公共事务治理理论篇1

一、合作治理：公共事务治理的新逻辑

 

20世纪七八十年代以来，公共事务管理领域继产生行政性政府组织、营利性企业组织后，分化出了第三部门(非政府非营利组织)，进而导致设二元社会结构向三元结构的转变，这种三元结构引发了人们对公共事务管理新模式的思考，并促成了合作治理理论的产生。所谓合作治理，就是在市场经济、民主法治、公民社会发展到一定程度的背景下，政府在发挥核心与主导作用的基础上，通过与市场、第三部门等众多行动主体的自愿合作、分享公共权力、共同管理公共事务以实现公共利益的过程。是一种基于公民社会自觉自愿、参与合作的伙伴式公共治理模式，也是建设法治政府、责任政府、民主政府、服务政府和效能政府的必然选择。

 

二、公共事务合作治理的特性

 

合作治理是比较符合在当代公共事务管理所要求的公民与政府问和谐的基本精神。具体地说，合作型政府治理模式的基本特征包括：

 

(一)治理主体的多元化。在合作治理中，政府并不是国家唯一的权力中心，各种社会的、私人的机构只要其行使的权力只要得到了公众的认可，就可以成为在各个不同层面上的权力中心。除政府外，公共事务治理主体还包括市场中的厂商和直接参与公共生活的公民，以及由非政府公共组织、非营利组织、民间慈善组织等组成第三部门。各治理主体身处一个相互依赖的环境，各主体要通过交换资源、共享知识、互通有无、相互补足才能有效地治理公共事务。

 

(二)治理结构的网络化。合作治理强调管理过程中被管理对象的参与，尤其是强调利益相关方的参与，希望在管理系统内形成一个自组织网络，一个建立在信任与互利基础上，具有一定程度的自主性的社会协调网络。在合作治理下，不同层次的公共治理主体面对共同的问题，依靠彼此的优势和资源，通过对话树立共同目标、开展互利性交换，增进理解和相互信任的基础上，实施分工与协作，以及开展必要的竞争，就共同关心的问题采取集体行动，从而最终建立一种共同承担风险和责任的合作治理网络。

 

(三)治理过程的民主法治化。民主法治贯穿于合作治理始终，合作是民主宪政体制下政府权力向公民社会回归的过程，也是公民社会合法的自治权利受到充分尊重，自主性得到充分发挥的过程。作为治理主体的双方，在法律地位上是平等的，各自依法行使权利，同时承担相应义务和责任。民主化是合作治理的核心，它要求从公共事务领域问题的发现到公共政策制定的全过程，都要发挥公民社会的作用，体现公民社会的意志和意愿。合作治理过程中，政府的职能就是提供民主环境与机制，公民的职责则是充分行使民主权利。这种由政府提供民主，而由公民行使民主的决策机制，就是合作式政府在公共决策中的生动演绎。

三、我国构建合作治理模式的思路

 

我国经过改革开放30年的发展，公共事务管理取得了显著成效，但存在的问题也是深刻的，由于我国历来是一个强政府弱社会的国家，必须采取正确的策略、选择合适的路径，循序渐进逐步完善合作治理模式，最终围绕构建社会主义和谐社会的目标，实现对公共事务的良善治理。

 

(一)培育符合时代要求的合作治理文化

 

在我国当前形势下，构建合作治理，首先应当大力倡导公共精神，树立公共治理的平等意识，培育公共治理的参与意识，培育良好的合作治理政治文化。进一步增强“自由、平等、竞争、公益”价值理念在公民心中的地位，彻底破除传统的“官本位”文化、臣民文化，使社会公众由“臣民心态”向以独立人格为基础的“公民心态”转化。同时积极开展以“民主、平等、公益”为主要内容的公民素质提升工程，全方位增强公众的独立自主意识和权利意识，全面提升参与公共事务合作治理的热情与积极性。

 

(二)完善合作治理模式下的政府职能

 

我国在建立合作治理模式的进程中，实现政府职能转变，是长期努力的方向，即通过改变政府的“职权”，进而转变政府的“功能”，最终实现治理机构“结构”的转变。首先，实现政府职权向市场、非政府组织等横向治理主体的传输;其次，实现上下级政府等纵向治理主体之间职权的传输;最后科学鉴定政府职能，提高政府职能配置效率。同时，在转变政府职能的基础上，通过提升法治能力，实现依法治理;增强和巩固政府合法性基础;提升政府执行力，全面提高政府在合作治理中的执政能力。

 

(三)构建充满活力的合作治理机制

 

公共事务治理理论篇2

自然辩证法作为马克思主义哲学的重要成果之一，不仅在社会各个领域发展中得到了应用，且起到了重要的指导作用。机关公共事务管理作为我国和谐社会建设的重要组成部分，在日常的治理中明显存在治理理念滞后、市场机制发挥作用有限、部门不够完善等问题。

因此，为了使这一系列问题得到有效解决，本文结合自然辩证法对辽宁省盘锦市机关公共事务管理展开研究分析。

一、自然辩证法理论概述

何谓自然辩证法？自然辩证法是马克思主义哲学与恩格斯思想的自然科学观以及自然观的反映，主要体现了马克思主义哲学和恩格斯思想的认识论、方法论的统一，它是马克思主义哲学的重要组成部分。

换而言之，自然辩证法研究的是自然界与科学技术发展的一般规律、人类认识自然与改造自然的一般方法、科学技术在社会发展中的作用，它是对人类认识自然与改造自然的活动以及成果进行高度的哲学概括和总结的产物。自然辩证法研究对象和研究范围涉及的领域主要是自然界、科学、技术与社会。

自然辩证法作为一门哲学性质的学科，主要从认识论、方法论、自然观、价值观等多个方面对社会与科学技术的关系进行研究，所以自然辩证法作为社会科学、自然科学以及思维科学交叉的学科，为科学技术研究提供了理论与思想指导。

综上所述，自然辩证研究的主要内容是科学技术、科学技术与社会关系， 而唯物辩证法的方法论和自然观是其理论的基石。自然辩证法作为马克思主义的重要组成部分，其主要内容包括自然观、科学观、技术观、科学技术与社会。

二、当前我国机关公共事务管理中存在的问题及原因分析

社会公共事务管理是我国和谐社会建设的重要内容，同时也是实现可持续发展的必经过程。本文以辽宁省盘锦市机关单位为研究对象，对其事务管理中存在的问题分析如下。

1.治理理念滞后

由于受到传统封建思想的影响，我国的平民百姓仍然存在服从权威、惧怕权势的现象。在管理系统中，下级对上级也只存在服从或遵守上级指示现象。从另一个层面而言，红头文件早已高过法律法规，官僚利益早已高过人民大众的利益。所以现实中，请客送礼、不守信用等作风盛行，使公共事务管理成为个人谋取利益的工具。因此，从管理理念上看，我国机关公共事务管理比较滞后，仍然停留在“二元对立”的管理模式。

2.公共事务管理的政府垄断

改革开放以后，虽然我国不断地进行政治体制改革，但是仍然存在许多不足，社会依然是“强政府、弱社会”模式。因此，在公共事务管理上，仍然由政府垄断，而非全民民主。各项公共事务的决策权由政府主导，因此很大程度上打破了国民经济发展的平衡，客观上影响了社会的可持续发展。从某种程度而言，当前公共事务管理不仅不适应社会经济全球化、信息化以及市场化的潮流，而且同现代社会公共事务管理法制化、社会化、市场化取向背道而驰。

3.市场机制发挥作用有限

完善社会主义市场经济体制一直是我国经济改革的重要目标。但是由于受到公共事务管理理念与实践的重大影响，这一改革进程缓慢。受传统公共事务管理模式的影响，市场体制受到过多的行政干预，因此市场体制本身的优势未得以完全发挥。尤其是近年来，政府管理公共事务的独立性比较明显，并且通过市场机制将部分企业引进来，但这样的管理方法远远落后于西方发达国家。所以，在当下的机关公共事务管理中，社会市场机制并没有将其作用完全发挥出来。

4.部门不完善

从管理范畴而言，政府是我国第一部门，企业为第二部门，第三部门则在第二部门与第三部门之外。通常，第三部门称为志愿部门，是公共部门中的一个重要组成部门，第三部门对实现社会的可持续发展有着非常重要的意义。但是在公共事务管理中，第三部门不仅缺乏独立性，而且人力、物力以及设备资源都比较缺乏，法制也不健全。这些条件限制了第三部门的发展以及作用的发挥，所以第三部门在公共事务的管理中并没有发挥实质性的作用。

三、自然辩证法应用于公共事务管理

为了实现社会经济可持续发展以及人与自然社会的和谐发展，将自然辩证法融入公共事务管理中是十分必要的。因此本文提出可以从以下三个方面进行完善。

其一，以科学性为核心，认识论和方法论辩证统一，进行公共事务管理。要实现社会的可持续发展，传统的二元对立、政府垄断等治理模式已然没有实践意义。因此，要以科学的观点看待公共事务的管理，抛弃传统的，以认识论与方法论作为指导，由落后的治理观念逐步向责任理念、服务理念、民主理念、法治理念转变。辩证地处理市场经济与社会的发展关系，构建民主型、法治型、服务型以及责任型机关。

其二，以内在关系说和过程哲学促进公共事务管理。机关部门作为公共事务的重要部门，只有协调好内部组织关系，并注重管理过程，才能够有效地进行公共事务管理。因此，以政府为例，应加强其结构的完善，一方面，注重服务第一，另一方面，在公共事务管理中鼓励企业竞争发展。除此之外，政府内部应合理分权，激励工作人员提高服务社会的效率与质量，以此实现机关与社会组织关系的和谐，也以此促进公共事务在发展过程中发挥职能与作用。

其三，以主体与客体的统一、思维与存在的统一、历史与实践的统一、唯物与经验的统一，实现公共事务管理的合理性与前沿性。在公共事务治理中，处理好治理者与被治理对象的关系，遵守事物客观规律，寻求科学的方法与治理经验来管理社会医疗、社保等公共事务。同时，在治理中应注重事物发展的可能性，并不断地在实践中总结经验，为下一步发展提供指导。

四、结束语

随着社会的发展与进步，公共事务管理变得越来越重要。公共事务不仅关系到个人与集体的利益，同时也关系到社会国家的利益。无论是政府公共事务还是社会公共事务，都离不开人与自然、人与社会等多方利益，因此自然辩证法为实现科学的机关公共事务管理提供了重要的方法与理论指导。本文结合自然辩证法的相关内容，对机关公共事务管理进行了研究分析，对促进社会的和谐发展有非常现实的意义。

公共事务治理理论篇3

在西方，公共事务是与私人事务相对的概念，是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。从根本上讲，这种观点来自社会契约论。个人经由社会契约而结成国家，在组成国家的过程中，个人把裁判纠纷等自然权利让渡给国家，形成政治权力，由此，国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务，即公共事务。在这样的逻辑下，国家管理公共事务就是要满足社会全体成员的共同需要，当然也就是符合全体社会成员“公共利益”的。这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关性，没有揭示出国家管理公共事务的本质，也没有反映出国家是为谁提供公共产品与公共服务，是在保护和实现谁的利益。

我们认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征：一是阶级性。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。二是公益性。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务，公共物品与公共服务具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是会使社会成员普遍受益。因此，从形式上看，公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。三是多样性。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好千差万别，而且呈现出不断变化的趋势。这就决定了公共事务种类繁多。内容广泛，同时也决定了公共管理方式。方法的多样化。四是层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围有大有小，由此，公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中，阶级性与公益性是公共事务的本质属性，多样性与层次性是公共事务的表现形式。

由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务，是指与国家政权建设紧密相关，涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要依靠国家强制力加以解决的公共事务，如军事、外交。司法、维护公共安全等。政治性公共事务具有明显的阶级性特征，但同样具有公益性，比如，国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育。科技。公共交通、医药卫生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性，但在阶级社会中，任何社会性公共事务同样具有阶级性，都必然反映统治阶级的意志与利益。

在阶级社会，国家承担着管理两类公共事务的职责，对政治性公共事务的管理职能称为政治职能，对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能。在社会主义国家里，政治职能是为了人民当家作主，社会职能是为人民服务，提高人民的物质文化生活水平，这表明他们之间的关系是并列的，处于同等地位，其活动方向、总作用是一致的。所以，我们在政府职能转变问题上要注意防止一种错误倾向，即把我国当前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能，强化社会职能必然要以弱化政治职能为前提。这种观点实际上是割裂了国家职能的内在统一性。事实上，强化社会职能只是政府职能重心的转移，并不意味着要弱化国家政治职能，相反是为了更好地实现政治职能，维护最广大人民群众的根本利益。

二、公共事务管理的历史沿革及公共管理的产生

伴随着公共事务的产生，人类社会就出现厂对公共事务管理的社会活动。从历史上看，在不同的历史时期，人类对公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同，根据这些方面的差异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段。

第一阶段是早期成长阶段，从公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶。这一时期还可以分作两个阶段：门）在原始社会中，仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的力量实现自我管理；门）在国家产生之后，政治性公共事务产生并日益突出，政府在公共事务管理中的作用越来越重要，但由于当时社会发展条件的限制，主要运用的是经验式的管理手段。

第二阶段是公共行政阶段，从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要；政府最终成为公共事务管理最重要的主体，主要运用行政手段，保证公共事务管理的有序规范。

第三阶段是公共管理阶段，从周世纪80年代开始至今。在这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高。主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。

可见，对公共事务的管理活动古已有之，但长期以来，或者是特定的社会条件限制了政府参与或不需要政府参与，或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参与，一直没有形成政府与社会合作管理公共事务的社会条件，换句话说，一直没有形成现代意义上的“公共管理”，当然也不会产生单独的公共管理学科。今天我们所说的公共管理实际上是指对公共事务管理的一个发展阶段，在这一阶段中，形成了以政府为核心的多元的。开放的管理体系。具体来说，公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式。方法对公共事务施加管理的活动。随着历史发展和社会进步，对公共事务的管理将越来越依靠社会自身的力量，在国家消亡之后，国家权力复归社会，公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成，公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使命。

在我国，从20世纪80年代开始，也开始了行政管理改革。其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经济体制改革带来了国家与企业。国家与社会关系的根本变化，传统的政府行政管理模式不再适应社会发展的需要，这就必然要求对社会公共事务的管理从观念。方法。体制等方面进行彻底变革。尽管这种变革和西方发达国家政府改革的背景和原因不尽相同，但总体上看，我国的行政改革也开启了公共管理的进程，这一进程与国际上从公共行政向公共管理的发展趋势相契合，同样需要我国学者和实际工作者重新思考公共事务管理的主体和方法等问题。

三、公共管理的主体分析

公共管理是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公共管理主体的多样性。

在我国，依据管理主体与公共权力中心的距离，可以将其划分为六类：第一类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关（广义的政府），也可称为权力组织；第二类是执政党，它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的。合法的。重要的地位与作用；第三类是政治团体，它们与国家权力不具有正式的。直接的。法律程序上的联系，但是也与国家权力相关，如工会。妇联。共青团等；第四类是依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门，如各类事业单位等；第五类是在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织；第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，一般分为社会团体和民办非企业单位两类。在社会转型时期，社会中介组织将伴随政府职能的转变而发挥越来越显著的作用，成为不可或缺的公共管理主体。可见，随着与公共权力直接联系的紧密程度由强至弱，不同主体所处理的公共事务的性质呈现出一定的规律：政治性趋于减弱，而社会性趋于增强。总之，公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。目前，这一体系的构成是：中国共产党处于领导地位，政府是公共管理的核心主体，各种非政府公共部门。自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显。这种公共管理的主体体系与西方国家的公共管理主体范围不尽相同，主要表现在如下几个方面：

首先，中国共产党是我国公共管理的重要主体，党的领导保证了公共管理的社会主义性质和方向。在西方国家，政党主要围绕选举和议会开展活动，组织松散，派系斗争激烈，充满权力倾轧，因此无法成为一个独立的公共事务管理主体。而在中国，中国共产党在公共管理中的领导地位是由我国的国家性质所决定的，也是历史经验所证明的。当然，党在公共管理中的领导地位并不意味着党要作为一个权力组织直接管理公共事务。党的核心地位和领导作用主要是通过党的政治领导。思想领导和组织领导来实现的。也就是说，人民群众接受党的领导并不是因为党拥有权力，而是因为党是人民群众利益的代表，所以，党要依靠正确的纲领和政策来发挥其总揽全局。协调各方的领导核心作用。在一切公共事务管理过程中，都要把党的领导原则贯穿始终。当然，党的方针政策要在全社会实施，必须通过国家权力机关的法定程序上升为国家意志，这一过程实际上就是人民行使权力的过程。

