程序研究论文篇1

有行政行为就有行政程序，但什么是行政程序目前尚未形成一个为各国行政法学界共同接受的概念。实际上也很难形成一个各国普遍适用的行政程序概念，这主要是因为各国法律传统、行政法基本观念的差异以及各国行政程序法调整范围的不同。

国内在一个相当长时间内，行政程序法被行政诉讼法的光芒所遮蔽，学术界对于行政程序的研究一直没有引起足够的重视。1986年《治安管理处罚条例》的颁布，开始引起人们对行政程序的关注。1989年《行政诉讼法》的制定吸引了更多学者投入到行政程序理论研究的行列中，学者们在介绍和研究欧美行政程序理论的同时也纷纷开始构建中国的行政程序理论体系，其中对行政程序的含义之争成为行政程序研究中的第一个争论点。

迄今为止对行政程序的含义之争在我国主要形成了两种代表性的观点。一种观点认为，“行政程序是指行政主体的活动程序，即行政主体采取行政行为的步骤、方式、次序”。行政程序行为的主体必须是行政机关以及法律法规授权的组织和个人，行政相对人不能成为行政程序行为的主体，行政相对人的行政程序至多只是引起行政程序开始、终止或终止的一个前提条件。类似观点再如“行政程序是行政主体作成，变更或消灭有效行政行为所必须遵守的，由互相衔接的先后阶段所组成的法律程序。”

另一种观点认为，行政程序法是规范行政管理活动中的各种程序的总称，行政程序是行政法律关系主体在行政活动中应遵循的程序。因此行政程序的主体不仅包括行政主体，而且包括行政相对人，凡是行政法律规范确定的行政法律关系主体活动的程序都是行政程序。

上述两种观点对行政程序是由行为的步骤方法、过程等要素构成无重大分歧，分歧主要在于行政程序适用范围上存在着大小之分。第一种观点认为行政程序的主体只能是行政主体。第二种观点认为行政程序所要规范的主要是行政主体的行政行为，无论从行政程序理论的萌生原因，还是行政程序法所规定的内容，都可以充分证明这一点，但是如果行政程序仅仅安排行政主体的行为，而没有对行政相对人的行为作出安排，则行政法律关系无法构成和变更，也不可能实现行政法的目的。因此行政程序不仅仅是为行政机关设定的活动程序，而且也包括为行政相对人设定的程序。行政程序是为实现行政法目的而设定的行政法律关系主体活动的程序。

我们认为产生上述争论的一个重要原因是不少学者将行政程序与行政程序法中规范的程序混为一谈。上述第一种观点我们认为可称为狭义的行政程序，第二种观点可认为是广义的行政程序，既包括行政主体的行为程序，也包括行政相对人以及利益相关人的行为程序。从行政程序法规范来看，行政程序法既要规定行政主体的行为程序，也要规定行政相对人及利益相关人的行为程序，二者不可分离。从学术研究的角度来看可以将行政主体的行为程序独立加以研究。我们倾向于对行政程序采取狭义的观点，这也与我国目前多数学者认为行政行为是行政主体行为的观念相吻合，当然作出这种界定并不影响对行政相对人及利益相关人参与程序的研究与重视。我们认为，最好的办法是：把行政程序概念和行政程序法所调整的程序概念区别开来，也就是说：行政程序概念最好定位于行政主体的活动程序，但行政程序法则不仅调整行政主体的活动程序，而且调整行政相对人和利益相关人的活动程序，这样矛盾可获解决。

二、关于行政程序的价值讨论

行政程序的价值分析是近年来行政程序理论研究中呈现出的一种新的研究态势。出于对价值不同层面的思考以及不同视角的观察，学者们主要形成了以下一些观点。

第一种观点，有的学者同意美国学者盖尔洪的说法，认为行政程序总体上具有效率性、公正性、正确性、可接受性四大价值。效率性指行政程序作为行政过程客观规律的法律化，能保障行政效率，可省行政主体和相对人的时间、金钱、人力和物力。公正性指行政程序是一种程序上或形式上的公正，形式公正规则的目的，还是为了内容公正的实现和存在。准确性指行政程序作为一种科学而严格的意思表示规则，至少能使行政主体作出错误意思表示的危险减少到最小限度，为行政主体作准确的意思表示提供一种最大的可能性。可接受性指增强行政行为的可接受性，除了行政行为在内容上应真正体现公共利益外，还需要在过程中增加透明度，让相对人理解行政主体所作的意思表示真正体现了公共利益。

第二种观点，有学者认为，从各国行政程序立法的社会历史背景和规定的内容分析行政程序基本法律价值在于：（1）扩大公民参与行政的途径。（2）保护行政相对人的程序权益。（3）提高行政效率。（4）监督行政主体公正，实施行政职权。该学者进一步认为行政立法程序、行政执法程序、行政司法程序的价值取向分别应为民主、秩序和公平。

上述两种观点我们认为并无原则上分歧，总体上都认为行政程序的价值在于公正和效率，有利于行政行为内容的实现。第一种观点较简明扼要，第二种观点特别提到了保障相对人的程序权益，一定程序上揭示了程序的自身独特价值。我们认为上述两种观点基本上还是偏重于从“结果有效性”这个标准来看待行政程序的价值，这种认识仍然停留在程序的工具性价值层面上。当然这对于消除我国多年来认为行政程序只是行政实体的形式和手段这一狭隘观念具有重要进步意义。但这还不够，我们认为在我国除了要强调行政程序的工具性价值外，还要特别强调行政程序的内在价值即程序自身的品格和理性，二者应该并重，不能过分强调一方面否定另一方面，这对于在我国建立现代程序理念无疑将具有重大意义。笔者认为行政程序自身价值的研究将是我国行政程序理论研究的一个重要趋势。值得庆贺的是，我国已有一些学者开始了这方面探索，现将一些研究观点概述如下：

1.有学者认为行政程序既有外在价值即工具性价值，又有其内在价值，即独立于实体的内在价值。其工具性价值表现在至少在现象上程序的启动一般都以实现实体法内容为目的；程序的核心任务是查明据以适用实体法，实施行政行为的事实，无论一个行政决定是否直接适用实体法，都将决定行政相对人的实体权利，行政程序的内在价值表现在行政程序弥补了片面的实体正义，独立构成了法的正义的另一面；实体法所规定的实体正义是模糊的，程序才研究具体的实体正义；人类认识能力的局限性决定了程序对正义的决定意义；公正程序对恢复和培育社会秩序有独特的作用。

2.有学者认为必须关心程序的独特的品格和理性，它是使法律程序成为可能与人性相一致从而为人所尊重的所接受的那些品质。这一界定包括程序必须最大限

度地理性化从而体现形式公正，程序必须体现人道两方面。从形式公正意义上说，程序必须具备程序法治，透明、中立、听取相对方意见、合理性等因素，从人的主体性与目的性这个根本命题可推演出法律程序应尊奉参与、平等、人道、保护个人隐私等价值。

3.有学者提出行政程序的“正当性”命题，认为程序的正当性标准至少可以从四个角度考虑：程序性权利，权力的控制，效率的合理，实体权利目标。

程序的价值问题在学术界尤其是国外历经无数次争论，主要形成了程序工具主义、程序本位主义、经济效益主义程序论等理论。我们认为对程序的价值分析既不能完全以结果为标准也不能完全从程序本身出发，而应从结果和过程两方面，辩证地看待程序的价值。上述三种观点中第一种观点既看到了程序的外在价值，又看到了程序的内在价值，比较全面，但对于内在价值分析还不够深入，第二、第三观点侧重分析了行政程序的内在价值，这种尝试非常可贵，但这一领域的研究在我国只能说是揭开了序幕，还需要众多的学者不畏艰难，进一步开拓。

三、关于行政程序法概念的讨论

前已论及，行政程序法与行政程序是两个既有联系，又有区别的概念，不能混同。有行政程序未必有行政程序法，但行政程序法概念往往受到一定行政程序观念的影响。一般认为，各国行政程序立法模式受到以下三种行政程序观念影响：

1.认为行政程序就是行政诉讼。基于这种意义，他们便认为行政程序法等同于行政诉讼法。

2.认为行政程序是指行政主体的行政活动程序，而不是法院的司法程序，德、奥、意等国的行政程序立法就反映了这种观念。

3.认为行政程序既包括行政诉讼程序，也包括行政活动程序，美国和法国的行政程序立法受到这种观念的支配。

正如有的研究者所分析的，第一种观念在当今各国的行政程序立法与行政程序法学中已无市场，第二、三种观念各有自身理由，所以被不少国家和地区所采纳。目前国内学者讨论行政程序法概念时存在分歧也主要限于上述第二、三种观念层面上，主要有以下三种观点：

第一种观点认为行政程序是有关行政主体行使行政管理职权的步骤、方式和过程，因此行政程序法是有关行政主体行使行政管理权的步骤、方式、过程之法律规范的总称，或者说行政程序法是关于行政行为成立过程、手续与方式的法律规范的总和。

第二种观点认为行政程序实质上是规范行政权运行的方法和步骤，而行政程序法是规定行政主体的行政行为和行政相对人参与行政过程应遵守的方法、步骤和时限，并由此构成为一个连续过程的法律规范的总称。

第三种观点认为行政程序法是凡规定国家行政组织及其活动程序的法律规范的总称。行政程序法包括行政组织，行政决策与执行，行政监督，行政诉讼等方面的程序规定。其中的行政诉讼程序为主要部分。

我们认为行政程序法是为实现公共行政职能为目的而设立的规范行政法律关系主体在行政活动中的程序法律规范的总和，即行政程序法不仅调整行政主体的行为程序，而且调整行政相对人及利益相关人的行政程序。

另外需要注意的是，人们在使用“行政程序法”这一概念时有时分为两种情况：一种指广义的行政程序法，也称实质意义上的行政程序法，即既包括有一部单独的统一的行政程序法典，也包括存在于各种形式中的行政程序法律规范；另一种是狭义的行政程序法，仅指一个国家或地区统一的行政程序法典，也称形式意义上的行政程序法。目前我国学者谈论的行政程序法主要是指后者，即中国特别欢迎和需要一部统一的适合本国国情的行政程序法典。

四、关于行政程序法地位的讨论

行政程序法的地位广义包括三方面内容，即行政程序法与行政法的关系，行政程序法与行政实体法的关系，行政程序法的作用（即重要性）。对于第一方面，学者们认识无多大变化，近年来争论主要表现在第二、三两方面。

（一）由于程序工具主义观念的影响，我国法学界对实体法与程序法的关系一般认为：实体法是法的基本或主要组成部分，程序法是为实施实体法而存在的法律规范。

在程序热的研究浪潮中，不少学者对此传统观念开始了反思。特别值得一提的是我国行政法学界有学者大胆地提出了“法即程序”这一必然引起争议的命题。该学者提出该命题的理由主要有以下几方面：徒实体法不能自行，徒程序法可以自行；程序法可以取代实体法，实体法不能取代程序法；先有程序，后有实体，实体是程序的产物；一切实体法上的问题均可以从产生它的程序中找到原因；一切实体法上的问题只有从产生它的程序入手，才能得到根本的解决；程序法是权利性的，实体法是义务性的；实体法是静止地，孤立地，形而上学地规范人们行为的，而程序法是动态地，联系地，辩证地规范人们行为的。

有学者从逻辑错误和程序法的功能及其限度的方面评析了“法即程序”命题的谬误。对上述理由提出了反驳，如徒程序法不足以自行，程序法不能取代实体法，程序并非都是权利性的，实体法也并非全是义务性的等等。对于实体法与程序法关系认为是辩证统一的，严格地说，绝对地、条分缕析地区分程序法与实体法，并非易事。二者常常是“你中有我，我中有你”。一般情况下，程序法的功能是辅的，即辅助实体法功能的实现；例外情况下，程序法的功能是填补性的，即在没有相应实体法适用于个案时，允许在不违反法律基本原则的前提下，遵循程序法的规定“造法”。前者是由程序法的“外在价值”决定的，后者则由程序法的“内在价值”决定的。

上述两种观点分歧主要在于对实体法与程序法产生先后以及它们各自功能认识不同。我们认为从发生学意义上说先有程序，后有实体法，在这种意义上说“法即程序”具有一定合理性；从功能角度来看，“法即程序”过于夸大程序法的作用，容易从一个极端走向另一个极端。从功能角度来看，第二种观点更合理，既强调程序法的重要作用，又重视实体法的价值，坚持两条腿走路方针。我们倾向于第二种观点，我们认为在我国目前既要看到程序法的重要性，程序法具有相对独立性，又不能过分迷信程序，视程序为解决一切问题的灵丹妙药。实体法与程序法应二者并重，不可偏废。

（二）对于行政程序法的作用，我国先后有不少学者也参与了讨论。但在术语使用上，比较混乱，如有的人使用“功能”或“目标”“价值”“重要性”“意义”等不一而足。

对于行政程序法作用的认识思路大致可分为两类。绝大多数学者从行政法自身角度来阐述其作用的，一般包括三方面：第一，保障行政相对人合法权利；第二，提高行政效率；第三，有利于减少腐败的产生。

近年来，遵循这一思路的观点多在此基础上有所深化。如有学者认为行政程序法具有以下功能：规范、制约、监督、促进行政权的合理行使；保障行政相对人的合法权益，规范行政相对人的参与程序，促进行政民主化；通过权力与权利之间的沟通，协调平衡，促进行政效率的提高。

另有学者从更广阔的角度对行政程序法的地位进行了思考。其中最具代表性的是王锡锌从构建我国市场经济法律体系的角度对行政程序法进行了探讨。他认为行政程序法是市场经济体制中不可缺少的一项基础性法律制度，同时又恰恰是目前最欠完善的一项法律制度，行政程序法在我国新旧体制转轨过程中契合了市场经济体制对“政府-市场”关系的内在要求，从而有助于旧体制的消解和新体制的建立。

上述两种思路从不同角度揭示了行政程序法的重要意义。我们认为后者是研究的进一步深化。对行政程序法的作用，应把两方面结合起来看待，除了可以从市场经济角度思考行政程序法的意义外，我们认为行政程序法在促进我国政治体制改革，保障人权方面也具有重大理论意义。

五、关于行政程序法目标模式的讨论

对于什么是行政程序法目标模式，学术界表述不一，但一般认为，行政程序法目标模式是指各个国家行政程序法根据所要达到的目标而形成的总体特征。行政程序法可以发挥多方面的作用，立法机关可以按照自己的目的进行选择，强化某一方面作用，这种选择将使一国的行政程序法形成一定的目标模式。

行政程序法目标模式在行政程序法理论研究中可以说占据枢纽地位。它统率行政程序法的基本原则，进而涵盖行政程序法的基本制度，对行政程序法立法模式选择的影响也不可忽视。

（一）行政程序法的目标模式的分类：1.有人认为可以分为控制模式、效率模式、权利模式三类。2.有学者认为可分为效率模式和权利模式二类。权利模式也有称公正模式，或权利保障模式。3.有学者认为行政程序法目标模式分为维护模式和保护模式，与此相应，行政程序法的价值模式可以分为民主模式和效率模式。该观点认为应将目标模式与价值模式结合起来探讨，在澄清价值模式的基础上进一步分析与其相应的目标模式。

对于上述三种分类，我们认为第二种分类比较恰当，其基本含义在法学界基本达到共识对其使用几乎已约定俗成。第一种分类中控制模式正如该学者所言主要是中国封建时代的行政程序法属于这一类型，不具有普遍意义，可以忽略。第三种分类优点将目标模式与价值模式相结合，但其目标模式分为保护模式，维护模式容易引起歧义，其保护维护的是行政权，还是相对方权利不够清楚。

（二）我国行政程序法目标模式主要形成以下三种观点：姜明安、王锡锌等主张应兼顾效率与权利保障。他们认为效率和公正是行政程序法的两个基本价值目标，目标模式的选择取决于立法时对价值目标的权衡。应该看到在行政程序法中，效率与公正的冲突确实是存在的，但这种冲突并不意味着各自绝对的排它性，恰恰相反，二者存在内在的联系，公正并非必然排斥效率，反之亦然，公正作为一个价值判断，其含义在特写条件下不断变化。现代行政法的平衡精神应反映到行政程序法中。效率与公正价值目标是对立统一的，二者应平衡兼顾。黄学贤认为应在效率与公正两个基本价值目标之间寻求平衡，作为行政程序立法的出发点和目标模式的整体选择。在具体的行政管理活动中，当效率与公正发生矛盾时，应作出公正优于效率的明确安排的选择。章剑生认为行政程序立法目的应是效率为主，公平为补充。

上述三种观点均是以公正-效率为中轴来设计我国行政程序法的目标模式。第一种观点是“平衡论”在行政程序法中直接演示，从理论上说公平与效率二者兼顾比较完美，但在实际操作时难于把握，有可能会流于形式，二者的平衡点恐难把握。第二、三两种观点分歧较大，主要原因在于对我国行政法治存在问题以及解决方法认识不同。

我们认为我国行政程序法目标模式应以公正为主，兼顾效率，在公正与效率发生冲突情况下一般应注意公正优先，效率为辅，在特定情况和特定环节也可以考虑效率优先。这主要是因为我们认为我国行政法治中公正问题重于效率问题，这一模式符合社会发展进步趋势，我国的行政诉讼至少目前还无法胜任对行政不公的补救。

六、关于行政程序法基本原则的讨论

正如行政法的基本原则在我国行政法学界讨论初期人言人殊，众说纷纭一样，我国目前学术界对行政程序法基本原则的论述仍然处于莫衰一是，观点纷呈阶段。

1994年前论述较多（具体内容从简），主要有：1.应松年认为，行政程序法基本原则应包括公平、公开、听取意见、顺序、效率原则。2.认为各国行政法学都确立起或多或少的程序规则用以约束政府的行政行为，我国社会主义行政法学所确立的行政程序规则，充分体现了社会主义的民主性、真实性和效率性，行政程序原则的主要内容体现为程序法定、相对人参与、公正、顺序和时限等。3.认为各国行政程序制度不同，据以确定这些制度的基本原则自然也不尽相同，考察各国与现代民主相联系的行政程序制度，它们也反映和体现一些共同的基本原则：公开、公正行为有据和效率原则。4.认为不同时代的行政程序法具有不同的基本原则与制度，选择不同目标模式的行政程序法，其原则与制度也不相同。从现代各国看行政程序法的基本原则有：依法行政原则、民主原则、基本人权原则、公正原则和效率原则。5.认为行政程序法基本原则分为一般原则和特殊原则。一般原则指社会主义法都必须坚持的原则，它包括共产党的领导和群众路线原则、法治原则。所谓特殊原则指主要适用于行政程序法的基本原则，包括行政干预原则、保障行政主体依法行使职权和相对人合法权益的原则、顺序原则、效率原则。

1994年以来特别是1997年—1998年间，一些学者对我国行政程序法的基本原则又进行了归纳，主要有以下观点：1.胡建淼认为中国行政程序法基本原则的表达方式只能是法典式和条文表达式。基本内容应确定为程序法定原则、程序公平原则、程序公平原则。法定原则指用以规范行政权的行政程序必须通过立法程序使其法律化，行政主体行使行政权所遵循的程序，必须由法律加以规定。公开原则指用以规范行政权的行政程序除涉及国家机密，商业秘密或个人隐私外，应当一律向相对人和社会公开。公平原则指行政主体必须在程序公平的约束下，正当地行使行政权，尤其是在行使自由裁量权时必须体现合理性和科学性。2.吴德星认为，一般情况下行政程序法基本原则应包括行政民主、行政法治、行政公平、行政效率和行政公开等原则。民主原则指行政程序法必须贯穿民主精神，体现民主意志，符合民主要求。法治原则指行政程序法必须贯穿法治精神，实行依法行政。效率原则指为了保证行政活动的效率，行政程序的各个环节，应当有时间上的限制。公开原则指对重要的行政行为与公民权利义务直接相关的行政行为要通过一定程序让公民了解，强调行政公开原则是行政程序法的生命。3.章剑生在《行政程序法比较研究》一书中继续坚持以前观点，认为中国行政程序法的基本原则是合法原则、合理原则、公开原则、参与原则、顺序原则、效率原则。4.杨海坤、黄学贤在《中国行政程序法典化-从比较法角度研究》一书中提出：行政程序法基本原则作为行政程序法目标模式和价值取向与具体原则，是规则和制度的中介，应当将价值取向和目标模式作为自己的思想内核，将其中的精华表达出来。另一方面，基本原则还必须对具体原则，专门制度和规则具有统率作用，成为具体原则、制度和规则的设计标准，评价标准。据此，能够称得上基本原则的只有民主原则、公正原则和效率原则。具体而言，行政程序民主原则指行政程序的设计和进行应当确保公民的有效参与，应当处处体现公民的意见和呼声。这一基本原则体现在行政公开、行政参与两项具体原则中。程序公正原则指公民在行政程序中应当受到平等的对待。程序上的公正表现在不偏不倚原则、比例原则、信赖保护原则等三项具体原则方面。效率原则指行政机关应当确保行政程序的进行，以尽可能少的投入，获得尽可能多的收益。

纵观上述行政程序法基本原则的种种概括，我们认为这些概括总体上体现了由繁至简的趋势，有些基本原则如公正、效率等渐成人们的共识。上述归纳的差异，主要是由于对基本原则，我国行政程序目标模式，尤其是基本原则与具体原则、基本制度的界限学者们认识不同所造成的。对比上述诸多归纳我们认为最后一种概括比较简洁，较好地处理了行政程序法价值取向、目标模式、基本原则、具体原则、具体制度这五者之间的内在逻辑联系。这种概括反映了我国行政程序基本原则的最新研究成果，值得提倡。当然，这方面的探讨是无止境的，因为行政程序法的内外环境在不断发展，人们的认识也要不断深化。

七、关于行政程序法立法模式和立法步骤的讨论

立法模式这一概念在我国行政程序法研究上非常流行，类似的提法还有法体模式，制定模式等，但对立法模式作出精确定义的尚不多见。对行政程序立法模式的争议主要集中在行政程序立法模式有几种分类以及我国行政程序立法模式应采取哪一种。

（一）关于行政程序立法模式的分类主要有以下观点：1.认为可分为单一式和复合式。单一式指制定一部统一完整的法典，并将法典的制定权交由最高国家权力机关行使。复合式是通过各个单行法律，从不同方面规定行政程序法内容，从而形成一个内容有机联系的法律整体。2.有学者认为行政程序法有三种法体模式。一是统一法典模式，二是单行法律法规模式，三是无独立行政程序法而完全与实体法合体的模式。

上述两种观点分歧主要在于对融实体法和程序法于一体模式如何看待。第一种观点认为采取这种模式的国家太少，不具备典型意义，不作为一种分类。相比较而言我们觉得第二种分类更加全面些，即应制定统一的行政程序法，但不能要求它纯而又纯，仅仅是对程序方面的规定，涉及的实体问题也应在行政程序法中作相应规定。

（二）关于我国行政程序立法模式应采取哪一种的争论。这一问题可以说是我国行政程序和行政程序法研究中争论最为激烈的一个问题。目前主要形成以下三种代表性观点：

第一种观点认为，行政程序立法是一项巨大的工程，在立法上应当采取逐个解决的办法，即不制定统一的行政程序法，而是制定单行的涉及行政程序的法律。

第二种观点认为行政程序法的内容，较为一致的意见是，它是通则而不是法典，只规定共同原则，共同程序等，而且应司法色彩浓一些。行政强制、行政处罚、行政监察、行政复议等程序以单行法律、法规规定，是否包括行政指导程序意见不一，是否包括其他程序也各持己见。

第三种观点认为应当尽早制定统一的行政程序法典。其理由是统一的行政程序法典能更好地规范行政主体行政职权的行使，控制行政权的滥用，从而更好地保护行政相对人的权益。分散的独立的行政程序法律法规不能在整个行政领域确定统一的，体现现代民主、法治精神和效率原则的程序规范和制度。此外从我国目前法制的进展情况分析，也完全具备条件制定统一的行政程序法典，更不用说有许多外国行政程序统一法典立法的现成经验可供参考借鉴。

上述第二种主张制定行政程序法通则的观点，从目前来看难度要小一点，但其效果明显不如制定行政程序法典，且操作性不强，若干年后可能会重蹈《民法通则》的旧路。第一、第三两种观点截然相反，造成两种观点分歧的主要原因我们认为主要是对制定行政程序法法典的必要性以及制定难度的认识不同。我们认为制定统一的行政程序法典，并不排除制定一些单行的法律法规，其优越性明显胜于制定单行的程序法律法规。制定行政程序法典在我国确实会面临程序法观念淡漠，我国行政程序理论研究水平还较低，行政行为范围广泛，“性质复杂且变化频繁等诸多困难。但通过努力这些困难都是可以解决的，制定行政程序法典对走向现代化的中国来说绝非空中楼阁。因此我们赞同上述第三种观点。

关于我国行政程序法立法模式，目前学者多认为应制定统一的行政程序法典。但对行政程序法的立法步骤则有不同看法。

一种观点可称为激进式，认为如果尽早制定统一的行政程序法，对中国法治进程的推动将更为有利。

另一种观点可称为渐进式，认为应分两步走，第一步是先对那些与百姓切身利益相关，立法条件相对比较成熟的方面，逐个制定单行的行政程序法律。第二步是在2010年前制定一部统一的行政程序法。至于统一的行政程序法如何制定又有三种主张，有人主张与单行法律的制定齐头并进；也有人主张待各个单行的行政程序法律出台后，再研究制定统一的行政程序法；还有人主张待各个单行的行政程序法律出台后，把它们编纂成一个统一的行政程序法，不再另行制定统一的行政程序法。

程序研究论文篇2

笔者认为，鉴于死刑复核程序与第二审程序合二为一的不正常现象的存在，最高人民法院应当将所有的死刑案件核准权收归自己行使，以保证死刑在全国范围内正确适用。同时，建议最高人民法院设立独立的死刑复核庭，并在全国范围内设立独立于地方法院系统的死刑复核分庭，最高人民法院实行垂直领导且各分庭至少管辖两个省、自治区或直辖市。另外，两级死刑复核庭的财政支出由中央财政拨付。这样，一方面可以彻底地解决死刑复核程序与第二审程序合二为一的问题，另一方面防止了地方保护主义的滋生。此外，这从理论上讲，将死刑案件核准权收归最高人民法院行使，体现了国家慎用死刑的严肃态度；从实践上讲，则有利于纠正死刑判决的偏差与错误，统一死刑适用标准，保证死刑案件的质量，有效控制适用死刑的数量，对防止错杀，坚持少杀与慎杀具有重要意义。

