的权力结构，最大的300家跨国公司控制着全世界70%的国外直接投资和全世界近三分之一的公司资产。[12]
这种全球集权型的公司结构又造就了全球性的“管理精英”和能在世界各地实实在在影响公共政策和行政决策的“组织精英”，他们形成了一种全球性的“组织文化”：他们挑拨政府与政府对抗，策动或来平息那些对他们没有同情心的人发动的反政府暴乱。
全球货币与金融化。全球性货币不会效忠或依附于任何空间、任何民族或区域的人民。以前货币及发行主要是区域性的，是促进国内的就业、机会、商业活动和共同体的价值，与此不同，在银行电脑数码空间的作用下，全球货币和区域性金融的联系已经松弛了。1995年，“全世界9万多亿美元的银行资产属于非本国储户，且该国帐目处在外国发行的货币的掌握或控制中。”[13]在“数码政治”的帮助下，全球金融化步伐加快，改变了“信息时代权力的性质”。[14]
全球政府与行政。具有讽刺意味的是，资本主义的发展需要一个强大的政府和一个稳定的环境，它需要秩序和社会控制。那些处于全球性支配地位的政府特别是美国及其欧洲盟友，在本世纪推动资本主义全球化方面发挥了积极作用。它们在军事和安全系统方面耗费巨资，以保护和促进公司在欠发达国家和本国市场中的资本积累。他们在许多国家实行军事干涉，更替合法政府，建立或支持一些最具压迫性和最腐败的政权，如70年代的智利、50年代的伊朗和60年代的印度尼西亚。尤其是“二战”以来，西方政府运用出神入化的通讯体系输出它们的意识形态、价值体系以及自诩为理想模式的治理和行政制度。通过对亚洲、拉丁美洲、非洲和中东发动直接的和授权的干预战争和入侵活动，美国公司找到了自己利益所在，并将它说成是保护美国在全球的利益。
市场功能的有效发挥依靠强大的政府。资本主义的繁荣需要一个强壮的国家和行政体制，而有权势的工商业精英们却支配着政策过程、影响着政策的结果。为了避免资本主义遭受周期性的衰退，给资本主义发展提供一个安全网络，市场的失败呼唤政府对经济的干预。所以，现代国家通过公共开支，在加速资本主义发展和形成全球化的新世界秩序方面扮演了一个中枢式角色。可是，在公平问题上，现代国家尽管也花费了相当部分的预算来为福利国家提供经费，以维持社会和经济间的平衡，但这种平衡却并不为公司精英所接受。
国内经济衰退。整个70年代资本主义受困于国内经济滑坡，典型标志是滞胀、能源危机、预算赤字、政治与总统危机、对企业和政府精英业绩的信任危机，以及普遍的组织松弛和管理水平下降。与这些问题相伴的还有公民抗税运动和公私部门里工会不断提高的工资要求。凡此种种国内难题又和伊朗、尼加拉瓜的革命对美国和欧洲施加的国际挑战混合在一起。这些因素共同导致的结果是，国家面临着自身的合法性危机。它难以对加速进行的资本积累有所作为，也难以改革已经引起“财政危机”、代价越来越高的社会福利体制[15]。这些事件反过来驱使更多的公司走向全球化。
民众预期的增长。大众特别是那些工会成员的预期已经提高，工会要求工作“产权”、要求更多地参与企业管理以及劳动者队伍中妇女作用的上升等等成为明显的事实。公司权力机构认为公私领域雇员的这些要求与赢利目标不一致。此外，由“平等就业机会法”引申出来的法律案件也刺激更多的公司去国外的全球性工厂去生产，那里有廉价的劳动力，很少甚至没有法律约束。这些都促进了全球化。
技术创新。信息技术、通讯技术和交通领域的发明以及因特网的出现，对全球化产生了巨大的影响。正如微软公司的比尔·盖茨预言的那样，未来数码空间中的“购物天堂”，看起来能够提供一个地方，在那里“世界上一切商品都能通过因特网在家中购买”。[16]
联合国机构。联合国本身是全球化中的一个主要因素。70年代以来，它的一些关键性的会员组织如主要由“三边委员会”*支配和操纵的世界银行、国际货币基金、世界贸易组织，以及重要的国际援助，一直是全球化过程中有力的工具。在最近20年中，这些跨国组织在全球化中相当活跃，其手段是向那些竭力寻求国际援助的贫穷、落后的国家提出“结构调整”的要求。而结构调整计划的主要内容是把政府管制、金融体制和行政组织等重大变革强加给这些国家。这些改革包括大规模的私有化和促进私有部门发展、消除贸易壁垒、对企业经营提供税收激励、实行有利于自由使用廉价劳动力的劳动法规、强调出口导向型生产及与经济发展相对的经济增长、缩小政府在经济中的作用，等。
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全球化的后果
全球化方便了民众、政府和非政府组织之间的联系和协调，全球性的联系是人类进步史上迈出的积极的一大步。但是，全球化所营造的新型文明的基础却充满了诸多矛盾。并非所有的国家都受到全球化相同的影响或产生相同的回应。在北美、东亚、西欧和澳大利亚，这一进程要比亚洲和欧洲其他部分、非洲、拉美发展得迅猛。不过，资本、政治、行政和文化的全球化确实对全部国家都产生了影响，没有一个国家能够置身于外。对我们来说，下面的讨论仅聚焦于全球化对政府和公共行政产生的影响，它对发达和欠发达国家及其公共行政产生的影响我们都将讨论。
国家的连续性和持久性。全球化不仅没有终结国家及其行政组织，将来也不会引起国家的弱化。作为社会政治身份的地域国家会象过去几千年一样继续存在。市场与政治、资本主义与国家、私人部门的管理与公共部门的管理之间仍然会有密切的关系。这种关系将继续存在，因为公共行政凭借着同样历经了几千年政治经济变革的官僚机构，与包括资本主义在内的文明紧密相伴、彼此促进。但是，全球化也导致现代国家的特征发生了重要变化，至少可以分辨出五个方面的变化：
一是世界银行、国际货币基金、世界贸易组织等超区域性治理组织加强，它们的决定和行为规范与民族国家捆绑在一起、影响了后者的行政体制。
二是为了处理区域性和跨区域性事务，及在诸如全球环境预警、保持生态可持续发展等共同利益方面谋求合作，现代国家之间相互依赖程度不断加大。在这里，地球村、全球环境和世界公民等概念越来越受到重视，给所有的政府及其公共行政实践形成了压力。
三是所有政府都在处理国内、国际有关治理与行政管理的各种信息中，享受到了信息时代的好处，尽管欠发达国家还要落后一段时间。更值得一提的是处于主导地位的国家特别是美国的军事和技术实力的增长，它们从地球直到外层空间都主宰着世界，结果出现的就是全球霸权。
四是政府作为私人部门合作伙伴和促进者的作用日益增长，但通常以牺牲公共物品和公共服务为代价。在全球化的压力之下，“政府的角色日益演变成给私人（公司）企业提供适合的、法律许可的环境”。
第五，对公共行政管理者来说，也许最重要的变化是行政性国家(administrativestate)从福利国家转变成了“法人国家”,或者“影子国家”(shallowstate)、“无关紧要的国家”(indifferentstate)、“契约国家”(contractingstate)、“企业家国家”(entrepreneurialstate)。与此相应，公共行政与管理的变化可以用这样一些概念来概括，如“管理主义”、“政治管理”、“新公共管理”和“空心国家”、“法人行政国家”。
同样，公共行政作为一个具有自我意识的事业和专业性的领域，也将继续保持下去。公共行政的研究与发展可能会在一定程度上受到全球化的消极影响，但这一探索领域的连续性不会改变。全球化中的资本主义需要国家，而国家都具有既不可能、也将不会被废弃的公共行政职能。不过，近年来关于国家角色的争论及深入到哲学、制度、组织和实践层次的研究显然说明，在研究领域，公共行政性质已发生了变化。与此相应，公共行政学的两个孪生领域——比较公共行政学和发展公共行政学——充满了有关国家性质、规模和公共行政在拓展知识和建构理论原则方面的各种狡黠的争论，在国家与公共行政的实践方面可以观察到相似的变化。
作为全球化中的法人资本主义的结果，全球化中的国家的方向和角色发生了变化。与几十年冷战期间倾向于维持法人/市场利益与社会、政治利益平衡的福利型行政国家不同，新的法人行政福利国家的作用具有这样几个特点，其中包括我们提到的平衡性的福利国家的萎缩，安全与军事或战争国家的膨胀，警察、监狱、法院及其辅助功能如社会工作、心理网络、咨询等国家强制机构的膨胀。因此，国家和官僚机构的的确确还生气勃勃。然而，平等和公平却成了贪得无厌的法人和资本全球化的牺牲品。
全球化的消极后果。全球化的消极后果很多，它们包括国家的销蚀或丧失，对民主的限制，共同体的消失，全球权力结构的集中，法人和政府组织精英的不断聚集，欠发达国家对全球化权力的依赖性越来越强。
对国家的威胁。国家所依靠的是疆域、固定的居住区、对领土、领空和领海的绝对权威。但在资本主义全球化中，国家的核心作用是“置于绝境”，从而对国家的身份构成了威胁。挑战意味着民族国家丧失了单独实施宏观经济政策的能力。为了迎合全球化，许多国家把本国政策制定权拱手让给了地区性或国际性组织；为了取得地区合作之利，一些政府甚至修改了自己的宪法（如欧共体的意大利、波兰、西班牙，拉美国家为建立泛美共同体也在考虑采取同样的措施）。70年代以来，国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织对欠发达国家的货币和财政政策采取了更严厉的措施。前文提到的结构调整计划迫使这些国家进行改革，这些改革使它们更加依赖跨国公司及其支配的政府。
1994年，世界银行打算“在未来十年里向第三世界提供2000亿元美元以改善它们的私人部门”[17]，这样的国际贷款既带有“一揽子”条件又带有交叉条件，这些条件加深了第三世界在金融、军事、政治和经济方面对西方列强和全球权力精英的依赖，使后者能够轻而易举地对贫穷、落后国家的政策选择发号施令；这些金钱通常给支助国权力精英们带来滚滚财源，牺牲的却是千百万计的民众。大多数国外援助和国际贷款反倒有利于捐赠国也是事实。如科尔顿所说，“银行任用的顾问常常改写一国的贸易政策、财政政策、公共服务条款、劳工法规、医疗保健计划、环境章程、能源政策、定居条件、占有规则和预算政策。”[18]汉库克（Hancock）把银行领导们称作“贫困之主”，他们通过那些“组织精英”来指引全球政策的走向，而后者却执行的是有利于“内部小集团”和全球性法人精英的政策。
对民主和共同体的威胁。全球性资本的崛起与扩张，对全世界的民主理念构成了严重的威胁。事实就是如此：世界银行、国际货币基金、世界贸易组织等全球性组织以及一批跨国精英为贫穷和欠发达国家设计并推行财政、货币及其他结构调整政策，恰恰是对当地民主的某种忽视。这些国家的人民没有也不能运用他们自己的人权和政治权利来决定自己政策的偏好，他们国家和人民的利益因外部统治权力而被牺牲。全球化导致了更深重的贫困、社会分裂和环境破坏。因为偏向出口导向、初级农作物与全球利益，这些国家中的公司全球化破坏了本国的经济生产。许多国家的人民一直在同压迫他们的政权和政治-行政精英进行斗争，那些精英得到了跨国公司及包括美国在内的西方民主国家的支持。