其次是关于政治团体的问题。西方国家的工会组织、妇女组织等社会团体，基本上是互益性质的，主要是为某一特定的人群服务，代表和维护这个人群的利益。在这一既定目标的基础上，或在追求这一目标的过程中，这些社团承担。参与和影响着公共事务的管理。而我国的政治团体，也称人民团体，是一种有中国特色的、特殊的社会团体，特指参加人民政治协商会议的八大群众团体。它不同于一般意义上的社会团体，中国共产党十五大报告指出，工会。共青团。妇联等群众团体，要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。人民团体在公共事务的管理活动中，既体现党的政治性的要求，又要获得广大人民群众的认可与支持，从而发挥组织、参政、监督和教育等功能。因而，人民团体在公共管理中承担着特殊的功能，即寻找党和政府需求与其所代表的群众需求的结合点，这与西方国家社团只谋求其内部成员的整体利益有着严格区别。

最后，自治组织也是公共管理的主体之一，在公共事务管理中发挥着特定的功能。但在西方，自治组织一般在法律框架内实行自主管理和活动。在我国，基层群众自治组织主要包括城市社区居民委员会。农村村民委员会和企业单位中的职代会，这些自治组织在政府指导。支持和帮助下实行“自我管理、自我教育。自我服务”，在推动社会主义民主政治发展，扩大群众政治参与等方面发挥着不可低估的作用，同时也承担着一定范围内的公共事务管理任务。这些基层自治组织自身的发展，行为的规范，以及效能的发挥，都取决于能否接受党的正确领导和政府指导。尤其是目前基层自治组织尚处于发展的初步阶段，还需要大力培育。健全和发展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事务管理中的作用才能真正显现出来，才能协助、补充和延伸党与政府对公共事务的管理。

四、公共管理的基本方式与方法

马克思主义认为，管理具有两重性——自然属性与社会属性。一方面，管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中，具有自身的一般规律，这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。另一方面，作为～种社会活动，管理是在特定的生产关系中进行的，必然体现出生产资料占有者的意志，这使得管理具有特定的社会历史性质，使得管理活动和方法具有特殊性。管理方法是一般性与特殊性的统一。

依据管理与管理方法的两重性原理，我们可以把公共管理的方式与方法概括为两个层次，即实质方法与技术方法。实质方法是由于社会属性和社会发展阶段不同而采用的适合各国实际情况的管理方式，必然体现该社会的特定生产关系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技术方法则是随着社会发展而不断更新，但与社会生产关系属性的相关性不大，可以为不同社会制度中的人们共同采用的方法。20世纪80年代以后，西方发达国家在公共管理技术方法方面获得了巨大的发展，既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，收支预测。财政趋向监控。战略计划。零基预算。目标基础预算和方案预算被西方发达国家认为是最有效的几种方法。另外，纯粹的管理技术手段也获得了极大发展，主要表现在计算机与管理信息系统和决策支持系统的普遍应用方面。我国同样处于公共管理的发展时期，对于这些技术方法，应该积极借鉴。吸收，使之为我所用。

在实质方法方面，我们必须充分注意到我国与西方资本主义国家在国家性质。政治体制和发展阶段上的不同，坚持走有中国特色的公共管理发展道路，不能照搬照抄西方国家的模式和方法。

在我国，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国的结合。1997年，党的十五大提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”2002年1月，江泽民同志在全国宣传部长会议上又指出，“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成。相互促进的，二者缺一不可，也木可偏废。”依法治国和以德治国从治理国家的大局出发，指明了我们党治国方略转变的根本方向。法治是要求党和国家机关的活动必须依照法律，管理的目的是保护公民权利。德治是指加强社会主义道德建设，既包括提高人民群众道德素质，也包括提高党和国家机关工作人员的廉洁自律、奉公守法意识，尤其以党和国家机关干部的“官德”建设为核心。只有把党和国家机关及其工作人员的依法活动和“官德”密切结合起来，才能贯彻党领导人民治理国家的基本方略。

社会主义国家管理公共事务除了要应用法治和德治手段外，还要运用政策手段。尤其是在制定法律还不成熟的社会条件下，对新的社会关系和社会问题，就要由政策来加以解决。公共管理学所要研究的政策，是党和国家把解决全局性问题的方法细化、具体化的结果。在当代科学技术迅速发展，国际国内情况瞬息万变的条件下，决策就成为各项事业成败的关键。为了避免和减少决策的失误，就必须要使决策科学化。民主化。推进决策科学化。民主化，提高决策水平和工作效率是健全社会主义民主制度的一项重要内容。科学化是对决策的共性要求，在中西方没有本质区别。民主化则必然反映一个国家的阶级属性。我国的社会主义国家性质，决定了我国的公共管理决策必然反映人民群众的根本利益和意志。在资本主义国家中，公共决策在名义上反映的是全民的公共利益，事实上所维护的是资产阶级的整体利益。

五、立足国情，建构有中国特色的公共管理学体系

公共管理学以公共管理活动为基本对象，主要研究以政府为核心的公共部门管理什么以及如何进行管理。从这个角度看，公共管理学不是对公共行政学的简单否定，而是对公共行政学的积极发展。我们主张积极借鉴经济学。管理学乃至社会学等多学科的先进成果，但中国公共管理学的发展，决不能脱离政治学和行政学这个学科基础。由于目前对公共管理的研究是在一个较短的时期里开展起来的，缺乏必要的基础理论积累，所以极容易出现纯技术化的“管理主义”倾向，即仅仅把公共管理看作是管理学，而切断它与政治学和行政学的内在联系。这种倾向是十分有害的。公共管理学应该是价值理性与工具理性的统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”问题。

从研究对象来说，公共管理学不再像传统公共行政学那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他政府机构和社会组织方面。从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目。环境。战略与绩效的研究。从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学。管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。因此，公共管理（学）的发展，离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。就我国而言，既要从西方相关学科的发展历程中吸取经验教训，更要容许国内多种意见和看法的争鸣，从而把整个公共管理学的学科发展，建立在全面而充分的学术交流与讨论基础上，使其理论成果能够更好地为中国社会主义现代化建设的实践而服务。

明白了公共管理学与公共行政学的关系，我们就可以按照公共管理活动的主体。客体与方法等三个基本范畴，建构起公共管理学的学科体系。概略地说，公共管理学的学科体系应包括如下三个部分；

一是主体篇，主要内容包括：公共组织理论；政府职能理论；党政关系理论；政社关系理论；政事关系理论；政企关系理论；社会中介组织理论；社区发展理论等。

公共事务治理理论篇4

在西方，公共事务是与私人事务相对的概念，是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。从根本上讲，这种观点来自社会契约论。个人经由社会契约而结成国家，在组成国家的过程中，个人把裁判纠纷等自然权利让渡给国家，形成政治权力，由此，国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务，即公共事务。在这样的逻辑下，国家管理公共事务就是要满足社会全体成员的共同需要，当然也就是符合全体社会成员“公共利益”的。这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关性，没有揭示出国家管理公共事务的本质，也没有反映出国家是为谁提供公共产品与公共服务，是在保护和实现谁的利益。

我们认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征：一是阶级性。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。二是公益性。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务，公共物品与公共服务具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是会使社会成员普遍受益。因此，从形式上看，公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。三是多样性。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好千差万别，而且呈现出不断变化的趋势。这就决定了公共事务种类繁多。内容广泛，同时也决定了公共管理方式。方法的多样化。四是层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围有大有小，由此，公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中，阶级性与公益性是公共事务的本质属性，多样性与层次性是公共事务的表现形式。

由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务，是指与国家政权建设紧密相关，涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要依靠国家强制力加以解决的公共事务，如军事、外交。司法、维护公共安全等。政治性公共事务具有明显的阶级性特征，但同样具有公益性，比如，国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育。科技。公共交通、医药卫生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性，但在阶级社会中，任何社会性公共事务同样具有阶级性，都必然反映统治阶级的意志与利益。

在阶级社会，国家承担着管理两类公共事务的职责，对政治性公共事务的管理职能称为政治职能，对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能。在社会主义国家里，政治职能是为了人民当家作主，社会职能是为人民服务，提高人民的物质文化生活水平，这表明他们之间的关系是并列的，处于同等地位，其活动方向、总作用是一致的。所以，我们在政府职能转变问题上要注意防止一种错误倾向，即把我国当前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能，强化社会职能必然要以弱化政治职能为前提。这种观点实际上是割裂了国家职能的内在统一性。事实上，强化社会职能只是政府职能重心的转移，并不意味着要弱化国家政治职能，相反是为了更好地实现政治职能，维护最广大人民群众的根本利益。

二、公共事务管理的历史沿革及公共管理的产生

伴随着公共事务的产生，人类社会就出现厂对公共事务管理的社会活动。从历史上看，在不同的历史时期，人类对公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同，根据这些方面的差异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段。

第一阶段是早期成长阶段，从公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶。这一时期还可以分作两个阶段：门）在原始社会中，仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的力量实现自我管理；门）在国家产生之后，政治性公共事务产生并日益突出，政府在公共事务管理中的作用越来越重要，但由于当时社会发展条件的限制，主要运用的是经验式的管理手段。

第二阶段是公共行政阶段，从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要；政府最终成为公共事务管理最重要的主体，主要运用行政手段，保证公共事务管理的有序规范。

第三阶段是公共管理阶段，从周世纪80年代开始至今。在这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高。主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。

可见，对公共事务的管理活动古已有之，但长期以来，或者是特定的社会条件限制了政府参与或不需要政府参与，或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参与，一直没有形成政府与社会合作管理公共事务的社会条件，换句话说，一直没有形成现代意义上的“公共管理”，当然也不会产生单独的公共管理学科。今天我们所说的公共管理实际上是指对公共事务管理的一个发展阶段，在这一阶段中，形成了以政府为核心的多元的。开放的管理体系。具体来说，公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式。方法对公共事务施加管理的活动。随着历史发展和社会进步，对公共事务的管理将越来越依靠社会自身的力量，在国家消亡之后，国家权力复归社会，公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成，公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使命。

在我国，从20世纪80年代开始，也开始了行政管理改革。其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经济体制改革带来了国家与企业。国家与社会关系的根本变化，传统的政府行政管理模式不再适应社会发展的需要，这就必然要求对社会公共事务的管理从观念。方法。体制等方面进行彻底变革。尽管这种变革和西方发达国家政府改革的背景和原因不尽相同，但总体上看，我国的行政改革也开启了公共管理的进程，这一进程与国际上从公共行政向公共管理的发展趋势相契合，同样需要我国学者和实际工作者重新思考公共事务管理的主体和方法等问题。

三、公共管理的主体分析

公共管理是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公共管理主体的多样性。

在我国，依据管理主体与公共权力中心的距离，可以将其划分为六类：第一类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关（广义的政府），也可称为权力组织；第二类是执政党，它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的。合法的。重要的地位与作用；第三类是政治团体，它们与国家权力不具有正式的。直接的。法律程序上的联系，但是也与国家权力相关，如工会。妇联。共青团等；第四类是依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门，如各类事业单位等；第五类是在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织；第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，一般分为社会团体和民办非企业单位两类。在社会转型时期，社会中介组织将伴随政府职能的转变而发挥越来越显著的作用，成为不可或缺的公共管理主体。可见，随着与公共权力直接联系的紧密程度由强至弱，不同主体所处理的公共事务的性质呈现出一定的规律：政治性趋于减弱，而社会性趋于增强。总之，公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。目前，这一体系的构成是：中国共产党处于领导地位，政府是公共管理的核心主体，各种非政府公共部门。自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显。这种公共管理的主体体系与西方国家的公共管理主体范围不尽相同，主要表现在如下几个方面：

首先，中国共产党是我国公共管理的重要主体，党的领导保证了公共管理的社会主义性质和方向。在西方国家，政党主要围绕选举和议会开展活动，组织松散，派系斗争激烈，充满权力倾轧，因此无法成为一个独立的公共事务管理主体。而在中国，中国共产党在公共管理中的领导地位是由我国的国家性质所决定的，也是历史经验所证明的。当然，党在公共管理中的领导地位并不意味着党要作为一个权力组织直接管理公共事务。党的核心地位和领导作用主要是通过党的政治领导。思想领导和组织领导来实现的。也就是说，人民群众接受党的领导并不是因为党拥有权力，而是因为党是人民群众利益的代表，所以，党要依靠正确的纲领和政策来发挥其总揽全局。协调各方的领导核心作用。在一切公共事务管理过程中，都要把党的领导原则贯穿始终。当然，党的方针政策要在全社会实施，必须通过国家权力机关的法定程序上升为国家意志，这一过程实际上就是人民行使权力的过程。

其次是关于政治团体的问题。西方国家的工会组织、妇女组织等社会团体，基本上是互益性质的，主要是为某一特定的人群服务，代表和维护这个人群的利益。在这一既定目标的基础上，或在追求这一目标的过程中，这些社团承担。参与和影响着公共事务的管理。而我国的政治团体，也称人民团体，是一种有中国特色的、特殊的社会团体，特指参加人民政治协商会议的群众团体。它不同于一般意义上的社会团体，中国共产党十五大报告指出，工会。共青团。妇联等群众团体，要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。人民团体在公共事务的管理活动中，既体现党的政治性的要求，又要获得广大人民群众的认可与支持，从而发挥组织、参政、监督和教育等功能。因而，人民团体在公共管理中承担着特殊的功能，即寻找党和政府需求与其所代表的群众需求的结合点，这与西方国家社团只谋求其内部成员的整体利益有着严格区别。

最后，自治组织也是公共管理的主体之一，在公共事务管理中发挥着特定的功能。但在西方，自治组织一般在法律框架内实行自主管理和活动。在我国，基层群众自治组织主要包括城市社区居民委员会。农村村民委员会和企业单位中的职代会，这些自治组织在政府指导。支持和帮助下实行“自我管理、自我教育。自我服务”，在推动社会主义民主政治发展，扩大群众政治参与等方面发挥着不可低估的作用，同时也承担着一定范围内的公共事务管理任务。这些基层自治组织自身的发展，行为的规范，以及效能的发挥，都取决于能否接受党的正确领导和政府指导。尤其是目前基层自治组织尚处于发展的初步阶段，还需要大力培育。健全和发展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事务管理中的作用才能真正显现出来，才能协助、补充和延伸党与政府对公共事务的管理。

四、公共管理的基本方式与方法

马克思主义认为，管理具有两重性——自然属性与社会属性。一方面，管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中，具有自身的一般规律，这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。另一方面，作为～种社会活动，管理是在特定的生产关系中进行的，必然体现出生产资料占有者的意志，这使得管理具有特定的社会历史性质，使得管理活动和方法具有特殊性。管理方法是一般性与特殊性的统一。

依据管理与管理方法的两重性原理，我们可以把公共管理的方式与方法概括为两个层次，即实质方法与技术方法。实质方法是由于社会属性和社会发展阶段不同而采用的适合各国实际情况的管理方式，必然体现该社会的特定生产关系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技术方法则是随着社会发展而不断更新，但与社会生产关系属性的相关性不大，可以为不同社会制度中的人们共同采用的方法。20世纪80年代以后，西方发达国家在公共管理技术方法方面获得了巨大的发展，既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，收支预测。财政趋向监控。战略计划。零基预算。目标基础预算和方案预算被西方发达国家认为是最有效的几种方法。另外，纯粹的管理技术手段也获得了极大发展，主要表现在计算机与管理信息系统和决策支持系统的普遍应用方面。我国同样处于公共管理的发展时期，对于这些技术方法，应该积极借鉴。吸收，使之为我所用。

在实质方法方面，我们必须充分注意到我国与西方资本主义国家在国家性质。政治体制和发展阶段上的不同，坚持走有中国特色的公共管理发展道路，不能照搬照抄西方国家的模式和方法。

在我国，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国的结合。1997年，党的十五大提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”2002年1月，同志在全国宣传部长会议上又指出，“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成。相互促进的，二者缺一不可，也木可偏废。”依法治国和以德治国从治理国家的大局出发，指明了我们党治国方略转变的根本方向。法治是要求党和国家机关的活动必须依照法律，管理的目的是保护公民权利。德治是指加强社会主义道德建设，既包括提高人民群众道德素质，也包括提高党和国家机关工作人员的廉洁自律、奉公守法意识，尤其以党和国家机关干部的“官德”建设为核心。只有把党和国家机关及其工作人员的依法活动和“官德”密切结合起来，才能贯彻党领导人民治理国家的基本方略。

社会主义国家管理公共事务除了要应用法治和德治手段外，还要运用政策手段。尤其是在制定法律还不成熟的社会条件下，对新的社会关系和社会问题，就要由政策来加以解决。公共管理学所要研究的政策，是党和国家把解决全局性问题的方法细化、具体化的结果。在当代科学技术迅速发展，国际国内情况瞬息万变的条件下，决策就成为各项事业成败的关键。为了避免和减少决策的失误，就必须要使决策科学化。民主化。推进决策科学化。民主化，提高决策水平和工作效率是健全社会主义民主制度的一项重要内容。科学化是对决策的共性要求，在中西方没有本质区别。民主化则必然反映一个国家的阶级属性。我国的社会主义国家性质，决定了我国的公共管理决策必然反映人民群众的根本利益和意志。在资本主义国家中，公共决策在名义上反映的是全民的公共利益，事实上所维护的是资产阶级的整体利益。