二、关于死刑复核程序中是否应听取控辩双方的意见问题

我国刑事诉讼法规定，人民检察院依法对刑事诉讼进行法律监督，作为控诉方的人民检察院可以在死刑判决生效后发现确有错误时提起抗诉，还可以在罪犯执行死刑时派员临场监督，并可以提出纠正建议。由此可见，死刑复核程序是当然接受人民检察院的监督的。但是，笔者发现，在死刑复核程序中却没有辩护方的法律地位，只有控诉方的。应该说，在刑事诉讼中，控方与辩护方是相对立的双方，既然有控诉方的人民检察院在死刑复合程序中起着法律监督的作用，那么辩护方更加应该参与到死刑复合程序中去，否则，如果只有控方没有辩方，那么象征着“公正”、“法律面前人人平等”的天平就会倾斜，不仅司法公正无从谈起，而且会使法律的威信在人们心中跌落，并逐渐冷却人们心中炽热的法律情感。应该说，这种现象对我国法治国家的建设是十分有害的。

笔者认为，在死刑复核程序中，控辩双方都应该参加，体现司法的公正；对于人民法院来说，在死刑复核程序中，也应当兼听控辩双方的意见，正所谓“偏听则暗，兼听则明”。鉴于实践中复核机关对死刑案件虽然进行全面审查，包括事实审与法律审，但其只进行书面审查，因此其审查的程序价值有限，不利于彻底发现错误，尤其是事实上的错误，此外我国法律没有规定在死刑复核程序中对已经判处死刑的人可以委托律师进行辩护的现状，笔者建议，司法解释应当尽快明确规定：在死刑复核程序中对死刑案件应当实行不公开地开庭审理，对已经判处死刑的人必须委托律师进行辩护，同时允许人民检察院参加，兼听双方的意见，然后再作出裁判；二、复核机关必须将最后的裁判结果与理由、控辩双方的意见必须公布于众，接受社会监督。

三、关于死刑复核程序的期限问题

我国的刑事诉讼法对侦查、、审判等程序均规定了诉讼期限，但惟独对死刑复核程序的期限没有作出规定。笔者认为，虽然说死刑复核程序是一种对死刑案件的特别监督程序，有其特殊性，但是对死刑复核程序的期限不作出任何的规定，显然是不合适的，是立法上的一大疏漏。因为，期限的不确定性状态首先将直接有损于一部法律的严肃性和统一性，既使判决立即执行的案件难以发挥死刑的威慑力，又影响了对不应当判处死刑的人及时解除其濒于绝望的精神状态，甚至促成更严重的后果，如被告人不堪巨大的精神压力自杀等。同时这也极不利于迅速、及时地复核死刑案件，从而导致对被告人羁押时间过长，案件数量增多，这一方面是给羁押场所带来管理上的困难，另一方面如果判处死刑的人应当无罪，死刑复核程序的期限不确定导致羁押时间过长，从而使国家赔偿的数额增多，给国家造成较大的经济损失。有鉴于此，笔者认为，对死刑复核程序的期限应当以司法解释的形式作出具体而又明确的规定，设置一个期限的最高限。

除此之外，我国刑事诉讼法对死刑复核的具体程序也仅仅在第202条规定了复核组织，对复核的内容、方法，复核后的处理也均未作出规定。不得不说这是我国死刑复核程序立法的严重缺欠，并与死刑复核程序在刑事诉讼中的重要地位极不相称的。因而，笔者认为，为保证死刑复核程序的严肃性，确保适用死刑的正确性，我们立法者应当对刑事诉讼法中死刑复核程序用正确与慎重的眼光、用端正的态度去认认真真地审视它，尽快地完善它，不要让死刑复核程序形同虚设。

现实中就有许多案件，明明是错判，但是无论当事人怎么上诉、申诉，得到的结果基本一致——维持原判或者是对原审的判决略作修改。并在当事人上诉、申诉的过程中，有来说软话的，有来威胁的，有来施加压力的……这正如一句老话所说：“林子大了什么样的鸟都有。”不过，也有例外，但却往往要经历砸锅卖铁、倾家荡产、身心俱惫等过程。

对于死刑核准权下放可能出现的问题，人民大学法学院教授、博士生导师卢建平曾作这样的分析：“各省高院行使复核权带有很浓的地方色彩，实践中受到党政领导的干预比较明显。有时，证据、程序上的疑点不能充分考虑；另外，发案率、社会治安一票否决权等类似的东西使省一级高院在处理时某些环节上不太好把握。”

参考文献：

1、《刑法学》，王仲兴，中山大学出版社[M]，2008年5月。

2、《刑事诉讼法》，陈卫东，中国人民大学出版社[M]，2004年1月。

3、试论死刑复核法律监督的路径，《法治研究》，2008年2月。

程序研究论文篇3

由于刑法、刑事诉讼法对减刑制度的规定十分简单、粗疏，在减刑的上述程序中，监狱方面拥有巨大的“自主”空间，它可以通过自行制定一系列诸如计分考核、分级管理等奖惩制度，来考量罪犯是否“认罪服法，确有悔改表现”，以此决定能否给予减刑。罪犯在不服行政考核、奖惩时，对于保障罪犯申请复核、复议及行政诉讼的权利监狱法没有规定，罪犯对于监狱的行政考核与奖惩无论公允与否，必须接受，否则就可能被以“不服管教”、“对抗改造”而受到教育、批评、处理，也就不会获得减刑。目前普遍存在的问题是，罪犯不能或不敢发表真实的意见，这是监狱多年来形成的不良习惯和风气。这样，当一名罪犯被纳入减刑计划后，不管该犯表现如何，只要该罪犯“牌子不做得很大”，监狱收到的就只有“好的意见”。这一现状，使减刑客观上难以确实做到真实、公允。在具体实践中，减刑往往还受到监狱的指令性计划控制，而减刑计划一般是不公开的，罪犯不知道谁被纳入计划和谁将被减刑。可以说，“从制定减刑计划到减刑集体讨论，从制作减刑材料到呈报给中级以上人民法院，每一个环节都由监狱包办，这种包办，体现出的是一种思想，一种声音，一种行政命令的意志。”①

当罪犯的减刑材料被报送至中级以上人民法院，由于缺乏相关程序和机制的制约，再加上主观上重视不够，承办减刑案件的人民法院及法官，基本上不会到监狱进行复核，一般也很少对监狱方面呈报的减刑材料之真伪提出质疑，绝大多数情况下只是“照章办事”，依法履行减刑裁定完事。在一些法院，甚至还存在书记员代行减刑裁判权的情况，虽然名义上是由审判法官办理，但实际上却由书记员具体操刀。所以，实践中，监狱上报的减刑案件被法院否决的微乎其微，减刑案件的审理质量也普遍不高。在最高人民法院和司法部联合开展减刑、假释案件大评查期间，笔者曾参与审查某中级人民法院近几年所办理的减刑案件，发现其裁判文书上不规范及出现差错的比率明显高于其他刑事裁判。究其原因，主要还在于承办法院及法官对监狱所报减刑材料的审查及其裁判流于形式。

减刑的上述程序设置不可避免地会存在诸多有悖于正当程序要求的现实问题：

首先，减刑改变了罪犯所受刑罚的具体执行。其中利益受到影响最大的是罪犯本人以及被害人，但在现行制度中，这一矛盾的双方都是缺位的，他们对减刑程序的启动及其运行不具有任何实质影响。虽然依据监狱法的规定，获得减刑是罪犯的重要权利之一，但是，在目前的法律框架下，罪犯只有接受调查的义务，而不能主张任何权利。并且，在减刑的全过程中，没有相关机制和程序保障罪犯发表个人意见，无论减刑公允与否，任何人提出质疑都有“对抗改造”之嫌。所以，从整体上讲，我国的减刑程序不具备诉讼的典型特征，在具体运作上表现出明显的行政命令和行政审批色彩，程序的参与性无从谈起。

其次，罪犯的减刑申请尚可由监狱代劳，其利益直接受犯罪侵害的被害人则被现行程序粗暴地排除在外，成为不折不扣的“局外人”，对减刑程序的运作一无所知，这显然也违背了正当程序对参与主体的对等性要求。可以说，目前的减刑制度是专门为犯罪人设立的，而完全没有考虑被害人的利益和要求，其消极后果是，从程序正义的角度，无论法院如何裁判，对被害人来说都可能是不公正的，至少过程不公正。所以，实践中经常可以听到被害人针对法院减刑裁定的公正性提出的质疑声。

再次，在现行减刑程序的操作过程中，法官所接触的完全是监狱方面提供的各项材料，反对者的意见基本不存在，法官在审理之前往往已从这些材料中形成了对案件的认识，产生了预断性的意见。“法院在审理减刑案件中中立性的消失是参与机制缺失的必然后果，没有相对一方的参与，法官也只能接触到其中一方的意见。”②而法院及法官中立性的缺失就容易引发社会公众对减刑裁判的正当性的怀疑。

第四，法院对减刑案件采取单方面的、秘密的书面审理，仅通过审核监狱方面提交的书面材料便直接作出减刑裁定。由于不开庭审理，法官无法亲自听取当事人及利害关系人的陈述，难以在内心中形成直观的庭审印象，而完全依赖于监狱部门的书面材料，减刑案件的审理不经意中流于“走过场”，法院的减刑裁判结论根本不是在庭审过程中对各方程序参与者的主张和证据形成理性认识的基础上作出的。这不仅有违刑事审判的直接、言词原则，也与正当程序的公开性、自治性要求背道而驰。

第五，审理减刑案件只能由法官组成合议庭，社会公众不能参与陪审。事实上，对罪犯裁决是否减刑不是简单的法律推理，而是“一项融刑法学、矫正学、生理学、心理学、社会学、精神病学等学科为一体的十分复杂、专门化程度极高的系统工程”③，理应吸纳多学科的专业人士参与审理。由于法官缺乏相关专业知识，使其只能忽略对罪犯主观改造成果的审查，仅就刑罚执行机关所报的减刑材料进行形式化审理，正当程序所具有的理性特质在其中难以体现。

第六，我国减刑案件的审理机关为中级以上人民法院。这些法院不仅承办减刑案件，还要审理大量的一、二审案件，审判力量相对不足。实践中，不少承办法院基于便利，考虑往往将减刑案件积压到一定量后进行一次性处理，加上刑事诉讼法对审理减刑案件没有设置简易程序。减刑案件审理效率普遍较低的现状与正当程序的及时终结性原则明显不相协调，以至于出现法院减刑裁定尚未作出，而等待减刑的罪犯刑期已经届满的尴尬现象。

最后，对减刑程序，罪犯和被害人既不能加以选择，也不能有效参与，对法院裁判不服亦没有法定的救济渠道。减刑决定权实际上掌握在监狱管理者手中，而罪犯又是在监狱的严格监控之下，由于整个减刑过程始终是不公开的，也就形成不了有效监督。检察机关虽具有监督职权，但也是在事后提出监督意见，且没有任何法律后果，亦很难起到实际制约作用，暗箱操作之流弊自然无法避免。近年来全国范围内屡屡曝光的监狱系统腐败案件即是例证。

可以说，目前的减刑程序实际上由监狱部门主导，虽然其中有审判机关的参与，并且在形式上需要经过其终极裁定，但是，我国减刑程序的诉讼特质并不充分，而表现出鲜明的行政色彩，乃至最终沦为实质上的一种行政处理方式，而作为相对方的罪犯，却在目前的法律框架下寻求不到任何可以展开有效防御和救济的方式和途径。所以说，在我国现行减刑程序中，罪犯和被害人的法律地位都比较尴尬，法律没有赋予他们作为诉讼主体应当获得的尊重，这是有违程序正义的突出问题。

二

构建科学、合理和正当化的减刑程序，首先必须解决长期以来一直困扰法律界的一个理论问题，即减刑权到底是属于何种性质的一种权力，理应由哪一个机关行使。

我国刑法理论的通说认为，减刑属于对刑罚的实质修改，减刑权属于审判权的一部分，必须由人民法院行使。如有学者指出：“减刑的实施，是一项审判上的司法行为，它与西方国家相似赦免性质的善时制度不同。后者是总统依行政权减免执行中的刑罚，是司法上的行政行为。”④但不少司法实务界人士和学者则对此提出不同看法，如有学者认为，减刑的实质是对刑罚变通执行方式，并非减少原判刑期，也不是对原刑事判决的更改，而是减少了原判决的执行，因此，减刑不是审判的组成部分，而完全是一种刑罚执行方式。⑤还有学者认为，减刑权是司法权中的行刑权，将减刑的决定权归属于行刑机关是合乎理论和实践要求的。刑事诉讼过程分为侦查、、审判、执行四个阶段，侦查权属于公安机关，权属于检察院，审判权属于法院，行刑权属于行刑机关。监狱作为我国的的行刑机关，承担执行刑罚的任务，负责行刑的各项事务，正是刑事诉讼本身的要求。现行刑法规定减刑权由法院行使，打乱了四个阶段各部门之间的分工，造成刑罚执行机关与决定机关的分离，使减刑活动的正常运行遇到障碍，⑥等等。

在笔者看来，学界对减刑权性质的定位出现不同声音，根本原因在于各自所持刑罚目的观的差异。认为减刑权属于司法权是报应刑思想的体现，此观点基于刑罚绝对报应的需要，把法院的宣告判决看成是确定的、不可变更的，具有绝对的权威，如果出于刑事政策的需要而变更刑罚执行，其决定权只能由法院行使。而持教育刑论者的观点则完全不同，认为刑罚以特殊预防为目标，宣告刑并非绝对的确定不变，可以根据犯罪人的具体情况而变更，行刑机关可行使这种变更权力。刑罚的变更执行正是“把监狱大门的钥匙交在犯罪人手中”，“如果把钥匙交到犯人手中，他们很快就会把它锁里”。

在笔者看来，在刑罚执行领域，实际上存在两种不同性质的权力活动：一是监狱部门对罪犯实施具体的刑罚执行，包括狱政管理、教育改造、劳动改造等等。这些活动构成监禁刑罚执行的主要内容，从其权力运行的规律和特征看，它属于典型的行政管理活动，理应被纳入行政权范畴，这也是世界各国将监狱等刑罚执行机关作为国家行政体系组成部分的根本原因；二是执行过程中刑罚变更事项的裁决活动。对刑罚变更的裁决，直接涉及到罪犯的自由等重大权利的处置，故在法治国家里无不把司法审查机制引入其中，以法院的裁判作为刑罚变更与否的依据。“司法审查机制的存在，是防止其他国家权力出现滥用和专横的特殊保障，也是法治秩序赖以维系的关键制度设计之一。”⑦监狱中的服刑罪犯丧失人身自由，其行为完全处于监狱方面的监控之下，维护自身权益的能力很低，在此前提之下，再将刑罚执行变更权交由监狱掌管，这对服刑罪犯是不公正的，也是危险的。其实质上是让监狱方面充当自己案件的法官，这显然是违背现代法治基本原则和正当程序基本要求的。刑罚执行权与刑罚执行变更权是性质完全不同的两种权力，刑罚执行权属于行政权，包含了大量的狱政自由裁量权因素，而刑罚执行变更权却是司法权，必须由中立的第三方作出。故有学者指出：“在刑事执行程序的制度设计上，至关重要的问题是确定刑罚执行权的行政权属性，以及执行过程中刑罚变更事项的司法裁判权性质。”⑧

从性质上讲，减刑属于对刑罚的变更，是对法院终审判决的改变，并直接关涉罪犯和被害人的重大切身利益，因而应被纳入司法裁判的范围。

首先，减刑是对刑罚的变更。对于刑罚来说，其质的规定性就是刑种，量的规定性对于自由刑而言就是其刑期长度即刑度。所以，自由刑的刑种和刑度一起构成了自由刑的实质内容，是自由刑的两大实质性组成要素。我国刑法中的减刑，是指对判处管制、拘役、有期徒刑或者无期徒刑的犯罪分子，因其在刑罚执行期间确有悔改或者立功表现，而适当减轻其原判刑罚的制度。“所谓减轻原判刑罚，包括将原判刑期减短和将无期徒刑减为有期徒刑。”⑨由此可知，减刑的适用不仅会直接缩短犯罪人所服刑罚的刑期长度，而且，在无期徒刑减为有期徒刑的情况下，它还会带来对刑种的变更。原判决给犯罪人确定了一定的刑罚，而适用减刑却改变了原判刑期，甚至刑种。所以，减刑属于对自由刑实质性组成要素的根本性变更，而绝不仅仅是对一定刑罚的执行方式的改变；刑罚执行方式的改变只能是在不改变原判刑罚内容的前提之下，变更其具体的执行手段和方法。减刑是对刑罚的变更而不是对刑罚执行方式的变更，这是减刑的法律属性的核心内容。

其次，减刑是对法院终审判决的改变。减刑性质的核心内容是对原判决确定的刑罚的变更，由此可以得出减刑在性质上也是对原生效判决即终审判决的改变。法院对犯罪人作出的有罪判决，主要由两部分内容构成：一是对被告人犯罪事实的认定，即定罪；二是确定对被告人适用的刑罚，即量刑。不论是对判决定罪部分的改变还是对量刑部分的改变，都将构成对原生效判决内容的实质性变更。减刑是在不改变原生效判决所认定的事实问题的前提下，根据犯罪分子的悔改或立功表现，将原判决所确定的刑罚予以适当地减轻。所以，减刑的适用虽然没有改变终审判决对事实问题的认定即没有改变终审判决的定罪，但是，通过对犯罪人适用的刑罚进行变更，直接构成了对原生效判决量刑部分的根本变更，从而部分地改变了终审判决的实质性内容。

再次，减刑直接影响到犯罪人和被害人的重大切身利益。适用减刑就意味着犯罪人将被豁免一定期限的刑罚，可以提前获得人身自由；反之，犯罪人就必须服满原判决所确定的刑罚，两种情况下对犯罪人的人身自由的剥夺或限制程度是不同的。就对公民人身自由权的处置而言，减刑与审判阶段对被告人的量刑活动并无本质的区别，都直接涉及到公民的人身自由权受剥夺或限制的期限。对此只能通过司法裁判的方式和途径加以确定。而罪犯服刑期的长短，又将直接关系到被害人的切身利益，即影响到被害人遭受犯罪侵害而产生的报复情感能否获得满足以及满足程度。因为，被害人对犯罪人的报复心理的满足是通过刑罚的完全执行而得以实现的，对犯罪人适用减刑会使被害人的本能的报复心理受到打击，并会因此怀疑刑罚的正义性。所以，在此意义上，减刑活动也必须受到正当程序的规制，并保障被害人作为程序参与主体的相关诉讼权利。

在现代法治国家中，“司法权范围的确定必须紧紧围绕是否有个人基本权益需要司法救济和司法保障，以及是否有某种国家权力（尤其是行政权力）需要司法审查和控制这两项标准来进行。”⑩所以，笔者甚至认为，在刑罚执行过程中，不仅减刑、假释、缓刑等行刑制度的适用需要以法院的裁判作为唯一依据，以下具体刑罚执行制度和措施的运用，亦应纳入司法审查的范围：刑期的折抵、刑罚的易科、监外执行等行刑变通措施的运用，对患有精神病、性病、酒精中毒等病症被判刑人进行的强制性医疗措施的运用，监狱行刑警戒类别的确定和变更等。(11)此外，罪犯及其他被执行人对刑罚执行机构及其人员的行政性执法行为不满而提出控诉的，法院亦应有权审议，给予被判刑人司法救济的机会等，这是构建刑罚执行正当程序的基本要求，也是在刑罚执行领域贯彻法治原则的具体体现。

三

有鉴于此，围绕司法权这一核心，构建符合程序正义要求的正当程序，由罪犯本人启动，律师介入，被害人参与，监狱提供罪犯能否予以减刑的证据，检察机关实施法律监督，人民法院居中裁判的诉讼机制，便成为必然的选择。按照笔者的设想，可将减刑程序改造成完全意义上的庭审程序，罪犯可通过监狱向法院提出减刑申请，检察院和被害方作为监督方出庭，监狱管理人员和相关罪犯作为证人出庭，法官亲自参与庭审，平等对待各方当事人，并在充分考虑各方参与者意见的基础上居中裁决。

当然，以上仅是宏观上的构想，其运行还有赖于以下具体程序和机制的构建：

1.监狱对罪犯的考核必须是真实的，罪犯对考核不服有权提出异议，可申请复议、复核，乃至提起行政诉讼，将罪犯行使异议权、申辩权、申请复议或复核权等作为考核的必要的救济程序。为此，监狱机关应对减刑情节以及罪犯的分级处遇、计分考核、等级工制度等作出统一、明确、详细的规定，并公示使全体干警和全体罪犯知悉。同时，减刑计划启动、制作减刑材料完成后，监狱方面亦应当在分监区向全体罪犯公布拟呈报法庭作为证据使用的有关减刑事实和理由的书面材料，并规定有不同意见者，在规定的期限内有权提出异议。实际上，能否公布详细的减刑事实和理由材料是检验监狱减刑是否公正以及能否真正做到“狱务公开”的重要标志。

2.建立一整套罪犯减刑的权利保障制度，明确罪犯有知情权、申请减刑权、申辩权、提出异议权、申请复核或复议权、质证权、质疑权、请求听证权、申诉权、获得公正减刑权、要求公开审判权、申请回避权、参与法庭调查权、最后陈述权等。从某种意义上说，这些程序性权利均具有救济性质，旨在保障罪犯能够有效参与减刑程序，并在其中体现其作为诉讼主体应有的地位和尊严，从而落实减刑裁判的程序正义。

3.法院对减刑案件实行开庭审理，在罪犯、被害人、监狱管理人员、检察员、证人等各方到庭的情况下，以开庭的形式审查罪犯确有悔改或者立功表现的事实及证据，充分听取各方意见，并在此基础上作出减刑裁定。对此国外立法有类似规定，例如，蒙古刑事诉讼法典第436条规定：“对于假释的申请，由法院自收到申请书之日起一个月内审理；审理时应当传唤检察长、被判刑人、提起申请的人和机关的代表、被判刑人执行刑罚所在的机关的首长或代表人到庭。”(12)减刑与假释在处理程序上具有同质性，外国立法有关假释的程序规定对我国减刑程序的构建具有借鉴意义。

4.允许律师介入减刑程序，以保障罪犯能够获取法律帮助的权利。应通过立法规定罪犯有权聘请律师或其他人为其提供法律帮助，代为办理减刑的有关法律事宜；对于一些家庭经济困难的罪犯，国家有必要建立法律援助制度。律师在接受罪犯及其亲属的委托后，有权查阅监狱提交的减刑材料，同在押的罪犯会见和通信，收集和调取罪犯确有悔罪或立功表现的证据，有权参加法庭调查和辩论并提交意见，在征得罪犯同意的情况下代为提起上诉等，同时依照刑诉法的有关规定履行诉讼义务。

5.对于有明确被害人的案件，人民法院应当将拟减刑罪犯情况告知被害人，并把征求被害人的意见作为减刑的必经程序。实际上，伴随着恢复性司法在世界范围内的广泛运用，现代西方各国多以法律的形式规定了被害人在刑罚执行阶段的参与权利。如英国1991年的缓刑法（probationcircular）落实了1990年的被害人法（victimscharter）有关被害人权利的规定，即在准备提交释放罪犯的报告时，将被害人及其家人的意见考虑进去。1994年，英国内政部监狱负责人联系处（HomeOfficeInstructiontoGovernors）建立了被害人帮助热线，联系处进一步要求监狱负责人向警官了解被害人及其家人对允许释放罪犯的意见，如果被害人强烈反对释放罪犯，那么，罪犯则不能释放。(13)美国模范刑法典第305条附10条规定，假释委员会在决定假释时，应考虑受刑人、辩护人、被害人等的意见。(14)根据此规定，美国有45个州在假释程序中引入被害人影响陈述，即由被害人提出关于犯罪和被害对被害人及家庭所造成的后果的意见和观点，以供假释委员会决定假释参考。(15)

借鉴国外经验，可对被害人参与减刑程序作如下具体设计：符合条件的罪犯提出减刑申请，承办法院经初步审查决定立案的，应在3日内通知检察院、被害人，并告知被害人及其法定人有权委托诉讼人；在正式开庭前10日应书面通知检察院、被害人到庭参加诉讼，通知内容除了开庭时间外，还应告知被害人相关诉讼权利，包括委托人出庭权、获得法律援助权、知情权、申请回避权、参与法庭调查和辩论权等。在法庭审理时，对监狱以及罪犯律师提交的有关罪犯确有悔改或立功表现的事实材料，被害人有权发表意见，包括提出对罪犯悔改或立功表现的看法、阐明罪犯的犯罪行为给其本人及家庭造成的危害后果等。被害人发表意见时，应注意区分“应当减刑”和“可以减刑”的情节。对于“可以减刑”的情节，法院要根据具体情况并确实考虑被害人的意见，作出是否适用减刑及如何适用减刑的裁定；对于被害人强烈反对适用减刑的，法院要慎重对罪犯适用减刑。法院减刑裁定作出后，被害人及其法定人不服，自收到裁定书5日以内，有权请求人民检察院提出抗诉。对此检察院应当立即对请求人的资格、请求的时间和理由进行审查，并自收到请求后5日内作出是否抗诉的决定，答复请求人。对于确有错误的生效减刑裁定，被害人及其法定人有权在减刑裁定生效后的1年内，申请法院依照审判监督程序撤销对罪犯的减刑裁定等。

6.吸纳专业人士作为陪审员参与减刑案件的审理。以意大利的行刑制度为例，其专门负责处理行刑事务的监察法庭是由监察法官、从事心理学、社会服务学、教育学、精神病学、临床犯罪学的专家组成，其中合议庭由法庭庭长、一名监察法官和二名专家组成。(16)借鉴国外经验，可考虑吸收教育学、社会学、心理学、犯罪学、矫正学等方面专家作为人民陪审员和法官共同组成合议庭，参与审理减刑案件，以此提高减刑的程序理性和裁判质量。

7.赋予基层法院对部分减刑案件的管辖权。可考虑将被判处管制、拘役的罪犯减刑案件，交由基层法院审理，并针对此类案件案犯罪行轻，社会潜在危害小的特点，适用更为简便的审理方式以实现程序繁简分流。