反过来看，跨国公司未同当地社会磋商而一夜之间关闭工厂、迁往海外，或者外国投资未经当地社会同意而进入当地企业时，也对那里的民主构成了真正的威胁：当地的人民失去了对他们共同体的控制。共同体解体是更痛苦的掠夺，众多落后国家上百万的农民已为此忍受了几十年。为自己的共同体和国民经济作出了贡献、自给自足的农民，被那些得到仆从式政府和行政精英们全力相助的跨国商业化农业和工业化农业逐往他乡，或变得一无所有。他们迁往城市寻找不体面的低收入工作，这又加重了原已经存在的城市问题。然而，这类解体问题却只有现代化理论研究过（如亨廷顿）。对全球化类似的谴责集中在“全球性掠夺”、以及“品牌之下血汗工厂”中的“现代奴隶制”，它们造成了一个“底层种族，最不利的工资和社会条件落到了最绝望的阶层身上。”
全球管理精英正在从事殖民主义的决策，这些决策将影响全世界的政府、共同体和民族，人类被贬低为全球市场的消费者。与一些理性选择理论相反，市场和民主并非同义词，它们之间实际上存在着尖锐的冲突。“输出民主”是世界新秩序和全球化背景下可人的口号。但历史记录显示，包括美国在内的西方资本主义民主大国曾经支持过“地球上最专制、最具剥削性的独裁体制”，迫使欠发达国家无数人民发动了流血革命。
把民主和市场等同容易使人误入歧途，也是危险的。它之所以使人误入歧途，因为它们的价值在许多方面是冲突的。正如赫尔布鲁纳(Heilbroner)指出的那样，“说资本主义是民主的必要条件，或宣称民主及与之相关的政治平等在很多方面与资本主义内在的不平等并不矛盾，当然是愚蠢的。”[19]市场天生偏爱有钱人，他们无需在意健全社会的需求。随着经济、政治权力集中到少数全球性公司和政府精英手里，政策选择受到了“破坏”，自由选择、享受受保护的个人权利将变得越来越困难。全球公司很难（即便不是全无可能）保持责任心。如科尔顿所说，“当政治和经济权力集中到少数巨型公司手里的时候，想要拥有一个健全、平等、民主的社会是不可能的。”[20]
把民主与市场等同之所以危险，理由有二：（一）这种等同在世界范围内是自相矛盾的，友好的独裁者因支持全球化的法人公司而被大加赞赏，被视为民主，而对跨国公司不那么友好的合法的社会主义和资本主义政府被视为不民主。（二）它使那些生活在由西方民主国家支持的专制体制下的欠发达国家的人民，对民利产生了错误的预期。
腐败与精英掌权。全球化把私有化作为结构调整计划的一部分而加以推广，使那些日益增多的、身为跨国公司人的附属精英们（仆从式的买办资产阶级）掌握了大权，并加剧了欠发达和较发达国家的腐败。这些最高层的腐败已经达到了民族危机的顶点。例如，当三分之一的智利人生活在痛苦之中，而一小撮军事—官僚—工商精英享受着世界级的生活方式的时候，这个国家却被吹捧为私有经济的典范。美国也有同样的问题。其他的研究也提到，全球化和私有化会诱发全球高层精英中的腐败行为。
精英掌权导致出了一种具有“法人帝国”特征的、新的全球组织结构，它在世界权力结构的巨大转型中具有灵活性。正如殖民主义一样，它需要的是中心化而不是集权化。这种中心化有四个要素：（1）缩小组织核心层的权限，（2）电脑化与自动化，（3）并购与战略联合，（4）总部的团队合作与核心人员中的士气。这一转型在精英与非精英之间划下了一条清晰的界限，后者被看作是可以牺牲掉的商品。全球化强化了世界新秩序下的精英统治，而在这一秩序中，霸权理论随着资本全球化而流传开来。那么，全球化和世界新秩序对公共行政意味着什么呢？
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全球化对公共行政的意义
以下各段集中分析公共行政面临的挑战，并对世界各国的公共行政管理者提出建议。
1．公私领域内出现变化有利于全球公司部门。政府与公共部门在资源配置、财富公平分配、稳定经济、保持经济增长方面的领导作用受到了全球公司精英的否定。由于苏联解体、全球化和国家财政危机，传统的行政国家遭到各方面、特别是那些不再需要福利国家的公司精英的攻击。因此，行政利国家的解体对公共行政和公民产生了消极影响，公共领域和公民活动空间因全球化和政府重构而缩小。公共行政管理者应该通过公民参与公共事务管理、及在全球性法人精英控制之外的社会资源管理中发挥积极作用，来抵制公共服务领域的缩减。这一行动是他们未来的合法性基础。
2．国家的性质、活动的改变以及公共行政从“公民行政转向非公民行政”是更大的挑战。几十年来，传统的行政国家致力于平衡法人精英利益和广大公众利益，因而为资本积累和制度合法性提供了必要的社会和政治稳定，在维系制度和巩固政权方面扮演了举足轻重的角色。现在，平衡利国家已经被法人-高压国家所取代，其特征是迅速上升的强制性官僚机构把成百上千万被认为对社会秩序构成潜在威胁的公民投入监狱之中。这些威胁是由于市场混乱所造成，而后者又是全球化和市场化导致的经济、社会压力的产物。许多最受尊重、勤奋工作却难以忍受社会、经济景况的公民成了犯罪化社会的牺牲品。结果，公共行政为了社会控制和便利资本积累就从传统的公民行政转向了非公民行政——这种行政不关公众的事。这是国家性质主要的一个变化，所有具有社会良知的公共行政管理者应该抵制这一变化。
3．全球化国家迫使公共行政用更少的成本去做更多的事情。事实上，公共行政管理者是在严重的恐惧心理和裁员条件下承担不可能完成的高产出任务，这种做法导致的失败只能证明法人公司所宣称的政府无效率观点。公共行政管理者能够也应该拿出证明高效行政业绩及法人市场失败的证据。
4．广义地说，公共行政的职业化是对全球化挑战的一个回应。职业化给全世界的公共服务机构提供了组织、道德和伦理标准，并在借鉴全球跨国精英的组织技巧的同时，揭露他们的荒谬。过度全球化和市场失灵将引入更多的政府干预。出色的职业化公共行政应该为未来的行动做好准备。
5．全球化要求更多的私有化，而私有化扩大了腐败的机会。腐败把社会资源转化成了非法的、不道德的、没有生产意义的行为，它所冲击的正是健全社会的基础，破坏了公民对领导与制度合法性的信任。私有化建立在以市场为基础、自利的个人主义理性选择理论之上，个人为了谋求自我利益最大化，几乎可以不惜牺牲共同体和社会的一切。这种行为和规范的哲学将个体利益置于共同体和社会利益之上，这也正是全球化的跨国公司所竭力提倡的，他们要建立一种消费主义的、把各国文化融为一体的全球性文化。这种法人的全球性文化，部分是通过人力资源管理实践来营造的，它同各种民族的和共同体的文化存在着尖锐的冲突。公共行政管理者应该抵制这种把公民看作消费者、把他们降格为商品的市场化观念。
6．全球化倾向于促进精英主义，并造福于商业、政治、军事和管理领域的精英分子，他们中的大多数是作为跨国公司的人和“附属物”而存在的。这些“全球战士”的个人和职业利益往往凌驾于民族和共同体利益之上，他们的的确确成了“公司的雇佣兵”，推进着“文化帝国主义”。欠发达国家的人们对这些以千百万人为代价、似乎一夜之间获得权力和财富的仆从式精英并不陌生。由于全球化政府通过与全球化企业执行公私伙伴关系计划而主动卷入了法人全球化，所以，公共行政管理者和行政顾问们在这一方面受到了全球化的挑战。欠发达国家许多精英控制着侵犯他们本国人民人权的。美国的谋士与顾问则经常帮助这些军职和文职官僚精英加强对社会的统治。矛盾的是，全球化导致了法人权力及组织机构的大规模集中，同时却又鼓励全世界的政府进行分权。
7．全球化削弱了地方控制与公民的参与作用，并使地方的公共行政管理者无法决定那些影响人民生活的政策，从而对共同体和“公共活力”（借用弗雷德里克逊1997年提出的词语）形成了挑战。当跨国公司为寻找更有利可图的地点而突然关闭企业时，地方政府对税基的预见能力将受到侵害。公共行政管理者对付跨国公司时应该保持长远眼光，以尽量使这种不确定降低到最低点。他们也应当建设共同体意识，鼓励公民参与行政管理，培育公民价值观和共同体/公共利益以抵抗粗劣的自我利益。同时，他们还应用尊重和效率来对待公民。
8．公共行政学及相关的比较行政学和国际行政学等分支学科，出现了知识爆炸。我同意法拉尔·海迪（FerrelHeady）的说法，这两个分支领域在过去几十年相互分离和脱节的情况下有所发展。现在又出现了一个全球化的新分支，有必要对比较行政学、国际行政学及全球化行政学的研究进行整合。美国公共行政学会的成员必须采取这一行动，以为形成世界通行的行政学原则提供材料。进行这些必要的研究将使实际工作者获得启发，使他们有可能成为未来的地球村里更好的行政管理者。
9．从比较的角度学习更多的公共行政学知识能够拓展我们的视野。欣赏欠发达国家行政文化的文化、制度和宗教基础，美国的专家学者们可以拓宽他们个人和职业方面的全球视野，因为一些欠发达国家拥有丰富的文化与治理遗产。全球化对美国公共行政学狭隘的、种族中心论传统构成了挑战，打破了政治—行政的二分法，同时，也为欠发达国家有关公司的公共管理实践和咨询提供了大量的机遇。向其他民族、文化和公共行政学习将带来进一步的“知识爆炸”。世界上存在着大量美国人尚不知晓的行政管理传统。这方面的例子包括斯堪的纳维亚和苏联的公共行政体制，以及能够培育行政民主的协作型制度。同样，美国人及其他的全球公民也能从建立在别国的本土制度上的公共行政学中学到东西。对治理和公共行政的比较研究并不件新鲜事，它具有悠久的历史，可以追溯到古代，其研究重点——对行政的全球性研究——将在21世纪被提上美国公共行政学会国际与比较行政分会研究的议程。
10．全球化对公共行政共同体的人类意识构成了挑战。全球共同体的专业人员有机会、也有责任了解并审视全球共同体每个角落的变化。许多问题对人类共同体意识形成了挑战，包括贫困状态及对穷人的剥夺、全球性工厂里的工资奴隶制与血汗车间、环境破坏、地球变暖、不平等与不公正；增强全球性问题的意识——无论是积极的问题还是消极的问题——既重要也必要，因为公共行政管理者会在事关本国公民的政策方面作出不同的决定。他们可以质疑精英分子的忠诚、反对剥削，抵制整个世界不民主、不公正、不平等的目标。在80年代，全世界公共行政管理者在开展反对南非种族隔离制度的运动中就发挥了有效的作用。唤起这种全球意识，能够抗拒全球化及各个层次全球精英的破坏性力量。因特网和其他通讯系统能够帮助公共行政管理者和遥远地区的同仁进行沟通。
11．作为“全球共同体利益”的守护人，发达或欠发达国家公共行政管理者有一种全球性责任，即采取协调一致的伦理、道德行动。他们必须揭露并与任何时候任何层次的腐败展开斗争。政治任命者和政客是临时官僚，他们中的大部分和全球的公司法人精英保持着紧密的经济和私人联系，他们容易被腐蚀、容易滥用权力，他们对公共利益的界定是狭隘的，仅在意那些有权有势的选举人。
12．全球化不会终结国家与公共行政。存在一种能够拓展公共行政研究、实践与教学范围的全球新机遇。公共行政刚刚跨入人类文明新时期，全球化和霸权主义世界秩序使得其未来既有光明也有黑暗。我们期望的结果是全面的繁荣。[NextPage]
注释:
[1]法拉兹曼得《世界新秩序与全球公共行政：一份批判性文献》，载Jean-ClaudeGarcia-Zamor和RenuKhator主编的《地球村里的公共行政》，第65页，Westport,CT:Praeger,1994.