五、立足国情，建构有中国特色的公共管理学体系

公共管理学以公共管理活动为基本对象，主要研究以政府为核心的公共部门管理什么以及如何进行管理。从这个角度看，公共管理学不是对公共行政学的简单否定，而是对公共行政学的积极发展。我们主张积极借鉴经济学。管理学乃至社会学等多学科的先进成果，但中国公共管理学的发展，决不能脱离政治学和行政学这个学科基础。由于目前对公共管理的研究是在一个较短的时期里开展起来的，缺乏必要的基础理论积累，所以极容易出现纯技术化的“管理主义”倾向，即仅仅把公共管理看作是管理学，而切断它与政治学和行政学的内在联系。这种倾向是十分有害的。公共管理学应该是价值理性与工具理性的统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”问题。

从研究对象来说，公共管理学不再像传统公共行政学那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他政府机构和社会组织方面。从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目。环境。战略与绩效的研究。从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学。管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。因此，公共管理（学）的发展，离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。就我国而言，既要从西方相关学科的发展历程中吸取经验教训，更要容许国内多种意见和看法的争鸣，从而把整个公共管理学的学科发展，建立在全面而充分的学术交流与讨论基础上，使其理论成果能够更好地为中国社会主义现代化建设的实践而服务。

明白了公共管理学与公共行政学的关系，我们就可以按照公共管理活动的主体。客体与方法等三个基本范畴，建构起公共管理学的学科体系。概略地说，公共管理学的学科体系应包括如下三个部分；

一是主体篇，主要内容包括：公共组织理论；政府职能理论；党政关系理论；政社关系理论；政事关系理论；政企关系理论；社会中介组织理论；社区发展理论等。

公共事务治理理论篇5

在西方，公共事务是与私人事务相对的概念，是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。从根本上讲，这种观点来自社会契约论。个人经由社会契约而结成国家，在组成国家的过程中，个人把裁判纠纷等自然权利让渡给国家，形成政治权力，由此，国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务，即公共事务。在这样的逻辑下，国家管理公共事务就是要满足社会全体成员的共同需要，当然也就是符合全体社会成员“公共利益”的。这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关性，没有揭示出国家管理公共事务的本质，也没有反映出国家是为谁提供公共产品与公共服务，是在保护和实现谁的利益。

我们认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征：一是阶级性。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。二是公益性。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务，公共物品与公共服务具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是会使社会成员普遍受益。因此，从形式上看，公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。三是多样性。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好千差万别，而且呈现出不断变化的趋势。这就决定了公共事务种类繁多。内容广泛，同时也决定了公共管理方式。方法的多样化。四是层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围有大有小，由此，公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中，阶级性与公益性是公共事务的本质属性，多样性与层次性是公共事务的表现形式。

由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务，是指与国家政权建设紧密相关，涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要依靠国家强制力加以解决的公共事务，如军事、外交。司法、维护公共安全等。政治性公共事务具有明显的阶级性特征，但同样具有公益性，比如，国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育。科技。公共交通、医药卫生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性，但在阶级社会中，任何社会性公共事务同样具有阶级性，都必然反映统治阶级的意志与利益。

在阶级社会，国家承担着管理两类公共事务的职责，对政治性公共事务的管理职能称为政治职能，对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能。在社会主义国家里，政治职能是为了人民当家作主，社会职能是为人民服务，提高人民的物质文化生活水平，这表明他们之间的关系是并列的，处于同等地位，其活动方向、总作用是一致的。所以，我们在政府职能转变问题上要注意防止一种错误倾向，即把我国当前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能，强化社会职能必然要以弱化政治职能为前提。这种观点实际上是割裂了国家职能的内在统一性。事实上，强化社会职能只是政府职能重心的转移，并不意味着要弱化国家政治职能，相反是为了更好地实现政治职能，维护最广大人民群众的根本利益。

二、公共事务管理的历史沿革及公共管理的产生

伴随着公共事务的产生，人类社会就出现厂对公共事务管理的社会活动。从历史上看，在不同的历史时期，人类对公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同，根据这些方面的差异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段。

第一阶段是早期成长阶段，从公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶。这一时期还可以分作两个阶段：门）在原始社会中，仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的力量实现自我管理；门）在国家产生之后，政治性公共事务产生并日益突出，政府在公共事务管理中的作用越来越重要，但由于当时社会发展条件的限制，主要运用的是经验式的管理手段。

第二阶段是公共行政阶段，从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要；政府最终成为公共事务管理最重要的主体，主要运用行政手段，保证公共事务管理的有序规范。

第三阶段是公共管理阶段，从周世纪80年代开始至今。在这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高。主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。

可见，对公共事务的管理活动古已有之，但长期以来，或者是特定的社会条件限制了政府参与或不需要政府参与，或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参与，一直没有形成政府与社会合作管理公共事务的社会条件，换句话说，一直没有形成现代意义上的“公共管理”，当然也不会产生单独的公共管理学科。今天我们所说的公共管理实际上是指对公共事务管理的一个发展阶段，在这一阶段中，形成了以政府为核心的多元的。开放的管理体系。具体来说，公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式。方法对公共事务施加管理的活动。随着历史发展和社会进步，对公共事务的管理将越来越依靠社会自身的力量，在国家消亡之后，国家权力复归社会，公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成，公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使命。

在我国，从20世纪80年代开始，也开始了行政管理改革。其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经济体制改革带来了国家与企业。国家与社会关系的根本变化，传统的政府行政管理模式不再适应社会发展的需要，这就必然要求对社会公共事务的管理从观念。方法。体制等方面进行彻底变革。尽管这种变革和西方发达国家政府改革的背景和原因不尽相同，但总体上看，我国的行政改革也开启了公共管理的进程，这一进程与国际上从公共行政向公共管理的发展趋势相契合，同样需要我国学者和实际工作者重新思考公共事务管理的主体和方法等问题。

三、公共管理的主体分析

公共管理是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公共管理主体的多样性。

在我国，依据管理主体与公共权力中心的距离，可以将其划分为六类：第一类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关（广义的政府），也可称为权力组织；第二类是执政党，它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的。合法的。重要的地位与作用；第三类是政治团体，它们与国家权力不具有正式的。直接的。法律程序上的联系，但是也与国家权力相关，如工会。妇联。共青团等；第四类是依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门，如各类事业单位等；第五类是在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织；第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，一般分为社会团体和民办非企业单位两类。在社会转型时期，社会中介组织将伴随政府职能的转变而发挥越来越显著的作用，成为不可或缺的公共管理主体。可见，随着与公共权力直接联系的紧密程度由强至弱，不同主体所处理的公共事务的性质呈现出一定的规律：政治性趋于减弱，而社会性趋于增强。总之，公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。目前，这一体系的构成是：中国共产党处于领导地位，政府是公共管理的核心主体，各种非政府公共部门。自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显。这种公共管理的主体体系与西方国家的公共管理主体范围不尽相同，主要表现在如下几个方面：

首先，中国共产党是我国公共管理的重要主体，党的领导保证了公共管理的社会主义性质和方向。在西方国家，政党主要围绕选举和议会开展活动，组织松散，派系斗争激烈，充满权力倾轧，因此无法成为一个独立的公共事务管理主体。而在中国，中国共产党在公共管理中的领导地位是由我国的国家性质所决定的，也是历史经验所证明的。当然，党在公共管理中的领导地位并不意味着党要作为一个权力组织直接管理公共事务。党的核心地位和领导作用主要是通过党的政治领导。思想领导和组织领导来实现的。也就是说，人民群众接受党的领导并不是因为党拥有权力，而是因为党是人民群众利益的代表，所以，党要依靠正确的纲领和政策来发挥其总揽全局。协调各方的领导核心作用。在一切公共事务管理过程中，都要把党的领导原则贯穿始终。当然，党的方针政策要在全社会实施，必须通过国家权力机关的法定程序上升为国家意志，这一过程实际上就是人民行使权力的过程。

其次是关于政治团体的问题。西方国家的工会组织、妇女组织等社会团体，基本上是互益性质的，主要是为某一特定的人群服务，代表和维护这个人群的利益。在这一既定目标的基础上，或在追求这一目标的过程中，这些社团承担。参与和影响着公共事务的管理。而我国的政治团体，也称人民团体，是一种有中国特色的、特殊的社会团体，特指参加人民政治协商会议的群众团体。它不同于一般意义上的社会团体，中国共产党十五大报告指出，工会。共青团。妇联等群众团体，要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。人民团体在公共事务的管理活动中，既体现党的政治性的要求，又要获得广大人民群众的认可与支持，从而发挥组织、参政、监督和教育等功能。因而，人民团体在公共管理中承担着特殊的功能，即寻找党和政府需求与其所代表的群众需求的结合点，这与西方国家社团只谋求其内部成员的整体利益有着严格区别。

最后，自治组织也是公共管理的主体之一，在公共事务管理中发挥着特定的功能。但在西方，自治组织一般在法律框架内实行自主管理和活动。在我国，基层群众自治组织主要包括城市社区居民委员会。农村村民委员会和企业单位中的职代会，这些自治组织在政府指导。支持和帮助下实行“自我管理、自我教育。自我服务”，在推动社会主义民主政治发展，扩大群众政治参与等方面发挥着不可低估的作用，同时也承担着一定范围内的公共事务管理任务。这些基层自治组织自身的发展，行为的规范，以及效能的发挥，都取决于能否接受党的正确领导和政府指导。尤其是目前基层自治组织尚处于发展的初步阶段，还需要大力培育。健全和发展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事务管理中的作用才能真正显现出来，才能协助、补充和延伸党与政府对公共事务的管理。

四、公共管理的基本方式与方法

马克思主义认为，管理具有两重性——自然属性与社会属性。一方面，管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中，具有自身的一般规律，这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。另一方面，作为～种社会活动，管理是在特定的生产关系中进行的，必然体现出生产资料占有者的意志，这使得管理具有特定的社会历史性质，使得管理活动和方法具有特殊性。管理方法是一般性与特殊性的统一。

依据管理与管理方法的两重性原理，我们可以把公共管理的方式与方法概括为两个层次，即实质方法与技术方法。实质方法是由于社会属性和社会发展阶段不同而采用的适合各国实际情况的管理方式，必然体现该社会的特定生产关系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技术方法则是随着社会发展而不断更新，但与社会生产关系属性的相关性不大，可以为不同社会制度中的人们共同采用的方法。20世纪80年代以后，西方发达国家在公共管理技术方法方面获得了巨大的发展，既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，收支预测。财政趋向监控。战略计划。零基预算。目标基础预算和方案预算被西方发达国家认为是最有效的几种方法。另外，纯粹的管理技术手段也获得了极大发展，主要表现在计算机与管理信息系统和决策支持系统的普遍应用方面。我国同样处于公共管理的发展时期，对于这些技术方法，应该积极借鉴。吸收，使之为我所用。

在实质方法方面，我们必须充分注意到我国与西方资本主义国家在国家性质。政治体制和发展阶段上的不同，坚持走有中国特色的公共管理发展道路，不能照搬照抄西方国家的模式和方法。

在我国，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国的结合。1997年，党的十五大提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”2002年1月，同志在全国宣传部长会议上又指出，“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成。相互促进的，二者缺一不可，也木可偏废。”依法治国和以德治国从治理国家的大局出发，指明了我们党治国方略转变的根本方向。法治是要求党和国家机关的活动必须依照法律，管理的目的是保护公民权利。德治是指加强社会主义道德建设，既包括提高人民群众道德素质，也包括提高党和国家机关工作人员的廉洁自律、奉公守法意识，尤其以党和国家机关干部的“官德”建设为核心。只有把党和国家机关及其工作人员的依法活动和“官德”密切结合起来，才能贯彻党领导人民治理国家的基本方略。

社会主义国家管理公共事务除了要应用法治和德治手段外，还要运用政策手段。尤其是在制定法律还不成熟的社会条件下，对新的社会关系和社会问题，就要由政策来加以解决。公共管理学所要研究的政策，是党和国家把解决全局性问题的方法细化、具体化的结果。在当代科学技术迅速发展，国际国内情况瞬息万变的条件下，决策就成为各项事业成败的关键。为了避免和减少决策的失误，就必须要使决策科学化。民主化。推进决策科学化。民主化，提高决策水平和工作效率是健全社会主义民主制度的一项重要内容。科学化是对决策的共性要求，在中西方没有本质区别。民主化则必然反映一个国家的阶级属性。我国的社会主义国家性质，决定了我国的公共管理决策必然反映人民群众的根本利益和意志。在资本主义国家中，公共决策在名义上反映的是全民的公共利益，事实上所维护的是资产阶级的整体利益。

五、立足国情，建构有中国特色的公共管理学体系

公共管理学以公共管理活动为基本对象，主要研究以政府为核心的公共部门管理什么以及如何进行管理。从这个角度看，公共管理学不是对公共行政学的简单否定，而是对公共行政学的积极发展。我们主张积极借鉴经济学。管理学乃至社会学等多学科的先进成果，但中国公共管理学的发展，决不能脱离政治学和行政学这个学科基础。由于目前对公共管理的研究是在一个较短的时期里开展起来的，缺乏必要的基础理论积累，所以极容易出现纯技术化的“管理主义”倾向，即仅仅把公共管理看作是管理学，而切断它与政治学和行政学的内在联系。这种倾向是十分有害的。公共管理学应该是价值理性与工具理性的统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”问题。

从研究对象来说，公共管理学不再像传统公共行政学那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他政府机构和社会组织方面。从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目。环境。战略与绩效的研究。从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学。管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。因此，公共管理（学）的发展，离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。就我国而言，既要从西方相关学科的发展历程中吸取经验教训，更要容许国内多种意见和看法的争鸣，从而把整个公共管理学的学科发展，建立在全面而充分的学术交流与讨论基础上，使其理论成果能够更好地为中国社会主义现代化建设的实践而服务。

明白了公共管理学与公共行政学的关系，我们就可以按照公共管理活动的主体。客体与方法等三个基本范畴，建构起公共管理学的学科体系。概略地说，公共管理学的学科体系应包括如下三个部分；

一是主体篇，主要内容包括：公共组织理论；政府职能理论；党政关系理论；政社关系理论；政事关系理论；政企关系理论；社会中介组织理论；社区发展理论等。

公共事务治理理论篇6

在西方，公共事务是与私人事务相对的概念，是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。从根本上讲，这种观点来自社会契约论。个人经由社会契约而结成国家，在组成国家的过程中，个人把裁判纠纷等自然权利让渡给国家，形成政治权力，由此，国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务，即公共事务。在这样的逻辑下，国家管理公共事务就是要满足社会全体成员的共同需要，当然也就是符合全体社会成员“公共利益”的。这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关性，没有揭示出国家管理公共事务的本质，也没有反映出国家是为谁提供公共产品与公共服务，是在保护和实现谁的利益。

我们认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征：一是阶级性。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。二是公益性。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务，公共物品与公共服务具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是会使社会成员普遍受益。因此，从形式上看，公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。三是多样性。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好千差万别，而且呈现出不断变化的趋势。这就决定了公共事务种类繁多。内容广泛，同时也决定了公共管理方式。方法的多样化。四是层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围有大有小，由此，公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中，阶级性与公益性是公共事务的本质属性，多样性与层次性是公共事务的表现形式。

由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务，是指与国家政权建设紧密相关，涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要依靠国家强制力加以解决的公共事务，如军事、外交。司法、维护公共安全等。政治性公共事务具有明显的阶级性特征，但同样具有公益性，比如，国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育。科技。公共交通、医药卫生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性，但在阶级社会中，任何社会性公共事务同样具有阶级性，都必然反映统治阶级的意志与利益。

在阶级社会，国家承担着管理两类公共事务的职责，对政治性公共事务的管理职能称为政治职能，对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能。在社会主义国家里，政治职能是为了人民当家作主，社会职能是为人民服务，提高人民的物质文化生活水平，这表明他们之间的关系是并列的，处于同等地位，其活动方向、总作用是一致的。所以，我们在政府职能转变问题上要注意防止一种错误倾向，即把我国当前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能，强化社会职能必然要以弱化政治职能为前提。这种观点实际上是割裂了国家职能的内在统一性。事实上，强化社会职能只是政府职能重心的转移，并不意味着要弱化国家政治职能，相反是为了更好地实现政治职能，维护最广大人民群众的根本利益。

二、公共事务管理的历史沿革及公共管理的产生

伴随着公共事务的产生，人类社会就出现厂对公共事务管理的社会活动。从历史上看，在不同的历史时期，人类对公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同，根据这些方面的差异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段。

第一阶段是早期成长阶段，从公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶。这一时期还可以分作两个阶段：门）在原始社会中，仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的力量实现自我管理；门）在国家产生之后，政治性公共事务产生并日益突出，政府在公共事务管理中的作用越来越重要，但由于当时社会发展条件的限制，主要运用的是经验式的管理手段。