8.进一步明确审理期限，督促法院及时审结减刑案件。对于被判处无期徒刑、有期徒刑的罪犯减刑案件，中级以上人民法院应在1个月内审结；对于被判处拘役、管制的罪犯减刑案件，基层人民法院应在15日内审结。此外，由于减刑案件有一定的专业性，可考虑在法院内部设立专门机构和专业法官负责审理，并针对减刑案件的特点构建不同于普通审理程序的简易程序。

9.赋予罪犯对减刑裁定的上诉权，在减刑裁定书中应当增列罪犯不服此裁定的上诉途径、方式和期限。规定罪犯对于人民法院减刑裁定不服的，可以在收到裁定书后10日内向上一级人民法院上诉。只有罪犯上诉的，上级人民法院不得作出不利于罪犯的裁定；人民检察院认为减刑裁定确有错误的，可以在收到裁定书10日内依法提起抗诉。对此国外立法有类似规定，例如土耳其共和国刑罚执行法第19条第6款规定，对于法院假释裁决，犯人、犯人人、律师或检察官可以提出上诉。(17)由于减刑案件与一般诉讼案件没有本质上的区别，对其也应实行两审终审制。

10.规范减刑的申请次数和时间间隔。既要给予罪犯多次提出减刑申请的权利，又要对其申请次数和时间间隔进行规范。一般情况下，罪犯第一次减刑申请未获批准，一年内不得再次提出减刑申请。对此国外立法也有类似规定，例如，俄罗斯联邦刑事执行法典第175条第11款规定：“当法院驳回假释或将未服满部分的刑罚改判较轻刑罚的请求，依据上述任何一种根据再次向法院提交报告，应在法院做出驳回裁定之日起至少六个月以后进行。”(18)

保全罪犯的人格尊严和诉讼主体地位，是实现其再社会化的基础和条件，通过上述一系列保障程序的构建，让罪犯和被害人都能参与到减刑活动中来，倾听他们的意见，保障他们的人格尊严和自主意志，不仅有助于法庭作出公正的裁判，也有利于化解罪犯和被害人的矛盾，修复被犯罪破坏的社会关系，为罪犯顺利回归社会打下基础，并会对罪犯思想改造产生积极促进作用，同时也有利于在社会上确立法院减刑裁判的权威性和公信力。目前一些法院试行减刑的听证审理方式，这是有益的探索，但距离合乎正当程序要求的诉讼程序还有很大差距。笔者认为，只有坚持以司法裁判权为中心，采取规范的庭审模式，各方当事人参与，充分表达意见，法院在此基础之上居中作出权威裁判，才能形成科学合理的减刑机制和制度，并在程序正义的基础上最大程度地实现裁判结果的公正。

关键词:减刑/程序正义/权利保障/正当程序

注释:

①孙延宏：“监狱在押罪犯减刑权利的程序保障”，载《上海市政法管理干部学院学报》2001年第2期。

②王伟：“对减刑性质和程序的理论思考及对策建议”，载《新疆社会科学》2004年第2期。

③陈敏著：《减刑制度比较研究》，中国方正出版社2001版，第133页。

④马克昌主编：《刑罚通论》，武汉大学出版社1995年版，第640页。

⑤参见李豫黔：“我国减刑制度司法实践的反思和探讨”，载《中国监狱学刊》2003年第3期。

⑥参见陈敏著：《减刑制度比较研究》，中国方正出版社2001版，第136页。

⑦陈瑞华：“司法权的性质——以刑事司法为范例的分析”，载《法学研究》2000年第5期。

⑧陈瑞华著：《问题与主义之间——刑事诉讼基本问题研究》，中国人民大学出版社2003年版，第38页。

⑨何秉松主编：《刑法教科书》（上），中国法制出版社2000年版，第608页。

⑩陈瑞华：“司法权的性质——以刑事司法为范例的分析”，载《法学研究》2000年第5期。

(11)参见于同志：“俄罗斯的刑事执行法律”，载《犯罪与改造研究》2004年第8期。

(12)参见最高人民法院刑事审判二庭编：《减刑、假释工作必备——中外减刑、假释法律法规选编》，人民法院出版社1992年版，第324—325页。

(13)杨正万著：《刑事被害人问题研究——从诉讼角度的考察》，中国人民公安大学出版社2002年版，第45页。

(14)最高人民法院刑事审判二庭编：《减刑、假释工作必备——中外减刑、假释法律法规选编》，人民法院出版社1992年版，第339页。

(15)郭建安主编：《被害人研究》，北京大学出版社1997版，第221—222页。

程序研究论文篇4

（二）推进法治建设进程的需要。随着依法治国方略提出，法治建设被日益提上重要议程。作为法治建设的一项重要内容，为了确保司法公正，树立司法权威，必然要求提高司法资源的合理利用和诉讼效率，要求提供便利快捷的司法救济途径，要求一种更加便捷高效、成本低廉的诉讼程序。尤其是计划经济向市场经济过渡后，民事活动频繁，民事案件剧增，如果不能以灵活、快捷，节省的程序解决大多数简单民事案件，一方面，必然导致诉讼拖延，造成大量积案；另一方面，要实现对复杂民事案件的慎重裁判也是不可能的。这样一来，司法公正，法律权威都将成为一句空话。因此改革简易程序本身也是符合市场经济对诉讼程序的需求，同时更是与国际上对诉讼效益和效率追求接轨的需要。

（三）规范审判方式的需要。《人民法院五年改革纲要》出台后，关于司法制度的改革论著不断涌现。减轻当事人及人民法院的讼累，简化诉讼程序，加快诉讼节奏已成为实务界和理论界的研究重点。2001年2月中国人民大学和北京海淀区法院还共同主办了中国民事诉讼简易程序研讨会。为缓解诉讼案件猛增与审判人员不足的矛盾（而根据最高法院的改革构想，法官人数在相当长的时间里还不可能实现快速增长），各地法院都进行了积极的探索。广东省高级法院还专门制发了《广东省法院适用简易程序审理民事案件规则(试行)》。虽然学术界和实务界观点鲜明精辟，呈现了百家争鸣，百花齐放的景观，但由于没有统一的操作规程和执法标准，各地法院各出奇招，各自为政，造成全国范围内适用法律的不统一，直接影响了法制的统一性和权威。为改变这一混乱局面，最高法院将扩大简易程序适用范围作为今年重点研究课题，并将择期出台相应司法解释。因此，在这个时期，深入探讨简易程序改革和完善更具有现实意义。

二、简易程序的价值及功能。

对一项诉讼制度提出改革和完善的建议，首先必须认清其在诉讼制度中的地位和作用，必须理清其本身具有的价值和功能。具体来说，民事简易程序功能主要表现在以下几方面：

（一）有利于贯彻“两便”原则。两便原则包括便利人民群众参加诉讼和便利人民法院办案两个方面。世界人权宣言明确规定：任何人都有利用诉讼制度，请求法院审判的基本权利。因此，在对诉讼制度进行创建和改革之前，首先必须考虑到，是否有利于真正实现司法救济的权利。而简易程序的改革，正是基于这一前提，使得司法救济途径从繁杂、冗长的诉讼程序走出来，让更多的公民可以接近司法资源，获取国家司法资源的帮助，从而保障公民参加诉讼的权利，保障法院充分保护公民的合法权益。

(二)有利于贯彻诉讼经济原则。诉讼经济原则是每一项诉讼机制必须包含的原则和价值。以诉讼经济的原则要求，在保证诉讼公正的前提下，要充分地体现诉讼周期的缩短，诉讼程序的简化，审级层次的减少，以及相应诉讼费用和成本的降低。简易程序正是通过上述途径，使得原本稀缺的诉讼资源能够发挥出最大潜能，最大程度节省人力、物力、财力，实现诉讼经济的目的。

（三）有利于提高人民法院的威信。扩大简易程序适用范围，一方面可以使大量事实清楚，权利义务明确，争议不大的轻微民事案件，以快捷高效的程序消化掉，提高办案速度，实现“简出效率”。另一方面，可以保证人民法院有更充裕的时间和精力来审理比较重大、复杂、疑难的案件，保证案件审判质量，达到“繁出精品”。不仅如此，还也可以抓住典型，以案释法，公开宣判，进一步扩大办案的法律效果和社会效果。因此，简易程序的改革，必将有助于法院办案效率、办案质量进一步提升，办案社会效果进一步凸显，有利于树立法院威信，增强公民对司法的信心。

(四)体现效率优先，兼顾公正原则。公正与效率是人民法院二十一世纪的工作主题。公正是在效率前提下的公正，正所谓“迟来的公正就是不公正”“正义被耽搁，就是正义被剥夺”；效率又是在公正前提下的效率，倘若无公正，效率即失去意义。一般而言，司法的理念是“公正优先，兼顾效率”，但对于民事诉讼，则采取优势证明标准，突出的是效率。尤其是针对简易案件，更没有必要适用复杂的诉讼程序来解决，而应代之以简便化的诉讼程序。那种因程序的繁杂，导致诉讼迟延，不仅令当事人无法忍受，也让法院和全社会无法忍受。因此，在强调公正与效率两者不可偏废的同时，还应强调“效率优先，兼顾公正”之原则。

三、简易程序的改革与完善。

进行一项司法制度改革，总是牵一发而动全身。民事简易程序的改革也不例外，起码应从两个方面着手进行，一是从现有简易程序操作方式之简化入手，二是从改革简易程序相关配套制度入手。

(一)简易程序操作方式的改革与完善

1、科学界定简易程序的适用范围。民诉法第142条规定：基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚，权利义务明确，争议不大的简单民事案件。最高法院对此也做了进一步的司法解释，同时明确时被告下落不明等三类案件不得适用简易程序。但总的来讲，这些规定过于笼统，以致于法官做出程序选择的余地仍然太大，不利于实践中开展繁简分流的具体操作。而如何科学界定简易程序的适用范围呢？有两方面的资料可以借鉴：第一方面是我国刑事诉讼法中简易程序案件的界定方法。具体分析其所考虑的因素有三：一是量化标准（可能判处3年以下有期徒刑……）；二是类别标准（告诉才处理的案件等）；三是控诉方的意见（经人民检察院建议或者同意）。第二方面是国外立法例。如我国台湾民事诉讼法第427条规定，适用简易程序的案件：一是对财产权的诉讼，标的金额或价额在10万元以下；二是规定10类案件，不问其标的金额，一律适用简易程序；三是依当事人合意适用。相应的也体现了上述三个考虑因素。再如日本简易裁判所受理的案件是90万日元(不足人民币7万元)以下等等。由此，笔者认为我国界定简易程序的适用范围可以从三个方面着手：

⑴对于债权债务等纯财产权益性质的争议案件，以明确的标的额或价值作为界定标准。根据我国幅员辽阔的特点，具体可兼采原则性与灵活性相结合的办法。即由立法机关或最高人民法院司法解释明确确定，标的在10万元以下的财产权益性质案件，一律适用简易程序；同时授权给省、直辖市、自治区高级人民法院，根据不同地区经济发展水平可以划定不同的适用标准。

⑵以案件性质或类别为界定标准。一是采取列举式的方法确定适用简易程序的案件范围。如审判实践中已积累的：追索赡养费、抚养费、抚育费；确认和变更收养、抚养关系；责任明确的损害赔偿等7类案件；以及一方当事人没有胜诉的可能或案件事实不存在真正争点的案件；一方当事人认为案件不存在实质性事实争议，只有法律上争议的案件，明确适用简易程序。二是借鉴或兼采广东省高院用排除法规定5种禁止情形不得适用简易程序，其它案件都可以适用简易程序审理的做法。

⑶赋予当事人相应的程序选择权。这主要是针对案件的难易程度并不完全取决于争议金额的大小和案件类别。有些争议标的大的案件，法律关系并不复杂；有的案件类别相同，而法律关系复杂程度却天壤之别；有的案件虽然复杂，但是当事人双方均有诚意共同到法院请求解决等等。当然，若将来立法已明确简易程序适用范围，那么应适用简易程序的案件，法院只能强制适用，当事人不能作出拒绝的选择。值得注意的是，当事人除了具有程序选择权外，在适用简易程序中也应当允许当事人选择言词审理或书面审理的机会，这有利于进一步提高诉讼效率。

2、规范程序选择，准确繁简分流。简易程序适用范围被明确后，由什么主体，在什么时间作出适用程序选择，当前民诉讼并没有进行界定。审判实践中做法不一，一种是立案庭审查立案后，统一移交业务庭庭长选择是否适用简易程序，再交付经办人。一种是立案庭移交业务庭登记后，直接交付经办人，由经办人在审理过程中，自行做出适用程序的选择。一种则是由立案庭作出适用程序选择，而后移送业务庭登记，再交付承办人审理。三种做法均有利弊：第一种做法可发挥业务庭长熟悉业务，熟悉承办法官审判技能的优势，准确做出适用程序的选择，但容易造成业务庭长滞留案件和滥用选择权；第二种做法，虽减少把关的环节，但赋予经办人程序选择权，不利于监督；而第三种做法则有效地克服了前两种做法之不足，一方面，立案庭严格依照简易程序适用范围选择程序，繁简分流，可实现当即交付经办人手中；另一方面，通过立案庭和业务庭长双重监控，可确保承办人严格按简易程序进行审理，实现快速便捷立案和设立简易程序之初衷，因此，笔者倾向于第三种做法。

3、诉讼请求和证据固定制度。2001年12月6日最高法院作出的《关于民事诉讼证据的若干规定》（简称《证据若干规定》）第34条第1款规定：“当事人应当在举证期限内向人民法院提供证据，当事人在举证期限内不提交的，视为放弃举证权利。”第3款规定：“当事人增加、变更诉讼请求或提起反诉的，应当在举证期限届满前提出。”上述规定就是诉讼请求和证据固定制度的立法依据。《证据若干规定》还规定，举证期限可以由当事人协商一致，适用简易程序不受“指定期限不得少于30日”之限。因此，笔者建议：简易程序中当事人应在法庭辩论结束前，就将诉讼请求和证据进行确立并固定下来，法庭辩论之后，不得再变更诉讼请求或提交新的证据。这样一来，如果当事人一同到法院请求解决的，诉讼请求和证据均可当即予以固定；而其他的情况，则要求在送达受理通知书和应诉通知书时，应一并告知当事人诉讼请求和证据应于法庭辩论结束前固定，以免因诉讼请求突然变更或调查证据而延展期日。

4、严格简易程序向普通程序转化的条件。《最高法院关于适用<民诉法>若干问题的意见》第170条规定，在审理过程中，发现案情复杂，需要转化为普通程序审理的，可以转为普通程序。该法条对于“案情复杂”没有界定，使之过于宽泛，缺乏可操作性，容易造成审判人员转换程序的随意性。完善的方法有二：一是由最高法院明确界定转化的条件。诸如：当事人变更诉讼请求或提起反诉，使案件明显不符合适用简易程序的条件等等。二是严格转化的报批程序。如主审法官经开庭审理后，发现不宜适用简易程序的，应于次日提出书面申请转换适用程序，报经庭长或分管院长审批，并报立案庭备案。获准后，方可适用普通程序审理。通过加大监督力度，防止承办人员在法定期限内不能结案而随意转换适用程序，或变相超审限结案，从而确保简易程序的安定。

5、确立当庭宣判视为送达和调解签名生效制度。长期以来，调解书、裁判文书送达难一直是困扰法院审判实践的一个问题。简易程序以调解方式结案占相当大的比例，而法律规定调解书未经当事人签收不生效，即赋予当事人对调解的反悔权。这样一来，调解书送达前，不仅调解达成的协议不具有稳定性，而且容易造成履行义务的延误。尤其是当庭宣判的案件，败诉一方当事人往往拒不到庭签收裁判文书，致使上诉期日、生效期日无从计起。为此建议：⑴调解达成协议的，以当事人在调解协议上签名视为调解书送达，取消当事人在调解书送达前的反悔权。⑵双方当事人或人均到庭，当庭宣判的，宣判之日即视为裁判文书送达之日；定期宣判的，宣判之日应当庭送达裁判文书，无正当理由拒不到庭接受宣判的，以宣判之日视为裁判文书送达之日。⑶对原、被告一方未到庭参加诉讼的，裁判文书送达之日仍以实际送达之日为准。

(二)简易程序配套制度的构想

1、设立专门适用简易程序的机构和人员。就目前我国基层法院的现状来看，把基层法院改革成单一的简易法院，专门审理简易案件，并不现实。但在保留现行兼采适用简易和普通两种程序的情况下，在基层法院专门设立适用简易程序的简易庭，配备专门的独任法官，独任法官仅适用简易程序审理案件，不再参与普通程序案件审理。这样一来，不仅可以克服同一法官兼具简易和普通程序的任务，造成程序适用上的界限不清和混用，而且比较符合我国国情和法院机构设置的传统。这是一种比较可行，也比较切合实际的改革方案。

2、改革简易程序诉讼收费的标准。《人民法院诉讼收费办法》和《最高法院适用〈民诉法〉若干问题的意见》中关于诉讼费用收取的条款，并没有对适用简易程序和普通程序加以区分。诉讼费中受理费具有税收和惩罚双重性质，一则诉讼标的越大，收费也应当越多；二则在一定程度上避免当事人滥用诉权。但是对于选择了适用简易程序的民事案件，其本身对司法资源的耗费较少，相应的，国家收取的诉讼费也应当较少。这才符合费用相当性原理，也有利于鼓励当事人多选择简易程序。具体简易程序应收取什么标准的诉讼费才合理和相当呢？笔者认为：适用简易程序所征收的诉讼费用应当高于同样金额诉讼的撤诉案件，低于同样金额诉讼的普通程序案件，可以考虑在同样数额普通程序案件的二分之一至三分之二之间作出选择。

3、确立简易程序一审终审制度。我国简易程序和普通程序的审级救济机制并无二致，这与世界各国民诉法采取的区别制大不相同。事实上从效率优先的角度，或诉讼经济原则来考虑，均不宜赋予简易程序与普通程序相一致的救济机制。一种可供借鉴的方案是实行一审终审制，当事人不得提起上诉。若当事人对判决不服的，允许其在法定期限内向原审法院提出异议，由原审法院重新指定一名独任法官进行审查。若异议成立，由原审法院启动再审程序，组成合议庭进行审理，依法改判，判决为终局判决；若异议不成立，裁定依法予以驳回，裁定为终局裁定。

4、缩短简易程序所需时间。民诉法第146条规定，人民法院适用简易程序审理案件，应当在立案之日起三个月内审结。这个期限相对于普通程序已显然缩短，但相对于目前各地基层法院推行扩大简易程序适用范围来讲，仍显得太长。如芗城区法院适用简易程序平均结案日仅为21日。而怎样才能在确保公正司法的情况下，既利用简易程序简单、快捷的一面，又将其对时间的浪费限制在最小限度内？最主要的办法就是缩短所需时间。笔者认为，根据当前各地法院扩大简易程序适用范围的成效来看，有45天的时间就足够了，而且不允许延长，除非转换为普通程序审理。

5、简化裁判文书、调解书的制作。民诉法第89条规定，调解书应写明诉讼请求，案件的事实和调解结果。事实上，调解协议是双方当事人合目的性的一种自愿行为结果，调解书的制作可仅体现调解结果，而不必再详尽诉讼请求和案件事实。民诉法第138条规定了判决书应具备的内容及事项，也没有对适用简易程序和普通程序加以区别。当前为防止法官擅断，确保裁判文书质量和司法公正，对裁判文书制作的改革，均提出了应当进一步强化证据认定和说理部分。这对于适用普通程序的复杂案件来说，是完全必要的，但对于适用简易程序的简单案件来说，快速、方便是基本要求，制作复杂的裁判文书，则有多余累赘之嫌。《证据若干规定》还规定，简易程序裁判文书制作不受“应当在裁判文书中阐明证据是否采纳的理由”之限。况且，《最高法院关于适用<民诉法>若干问题的意见》规定，某些简易的民事案件不用制作裁判文书。因此对于该类案件可简要概括出案件事实，后对判决主文叙述准确，清楚即可。甚至可以更大胆借鉴国外作法，根据不同种类案件的特点，事先制作格式化的判决书、裁定书，以备庭审后当即填写裁判主文时适用，进一步简化裁判文书，提高制作速度，提高诉讼效率。

程序研究论文篇5

美国著名法官曼斯斐尔德曾经说过：“世界上的大多数纠纷都是由词语所引起的”。在法律界，法律概念的争论尤其如此，行政程序和行政程序法的概念更如此。由于各国行政机构活动方式的多样性和差异性，这两个概念有着先天的模糊性和不确定性，但我们一开始讨论就无法回避这个问题。

目前，有关行政程序和行政程序法的概念的认识很不一致，争论的焦点是：行政程序是规定行政主体的程序，还是规定行政法律关系主体的程序；行政程序法是仅仅规范行政主体的行政行为的程序，还是包括行政主体和行政相对人各方行为的程序；行政程序的权利义务和法律责任仅仅属于行政主体还是包括行政主体和行政相对人都有行政程序方面的权利义务和法律责任。实际上，这个概念之争涉及到行政法学中一系列概念之争，涉及到行政法学以行政主体运用行政权为主线，还是以行政法律关系主体之间的相互作用为主线来组织行政法学概念。笔者以为：行政法主要是调整行政主体在行使行政职权中与行政相对人之间关系的法律规范的总和，也就是说，行政法既有以行政权为重心发挥其作用的方面，也有行政相对人参与行政活动、发挥其作用的方面。在现代行政法别要注意这一点，不仅行政实体法如此，行政程序法更如此。当代宪法学者和行政法学者普遍认为，“参与是民主政治的基石”。现代民主和民主行政的成长，主要系于政治参与和行为参与，“正当法律程序”（包括行政程序）的概念正是在这种背景下提出和成长起来的。各国行政法莫不在这方面有所突破，从而改变了行政相对人在以往法律关系中实际所处的客体地位。试以美国联邦行政程序法为例，该法把听证程序作为行政程序的核心，而无论是正式规章的制定还是正式裁决程序中的听证，都设有利害关系人参与上述活动的程序。德国行政法目前的设计也不止规定行政机关的活动程序，而且还规定了行政相对人的活动程序，他们的学者甚至认为这样做还不够。如波恩大学公法研究所所长FritzOssenbuhl批评说：“（德国）行政程序法仍以一种两极式（双方性）程序为主。它并不注重复杂多变利益或是多角利益关系，例如建筑物之起造人、相邻人、官署以及第三人的关系只有偶而会提及，利益冲突或相冲突的利益并没有作为行政程序规范之内容”。〔1〕从我国已公布的法律、法规来看，涉及的行政程序也并不是单指行政主体（主要是行政机关）的，行政相对人以及利益相关人也都涉及行政程序。例如1994年7月1日起施行的《中华人民共和国公司登记条例》，不止是规定公司登记机关的程序权利和义务，而且规定了在有限责任公司和股份有限公司申请中登记人的程序权利和义务。我们再以《行政复议条例》这部比较典型的行政程序法规来看，其程序权利义务和法律责任一般涉及复议机关、复议申请人、复议被申请人三方，因此把行政程序的主体仅仅归结为行政主体是不妥当、不全面的。笔者的结论是：行政程序是以实现公共行政职能为目的而设立的行政法律关系主体在行政活动中的程序，行政程序法则是有关行政程序法律规范的总和。这样概括的优点是涵盖面广、内涵丰富，把行政程序所涉及的复杂关系都纳入了调整范围。

需要注意的是，人们在使用“行政程序法”这一概念时有时分为另两种情况：一种是指广义的行政程序法，也称实质意义上的行政程序法，即既包括有一部单独的统一的行政程序法典，也包括存在于各种形式中的行政程序法律规范；另一种是狭义的行政程序法；仅指国家统一的行政程序法典，也称形式意义上的行政程序法。本文讨论的行政程序法，是指行政程序的法典化，因为我国分散存在的行政程序法律规范已有相当数量，中国法制现代化所需要的，正是一部统一的适合中国国情的行政程序法典。尽管它不可能涵盖所有行政程序，也不可能汇总所有行政程序法律规范，但它是统率和指导所有行政程序法律规范和法律文件的基本法，是直接落实宪法有关依法行政原则的基本法。

二、中国行政程序法典化的必要性

对于行政过程的程序化问题，人们的认识是比较迟的。世界上第一部行政程序法-西班牙编纂的行政程序法典是上个世纪末1889年才取得成功的。继西班牙之后，奥地利、德国等大陆法系国家也颁布了本国行政程序法，它们的出现是适应行政权扩张和自我约束的产物，并同其行政诉讼制度的产生有相当密切的关系。作为行政法的一项基本原则，依法行政原先仅仅强调行政行为的根据，但这并不能完全防止行政权的滥用，因此人们又开始从行政程序方面去寻找规范行政权的新途径，而行政程序法典的出现和其内容的更新在每一个国家又具有自己的特点。与大陆法系国家相比，英美法系国家所制定的行政程序法更强调对公民程序权的保护。美国法学界在提出制定行政程序法问题的一开始，就把司法程序移植到行政过程、行政行为中来。在此基础上，行政程序获得了独特的发展。正如美国当代法学家哈罗德。J.伯尔曼在《法律与宗教》一书中所描写的：“除司法程序之外，我们还需要在地方政府和中央政府中创设新的程序形式，以便革新关于公共教育、污染、福利、廉价住房、公平就业以及其他诸如此类的法律部门”。他认为，社会的发展“需要有新的形式、新的仪式来引导公众以创造性的而非破坏性的方式实行参与”，“法律程序中的公众参与，乃是重新赋予法律以活力的重要途径”。〔2〕可见，行政程序法典化的趋势不是偶然的，这是社会调节市场经济发展和政府角色之间矛盾的产物，是调节政府公共权力与公民权利之间矛盾的产物，也是政府解决实现社会公正目标与自身效率目标矛盾的产物。从这样的角度观察问题，中国行政程序法典化成为中国法制现代化的热门课题也不是偶然的。中国市场经济刚刚起步（当时人们还以“有计划的商品经济”加以认识）之际，一些敏感的年轻的法学工作者就开始重视法律程序以及行政程序问题。〔3〕行政法学界也有不少学者从发展市场经济和民主政治角度探讨重视行政程序法的必要性，〔4〕这可谓我国行政程序法典化之先声。进入90年代以后，我国法律界和法学界对行政程序法制化问题越来越加以关注。在行政立法、行政执法、行政司法各领域都有相应的程序立法，并有一些学者不断加以理论的探讨和研究。最近一个时期，有些高校和法律研究机构还成立了行政程序法课题研究组，对市场经济条件下行政程序立法的要求、内容、原则等进行了广泛的调查研究。〔5〕这一切表明，行政程序法典化问题正成为我国法学界一个方兴未艾的新的重要研究课题。