[2]汉米得·塞迪格（HamidehSedghi）《海湾战争：世界新秩序还是无序？》，载《新政治学》1992年第21/22期，第62页。
[3]艾里克·涂尔德（EricTrudeau）《世界秩序的监护者》，《纽约时报》1992年2月19日。
[4]J.A.斯科尔特（J.A.Scholte）《全球资本主义与国家》，载《国际事务》1997年第3期，第430页。
官房学（cameralia）是十七、十八世纪流行于德国的一种经济思潮，主张国家干预、限制货币输出。——译注。
[5]保罗·斯威齐（PaulSweezy）《更多（或更少）的全球化》，《每月评论》1997年第4期，第1页。
[6]同上，第1~2页。
[7]J.A.斯科尔特《全球资本主义与国家》，载《国际事务》1997年第3期，第431页。
[8]安纳·邓宁（AlanDuring）《多少才够：消费社会与世界未来》，第171~172页，纽约W.W.诺顿出版社，1992年。
[9]J.A.斯科尔特《全球资本主义与国家》，载《国际事务》1997年第3期，第433页。
[10]联合国贸易与发展大会《跨国公司与世界发展》，第4页，伦敦汤普逊国际商业出版社，1996年。
[11]《金融时报》1999年1月20日。
[12]R·哈维(R.Harvey)《大企业的回归：全球无序的到来》，第189页，伦敦麦克米兰，1995年。
[13]J.A.斯科尔特《全球资本主义与国家》，载《国际事务》1997年第3期，第439—440页。
[14]戴维·罗斯考夫特(DavidRothkopf)《数码政治：信息时代权力性质的变革》，载《国际事务》1998年第2期，第325页。
[15]海登海默（A.J.Heidenheimer）等编辑《比较公共政策：欧洲与美国社会选择的政治学》，第330页，纽约圣马丁出版社，1983年。
[16]比尔·盖茨(BillGates)《未来之路》，第158页，伦敦伟金（Viking）出版社，1995年。
*“三边委员会”(Trilaterals)由美国、部分西欧国家和日本于1973年建立。——译注。
[17]米尔曼（C.Milman）和兰得斯滕(S.Lundstedt)《拉丁美洲国有企业的私有化》，载《国际公共行政》1994年第9期，第1667页。
公共行政论文篇9
一、问题的提出：现代公共管理对传统公共行政的冲击
传统公共行政实质上就是具有广泛影响的“官僚制”政府的职能，它最显著的特征表现为两个方面：其一是强调公共事务及公共服务的官僚独占模式，认为政府组织才是提供公共服务的基本形式。其二是注重官僚制组织机构的层级和严格的规章制度，以保证组织运转的效率。应该说，传统公共行政是与一定的历史条件相适应的，它的主要功绩在于把公共行政从一般政治活动中分离出来，使公共行政专业化，特别是它注重行政组织建设和制度建设，加强行政和效率研究，从而强化了政府对社会的管理。它解决了人民当时希望解决的问题，如社会稳定、社会基本保障和公平、社会公共物品的供给，然而随着社会的发展，尤其在全球化和信息化高度发展的当代社会，传统公共行政的模式已经表现出越来越多的缺陷。例如，在信息社会，刻板、僵硬的规章就成为追求效率、满足人们多样化的公共需求的最大障碍。同时，由于传统模式下的政府垄断和权力集中，导政公共管理领域效率低下。
公共管理理论的兴起作为对公共行政的冲击，可以追溯到20世纪60年代末和70年代初。这一时期，许多英国学者都努力通过应用决策理论、组织理论以及政策分析和政策研究的发展，来增强对英国中央和地方行政的分析。而在美国，公共管理的出现是对公共政策和公共行政学者不满的产物。认为：进入新经济时代，在经济全球化和信息化的浪潮下，这种官僚化组织显得行动迟缓而且程序烦琐，不再适应经济和社会发展的需要。如美国政府于1993年发表了《全国绩效评估》报告，对官僚制组织存在的问题进行诊断并提出“重塑政府”的一整套解决方案，强调“从人人为遵守规定而负责的体制转变为人人为取得成果而负责的体制”。从公共行政的发展历程来看，它之所以面临诸多“危机”，一个很重要的原因便是它无法有效地回应日益增多的公众需求。而现代公共管理着眼于这个问题的解决。公共管理的显著特征表现为：政府主要提供公共产品与公共服务，不提供私人产品，不干预私人领域的活动；政府负责执行市场经济法律，对市场秩序与市场运行进行平等的监管与公正执法，运用宏观调控手段实现公共政策；除了必要的社会管制和经济管制之外，政府不直接干预企业活动，不采用行政手段干预市场运行。它的理念包括：
第一，承认公众需求的合理性、以满足公众需求为焦点，现代公共管理不仅关注政府应该做什么、如何去做，更应当关注公众希望从政府那里得到什么、公众的需求如何才能得到满足。
第二，诸多的社会问题虽然形式多样而且日趋复杂，但都与公众需求或切身利益相关。如果说公共行政关注“政府如何解决这些问题”，那么现代公共管理就应该关注“社会问题如何才能通过政府及非政府的途径得到解决”。
第三，确保公共利益的增进和分配是公共管理的根本目的。公共管理主体对社会问题的回应不是即时性的和功利性的，而应该看作是“有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动”；或者说，公共利益乃是现代公共管理的本质问题。
第四，吸收新公共管理强调有效性和结果取向的理念，现代公共管理更加关注这些基本理念，并且强调通过立法、行政、司法职能、政府与非政府等多种途径，以及绩效协议制度、市场或准市场的手段，以保证实现有效性和可能性。
二、必要性和紧迫性：由传统公共行政向现代公共管理的转变是大势所趋
我国正处于体制转轨，加快开放和经济结构大调整时期，由行政管理到公共管理的演化，大力加强政府社会管理和公共服务职能建设，显得尤为必要。
(一)从国际环境上看，由公共行政向公共管理的转变，是适应全球化时展的需要。
全球化趋势不可阻挡。它是政治、经济、文化、社会关系、社会矛盾以及解决矛盾与实现利益方式等各种因素相互联系、相互影响的过程与结果，具有超越国界和意识形态的普遍性。全球化是各国政府公共行政面对的新环境，它形成了一种面对和解决全球性社会问题的新关系。这种新关系要保持各国为解决人类共同面临问题的政策的稳定性，使本土性在全球化的逻辑框架内运行，并意味着各国都要根据这种新关系进行改革，从而使本国公共行政的理念、政府职能和运作方式与之相适应。在全球化竞争的条件下，政府的行政能力已成为确立国家竞争优势的一个核心因素，官僚制组织那种金字塔式的垂直的、僵化的组织结构显然已经无法适应全球化竞争的需要，政府公共行政正逐步向服务的方向发展。当今世界各国的公共行政的目标也由单一地追求行政效率发展到全方位追求社会公平、提高效率和服务质量、加强公共责任和提高社会公众的满意度。
我国目前政府公共行政在很大程度上仍处在传统阶段，特别是加入WTO后，由于受世贸组织规则的制约和限制，一些传统的、陈旧的行政方法必须改变，要实现行政方法的科学化，必须以科学的理论知识为基础；必须以世贸组织规则为前提；必须吸收现代科学技术成果；必须借鉴和引进国外先进的行政方法、为适应我国加入WTO的需要，进一步转变政府职能和作风，简化办事程序，提高工作效率．强化服务功能，改善投资软环境，加强廉政建设，方便投资者、企业、市民办理各种行政审批事项。因此，我们必须切实转变观念，确立新的公共管理理念，借鉴新公共管理思想，对我国的公共行政模式进行更加彻底的改革。
(二)从国内环境上看，由公共行政向公共管理的转变，是适应社会主义市场经济发展的需要。
我国正处于进一步完善社会主义市场经济体制的转型时期。这是我国公共管理目前所处的最主要的国内环境。在高度集中的计划经济体制下，我国在政府公共行政方面，长期奉行社会主义制度和计划管理体制，形成了对政治、经济、文化和社会生活实行高度集中管理的指导思想。政府包揽一切，权力延伸到社会的每一个角落。按小平同志的话说，就是政府管了许多“不该管、管不好、管不了”的事。而在市场经济中，企业作为市场主体具有独立的地位，它们自主地做出经济决策，独立性承担经济风险；在价值规律的作用下，市场对资源配置起基础性的作用；政府的主要任务则是宏观调控和提高公共服务。传统的政府管理体制在计划经济下是有积极作用的。但是，由计划经济体制向市场经济体制的根本转变，客观上要求我们必须打破传统的行政管理体制，建立起适应社会主义市场经济要求的新的公共行政架构。这种架构不仅体现在政府行政管理内部各种关系之间，更重要的是体现在政府与社会、政府与企业、政府与市场、政府与公民等各种外部关系之间。我们必须站在整个社会的高度，重新对政府进行全方位的审视，把握公共行政发展的客观规律，重新界定政府的角色，重新设置政府的职能，重新设计政府的运行机制。
（三）从我国政府公共行政目前存在的主要问题看，由公共行政向公共管理的转变，是理清改革思路、深化行政改革的需要。
长期以来，我国政府公共行政部门一直被机构臃肿、队伍庞大、效率低下、财政危机、官员腐败等问题所困扰。针对这些问题，建国以后，我国曾进行过多次以精简机构、人员为主要内容的行政改革，虽然也取得了一些阶段性成效，但却始终未逃脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。90年代提出建立社会主义市场经济，对行政改革提出了新的要求，也为其注入了新的动力。但是，由于受主客观环境的制约，基本上还是处于传统的政府管理体制框架内进行，局限于政府内部关系的调整，而没有真正意义上涉及到政府与社会、政府与公民、政府与国家等关系，以及政府角色、职能、行为规范、效率与质量、绩效评估等更为重要的内容。因此，改革的效果也是相当有限的。直到现在，我国公共行政中仍然存在着许多和社会主义市场经济不相适应的问题，一是“黄宗羲定律”的怪圈不容易冲破。现代服务型政府的最大挑战就是交易成本太高，而且大有越来越高之势；二是有效的监管机制难于形成；三是没有把“游戏规则”的制定当作政府服务的主要内容，避重就轻，搞表面文章或者有了规则不按规则办事。对影响发展的利益结构视而不见，对阻碍发展的体制因素不敢触及甚至不惜拿公家的利益为自己买一分“保险”；四是政府政策的应对措施过于缓慢。