第二阶段是公共行政阶段，从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要；政府最终成为公共事务管理最重要的主体，主要运用行政手段，保证公共事务管理的有序规范。

第三阶段是公共管理阶段，从周世纪80年代开始至今。在这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高。主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。

可见，对公共事务的管理活动古已有之，但长期以来，或者是特定的社会条件限制了政府参与或不需要政府参与，或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参与，一直没有形成政府与社会合作管理公共事务的社会条件，换句话说，一直没有形成现代意义上的“公共管理”，当然也不会产生单独的公共管理学科。今天我们所说的公共管理实际上是指对公共事务管理的一个发展阶段，在这一阶段中，形成了以政府为核心的多元的。开放的管理体系。具体来说，公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式。方法对公共事务施加管理的活动。随着历史发展和社会进步，对公共事务的管理将越来越依靠社会自身的力量，在国家消亡之后，国家权力复归社会，公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成，公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使命。

在我国，从20世纪80年代开始，也开始了行政管理改革。其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经济体制改革带来了国家与企业。国家与社会关系的根本变化，传统的政府行政管理模式不再适应社会发展的需要，这就必然要求对社会公共事务的管理从观念。方法。体制等方面进行彻底变革。尽管这种变革和西方发达国家政府改革的背景和原因不尽相同，但总体上看，我国的行政改革也开启了公共管理的进程，这一进程与国际上从公共行政向公共管理的发展趋势相契合，同样需要我国学者和实际工作者重新思考公共事务管理的主体和方法等问题。

三、公共管理的主体分析

公共管理是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公共管理主体的多样性。

在我国，依据管理主体与公共权力中心的距离，可以将其划分为六类

：第一类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关（广义的政府），也可称为权力组织；第二类是执政党，它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的。合法的。重要的地位与作用；第三类是政治团体，它们与国家权力不具有正式的。直接的。法律程序上的联系，但是也与国家权力相关，如工会。妇联。共青团等；第四类是依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门，如各类事业单位等；第五类是在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织；第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，一般分为社会团体和民办非企业单位两类。在社会转型时期，社会中介组织将伴随政府职能的转变而发挥越来越显著的作用，成为不可或缺的公共管理主体。可见，随着与公共权力直接联系的紧密程度由强至弱，不同主体所处理的公共事务的性质呈现出一定的规律：政治性趋于减弱，而社会性趋于增强。总之，公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。目前，这一体系的构成是：中国共产党处于领导地位，政府是公共管理的核心主体，各种非政府公共部门。自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显。这种公共管理的主体体系与西方国家的公共管理主体范围不尽相同，主要表现在如下几个方面：

首先，中国共产党是我国公共管理的重要主体，党的领导保证了公共管理的社会主义性质和方向。在西方国家，政党主要围绕选举和议会开展活动，组织松散，派系斗争激烈，充满权力倾轧，因此无法成为一个独立的公共事务管理主体。而在中国，中国共产党在公共管理中的领导地位是由我国的国家性质所决定的，也是历史经验所证明的。当然，党在公共管理中的领导地位并不意味着党要作为一个权力组织直接管理公共事务。党的核心地位和领导作用主要是通过党的政治领导。思想领导和组织领导来实现的。也就是说，人民群众接受党的领导并不是因为党拥有权力，而是因为党是人民群众利益的代表，所以，党要依靠正确的纲领和政策来发挥其总揽全局。协调各方的领导核心作用。在一切公共事务管理过程中，都要把党的领导原则贯穿始终。当然，党的方针政策要在全社会实施，必须通过国家权力机关的法定程序上升为国家意志，这一过程实际上就是人民行使权力的过程。

其次是关于政治团体的问题。西方国家的工会组织、妇女组织等社会团体，基本上是互益性质的，主要是为某一特定的人群服务，代表和维护这个人群的利益。在这一既定目标的基础上，或在追求这一目标的过程中，这些社团承担。参与和影响着公共事务的管理。而我国的政治团体，也称人民团体，是一种有中国特色的、特殊的社会团体，特指参加人民政治协商会议的八大群众团体。它不同于一般意义上的社会团体，中国共产党十五大报告指出，工会。共青团。妇联等群众团体，要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。人民团体在公共事务的管理活动中，既体现党的政治性的要求，又要获得广大人民群众的认可与支持，从而发挥组织、参政、监督和教育等功能。因而，人民团体在公共管理中承担着特殊的功能，即寻找党和政府需求与其所代表的群众需求的结合点，这与西方国家社团只谋求其内部成员的整体利益有着严格区别。

最后，自治组织也是公共管理的主体之一，在公共事务管理中发挥着特定的功能。但在西方，自治组织一般在法律框架内实行自主管理和活动。在我国，基层群众自治组织主要包括城市社区居民委员会。农村村民委员会和企业单位中的职代会，这些自治组织在政府指导。支持和帮助下实行“自我管理、自我教育。自我服务”，在推动社会主义民主政治发展，扩大群众政治参与等方面发挥着不可低估的作用，同时也承担着一定范围内的公共事务管理任务。这些基层自治组织自身的发展，行为的规范，以及效能的发挥，都取决于能否接受党的正确领导和政府指导。尤其是目前基层自治组织尚处于发展的初步阶段，还需要大力培育。健全和发展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事务管理中的作用才能真正显现出来，才能协助、补充和延伸党与政府对公共事务的管理。

四、公共管理的基本方式与方法

马克思主义认为，管理具有两重性——自然属性与社会属性。一方面，管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中，具有自身的一般规律，这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。另一方面，作为～种社会活动，管理是在特定的生产关系中进行的，必然体现出生产资料占有者的意志，这使得管理具有特定的社会历史性质，使得管理活动和方法具有特殊性。管理方法是一般性与特殊性的统一。

依据管理与管理方法的两重性原理，我们可以把公共管理的方式与方法概括为两个层次，即实质方法与技术方法。实质方法是由于社会属性和社会发展阶段不同而采用的适合各国实际情况的管理方式，必然体现该社会的特定生产关系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技术方法则是随着社会发展而不断更新，但与社会生产关系属性的相关性不大，可以为不同社会制度中的人们共同采用的方法。20世纪80年代以后，西方发达国家在公共管理技术方法方面获得了巨大的发展，既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，收支预测。财政趋向监控。战略计划。零基预算。目标基础预算和方案预算被西方发达国家认为是最有效的几种方法。另外，纯粹的管理技术手段也获得了极大发展，主要表现在计算机与管理信息系统和决策支持系统的普遍应用方面。我国同样处于公共管理的发展时期，对于这些技术方法，应该积极借鉴。吸收，使之为我所用。

在实质方法方面，我们必须充分注意到我国与西方资本主义国家在国家性质。政治体制和发展阶段上的不同，坚持走有中国特色的公共管理发展道路，不能照搬照抄西方国家的模式和方法。

在我国，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国的结合。1997年，党的十五大提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”2002年1月，江泽民同志在全国宣传部长会议上又指出，“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成。相互促进的，二者缺一不可，也木可偏废。”依法治国和以德治国从治理国家的大局出发，指明了我们党治国方略转变的根本方向。法治是要求党和国家机关的活动必须依照法律，管理的目的是保护公民权利。德治是指加强社会主义道德建设，既包括提高人民群众道德素质，也包括提高党和国家机关工作人员的廉洁自律、奉公守法意识，尤其以党和国家机关干部的“官德”建设为核心。只有把党和国家机关及其工作人员的依法活动和“官德”密切结合起来，才能贯彻党领导人民治理国家的基本方略。

社会主义国家管理公共事务除了要应用法治和德治手段外，还要运用政策手段。尤其是在制定法律还不成熟的社会条件下，对新的社会关系和社会问题，就要由政策来加以解决。公共管理学所要研究的政策，是党和国家把解决全局性问题的方法细化、具体化的结果。在当代科学技术迅速发展，国际国内情况瞬息万变的条件下，决策就成为各项事业成败的关键。为了避免和减少决策的失误，就必须要使决策科学化。民主化。推进决策科学化。民主化，提高决策水平和工作效率是健全社会主义民主制度的一项重要内容。科学化是对决策的共性要求，在中西方没有本质区别。民主化则必然反映一个国家的阶级属性。我国的社会主义国家性质，决定了我国的公共管理决策必然反映人民群众的根本利益和意志。在资本主义国家中，公共决策在名义上反映的是全民的公共利益，事实上

所维护的是资产阶级的整体利益。

五、立足国情，建构有中国特色的公共管理学体系

公共管理学以公共管理活动为基本对象，主要研究以政府为核心的公共部门管理什么以及如何进行管理。从这个角度看，公共管理学不是对公共行政学的简单否定，而是对公共行政学的积极发展。我们主张积极借鉴经济学。管理学乃至社会学等多学科的先进成果，但中国公共管理学的发展，决不能脱离政治学和行政学这个学科基础。由于目前对公共管理的研究是在一个较短的时期里开展起来的，缺乏必要的基础理论积累，所以极容易出现纯技术化的“管理主义”倾向，即仅仅把公共管理看作是管理学，而切断它与政治学和行政学的内在联系。这种倾向是十分有害的。公共管理学应该是价值理性与工具理性的统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”问题。

从研究对象来说，公共管理学不再像传统公共行政学那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他政府机构和社会组织方面。从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目。环境。战略与绩效的研究。从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学。管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。因此，公共管理（学）的发展，离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。就我国而言，既要从西方相关学科的发展历程中吸取经验教训，更要容许国内多种意见和看法的争鸣，从而把整个公共管理学的学科发展，建立在全面而充分的学术交流与讨论基础上，使其理论成果能够更好地为中国社会主义现代化建设的实践而服务。

明白了公共管理学与公共行政学的关系，我们就可以按照公共管理活动的主体。客体与方法等三个基本范畴，建构起公共管理学的学科体系。概略地说，公共管理学的学科体系应包括如下三个部分；

一是主体篇，主要内容包括：公共组织理论；政府职能理论；党政关系理论；政社关系理论；政事关系理论；政企关系理论；社会中介组织理论；社区发展理论等。

公共事务治理理论篇7

在西方，公共事务是与私人事务相对的概念，是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。从根本上讲，这种观点来自社会契约论。个人经由社会契约而结成国家，在组成国家的过程中，个人把裁判纠纷等自然权利让渡给国家，形成政治权力，由此，国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务，即公共事务。在这样的逻辑下，国家管理公共事务就是要满足社会全体成员的共同需要，当然也就是符合全体社会成员“公共利益”的。这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关性，没有揭示出国家管理公共事务的本质，也没有反映出国家是为谁提供公共产品与公共服务，是在保护和实现谁的利益。

我们认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征：一是阶级性。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。二是公益性。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务，公共物品与公共服务具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是会使社会成员普遍受益。因此，从形式上看，公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。三是多样性。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好千差万别，而且呈现出不断变化的趋势。这就决定了公共事务种类繁多。内容广泛，同时也决定了公共管理方式。方法的多样化。四是层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围有大有小，由此，公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中，阶级性与公益性是公共事务的本质属性，多样性与层次性是公共事务的表现形式。

由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务，是指与国家政权建设紧密相关，涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要依靠国家强制力加以解决的公共事务，如军事、外交。司法、维护公共安全等。政治性公共事务具有明显的阶级性特征，但同样具有公益性，比如，国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育。科技。公共交通、医药卫生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性，但在阶级社会中，任何社会性公共事务同样具有阶级性，都必然反映统治阶级的意志与利益。

在阶级社会，国家承担着管理两类公共事务的职责，对政治性公共事务的管理职能称为政治职能，对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能。在社会主义国家里，政治职能是为了人民当家作主，社会职能是为人民服务，提高人民的物质文化生活水平，这表明他们之间的关系是并列的，处于同等地位，其活动方向、总作用是一致的。所以，我们在政府职能转变问题上要注意防止一种错误倾向，即把我国当前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能，强化社会职能必然要以弱化政治职能为前提。这种观点实际上是割裂了国家职能的内在统一性。事实上，强化社会职能只是政府职能重心的转移，并不意味着要弱化国家政治职能，相反是为了更好地实现政治职能，维护最广大人民群众的根本利益。

二、公共事务管理的历史沿革及公共管理的产生

伴随着公共事务的产生，人类社会就出现厂对公共事务管理的社会活动。从历史上看，在不同的历史时期，人类对公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同，根据这些方面的差异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段。

第一阶段是早期成长阶段，从公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶。这一时期还可以分作两个阶段：门）在原始社会中，仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的力量实现自我管理；门）在国家产生之后，政治性公共事务产生并日益突出，政府在公共事务管理中的作用越来越重要，但由于当时社会发展条件的限制，主要运用的是经验式的管理手段。

第二阶段是公共行政阶段，从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要；政府最终成为公共事务管理最重要的主体，主要运用行政手段，保证公共事务管理的有序规范。

第三阶段是公共管理阶段，从周世纪80年代开始至今。在这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高。主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。

可见，对公共事务的管理活动古已有之，但长期以来，或者是特定的社会条件限制了政府参与或不需要政府参与，或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参与，一直没有形成政府与社会合作管理公共事务的社会条件，换句话说，一直没有形成现代意义上的“公共管理”，当然也不会产生单独的公共管理学科。今天我们所说的公共管理实际上是指对公共事务管理的一个发展阶段，在这一阶段中，形成了以政府为核心的多元的。开放的管理体系。具体来说，公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式。方法对公共事务施加管理的活动。随着历史发展和社会进步，对公共事务的管理将越来越依靠社会自身的力量，在国家消亡之后，国家权力复归社会，公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成，公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使命。

在我国，从20世纪80年代开始，也开始了行政管理改革。其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经济体制改革带来了国家与企业。国家与社会关系的根本变化，传统的政府行政管理模式不再适应社会发展的需要，这就必然要求对社会公共事务的管理从观念。方法。体制等方面进行彻底变革。尽管这种变革和西方发达国家政府改革的背景和原因不尽相同，但总体上看，我国的行政改革也开启了公共管理的进程，这一进程与国际上从公共行政向公共管理的发展趋势相契合，同样需要我国学者和实际工作者重新思考公共事务管理的主体和方法等问题。

三、公共管理的主体分析

公共管理是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公共管理主体的多样性。

在我国，依据管理主体与公共权力中心的距离，可以将其划分为六类：第一类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关（广义的政府），也可称为权力组织；第二类是执政党，它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的。合法的。重要的地位与作用；第三类是政治团体，它们与国家权力不具有正式的。直接的。法律程序上的联系，但是也与国家权力相关，如工会。妇联。共青团等；第四类是依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门，如各类事业单位等；第五类是在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织；第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，一般分为社会团体和民办非企业单位两类。在社会转型时期，社会中介组织将伴随政府职能的转变而发挥越来越显著的作用，成为不可或缺的公共管理主体。可见，随着与公共权力直接联系的紧密程度由强至弱，不同主体所处理的公共事务的性质呈现出一定的规律：政治性趋于减弱，而社会性趋于增强。总之，公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。目前，这一体系的构成是：中国共产党处于领导地位，政府是公共管理的核心主体，各种非政府公共部门。自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显。这种公共管理的主体体系与西方国家的公共管理主体范围不尽相同，主要表现在如下几个方面：

首先，中国共产党是我国公共管理的重要主体，党的领导保证了公共管理的社会主义性质和方向。在西方国家，政党主要围绕选举和议会开展活动，组织松散，派系斗争激烈，充满权力倾轧，因此无法成为一个独立的公共事务管理主体。而在中国，中国共产党在公共管理中的领导地位是由我国的国家性质所决定的，也是历史经验所证明的。当然，党在公共管理中的领导地位并不意味着党要作为一个权力组织直接管理公共事务。党的核心地位和领导作用主要是通过党的政治领导。思想领导和组织领导来实现的。也就是说，人民群众接受党的领导并不是因为党拥有权力，而是因为党是人民群众利益的代表，所以，党要依靠正确的纲领和政策来发挥其总揽全局。协调各方的领导核心作用。在一切公共事务管理过程中，都要把党的领导原则贯穿始终。当然，党的方针政策要在全社会实施，必须通过国家权力机关的法定程序上升为国家意志，这一过程实际上就是人民行使权力的过程。

其次是关于政治团体的问题。西方国家的工会组织、妇女组织等社会团体，基本上是互益性质的，主要是为某一特定的人群服务，代表和维护这个人群的利益。在这一既定目标的基础上，或在追求这一目标的过程中，这些社团承担。参与和影响着公共事务的管理。而我国的政治团体，也称人民团体，是一种有中国特色的、特殊的社会团体，特指参加人民政治协商会议的群众团体。它不同于一般意义上的社会团体，中国共产党十五大报告指出，工会。共青团。妇联等群众团体，要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。人民团体在公共事务的管理活动中，既体现党的政治性的要求，又要获得广大人民群众的认可与支持，从而发挥组织、参政、监督和教育等功能。因而，人民团体在公共管理中承担着特殊的功能，即寻找党和政府需求与其所代表的群众需求的结合点，这与西方国家社团只谋求其内部成员的整体利益有着严格区别。