根据笔者的观察和研究，行政程序法典化至少有以下社会功能和积极作用：

（一）促进政治参与，推进民主政治

行政程序法在促进的完善、政治民主的完善方面的作用已成为各国行政法学界的共识，当然，有关行政程序法的理论基础在不同意识形态的国家存在着区别。在西方国家中，行政程序法的基本原理则首推英国法的“自然公正”原理和美国法的以“正当法律程序”为核心的公正程序原理。英国的自然公正原则是一个古老的法治原则，它很早就表现为英国高等法院对下级法院和行政机关的监督，要求它们公正行使权力，它是普通法中最基本的程序原则，它强调任何人在行使权利可能导致对方不利影响时，必须听取对方的意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利。这些思想发展到现代，它正好为行政程序的公正性原则直接奠定了基础，并为英国增添了新的内容。美国的历史和国情决定了它的传统理论是基于对司法法院的信任和对于行政不信任而形成的，他们的法学家普遍认为：对于行政权的监督，一方面是宪法的问题，另一方面又是行政法的问题，在政策提案过程中的参与，是宪法和政治制度的问题，但在行政过程中，公民能否积极、能动地参与行政，则是行政法、特别是行政程序法的问题。因为行政权的发动过程中就存在权利和权益的纷争，通过行政程序中行政机关与行政相对人及法律意义上的当事人的相互论争，公民的权利与义务得以确定和保障，行政权才得以发动，也就是说，行政权即使有法律根据也不能单方面地、恣意地行使。诚如美国大法官道格拉斯说过的：“行政程序法分别了依法而治与恣意而治，坚定地遵循严格之程序保障是我们在法律之下平等正义之保证。”美国行政法学家劳奇教授也说：“行政程序法能将行政权控制于公平及民主之利益下”，“行政程序法是一种防范行政权专擅所使用的工具”。〔6〕中国的行政程序法将为实现社会主义法治、完善社会主义而服务，它应该在《中华人民共和国宪法》规定的原则下起草和制定。宪法第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法第二十七条规定国家机关必须听取人民意见，提高工作效率和反对。其第二款明确规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”因此实行行政程序法中最基本的制度，例如事前的公听和听讯制度，以及事后的申诉和赔偿制度等，在宪法中都已有确切的依据。制定行政程序法典正是落实宪法有关条款的基本措施，无疑将有力地推动我国民主制度的建设。

（二）防止行政侵权，保障公民权益

目前各国为防止、纠正违法或不当的行政活动，保护公民的合法权益，建立了许多制度，也创造了不少经验，其中最主要的途径有立法监督、行政监督和司法监督三种。立法监督主要采用法律的形式规定行政权限，使行政机关依照法律规定行使行政权，在大陆法系国家行政法律主要体现为“法律保留”原则和“法律优先”原则，但有些国家发现，立法监督有其局限性，随着服务行政、给付行政的发展和行政自由裁量权的扩张，立法监督有可能发生“空洞化”的倾向，已往的原则已面临现实的挑战。行政监督主要是指行政机关内部的监督，包括行政系统内部专门监督机构的监督，例如运用行政复议、行政监督等形式，这是一种依靠行政机关自制力和自我恢复力的纠错机制。但是各国实践表明，这种监督机制也有它的局限性，行政系统内部的保守性，特别是“官官相护”的倾向容易滋生和被保留。司法监督则主要表现为司法审查机制，即通过行政诉讼等制度对行政机关行为的合法性进行审查，也是一种行之有效的对公民权益保障的机制，但行政诉讼的司法审查机制往往受到受案范围等规定的限制，尤其司法审判人员的数量与素质对发挥司法监督作用有较多制约。上述三种监督机制的作用都有不足之处，因此有些发达国家已另辟蹊径，做出新的努力，例如澳大利亚法律界在公共行政理论获得新发展的基础上创制并形成一种“新行政法”，其重要特点之一就是加强委任立法和制定行政政策、计划、规划中的咨询论证程序，增设行政裁判和某些行政行为中的调解协商程序。澳大利亚“新行政法”的发展趋向代表了不少发达国家和地区行政法的发展趋向。

可见，行政程序法的完善涉及现代国家中行政权力与公民权利之间调整机制的民主化、科学化问题。中国也不例外。80年代以来，我国相继制定了《行政诉讼法》、《行政监察条例》、《行政复议条例》和《国家赔偿法》（涉及行政赔偿）等，对行政权的监督机制已初步形成，并已发挥了很大作用。但是人们更希望有一种事前和事中的强有力的监督机制，使行政机关在行政行为作出前或进行过程中就受到有效的监督，例如促使行政立法程序、行政决策程序、行政决定程序、行政检查程序、行政处罚程序、行政强制执行程序等行政程序法的完善，从而使行政法产生更积极的监督行政和预防行政违法的作用。

行政程序法几乎作为行政法是否成熟、一国法治是否形成的标志被提了出来。有的学者这样认为：“因为人性是易于错误的，及可能因偏见或特别利益等不可捉摸的心理因素而影响判断，故为求客观、理性、公正的决定起见，必须有程序法的规制，按程序法系实体法所发展出来的工具，用以创造团体意识及尊重人性尊严，使人民预见、预测政府行为所受之约束，减少裁量行为之错误，而精确地实现实体法。”〔7〕也就是说，行政程序法与行政实体法的关系是相辅相成、缺一不可的，都是防止行政权力滥用、保障公民权益的法律手段，那种过分强调行政程序法作用而把它凌驾于行政实体法之上或将行政程序法完全割裂于行政实体法之外的说法，并不符合中国国情和实际需要。

（三）提高行政效能，促进改革开放

行政程序法不仅保障公民合法权益，而且可以提高行政效能；不仅可用以防止行政权活动的滥用，而且可以发挥其积极指导行政权运行的作用。中国的改革开放需要行政程序法这一法律手段，因为程序合理性被视为规范设计合理性和历史进化合理性的结合部，行政程序法将使行政组织的效率和行政相对人的自由选择巧妙地结合起来，从而适应现代市场经济的需要，积极地推动我国社会的进步。

我国对外开放过程中就有一个行政程序逐步与国际规范接轨的问题，特别是涉外经济管理方面的行政程序迫切需要与国际接轨。在争取加入国际贸易组织的过程中，中国行政程序法的完善就成为一个急迫的任务。早在《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府关于市场准入的谅解备忘录》中，中国政府就对美国有关涉及行政立法、行政许可、行政复议和行政诉讼等程序问题上作了承诺，这些承诺无不涉及行政程序法的完善。例如该备忘录第一条第三款规定：中国制定进出口方面的“新的法律、规定、条例、法令、行政指导和政策应在这些措施生效之前公布”，再如该备忘录第四条第五款规定：在对卫生和植物卫生检验或认证标准的要求作出任何修改或补充前，我方须通知，并给外方发表评论的机会。在有关许可程序的规定方面，中国承诺公布取得许可证和批准许可证的程序等等。类似国际协定、协议的签署，一方面对我国原有行政程序是一个冲击，但另一方面也正好促使我们在行政程序科学化、法制化方面作出努力。从积极方面的效果来说，我们必须改变“重实体权利，轻程序权利”，“重实体义务，轻程序义务”以及“重内部行政程序，轻外部行政程序”等老观念，树立起“程序是法律的生命”、“程序是权益的切实保障”等新的法律价值观念。可以预料行政程序法典的制定，无疑将提高我国在国际社会中的地位，有力地推动我国改革开放政策的持续贯彻执行。

三、中国行政程序法典化面临的困难和我们的努力方向

行政程序法典化已成为中国法学界学者们憧憬的目标，它将是中国行政法走向成熟的标志，但同时要看到，这是一项最艰巨的行政立法系统工程，也是行政法学研究中最具有挑战性的课题。在行政法历史上，不少国家曾经努力制定一部适合本国需要的融行政实体法与行政程序法于一体的统一的行政法典，但几无成功。于是立法家与学者们又开始向制定统一的行政程序法典方向努力，这一方面已有不少国家和地区获得了成功，但一般来说，都花费了很大的力气。例如奥地利国会议员早在1875年就提出行政程序法典化的要求，到1926年才使该国《一般行政手续法》公布生效，经过了几十年时间。我国台湾地区50年代就有学者提出“行政法之法典立法问题”，于1974年开始设立行政程序法专案研究组，先后完成两项研究报告，1989年又进一步进行“行政程序法之研究”专题研究工作，于1990年拟定“行政程序法草案”，目前尚处于草案讨论过程中。〔8〕在我国，虽然《行政诉讼法》实施以来，广大公民和政府工作人员的行政法治意识已有很大提高，单行的行政程序立法工作已初步开展起来，学者们对行政程序法的研究已有一些基础，但在立法理论和实践的准备方面仍相当不足。其困难和问题主要表现在以下几方面：

（一）我国历史上缺乏民主法制传统，中国法制史上有关行政程序立法理论几乎是空白，更谈不上给我们留下民主行政程序方面的思想遗产。在一般政府工作人员和行政领导头脑中，依法定程序行政的观念十分淡薄，“目的和效果是一切，程序是无关紧要的”观念在现实生活中，特别是执法过程中往往占主导地位。

（二）行政程序法典化需要具备比较充分的理论准备，尤其需要在比较研究各国行政程序法典化，借鉴别国成功经验和失败教训方面做大量基础性的工作。我国对于我国行政程序法典化问题尚缺少相当人力、人才的投入。

（三）行政行为范围广泛、复杂，且变化频繁。尤其是我国幅员辽阔，中央到地方行政机关林立，职能广泛，对各种行政机关的程序作统一的规范和要求，要有极强的概括力，并且必然遇到许多立法技术上的困难。

（四）从目前情况来看，我国行政程序中纳入法制轨道的仅占很少的份量，绝大部分行政程序还没有纳入行政程序法轨道。已有的行政程序法规范大多分散、零乱地存在于各种形式的规范性文件中，缺乏各系统、分领域的、科学的规定。已有的行政程序法律规范大多是在计划经济体制下制定的，反映了高度集权为特征的行政体制模式的要求，与社会主义市场经济体制和民主政治的要求尚有不小的差距，等等。

针对上述情况，笔者提出有关的立法建议和设想，供有关部门参考：

（一）从实现社会主义法治高度认识行政程序法典化的必要性，使中央立法部门高度重视此项工作。

行政程序法典的立法工作肯定会遇到阻力，首先来自行政机关体制的习惯势力，他们往往认为搞行政程序法是多此一举，不适合中国国情和行政部门特点云云。因为行政程序法要求行政程序有相当强的公开性和透明度，容易引起行政官员的抵触情绪。这种情况各国都很普遍，例如，德国行政官员至今对行政相对人和当事人听证、阅览行政档案和卷宗权利的规定抱有抵触情绪。我国在拟订“行政处罚法草案”中借鉴了国外经验，在处罚严厉和处罚手段幅度比较重的情况下规定必须经听证程序，对此，征询草案意见时遇到不少行政部门、甚至司法部门的反对，可见，行政程序法典化过程就是培养和提高行政工作人员依法行政法律意识的过程，不从观念上发生深刻的转变，行政程序法典会难产，颁布后也难实施和收到预期的效果。国外的有关经验值得借鉴，即行政法学者必须和立法部门、政府部门很好合作，建立良好的持久的协作关系，并最终由有关国家机关来牵头和带动此项工作。美国联邦行政程序法的制定得到几届总统的支持，为此专门设立全美国际会议，吸纳政府官员和国内外学者一起商讨行政程序法典化问题。由于行政程序法的制定需要很长时间，制定后要不断修改与完善，因此还专设长期工作的机构和组织，随时对立法中有关问题加以探讨。我国也应有这一考虑。

（二）为避免曲折，少走弯路，应对行政程序法典化的法理论，尤其是对立法目标模式和基本原则作深入、系统研究，作好充分的理论准备。

各国国情需要不同，对行政程序法典提的目标模式也不同，一般有控制模式、效率模式、权利模式等区别。控制模式，其宗旨主要借助行政程序控制下级行政机构活动，防止下级机构偏离上级意志行事，这一模式特别注重内部行政程序法。效率模式的宗旨是注重行政程序的科学性和合理性，以努力提高行政效率为目标，对行政程序的民主性则常加以忽视。权利模式则以保障行政相对人合法权益为重心，重点以行政程序来规范、限制和制约行政机关对行政权的行使。究竟以何种模式作为我国行政程序法的价值取向首先应加以研究，例如我国应以民主与效率相结合的模式为最佳，但民主与效率发生矛盾时又应以何者为重点则应作出具体、明确的安排与选择，其依据是中国国情现状和发展方向。

各国行政程序法典都有自己的基本制度和基本原则，立法的规定和学者的归纳都各不相同和具有自己的特点。关于我国行政程序法基本原则的探讨已有数种初步意见，例如有的学者提出合法原则、合理原则、公开原则、参与原则、顺序原则、效率原则，〔9〕有的则提出民主、公开、效率的三大原则，〔10〕应进一步展开讨论。台湾学者罗传贤在其著作中提出了法律优位原则、法律保留原则、明确性原则、平等原则、比例原则、诚实信用原则、信赖保护原则和应予衡量原则等，〔11〕其中合理因素可予以吸收。

（三）从整理现有行政程序法规范和总结已有行政程序法制化经验出发，分块进行行政程序立法，在取得阶段性立法成果基础上再创制统一的行政程序法典。

美国《联邦行政程序法》制定过程中十分注意政府公报制度和法令汇编制度，为立法作资料准备。该法之形成亦并非一气呵成，而是采取成熟一个、制定一个，并不断纳入法典的方法。这一经验值得参考，当然不需要照搬。我国行政法学者应松年教授也提出：“行政程序法的立法毕竟是一项巨大的工程，立即动手制定一部包括各方面内容的全面系统的行政程序法，准备工作尚嫌不足，……因此，是否可以化整为零，各个击破。”他主张可以先完善行政立法的程序和行政执法的程序，逐步积累经验，采取一条稳步前进的途径。〔12〕目前我国立法部门正是这样做的，例如最近关于“立法法”的起草，就关系到行政立法的程序。局部的突破和成功会有助于整个行政程序法的制定，这是整个系统工程的前奏和组成部分。

（四）抓紧收集各国、各地区行政程序法典立法资料，开展比较研究，进行立法经验交流，取人之长，补己之短，为后来居上创造条件。

各国、各地区行政程序法制定过程中都有一个相互借鉴和学习的过程。1885年奥地利关于制定行政程序法的议案对西班牙制定行政程序法典有很大影响；第二次世界大战后，意大利行政程序立法又受西班牙行政程序法的很大的影响。美国行政程序立法过程中曾借鉴大陆法系国家有关经验等等。我国台湾地区行政程序法草案就是在广泛收集外国行政程序法最新资料基础上进行的，他们还派学者实地考察日本、英国、德国、韩国、匈牙利、土耳其等国，获得宝贵意见和资料。在考察过程中，发现有些国家行政程序立法非常注重审判人员司法实务经验的提炼，把法官们在办案过程别涉及行政程序合法性审查中积累的成功经验以立法方式加以明确。对此经验台湾地区十分重视并引进，对台湾地区行政程序法典起草工作提供了帮助。笔者建议：为加强行政程序立法的比较研究，有关部门可以召集和举办海峡两岸、包括港澳法学家对此问题的讨论会，扩而充之，也可以吸收东亚地区或世界各国相关学者在一起探讨这一课题。中国学者只要虚心学习，尊重实践，并与实际部门携手合作，一定能为中国行政程序法典的早日出台做出应有的贡献。

〔1〕《德国行政程序法十五年来之经验与展望》，载台湾《政大法学评论》第47期，第244页。

〔2〕《法律与宗教》，三联书店版，第60页。

〔3〕参见季卫东《法律程序的意义》，载《中国社会科学》1993年第1期。

〔4〕参见江必新、周卫平编著《行政程序法概论》，北京师范学院出版社版，第310页。

〔5〕《中国法学》1995年第2、3期发表了有关行政程序研究课题的调查报告。

〔6〕转引自台湾罗传贤著《行政程序法基础理论》第8页、第10页。

〔7〕转引自台湾学者罗传贤《行政程序法基础理论》第6页。

〔8〕见台湾《行政程序法之研究》资料及大陆章剑生著《行政程序法学原理》等书。

〔9〕见章剑生《行政程序法学原理》第101～118页。

程序研究论文篇6

二、程序公开的主要内容

第一，立法信息和资料的公开。立法信息和资料的公开，即除了法律有特别规定应予保密的外，立法机关应采取有效的措施使公民有机会、有条件了解与立法有关的情报资料，如立法的主要依据、背景资料、拟定之法案的主题和问题以及公众参与的途径与方式等等；公开情报是原则，不公开是例外。每个人也都应有得到必要的情报资料的平等权利，立法机关不能有选择地通知某些个人或组织。当然，信息资料的公开，不仅包括向社会的公开，更应该包括立法机关内部的公开，即立法机关的所有成员对研究成果和信息可以自由分享，而不能由某些派系或领袖对其独占。对民主的立法机关而言，信息资料的开放是一个必然的要求，同时这种开放也增强了立法机关工作的实效性。

第二，议事过程的公开，即立法机关的一切会议除依法不公开举行的外，都必须公开举行。在举行会议的一定时期之前，立法机关应当发出通告，公开议程，宣布会议的时间、地点、讨论事项等项内容；公众可以观察会议的进程，有权旁听会议，目睹立法者的争论及其结果；有权取得会议的信息、文件和记录。同时，舆论机构可通过各种传播媒介报道会议的情况。

第三，立法成果的公开，即各种法律、法规、规章及普遍适用的解释，均须向社会公开。国家不得以任何方式强迫公民服从尚未公开或应该公布而未公布的规范性文件；任何人的合法权益不受非公开的规范性文件的影响。另外，在审议过程中，有关提案人对法案所作的说明、委员会的审查结果报告，以及其他与法案有关的文件、记录，都应当公开，以便公众了解立法的理由、背景，法的精神和重要原则。

如果说在代议机关的立法程序中实行公开原则是为了进一步提高立法的民主性的话，那么在行政立法过程中嵌入公开机制则是民主的起码要求。因为，行政机关的组成人员不是民意代表，其决策机制是为执行的需要而设计的首长负责制而非民主表决制，不适应立法的需要。因此，在行政立法过程中，更应强调公开的意义，以防止行政专横。在有的国家，程序公开已成为行政立法程序中的法定原则。如美国行政程序法为规章的制定强制性地规定了三个基本步骤：（1）公告行政机关建议制定的规章或规章所涉及的主题；（2）给公众提供评论行政机关建议的机会；（3）公布制定出来的规章，且必须概括地说明制定规章的依据和目的。为此，制定规章的建议必须在《联邦登记》上公告。《联邦登记》是一个政府活动及文件的日常出版物，在全国广泛发行，从而社会各界可以通过阅读《联邦登记》了解政府的活动。规章制定过程的公开及由此而产生的民主合法性均依赖于这种出版物的存在。当一个行政机关的最后规章与建议制定规章的公告之间观点不一致时，关系人可能就规章提出异议，理由是公告中并没有给最后制定出来的规章予以充分的公告。所以，一些法院要求行政机关的最后规章必须是一个“建议规章的合乎逻辑的自然结果。”有的法院则要求行政机关只可以在建议规章和最后规章之间作出公众能够预见到的变更。而且，行政机关为制定规章而进行的调查，其调查结果也应一并与建议制定的规章登在《联邦登记》上以资评论。否则，法院就可以认定由于行政机关没有向公众提供科学数据，从而导致公众没有充分的机会参与规章的制定。这就构成了司法撤销的理由。

三、我国立法过程中的程序公开问题

总的来看，我国立法程序中的公开性尚未达到现代法治的要求，尤其是行政立法程序基本上尚处于行政机关的内部工作程序阶段，缺少有效的公开、参与，有的规章尚处于内部掌握状态。下面仅就国家权力机关立法程序中的公开性问题作一些探讨。

第一，关于会议记录的公开。公开原则以议事记录的保存与发表为其意义。议事记录的公开，不仅是公众了解有关信息资料的必要途径，也是选民对其代表进行监督的前提。许多国家都有会议记录公开的规定。如法国宪法规定，全部议事记录在《政府公报》上发表。日本宪法规定：两议院分别保存各自的会议记录，除认为秘密会议记录中应特别保密者外，均须发表，公布于众。我国在全国人大议事规则中规定：全国人大会议期间，代表在各种会议上的发言，整理简报印发会议，并可以根据本人要求，将发言记录或者摘要印发会议。然而，印发会议与公布于众是两回事；简报、摘要与原始记录也不可同日而语。

第二，关于会议的公开举行。世界各国都普遍强调议会会议的公开举行，并对举行秘密会议作了严格限制。如日本宪法规定：两议院的会议均为公开会议，但经出席议员2/3以上多数议决时，得举行秘密会议。我国宪法对会议的公开举行未作要求，根据全国人大组织法和议事规则的规定，全国人大的会议同样以公开举行为原则，秘密举行为例外。但全国人大常委会的会议是公开举行，还是秘密举行，法律则未作规定。尽管实践中也都是公开举行，但这毕竟是个缺憾。许多地方的议事规则对会议的公开举行也都作了要求。

会议公开举行自然意味着准许公众旁听。对此，全国人大议事规则规定：大会全体会议设旁听席；旁听办法另行规定。目前尚缺乏相应的具体规定。《七届全国人大常委会工作要点》要求，积极创造条件，建立常委会和专门委员会会议的旁听制度。从七届全国人大常委会第二次会议开始，设立了旁听席。但现在一般只限于邀请工会、妇联、共青团等人民团体和群众组织的有关人员旁听，实践中运用得还不普遍。有的地方更是明确规定，常委会会议可以邀请派、人民团体、大专院校和其他单位派人到会旁听。因会场空间的容量有限以及其他原因，对旁听加以限制是必要的，但这种限制应是合理的。这种有针对性地邀请某些人员旁听，更象是列席。旁听应该是不受身份地位影响的、普遍的、平等的旁听。除被剥夺政治权利者外，所有的公民都应有权旁听。可以考虑，设置若干旁听席，公民凭身份证和其他有效证件排队领取旁听票，参加旁听。

人大及其常委会的会议应公开举行，但各专门委员会的会议则不一定需要公开举行。因为，专门委员会的活动主要是为人大及其常委会行使职权作准备工作的，并不直接产生法律效力，它们所提出的报告、审议的结果均需由人大或常委会作出最终决定，并要将整个过程和结果向社会公开。所以，专门委员会的会议属于国家权力机关的内部工作，可以具有灵活、简便的特点，即使秘密举行，也不妨碍社会对立法机关的监督。其次，委员会介于人大和代表之间，其工作具有过渡性。委员们的许多意见可能还很不成熟、分歧较大；过早地公开这些分歧，可能会引起不必要的混乱。而提交到人大会议上的意见，则相对比较集中、成熟，应该公开。另外，举行秘密会议可以使委员们真实而坦诚的意见不会受到旁听者压力的影响，有助于防止其为迎合旁听者而作出错误决断，也有助于持不同意见的委员之间相互谅解，从而迅速地作出结论。从许多国家的实际情况看，专门委员会的会议一般也都是秘密举行的，很少有允许公众旁听、新闻媒介采访报道和公开议事记录的实例。这可以显示出专门委员会这个不独立行使实体权力的议事体与议会作为独立行使职权的议事体在会议制度上的差别，即专门委员会的议事活动在程序要件上灵活于议会，而在议事效力上则低于议会。在我国，专门委员会的会议是公开举行，还是秘密举行，全国人大议事规则规定：专门委员会可以决定举行秘密会议。按照这一规定，似乎公开举行是原则，只有经过特别的“决定”程序后，才秘密举行。对此可以修改为，“专门委员会的会议秘密举行，根据需要也可以举行公开会议”。至于专门委员会审议议案遇到专门性问题时，可以邀请有关方面的专家或代表列席会议，发表意见。这是专门委员会进行咨询的一种方式，不能认为是公开举行会议的要求。

第三，公开原则以保障报道自由为必要，即新闻媒介可以通过广播、电视、报刊等大众传媒将会议的实际情形报道给社会大众。有的国家对此还在宪法上作了规定，如奥地利宪法规定，如实报道国家议会及其下设委员会公开会议的活动，一概不受追究。在我国，每次人大会议正式召开之前，也都要举行新闻会，向新闻界告知大会的指导思想、基本精神、主要内容和议题等。另外，还要举行若干次记者招待会，主要就重要的内外政策和群众普遍关心的问题回答记者的提问。新闻会和记者招待会增加了人大会议的透明度和公民参与国家管理的积极性，是进一步实现政务公开化的重要举措。但是举行新闻会和记者招待会，这只是人大自身的工作制度，它与报道自由是两个概念。既然宪法和代表法都明确规定，人大代表在人大各种会议上的发言和表决不受法律追究。那么，对人大代表在人大会议上的发言和表决进行如实报道，也同样应该受到法律保障。

注释：

[1]《列宁全集》，第5卷第448页。

程序研究论文篇7

一、我国税务救济的现状

1999年，国家税务总局颁布的《税务行政复议规则》（试行）把税务行政复议受案范围划分为十类。[3]2001年，我国新修改的《税收征管法》在税务行政复议与诉讼关系上作了两类区分。对征税行为实行复议前置原则，对征税以外的税务具体行政行为实行复议选择原则。[4]所谓复议前置原则是指税务行政相对人在对税务机关作出的征税行为不服时，必须先通过税务行政复议，对复议机关决定不服，才能向人民法院提起行政诉讼。这里所说的征税行为一般包括两类：一是征收税款、加收滞纳金；二是扣缴义务人、受税务机关委托征收的单位的代扣代缴、代收代缴行为。[5]复议选择原则是指税务行政相对人对税务机关征税行为以外的税务具体行政行为不服时，既可以先申请税务行政复议，对复议不服再向法院提讼；也可以直接向法院提出税务行政诉讼。征税以外的税务具体行政行为主要包括以下几种：1、税务机关作出的责令纳税人提供担保的行为；2、税务机关作出的税收保全措施；3、税务机关作出的强制执行措施；4、税务机关作出的税务行政处罚行为；5、税务机关不予办理或答复的行为；6、税务机关作出的取消增值税一般纳税人资格的行为；7、税务机关作出的通知出境管理机关阻止出境行为；8、税务机关作出的其他税务具体行政行为。[6]乍一看来，复议前置与复议选择只是在排列次序上有先后之别，都是以税务行政诉讼为最终的救济手段，似乎并没有本质的区别。但实质上，设置了复议前置程序，是对纳税人的诉讼权利进行了一定的限制。