这些问题中有的已成为政府公共行政中的顽症，严重阻碍着行政改革的推进。这些问题是体制所固有的，在旧的体制框架下很难从根本上解决。而且随着社会的发展，社会公共事务越来越多，政府的职能也不断分化。每增加一项职能，政府就要设立相应的机构或部门来承担。职能越分化，政府的规模越庞大，随之财政预算也不断增加，机构膨胀和财政危机也就成为必然；而且在传统的官僚体制中，由于官员特权的存在和政府对公共权力的垄断，和官员腐败几乎是不可避免的。这已经不能靠表层触及问题所能解决的，必须从体制的深层次来解决。三、思路与途径：从多层次、宽角度实现从传统公共行政向现代公共管理的转变
（一）要在思想观念上突破。要破除政府干预观念，走出“政府万能”、“福利国家”的误区。根据政府能力与政府职能的关系，可得出如下公式：政府能力大小程度=政府能力/政府职能[1]。说明政府能力有限时，减少政府职能，可以提高政府能力的发挥，同时也打破了政府职能越多、包揽的社会事务越多，就越能体现政府能力的说法。因此，政府把精力集中于该管的事上，有利于提高政府能力。
（二）要在管理方式上转变。要从政府统揽一切的管理方式向多中心治理的方式转变。传统的行政管理是政府对社会实行全方位、多层次、宽领域的全面的直接管理，而公共管理要求压缩政府经济职能与社会职能，实现经济管理的市场化与公共服务的市场化。政府应该提供基本公共产品，放手让市场与社会提供私人产品。我国政府公共管理职能主要应在以下几个方面行使：一是积极建立市场规则，完善市场秩序，规范市场行为，尽量为各类市场主体创造公平竞争的市场环境；二是提供市场所不能提供的公共物品，解决市场不能或不愿解决的公共问题，如提供公共安全、环境保护、发展基础教育和终身教育；三是投资于基本的社会服务和基础设施；四是解决市场不能解决的社会政治问题，如建立社会保障机制，通过社会转移支付和再分配，促进社会公平；五是有效地实施宏观经济管理职能，运用经济手段、法律手段和行政手段调节经济运行，实现充分就业和经济持续发展。
（三）要在政府能力上提升。所谓政府能力就是指政府依据自己的权力和权威，通过制定政策和组织动员，实施自己承担的职能、贯彻自己意志、实施自己的目标的能力，从目前来说，要提升我国政府公共管理能力，应从以下几个方面入手：一是要不断强化政府权威，强化政府权威是政府实施有效管理的基础和前提，没有权威的政府绝对不可能有效管理好社会，绝不可能在公共事务中发挥重要作用。当然强调政府权威不是要强调中央集权专制，也不是要削弱其它职能主体的权力，而是要以规范化、法制化的操作保证公共事务中的国家整体利益、社会公众利益更好地实现。二是要提高政府公共政策能力。政策具有特殊功能，政府公共管理效能的高低，在很大程度上取决于政府公共政策能力的高低，但由于以前我们决策程序不规范，主观意志较重，导致政策能力低下，进而使政策执行走样、变形。因此，要提高政府公共政策能力，必须要在决策的科学化、民主化和法制化上作相应的制度安排。三是要提高政府公共管理人员的素质。政府公共管理职能的行使，最终还是要简化为人的具体活动，政府管理人员的思想素质、业务素质直接影响到政府公共管理能力的高低。从目前我国实际情况看，培养大批具有高素质的MPA人员，是有效实施政府公共职能的当务之急。
（四）要在制度规范上完善。实现从传统行政管理制度向公共管理制度的转变，建立政府公共管理制度，一是要加强人大工作立法，树立人民代表大会的权威，充分发挥人民代表大会作为最高国家权力机关的作用，加大人大对一府两院工作的监督，加大人大在重大事项决策方面的力度和范围，约束行政立法的范围和数量，并加强对行政立法和执法的监督。二是要健全对行政领导与公务员的法律监督，进一步完善《国家公务员法》及相关的配套法规；尽快完善对领导者的经济责任审计制度、领导者决策责任追究制度和用人失察责任追究制度。三是要细化部门预算，实行绩效预算和零基预算，实行国库集中支付制度，对政府预算资金的使用实行全过程的监督，建立公共财政体系。四是要制定《行政程序法》，规范政府行政行为，同时彻底清理政府对社会经济活动的各种前置式审批，除保留政府必要的经济与社会管制外，各种审批制度均应改为自动登记制，不能改为自动审批制的，要改为专营权拍卖制或经营权招标制，对政府垄断领域要实行市场化改革。五是要建立公共管理的绩效管理制度，通过科学的绩效管理制度（如设立绩效目标、进行绩效考评、建立绩效诱因机制等），促进公共管理绩效的提高。
公共行政论文篇10
(一)公共行政行为被问责的基本标准变迁
1．秩序行政理念下以“合法性”作为公共行政问责唯一尺度行政是面向未来以目标为导向一系列的塑造活动，其呈现为管理、协调、自律、监督等各种制度化的组织形态与动态行为。基于国家公共权力及社会组织以及一般企事业单位的主体身份差异，行政分为公共行政、社会行政、私行政三种类型。传统的公共行政以高权性、单方性、强制性为典型特征，传统公共行政行为正当与否判断之最高标准在于“合法性”。行政行为之“合法性”的内涵兼具“正当性”与“合法律性”两个技术标准，“正当性”是在政治学领域广泛使用的一个模糊的概念，但“正当性”也不是一个大而无当的名词，它至少与选民同意及符合社会规律两个变量正相关。“合法律性”是公共行政的特别强调的一个指标，也就是无法律即无行政。公共行政行为的“合法律性”旨在追求法律对行政的控制，无法律即无行政使法律“直接地将国会的特定组织决定呈现出来，以及间接地创设可以持续产生民主正当性的行政结构。”②无法律即无行政是法教义学立场恪守的基本原则，其对于限制行政恣意、保护相对人合法权益，形成稳定、法律致力追求的秩序形态具有重要作用。但片面强调公共行政的“合法性”是古典经济学崇拜市场至上的一个极端，只是打造有限政府、守夜政府的理论武器，单纯以“合法律性”作为评价、规制公共行政行为的唯一尺度，对于创造一个有活力、全面担当的大政府还是有所欠缺的。2．福利国家理念下以“合理性”标准评价公共行政行为福利国家由英国W•坦普尔在《公民与教徒》中用以区别“福利导向的民主国家”与“权力国家”。福利国家包括混合经济、充分就业、收入再分配和社会福利四个方面的内容，其中的关键内容是社会福利。福利国家理念目的在于巩固资本主义国家的合法性，削抵沿着资本财富增长逻辑产生的负面社会影响。福利国家有三种模式:自由的福利国家、社团主义福利国家、社会民主主义福利国家。自由的福利国家仍然关注限制国家行动的边界，社团主义福利国家强调权利的平衡，社会民主主义福利国家谋求普遍的由国家提供的待遇水平。虽然各国对实践福利国家理念有差异，但也存有基本共识，那就是国家应该矫正市场失灵，维持社会公正、平等。福利国家理念对公共行政直接渗透的后果就是给付行政时代的盛行。给付行政突破了传统以“合法性”标准评价判断公共行政行为的框架，但也向行政机关提出了新的挑战，那就是在资源稀缺的基本前提下行政机关如何为公众提供“从摇篮到坟墓”的正确、适当的服务。基于上述转变，大陆法系与英美法系国家的司法审查由僵硬的“合法性”审查范围延伸到行政裁量权“合理性”审查范围。在大陆法系德国，对行政行为合理性的审查主要适用“三阶理论”，即比例原则，通过必要性、妥当性、法益相称性三个标准予以权衡认定行政行为是否合理。在英美法系，由于对如何正面认定行政行为的合理性存有判断上的分歧，转而依靠反面排除即通过不合理性的认定来确定合理的行政行为，凡是不属于不合理的，就是合理的。具体而言，不合理包括两个层次，一般不合理和实质不合理，一般不合理又主要指不相关考虑和不考虑相关因素，以及行政行为发动动机不纯正;实质不合理则指Wednesbury不合理，Wednesbury不合理为英国格林法官创设，是指明显荒谬的，极其违反逻辑或公认的道德准则的行政行为。3．新公共行政理念下强调公共行政行为的规范价值新公共行政认为应当建立受益者导向的公共行政，公共行政的正当性是建立在满足相对人需求和利益的基础之上的，因此，公共行政的存在目的除了要关注和促进一般公共利益的实现之外，同时更要关注少数族群和弱势群体的利益保护。简言之，公共行政就是要关注和致力于实现社会的公平和正义。根据弗雷里德克森教授和马苪尼教授的观点，新时期的公共行政应当注重以下几个方面的问题:1、公共行政的研究重点应当从传统的强调重视行政机关的管理转移到政策的议题和政策的建议;2、公共行政应当从单纯的重视效率和经济因素转变为重视社会的公平和正义;3、公共行政应当从过去的价值中立转变为考虑公共行政的价值和信仰问题;4、现代公共行政关注的重点应当包括政府的伦理、诚信、责任等问题;5、有效的公共行政应当是在主动与参与的民众意识的系统中加以界定的。③显然，在上述理论看来，传统的由政府主导和提供的公共行政服务的理性模型的正确性和官僚模型的有用性已经受到了社会及民众的质疑和批评。虽然市场化、多元主义长期以来被一些学者和官方用来解释公权力的运作，并且被视为有效制度设计之理论依据，但是，面对现代社会民众日益变化的公共行政服务需求，市场化、多元主义已经无法成为注释公共行政的理论依据。正如弗雷里德克森教授所说，传统的或者古典的公共行政追求两个问题的答案:我们如何以现有的有限资源提供更多更好的服务，或者说在维护现有的服务水准下我们如何花费最少(强调效率)④而在现代社会，民众需要的公共行政服务除了要求以上两个方面之外，还要再加上另外一个更加重要的问题:公共行政提供的服务是否能够促进社会的公平?正是社会和民众对现代政府的公共行政服务中提出了这一更具正义性的价值新要求，加速了公共行政服务范式的变迁。在公共行政学学科史中，著名的西———瓦(沃尔多)之争中，西蒙主张用逻辑实证主义建立一个公共行政学的经验理论，也就是能使公共行政学成为一门科学，沃尔多认为公共行政学应该关注价值问题，建立一个关于公共行政学的规范理论。“效率显然是手段而不是终极目标，终极问题应该是“为何而效率”(Efficientforwhat)”⑤。促进社会公平正义显然体现了公共行政的规范价值关怀。