最后，自治组织也是公共管理的主体之一，在公共事务管理中发挥着特定的功能。但在西方，自治组织一般在法律框架内实行自主管理和活动。在我国，基层群众自治组织主要包括城市社区居民委员会。农村村民委员会和企业单位中的职代会，这些自治组织在政府指导。支持和帮助下实行“自我管理、自我教育。自我服务”，在推动社会主义民主政治发展，扩大群众政治参与等方面发挥着不可低估的作用，同时也承担着一定范围内的公共事务管理任务。这些基层自治组织自身的发展，行为的规范，以及效能的发挥，都取决于能否接受党的正确领导和政府指导。尤其是目前基层自治组织尚处于发展的初步阶段，还需要大力培育。健全和发展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事务管理中的作用才能真正显现出来，才能协助、补充和延伸党与政府对公共事务的管理。

四、公共管理的基本方式与方法

马克思主义认为，管理具有两重性——自然属性与社会属性。一方面，管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中，具有自身的一般规律，这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。另一方面，作为～种社会活动，管理是在特定的生产关系中进行的，必然体现出生产资料占有者的意志，这使得管理具有特定的社会历史性质，使得管理活动和方法具有特殊性。管理方法是一般性与特殊性的统一。

依据管理与管理方法的两重性原理，我们可以把公共管理的方式与方法概括为两个层次，即实质方法与技术方法。实质方法是由于社会属性和社会发展阶段不同而采用的适合各国实际情况的管理方式，必然体现该社会的特定生产关系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技术方法则是随着社会发展而不断更新，但与社会生产关系属性的相关性不大，可以为不同社会制度中的人们共同采用的方法。20世纪80年代以后，西方发达国家在公共管理技术方法方面获得了巨大的发展，既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，收支预测。财政趋向监控。战略计划。零基预算。目标基础预算和方案预算被西方发达国家认为是最有效的几种方法。另外，纯粹的管理技术手段也获得了极大发展，主要表现在计算机与管理信息系统和决策支持系统的普遍应用方面。我国同样处于公共管理的发展时期，对于这些技术方法，应该积极借鉴。吸收，使之为我所用。

在实质方法方面，我们必须充分注意到我国与西方资本主义国家在国家性质。政治体制和发展阶段上的不同，坚持走有中国特色的公共管理发展道路，不能照搬照抄西方国家的模式和方法。

在我国，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国的结合。1997年，党的十五大提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”2002年1月，同志在全国宣传部长会议上又指出，“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成。相互促进的，二者缺一不可，也木可偏废。”依法治国和以德治国从治理国家的大局出发，指明了我们党治国方略转变的根本方向。法治是要求党和国家机关的活动必须依照法律，管理的目的是保护公民权利。德治是指加强社会主义道德建设，既包括提高人民群众道德素质，也包括提高党和国家机关工作人员的廉洁自律、奉公守法意识，尤其以党和国家机关干部的“官德”建设为核心。只有把党和国家机关及其工作人员的依法活动和“官德”密切结合起来，才能贯彻党领导人民治理国家的基本方略。

社会主义国家管理公共事务除了要应用法治和德治手段外，还要运用政策手段。尤其是在制定法律还不成熟的社会条件下，对新的社会关系和社会问题，就要由政策来加以解决。公共管理学所要研究的政策，是党和国家把解决全局性问题的方法细化、具体化的结果。在当代科学技术迅速发展，国际国内情况瞬息万变的条件下，决策就成为各项事业成败的关键。为了避免和减少决策的失误，就必须要使决策科学化。民主化。推进决策科学化。民主化，提高决策水平和工作效率是健全社会主义民主制度的一项重要内容。科学化是对决策的共性要求，在中西方没有本质区别。民主化则必然反映一个国家的阶级属性。我国的社会主义国家性质，决定了我国的公共管理决策必然反映人民群众的根本利益和意志。在资本主义国家中，公共决策在名义上反映的是全民的公共利益，事实上所维护的是资产阶级的整体利益。

五、立足国情，建构有中国特色的公共管理学体系

公共管理学以公共管理活动为基本对象，主要研究以政府为核心的公共部门管理什么以及如何进行管理。从这个角度看，公共管理学不是对公共行政学的简单否定，而是对公共行政学的积极发展。我们主张积极借鉴经济学。管理学乃至社会学等多学科的先进成果，但中国公共管理学的发展，决不能脱离政治学和行政学这个学科基础。由于目前对公共管理的研究是在一个较短的时期里开展起来的，缺乏必要的基础理论积累，所以极容易出现纯技术化的“管理主义”倾向，即仅仅把公共管理看作是管理学，而切断它与政治学和行政学的内在联系。这种倾向是十分有害的。公共管理学应该是价值理性与工具理性的统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”问题。

从研究对象来说，公共管理学不再像传统公共行政学那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他政府机构和社会组织方面。从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目。环境。战略与绩效的研究。从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学。管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。因此，公共管理（学）的发展，离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。就我国而言，既要从西方相关学科的发展历程中吸取经验教训，更要容许国内多种意见和看法的争鸣，从而把整个公共管理学的学科发展，建立在全面而充分的学术交流与讨论基础上，使其理论成果能够更好地为中国社会主义现代化建设的实践而服务。

明白了公共管理学与公共行政学的关系，我们就可以按照公共管理活动的主体。客体与方法等三个基本范畴，建构起公共管理学的学科体系。概略地说，公共管理学的学科体系应包括如下三个部分；

一是主体篇，主要内容包括：公共组织理论；政府职能理论；党政关系理论；政社关系理论；政事关系理论；政企关系理论；社会中介组织理论；社区发展理论等。

公共事务治理理论篇8

在西方，公共事务是与私人事务相对的概念，是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。从根本上讲，这种观点来自社会契约论。个人经由社会契约而结成国家，在组成国家的过程中，个人把裁判纠纷等自然权利让渡给国家，形成政治权力，由此，国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务，即公共事务。在这样的逻辑下，国家管理公共事务就是要满足社会全体成员的共同需要，当然也就是符合全体社会成员“公共利益”的。这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关性，没有揭示出国家管理公共事务的本质，也没有反映出国家是为谁提供公共产品与公共服务，是在保护和实现谁的利益。

我们认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征：一是阶级性。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。二是公益性。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务，公共物品与公共服务具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是会使社会成员普遍受益。因此，从形式上看，公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。三是多样性。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好千差万别，而且呈现出不断变化的趋势。这就决定了公共事务种类繁多。内容广泛，同时也决定了公共管理方式。方法的多样化。四是层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围有大有小，由此，公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中，阶级性与公益性是公共事务的本质属性，多样性与层次性是公共事务的表现形式。

由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务，是指与国家政权建设紧密相关，涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要依靠国家强制力加以解决的公共事务，如军事、外交。司法、维护公共安全等。政治性公共事务具有明显的阶级性特征，但同样具有公益性，比如，国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育。科技。公共交通、医药卫生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性，但在阶级社会中，任何社会性公共事务同样具有阶级性，都必然反映统治阶级的意志与利益。

在阶级社会，国家承担着管理两类公共事务的职责，对政治性公共事务的管理职能称为政治职能，对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能。在社会主义国家里，政治职能是为了人民当家作主，社会职能是为人民服务，提高人民的物质文化生活水平，这表明他们之间的关系是并列的，处于同等地位，其活动方向、总作用是一致的。所以，我们在政府职能转变问题上要注意防止一种错误倾向，即把我国当前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能，强化社会职能必然要以弱化政治职能为前提。这种观点实际上是割裂了国家职能的内在统一性。事实上，强化社会职能只是政府职能重心的转移，并不意味着要弱化国家政治职能，相反是为了更好地实现政治职能，维护最广大人民群众的根本利益。

二、公共事务管理的历史沿革及公共管理的产生

伴随着公共事务的产生，人类社会就出现厂对公共事务管理的社会活动。从历史上看，在不同的历史时期，人类对公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同，根据这些方面的差异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段。

第一阶段是早期成长阶段，从公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶。这一时期还可以分作两个阶段：门）在原始社会中，仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的力量实现自我管理；门）在国家产生之后，政治性公共事务产生并日益突出，政府在公共事务管理中的作用越来越重要，但由于当时社会发展条件的限制，主要运用的是经验式的管理手段。

第二阶段是公共行政阶段，从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要；政府最终成为公共事务管理最重要的主体，主要运用行政手段，保证公共事务管理的有序规范。

第三阶段是公共管理阶段，从周世纪80年代开始至今。在这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高。主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。

可见，对公共事务的管理活动古已有之，但长期以来，或者是特定的社会条件限制了政府参与或不需要政府参与，或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参与，一直没有形成政府与社会合作管理公共事务的社会条件，换句话说，一直没有形成现代意义上的“公共管理”，当然也不会产生单独的公共管理学科。今天我们所说的公共管理实际上是指对公共事务管理的一个发展阶段，在这一阶段中，形成了以政府为核心的多元的。开放的管理体系。具体来说，公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式。方法对公共事务施加管理的活动。随着历史发展和社会进步，对公共事务的管理将越来越依靠社会自身的力量，在国家消亡之后，国家权力复归社会，公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成，公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使命。

在我国，从20世纪80年代开始，也开始了行政管理改革。其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经济体制改革带来了国家与企业。国家与社会关系的根本变化，传统的政府行政管理模式不再适应社会发展的需要，这就必然要求对社会公共事务的管理从观念。方法。体制等方面进行彻底变革。尽管这种变革和西方发达国家政府改革的背景和原因不尽相同，但总体上看，我国的行政改革也开启了公共管理的进程，这一进程与国际上从公共行政向公共管理的发展趋势相契合，同样需要我国学者和实际工作者重新思考公共事务管理的主体和方法等问题。

三、公共管理的主体分析

公共管理是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公共管理主体的多样性。

在我国，依据管理主体与公共权力中心的距离，可以将其划分为六类：第一类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关（广义的政府），也可称为权力组织；第二类是执政党，它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的。合法的。重要的地位与作用；第三类是政治团体，它们与国家权力不具有正式的。直接的。法律程序上的联系，但是也与国家权力相关，如工会。妇联。共青团等；第四类是依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门，如各类事业单位等；第五类是在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织；第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，一般分为社会团体和民办非企业单位两类。在社会转型时期，社会中介组织将伴随政府职能的转变而发挥越来越显著的作用，成为不可或缺的公共管理主体。可见，随着与公共权力直接联系的紧密程度由强至弱，不同主体所处理的公共事务的性质呈现出一定的规律：政治性趋于减弱，而社会性趋于增强。总之，公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。目前，这一体系的构成是：中国共产党处于领导地位，政府是公共管理的核心主体，各种非政府公共部门。自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显。这种公共管理的主体体系与西方国家的公共管理主体范围不尽相同，主要表现在如下几个方面：

首先，中国共产党是我国公共管理的重要主体，党的领导保证了公共管理的社会主义性质和方向。在西方国家，政党主要围绕选举和议会开展活动，组织松散，派系斗争激烈，充满权力倾轧，因此无法成为一个独立的公共事务管理主体。而在中国，中国共产党在公共管理中的领导地位是由我国的国家性质所决定的，也是历史经验所证明的。当然，党在公共管理中的领导地位并不意味着党要作为一个权力组织直接管理公共事务。党的核心地位和领导作用主要是通过党的政治领导。思想领导和组织领导来实现的。也就是说，人民群众接受党的领导并不是因为党拥有权力，而是因为党是人民群众利益的代表，所以，党要依靠正确的纲领和政策来发挥其总揽全局。协调各方的领导核心作用。在一切公共事务管理过程中，都要把党的领导原则贯穿始终。当然，党的方针政策要在全社会实施，必须通过国家权力机关的法定程序上升为国家意志，这一过程实际上就是人民行使权力的过程。

其次是关于政治团体的问题。西方国家的工会组织、妇女组织等社会团体，基本上是互益性质的，主要是为某一特定的人群服务，代表和维护这个人群的利益。在这一既定目标的基础上，或在追求这一目标的过程中，这些社团承担。参与和影响着公共事务的管理。而我国的政治团体，也称人民团体，是一种有中国特色的、特殊的社会团体，特指参加人民政治协商会议的群众团体。它不同于一般意义上的社会团体，中国共产党十五大报告指出，工会。共青团。妇联等群众团体，要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。人民团体在公共事务的管理活动中，既体现党的政治性的要求，又要获得广大人民群众的认可与支持，从而发挥组织、参政、监督和教育等功能。因而，人民团体在公共管理中承担着特殊的功能，即寻找党和政府需求与其所代表的群众需求的结合点，这与西方国家社团只谋求其内部成员的整体利益有着严格区别。

最后，自治组织也是公共管理的主体之一，在公共事务管理中发挥着特定的功能。但在西方，自治组织一般在法律框架内实行自主管理和活动。在我国，基层群众自治组织主要包括城市社区居民委员会。农村村民委员会和企业单位中的职代会，这些自治组织在政府指导。支持和帮助下实行“自我管理、自我教育。自我服务”，在推动社会主义民主政治发展，扩大群众政治参与等方面发挥着不可低估的作用，同时也承担着一定范围内的公共事务管理任务。这些基层自治组织自身的发展，行为的规范，以及效能的发挥，都取决于能否接受党的正确领导和政府指导。尤其是目前基层自治组织尚处于发展的初步阶段，还需要大力培育。健全和发展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事务管理中的作用才能真正显现出来，才能协助、补充和延伸党与政府对公共事务的管理。

四、公共管理的基本方式与方法

马克思主义认为，管理具有两重性——自然属性与社会属性。一方面，管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中，具有自身的一般规律，这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。另一方面，作为～种社会活动，管理是在特定的生产关系中进行的，必然体现出生产资料占有者的意志，这使得管理具有特定的社会历史性质，使得管理活动和方法具有特殊性。管理方法是一般性与特殊性的统一。

依据管理与管理方法的两重性原理，我们可以把公共管理的方式与方法概括为两个层次，即实质方法与技术方法。实质方法是由于社会属性和社会发展阶段不同而采用的适合各国实际情况的管理方式，必然体现该社会的特定生产关系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技术方法则是随着社会发展而不断更新，但与社会生产关系属性的相关性不大，可以为不同社会制度中的人们共同采用的方法。20世纪80年代以后，西方发达国家在公共管理技术方法方面获得了巨大的发展，既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，收支预测。财政趋向监控。战略计划。零基预算。目标基础预算和方案预算被西方发达国家认为是最有效的几种方法。另外，纯粹的管理技术手段也获得了极大发展，主要表现在计算机与管理信息系统和决策支持系统的普遍应用方面。我国同样处于公共管理的发展时期，对于这些技术方法，应该积极借鉴。吸收，使之为我所用。

在实质方法方面，我们必须充分注意到我国与西方资本主义国家在国家性质。政治体制和发展阶段上的不同，坚持走有中国特色的公共管理发展道路，不能照搬照抄西方国家的模式和方法。

在我国，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国的结合。1997年，党的十五大提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”2002年1月，同志在全国宣传部长会议上又指出，“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成。相互促进的，二者缺一不可，也木可偏废。”依法治国和以德治国从治理国家的大局出发，指明了我们党治国方略转变的根本方向。法治是要求党和国家机关的活动必须依照法律，管理的目的是保护公民权利。德治是指加强社会主义道德建设，既包括提高人民群众道德素质，也包括提高党和国家机关工作人员的廉洁自律、奉公守法意识，尤其以党和国家机关干部的“官德”建设为核心。只有把党和国家机关及其工作人员的依法活动和“官德”密切结合起来，才能贯彻党领导人民治理国家的基本方略。

社会主义国家管理公共事务除了要应用法治和德治手段外，还要运用政策手段。尤其是在制定法律还不成熟的社会条件下，对新的社会关系和社会问题，就要由政策来加以解决。公共管理学所要研究的政策，是党和国家把解决全局性问题的方法细化、具体化的结果。在当代科学技术迅速发展，国际国内情况瞬息万变的条件下，决策就成为各项事业成败的关键。为了避免和减少决策的失误，就必须要使决策科学化。民主化。推进决策科学化。民主化，提高决策水平和工作效率是健全社会主义民主制度的一项重要内容。科学化是对决策的共性要求，在中西方没有本质区别。民主化则必然反映一个国家的阶级属性。我国的社会主义国家性质，决定了我国的公共管理决策必然反映人民群众的根本利益和意志。在资本主义国家中，公共决策在名义上反映的是全民的公共利益，事实上所维护的是资产阶级的整体利益。