二、外国和其他地区关于复议前置的实践

首先，来看日本。日本的税务争讼救济形式有不服申诉、税收诉讼两种。税务不服申诉程序和税务诉讼程序不同，它不仅可对违法处分进行申诉，而且对不当处分也可提起不服申诉。税收不服申诉又可分为异议申诉和审查请求。异议申诉是指对处分行政机关不服申诉，审查请求是对处分行政机关以外的行政机关的不服申诉。[7]在税收不服申诉和税收诉讼的关系上，原则上不经过税收不服申诉程序，不能请求撤消税收行政处分的诉讼，即采取了所谓不服前置主义。[8]但日本也没有实行一刀切，也有例外。在以下几种情况下，可以不必经过不服申诉程序，直接向裁判所提讼：1、异议申诉（仅限于向国税厅长提起的）以及审查请求提起后，从翌日开始，超过三个月，国税厅长未作任何决定和裁判的。2、提起请求撤消更正决定等的诉讼人，在该诉讼正在进行中，正如欲请求撤消对该更正决定相关的国税的课税和税额所作的其他更正一样，即所谓的关联诉讼。3、为避免因经过异议决定和审查裁判而产生的显著损害，有紧急必要时，或其他不经过该决定或裁判程序有正当理由之时。[9]日本虽然采用的是不服申诉前置主义的不服申诉制度，但其出发点是从保护纳税人的利益出发的。这表现在两点：一是不服申诉制度不是作为行政监督制度而出现的。二是对不服申诉的审查，不是由税务机关来进行的，而是由一个作为第三者的机关进行的。

其次，来看一下台湾。台湾地区的税收行政救济程序可分为申请复查和诉愿程序两种。诉愿一词是人民向政府陈诉愿望之意，也即“行政不服”、“异议”的意思。[10]台湾采用诉愿前置原则，即行政诉讼之提起，须经依法提愿，于不服受理诉愿机关之决定时，始得提讼。[11]台湾的立法可以佐证：“人民对中央或地方机关之行政处分，认为违法或不当，致损害其权利或利益者，得依本法提愿、再诉愿。但当法律另有规定者，从其规定。”[12]设置诉愿前置原则的理由有以下几个方面：一是税法的技术性较强，通过诉愿阶段，可以借助行政机关专业人员的专业知识和经验来解决纠纷。二是给行政机关自省的机会，并维护法律适用的统一。通过诉愿可以起到统一行政机关对税法的适用的功能。上级税务机关可以通过程序将违法或不当的税务行政行为予以撤消或变更，可以促使有关机关将违法或不当的行为予以修正。但通过诉讼却很难起到税务行政机关内部统一适用法律的功能。三是税务纠纷标的额往往较大，解决纠纷往往更偏重于高效率。税务诉讼中的争点多数是关于客观事实的认定，更侧重于要求简便、迅速地处理纠纷。在这方面，行政救济程序体现了比司法救济程序更大的优越性，可以就近调查事实、收集证据，可以更快捷地解决问题，这可以方便当事人诉讼，减少当事人的诉累。四是可以扩大对纳税人的救济机会。诉愿行政救济程序可以对原处分的合法性、合理性一并进行审查。而行政法院只能对行政处分的合法性进行审查。所以，诉愿扩大了纳税人救济的机会。五是通过设置诉愿前置程序可以疏减讼源，以减轻大量的税务案件对法院的负担。六是可以更好地厘定行政和司法的关系。司法权应尊重行政权，避免司法权对行政权的过分干预。[13]这些虽说是台湾学者的观点，但反映了持复议前置主义国家的主要理论和实践。

三、我国税务救济程序的改革走向——复议选择

比较法研究的价值与其说在于简单地评价某种制度的优势或进行单向移植，不如说在于寻找支撑在不同语境中运作良好的差异制度之间的共同机理。[14]因此，我们在比较和研究外国和其他地区制度时，必须去刺破制度表面的面纱，从而找到适合在中国语境下运行的制度。笔者认为，在中国目前的国情下，在税务救济程序上应选择复议选择制度，即是复议还是诉讼，由当事人自己选择。每个人都是自己利益的最佳判断者，怎样行使自己的救济权利，每个人理应有选择的自由。我们不能一味去不加选择的移植外国的制度。

因为纵使外国的制度是如何地先进，但不一定适合中国。制度的选择必须以契合中国的实践为标准。以下谈一下主张复议选择制度的原因。

首先，复议制度的设定目的应界定为保护相对人的权利。是将税务行政复议制度主要作为行政监督制度的重要组成部分，还是将其定位在保护税收行政相对人的权利，这是我们首先要解决的问题。[15]笔者认为，二者相权我们的重点应当放在相对人权利的保护上。长期以来，纳税人权利保护在我国税法领域一直比较薄弱。在税收法律关系中，纳税人处于弱势地位。纳税人多数情况下是被动的义务承担者，法律没有清晰地界定其权利，从而导致权利义务关系的失衡。2001年修改后的税收征管法才进一步明确了保护纳税人权利的相关制度，包括知情权、保密权、减税、免税、退税申请权等，以实现权利和义务的平衡。[16]但我国对纳税人权利的保护还刚刚起步，还需要去进一步完善和加强。因此，要扩大相对人的权利，赋予相对人程序选择权。如美国《纳税人权利宣言》第7条规定：“上诉和公正的复议权”——“如果你对应纳税额或我们的某些征税行为有不同意见，你有权要求国内收入署上诉办公室复议，你也有权对国内收入署作出的有关纳税义务和征税行为的任何决定提起上诉。”[17]可见，美国没有实行先复议再诉讼的一刀切，而是诱导纳税人先行选择行政复议救济。因为行政复议效率高、成本低，并且也可以得到复议机关无偏私的处理。这种制度设计就给了相对人一种选择权，就是对纳税人权利的保护。但我国目前的立法将征税行为设定为复议前置，实际上是对相对人权利的一种限制。《税收征管法》第88条规定：“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议。”这种先缴纳原则和复议前置原则无疑增加了相对人的救济成本，使经济不景气的相对人无力启动救济程序，实质上是对受宪法保护的公民诉讼权利的一种限制和剥夺。

其次，我国的复议机关不能做到真正的独立。西方国家之所以设置复议前置原则，很大程度上是因为其复议机关是独立的。通过复议同样可以得到公正的裁决。日本《国税通则》等法律中专门规定了国税不服裁判所制度。国税不服裁判所是于昭和45年基于国税通则法的修改而设置的审查裁判机关。根据该法规定，有关国内税的审查请求，均由国税不服裁判所负责进行。其基本宗旨在于，从公正程序的观点出发，使执行机关和裁决机关相分离。国税不服裁判所在组织上虽是国税厅的一个部门，但它与协议团不同，审查裁判权由国税不服裁判所所长拥有，而且其权限行使具有独立性。[18]在我国，税务行政复议机关不是真正独立的。而是把行政复议定位在行政系统内部监督机制之上，行政复议是一种“体内循环”。复议机构的设置和程序上体现了上下级间互相隶属的高度行政化的倾向。根据我国行政复议法的规定，税收复议案件向作出具体税收行政行为的上级机关提起，体现出层层监督；如果是同级复议（即对国家税务总局作出的具体行政行为不服向国家税务总局申请复议，则很难做到参与行政复议人员的实质上的分离，这就有自己担任自己法官的嫌疑，就没有实现“看得见的”形式正义。加之，由于作出行政行为的机关和复议机关的隶属关系，业务上的关联、生活上的关照，导致上下级税务机关人员之间搅在一起，剪不断、理还乱。复议机关直接置身于下属机关的利益冲突之中，而不能超然于各方利益之上，极易产生部门保护主义。与此同时，在实践中税务机关内部请示之风盛行。下级税务机关在案件裁决过程中，就案件处理的问题口头或书面形式向上级税务机关请示，上级税务机关予以研究答复的现象大量存在。最终使下级机关作出的行政行为很大程度上体现了上级复议机关的意志，这就使行政复议失去了意义，最终将复议制度整体予以架空。因此，在目前我国行政制度的架构之下，很难做到复议机关的完全独立，改革税收行政复议委员会迫在眉睫。

再次，取消复议前置并不会造成司法权对行政权的过分干预。西方国家采取复议前置的一个重要的考虑就是维护行政权与司法权的平衡，避免造成司法权僭越行政权的现象。这一考虑的前提是行政权和司法权是相对独立的。司法权具有干预行政权的能力和可能。拿英国的税务救济制度来说，其救济形式有五种，即部长救济、议会救济、行政裁判所救济、法院救济、议会行政监察救济。其中最有特色的就是行政裁判所救济。英国有2000多个行政裁判所，属于行政救济机关，是司法体系的重要补充。行政裁判所最早就是从裁决税收案件而逐步发展起来的。因为英国的行政权和立法权相对是分离和独立的。行政裁判所秉持着著名的三原则——公开、公平、无偏私，可以使纠纷得到公正的解决。同时，英国人也可以选择最可靠的普通法院来救济自己的权利，同样可以得到公正的判决。只不过是法院的救济程序相对复杂，且不能审查行政行为的妥当性问题。因此，行政权和司法权的分立与制衡，如果处理不当可能会出现司法权过分干预行政权的现象。但在我国，情况有很大的不同。我国有着重行政轻司法的传统，司法权与行政权相比是处于弱势地位的。多数情况下是出现行政权干预司法权而不是司法权干预行政权的情形。在一些案件中，领导的批示改变了案件的结果。在我国，法治的观念还刚刚开始普及，逐步深入人心。但现实中，司法权并没有完全独立。在目前的中国，司法权还没有能力去干预行政权。因此，由让当事人自己选择救济程序，非但不会使司法权过于膨胀，反而会让司法救济在当事人的选择下更大限度地实现公平、公正。

综上，加入WTO之后，我国税收法律体制面临着变革。在救济程序上，应当进一步彰显对相对人权利的保护，给相对人更多的程序选择自由，废止现行法上的复议前置程序，从而逐步提高相对人的权利意识，最终真正实现相对人权利救济的公平、公正、高效。

「注释

[1]施正文：《税收程序法论》，北京大学出版社2003年版，第256页。

[2]施正文：《税收程序法论》，北京大学出版社2003年版，第257页。

[3]参见《税务行政复议规则》（试行）第7条。

[4]参见《中华人民共和国税收征管法》第88条。

[5]刘剑文主编：《财税法论丛》第1卷，法律出版社第300页。

[6]刘剑文主编：《财税法论丛》第1卷，法律出版社第301页。

[7][日]金子宏：《日本税法》，战宪斌、郑林根等译，法律出版社2004年版，第325页。

[8]参见日本《国税通则法》第115条第1项，日本《关税法》第39条，日本《地方税法》第19条之12的规定。

[9][日]金子宏：《日本税法》，战宪斌、郑林根等译，法律出版社2004年版，第540页。

[10]台湾行政法学会主编：《行政法争议问题研究》（下），五南图书出版公司2000年版，第851页。

[11]李震山：《行政法导论》，三民书局19

99年版，第451页。

[12]参见台湾《诉愿法》第1条。

[13]李震山：《行政法导论》，三民书局1999年版，第451页；陈秀清著：《税法总论》，三民书局1997年版，第613页。

[14]傅郁林：“审级制度的建构原理”，载江伟主编：《中国民事审判改革研究》，中国政法大学出版社2003年版，第316页。

[15]刘剑文主编：《WTO体制下的中国税收法治》，北京大学出版社2004年版，第296页。

[16]参见《中华人民共和国税收征管法》第8、33、51、87条之规定。

[17]丁一：“纳税人权利保护的最低法律标准——一种人权的视角”，载刘剑文主编：《财税法论丛》第2卷，法律出版社2003年版，第85页。

[18][日]金子宏：《日本税法》，战宪斌、郑林根等译，法律出版社2004年版，第520页。

「参考资料

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11、颜庆章：《租税法》，月旦出版社股份有限公司1996年版。

12、台湾行政法学会主编：《行政法争议问题研究》，五南图书出版公司2000年版。

13、[日]金子宏著：《日本税法》，战宪斌、郑林根等译，法律出版社2004年版。

14、张越：《英国行政法》，中国政法大学出版社2004年版。

15、《税收征管法关联法规精选》，法律出版社2004年版。

16、刘剑文主编：《财税法论丛》第1-5卷，法律出版社。

程序研究论文篇8

关键词行政听证程序基本原则公开，职能分离事先告知

听证程序是指国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见提出证据的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序，其实质是听取

利害关系人的意见。广义上的听证包括立法、司法和行政听证三种形式。立法机关制定法律征求利害关系人意见的程序称为立法听证。司法听证事实

上就是法院审理案件的程序。本文研究的行政听证是专门适用于行政机关的程序制度。在这一程序制度中，行政机关作出影响行政相对人权益决定前，有义务告知相对人决定的理由和获得听证人的权利，行政相对人有权就事实和适用法律表达意见、提供证据，行政机关有义务听取和接纳，通过公开、民主的方式达到正确实施行政行为的目的。

行政听证程序是现代民主政治的产物，也是行政程序法的核心内容，近几十年来，受到世界许多国家的特别重视。凡是制定有行政程序法的国家都不同程序地采用了听证程序。在普通法国家，听证程序渊源于英国古老的"自然公正原则"。该原则是"英国皇家法院对下级法院和行政机关行使监督权时，要求它们公正行使权力的原则。"它是"支配行政机关活动的程序方面的规则"，也是"一个最低限度的公正原则"，它包括两个最基本的程序规则：（1）任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为他自己辩护和防卫的权利；（2）任何人或团体不能作为自己案件的法官。①前一个程序规则就是听证规则。在美国，听证不仅是普通法上的一个重要原则，而且也是宪法正当法律程序条款的要求。宪法修正案第5条规定："未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产"。正当法律程序的意义就是公正行使权力，行政机关作出对当事人不利的决定时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利。②美国1946年的《联邦行政程序法》明确规定了行政机关的听证义务。在大陆法国家，依法治国理论，特别是依法行政理论的完善，为这些国家的行政听证制度提供了法理基础。德国行政听证程序虽然没有宪法的直接依据，但被认为是法治国家不成文法的重要原则。③1976年通过的德国《行政程序法》明确规定了听证程序。此外，奥地利1950年的《行政程序法》,西班牙1958年的《行政程序法》，韩国1987年的《行政程序法》,日本1993年的《行政程序法》,均规定了听证程序。

我国1996年公布的《行政处罚法》首次规定了听证程序，它是引进国外先进法律制度和经验的一次有益尝试，在我国民主法制史上具有重要意义。尽管我们能够从中国宪法精神中找到听证程序的法律基础，如宪法第27条第2款规定，"一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务"。但听证程序毕竟不同于一般的"走群众路线"、"倾听人民意见"的工作原则，它具有自身特殊规则和适用范围，能够发挥十分独特的作用。为了进一步了解听证程序的本质特征，全面认识听证程序的重要意义，本文结合国内外听证程序的基本理论与立法实践，对听证程序的基本原则加以分析和研究，以期有助于健全我国行政听证程序。

听证程序之所以不同于通常意义上的"听取意见"、"兼听则明"等工作方式，就在于它是由众多特别法律原则支持的一种程序。这些原则和制度既是听证程序的必然要求。也是决定听证区别于其他程序的根本准则。尽管各国对听证原则的认识和表述不尽相同，但具有共性的原则大致有以下几个：

一、公开原则

公开是听证程序顺利进行的前提条件，也是防止用专横的方法行使权力的有力保障。我国《行政处罚法》第42条规定："除涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行"。听证的目的是听取对方当事人意见，怎样才能保证当事人的意见被充分如实听取呢？最重要的是在听证开始阶段就应当向当事人公开有关材料，允许他在决定作出之前为自己辩解，避免被调查人"处于黑暗之中"。④具体而言，公开原则要求听证程序公开进行，举行听证会之前应发出公告，告知利害关系人听证程序举行的时间、地点、案由等情况；允许群众、记者旁听，允许记者采访报道；在听证过程中，当事人有权在公开举行听证的地点进行陈述和申辩，提出自己的主张和证据，反驳对方主张和证据；行政机关作出决定的事实根据必须公开并经当事人质证，不能以不为一方当事人所知悉的证据作为决定作出的事实根据；根据听证记录作出的行政决定的内容也必须公开。听证程序公开化不仅可以保证行政决定更加公正、全面、客观，而且有利于加强对行政机关的社会和舆论监督，提高公民的守法意识。正如英国弗兰克斯委员会在行政裁判所和公开调查的报告中所说的，为了做到裁判上的公平，一切裁判活动必须以三个原则为指导，即公开、公正和无偏私。在这三个原则中，公开原则列为第一位。⑤

当然，公开原则也不是听证程序的绝对要求。凡涉及国家机密，个人隐私的事项，可以不公开听证，这是很多国家的习惯做法，有些国家的法律甚至规定了听证不公开举行。例如，日本《行政程序法》规定，"听证一般应当不公开进行，但听证主持人认为公开听证也不会对社会公共利益或他人合法权益产生不利影响的，听证也可以公开进行。"⑥德国《行政程序法》也规定，"言词辩论采用不公开原则"，"在当事人不提出异议的前提下，听证主持人可以准许其他人员参加"。⑦当然，不公开听证毕竟是个别国家的做法，而且"少数不公开的听证是例外，那是为了保护有关的私人利益而存在"。例如，美国正式听证必须公开，对非正式听证程序，行政机关有较大的自由裁量权，不一定采取公开方式。通常行政机关对当事人提出的不公开听证的请求，是在考虑了个人利益和公共利益，并平衡各方面利益后，作出是否允许的决定。⑧

二、取能分离原则

职能分离原则是指在听证过程中从事裁决和审判型听证的机构或者人员，不能从事与听证和裁决行为不相容的活动，以保证裁决公平。⑨我国《行政处罚法》第42条第1款第4项规定了这一原则，即"听证由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避"。

职能分离原则来源于古老的自然公正原则。该原则主张"每个人不能作为自己

案件的法官"，它不仅适用于司法职务，也适用于行政职务。《英国行政法》一书对此作了较全面的介绍，"公民在其权利和合理的利益受到行政决定不利影响时，不仅有权为自己辩护，而且有权要求他的意见必须由一个没有偏见的行政官员决定。一个行政决定不能由和该决定有利益牵连的人作出，这是自然公正原则对行政程序的要求"。"任何人不能就同一

事件同时作为追诉人和裁判官，因为这种情况也是作为自己案件的法官"。⑩

当然，行政机关不同于司法机构，它不是专门的裁决机构，鉴于行政机关处理的问题涉及较复杂的专业知识和技术，为了提高效率，避免增加财政开支，立法不可能要求行政机关内的追诉调查职能与听证裁决职能完全分开，由独立的机构行使。能够做到的只是内部职能分离，即在同一行政机关内部，执行调查追诉职能的人，不得主持听证和参加裁决。这也是很多国家听证程序的具体做法。各国立法之所以如此重视职能分离，是因为事先进行调查追诉的人如参与裁决，必然着重以他所调查的证据作为裁决的基础，而忽视当事人所提出证据

与反驳意见，甚至调查追诉人秘密调查没有经过当事人对质的证据，也可能作为裁决的基础，这对当事人来说是很不公平的。事先调查和追诉的人，对于案件的处理很难处于一种超然的客观心理状态，而这种心理状态是公正的听证和裁决所必须具备的条件。如果调查和追诉人员与主持听证的人员和裁决人员合一，即使主持听证和裁决的人没有偏见存在，也难以使当事人相信自己得到了公平的裁决。(11)

我国《行政处罚法》第42条的规定体现了职能分离原则，但此规定过于原则，因为"非本案调查人员"的范围十分广泛，既可以是负责案件调查部门的其他人员，也可以是机关首长，还可以是本机关其他部门的人员。《行政处罚法》公布

后，很多行政机关

在制定相关实施办法时，大多将听证主持人定位于本行政机关的法制机构工作人员，尽管如此，仍难以避免这类人员与调查人员的接触及受到影响。特别是在法制机构人员本身作案件调查人员时，更能以避免这种情况。为了保证职能分离原则的真正落实，必须确立听证主持人相对独立和公正超然的法律地位。美国这方面的经验可资借鉴。1946年前主持听证的人员只能行使机关授予的职权，无特殊地位，不能取得当事人的信任，1946年《联邦行政程序法》明确规定了听证审查官制度，1972年后改为行政法官。行政法官具有独立性质，不受行政机关首长直接控制，除非有文官事务委员会所规定和确认的正当理由，行政法官不能被罢免。行政机关无权自己任命行政法官，只能从文官事务委员会所确认合格的人员名单中选择任命人员。他们在编制上是所在机关职员，在任免、工资等方面，不受所在机关控制。1981年修正的州示范行政程序法，规定行政法官集中使用制，即在州行政部门内设立行政听证局，行政法官根据听证局的指派，可以在不同机关服务。

与听证公开原则一样，职能分工原则也不是绝对的。特别在行政机关的高层，职能融合仍是被允许的。(12)而且在某些特殊领域，职能分工仍有若干例外。如在对申请原始许可证的决定程序，涉及价格的正当性与选用的程序，或涉及公用事业、公共运输的设施和经营活动的程序中，也不可能做到职能分离，应当允许相对融合。(13)

三、事先告知原则

行政机关举行听证，作出行政决定前，应当告知相对人听证所涉及的主要事项和听证时间、地点、以确保相对人有效行使抗辩权，从而保证行政决定的适当性与合法性。不能及时得到通知，没有充分的准备时间，就意味着当事人没有机会取证和准备辩论，不知道听证涉及的主要问题，就无法做必要的听证准备，难以行使自卫抗辩的权利。所以，我国《行政处罚法》第42条规定，行政机关作出"责令停产停业，吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利"；"行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点"。

事先告知原则是听证制度的核心内容之一。很多国家的法律原则和程序法包含这项听证原则。根据英国自然公正原则，行政机关必须听取对方意见的原则包含三个内容：（1）公民有在合理时间以前得到通知的权利；（2）公民有了解行政机关论点和根据的权利；（3）公民有为自己辩护的权利。其中前两项内容就是有关事先告知原则的体现。日本《行政程序法》第15条规定，行政机关作出不利处分时应在事先留出相当期限，书面通知该不利处分的相对人。书面通知应当包括：（1）作出的不利处分的内容以及有关法令条款的依据；（2）构成不利处分原因的事实；（3）听证的日期和场所；（4）管辖听证事务的组织名称和所在地。此外，美国、德国的行政程序法也规定了较为详细的告知原则。该原则主要解决以下几个问题：

（一）告知的对象。行政机关举行听证前，应当将听证事项及时间地点告知相对人。相对人的范围，即告知的对象则在不同国家有不同界定。我国《行政处罚法》将其界定为"当事人"，即受处罚人，美国法律则界定为"利害关系之当事人"，即"因听证的结果，而权利义务直接受影响之当事人"。德国《行政程序法》则将其界定为"相对人或关系人"。由于听证的目的是听取利害相关人的意见，不仅限于受处罚人或当事人的意见，所以，听证告知的对象应当比当事人更广，包括相对人和其他利害相关人。

（二）告知的时间。听证前告知的目的是便于利害相关人出席听证会或准备陈述意见和辩论，所以在告知听证权利和听证时间内，应当给利害相关人预先留出一定的准备时间，即告知与听证之间的时间，不宜过短，否则会影响有关人员的准备，但也不宜太长，以避免耗费时间、精力。时间长短视当事人及关系人的住所远近及案情复杂性而定。(14)各国立法规定须"适时"（timely)

（美国联邦行政程序法第554条）或在听证之前"一定期间"内发出通知（日本行政程序法第15条）。我国行政处罚法规定为7日，至于其他行政行为的听证的告知时间目前尚无规定，须在行政程序法中加以明确。

（三）告知的内容。听证前告知的内容应当包括当事人要求举行听证的权利，听证的大致内容及涉及的重要事项以及听证时间、地点、听证机关等。我国《行政处罚法》对此未作详细规定，各地和各部门在有关听证的实施办法中对此进一步细化，增加了"当事人的姓名、名称、违法行为、行政处罚的理由、依据和拟作出的行政处罚决定"等。

(15)

（四）告知的方式。听证前的告知通常采用三种方式：一是书面直接送达，二邮寄告知，三是公告送达。我国《行政处罚法》未作规定，但各地及各部门实施行政处罚法的具体办法除规定上述三种送达方式外，还包括委托送达，口头告知（但要记入笔录）等。

四、案卷排他性原则

案卷排他性原则是指行政机关按照正式听证程序作出的决定只能以案卷为根据，不能在案卷以外，以当事人未知悉和未论证的事实为根据。目的是保障当事人有效行使陈述意见的权利和反驳不利于已证据的权利。法院也只能以案卷中的记录为根据，审查行政决定合法与否，行政机关也可以以此为由排除干扰，独立作出决定。我国《行政处罚法》第42条第1款第7项规定："听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章"。但没有规定听证笔录在决定中作为唯一依据，甚至对该笔录在处罚决定的作用也只字示提。各地各部门的听证实施办法对此作了一定补充。如《上海市行政处罚听证程序试行规定》第26条规定："听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚决定的依据"。《劳动行政处罚听证程序规定》第16条规定："劳动行政部门不得以未经听证认定的证据作为行政处罚的依据"。

目前争议的问题是：听证笔录在行政决定中的作用是什么？一种观点主张应全面借鉴吸收案卷排他性原则，特别是吸收其精髓，"行政机关认定的事实和理由应是当事人所知悉并经其辩论的；如果行政机关采用听证笔录以外的事实和证据，应当提供当事人知悉和辩论这些材料的机会"。(16)

也就是说，听证笔录应当作为行政决定的主要依据。

另一种观点认为，听证笔录只能作为行政决定的依据之一，因为听证之后补充的证据不能认为是无效的，仍应作为依据，当事人也可以不提交有关证据，因而无法做到听有证据都必须在听证中出示并经过质证后确认。特别是在当事人放弃听证的情况下，要求所有证据在听证会上质证，在法理上不成立，实践中也做不到。从我国目前听证制度的适用现状看，一方面，听证笔录的作用仍未被充分重视，行政机关作为程序的发动者和终结裁判者，在使用听证笔录方面仍享有较大的自由裁量权，而且未经听证的证据和事实仍然对行政决定起着相当重要的作用，这与听证程序本身中的案卷排他性原则要求还有一定差距；另一方面，听证笔录是行政程序的阶段性产物，行政决定的最终形成还有赖于行政首长的裁决，听证后采纳证据、认定事实仍不能避免，加之行政决定并不是最终决定，还要接受司法审查，所以为了达到听证程序本身所追求的目的，

我们同意将听证笔录作为行政决定主要依据的观点。

以上是听证程序的主要原则和制度，除此之外，还有回避原则、禁止单方面接触原则、案卷阅览原则、委托原则等。这些原则的重要性并不亚于前述的四项原则，只是由于它们多为行政程序的一般原则，且为人们更加熟悉等原因，在此不作详细论述。

①⑩王名扬：《英国行政法》,中国政法大学出版社,1987年3月版,第152页,第153-154页。

②（美）杰罗姆·巴伦，托马斯·迪罗斯著:《美国宪法概论》,刘瑞祥等译,中国社会科学出版社1995的版,第102、108页。

③参见（台）行政院研究发展考查委员会编印：《各国行政程序法比较研究》，第168页。

④MargaretAllars,lntroductiontoAustralianAdministrative

law,Butterworths1990,at265.