(二)企业问责以岗位责任为基准判断职业行为的正当性
“行政主要指国家行政，也包括非国家行政，非国家行政主要指私行政，即私人企业、组织、团体的执行、管理活动”。⑥企业治理的主要目标之一就是为了提高企业的绩效，现代企业是典型的营利法人，财富增长是其首要目的。现代企业在逐利过程会进行许多重要的活动，“现代管理学之父”———法国学者法约尔认为:管理活动是企业活动之一，它与技术、商业、财务、保安、会计等活动一样，应集中处理，并且与企业的一般活动应当分开，独立执行。⑦正因为如此，管理专业才得以发生。但是，企业内部的行政管理着重表现的管理职能是计划、组织、指挥、协调和控制五大类。由于企业治理在法律范畴上属于典型的私法范畴，企业治理的目标就是为了生存，所以无论是企业本身还是参与企业管理的股东、董事、监事、经历以及高级管理人员，在本质上都是属于追求经济效益的经济人，他们时刻关注的都是企业和自身的财产增减，其行为动机和影响其行为选择的核心因素也当然是经济诱因，股东、董事、监事、经历以及高级管理人员在对企业进行管理时在本质上要经常考虑的也是财产权利(行为成本)。⑧以财富最大化为目标的企业在私行政中表现出几大特征:对目标进行清晰的陈述;对目标的实践路径以效率为导向严格审查;以岗位责任为行为标准测量绩效产出;强调经济诱因;着重结果而非程序。所以，在企业私行政管理活动中，判断职业行为是否正当是以岗位责任为依托的，因为岗位责任是被分解了的企业目标，是达致企业目标的不能脱漏的环节。岗位责任是否恰当、正确的履行也是测度职业行为是否正当的标准答案。
(三)公共行政问责与企业问责差异比较
1．公共行政问责与企业问责指向对象不同
(1)公共行政问责是一种行政系统内部自律机制。什么是问责?《联合国反腐公约》表述“问责制”适用“account-ability”一词，其形容词形式为“accountable”。《牛津简明英语词典》(第九版)对“accountable”的解释是:“responsible，requoredtoaccountforone＇sconduct，”意思是指“在法律或者道义上应负责任的，被要求对其性能更为负责任的”。⑨可见问责就是指追究责任和承担责任。欧文．E．休斯认为:“责任制最基本的含义就是以其他人或者其他团体名义行动的人要对该其他人或者团体回报并对他们承担责任。换句话说，这是一种委托人———人的关系。在这种关系中，人代表委托人的利益执行任务并向委托人回报他们的完成情况。”⑩根据利益博弈理论，在等级制关系中或者在委托关系中必须建立一定类型的责任机制，以确保被授权人的行为最终符合授权人的期望。公共行政问责是打造责任政府的基本手段。责任政府，是指政府只有在真正履行其责任时才是合法的政府。责任政府既是现代民主政治的基本理念，又是一种对政府公共行政管理进行民主控制的制度安排。11作为民主政治时代的产物，责任政府是一种最基本的民主政治价值理念，责任政府的理念要求现代政府必须做到:1．积极回应社会和民众的要求并尽可能加以满足;2．必须积极履行其社会义务和职责;3．必须承担相应的政治责任、管理责任、法律责任、绩效责任、伦理责任和必要的说明解释责任。作为一种对政府公共行政管理进行民主控制的制度安排，责任政府就意味着要有确保政府责任实现的控制机制，这一机制应当包括两部分:一部分为外部控制机制，即立法监督、司法监督等;另一部分为内部责任控制机制，如政府内部的行政监察，公共行政问责也属于行政系统内部的自律、自制行为。(2)企业问责强调行政岗位自律，更强调非行政岗位工作人员是否履行岗位责任。企业问责是指除代表国家公权力及社会组织的公共行政之外，企业内部对企业在岗人员在其工作职责范围内，因不适当履行职责或者不适当作为或者不作为，贻误工作，给公司造成不良影响和后果的行为进行责任追究的制度。企业管理活动中引入问责制，对于建立现代企业制度、强化企业实现整体性目标，是十分有益的。第一，企业可以利用“问责制”这支“铁手腕”，切实改变在岗人员工作作风，增强责任感。第二，可以使企业管理更加的科学、规范、透明。以清晰陈述的岗位责任作为判断工作人员职业行为的正当性有利于防止追究责任的随意性，无边无际的散漫化。第三、有利于企业文化养成。通过建立企业问责制，无论是厂长经理，还是普通职工，都会更加兢兢业业，努力避免失误的发生、损失的发生、亏损的发生。企业问责虽然也强调对企业的行政管理岗位问责，但更强调对企业技术岗位、生产岗位的问责。因为岗位责任是分解了的企业目标，企业的绩效增长的关键依托点是技术岗位、生产岗位的责任是否得到了切实履行。强调技术岗位、生产岗位的问责将使普通职工利益与企业利益一致化，形成职工“组织化”的伦理人格。普通职工融入追求社群主义、团队精神的氛围之中，其形成的忠诚、责任意识有利于消除职工作为个体经济人产生搭便车、机会主义的不良倾向。企业常态的问责机制根本目的不在于惩戒行政岗位工作人员，更在于预防、教育一般职工。从而在普通职工中也形成“有纪律的思考”和“有责任的思考”慎独慎微的常态思维习惯。
2．启动公共行政问责与企业问责的前提不同
企业问责是典型的绩效问责，它强调的是“有为”、“增收”，企业建立问责机制属于标杆管理的一个环节，标杆是组织体基于行业特点、外部原因综合考量后期盼的业绩水准。而公共行政问责虽然也强调要提高绩效，但由于公共行政服务的特殊性，就决定公共行政服务在进行时，除了要考量效率(最大多数人的最大幸福)之外，还要考虑促进社会公平正义等问题。正因为如此，启动公共行政问责与企业问责前提不一样。企业问责的实质前提是企业管理人员或者员工在面对顾客或者消费者时，因为某些行为不当而导致消费者消费的减少或不满意，从而基于企业市场份额“缩水”、财产减少而启动的问责。而行政问责的实质前提则是政府在行政管理过程中，因为某些行为导致社会或者民众的需求没有得到满足，甚至是损害了社会或者民众的合法利益，或是有损社会公平正义，从而启动问责。所以，第一，公共行政问责的发动动机较多是因为损害了相对人的合法权益(损他);企业问责更多是因为职工职业行为损害了企业自身的成长业绩。第二，企业问责中的被问责行为评价标准非常明确、清晰，即岗位责任;公共行政中被问责的行为有时可能仅仅是依据模糊的伦理性、道义性标准。第三、由于公共行政中个别职员属于公众人物，其在非公务期间的私人行为可能严重失当而被问责，但企业问责在所不问。综上，公共行政问责启动的标准远远低于企业问责标准。
3．公共行政问责与企业问责的问责依据有差异
企业的问责机制是一种企业的自治行为，属于同体问责，其没有资格去建构一种异体问责机制，异体问责机制只能是法定主体依照法定权限、程序完成的具有法律效力的制度建构。作为企业自治的同体问责，其旨在建构一种超越“违法责任”、“违纪责任”的管理机制。它以“岗位责任”作为基点，通过问责制形成一种系统性的结构力量，发挥其对企业的整合和调节功能。正因为如此，公共行政问责与企业问责所依据的规范不同，对于规范的有效性所偏重的要素更不同。规范的有效性通常要得益于规范本身的合法性和合理性之保障。从这个方面而言，企业问责更加强调合理性，即只要问责依据的规范没有违法法律规定即可。而行政问责则不同，合法性是进行行政问责的基础，而在此基础之上它又必须要强调问责的合理性，只有这样才能够做到即行政问责的合理合法。因为二者在提供服务时，它的自由度和范围有着巨大差别。行政服务的提供者通常在其职责上会有严格的明文规定，因为政府必须保证服务提供的稳定性。而企业在提供服务则没有严格的规定，企业通常是鼓励尽可能创新服务。一方面，因为企业的服务对象较为单一，在创新服务方式时有较强承受失败结果的能力。另一方面，一旦在某一单一服务对象上的创新服务得到成功，其所能带来的绩效增长将远大于可能造成的损失。所以企业更愿意也更敢于冒险更敢于结合企业与市场变化制订新规范。
三、“局司合一”的烟草公司适用不同的问责标准
(一)烟草公司政企一体的特点
“局司合一”的烟草公司在我国具有独立的特点。第一，烟草公司兼容国家烟草专卖管理和烟草企业生产两种功能，它是我国在建设市场经济时代为保持国家对烟草这一特殊商品进行有效管理而形成的有别于一般行政部门和一般企业法人的特殊的政企合一的管理机构。烟草公司根据国家《烟草专卖法》的授权取得烟草专卖管理权，行使烟草专卖的一般公共管理权限，同时，作为烟草生产性企业，其又致力于追求企业的绩效增长，所以烟草公司最为显著的特点就是其公共行政与生产企业的一体性。第二，在烟草公司，行使烟草专卖公共管理权限的机构虽然与企业的各种生产性机构相分离，但岗位职位固定了，人员却未固定，保持着流动的灵活性，这就是经常所说的“一套人马、两块牌子”。“一套人马、两块牌子”增加了对烟草公司管理行为的辨识程序与困难，同时也可能导致烟草公司人员利用这种身份移位规避法律责任。
公共行政论文篇11