五、立足国情，建构有中国特色的公共管理学体系

公共管理学以公共管理活动为基本对象，主要研究以政府为核心的公共部门管理什么以及如何进行管理。从这个角度看，公共管理学不是对公共行政学的简单否定，而是对公共行政学的积极发展。我们主张积极借鉴经济学。管理学乃至社会学等多学科的先进成果，但中国公共管理学的发展，决不能脱离政治学和行政学这个学科基础。由于目前对公共管理的研究是在一个较短的时期里开展起来的，缺乏必要的基础理论积累，所以极容易出现纯技术化的“管理主义”倾向，即仅仅把公共管理看作是管理学，而切断它与政治学和行政学的内在联系。这种倾向是十分有害的。公共管理学应该是价值理性与工具理性的统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”问题。

从研究对象来说，公共管理学不再像传统公共行政学那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他政府机构和社会组织方面。从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目。环境。战略与绩效的研究。从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学。管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。因此，公共管理（学）的发展，离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。就我国而言，既要从西方相关学科的发展历程中吸取经验教训，更要容许国内多种意见和看法的争鸣，从而把整个公共管理学的学科发展，建立在全面而充分的学术交流与讨论基础上，使其理论成果能够更好地为中国社会主义现代化建设的实践而服务。

明白了公共管理学与公共行政学的关系，我们就可以按照公共管理活动的主体。客体与方法等三个基本范畴，建构起公共管理学的学科体系。概略地说，公共管理学的学科体系应包括如下三个部分；

一是主体篇，主要内容包括：公共组织理论；政府职能理论；党政关系理论；政社关系理论；政事关系理论；政企关系理论；社会中介组织理论；社区发展理论等。

公共事务治理理论篇9

在西方，公共事务是与私人事务相对的概念，是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。从根本上讲，这种观点来自社会契约论。个人经由社会契约而结成国家，在组成国家的过程中，个人把裁判纠纷等自然权利让渡给国家，形成政治权力，由此，国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务，即公共事务。在这样的逻辑下，国家管理公共事务就是要满足社会全体成员的共同需要，当然也就是符合全体社会成员“公共利益”的。这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关性，没有揭示出国家管理公共事务的本质，也没有反映出国家是为谁提供公共产品与公共服务，是在保护和实现谁的利益。

我们认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征：一是阶级性。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。二是公益性。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务，公共物品与公共服务具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是会使社会成员普遍受益。因此，从形式上看，公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。三是多样性。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好千差万别，而且呈现出不断变化的趋势。这就决定了公共事务种类繁多。内容广泛，同时也决定了公共管理方式。方法的多样化。四是层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围有大有小，由此，公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中，阶级性与公益性是公共事务的本质属性，多样性与层次性是公共事务的表现形式。

由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务，是指与国家政权建设紧密相关，涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要依靠国家强制力加以解决的公共事务，如军事、外交。司法、维护公共安全等。政治性公共事务具有明显的阶级性特征，但同样具有公益性，比如，国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育。科技。公共交通、医药卫生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性，但在阶级社会中，任何社会性公共事务同样具有阶级性，都必然反映统治阶级的意志与利益。

在阶级社会，国家承担着管理两类公共事务的职责，对政治性公共事务的管理职能称为政治职能，对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能。在社会主义国家里，政治职能是为了人民当家作主，社会职能是为人民服务，提高人民的物质文化生活水平，这表明他们之间的关系是并列的，处于同等地位，其活动方向、总作用是一致的。所以，我们在政府职能转变问题上要注意防止一种错误倾向，即把我国当前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能，强化社会职能必然要以弱化政治职能为前提。这种观点实际上是割裂了国家职能的内在统一性。事实上，强化社会职能只是政府职能重心的转移，并不意味着要弱化国家政治职能，相反是为了更好地实现政治职能，维护最广大人民群众的根本利益。

二、公共事务管理的历史沿革及公共管理的产生

伴随着公共事务的产生，人类社会就出现厂对公共事务管理的社会活动。从历史上看，在不同的历史时期，人类对公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同，根据这些方面的差异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段。

第一阶段是早期成长阶段，从公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶。这一时期还可以分作两个阶段：门）在原始社会中，仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的力量实现自我管理；门）在国家产生之后，政治性公共事务产生并日益突出，政府在公共事务管理中的作用越来越重要，但由于当时社会发展条件的限制，主要运用的是经验式的管理手段。

第二阶段是公共行政阶段，从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要；政府最终成为公共事务管理最重要的主体，主要运用行政手段，保证公共事务管理的有序规范。

第三阶段是公共管理阶段，从周世纪80年代开始至今。在这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高。主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。

可见，对公共事务的管理活动古已有之，但长期以来，或者是特定的社会条件限制了政府参与或不需要政府参与，或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参与，一直没有形成政府与社会合作管理公共事务的社会条件，换句话说，一直没有形成现代意义上的“公共管理”，当然也不会产生单独的公共管理学科。今天我们所说的公共管理实际上是指对公共事务管理的一个发展阶段，在这一阶段中，形成了以政府为核心的多元的。开放的管理体系。具体来说，公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式。方法对公共事务施加管理的活动。随着历史发展和社会进步，对公共事务的管理将越来越依靠社会自身的力量，在国家消亡之后，国家权力复归社会，公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成，公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使命。

在我国，从20世纪80年代开始，也开始了行政管理改革。其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经济体制改革带来了国家与企业。国家与社会关系的根本变化，传统的政府行政管理模式不再适应社会发展的需要，这就必然要求对社会公共事务的管理从观念。方法。体制等方面进行彻底变革。尽管这种变革和西方发达国家政府改革的背景和原因不尽相同，但总体上看，我国的行政改革也开启了公共管理的进程，这一进程与国际上从公共行政向公共管理的发展趋势相契合，同样需要我国学者和实际工作者重新思考公共事务管理的主体和方法等问题。

三、公共管理的主体分析

公共管理是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公共管理主体的多样性。

在我国，依据管理主体与公共权力中心的距离，可以将其划分为六类：第一类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关（广义的政府），也可称为权力组织；第二类是执政党，它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的。合法的。重要的地位与作用；第三类是政治团体，它们与国家权力不具有正式的。直接的。法律程序上的联系，但是也与国家权力相关，如工会。妇联。共青团等；第四类是依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门，如各类事业单位等；第五类是在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织；第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，一般分为社会团体和民办非企业单位两类。在社会转型时期，社会中介组织将伴随政府职能的转变而发挥越来越显著的作用，成为不可或缺的公共管理主体。可见，随着与公共权力直接联系的紧密程度由强至弱，不同主体所处理的公共事务的性质呈现出一定的规律：政治性趋于减弱，而社会性趋于增强。总之，公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。目前，这一体系的构成是：中国共产党处于领导地位，政府是公共管理的核心主体，各种非政府公共部门。自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显。这种公共管理的主体体系与西方国家的公共管理主体范围不尽相同，主要表现在如下几个方面：

首先，中国共产党是我国公共管理的重要主体，党的领导保证了公共管理的社会主义性质和方向。在西方国家，政党主要围绕选举和议会开展活动，组织松散，派系斗争激烈，充满权力倾轧，因此无法成为一个独立的公共事务管理主体。而在中国，中国共产党在公共管理中的领导地位是由我国的国家性质所决定的，也是历史经验所证明的。当然，党在公共管理中的领导地位并不意味着党要作为一个权力组织直接管理公共事务。党的核心地位和领导作用主要是通过党的政治领导。思想领导和组织领导来实现的。也就是说，人民群众接受党的领导并不是因为党拥有权力，而是因为党是人民群众利益的代表，所以，党要依靠正确的纲领和政策来发挥其总揽全局。协调各方的领导核心作用。在一切公共事务管理过程中，都要把党的领导原则贯穿始终。当然，党的方针政策要在全社会实施，必须通过国家权力机关的法定程序上升为国家意志，这一过程实际上就是人民行使权力的过程。

其次是关于政治团体的问题。西方国家的工会组织、妇女组织等社会团体，基本上是互益性质的，主要是为某一特定的人群服务，代表和维护这个人群的利益。在这一既定目标的基础上，或在追求这一目标的过程中，这些社团承担。参与和影响着公共事务的管理。而我国的政治团体，也称人民团体，是一种有中国特色的、特殊的社会团体，特指参加人民政治协商会议的群众团体。它不同于一般意义上的社会团体，中国共产党十五大报告指出，工会。共青团。妇联等群众团体，要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。人民团体在公共事务的管理活动中，既体现党的政治性的要求，又要获得广大人民群众的认可与支持，从而发挥组织、参政、监督和教育等功能。因而，人民团体在公共管理中承担着特殊的功能，即寻找党和政府需求与其所代表的群众需求的结合点，这与西方国家社团只谋求其内部成员的整体利益有着严格区别。

最后，自治组织也是公共管理的主体之一，在公共事务管理中发挥着特定的功能。但在西方，自治组织一般在法律框架内实行自主管理和活动。在我国，基层群众自治组织主要包括城市社区居民委员会。农村村民委员会和企业单位中的职代会，这些自治组织在政府指导。支持和帮助下实行“自我管理、自我教育。自我服务”，在推动社会主义民主政治发展，扩大群众政治参与等方面发挥着不可低估的作用，同时也承担着一定范围内的公共事务管理任务。这些基层自治组织自身的发展，行为的规范，以及效能的发挥，都取决于能否接受党的正确领导和政府指导。尤其是目前基层自治组织尚处于发展的初步阶段，还需要大力培育。健全和发展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事务管理中的作用才能真正显现出来，才能协助、补充和延伸党与政府对公共事务的管理。

四、公共管理的基本方式与方法

马克思主义认为，管理具有两重性——自然属性与社会属性。一方面，管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中，具有自身的一般规律，这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。另一方面，作为～种社会活动，管理是在特定的生产关系中进行的，必然体现出生产资料占有者的意志，这使得管理具有特定的社会历史性质，使得管理活动和方法具有特殊性。管理方法是一般性与特殊性的统一。

依据管理与管理方法的两重性原理，我们可以把公共管理的方式与方法概括为两个层次，即实质方法与技术方法。实质方法是由于社会属性和社会发展阶段不同而采用的适合各国实际情况的管理方式，必然体现该社会的特定生产关系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技术方法则是随着社会发展而不断更新，但与社会生产关系属性的相关性不大，可以为不同社会制度中的人们共同采用的方法。20世纪80年代以后，西方发达国家在公共管理技术方法方面获得了巨大的发展，既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，收支预测。财政趋向监控。战略计划。零基预算。目标基础预算和方案预算被西方发达国家认为是最有效的几种方法。另外，纯粹的管理技术手段也获得了极大发展，主要表现在计算机与管理信息系统和决策支持系统的普遍应用方面。我国同样处于公共管理的发展时期，对于这些技术方法，应该积极借鉴。吸收，使之为我所用。

在实质方法方面，我们必须充分注意到我国与西方资本主义国家在国家性质。政治体制和发展阶段上的不同，坚持走有中国特色的公共管理发展道路，不能照搬照抄西方国家的模式和方法。

在我国，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国的结合。1997年，党的十五大提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”2002年1月，同志在全国宣传部长会议上又指出，“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成。相互促进的，二者缺一不可，也木可偏废。”依法治国和以德治国从治理国家的大局出发，指明了我们党治国方略转变的根本方向。法治是要求党和国家机关的活动必须依照法律，管理的目的是保护公民权利。德治是指加强社会主义道德建设，既包括提高人民群众道德素质，也包括提高党和国家机关工作人员的廉洁自律、奉公守法意识，尤其以党和国家机关干部的“官德”建设为核心。只有把党和国家机关及其工作人员的依法活动和“官德”密切结合起来，才能贯彻党领导人民治理国家的基本方略。

社会主义国家管理公共事务除了要应用法治和德治手段外，还要运用政策手段。尤其是在制定法律还不成熟的社会条件下，对新的社会关系和社会问题，就要由政策来加以解决。公共管理学所要研究的政策，是党和国家把解决全局性问题的方法细化、具体化的结果。在当代科学技术迅速发展，国际国内情况瞬息万变的条件下，决策就成为各项事业成败的关键。为了避免和减少决策的失误，就必须要使决策科学化。民主化。推进决策科学化。民主化，提高决策水平和工作效率是健全社会主义民主制度的一项重要内容。科学化是对决策的共性要求，在中西方没有本质区别。民主化则必然反映一个国家的阶级属性。我国的社会主义国家性质，决定了我国的公共管理决策必然反映人民群众的根本利益和意志。在资本主义国家中，公共决策在名义上反映的是全民的公共利益，事实上所维护的是资产阶级的整体利益。

五、立足国情，建构有中国特色的公共管理学体系

公共管理学以公共管理活动为基本对象，主要研究以政府为核心的公共部门管理什么以及如何进行管理。从这个角度看，公共管理学不是对公共行政学的简单否定，而是对公共行政学的积极发展。我们主张积极借鉴经济学。管理学乃至社会学等多学科的先进成果，但中国公共管理学的发展，决不能脱离政治学和行政学这个学科基础。由于目前对公共管理的研究是在一个较短的时期里开展起来的，缺乏必要的基础理论积累，所以极容易出现纯技术化的“管理主义”倾向，即仅仅把公共管理看作是管理学，而切断它与政治学和行政学的内在联系。这种倾向是十分有害的。公共管理学应该是价值理性与工具理性的统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”问题。

从研究对象来说，公共管理学不再像传统公共行政学那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他政府机构和社会组织方面。从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目。环境。战略与绩效的研究。从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学。管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。因此，公共管理（学）的发展，离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。就我国而言，既要从西方相关学科的发展历程中吸取经验教训，更要容许国内多种意见和看法的争鸣，从而把整个公共管理学的学科发展，建立在全面而充分的学术交流与讨论基础上，使其理论成果能够更好地为中国社会主义现代化建设的实践而服务。

明白了公共管理学与公共行政学的关系，我们就可以按照公共管理活动的主体。客体与方法等三个基本范畴，建构起公共管理学的学科体系。概略地说，公共管理学的学科体系应包括如下三个部分；

公共事务治理理论篇10

3．治理手段公共治理强调社会公众对行政事务治理过程的参与和监督，政府放松对行政事务的控制，激励和引导更多的社会自治和责任分担，尤其是强调行政区域性的社区自治、功能性的行政行业自治、利益性的行政社团自治、非功利性的行政服务等。公共治理更强调采取非强制性方式来推行政策，正如奥斯本和盖布勒在《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》一书中分析的那样，政府实现公共服务的方式将是掌舵，而不是划桨，权力核心将从一元走向多元，多元竞争的资源配置方式被不断引入公共物品和公共服务的提供与生产中。

4．治理目标公共治理的目标主要是强调政治国家与公民社会之间的合作、政府组织与非政府组织之间的合作、公共机构与私人机构之间的合作，以此促进多元治理主体之间的平等对话、民主协商、有效互动、共同合作，在满足各参与主体利益的同时，以期实现社会和谐发展和公共利益最大化。

二、公共治理与经济法的内在契合性

1．相同的产生背景公共治理与经济法产生的背景均为利益失衡和制度失范。从利益观的视角对经济法的产生进行审视，我们不难发现，经济法的产生源于双重失灵而导致的个体利益与社会整体利益的失衡，其实也可视为是社会强势群体和弱势群体之间的利益失衡。从表面形式来看，这种失衡体现为市场与政府之间的失衡，但从理论根源上讲，则是一个制度失范问题，即可归结为权力和权利之间的配置失范问题。民法以个人为本位，追求个体利益最大化，行政法以国家为本位，追求国家利益最大化，而作为具有客观存在性和合理性的社会整体利益则处于制度规范的真空。所以，经济法的一个基本命题就是从制度规范的视角对权力和权利进行合理配置，使二者能相互渗透、有机融合。这其中至关重要的一点就是要对权力和权利进行社会化的洗礼，使其深深打上社会化的烙印，赋予权力和权利一定的社会化内涵，使得权力和权利行使必须承担一定的社会责任和义务。而公共治理理论从宏观视域进行分析，我们同样不难发现，其产生背景也为利益失衡和制度失范。公共治理理论的产生源于政府是社会公共事务管理的唯一权力中心，政府在社会事务管理过程中，承担着裁判员和运动员的双重角色，因此，政府在没有制度约束的情况下，堂而皇之地披上维护社会整体利益的外衣，侵犯个人利益，使原本属于社会公众的、为公众所共享的公共利益同公众本身产生了对立。公共利益的工具异化造成了对个人利益的侵害，进而导致个人利益与公共利益之间的失衡，这种失衡的深层次原因在于约束和监督政府行为的法律制度失范。公共治理制度就是在这种情形下由政府一元治理转型而来，其本质在于政府在社会公共事务方面让渡一部分权力给公民社会，让公民社会和政府一起共同治理社会公共事务，通过“共治”来遏制公共权力的扩张和违规运行，避免双重失灵（市场失灵和政府失灵），进而促进社会整体利益最大化。