⑤⑨(11)王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社，1993年版，第433页，第437页，第438页。

⑥⑦章剑生：《行政程序法比较研究》，杭州大学出版社，1997年版，第108页。

⑧杨惠基主编：《听证程序理论与实务》，上海人民出版社，1997年版，第225页。

(12)参见（美）伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第303页。

(13)参见美国1946年《联邦行政程序法》第554条。

程序研究论文篇9

（一）语义解析

葡萄牙《行政程序法》第8条明确规定了参与原则，“公共行政当局的机关，在形成与私人有关的决定时，尤其应借本法典所规定的有关听证，确保私人以及以维护自身利益为宗旨团体的参与”。澳门地区《行政程序法》第8条也作了相同的规定。但法律没有对其作出比较具体的概念性解释，因此，参与原则语义来源的考查和具体内涵的界定是我们首先要做的工作。

“参与”一词在政治学中被认为“是一种行为，政治制度中的普通成员通过它来影响或试图影响某种结果”。参与不同于参加，它包含主体的主动性的因素，而非作为一个客体消极被动地参加某一处理结果。常理言之，对参政权利实现的渴望是处于政治生活中人们最基本的诉求，而参与行政的权利则是参政权的自然延伸。

何谓行政参与？有的学者认为其基本内涵是：行政机关在进行行政决策、制定规范性文件和制定行政计划时，应尽可能地听取和尊重行政相对人的意见，并赋予利害关系人以申请、修改或废除某项规章的权利。[1]实际上，行政程序中行政相对人的参与还应包括具体行政行为和行政救济等各方面，可以这么说，行政相对人在行政程序中的参与应是全方位的、多层级的。同时行政程序的参与理论也是逐步引自诉讼程序的参与原则而进一步完善的。在诉讼程序参与原则中[2]，诉讼当事人有权参加诉讼是一项基本诉讼权利，它是法律面前人人平等原则在诉讼领域的直接反映。随着现代法律制度的发展该原则已向非诉讼领域扩大，目前已经扩大至立法、执法、行政及法律监督等法制的各个环节。

笔者认为行政程序法的参与原则是指受行政权力运行结果影响的利害关系人，除法律有特别规定外，应当有权参与行政权力的运作过程，并对行政决定的形成发挥有效作用的程序性原理依据。[3]

作为参与原则一般应具有以下的特征：一是程序性。参与原则是典型体现行政程序中权力运作的一种程序规则。行政机关和行政相对人及其他程序参与人共同在程序运作过程中扮演着不同的角色，行政相对人作为参与主体却始终占有主导地位。二是自主性。是行政相对人参与主体地位的重要体现，参与必须是自主和自愿的，而不能是非自愿或由他人控制的。参与是一种实际行动，而不是单纯的心理感应或欲望冲动，公民必须亲自通过身体活动参加到一种过程中，而不是只作为旁观者静观过程的进行而无所作为。三是有效性。它是参与原则的核心体现。参与具有明确的目的，即争取某种结果，或改变某种状态，使其按照自己喜好的标准得以形成，即以达到满足自己要求的结果为目的。因此有的学者认为行政程序法的参与原则是指有效参与，即受行政权力运作结果影响的人有权参与行政权力的运作，并对行政决定的形成发挥有效作用。[4]四是互动性。参与过程是行政主体行使行政权与相对人参与行政形成的互动过程。这种互动过程意味着双方必定存在协商、对话和甚至对峙、冲突，同时又通过协商与对话路径来解决利益冲突与对峙的，最后达成双方的让步或双赢的共识。五是有限性。尽管参与原则不仅适用于执法、立法等行政行为领域，而且在行政计划、行政指导和行政合同等领域也有一席之地。但“在我们的社会中，让人们在每一个可能对他们造成重要影响的重要裁决程序的每一个重要阶段都参与进来，这几乎是不可能的。”[5]国家容忍参与的程度必然要与社会良性发展的要求联系在一起，不能追求无限制的参与，否则会导致行政权运作的失衡，正常的行政秩序也难以为继。

参与原则作为一项法律原则，是一种以行政积极地位实现为前提而建立起来的。“从承认个人自由，到承认收益权，再到认可参政权为基本权利或人权。”[6]这反映了人类对人权认识的历史发展基本过程。可以这么说，参政权是现代人权的灵魂，而参与行政的权利则是参政权灵魂的核心指标。在行政主体作出各项实体决定时，公民只有被尊重为行政法律程序的主体，享有充分的陈述意见、辩论等参与机会，才可能真正捍卫自己以人格权、物权等为代表的实质意义上基本人权。以参与为原则作为行政程序的基本原则，不仅内化了宪法精神，肯定并尊重公民的主体地位，彰显人性的尊严，而且从根本上树立起行政程序中保障人权的立法目标模式。[7]

（二）参与原则确定的依据

行政法主要是调整行政权力的取得、行使以及对其监督过程中发生的各类社会关系的法，注重调整行政权与其他国家权力和个人权利之间发生的社会关系。[8]也就是说，行政法既有以行政权为重心发挥其作用的方面，也有行政相对人参与行政活动、发挥其作用的方面。在现代行政法别要注意这一点，不仅行政实体法如此，行政程序法更如此。当代宪法学者和行政法学者普遍认为，“参与是民主政治的基石”。现代民主和民主行政的成长，主要系于政治参与和行为参与，“正当法律程序”（包括行政程序）的概念正是在这种背景下提出和成长起来的。各国行政法莫不在这方面有所突破，从而改变了行政相对人在以往法律关系中实际所处的客体地位。因此参与原则引入行政程序法是不仅是必要的，而且具有其生存的社会根由。它不仅是公民参与权利的体现，也是民主行政的基本要求，更是发展中的基本人权观念的落实。

同时“参与原则适用于各项制度”，[9]因而具有很强的现实可操作性。参与原则是建立在同其他原则逐渐分立基础之上的，是由于内在规定性使其独立生成的。首先参与原则与公开原则是有区别的：公开是公民对行政行为“知”的权利，行政主体在其过程中占主导地位；公民参与原则是其“为”的权利，行政相对方在行为过程中占据主导地位。其次参与原则与公正原则也是有区别的：公正是公民在行政行为中的客观要求，参与则是主观行动；无“知”则难“为”，没有客观条件，主观行动则难以实现。可以说，公开、公正和正当等原则是保证参与的有效性。因此，从这个层面上而言，参与原则是整个行政程序法基本原则的核心。

二、参与原则的演进、功能及其理论基础

（一）演进

笔者认为行政程序法参与原则演进路径是建立于程序正义理念基石之上，成就于行政管理观念的转轨与理念的日趋成熟时代背景之下，形成于现代行政程序理念的勃兴之际。

1、程序正义理念的指引

早在古希腊时期，公民的民主参与政治现象就已出现，特别在城邦的立法、行政管理领域比较普遍，这为现代公民参与制度的勃兴奠定了一定的理论基础与实践经验。国外的行政程序参与制度及理念大多渊源于古老的自然正义的理念，这种理念也是后来中世纪所提倡的先例解释：即要求裁判者不偏袒及公开听证的规则。正如“法律程序成为政治参与的一种替代形式。”[10]美国学者萨默斯认为，民主社会的法律程序的普遍特征是将各种不同的参与角色分配给公民以及由公民选举出来的公民，选举就是这样一种典型的程序。而在包括立法和法律适用在内的其他法律程序中，公民一般也应通过诸如提证、游说、建议等方式进行参与。[11]可以看出，从政治参与到法律程序的参与演进，始终以正义之神为价值指引的。不管是“自然正义”（NaturalJustice）原理还是“正当程序”（Dueprocess）理念，如今都逐步被行政法领域所接受。这种正义的落脚点也就在于让行政相对人介入行政权行使过程，建立以相对人参与行政为核心的程序法律制度。

2、理念的日趋成熟

参与原则是现代社会中民主参与理论发达的产物。西方市民社会的自治观念为现代公民参与权力行使提供了理念的前提。尽管传统社会对政府的民主管理制度并不欠缺参与机制，但自20世纪以来，政党政治的发达强化，特别具有民主核心的议会对政府的控制效能急剧下降，反而出现被政府控制的趋势，许多国家普遍出现了议会大权失意和行政权的扩张，国家权力中心由议会转到政府。人们已经感受到传统的民主参与理论不足以控制行政权力，保护公民权利。于是现代的民主参与理论与实践试图通过扩大民主制度中的参与机制作为摆脱传统的民主制度困境方略，公民不仅可以通过选举议会参与，而且有权越过议会直接参与到政府行使行政权的过程中。民主的基本内容是通过法律规范控制权力，以保障人权，最终达到国家权力回归人民。世界之潮流，民主思想日益深入人心，作为权力的实质主体的公民无论是形式上还是实质上都应更多地参与国家的管理活动，直接表述自己的意愿。“如果公民有作为公民而积极行动的实际权利，也就是说，当公民享有一系列允许他们要求民主参与并把民主参与视作一种权利的时候，民主才是名副其实的民主。”[12]

3、行政管理观念的转轨

带有极强的扩张性、公定性等特点的行政权的膨胀，“行政国”的出现，是现代政治的一大特色。孟氏曾曰：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方休止。”[13]因而有必要借助外部力量来建立达到对行政权这只猛兽的制约机制。传统的对行政权的制约途径之模式就渊源于孟氏的三权分立学说，强调由立法权、司法权等权力对行政权的制约。以及目前我国实行的“议行合一”制度，对行政权的制约主要通过人民代表大会、法院和专门的行政检察机关来实现。这种行政权的监督制约模式与西方的权力制约权力模式一样都存在着明显的局限性。[14]随着20世纪后行政权的急剧扩张，议会制度的功能越来越不能适应当代社会发展的基本要求，国家的权力中心由议会开始转移到了政府，政府的权力控制着每个公民“从摇篮到坟墓”的全过程。因而，从法律上保证公民积极地参与此行政过程，是公民保护自已合法权益，监督政府依法行政的重要手段。从而也为服务与合作的现代行政理念提供理论支撑。为此，澳门《行政程序法》第8条规定：“公共行政当局之机关，在形成与私人有关之决定时，应确保有私人之参与，尤应透过本法典所规定的有关听证确保之。”这种制约监督方式正是体现了现代行政法的权利制约权力观念模式。[15]

4、现代行政程序理念勃兴

现代行政程序[16]是指资产阶级革命胜利后建立的行政程序，充当了制约行政权、保护民权的角色，重在外部行政程序的规范，追求程序正义基本理念，确定了相对人对程序的参与权。[17]而行政相对人对行政程序的参与，强调社会的普通老百姓对政府行为的直接参与，相对人的这种直接参与到政府行为中的参政方式使传统的公民主要通过代议机关间接行使管理国家公共事务的权利（即狭义参政权）大为转变，突破了传统的国家机关之间的内部监督和事后监督的行政控权模式，为控制行政权的滥用提供了新的视角。而且强调行政参与对于行政的双方来说可谓是双赢的，行政主体可以了解到来自各方的意见，有利于弄清事实，正确适用法律。同时还可以增强与相对方的互相理解，防止争议的发生，从而降低行政成本。对于公民而言，能够在行政行为的作出过程中表达自己的意志，促使其能产生符合自己意愿的结果，也是公民主体意识的最佳体现。这种现代行政程序理念同时也最佳地诠释了服务与合作的现代行政理念；也昭示着权力制约权力和权利制约权力共存，最终实现权利制约权力的时代的理念必然趋势。

（二）功能

从积极意义而言，当代法治发展的一个重要内容就是保护公民的个人权利不受行政机关的侵害，在某种意义上可以说现代行政法就是对抗行政权力而存在的，就是约束行政权力的法。法律程序的参与原则在制度上设置了行政管理对象对抗行政权力的机制，为行政机关依法行政、严格执法提供了保障。同时由于行政管理对象对行政决策和行政行为过程的参与，有助于行政管理对象了解行政决策或决定的产生理由和依据，能促使行政管理对象自觉贯彻执行行政决策或决定。促进公民对行政的参与，增强公民对行政机关的信赖。美国司法部长克拉克曾指出：“如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度参与国家事务只是一句空话。如果我们不知道我们怎样受管理，我们怎么能够管理自己呢？在当前群众时代的社会中，当政府在很多方面影响每个人的时候，保障人民了解政府活动的权利，比任何其他时代更为重要”。[18]

从消极意义而言，尽管参与原则最大程度地体现民主与正义的价值理念，但是正如哈耶克曾对“多数统治”的担忧一样，民主的参与在一定的情况下并非都对社会有着促进作用，有时也会对社会有阻碍和抑制作用。同时行政相对人参与程序的广度与深度也会对行政效率的提高产生影响，在目前的社会所能提供物质条件之下，行政程序单纯追求权利模式而忽视效率模式是不客观的。

（三）参与原则的理论基础

1、民主――参与原则的维度

参与原则是人民原则即民主原则的体现。发展民主是当前世界发展的主流，作为民主原则在法制领域中的体现就是法律面前人人平等原则的贯彻执行。可以说，现代法律中关于公民普通参与的规定就是宪法原则规定的具体化。美国学者萨默契斯曾指出，参与意味着公民能够自主地主宰自己的命运，“在民主社会里，大多数公民宁愿自行管理自己的事务，哪怕做得不好也不愿让别人管理自己得事务，即使后者做得更好。‘参与性统治的反面是奴隶制、政治征服和军事管制法。”[19]正是因为现代民主的发展，公民的自主意识逐步增强，他们要求在法律活动中自己能够参与其中，反映自己

的意愿，在自己的权益听任法律的裁决时能为自己辩护，希望自己的陈述和辩护能够影响判决的结果，以追求自己所希望的结果。现代中国法律制度的发展已明显地突出了人人平等的法律原则，并且在立法、执法、行政、司法及法律监督等各方面表现出了现代法制的参与原则的重大意义和广泛影响。“行政法，乃人格尊严的具体化。”[20]行政法治所弘扬的正是近代民主发展过程中所倡导的人格尊严精神。行政程序法的主要价值之一，就是在于处理政府与公民地关系中，把自身视作手段，把公民福祉视为目的，充分体现人性尊严，追求社会公正，从保障行政相对人程序权利入手，保障行政相对人实体权益。为此，必须让行政相对人积极参与行政过程，这种机制本质上就是一种民主行政机制。

2、正义――参与原则的程序维度

法律程序的参与原则是程序正义的重要基础。程序的参与者在程序过程中享有表达自己意志的权利，程序的实质就在于此。即在于把程序参与者互相交涉的过程予以法制化，不是仅仅通过一个过程来作出一个决定，而在于这个过程中程序的参与者是否有权利对将要作出的决定表达自己的意见。美国学者萨默斯在《对法律程序的评价与改进——关于“程序价值”的陈辩》一文中首次提出对法律程序的价值评价除了有“好结果效能”标准外，还存在着一种独立的标准——程序价值。程序价值在此专指通过程序本身而不是通过结果所体现出来的价值标准，诸如当事人对程序的参与、程序所体现出来的理性、人道性、对个人尊严的尊重等程序价值。实现参与性统治、程序理性、对人的尊严等程序价值为程序正义。程序正义理论对行政程序的要求之一就是程序公正。程序公正指可能受到某一行政决定影响的当事人，应当有权了解作出该决定的相关信息，反驳对自己不利的观点，表达自己的意见。同时扩大公众对行政的直接参与，让相对人在行政机关作出不利决定时陈述不同意见，了解决定的内容和理由，是程序正义对行政权力公正行使的最基本的要求。英国普通法的自然公正原则之一就是“被听取意见的权利”。在美国，“正当程序”的核心是当事人在涉及到他们自己利益的决定制作过程中必须享有发表自己意见、反驳对方观点的权利。在法国行政法中，这项要求被称为当事人的“辩护权”。

3、主体性――参与原则的伦理维度

人的主体性理论是起源于17世纪、18世纪的一个伦理学范畴。主体性是与客体性相对称的一个概念。所谓主体性是指某一个体作为一种道德主体所具有的区别于客体性的本质属性。在社会道德生活中，人的主体性主要体现为：（1）人自身即为目的，不是被支配的客体，也不是他人乃至社会、国家实现某种外在目标的手段；（2）人具有人格尊严，并在与他人交往中具有人格上平等性和独立性。后来康德又进一步补充陈述了该理论从而使之完整。[21]在行政程序中，行政主体与行政相对人处于平等的地位，都是主体。人的主体性理论体现在行政权力运行过程中就是对相对人程序主体地位的肯定，这一认识具有重大的历史意义。在专制社会中，行政主体和相对人不仅在实体上处于命令与服从的关系，而且这种不平等的关系延伸到行政程序中，行政程序的唯一主体是行政机关，行政程序只规定行政机关工作的方式、步骤。相对人是行政权支配的客体，是行政主体用来实现行政管理目标的工具，根本不参与行政过程，只是被动地接受行政决定这一行政权力运作的结果。行政相对人既然未被当作主体看待，被忽略作为人的权利，当然也无人格尊严，这是与人的主体性理论相悖的。到了现代社会，在人的主体性理论的指导下，公民在国家权力运行中的主体地位得到确立。这一思想具体体现在行政程序领域则是肯定相对人具有与行政机关同等的程序主体地位，享有陈述意见、辩论等参与权，有权按照自己的意志发动行为、有效的影响结局，促使行政过程产生符合自己意愿的结果。行政程序成为行政主体与相对人共同参加、互动达成行政决定的步骤、方式、顺序的总和。这也是现代行政法理念中所提倡的行政伦理文化的一部分……

三、国内理论界对参与原则的关注

国内的理论界对行政程序及行政程序法的关怀主要发生在20世纪80年代末期。随着对行政法学科探讨的不断深入，特别是在学术理论界与司法实务界对行政诉讼法实施取得一定的成就之后，许多学者逐渐对规范行政行为的理论领域发生了新的研究视角。在教科书和学术著作中也逐渐单立行政程序的章节内容，逐步实现了行政程序与行政诉讼的界分。笔者拟按照学术著作杀青出版的时间顺序厘清理论界诸多学者对参与原则的详细观点。

比较早的学者往往将行政程序法的参与原则表述为相对人参与基本原则。学者朱新力认为这一原则的主要目的是保护相对人在行政法上的合法权益。它的含义是指，行政行为的行政程序必须尽可能的为相对人了解，相对人在具体的行政程序中有对行政行为发表意见的权利。具体内容如下（1）行政主体必须公开自己的行为程序；（2）相对人有了解行政主体行政程序内容的权利；（3）行政主体在作出影响相对人权利与义务的行政行为，必须给相对人提供参与意见的机会，比如制定重大的行政法规前，必须举行一定范围的听证；在对相对人实施处罚前，给予相对人申辩的机会；在作出复议决定时，应该允许当事人发表意见并且进行争辩。[22]

有的学者把相对人参与基本原则表述如下：行政主体不能把如何作出行政行为看作纯粹自身的事情；行政行为直接或者间接地影响相对人地权利与义务；行为程序的不公正势必会导致行为结果的不公正。因此，行政程序必须允许相对人参与。具体来说，（1）行政主体必须公开自己的行为程序；（2）相对人有权了解和获知行政主体的行政程序内容；（3）行政主体在作出影响相对人权利与义务的决定时，必须对相对人提供参与意见的机会，对相对人实施处罚，必须允许其申辩。[23]

在1993年的《行政行为法》一书中，有的学者认为基本原则应包含参与。[24]

学者章剑生在1994年，也概括出行政程序法基本原则也应有参与之地位。[25]

有的学者通过比较主要国家和地区行政程序法基本原则，并且根据中国国情即已有单行行政法律所规定的基本原则，将基本原则归结为：合法、合理、公开、公正、参与、顺序、效率等七大原则，参与原则也在其中。[26]

学者杨建顺认为行政程序法的相对方参与原则应表述如下：行政相对方在程序上有着了解并被告知有关自己权益的行政行为的权利。相对方参与原则，必然包括行政程序公开的内容，因为不公开便谈不上参与。行政法的终极目的在于保护行政相对方的合法权益，保证行政权的公正行使，所以，相对方参与原则的确立和贯彻实施，是这一终极目的得以实现的保障条件之一。[27]

有的学者认为行政程序法的民主基本原则可以分解为行政公开原则和行政参与原则。其中行政参与原则是指行政主体在实施行政行为过程中除法律另有规定的以外，相对人有权参与行政过程，并有权参与行政过程，并有权对行政行为发表意见，陈述自己的主张，而且有权要求行政主体对所发表的意见予以重视。行政法上的听证制度比较集中地体现了参与原则。[28]

>从以上的诸多学者的观点可以看出我国理论界对于参与原则认识的轨迹发展特点：

1、混淆上位的价值理念与基本原则的关系：用民主、正义等价值判断性术语取代基本原则的语义内涵。

2、混淆基本原则与制度的界分：用听证等相关制度取代或等同参与原则。

3、混淆同一位阶基本原则的内涵界定：用公开、公正原则等同或甚至包容参与原则。

4、在参与原则的具体内容上也存在较大分歧，但作为该原则的核心内容中的知情权、参与权（听证）认识比较一致。

5、从时间上考察，对该原则的关注基本上与行政程序法制化观念的兴起相一致的，特别与我国行政诉讼观念的树立息息相关。

四、参与原则的内容

（一）参与原则的具体制度

1、听证制度（hearingsystem）

当相关法律的规定涉及到特定当事人的合法之权益时，在民主社会里这已经是一个不争的问题：即当事人应当享有了解作出该决定的相关信息，特别是在作出对自身不利益处分之时，反驳对自己不利的观点，表述自己意见的权利。从法律程序的角度看，这也是对一个程序或过程体现最基本的客观要求，道理在于：如果一个当事人在涉及到自身权利义务的决定制作过程中没有适当的发言权，实际上就说明该程序活动操作是非中立的，是有所偏私的。从常人的观念来看，这种程序也显然是不公正的。

从一定意义上说，参与原则是行政程序法的内核，听证制度是参与原则的核心，因为这一制度最能够体现让相对人参与的公正与平等精神内核。用于立法上，则以听取“各方意见”的公听形式为主，以期作为监督政府，制定法律之参考，因此，立法公听会屡见不鲜。[29]除行政机关制定法规之“行政立法”，甚至行政重要计划、决策、重大措施或涉及人民权益之重大处分，于必要时，皆需举办听证。只不过各项听证程序之繁简，除与事件性质相当外，自应与事件之轻重缓急成比例。

大陆法系最早制定行政程序法的奥地利，其行政程序法中赋予当事人听证的权利，就是当时制定该法的主要动机。葡萄牙、中国澳门地区的《行政程序法》亦都明确规定了参与原则，设立专节规定了“对利害关系人的听证”。[30]在没有制定专门行政程序法的法国和英国，听证则是其“自然公正”或“合理”原则的中心制度。在业已推出行政程序法典的国家和地区，它们更会把听证制度置于行政程序法中一定的地位。美国《联邦行政程序法》的规定，听证适用于行政机关制定规章和作出裁决过程中，听证制度贯穿整个法典的始终。日本《行政程序法》则坚持不利处分的听证制度，规定行政厅对行政相对人作不利处分时，必须举行听证。[31]中国台湾地区的也有类似规定。[32].表明这些域外行政程序法都在积极提倡参与原则的听证制度，这也体现了一种追求权利模式的立法意旨。

2、陈述、申辩制度

行政相对人陈述、申辩是行政程序参与原则的集中体现。行政机关在作出不利于当事人的决定时，必须听取其利害关系人意见。这在英国是自然公正原则的要求，在法国称为防卫权原则，当事人对于行政机关带有制裁性质的决定，或针对其个人情况作出的决定，为了保护自己的利益和权利，有权提出反对意见。陈述意见是当事人参与行政程序最基本的权利，体现了当事人作为法律主体的基本尊严，而不是作为行政管理的客体出现在行政程序中。一方面可以促使行政机关在作决定之前，听取当事人的辩解，防止行政机关只根据单方之词作决定；另一方面体现了行政程序的公正，有利于行政决定为当事人所接受，减少了履行行政决定的阻力。申辩权往往是与陈述意见制度紧密相随的，在表述自己意见的同时，当事人也就自然拥有了主张观点与理由的参与通道。

陈述意见已经作为一项最基本的制度规定在各国的行政程序法之中。当事人陈述意见的方式可以有多种，既可以以正式的书面陈述方式，也可以采用口头方式；既可以举行正式的听证会或公听会形式，也可以采取非正式的面谈等形式。可以看出，我们所称的听证制度是包含于陈述、申辩制度范畴之内的。由于听证会是公民参与行政行为比较正规的方式，而且其民主本质彰显的特别显然，已经逐步发展为参与原则的核心制度。可见听证会是陈述、申辩制度发展的成熟阶段。