建国以来，特别是改革开放以来的三十多年之间，中国的教育事业取得了长足的进步和翻天覆地的变化。但不可否认，现行的行政教育体制仍存在着一些不容忽视的问题亟待解决。首先，教育行政权力的结构分配关系不够明确。中央下放到地方政府的权力，各级政府与教育行政机关之间的权力，以及各级教育行政机关和学校之间的权力配置都存在一定问题。“政出多门”的现象还比较严重，与此同时的相关的不良效应也由此产生，如职责不明，效率低下，互相推诿等，这些都影响着教育的高效高速发展.[3]与此同时，教育行政机构的人员的整体素质也有待于提高。同时，规章制度建设滞后和相关教育的法律法规建设的不完善也严重的影响了我国教育事业的发展。教育行政管理作为我国行政管理的一个重要的组成部分既受我国行政体制发展的制约，同时也和我国的公共行政活动有很多相同之处。在当前各方面领域的改革都处在攻坚克难的历史时刻，通过引进西方新公用管理的理念，结合我国自身实际情况和需要，不断深化我国的教育行政体制改革，是未来我们行政体制发展的不二选择。1从公共行政学角度分析我国教育体制改革的必要性和可行性历史上，公共行政学理论的每一次重大变革，都会引发公共管理活动的重要变迁。公共行政具有一些特点如：公共行政的主体是公共部门而不是私人组织或机构。其管理的对象时社会的公共事务，处理的问题涉及社会利益等诸多问题等。公用事务是公共行政的主要研究对象，而不仅限于政府的行政活动，教育作为公共部门中的一份子，公共事务中的一部分。参考和借鉴公共行政理论中的成熟有效的理论是必要的也是可行的。随着社会的不断发展，教育的内容也不断得到充实和发展，教育行政管理也越来越显示其独立的特性，而不是像从前受制于政府或其他行政管理活动。因此只有不断地吸收借鉴其他优秀的管理理念，才能不断地适应教育在新时期的发展，并提高教育行政体系的管理效率。2新公共管理运动对我国教育行政改革的启示从新公共管理运动的角度出发观察教育，会得到与政府机构改革类似的结论。在新公共管理运动中，各国普遍重视提高效率的方法。鉴于我国教育行政工作的某些方面也存在着机构冗肿、职权不清、效率不高问题，我们应该从国家行政结构和教育行政结构的角度，结合教育行政体系中焦虑低下的具体情况和根本原因，参考和借鉴新公用管理运动中成熟、有效地手段大胆的应用在我国教育行政管理的工作中来，进而提高我国的教育行政管理效率。1）服务行政的理念有利于协调教育机构中的行政权力和学术权力服务行政是新公用管理理论的重要观点，它被用于弥补官僚制度所造成的缺陷。官僚制度是管理行政下的制度。《社会组织与经济组织理论》将其看作一种建立在权威和理性基础上的最有效的组织形式,它在法律的精确性、稳定性和严格性,在可靠性效率方面比其他组织更优越。[4]但经过长期的社会发展官僚体制的弊病日益暴露。在官僚体制的管理下，个人效用大过了，公共利益，政府效用，因为官僚本身即是该制度下最大的既得利益者，其自利行为是导致该体制下行政效能低下的主要根源。而其自身的等级属性又导致了体制的反民主性，极大地限制了基层业务人员的积极性和创造性。而这种弊端在我国的教育行政体系中广有体现，也是导致我国教育行政体系效率低下的重要原因。将服务行政的理念引入，对教育领域来说，可以更加注重教师、学生、家庭和社会的需求。使其更加贯彻以人为本的思想，更直接的服务于教育目的，达到校本管理。而在高等教育中则更利于协调学术权力和行政权力。高等学校的一切活动和中心是学术，在官僚体系下学术权力和行政权力不断地产生冲突，引入服务行政理念后，可以大大的弥补官僚体系的弊端，使行政管理活动更好地服务于学术研究。2）引入竞争机制，提高教育服务质量采用私营部门的成功管理手段和竞争机制是新行政管理的重要理念。我国的教育行政管理体系虽然经过了几次大的变革，但由于受从前计划经济时管理经验和思维以及行政体制的影响，教育行政体制内仍存在行政权力泛化，导致管理效率低下。而引入竞争机制后，可以激发相关人员的危机意识，提高其工作积极性和效率，对于整个教育行政体制行政权力范围机构之间的协调和运作带来积极地影响。3）引入绩效思想，提高教育行政管理效率放松严格的行政规制,而实现严明的绩效目标控制[5],是一种行之有效的管理手段。在我国的教育行政体制结构中,无论是中央与地方的关系、政府与各教育部门的关系,还是教育部门与学校关系,新公共管理所主张的绩效管理都会以其强大的准则支持着教育行政部门的改革。教育行政领域引入绩效管理明确相关人员，相关部门的相关责任，精简冗肿的部门和机构，既提高了工作人员的工作积极性，同时也提高了教育行政管理的工作效率，降低了体系运行的成本。
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2.公共行政。
公共行政是以刚性规范和固化原则为支撑，依托政府这一主体来维护政治统治，是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。本文作者认为，公共行政是以政府及其他法律、法规授权的组织为主体，将国家、社会及自身事务作为客体依法进行决策、组织、管理和调控等一系列活动的学科体系。其本质是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动，具有工具性、依附性的内在属性。同样，我们借助于对公共行政概念的剖析解读来加深对其内涵的认知，从多维视角辨析公共行政与公共管理在内涵上的差异。首先，公共行政有狭义和广义之分，狭义上的公共行政是指政府对自身事务的管理，广义上的公共行政是指政府对包括自身事务在内的整个社会的管理。其次，公共行政主体具有单一性。公共行政活动的主体是国家行政机构及其他法律、法规授权的组织，即通常所说的政府或者行政当局，不包括立法和司法机构。再次，权利与职责的践行。行政的字面意思是“行其政事”，其要义在于政治统治的维护、职责的践行和社会的进步，具有明确的权威性和责任性。另外，在公共行政的包裹着合法性、合理性、程序性等刚性规范，要求其必须依法践行、合乎程序。
二、主客体区分
1.主体区分。
主体是行为的施动者，可以是单一的亦可以是多元的。公共管理的主体则呈现多元性，涵盖政府、非政府组织及其他社会组织。各管理主体根据自身的业务范围，对管理权限内的各项事务进行统筹协调，在法律范围内享有充分的权限自由。公共行政的主体是政府及少数其他法律、法规授权的组织，主要依靠政府为代表的法定权力机构（一般不包括立法机构和司法机构），多数时间内政府作为单一主体践行公共行政的相关职责。政府依托其内部各部门的分工与职责属性负责公共政策的制定及执行，成为公共行政运作的核心载体。
2.客体区分。
客体对象是主体行为的内容，在本文中客体具体指公共管理与公共行政实际运行中的作用对象及运作范围。在客体维度上的区分，需要我们从公共行政与公共管理的特性或侧重性上探析。公共管理侧重于社会性，注重公共服务的提供、公众的参与程度、行政事务的透明化及社会责任和义务的履行，充分体现了客体的社会性内涵。而公共行政侧重于公共性，注重公共权利的执行和公共利益的维护，体现工具性、权威性、规范性等特性。公共管理客体多样，在不断扩展、变换中以更具象化的形式呈现，包括：以公共利益、公共服务为导向的社会公共事务，公共资源（公共设施、产品）等。公共行政的研究外延具有动态性，其学科前沿将以社会发展的现实问题为导向，不断引入新的学科知识，在学科内容上包含公共管理原理、行政管理等方向。公共行政客体多样，有较为固定的管理程序，更大程度上是基于巩固政治统治的政策执行。以民利为导向，维护公共利益是公共行政公共性的直接体现。
三、内在区分
1.特征区分。
从对公共管理与公共行政之上的解读中，我们不难发现二者都具备自身的鲜明特征。公共管理的鲜明特征集中体现在：专业性更强，重视专业化管理；注重绩效评估体系的科学化、完善化建设，积极引入人事弹性机制和业务竞争机制，强调公平与效率的统筹兼顾；侧重顾客导向，构建顺畅的沟通反馈机制，以为人民服务为要旨，对结果予以关注和实现；强调走向市场，具有显著的管理主义色彩。公共行政的特征则表现为：公共性是核心要素，旨在保持公众权力行使的合法性及公众利益最大化。政治性、权威性、层次性突出，管理的体制及模式固化；刚性规范引导特色，管理的程序经过规范性界定，管理的权限和内容受法律约束和保护。责任原则鲜明，作为公民权利运行的授权人的公共行政主体受到内外部的广泛监督,政府的行为须对社会大众负责。
2.管理目标区分。
公共管理和公共行政在管理目标方面，存在着维度性上的区别。一者，公共行政是一种“内部取向”，重视机构、过程和程序的管理。二者，公共管理是“外部取向”，公共管理重视项目、结果和绩效的管理。
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一、公共性问题的由来
哈贝马斯是一位在公共性问题研究中作出了突出贡献的学者，它在《公共领域中的结构转型》这部著作中对公共性的生成进行了耐心细致的考证根据哈贝马斯的研究，公共性的问题并不是历来就有的，而是与近代社会一道成长起来的，在公共性问题的早期存在中，只能到咖啡馆、信息栏、俱乐部小报中去发现公共性的雏形至于人们对公共性问题的认识则更晚得多就“公共”(Public)这个词语来看，在英国，大致是从17世纪中叶才开始使用虽然英国这个时候使用了。公共。这个词语，却往往是在。世界。或者。人类。这个意义来使用这个词语的，也就是说，它尚不具有现代语汇中“公共”一词的内涵在法语中，“公共”(lepublic)一词最早是用来指称“公众”，这与现代语汇中的。公共。一词已经有了一定的相近性，考虑到“公共”一词与“公众”一词在现代社会的一定程度上的相关性，应当说，法国人是较早开始觉知到有着公共性问题的存在的大约17世纪末，法语中的。Publicity。被借用到英语里，变成了。Publicity。在德语中，直到18世纪才开始出现这个词当这个词被移植到德语中的时候，主要是从属于批判的目的，大概是指“公众典论”。这也就像当代中国有人使用“善治”这个词来达到批判目的，即批判某种治理是“恶治”一样至于法语中的。公众典论。(opinionpublique)和德语中的“公众典论”(ffentlicheMeinung)一词，则是到了18世纪下半叶才被造出来。