2．耦合的历史使命公共治理和经济法都致力于在满足各参与主体利益的同时，以期实现社会和谐发展和公共利益最大化。作为民法和行政法之补充和必然结果的经济法从产生之日起就承担起民法和行政法无法承担的克服和弥补双重失灵（市场失灵和政府失灵）进而采取双重干预（干预市场和干预政府）的双重历史使命，与强调单向权利维护的民法和行政法不同，经济法以社会整体利益为本位，既侧重于社会整体利益的保护，又要兼顾市场个体权利的保护，实现社会利益和个体利益的最大协调和平衡。而作为补充政府管理和市场调节不足应运而生的公共治理理论，产生的直接动因同样是为了应对市场和国家协调的失败，通过作为元治理作用的政府与非政府组织、企业、公民等多元主体形成互动性的治理网络，建构一种新的政府———社会———市场三位框架下的多元治理模式，克服市场功能性缺陷与政府的机制性缺陷以及功能性缺陷，调和不同利益，实现社会公共利益最大化。

3．相近的作用领域和作用方式市场与国家是近代社会经济发展的两大动力机制，如何配置好两者之间的关系亦是制度经济学永恒的讨论主题。市场是经济发展的自然状态，市场的出现有效调解和促进了经济的发展。但当经济发展到一定阶段，政府监管应运而生。市场自身难以避免的缺陷使得市场在调节经济的过程中出现失灵，需要政府对市场进行监管，而此种监管就是经济法的核心功能。正如金泽良雄所云：经济法像一位和平的天使，一只手握着崇尚自由却柔弱哀怨的市民社会，另一只手握着强悍却孤立的政治国家，让它们和平共处，携手走向美好的未来。在全球化和信息化冲击下的现代社会事务，无论单纯地依赖个人自治和市场自治，还是依靠单一的政府治理，对实现社会公共利益都有其不足之处，因而体现多元利益需求的互动性的治理网络的产生便成为必然，而且客观上也要求这些体现多元利益需求的互动性的治理网络在治理公共事务、实现社会公共利益的过程中各得其所、各尽所能、民主协商、共同合作，因而，公共治理便成为克服和弥补双重失灵的一种新型的社会公共事务管理模式，深受人们的热捧。愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和国家协调的失败，主张用治理替代统治来处理社会公共事务，最终促成社会和谐发展和社会公共利益的最大化。可见公共治理理论与经济法在处理社会公共事务、实现社会公共利益目标的内在精神追求上采取的作用方式与作用领域有着不谋而合、异曲同工之妙。

三、公共治理理论引入经济法的积极意义和理论边界

（一）积极意义

公共治理与社会整体利益存在的勾连关系表现为：公共治理实质上是政府让渡部分权力给公民社会，联合政府———市场———公民社会等具有多元利益需求的互动性的治理网络，通过“共治”的网络合作管理模式，促成社会整体利益的实现，其提供了两种层面上的思维性资源，一是实现主体上的多元化，二是干预手段上的柔化。首先，在传统的公共管理中，政府是唯一的管理主体，公民只能被动地接受来自于政府单向度的管理和服务。但是在后现代主义的视野中，现代社会存在着“权力去中心化”的趋势。这种后现代视点提示我们，在一种后现代结构的社会中，单一权力核心主体已经不再适用于整个社会的管理模式。按照福柯的话语，即应当将社会管制模式从“圆形监狱”转换为“环形监狱”，使社会上的多种主体都能纳入公共治理之中，实现权力多中心化和权力来源的多元化，使得各种力量都能够参与社会管理活动。在多权力中心的总体框架下，其着重强调的是包括公民以及社会中间层在内的各种中心都被纳入社会事务中，使社会事务真正变成个人事务，实现两者的统一。

其次，公共治理强调公民的民主参与，使其在公共服务的种类、规模和生产上具有发言权，同时要求政府在提供公共服务的整个过程（从服务需求的收集到服务结果的反馈）中与公民充分互动，也就是说，实现公共服务与公共治理决策民主化的内在一致性。在提供公共服务的过程中运行公共治理过程互动化将有利于提高公共服务效率，及时反馈公共服务分配结果，进而促进公共服务分配实现最大程度的公平。由此可见，无论是决策民主化，还是治理过程参与性都是干预手段上柔化的体现。原来包括经济法在内的法律部门一般遵循的“命令－服从”模式，并不能在人们心中产生足够的信赖力量，使人们信服法律的规定。而将公共治理引入经济法价值目标，就是利用干预方法上的柔化吸引更多主体参与公共事务，通过协商一致的方法使主体行为更趋理性，使政府干预获得更大的正当性以及更坚实的民意基础，为实现社会整体利益提供一条可供理解的进路。公共治理理论能够弥补传统国家———市场分析框架的不足，对我国经济法治理现象的变迁具有强大的解释力和指导性。它正推动经济法主体的多元化和合作治理体系的形成，推动经济法调整规范的软硬兼施，推动经济法治变革的民主化，推动经济法在实现社会公共利益的过程中建立社会主义和谐社会。

（二）理论边界

作为一种并非本土产生的新型社会治理范式，我们不能直接照搬套用于经济法，应明确认识到在理论引介与现实观照的过程中，无疑存在一个适用范围和理论边界的问题，否则，会造成水土不服，并产生适得其反的效果。

首先，从中西方文化渊源的比较来看，西方资本主义国家的文化传统是建立在个人本位的基础上，重视个人的自由权利，而对国家则抱有根深蒂固的不信任，认为政府是必要的恶，因而奉行对国家权力严格限制的观念，把自由、机会均等、参与合作、个人独创精神奉为立国之本。在这样一种文化传统下发展起来的公共治理理论，其精髓和灵魂体现为以个人主义为基础的契约合作。而我国的文化传统则是建立在“官本位”基础之上，奉行国家利益至上，因而，没有限制国家权力的习惯和观念，国家对社会经济进行干预是理所当然的事情。通过中西方文化渊源的比较，我们不难发现，我国传统文化渊源与产生于西方文化传统基础之上的公共治理理论所要求的文化土壤相差甚远。虽然我国经历了30余年改革开放的洗礼，但臣民意识在一定程度上仍然影响着人们对公共事务的参与，营造平等参与、民主协商、共同合作的环境氛围还尚需时日。因此，把公共治理理论移植于我国经济法，应谨慎选择和有鉴别地吸取其194合理之处。

其次，从中西方经济法产生的经济根源来看，西方经济法产生之前，实行的是自由竞争的资本主义经济体制，排斥国家对市场的干预。自由竞争引起生产集中，进而形成垄断，垄断回过头来又妨碍自由竞争，严重破坏了资本主义市场经济秩序。垄断产生于市场经济，市场经济体制自身没有能力解决它，需要从市场之外寻找一种救济的药方，于是国家介入社会经济生活，对社会经济生活进行调节和管理。正是市场经济自身的发展要求国家干预，才产生为国家干预开路的西方资本主义国家的经济法。中国经济法产生之前，实行的是国家高度集权的计划经济体制，排斥市场对资源的基础性调节作用，经济运行主要依靠政府运用行政权来维持，经济主体按政府的指令性计划行事，企业是政府的附属物，从根本上消除了市场机制发挥作用的可能。通过中国30多年的实践来看，高度集权的计划经济体制也有诸多弊端，如、管理成本高、效率低下、权利寻租、公共产品供应不足、过度干预等，说明国家并非万能，政府也会失灵。正是意识到国家管理经济的缺陷，中国才开始对高度集权的计划经济体制进行了市场化趋向的经济改革，于是，以限制国家对经济过度干预为价值取向的经济法才得以产生。

公共事务治理理论篇11

   在西方，公共事务是与私人事务相对的概念，是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。从根本上讲，这种观点来自社会契约论。个人经由社会契约而结成国家，在组成国家的过程中，个人把裁判纠纷等自然权利让渡给国家，形成政治权力，由此，国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务，即公共事务。在这样的逻辑下，国家管理公共事务就是要满足社会全体成员的共同需要，当然也就是符合全体社会成员“公共利益”的。这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关性，没有揭示出国家管理公共事务的本质，也没有反映出国家是为谁提供公共产品与公共服务，是在保护和实现谁的利益。

   我们认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征：一是阶级性。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。二是公益性。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务，公共物品与公共服务具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是会使社会成员普遍受益。因此，从形式上看，公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。三是多样性。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好千差万别，而且呈现出不断变化的趋势。这就决定了公共事务种类繁多。内容广泛，同时也决定了公共管理方式。方法的多样化。四是层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围有大有小，由此，公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中，阶级性与公益性是公共事务的本质属性，多样性与层次性是公共事务的表现形式。

   由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务，是指与国家政权建设紧密相关，涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要依靠国家强制力加以解决的公共事务，如军事、外交。司法、维护公共安全等。政治性公共事务具有明显的阶级性特征，但同样具有公益性，比如，国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育。科技。公共交通、医药卫生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性，但在阶级社会中，任何社会性公共事务同样具有阶级性，都必然反映统治阶级的意志与利益。

   在阶级社会，国家承担着管理两类公共事务的职责，对政治性公共事务的管理职能称为政治职能，对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能。在社会主义国家里，政治职能是为了人民当家作主，社会职能是为人民服务，提高人民的物质文化生活水平，这表明他们之间的关系是并列的，处于同等地位，其活动方向、总作用是一致的。所以，我们在政府职能转变问题上要注意防止一种错误倾向，即把我国当前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能，强化社会职能必然要以弱化政治职能为前提。这种观点实际上是割裂了国家职能的内在统一性。事实上，强化社会职能只是政府职能重心的转移，并不意味着要弱化国家政治职能，相反是为了更好地实现政治职能，维护最广大人民群众的根本利益。

   二、公共事务管理的历史沿革及公共管理的产生

   伴随着公共事务的产生，人类社会就出现厂对公共事务管理的社会活动。从历史上看，在不同的历史时期，人类对公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同，根据这些方面的差异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段。

   第一阶段是早期成长阶段，从公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶。这一时期还可以分作两个阶段：门）在原始社会中，仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的力量实现自我管理；门）在国家产生之后，政治性公共事务产生并日益突出，政府在公共事务管理中的作用越来越重要，但由于当时社会发展条件的限制，主要运用的是经验式的管理手段。

   第二阶段是公共行政阶段，从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要；政府最终成为公共事务管理最重要的主体，主要运用行政手段，保证公共事务管理的有序规范。

   第三阶段是公共管理阶段，从周世纪80年代开始至今。在这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高。主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。

   可见，对公共事务的管理活动古已有之，但长期以来，或者是特定的社会条件限制了政府参与或不需要政府参与，或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参与，一直没有形成政府与社会合作管理公共事务的社会条件，换句话说，一直没有形成现代意义上的“公共管理”，当然也不会产生单独的公共管理学科。今天我们所说的公共管理实际上是指对公共事务管理的一个发展阶段，在这一阶段中，形成了以政府为核心的多元的。开放的管理体系。具体来说，公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式。方法对公共事务施加管理的活动。随着历史发展和社会进步，对公共事务的管理将越来越依靠社会自身的力量，在国家消亡之后，国家权力复归社会，公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成，公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使命。

   在我国，从20世纪80年代开始，也开始了行政管理改革。其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经济体制改革带来了国家与企业。国家与社会关系的根本变化，传统的政府行政管理模式不再适应社会发展的需要，这就必然要求对社会公共事务的管理从观念。方法。体制等方面进行彻底变革。尽管这种变革和西方发达国家政府改革的背景和原因不尽相同，但总体上看，我国的行政改革也开启了公共管理的进程，这一进程与国际上从公共行政向公共管理的发展趋势相契合，同样需要我国学者和实际工作者重新思考公共事务管理的主体和方法等问题。

   三、公共管理的主体分析

   公共管理是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公共管理主体的多样性。

   在我国，依据管理主体与公共权力中心的距离，可以将其划分为六类：第一类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关（广义的政府），也可称为权力组织；第二类是执政党，它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的。合法的。重要的地位与作用；第三类是政治团体，它们与国家权力不具有正式的。直接的。法律程序上的联系，但是也与国家权力相关，如工会。妇联。共青团等；第四类是依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门，如各类事业单位等；第五类是在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织；第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，一般分为社会团体和民办非企业单位两类。在社会转型时期，社会中介组织将伴随政府职能的转变而发挥越来越显著的作用，成为不可或缺的公共管理主体。可见，随着与公共权力直接联系的紧密程度由强至弱，不同主体所处理的公共事务的性质呈现出一定的规律：政治性趋于减弱，而社会性趋于增强。总之，公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。目前，这一体系的构成是：中国共产党处于领导地位，政府是公共管理的核心主体，各种非政府公共部门。自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显。这种公共管理的主体体系与西方国家的公共管理主体范围不尽相同，主要表现在如下几个方面：

   首先，中国共产党是我国公共管理的重要主体，党的领导保证了公共管理的社会主义性质和方向。在西方国家，政党主要围绕选举和议会开展活动，组织松散，派系斗争激烈，充满权力倾轧，因此无法成为一个独立的公共事务管理主体。而在中国，中国共产党在公共管理中的领导地位是由我国的国家性质所决定的，也是历史经验所证明的。当然，党在公共管理中的领导地位并不意味着党要作为一个权力组织直接管理公共事务。党的核心地位和领导作用主要是通过党的政治领导。思想领导和组织领导来实现的。也就是说，人民群众接受党的领导并不是因为党拥有权力，而是因为党是人民群众利益的代表，所以，党要依靠正确的纲领和政策来发挥其总揽全局。协调各方的领导核心作用。在一切公共事务管理过程中，都要把党的领导原则贯穿始终。当然，党的方针政策要在全社会实施，必须通过国家权力机关的法定程序上升为国家意志，这一过程实际上就是人民行使权力的过程。

   其次是关于政治团体的问题。西方国家的工会组织、妇女组织等社会团体，基本上是互益性质的，主要是为某一特定的人群服务，代表和维护这个人群的利益。在这一既定目标的基础上，或在追求这一目标的过程中，这些社团承担。参与和影响着公共事务的管理。而我国的政治团体，也称人民团体，是一种有中国特色的、特殊的社会团体，特指参加人民政治协商会议的八大群众团体。它不同于一般意义上的社会团体，中国共产党十五大报告指出，工会。共青团。妇联等群众团体，要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。人民团体在公共事务的管理活动中，既体现党的政治性的要求，又要获得广大人民群众的认可与支持，从而发挥组织、参政、监督和教育等功能。因而，人民团体在公共管理中承担着特殊的功能，即寻找党和政府需求与其所代表的群众需求的结合点，这与西方国家社团只谋求其内部成员的整体利益有着严格区别。

   最后，自治组织也是公共管理的主体之一，在公共事务管理中发挥着特定的功能。但在西方，自治组织一般在法律框架内实行自主管理和活动。在我国，基层群众自治组织主要包括城市社区居民委员会。农村村民委员会和企业单位中的职代会，这些自治组织在政府指导。支持和帮助下实行“自我管理、自我教育。自我服务”，在推动社会主义民主政治发展，扩大群众政治参与等方面发挥着不可低估的作用，同时也承担着一定范围内的公共事务管理任务。这些基层自治组织自身的发展，行为的规范，以及效能的发挥，都取决于能否接受党的正确领导和政府指导。尤其是目前基层自治组织尚处于发展的初步阶段，还需要大力培育。健全和发展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事务管理中的作用才能真正显现出来，才能协助、补充和延伸党与政府对公共事务的管理。

   四、公共管理的基本方式与方法

   马克思主义认为，管理具有两重性——自然属性与社会属性。一方面，管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中，具有自身的一般规律，这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。另一方面，作为～种社会活动，管理是在特定的生产关系中进行的，必然体现出生产资料占有者的意志，这使得管理具有特定的社会历史性质，使得管理活动和方法具有特殊性。管理方法是一般性与特殊性的统一。

   依据管理与管理方法的两重性原理，我们可以把公共管理的方式与方法概括为两个层次，即实质方法与技术方法。实质方法是由于社会属性和社会发展阶段不同而采用的适合各国实际情况的管理方式，必然体现该社会的特定生产关系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技术方法则是随着社会发展而不断更新，但与社会生产关系属性的相关性不大，可以为不同社会制度中的人们共同采用的方法。20世纪80年代以后，西方发达国家在公共管理技术方法方面获得了巨大的发展，既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，收支预测。财政趋向监控。战略计划。零基预算。目标基础预算和方案预算被西方发达国家认为是最有效的几种方法。另外，纯粹的管理技术手段也获得了极大发展，主要表现在计算机与管理信息系统和决策支持系统的普遍应用方面。我国同样处于公共管理的发展时期，对于这些技术方法，应该积极借鉴。吸收，使之为我所用。

   在实质方法方面，我们必须充分注意到我国与西方资本主义国家在国家性质。政治体制和发展阶段上的不同，坚持走有中国特色的公共管理发展道路，不能照搬照抄西方国家的模式和方法。

   在我国，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国的结合。1997年，党的十五大提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”2002年1月，江泽民同志在全国宣传部长会议上又指出，“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成。相互促进的，二者缺一不可，也木可偏废。”依法治国和以德治国从治理国家的大局出发，指明了我们党治国方略转变的根本方向。法治是要求党和国家机关的活动必须依照法律，管理的目的是保护公民权利。德治是指加强社会主义道德建设，既包括提高人民群众道德素质，也包括提高党和国家机关工作人员的廉洁自律、奉公守法意识，尤其以党和国家机关干部的“官德”建设为核心。只有把党和国家机关及其工作人员的依法活动和“官德”密切结合起来，才能贯彻党领导人民治理国家的基本方略。