（二）参与范围

域外行政程序法典是将各种行政行为必须遵守的共同原则概括出来，并加以抽象规定，如西班牙、葡萄牙、奥地利等国行政程序往往分为行政程序启动、审理、裁决、救济等内容。有的行政程序法典则是根据各类行政行为不同特点，对其程序分别作出规定，如德国行政程序法将行政行为分为“公法合同”、“要式行政行为”、“确定规划行为”三种，日本行政程序法则将行政行为分为“对申请的处分”、“不利益处分”、“行政指导”三种，各国规定都有所不同。我国的学者倾向兼顾两者，既需要对其共通的一般行政程序作出概括，并加以规定，同时又需要对当前十分重要的典型行政行为的特殊程序作出单独规定，主要是对行政立法、行政规划以及行政合同、行政指导等新型行政行为的程序作出规定。

1、行政决定的参与

所谓的行政决定是指行政主体在行政管理活动或行政权力运作过程中，就特定对象的具体事项所作的影响当事人权利义务的单方行政行为，即类似台湾行政法学中的行政处分。行政主体作出具体行政行为是最常见的一种行政权运作方式，往往都直接或间接影响相对方的合法权益。因此加强对此类行为的规范尤其必要。因此，对于公民在遇到一个涉己的行政决定时，除了在事后有通过行政复议或法院诉讼的救济权利之外，更应在行为决定的事前、事中参与影响其权利的制作过程。尤其对于不利益处分（如消灭或者减少权利及法律保护的权益等）或负担行为（如课以义务、拘束、处罚或造成损失等），应有获得提出陈述的抗辩权和参与听证权。

2、行政规范性文件制定的参与

行政规范性文件是指行政机关为了执行法律或其他法规，针对不特定公民、法人或者其他组织制定、的具有普遍约束力的有关决定、命令。这里不包括行政法规、规章，可谓是一种抽象行政行为，但不属于行政立法的种类。[33]在我国县级以上（甚至乡镇一级人民政府在内）各级各类人民政府制定具有普遍约束力的行政规范性文件，作为行政法的渊源之一，《立法法》未有加以规定。而实际的行政规范性文件却占据抽象行政行为大头，同时该行为侵犯公民的合法利益的现象却相当的普遍，因此为弥补《立法法》的不足，在行政程序法典中规范制定程序尤其必要。行政机关在一般规则制定过程中，如果从文件制定启动、草拟初始阶段就赋予利害关系人的参与权，可以使机关拟定的规则草案更加合理。

3、其他新型行政活动的参与

行政计划、行政合同、行政指导等新型行政活动由于对公民、法人或其他组织的合法权益影响的密度，非常有必要引进参与机制。行政指导存在着典型的行政机关自由裁量权限；行政合同明显存在行政机关除合意之外的行政优势地位；行政计

划过程中的行政机关强势。这些新型的行政活动基本上存在公共利益的衡量因子，涉及人们合法权益的广度与深度都是值得参与原则的介入。在这些行政活动中，应该给予利害关系人充分的陈述意见机会和对行为的异议提供听证的机会。

（三）参与层级[34]

参与范围主要是从行政相对方参与的广度而言的，参与层级主要是从相对方参与的深度考量的。从个人的参与能力大小、社会公共资源提供能量多寡等角度出发，并非所有的行政管理领域都允许相对方的介入。因而有必要对参与层级进行一定的细划。

1、必要性参与

必要性参与是指行政主体在运作行政权力时，对行政相对方自由、生命和财产等基本权利可能产生不利益决定，公民有积极介入行政行为过程，依法维护自身合法权益的权利。这种主动参与包括事前启动阶段、事中决定阶段和事后救济阶段。按照法律权利的一般原理，公民放弃参与行政的权利被认为是行使权利的一种形式。然而，对于作为基本人权的权利，这一原理应当有例外。基本人权是个人不能放弃的权利，维护自己的基本人权不仅是权利，也是一种义务。将抵抗对个人基本人权的侵害当作义务来对待是民主社会中自律的最低要求。“自律与人权的关系成正比例关系。自律的程度越高，人权的实现范围就越宽。”[35]一个不珍惜自己的基本人权、漠视行政权滥用对自己基本人权造成侵害的人，同样也不会尊重他人的基本人权。因此引入必要性参与不仅有利于个人的发展，也有利于社会的进步。毕竟“国家承认个人自由，其目的在谋个人知识、道德、或身体上优性的发展。个人行使自由时，如果违反优性发展的目的，则应当作为滥用自由对待。”[36]

2、选择性参与

与必要性参与相对应的是选择性参与，它是公民对行政权力的运作可能影响到其非基本权利时自行决定是否参与以及如何参与行政程序。作为这个层级，公民既可以放弃又可以主张权利参与行政。很显然，如果行政相对方不愿陈述意见或拒绝参与行政过程，就会产生不利法律后果的可能。但是需要指出的是，在这样的情况下，我们仍必须以法律规定为相对人留出可供选择的自由空间。行政主体要明确自己是作为非选择性参与主体的地位，所以还需要依法行使职责，秉着服务行政的宗旨，积极为相对人创造进行有利选择参与的条件。

3、参与之限制

法律解决社会存在的矛盾纠纷不是万能的，行政权作为公权力有效运作也是受到一定条件的限制的。因此在所有的行政程序中追求无限制的参与是不现实的，只有可能追求参与概率的最大化。事实上，参与的广度与深度一直是个变量，而对参与的时空限制也是一个变量。行政程序在注重追求公民权利模式的同时也不可能放弃对行政效率模式的追求，如今作为一个明智的政府往往采取两者兼顾的模式。因此对参与原则立法实践实行一定的限制是必要的，如我国《行政处罚法》中关于治安处罚不听证的规定就是一个明证。

（四）参与方式

1、参与程序的启动方式

（1）通知方式由行政主体依职权进行启动。当行为涉及到当事人利益时，而且能够得知当事人身份资料时，行政主体应当及时将程序的启动及有关的情况告知该当事人，以便其及时答辩或举证。表现形式是行政主体的通知形式，告知当事人参与。而且应以书面为原则，也可以采取公告方式、邮寄、电报等，但应以口头为例外。同时法律另有规定不予通知或通知将会妨碍具体措施实施的，可以暂不予通知，待障碍消除后再另行通知。

（2）申请方式由当事人申请启动。当事人为了维护自身合法权益，根据法律规定，可以以书面或口头方式向行政主体提出申请，具体表现为请求阅览卷宗和相关资料，进行答辩和举证等；行政主体同意当事人参与的，应当告知其举证和答辩等项权利；如不同意的则应当说明理由，但对当事人申请举证或答辩，陈述理由等不影响行政效率的申请，行政主体不得拒绝。

（3）两者兼顾方式即双方共同启动，一般由法律明文规定。主要表现为行政主体告知当事人参与权而后由当事人的申请程序才能启动，或当事人申请后由行政主体的通知程序才启动。这种模式必须有双方的共同行为方完成一个参与目标的实现。如《行政处罚法》第42条规定，对于责令停产停业、吊销许可证或执照及较大数额罚款的，“应当告知当事人有要求举行听证的权利”，“当事人要求听证的，应当在告知后3日内提出”。

2、参与程序的实现方式

参与程序的实现方式主要有：听证过程中的陈述意见与申辩方式、协商方式和表决方式三类。对于听证中的陈述意见与申辩方式在前文已有阐述不再赘言。

协商是指在行政权力运作的过程中行政主体和相对人之间双方在相对平等的情况下进行积极的磋商，在尊重双方的意志下达成协议，从而完成行政管理目标的一种方法。这种方式在新型的行政合同和行政指导等领域中运用得比较普遍。

表决方式是随着服务行政的兴起而为社会逐步重视，公众参与的一些对自身有密切关系的行政管理活动越来越多，越来越深入，政府将其行动的决定权交给社会公众，由社会公众来决定是否进行某一行为。这种方式在制定行政规范性文件领域运用的比较普遍。

（五）参与时间与次数

对于利害关系人参与时间，法律有规定的依法律规定，法律无明文规定的，利害关系人有权再行政行为作出决定之前的任何合理时间内提出参与请求，行政主体在不影响行政效率的前提下应及时予以答复。也就是说，在行政行为的启动初始阶段、运作过程阶段、事后救济阶段都应当允许利害关系人参与，如无法律特殊例外规定。

当事人参与的次数法律虽无限制，但利害关系人应当合理行使，不可滥用参与权。

（六）参与场所

为了实现程序的实质正义，行政相对人且能够实质性地参与到行政程序中，场所起着关键作用。具体包括以下三种情形：（1）行政主体机构所在地。（2）行政行为发生地。（3）行政主体指定地点。场所是行政相对人参与活动的空间范围，对行政相对人的参与起着重要作用，若能让行政相对人充分选择最佳地理位置，对参与原则效果会产生的积极意义。

（七）参与原则实现的保障机制：

1、参与主体自我保障

作为行政相对方（公民、法人或其他组织）应该具有积极主动的参与意识，特别是遇到涉及基本权利的不利处分之时，更加应当主动参与行政权力运作过程中。这种自我保障机制除了自身努力之外，还应当借助相关利益团体的集结推动，从而形成一个支撑的后盾。随着民主社会不断发展，自治领域范围随之不断扩展，各种自治利益团体也不断增加。作为市民社会中个体的公民分属于各自社会自治利益团体，公民往往可以得到一定外在支持，毕竟个体力量较弱小，这样可以增强与行政权抗衡力度。最为典型数美国的公众参与的协商式规则制定程序。[37]

2、外在制度保障

行政参与原则最终

实现必须有相应的外在保障机制。司法审查制度就是这种机制的典型，行政参与的保障必须要有与行政权相对应的的权力来与之抗衡，这可以说是一种的硬性保障机制。在权力分立和互相制约的国家，对于这一点作的比较好。如美国比较完备的司法审查制度，法国也有对行政行为进行监控的制度，而我国在这一方面作的还很不够，司法审查制度还很不完善，审查的范围十分狭窄，加上我国多年来形成行政权的显赫地位，司法审查在很大程度上流于形式，没有真正起到对行政权的控制作用。因此，尽快完善我国的司法审查制度是保证行政参与的重要条件。另外我国还存在“议行合一”体制下的人大对行政机关行使行政权的监督制度。

五、参与原则的立法思考

（一）域外[38]参与原则的立法现状：

我们可以说一个国家和地区的行政程序立法，也许它可以做到不以成文行政程序法典来直接规定或体现其原则，但它不可能做到回避行政程序法的基本原则而直接确立行政程序法的规范。由于各国的法系体例、立法习惯及立法技术的差异，行政程序法基本原则的表现方式有两类[39]：一类是成文方式，即通过行政程序法典直接规定或间接体现行政程序法的基本原则；如奥地利、美国、意大利、西班牙、瑞士、德国、日本、中国澳门地区和中国台湾地区等；另一类是非成文方式，即通过判例或法理确立行政程序法基本原则，如英国、法国等。

而作为参与原则主要通过两种表述形式[40]：1、一种是“规定式”，即行政程序法典在具体条款上直接表明行政程序的参与原则，通过基本原则来统领具体制度：如葡萄牙《行政程序法》第二章为“一般原则”，其中就规定了参与原则；澳门特区《行政程序法》第二章也在“一般原则”中规定了参与原则。我国行政立法研究组正在起草的《中华人民共和国行政程序法》（试拟稿）也在第一章“总则”部分拟规定参与原则。2、另一种是“体现式”，即行政程序法的并未直接规定参与原则，而是通过一系列的具体制度来体现参与原则内在的规定性。例如美国的《联邦行政程序法》，虽然没有表明其基本原则是什么，但该法所规定的行政立法制度、行政调查制度、情报自由制度、会议公开制度、行政听证制度、司法审查制度等，均体现了“正当法律程序”原则。德国、瑞士、日本、意大利、奥地利等国家也是如此。这些法典主要都通过规定了陈述申辩、听证等具体制度诠释参与原则的精神内核。

大陆法系国家秉承成文立法的传统，在行政程序法典中依职权原则基础上大多增加利害关系人参与内容。这为当事人主张权利保护其合法利益提供了机会。除了前述的葡萄牙、中国澳门地区对参与原则作出具体的规定外，奥地利1992年《行政程序法》第37条规定：“调查程序的目的在于认定处理行政案件所需要的事实，并且给当事人提供主张其权利或者法律利益的机会。”都说明了参与原则及其基本理念的立法落实工作方兴未艾。

与其他基本原则的立法现状相类似，参与原则在域外立法中存在的特点如下：

1、就形式而言，越是后来制定的行政程序法，越是趋向于直接用法律条文表述参与原则及其相关的具体制度。

2、从内容而言，参与原则的具体制度基本上集中体现于听证、陈述意见、申辩权等方面。

3、从价值取向而言，尽管不同国家与地区的行政程序法典所表述的原则内涵有所差异，但是追求相对人参与的核心意图还是基本一致的。

（二）参与原则法律化的宪法依据

我国现行宪法典有关规定为参与原则在行政程序中的法律化提供一定依据：

1、宪法第2条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这一规定是典型的参与原则的宪法依据，公民对行政活动的参与，是人民管理国家事务的途径和形式之一。

2、宪法第27条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。这一规定为建立行政程序法参与原则之下的具体制度――听证制度――奠定了宪法基础。公听和其他的听证形式，正是行政机关在行政活动中倾听人民意见和建议的具体表现。

3、宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。这一规定是行政程序法上参与原则的又一宪法依据。

（三）参与原则的具体立法构思

首先，我国应将参与原则作为行政程序法的基本原则，并将其写入行政程序法典的总则部分，以期指导相对人的参与理念贯穿于行政程序的始终。这种立法路径与我国的立法传统是一致的，注重立法总的指导原则彰显。

其次，规定参与原则所体现的具体制度及其参与过程。行政程序法可以依据程序发展的三个阶段加以具体规制：

第一，对行政程序的启动。这主要规定当事人向行政机关的申请启动和行政机关依职权主动启动并且通知当事人参与。

第二，程序进行中的参与。这主要规定当事人陈述意见的权利和参与听证并发表意见权利。这也是对参与原则落实的核心部分。行政听证是指以听证会这种正式听证的方式进行。陈述意见，是指除听证途径以外，相对人向行政主体就作出的行政行为提出自己的意见、要求等行为。这里要着重点规制听证制度，如听证的适用范围、当事人及其利害关系人的权利义务、听证的启动、听证过程、听证记录等涉及行政相对人参与的具体内容。这方面可以借鉴国外的一些先进经验。

第三，行政行为作出后的参与。这主要表现为，对行政主体作出的具有瑕疵且违反行政程序行为，相对人请求补正、更正等的情形。笔者认为，应根据不同情况不同对待：（1）行政机关未给予当事人陈述意见之机会情形。特别在行政不利处分方面，对于应给予而为给予陈述意见机会的情形，补充行政程序后，对原违反程序所作出的实体决定产生不利影响时，始得补正，其未及时补正陈述，或虽补作陈述而行政处分结果将因此而改变者，相对人可诉请法院撤消原处分。[41]主要针对当事人不利处分情形而适用最多。（2）行政机关“未为预告”听证或“应举行听证”而未举行或作出行政决定时故意忽略听证记录的，应认为属重大明显瑕疵而无效。行政机关只能依据听证记录中记载的证据作出决定，无“听证记录”，行政行为不能成立。我国《行政处罚法》第41条就已经有类似规定，行政机关在作出行政处罚决定前，应告知处罚的事实、理由及依据，听取当事人陈述、申辩，拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。（3）准备期间不合理或行政程序预告内容有误，都将使当事人无法有效行使陈述申辩权和听证权，除及时能够补正（例如在陈述意见或听证日期前及时延长准备期间）者外，行政决定应撤消。

再次，同时程序制定也是为了更好的指导行政权

力运行的实务操作，就要注意厘清立法中的一般与特殊的情况的区别对待。由于各种行政行为类型之间的行政权力的运作差异的存在，在我国立法中可以采用行政程序的一般规定为总原则，针对行政立法、行政计划、行政合同、行政指导等行为可以作为特定程序单独规制。这样针对行政相对人在以上行政行为参与程度的不同加以具体规制。

最后，规定违反行政程序法参与原则的法律责任机制。对行政行为的责任追究方式主要体现于宣告行为无效、撤销、以及责令进行补正。对行为机关及其工作人员的追究方式体现于行政处分和行政赔偿。

行政程序法草案

参与原则立法建议

总则部分

第1条（参与原则）

当事人、利害关系人有权依据本法参与行政程序。行政机关实施行政行为应当告知当事人、利害关系人享有参与权，并通过各种可能的途径和形式为当事人、利害关系人提供参与行政程序提供便利。

基本含义：

设置理由：参与原则作为行政程序法的基本原则，并将其写入行政程序法典的总则部分，以期指导行政相对人的参与理念贯穿于行政程序的始终。这种立法路径与我国的立法传统是一致的，注重立法总的指导原则统摄地位。

立法资料：

一、直接规定表述形式：

1、《葡萄牙行政程序法典》（1996年）第一部分一般原则第二章一般原则

第八条参与原则

公共行政当局的机关，在形成与私人有关的决定时，尤其应借本法典所规定的有关听证，确保私人以及维护自身利益为宗旨团体的参与。

2、《澳门行政程序法典》（1994年）第一部分一般原则第二章一般原则

第八条参与原则

公共行政当局之机关，在形成与私人有关之决定时，应确保有私人之参与，尤应透过本法典所规定之有关听证确保之。

二、间接体现表述形式：

1、《德国行政程序法》（1992年）第二章行政程序之一般规定第一节程序之原则

第二十八条当事人之听证

（1）干涉当事人权利之行政处分作成之前，应给予当事人，对与决定有关之重要事实，表示意见之机会。

（2）依个别案件之情况，无听证之必要者，得免除之。尤其于下列情形，得免除听证：（省略）

2、《联邦德国行政程序法》（1997年）第二章行政程序一般原则第一节行政程序基本原则

第二十八条

（1）在颁布影响参与人权利的行政行为之前，应给参与人陈述对有关决定为重要的事实的机会。

（2）听证在其无举行的必要，尤其在下列情况下，可免除：（省略）

3、《韩国行政程序法》（1996年）第一章总则第一节目的、定义及适用范围等

第一条目的

本法之目的在规定有关行政程序之共通事项，谋求国民之行政参与、确保行政之公开性、透明性及依赖性，保护国民权益。

4、《台湾行政程序法草案》（1990年）第一章总则第一条立法目的

第一条立法目的

为规范行政行为，使其达到适法、公正、迅速之目标，以保障人民权益、增进行政效能、扩大民众参与及提升人民对行政之信任，特制定本法。

行政程序的一般规定

程序启动

第2条（程序启动的方式）

行政程序由行政机关依照职权主动启动，或者由当事人向行政机关申请启动。

陈述意见

第3条（当事人陈述意见的权利）

行政机关作出行政决定前，应当听取当事人的意见。对当事人提出的事实、理由何证据，应当进行审查；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。对于不采纳的主要意见，行政机关应当说明理由。

第4条（告知当事人陈述意见）

行政机关应当告知当事人享有陈述意见的权利，并以书面或者口头形式将下列事项通知当事人：

（一）当事人的基本情况；

（二）拟作出的行政决定的事实、理由及依据；

（三）当事人陈述意见的要点；

（四）陈述意见的期限及逾期不陈述意见的后果。

行政机关采用口头形式通知当事人的，应当制作笔录，向当事人宣读后或其阅览后签名或者盖章。

第5条（陈述意见的方式）

当事人可以采用书面形式向行政机关陈述对行政决定涉及的事实、理由及依据的意见。

当事人采用口头方式向行政机关陈述意见的，行政机关应当制作笔录，向当事人宣读或由其阅览确认内容无误后，由当事人签名或者盖章。当事人当事人对记录有异议的，应当更正。

当事人没有在限定期限内陈述意见的，视为放弃陈述意见的权利。

听证（省略）

行政计划

第6条（利害关系人异议的提出和听证）

计划涉及的公民、法人或其他组织对规范有异议的，应当在陈列和阅览期限届满之日起1个月内以规定的方式提出。

异议期限届满后，行政机关应当根据异议的提出情况，决定是否通知异议人、有关的行政机关参加听证。异议人要求听证的，行政机关应当听证。

听证程序适用本法有关听证会的规定，法律法规另有规定的除外。

第7条（行政计划的确定）

行政机关听证会记录和材料是行政机关作出规划裁决的重要根据。

行政合同

第8条（合意原则）

行政机关应当提供有关行政合同的所有信息，与当事人协商，征求当事人同意。

行政指导

第9条（调查程序）

在实施行政指导的过程中，当事人有权陈述理由、提出意见，行政机关对此应当记录并予以答复。

法律责任

第10条（行政决定的无效、撤销等）

行政机关违反法定程序实施行政行为的，由享有监督管理权的国家机关依照本法规定情形宣告该行为无效、撤销、责令补正等。

第11条（行政处分）

行政机关工作人员有下列情形之一，行政监察部门依法对直接负责的主管人员和其他的责任人员给予记大过、降级、撤职的行政处分：

（一）拒绝听取当事人陈述的；

（二）应当举行听证，没有举行的；

（三）其他严重情形

第12条（行政赔偿）

行政机关或者其他行使行政权力的组织违反程序给公民、法人或者其他组织的合法权益造成实际损害的，应当依法予以赔偿。

注释：

[1]吴德星：《行政程序法论》，罗豪才主编：《行政法论丛》第2卷，法律出版社1999年版，第104页。

[2]何谓诉讼程序的参与原则？简而言之，就是受法律约束的普通公民有权参与法律的制定和执行过程，尤其包括受法律裁决的当事人有权参与与自己利益有关的裁决的决定过程。最为常见的一种参与形式是在民事、刑事或行政诉讼过程中，当事人有权参加诉讼，有权陈述自己的主张并可为自己的主张和权益进行辨护或辩论。根据法律规定，如果当事人这一诉讼权利被剥夺，该判决应当被视为无效。（参见周艳红、成凤明、文渊：《试论法律程序中的参与原则》，《长沙电力学院学报》1999年第2期，第36－37页。）

[3]国内目前有影响的观点如下：应松年教授认为参与原则是指相对人应当有权对行政行为表达自己的意见，并且这种意见能得到应有重视的原则，这个原则可以说是行政程序法的核心原则。（参见应松年：《我国行政程序法律制度之现状》，载于2002年9月2日《法制日报》。）朱新力教授认为这一原则具体含义是，行政行为的行政程序必须尽可能的为相对人了解，相对人在具体的行政程序中有对行政行为发表意见的权利。（胡建淼主编：《行政法教程》，杭州大学出版社1990年11月第1版，第205页。）王万华博士认为参与原则指受行政权力运行结果影响的人有权参与行政权力的运作，并对行政决定的形成发挥有效作用。（王万华著：《行政程序法研究》，中国法制出版社2000年11月第1版，第186页。）

[4]王万华著：《行政程序法研究》，中国法制出版社2000年11月第1版，第186页。

[5]陈瑞华：《通过法律实现程序正义——萨默斯“程序价值”理论评析》，《北大法律评论》1998年第1卷第1辑，第197页。

[6]王世杰、、钱端升著：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年第1版，第7页。

[7]关于行政程序法的立法模式有效率模式、权利模式以及两者兼顾的模式。效率与权利，是世界各国行政程序立法所追求的两大目标，但是其立法设计不可避免的存在一个既对立又统一的矛盾体，从世界整体的立法实务可以得出，二战前的行政程序立法相对于比较注重行政效率，如德国个别邦于19世纪末所制定的几个行政程序法；二战后，不少国家所制定的行政程序法则更注重公民的权利保障，如美国；同时为了追求两者的平衡，如奥地利、西班牙、德国和日本等行政程序法已经在这方面作出了有益的尝试和探索。

[8]应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1999年1月第2版，第13页。

[9]「美约翰·罗尔斯著：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社1988年3月第1版，第217页。

[10]「美诺内特·塞尔兹尼克著：《转变中的法律与社会》，张志铭译，中国政法大学出版社1994年版，第59页。

[11]陈瑞华：《通过法律实现程序正义——萨默斯“程序价值”理论评析》，《北大法律评论》1998年第1卷第1辑，第187页。

[12]「英戴维·赫尔德著：《民主的模式》，燕继荣译，中央编译出版社1998年版。

[13]「法孟德斯鸠著：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1961年11月版，第154页。

[14]主要问题在于：（1）拘泥于国家权力之间的内部监督（诚然，这种国家权力之间的制约是规范行政权的最主要、效果最明显的方式），而没有意识到从公民权利的角度去监督行政权的适用。（2）监督模式（尤其是司法机关对行政权的监督）主要是事后监督，即行政行为做出或行政纠纷发生之后，而做出的“亡羊补牢”式的监督。

[15]在法治国家中，对公权力的制约有三大方式：道德制约，一种权力对另一种权力的制约，权利对权力的制约。（参见徐显明：《论“法治”构成要件――兼及法治的某些原则及观念》，《法学研究》1996年第18卷第3期，第40页。）

[16]一般根据历史发展的顺序可以对行政程序作如下的分类：传统行政程序和现代行政程序。从时间上界分，传统行政程序是指奴隶社会和封建社会时期的行政程序，现代行政程序是指资产阶级革命胜利后建立的行政程序。从内容上界分，传统行政程序是行政权和行政目标的附庸，重在内部行政程序即对官吏的管理上，对外，官吏享有极大的自由裁量权，相对人一般无权参与行政程序；而现代行政程序充当了制约行政权、保护民权的角色，重在外部行政程序的规范，确定了相对人对程序的参与权。（参见张庆福、冯军：《现代行政程序在法治行政中的作用》，《法学研究》1996年第18卷第4期，第117－119页。）

[17]参见张庆福、冯军：《现代行政程序在法治行政中的作用》，《法学研究》1996年第18卷第4期，第117－119页。

[18]王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第959-960页。

[19]陈瑞华：《通过法律实现程序正义——萨默斯“程序价值”理论评析》，《北大法律评论》，1998年第1卷第1辑，第187页。

[20]蔡志方：《从人性尊严的具体法化行政程序法及行政救济法应有之取向》，载蔡志方著：《行政救济及行政法学》第1版，第413页。

[21]康德提出，一个国家的公民状态是“先验地”建立在如下原则之上：（1）社会中的每一个分子，作为人，都是自由的；（2）社会中的每一个分子，作为臣民，同任何一个其他分子，都是平等的；（3）一个不同政体中的每一个分子，作为公民，都是独立的。（参见全增瑚主编：《西方哲学史》（下），上海人民出版社1987年版，第97页。）他又指出，自由这一基本权利本身就包含有形式上平等思想，因为它意味着每一个人都是独立的，是他自己的主人。人权里有天生的尊严，任何人都没有权利利用他人作为实现自己主观意图的工具，每个人永远应当被视为目的本身。（参见「美埃德加。博登海默著：《法理学——法哲学及其方法》，华夏出版社1987年版，邓正来等译，第71-72页。）