哈贝马斯的书是一部哲学著作，他的目的是从哲学的角度考察公共领域的生成及其转型所以，它在这里所作出的考证还是属于对公共领域中公共性生成的考古学发掘在哲学的意义上，公共性只能是一种形态或属性，即公共领域的属性但是，对于一些具体的学科来说，公共性就需要在与某些实体性存在相对应的关系中来加以把握考虑到公共行政是公共领域的一个实体性的构成部分，那么公共行政的公共性也就可以在哈贝马斯关于公共性生成的历史中来加以把握。但是，“公共行政”(PublicAdministration)这个概念是美国人的创造，是在威尔逊提出了“政治一行政二分”原则之后才被创造出来的。起初，它所表明的是行政的’价值中立”和工具性。到了20世纪中期以后，“公共行政”这个概念开始向早期的“公共”一词回归，有了广泛而充分的“代表性”的涵义，即充分地反映公众意志、积极地回应公众要求、以一切特殊利益背后的社会普通利益为目标取向等内容。这样一来，“公共”一词所指称的就是行政的性质，即具有公共性的行政，它即不同于“政党分肥制”条件下的服务于阶级或阶层利益的行政，也不同于‘政治一行政’二分。原则下的工具性行政，而是一种具有公共性的行政所以，公共行政这个概念的出现已经有了100多年的历史，但其内涵却发生了变化，我们大致可以把20世纪60年代末和70年代初看作为公共行政的转型期，在此之前的公共行政与在此之后的公共行政是有着不同内容的也就是说，是经历了这样一个转型过程，公共行政才进入了自觉建构公共性的历史阶段在这之前，虽然包含着公共性内容和有着公共性的问题，但一直处在一个不自觉的状态这也就是弗雷德里克森所说的:。简而言之，第二代行为主义者与其先驱相比，不太偏重于‘一般的’，而较偏重于‘公共的’;不太偏重于‘描述的’，而较偏重于‘顾客影响导向的’;不太偏重于‘中立的’，而较偏重于‘规范的’并且按照人们的愿望，它并非是不太科学的。.
正如哈贝马斯在考察公共领域时回溯到14世纪一样，对公共行政的考察也可以回溯到近代政府的出现，即回溯到根据启蒙思想家的设计原则而建立起来的政府。有了国家，也就有了政府。在人类文明史的早期历史阶段中，国家与政府并没有得到分化，而是合为一体的，以至于直到今天，人们还会在国家的意义上使用政府的概念或在政府的意义上使用国家的概念或者，人们为了把国家和政府区别开来而把国家称作为广义的政府，而把实现了与国家分化的政府称作为狭义的政府其实，国家与政府未分化状态下的政府是近代社会出现以前普遍存在的政府形式，对于这种政府和国家的关系，我们己经没有必要在今天的学术语境中来加以严格区分了，因为它已经失去了作为建构对象的学术探讨价值但是，对于这种政府及其行政的性质进行定位却是有意义的，它可以帮助我们认识近代以来的政府及其行政的性质，也有益于我们需要致力于建构的走向未来的政府及其行政的性质。
根据马克思阶级分析的理论，国家、政府及其行政是在社会分化为不同阶级而且阶级斗争日益激烈的历史条件下出现的社会分化为不同的阶级，意味着阶级不l{益的出现，而不同阶级的利益之间的冲突和矛盾，则是阶级斗争的总根源，为了把阶级斗争控制在一定的范围内，就出现了国家、政府及其行政表面看来，国家、政府及其行政出于维护一个社会的秩序目的而控制阶级斗争，拥有了公共性的内容;实质上，这种类型的国家、政府及其行政是出于统治阶级利益实现的目的事实上，在世界各国的历史中，我们都可以看到，统治阶级在其利益能够得到实现的时候，会表现出维护社会秩序的主动性，而一旦其利益得不到有效的实现时，总会首先破坏秩序对于这一类型的国家和政府来说，它的行政目标完全是从属于统治阶级利益的实现的，行政就是阶级的行政，是阶级统治和阶级压迫的工具，根本不具有“公共”性质，也不存在所谓公共性的问题所以，我们把这种行政称作为“统治行政”。对于这种行政，是决不可以使用公共行政为一概念来加以指称的。
近代社会，随着资产阶级革命和资产阶级国家的出现，国家与政府开始分化政府对公共事务关注的程度也在逐步地得以提高。但是，在西方刚刚进入近代社会的时候，资产阶级的首要日的是巩固新生的政权，资产阶级政府需要在两个战场上强化暴力职能，一方面，它需要防止旧势力的复辟;另一方面，又需要应对新生的无产阶级的挑战所以，其重点就放在阶级镇压和政治统治上，对社会事务的管理就相应地显得薄弱和有限毕竟，资产阶级的政府是在启蒙思想家们的设计原则下来进行建构的，特别是国家的权力制衡原则决定了。这种政府包含着统治职能弱化和管理职能强化的可能性。到了近代社会发展的中期，随着资产阶级政权的稳固性加强，随着经济和科学技术的进步，政府逐渐开始了用社会管理职能取代政治统治职能的进程。虽然这个时候的政府行政还不能被看作为公共行政，但已经在一定程度上拥有了公共性。当然，由于“政党分肥”等政治操作上的原因，阻碍了行政公共化的进程，但行政管理化的历史趋势必将要求结束“政党分肥制”因而，在19世纪80年代前后，英美等国开始了政治与行政分化的历程，最终出现了不同于“统治行政”的“管理行政”模式。
管理行政就是公共行政，但是，还只是工具性意义上的公共行政，这种行政具有公共性的特征，却是形式上的公共性，而实质上的公共性，则是比较薄弱的。所以，公共行政进一步发展的前景，就必然是形式上的公共性与实质上的公共性相统一的。公共行政20世纪70年代以来的行政改革，在其深层动力上，可以看作是公共性的踩动也就是说，人类历史到了这样一个时刻，公共行政形式上的公共性已经不能适应社会治理的需求，人们也不再满足了公共行政只在形式上拥有公共性。从全球范围来看，行政改革在每一个国家都有着独特的路径选择，彼得斯在《政府的未来治理模式》一书中就概括出了四种行政改革模式但是，在如何根据走向实质公共性的要求来建构公共行政方面，都远远没有达到60年代的“新公共行政运动”在公共性问题上完成的理论自觉所以，我们可以断言，各国行政改革下一步的目标必然会朝向更加逼近实质公共性的获得，自觉地去围绕着如何增强公共行政的公共性问题而进行制度设计和制度安排。如果一个国家不能走向这个目标的话，那么它的行政改革就必然是走了弯路甚至歧路。
二、公共行政公共性的价值
吴琼恩认为，由于威尔逊提出了政治与行政二分的原则，对行政人员提出了坚持价值中立的要求，从而出现了一次行政典范变迁，实现了从传统的行政管理到公共行政的历史性转换，公共行政开始强调“公共性”结果，行政不再以服务于阶级统治和党派政治为宗旨，而是像威尔逊所说的那样，积极地考虑。首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面尽可能少的成本完成这些适当的工作。￡这就是行政的效率主义化或管理化，从而突出了行政的合理性和合法性问题。
出于合理性的目的，行政学的主要目的在于提高行政效率。行政效率是行政学的一个中心问题，若离开了效率，则行政学亦将无法成为一门单独的学问了。然而，仅仅关注效率的合理性还是一种形式上的合理性，这种合理性只有实现了与合法性的整合才是公共行政所具有的特征。不论是否向国家意志负责与否，只要是肩负公共目的责任的组织，皆是公共行政关注的对象然而是否存在有一种责任机制或者是否有能够达成公共同意的方法，来决定这些组织的功效(fficacp)与合法性(Legitimacp)，这才是公共行政的公共性所隐含的意义。界合理性与合法性是公共行政的两个必要向度，正是这两个向度的统一，才赋予了公共行政以公共性的内涵，而且，在一定程度上，公共性的涵义应该超越管理的技术层面，更加关注公共行政的合法性问题。
关于合法性，《布莱克维尔政治学百科全书》是这样解释的:这一概念意指某个政权及政权的代表及其‘命令’在某个或某些方面是合法的它是一种特性，这种特性不是来自正式的法律或法令，而是未自由有关规范所规范的，‘下属’据以(或多或少)给予积极支持的社会认可(或认可的可能性)和‘适当性’讨论的焦点在于两个方面;第一是统治、政府或政权怎样及能否—在某一社区或社会范围内，以价值观念或建立在价值观念基础上的规范所认可的方式—有效运行;第二是这种有效性的范围、基础和来源。根据这种解释，公共行政的合理性是包含于合法性之中的，是作为合法性的一项指标而存在的。然而，合法性又是在很好地回应社会的需求和满足环境的需要中获得的可见，对于公共行政来说，公共性、合理性与合法性是密切联系在一起的，它们之间互为前提、基础和手段，只有三个方面实现了统一，才能形成公共行政的整体所以，对公共行政公共性概念的认识，需要同时在合理性和合法性概念的探讨中进行，如果离开了合理性和合法性的概念，公共性的概念也就成了空洞的抽象，对于公共行政的公共性质也就无从把握。