   社会主义国家管理公共事务除了要应用法治和德治手段外，还要运用政策手段。尤其是在制定法律还不成熟的社会条件下，对新的社会关系和社会问题，就要由政策来加以解决。公共管理学所要研究的政策，是党和国家把解决全局性问题的方法细化、具体化的结果。在当代科学技术迅速发展，国际国内情况瞬息万变的条件下，决策就成为各项事业成败的关键。为了避免和减少决策的失误，就必须要使决策科学化。民主化。推进决策科学化。民主化，提高决策水平和工作效率是健全社会主义民主制度的一项重要内容。科学化是对决策的共性要求，在中西方没有本质区别。民主化则必然反映一个国家的阶级属性。我国的社会主义国家性质，决定了我国的公共管理决策必然反映人民群众的根本利益和意志。在资本主义国家中，公共决策在名义上反映的是全民的公共利益，事实上所维护的是资产阶级的整体利益。

   五、立足国情，建构有中国特色的公共管理学体系

   公共管理学以公共管理活动为基本对象，主要研究以政府为核心的公共部门管理什么以及如何进行管理。从这个角度看，公共管理学不是对公共行政学的简单否定，而是对公共行政学的积极发展。我们主张积极借鉴经济学。管理学乃至社会学等多学科的先进成果，但中国公共管理学的发展，决不能脱离政治学和行政学这个学科基础。由于目前对公共管理的研究是在一个较短的时期里开展起来的，缺乏必要的基础理论积累，所以极容易出现纯技术化的“管理主义”倾向，即仅仅把公共管理看作是管理学，而切断它与政治学和行政学的内在联系。这种倾向是十分有害的。公共管理学应该是价值理性与工具理性的统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”问题。

   从研究对象来说，公共管理学不再像传统公共行政学那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他政府机构和社会组织方面。从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目。环境。战略与绩效的研究。从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学。管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。因此，公共管理（学）的发展，离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。就我国而言，既要从西方相关学科的发展历程中吸取经验教训，更要容许国内多种意见和看法的争鸣，从而把整个公共管理学的学科发展，建立在全面而充分的学术交流与讨论基础上，使其理论成果能够更好地为中国社会主义现代化建设的实践而服务。

   明白了公共管理学与公共行政学的关系，我们就可以按照公共管理活动的主体。客体与方法等三个基本范畴，建构起公共管理学的学科体系。概略地说，公共管理学的学科体系应包括如下三个部分；

公共事务治理理论篇12

社会协同作为社会管理创新的一项重要内容，其主要内涵是要求无论政府还是其他社会组织不仅要承担起社会管理的责任，更应该注重建立相互之间――政府部门之间、政府组织与社会组织之间、政府部门与民众之间的良性协调与互动合作关系。涉及治安管理领域，对于社会治安综合治理我们应有更深刻全面的理解与阐释。对治安管理社会协同理论的提出与总结梳理有益于在实际工作中落实社会协同的理念。

一、社会协同理念的提出

对社会协同内涵的认识，首先要正确认识和处理政府与社会的关系，当代治理理论认为政府、社会组织、市场组织是治理的主体。对于国家与社会的关系，存在着三种不同的模式：第一种是“强政府、弱社会”模式。在大一统的时代对于政府与社会的关系并没有清晰正确的认识，造成了强政府弱社会的不合理局面，在这种模式下，社会完全是政府的附属品，统治的意味更为浓厚，造成的后果是社会组织发挥作用微弱，政府权力过大、管得过多过死，但在社会治理某些领域中政府并不能发挥完全的作用，而社会组织在更适合其应该发挥作用的领域中却完全无所作为，这样不仅造成政府资源的浪费也不能起到很好的治理效果。二是政府与社会的合作模式。强调政府与社会要形成互动、加强合作，该模式的优点是将社会至于与国家同等重要的作用，但在目前我国大政府、小社会的现实局面下，合作模式的构建恐怕还有待更长的时间才能实现。三是“社会协同”模式。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局目标是在十六届四中全会时首次提出的。十报告在论述社会管理体制时又再次强调了其重要意义，并提出了予以法制保障保证其落实。现在看来社会协同模式是更适合我国现实的一种模式，为什么如此说呢？在这一社会管理体制中，公众参与是基础，社会协同是依托，法治保障是根本。在我国的现实是政府治理能力较高，公民社会发育不足。我们还处在培育公民社会的阶段，自然不能与西方国家一样在短期内实现两者的合作关系，更适合我国当前现实的是以政府为主导，鼓励和帮扶社会组织的成长，使其逐渐在社会治理中发挥重要作用，通过法律与制度保障是协同治理机制形成。

二、国外关于社会协同的相关理论

目前，世界各国在社会治理中形成的许多理论如公共选择理论、治理理论、公共物品理论、多中心理论、国家―社会互动理论、社会资本理论等，与我国的社会协同的治理模式存在着共通的地方，应充分借鉴先进理论、尊重我国现实，形成适合我国治安管理工作的社会协同治理理论。

（一）公共选择理论

公共选择理论（Theory of Public Choice）于20世纪60年代形成于西方发达国家。其主要观点是针对市场经济中的“政府失灵”现象，主张引入市场机制，以市场灵活的特点来弥补政府在公共服务领域的不足[1]。根据这个理论，警察公共服务同样需要引入市场机制，目前在西方国家非常发达的私人警务如保安、私人保镖等在维护社会公共安全中已发挥了重要的作用。

（二）公共物品理论

公共物品理论是研究公共事务的一种现代经济理论。其基本内容是：不同种类的物品和服务可以通过两个特征――排他性和消费性来进行整理和分类，分类的结果确定了政府和社会（非政府组织）在物品和服务提供中所扮演的角色[2]。一般而言，纯公共物品（服务）由政府提供，纯私人物品（服务）则由社会和市场提供，而准公共物品（俱乐部物品和公共池塘资源物品）既不能完全由政府提供，也不能完全依靠社会和市场提供，而应该通过政府和市场、社会的竞争、合作来提供。

（三）治理理论

治理理论，也称善治（Good Governance）理论、治道，是20世纪90年代流行于西方国家的关于公共事务解决之道的理论。是指政府对公共事务进行治理，它“掌舵”但不“划桨”，不直接介入公共事务，只介于负责统治的政治和负责具体的事务管理之间[3]。关于治理的特征，虽然学者概括并不完全相同，但治理主体的多元性，尤其是非政府组织的参与是其最显著的特征之一。正如治理理论创始人之一的罗西瑙所说：“治理则是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。”“它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制。”[4]

（四）多中心理论

当代美国学者E.奥斯特罗姆根据多中心社会秩序、公共选择、公共物品等理论，在长期实证研究公共事务（尤其是警察服务）的基础上，主张公共事物自主治理，提出“权力分散、管理交叠和政府市场社会多元共治”为特征的“多中心理论”，以改变传统的以政府为中心的“单中心供给”思路[5]。

（五）国家――社会互动理论

国家―社会互动理论的渊源可以追溯至19世纪西方国家的“市民社会”，但其流行却是在20世纪90年代以来。国家―社会互动理论主张：关于国家、国家制度及社会、社会制度等的研究，不能单从国家一元的单向的角度来认识，而应该从国家―社会二元的、多向的角度，从国家、社会的互动来认识。即：要批判那种“自上而下的”一元性“国家”分析范式，建构“自上而下”与“自下而上的”双轨型“国家与社会”互动范式。简言之，国家制度、社会制度的建立，是国家和社会互动的结果。按照这个理论，警察制度、治安制度也应是国家与社会组织互动的结果。

（六）社会资本理论

该研究视角运用社会资本理论对社会力量在治安管理中发挥的作用、作用的缺失及对策作以探析。社会资本是指普通公民的民间参与网络，以及体现在这种约定中的互惠和信任的规范。在社会治安管理过程中，社会资本的有效使用往往能够倍增治理的绩效，这也是治安管理自增强机制的动力所在。

上述理论，因为主张政府之外的市场、社会也要提供公共服务，与以往由政府完全提供公共服务的旧理论有很大差异，所以也被合称为“新公共管理理论”。这些理论应用于公共服务领域中的警务研究，其结论自然就是重视市场、社会在警务中的作用。譬如，自20世纪70年代始，西方国家提出了“private policing”（或privatizing policing、private police）的概念，对社会组织参与治安工作及如何增进社会组织与警察机构的合作，进行了大量的理论研究。英国艾莉斯・韦克菲尔德的《Selling Security：The private policing of public space》，提出了“安全被”（security quilt）理论，认为：不同的城市空间场所需要由不同的管理力量参与的各种安全管理模式；不同的管理力量和安全管理模式组织起来，就组合成为覆盖城市任何角落的“安全被”；在构成“安全被”的力量中，既有代表国家与政府的警察，也有单位与社区的专有安全保卫人员，既有市场化的保安公司，也有各种志愿者和警察辅助力量。

三、我国治安管理“社会协同”的相关理论

（一）治安综合治理理论

20世纪70年代末以后，我国逐步提出了治安综合治理的思想，强调在党委、政府统一领导下，在充分发挥政法部门特别是公安机关骨干作用的同时，组织和依靠各部门、各单位和民众的力量，综合运用多种手段，从根本上预防和治理违法犯罪，维护治安秩序的稳定。

治安综合治理理论强调治安问题的根源在社会，治理治安问题的力量在社会，维护治安秩序的主体也在包括政府、单位、社会组织和公众在内的多种主体。

（二）治安主客体关系理论

治安主客体关系理论，是指维护治安秩序的主体与客体（对象）之间，存在相互依存、相互作用、相互转化的多重关系，一般而言，公安机关是维护治安秩序的主体或主要力量，但是，在一定条件下，其他政府部门、企事业单位和社会组织、公众也会成为维护治安秩序的主体。

（三）治安、警务（国家警事）社会化理论

20世纪80年代，我国学者当时的治安形势和社会环境的变化，提出了“治安工作社会化”的观点，也有的称公安工作社会化、治安管理社会化。即公安机关不应承担维护治安秩序的全部责任，而应当将一部分工作职能交由社会组织承担。近年来，国内学者将西方的公共选择理论、治理理论等引入，又提出了“警务社会化”或“国家警事社会化”。强调公安机关要按照市场运行的客观要求，有效整合社会管理资源，充分调动社会各方面的力量，建立起与市场经济相适应的公安行政管理体制，在充分发挥公安机关职能作用的同时，实现“社会的事社会办”；强调警察与社会组织的互动、警察与社区居民的合作，以增进公共安全、提升警务效益。

（四）社会管理创新理论

近年来，针对当前我国社会发展的新形势，在“科学发展观”的指导下，中央在加强社会建设上提出了“社会管理创新”的思想。即：坚持“以人为本、服务为先，多方参与、共同治理”原则，完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，并将“中央社会治安综合治理委员会”更名为“中央社会管理综合治理委员会”。一些学者认为，社会管理创新的关键，是管理主体创新，即发展社会组织和社会自治。将其运用于治安工作领域，就是治安主体多元化。

参考文献：

[1]方福前.公共选择理论：政治的经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2000：67.

[2][美]E.S.萨瓦斯，民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍，等，译.北京：中国人民大学出版社，2001：121.

公共事务治理理论篇13

1.人民主权理论

人民主权理论最早是由法国的思想家卢梭提出来的。卢梭宣称：“人民作为整体来说是主权者。” [1]在国家中，人民的共同意志具有至高无上的地位，体现这种共同意志的权力便是国家主权。卢梭把这种共同意志称为“公意”，他认为国家主权就是人民“公意”的运用。现代民主政治的基础是人民主权理论，但是在实践中，任何一个国家都是不可能让其所有的人民来直接行使国家权力。因此，卢梭又认为：“就民主制这个名词的严格意义而言，真正的民主制从来就不曾有过，而且永远也不会有……我们不能想象人民无休止地开大会来讨论公共事务。”[2]在政治实践中就会出现 “权力的获得与权力的行使，总是少数人的事情”[3]的普遍现象。国家按照一定的规章制度，根据人民的意志，产生出能够代表人民共同意志的权力机关来管理国家事务和社会公共事务，而政府就是这种权力机关的主体。

 

基于人民主权理论，政府由人民产生，必须对人民负责。因此，可问责政府及其公务员所应问和必须问的责，正是在行使人民赋予的权力过程中向人民负责的状态、程度和结果。反过来讲，政府的行为只有能为社会主持正义、维护公正而又可以对之问责，才能获得人民的支持和拥护。人大制度是我国的根本制度，拥有广泛的民主基础，它既能体现人民的共同意志，又能使人民统一行使国家权力，管理国家事务和社会公共事务。行政机关或其他公共服务机构都是人民共同意志的执行机关，在执行公务时应当顺从国家和人民的利益。当行政机关及其公务员在履行职务的过程中给国家和人民造成损害时，理应接受人大的问责，并承担相应的责任。

 

2.权责统一理论

英国著名学者约翰·阿克顿认为：“权力有腐败的趋势，绝对的权力导致绝对的腐败。” [4]权力的存在和权力的易于腐败是一对孪生兄弟。在权利存在的前提下，要解决权力的易于腐败这一永恒而又复杂的问题，就必须正确认识权力与责任的辩证关系。权力事实上也是权利的一种，根据民法的基本精神，权利与义务是对应的，而与权力相对的便是责任，权力与责任实际上就是权利和义务的另外一种“表现形式和变异形态”[5] 。因此，行政权力就是权力和责任的结合体。没有无权力的责任，也没有无责任的权力，权责统一是现代民主政治对行政权力的基本要求。行政问责的核心理念就是权责统一，拥有多大的权力，就必须承担多大的责任。如果行政机关违反法律规定，给国家和人民造成损害，就应该由民主及其代议机关追究其政治责任，体现在我国就是人大的问责。这也是构建责任政府和法治政府，推进政治民主化进程的基本要求。

 

3.委托—理论

委托—理论由罗斯、詹森与麦克林在上世纪70年代创立的企业管理理论。该理论的主要观点是，在企业的所有者与经营者分离的情况下，二者的关系是委托关系。这种关系是一种信息不对称的交易关系，所有者购买的是经营者的服务与管理才能，但由于经营者具体管理企业事务，掌握着比所有者更多的企业信息。在人人都是经济人的前提下，企业经营者就会凭借这种信息的不对称来获得不当的个人利益，而损害所有者的利益。在这一点上，委托理论与政治领域的权力监督有相同之处，因而也演变成了政治领域对权力监督的理论依据。

 

人民主权理论认为人民是权力的所有者，但是又不能直接行使权力。根据委托理论，人民便把管理国家和社会公共事务的权力委托给政府，政府就成了人民权力行使的人。政府作为人理应对公共资源进行管理和经营，在不损害人民利益的情况下恪尽职守，依法行使行政权力。由于在政府和人民之间也会产生信息不对称甚至是人民根本不了解信息的普遍现象，就不能完全排除政府会不当甚至非法行使行政权力，作出损害国家和人民利益的行政行为。因此，人民作为权力的所有者，人民代表大会又是人民行使国家权力的专门机关，必须通过构建完善的人大问责机制来制约政府的行政权力，规范政府的行政行为，使政府及其行政人员更有效地为公众服务。

 

4.善治理论

迈克尔·巴泽雷认为善治是“公民价值的体现”，与传统官僚制不同的是，它更多地体现了对公民集体价值这一问题作更多的调查、更明确的讨论、更有效的商榷，暗示了社会自治的要求和能力[6]。我国学者俞可平认为善治是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会。从这个意义上说，公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治[7] 。

 

善治理论的基本观点首先是政府与社会、政府与公民、政府与市场对国家和社会公共事务的管理是互动合作管理，是国家与公民社会的一种宽容为本、合而不同、合而共生的互促互进关系。其次善治的实质是政府公共权力与公民基本权利的和谐互动。最后善治本身应该具有合法性、透明性、责任性、回应性、有效性、参与性、公正性、廉洁性。其中的责任性不但要求政府及其公务员对自己的行为负责，而且特别要求政府及其公务员与某一特定职位或机构相连的职责及义务负责。这就要求政府及其公务员必须合法履行一定的职能和义务，反之则是失职或不当行政。善治理念体现的是民主社会的发展，扩大了民主实践的范围，有利于对政府履行责任的监督。

 

总之在善治理念下，对政府的监督是必需的，这也为人大问责提供了理论支持。基于善治理念，我国政府的管理理念、管理体制和运作方式都应发生重大改革，从而不仅促进政府构建和强化自身的责任性和问责机制，而且为公众参与公共管理，实施对政府及其官员工作的监督问责提供了新的机制和渠道，这将大大丰富我国行政问责实践，有利于改善和优化我国的公共管理。