但是，公共性并不是关于公共行政的解释性概念，对这个概念的理解，还需要有着规范性的视角从社会治理的角度看，公共行政是在工业社会的历史阶段中为适应社会治理需要而产生的一种基本的社会治理途径，工业社会的治理体系为它确定了总的目标，它从属于这个目标，担负起主要的社会治理责任在参与社会治理的过程中，公共行政的基本任务就是处理个人与集体、不同的社会团体、不同的利益阶层等之间的关系，以求在多元的利益冲突中发现共同的基点。这个基点就是公共利益对公共利益的追求，又使公共行政获得了公共性对于公共行政而言，公共利益是它的目标，公共性是它的实质，其他方面则都是手段，即作为工具体系的手段目标决定性质，性质则规范着手段所以，公共性的问题，对于公共行政的全部过程及其行为主体，都有着规范的意义在更广泛的意义上，对公共行政的制度、体制和行为模式，都有着终极性的规范意义。公共行政既是实现公共性的行政也是公共的行政。如果追踪溯源的话，就会发现，公共利益还只是一个抽象，它必须在两个方面与人联系在一起考虑，才会有着现实意义:其一，公共利益并不是无主体的利益，它虽然是存在于个人与集体、不同的社会集团、不同的利益阶层之间的普通性的利益，是超越来任何个人、集体、社会集团、社会阶层的，却又是与人直接关联在一起的如果不联系到人来考虑公共利益，也会把行政目标导向误区其二，公共利益需要通过人来加以实现，具体地说，就是通过行政人员来把公共行政的公共利益追求变为现实，行政人员的观念、态度和行为，对公共利益的实现有着至关重要的影响正是由于这个原因，罗伯特•达尔认为:公共行政的大多数问题是围绕着人来考虑的，因此，公共行政研究本质上是对处在具体环境中表现出某种行为，以及预计或预测会表现出某种行为的人研究艾进一步地说，在公共行政公共性的概念中，包含着“以人为本”的内涵，行政组织以及行政人员能否有着以人为本的观念和行为意向，也决定着公共行政的公共性能否得到实现在此，作为公共行政性质的公共性就转化成了行政组织和行政人员的行为目标，而以人为本则是通向这一目标的根本途径，这一点也决定了行政学研究的学术方向，如果行政学的研究忽视了人而在组织结构、行政体制、行政程序上谋求公共行政运行的科学化技术化解决方案的话，肯定是一个错误的学术方向，而行政学研究现状却向我们展示:恰恰是这种错误的学术方向得到了鼓励和倡导。
从人的角度来思考公共行政，除了公共行政的合理性和合法性之外，就在公共性的题旨下引入了“以人为本”的向度，而且，这一向度的引入，从根本上解决了合理性和合法性有可能流了形式的问题，即赋予了合理性和合法性以实质性的内容。也由于“以人为本”向度的引入，公共性的概念变得更加具体和更加丰满了，具有了更加明确的内涵落实在公共行政的职能上，则会实现从以政府运行为中心向以社会和公众的需求为中心的转变，从以行政效率为中心向以社会和公众的根本利益的最大程度的实现为中心，从权力支配的行为模式向服务的行为模式的转变。至于谈到行政人员，他应当是一个见闻广阔的、积极参与的公民;他有明显的个人效能感;在同传统的影响来源的关系中，他有高度的独立性和自立性，特别是在他决定如何处理个人的事务时尤为如此;他乐意接受新经验以及新的观念，也就是说，他是相当开放的，在认识上是灵活的。井公共行政的公共性正是依赖于这样的行政人员，才能得以实现共性的问题，也不认为古代政府的行政具有实质性的表现公共性的方式。
近代社会，在三权分立和制衡学说以及“民有、民治、民享”的理念下所做出的制度设计和制度安排，为政府表现公共性提供了一个可能性的框架。因为，根据“代议制”的原则，人民选举议员，组成议会，议会的适当职能不是管理而是监督和控制政府:把政府的行为公开出米，迫使它对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和解释;谴责那些该受责备的行为并且，如果政府人员，或者履行责任的方式同公共典论相冲突，就将他们撤职，并任命新的继承人此外，议会还有一项职能，即表达民众的意见，并根据这种意见向政府行为提出要求这种政体。实际上对政府作出了这样的要求:(l)公共行政应当成为公共利益的代言人，需要有着作为公共利益代言人的责任感，需要执行公众意志和表达公众意愿(2)公共行政应当具有普遍的代表性，从行政组织到行政人员，在政策和行为上应当公开，能够在构成和行为动机上公平地反映社会的主要人口类别(3)公共行政应当具有充分的开放性，不仅对代议机构开放，而且应当对全体民众开放，防止行政人员独占与公务有关的信息，杜绝行政人员可能以机密或欺骗的手法损害民众的利益(4)公共行政应当接受民众的广泛参与这四个方面，是近代政府表现公共行政的公共性的基本途径，在威尔逊和韦伯理论基础上建立起来的公共行政模式就是近代行政的典型形态在这种公共行政表现公共性的各种途径中，“代表性“是又是最为重要的途径，特别是在行政人员这里，如果能够有着充分的代表性，也就意味着公共行政拥有了公共性。因为，这行政人员这个层面上看，如果行政人员缺乏代表性，比如说只有代表资产阶级的行政人员，其所执行的政策与方案，可能会对工人阶级带有偏见这样以来，公共行政的公共性就会显得不足甚至丧失。
从本质上说，当代公共行政与近代以来的传统公共行政相比，政体环境并没有发生根本性的变化，因而，它在公共性的表现途径方面，一方面，进一步强化传统公共行政的表现途径;另一方面，又在具体的表现方式上有所改进概括地说，当代公共行政在公共性问题上的表现有以下四个方面:
(1)从抽象的公共利益到公民的实际要求传统公共行政，即在威尔逊的政治与行政二分原则和马克斯•韦伯官僚制基础上建立起来公共行政体系及其运行机制，都定位在强化政府维护公共利益和提供公共产品的能力上，因而，要求公务员不能结党营私，必须确立官僚成员维护公共利益的诚实形象，并且致力于提供各种公共产品，诸如改善教育及卫生保健等方面工作，以求凸显政府追求“效率”的天职，但是“公共利益”是一个抽象的概念，依此概念为前提而制定的各种计划方案，一旦交由各机关来执行，就会造成政策变形的结果因为官僚成员无法感受到计划方案与人民之间的密切关系，他们有可能会只重视自己的需要和前途而同顾民意所以，当代公共行政强调政府机关及其成员以实现公民的价值为行动的指导原则，致力于对公众的具体需求作出回应，同时，重视公共资源的投入和执行政策的过程，以求能够达致顾客所期望的结果。
(2)从片面而狭隘的效率观到对公共服务品质的考虑。传统公共行政是一种效率主导型的公共行政，它所持有的是片面而且狭隘的效率观，在一定程度上是工业社会“投入一产出”相对应的“制造业”模式在公共行政中的反映，因而，它的全部精力就放在组织层级结构的合理性和系统运行的高效率方面来了，然而，却造成了周期性的机构膨胀、职能交叉和权责混乱的局面结果，效率目标不能得到实现，而公共性也丧失了当代公共行政接受了这一教训，甲慎地重新界定公共服务的品质和价值，强调依公民的需要来量体裁衣和对症下药。而且，当代公共行政特别强调可以具体评估和促进绩效的公共服务行为，要求行政行为及其绩效能够接受评估，其基本标准就是公众的满意度当代公共行政还努力塑造开放公众参与公共产品生产的流程，使公共产品的提供更具有回应力。
(3)从严密控制下的被动性到自觉遵守规范的主动性传统公共行政把严密的控制作为效率的保证，其实，官僚制组织本身就是一个等级控制体系，把整个政府变成了一架严密的机器，把行政人员变成了行政执行的工具。事实上，严密的控制不仅未能实现高效率，反而会经常性地引发机关成员的消极抵抗，特别是从根本上抑制了行政人员任何提高服务品质的创造性思考能力，使行政人员失去了创新追求的被动的行政执行工具对于当代公共行政而言，遵守法规章程是不容置疑的，但需要通过工作流程不断的改善来提高和强化服务品质。在这方面，当代公共行政为了鼓励行政人员积极主动的创新意识而作出了许多新的探索，比如:在行政过程中，以阐明任务的意义来替代死守规章，在大的原则下阐明机关的规范，借以激励机关成员创造性地开展活动;在人事管理中，把奖励同工作中的积极表现联系起来，以激励那些原来只会照章行事的人员去勇于承担责任和解决问题;在组织定位上，强调服务取向
(4)从强制履行职责到树立行政伦理精神根据传统官僚制的概念，所谓管理者，主要是指扮演所要求履行的职责的角色。这种一个命令一个动作的管理手段，只会造成机关充斥形式主义组织文化的现象当代公共行政要求，应让公务人员具有主动性和责任感，认为公共行政的实质就是要通过树立公务人员的责任感来激发其积极的工作态度，即让行政人员感到自己负有责任在这个过程中，政府在服务取向和顾客导向的原则下，扩大行政人员的自由裁量权，给予行政人员更大的发挥个人积极性和主动性的空间至于自由裁量行为扩大所造成的偏差，则通过经常性的评估来加以控制。
通过上述考察，我们看到，公共行政的发展史就是一部探索改进公共性实现方式的历史，甚至，公共行政这一社会治理途径的发现，就是在追求公共性的引领下完成的公共性的问题有一个从潜在存在到显性化和从不自觉到自觉的过程，随着公共行政这一社会治理途径的出现，公共性的问题也显露了出来，这是人类社会治理文明化的具体体现近代社会的行政，特别是近100多年来的公共行政，在公共性的实现问题上作出了许多可贵的探索，这是人类社会治理文明的成果，我们需要加以吸收和借鉴但是，我们也需要看到，公共性是公共行政的根本性质，因而成了公共行政发展的永恒目标，公共行政发展过程中的每一个前进的步伐，都是朝着这个目标前行的步骤根据这一认识，可以说，公共行政自觉建构的每一项举措，也都必须是有益于公共性实现的。比如，行政改革如果不是有益于公共性的实现，而是出于某个(些)矛l{益集团的要求，那么，就不是有着正确方向的行政改革因此，对于公共行政来说，认识公共性问题，实现公共性自觉，是根源于把握公共行政的发展方向和推动人类社会治理文明进步的要求的。
注释:
①③⑦彭和平，竹二家等编译:《国外公共行政理论精选》，中共中央出版社1997年版，第304,1,155页
②见吴琼恩:《行政学的范国与方法》，台北:五南图书出版公司印行，1992年版
4张润书:《行政学》，台北:三民书局1985年版，第l71页
5异吴琼恩:《行政学》台北:三民书局1991年版，第抖页
⑥戴维•米勒、韦农•波格丹诺:《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第410页