[22]胡建淼主编：《行政法教程》，杭州大学出版社1990年11月第1版，第205－206页。

[23]黄子毅、陈德仲主编：《行政法学基础教程》，中共中央党校出版社1992年12月第1版，第192页。

[24]应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1993年第1版，第24页。

[25]章剑生著：《行政程序法学原理》，中国政法大学出版社1994年第1版，第101页。

[26]杨海坤、黄学贤著：《中国行政程序法典化――从比较法的角度研究》，法律出版社1999年8月第1版，第117－124页。

[27]罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年12月第1版，第305页。

[28]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2003年1月第1版，第260页。

[29]公听会是在范围不特定的公民、法人或其他组织，在行政机关的主持下，就预定的立法主题，提出意见、批评或者建议的立法行为。它与听证会区别在于，公听会参加人的范围是不特定的，进行方式也比较灵活，其开放程度和透明程度是听证会不能比拟的。

[30]见中国澳门《行政程序法》第三篇行政程序第五章第三节第三分节，第89－93条。

[31]见日本1993年《行政程序法》第三章不利益处分第二节听证，第15－28条。

[32]见翁岳生主持“台湾行政程序法（草案）”，在第一章总则中设专节规定了听证制度，共涉及16个条文，第36－51条。

[33]行政规范性文件又称行政规范文件，使用“文件”一词，理应不是法规范畴。我国《立法法》中的范围规定部分也没有关于这种形式的行政立法的规定。目前学术界普遍不承认这是属于行政立法的种类之一。（参见马怀德主编：《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社2000年第1版，第208页。）

[34]对于行政参与的层级方式有的学者分为直接与间接参与（参见张晓光：《行政相对人在行政程序中的参与权》，《行政法学研究》2000年第3期，第27页）；有的学者从参与的实际状态分为正式听证、评论、协商和表决（参见蒋剑云：《论行政参与的理论基础、观念及其制度构建》，《行政与法》2003年第6期，第53－54页）；有的学者分类为必要性参与和选择性参与（参见方洁：《参与行政的意义――对行政程序内核的法理解析》，《行政法学研究》2001年第1期，第13页）。笔者赞同后者的分类，这与国际主流的程序法理念一致，而且侧重于参与深度探讨。

[35]徐显明主编：《法理学教程》，中国政法大学出版社1996年第1版，第594页。

[36]王世杰、钱端升著：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年第1版，第11页。

[37]叶俊荣：《行政命令》，翁岳生编：《行政法》，中国法制出版社2002年9月第1版，第600页。

[38]为了研究方便，笔者在此将中国大陆以外领域统称为域外，包括中国香港和中国澳门、中国台湾等地区。

程序研究论文篇10

行政程序法同刑法、民法、刑事诉讼法和民事诉讼法一样，主要不是作为分散的行政程序法律规范的总称，而是作为一部集中系统的大型法律文件的名称。一个国家如果只有分散的行政程序法律规范而没有一部以“行政程序法”命名的集中系统的法典性的大型法律文件，通常不被认为已经制定了行政程序法。

制定行政程序法，是上世纪初以来世界许多国家越来越普遍的立法现象。20世纪初，西欧一些国家首先制定行政程序法；20世纪中期，美国制定了联邦行政程序法，对其他国家行政程序法的发展产生了很大影响；特别是20世纪后期，更多的国家制定了行政程序法。[①]

行政程序法的兴起和发展在人类政治文明、制度文明进步史上的意义非同寻常。从对国家权力进行约束的意义上讲，人类政治文明、制度文明的进步表现为三次“浪潮”。第一次浪潮是法律的出现。在这次浪潮中，法律并不对国家权力的来源进行约束，而且法律本身充满着不平等，但法律的出现毕竟意味着国家权力运行方式的确定化、有序化，对国家权力有了源自它本身的适当约束。第二次浪潮是现代宪法的出现。在这次浪潮中，法律实现了对国家权力来源的约束，一切不合法的国家权力不被法律所承认，为建立平等公正的法治扫除了政治障碍，奠定了制度基础，对国家权力有了根本性的约束。第三次浪潮就是行政程序法的出现。这一次浪潮不满足于对国家权力的总体约束，而是进一步对国家权力的行使过程（主要是行政过程）进行具体的约束。毫无疑问，第三次浪潮要以第二次浪潮为前提，否则就不可能出现第三次浪潮，但它并不从属于第二次浪潮，而是有其独立的不容忽视的历史地位。行政程序法所构建的是国家权力行使过程中全方位的民主化和法治化，因而它是适应当代政治、经济、社会生活的必然的法律现象，这已为相关的学界所公认。[②]

早在上世纪80年代后期我国起草行政诉讼法的过程中，就有过起草我国行政程序法的设想和建议。最近十几年，对于我国是否应当尽早制定行政程序法的问题进行了许多讨论。有的专家学者主张先分散地制定各类行政行为的程序法，待条件成熟后再制定统一的行政程序法，也有的主张尽快制定统一的行政程序法。现在，人们更加普遍认识到，我国的民主和法制建设已经为制定行政程序法提供了充分的条件，我国政治文明的发展向行政程序法提出了迫切要求，社会生活中发生的许多问题都需要通过完善行政程序的法制化来解决。今天，摆在我们面前的任务，已经不是探索“要不要”制定、“什么时候”制定行政程序法，而是“怎样”制定行政程序法。

制定行政程序法涉及几个基本问题，一是对我国行政程序法的各个立法目的之间的关系要有一个明确的界定，处理好保障公民程序性权利与提高行政效率之间的关系；二是对我国行政程序法的结构要有一个基本的考虑，处理好行政程序法与各类行政行为的程序性规定之间的关系；三是对行政程序法律关系主体的规定要有一个适当的原则，处理好行政程序法与行政组织法的关系，既要避免把行政组织法的内容规定到行政程序法中来，也要避免以内部程序为理由妨碍公民程序性权利的实现；四是对行政程序法中的实体性规定要有一个正确的认识，使实体法与程序法互相依托、融为一体；五是对行政程序法与行政复议法、行政诉讼法之间的关系要有一个合理的把握，使三种程序法形成有机的衔接。这几个基本问题对于制定行政程序法是不可回避的。本文旨在对这些基本问题谈一些初步的看法。

二、保障权利与提高效率并重及其体现方式

法律的立法目的常常不是单一的，许多法律都有两个甚至多个立法目的。如果各个立法目的之间存在抵触的可能性，就需要明确界定它们之间的关系，这被称为法律的“目标模式”。确定法律的目标模式非常重要，它决定着一部法律的主要制度安排，并且影响着这部法律每一项具体的制度安排。所以，把目标模式称为某部法律的“灵魂”，并不过分。

行政程序法主要有两个立法目的，一是保障公民程序性权利；二是提高行政效率。[③]这两个立法目的存在着互相抵触的可能性，保障公民的程序性权利，可能影响行政效率，为了提高行政效率，公民的程序性权利就要在一定情况下和一定程度上加以“克制”；提高行政效率也会影响对公民程序性权利，为保障公民的程序性权利，行政效率也要作一定的“牺牲”。“克制”也好，“牺牲”也好，都不能没有限制，要有一定的度，因此，对行政程序法的两个立法目的之间的关系需要加以明确，确定行政程序法的“目标模式”。根据对各国行政程序法的研究，行政程序法主要有两种立法模式，一种是“权利模式”，侧重保障公民的程序性权利；另一种是“效率模式”，侧重提高行政效率。

近几年，我国行政法学界对我国行政程序法的目标模式作了很多研究，得到比较广泛认同的主张是，我国行政程序法既不应采取侧重保障公民程序性权利的“权利模式”，也不应采取侧重提高行政效率的“效率模式”，应当采取“权利效率并重模式”。即在设计各种程序制度时做到两种立法目的兼顾，既要有利于保障公民程序性权利，又要有利于提高行政效率。[④]

这里要讨论的问题是，在制定行政程序法时怎样体现这个模式，这个问题至今还未有深入研究。

一般地分析，在立法时体现法律的目标模式可以有三种办法，第一个办法，把目标模式同立法目的写在同一个条文中，用以表明各个立法目的之间的关系；第二个办法，把目标模式作为一项基本原则，与法律的其他基本原则规定在一起，用以指导这部法律的实施；第三个办法，在规定每一项程序制度时都充分考虑如何体现法律的目标模式。

用前两个办法来体现行政程序法的目标模式都不可取。首先，目标模式在性质上不是立法目的，而是对各个立法目的之间关系的确定，因而不宜作为立法目的的组成部分来规定。其次，目标模式在性质上也不是行政程序法的基本原则，因为行政程序法的基本原则是关于行政主体与相对人在行政活动中的程序性权利义务的原则性规定，而不是关于立法目的之间关系的原则性规定，因而目标模式也不能当作基本原则来规定。再者，采用前两个办法还可能引起实施过程中的问题。设想在行政程序法的立法目的或基本原则中列条规定“保障公民权利与提高行政效率具有同等重要的意义”，如果在具体的制度设计中不对权利与效率的冲突作出具体的规定，就等于把这种冲突交给法律的实施者去解决，成为立法的“遗留问题”；如果在具体的制度设计中对权利与效率的冲突作出具体规定，又会因为同时存在着原则性规定而给法律实施者提供用原则性规定否定具体规定的可能性，反而给法律的实施造成不必要的混乱。

所以，在制定行政程序法时，应当采用第三个办法，就是把“权利与效率并重”作为立法者的指导思想，在设计具体制度时逐个地解决权利与效率之间可能发生的冲突，这样才能使“权利效率并重模式”落到实处。也就是说，目标模式应当是立法者经过深入研究形成的立法精神，它不是立法目的，而是立法者对立法目的之间关系的处理原则；它也不是法律的基本原则，而是立法者处理各项原则之间关系的基本思路。因此，目标模式应当体现在每一项制度设计中，而不是把它直接以条文方式写出来。

至此，我们还应当作进一步思考：在设计行政程序法的每一项制度时，应当怎样具体地体现“权利效率并重模式”？具体的说，可通过以下方式：

第一，通过程序制度的“多样化”体现“权利效率并重模式”。所谓“多样化”，就是为同一个程序行为设计两个甚至多个程序制度。比如听证，可以设计正式听证和非正式听证两种听证程序制度，这样，可以用正式听证保障公民的程序性权利，也可以用非正式听证提高行政效率。再比如送达，可以设计直接送达、邮递送达和公告送达；可以设计由相对人签字的送达和无须相对人签字的公证送达。总的来说，各种程序制度都可以设计正式程序和简易程序两种形式，既为保障公民权利提供途径，也为提高行政效率创造条件。

第二，通过程序制度的“具体化”体现“权利效率并重模式”。所谓具体化，一是指各种程序制度本身的规定要具体，二是指关于程序制度适用的规定也要具体。特别是，如果关于程序制度适用的规定不具体，那么程序制度的多样化就会形同虚设。在正式程序和简易程序并存的情况下，要具体规定在何种情况下适用正式程序，何种情况下适用简易程序，这样有利于避免行政机关不适当地选择简易程序，以保障公民的程序性权利；同时也有利于避免公民不适当地要求行政机关适用正式程序，以提高行政效率。

第三，通过程序制度的“递进化”体现“权利效率并重模式”。所谓递进化，就是使程序制度层层递进、环环相扣，前一个程序制度为后一个程序制度创造条件、奠定基础，后一个程序制度使前一个程序制度实际有效、决不落空。这样就可根据行政活动的具体情况，在前一个阶段、环节上侧重提高行政效率，而在后一个阶段、环节上侧重保障公民程序性权利；或者倒过来，在前一个阶段、环节上侧重保障公民程序性权利，而在后一个阶段、环节上侧重提高行政效率，从而使行政程序在整体上实现权利与效率并重。

可以相信，用以上三种主要方式来体现“权利效率并重模式”，可以使保障公民权利与提高行政效率两个立法目的都得到比较充分的实现。

三、行政行为的多样性与行政程序法的总分式结构

行政程序法与诉讼法一样，都是程序性法律。程序具有“时间性”这一基本特征，它对程序性法律的结构产生重要影响，使程序性法律在结构上基本按照“时间流程”安排各项程序制度，形成以时间为主线的“线性结构”。刑事诉讼法和民事诉讼法都是这样。行政程序法作为程序性法律，在结构上也应当考虑到程序的时间性，也应当采用这种“线性结构”。但是，行政程序法与诉讼法又有不同之处。诉讼法通常只规定某一种诉讼行为的程序，比如刑事诉讼法只规定刑事诉讼行为的程序，民事诉讼法只规定民事诉讼行为的程序，而不把各种诉讼程序规定在同一部诉讼法中。这样，诉讼法在结构上不需要考虑两种以上诉讼行为程序之间的关系。行政程序法则不同，它把各种行政行为的程序规定在同一部法律中，包括行政规范、行政规划、行政指导、行政合同等各种行政行为的程序制度。这样，行政程序法在结构上就不能只考虑程序的时间性，还要考虑各种行政行为之间的关系。这是制定我国行政程序法在结构上必然要遇到的一个重要问题。

据上所述，行政程序法的结构大致有三种选择：第一，并列式-按照行政行为的类别确定行政程序法的基本结构。整个行政程序法分为若干部分，每一部分为一种行政行为的程序，各个部分内部采用线性结构，但整个行政程序法不是线性结构，而是并列结构。这种结构的特征是以行政行为的类别为结构基础，程序的时间性从属于行政行为的类别。第二，总括式-打破行政行为的类别界线，按照行政程序的时间性确定行政程序法的基本结构。这种结构与诉讼法的结构十分相似，其特征是以程序的时间性为结构基础，行政行为的类别从属于行政程序的时间流程。第三，总分式-行政程序法分成两大部分，上半部分采取总括式，下半部分采取并列式。这种结构的特征是兼采上述两种方式，既作通则性规定，也作分则性规定，能统则统，不能统则分。我国行政程序法应当采用哪一种结构方式，下面作一些更为深入的分析。

第一，并列式结构不可取。这种结构使行政程序法像一部各类行政行为程序法的“汇编”，由于各类行政行为的程序有许多共性，因而这种结构使许多程序制度在同一部法律中大量重复，整个法律冗长、拖沓。表面上看，这种结构似乎有一个优点，就是各类行政行为的程序自成一体，方便法律的实施。但这个优点完全可能被法律的冗长、拖沓抵销掉。所以，世界各国行政程序法基本上都不采取这种结构方式。

第二，总括式结构也有不足。这种结构对各类行政行为共有的程序制度进行归纳重组，显然能够克服并列式结构冗长、重复的缺陷，使行政程序法结构简洁、条理清晰。但它不能兼顾各类行政行为特有的程序制度，为此，各类行政行为还需要另行制定程序性法律，使行政程序法仍然不能充分发挥作为行政程序法典的作用。

第三，总分式结构是较好的选择。其一，总分式结构能够充分体现制定集中系统的行政程序法的必要性。行政活动复杂、多样，为了实现行政法制的统一，应当力求使行政行为统一起来。由于在实体上实现行政行为的统一十分困难，各国主要谋求在程序上实现行政行为的统一。行政程序法担负着这个重要使命，它要在程序上实现行政行为的统一性。采用总分式结构，以通则性程序制度为主体，就能使行政程序法不负这一使命。其二，总分式结构能够较好地处理行政程序法与各类行政行为法的关系。行政程序法并不能取代各类行政行为法，因为各类行政行为法还需要规定各自的实体规范以及特有程序规范。如果行政程序法不能与各类行政行为法有机地衔接起来，整个行政法体系依然是松散的。总分式结构通过适当的分则性规定可以起到与各类行政行为法衔接的作用，使行政法体系形成一个有机整体。其三，从根本上讲，总分式结构是行政法体系对行政程序法的必然要求。行政程序法在行政法体系中处于基本法律的地位，它与各类行政行为法形成“扇形”结构关系。体系的结构关系必然影响法律内部的结构，处于基本法律地位的行政程序法因此而有必要采取总分式结构。所以，总分式结构被大多数国家的行政程序法所采用。

总体上认识总分式结构的合理性并不困难，但是，如何具体地构建总分式结构，还需要作进一步研究。主要研究两个问题：

第一，如何设计通则性规定。从理论上讲，通则性规定应当“跳出”各类行政行为，另行设计适用于各类行政行为的程序制度。但是，在具体立法中，许多国家和地区的行政程序法却以行政决定程序为主线设计通则性规定，这应当引起我们的注意和思考。在各类行政行为程序中，行政决定程序最具代表性。一是它最具完整性，行政决定基本上涉及行政活动的全过程；二是它具有终极性，行政决定能够穷尽行政活动所能做的行为；三是它具有具体性，行政决定能够对相对人的权利义务产生具体的影响。所以，以行政决定程序作为通则性规定并不妨碍制定通则性规定的目的。而且，以行政决定程序作为通则性规定还可以避免在分则性规定中对行政决定程序再行规定，避免条文的重复。因此，以行政决定程序作为通则性规定是设计通则性规定应当考虑的一个重要方案。当然，这种通则性规定只能是各类行政主体在作出行政决定时都应遵循的最基本的程序制度。或者是各类行政主体在作出行政决定时的最低程序要求。简单说，这也就是正当程序的基本要求，任何行政决定都不得违反正当程序要求。

第二，如何把握分则性规定的限度。行政程序法要包含行政规范、行政规划、行政指导、行政合同等各类行政行为的程序制度，作为行政程序法的分则性规定。但是，这些行政行为有的已经制定相关的专门法律，有的将来可能制定专门的法律，行政程序法对这些行政行为的程序不能不规定，但又不能规定得过多，否则就会与专门的法律重复，这就需要把握一定的限度。从各国行政程序法的经验和我国其他法律处理类似问题的做法来看，可以以三种规定为限。一是原则性规定，即在行政程序法中规定可作为专门法律的基本原则的规定；二是接口性规定，即在行政程序法中规定引据性条款，作为与专门法律的衔接；三是补缺性规定，即在行政程序法中只对一些需要法律作出规定，但又不可能制定单行法的重大的基本程序制度作出规定，其他程序制度则由专门法律规定。

四、内部程序的外化与外部程序的内化

从是否涉及相对人程序性权利义务的角度，行政程序分为内部程序和外部程序。内部程序不涉及相对人程序性权利义务，仅对行政机关适用；外部程序涉及相对人程序性权利义务的规范，适用于行政主体与相对人双方。行政程序法除了规定外部程序以外，要不要规定内部程序？目前，不少学者认为行政程序法应当规定内部程序，[⑤]而且迄今没有看到与此相反的意见。

分析其他国家和地区行政程序法是否规定内部程序的做法，可概括为两种情况。一种是“外部程序型”，只规定外部程序不规定内部程序。采用这种类型的国家比较少，主要是美国、日本和瑞士。另一种是“外部与内部并存型”，既规定外部程序，也规定内部程序。采用这种类型的国家有德国、奥地利、西班牙、葡萄牙、我国澳门地区和台湾地区等。[⑥]由此看来，在行政程序法中规定内部程序的做法占多数。

应该说，行政程序法规定内部程序是必要的。其一，从总体上讲，内部程序是外部程序的前提或基础，不规定内部程序，外部程序无法展开。比如，行政程序的启动有两种情况，一种是行政主体依相对人的申请启动，一种是行政主体依自己的职权启动。无论哪一种方式，都要以行政主体的存在为前提或基础。而很多行政主体是通过内部程序建立的，没有关于行政主体成立的内部程序，外部程序便没有前提或基础。所以，正如民法要对民事主体作出规定一样，行政程序法也要对行政主体作出规定。其二，内部程序和外部程序并无严格的界限，它们常常随着具体情况发生转化或渗透，内部程序可能转化外部程序，外部程序可能渗透到内部程序中去。比如行政机关内部的会议纪要，从理论上似应属于内部程序，但在有关行政信息公开的程序制度中，或者在有关制定行政规范的程序中，很可能属于涉及相对人权利义务的“外部”程序。又如调查，一般来说属于影响相对人权利义务的外部程序，但它显然会渗透到行政主体内部，比如对行政机关工作人员进行调查时的人数作出规定。其三，许多内部程序都存在着间接涉及相对人权利义务的可能性。比如，行政机关之间的相互关系对相对人权利义务就有影响，如果行政机关之间不能很好地协调，互相推诿或者互相争抢管辖权，就可能对相对人产生不利影响。因此，在行政程序法中应当对内部行政程序加以规定。

但是，行政程序法对内部程序应当规定到什么程度？是不是要把行政组织法的内容都规定到行政程序法中来？这个问题应当进一步研究。对此，似应从以下两个方面把握：

第一，注意外部程序的内化。这是行政程序法需要规定内部程序的第一种情况，为了外部程序的有效进行而规定内部程序。前面已经提到，外部程序在许多情况下需要以内部程序作为前提或基础，。行政程序法关于行政主体的规定基本上属于这种情况，主要包括行政机关的设置、合议机关的合议制度、行政机关相互间的关系、行政机关的管辖权、行政授权、行政委托等。行政程序法对这些内容加以规定以后，这些内容在性质上并不改变，依然属于内部程序，它们只是因为外部程序的需要而在行政程序法中加以规定，是外部程序向内部程序提出的规范要求。有些内容纯属行政组织法的范畴，不应当在政程序法中规定，比如行政机关的编制等级和编制员额、内部机构的设置、内部呈批程序、公务员制度等。这些内容要不要规定到行政程序法中来，在立法时比较容易把握，较难把握的主要是行政机关的职权范围。实际上，行政程序法不应当规定具体行政机关的职权，它只应当规定行政机关不得超越职权进行管辖，为了防止行政机关超越职权，可以进一步规定相对人有权合理怀疑行政机关超越职权，有权通过一定的程序实现对行政机关是否超越职权的监督。

第二，注意内部程序的外化。即当内部程序影响相对人权利义务时，行政程序法应当对这种内部程序加以规定。比如，行政机关派出执行调查的人数，看起来是一个内部程序，但是由于这种内部程序涉及相对人权利义务，便应当在行政程序法加以规定。再比如，听证主持人的确定，看起来也是一个内部程序，但它对相对人权利义务的影响很大，因而各国行政程序法都对此予以规定。在规定外部程序制度时，会在许多环节上涉及到内部程序，由于外部程序的需要，有关的内部程序便外化为外部程序。这些内容在行政程序法中规定之后，其性质发生了变化，从内部程序转化为外部程序。发生转化的原因是因为它们影响到相对人的权利义务。在制定行政程序法时，显然应当时时注意这个问题。实践中，内部程序外化最严重的情况发生在我国的审批程序中。行政机关内部各处室的分工，常常转化为对外的独立审批权，要相对人自己逐个盖章；一级政府内的各个职能部门，更是各争自己的审批权。内部程序外部化的结果，就使一项许可经常要盖几十以至几百个章，严重影响公民权利，也影响行政效率。不过这要通过行政许可法解决。

五、实体规范与程序规范的互相依托

行政程序法除了规定程序规范外，要不要规定实体规范？这也是制定行政程序法应当研究的基本问题。其他国家和地区的行政程序法在这个问题上做法不一，大致分为两种类型。一类是“程序型”，行政程序法只规定程序规范，不规定实体规范。属于这种类型的国家主要有美国、瑞士、日本、韩国等。另一类是“程序与实体并存型”，行政程序法不仅规定程序规范，还规定实体规范。属于这种类型的以联邦德国为代表，包括奥地利、西班牙、荷兰、葡萄牙、我国澳门地区和我国台湾地区等国家和地区。[⑦]

有的学者阐述了行政程序法应当规定实体规范的理由。一是认为，程序法中规定实体规范的做法在我国立法实践已有先例，比如《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政处罚法》等，属于程序法，但其中也不乏实体规范。二是认为，实体规范作为程序法的补充，不但不会改变程序法的根本属性，反而更有利于程序法价值的实现。三是认为，行政实体法有很多重要原则和内容来不及立法，这些原则和内容是行政程序法起码的前置内容或先决条件，若不在行政程序法中作出规定，行政程序法就得不到应有的支撑。由此得出结论，行政程序法主要规定程序规范，但同时还要规定一些必要的实体规范。[⑧]

我同意行政程序法应当规定实体规范的主张，但上述有些理由不尽妥当。我认为，在行政程序法中规定实体规范，并不是作为程序法的补充，也不是作为权宜之计，而是作为行政程序法应有的组成部分；行政程序法中的实体规范具有特定的性质和一定的范围，在制定行政程序法时要认真把握。

首先，要正确区分程序规范和实体规范，不要误将程序规范当作实体规范。一些论说中把关于行政行为、行政合同效力的规定称为实体规范，这就扩大了实体规范的范围，误将一部分程序规范当成了实体规范。比如说，在行政程序法中很可能规定这样两个条文：一是“行政决定自行政决定书送达当事人之日起发生效力”；另一个是“行政决定的履行构成犯罪的，行政决定无效”。这两条规定都是关于行政行为效力的，但并非都属于实体规范，只有后一条才是实体规范，而前一条应当属于程序规范。区分程序规范与实体规范的标准在一般情况下比较容易掌握，程序规范是关于行政主体和相对人在行政活动过程中的权利义务的规定，实体规范是关于行政主体和相对人在行政活动发生前或完成后的权利义务的规定。但是，当一条规范所规定的内容在时间上刚好处在行政活动过程的开始或结束处，就比较难以认定它是程序规范还是实体规范。这时，我们应当慎重对待，仔细鉴别。

其次，行政程序法中的实体规范与其他行政管理法律中的实体规范在性质上有重大区别，不能混为一谈。在治安管理法、土地管理法、森林管理法、交通管理法等各类行政管理法律中有许多实体规范，这些实体规范所针对的对象是相对人的行为，所规范的内容是相对人应受管理行为的构成要件。即使在行政处罚法这样的在很大程度上也对行政行为本身进行规范的法律中，针对相对人行为、对相对人行为的构成要件作出规定的实体规范也占很大比例。而行政程序法则不同，它完全不规定针对相对人行为的实体规范，只规定关于行政行为本身构成要件的实体规范。这样的实体规范如果另行制定法律加以规定，既没有必要，也不符合逻辑，它们完全应该是行政程序法的组成部分。

再次，程序规范与实体规范有时十分紧密地联系在一起，这时，如果在立法上人为地把它们割裂开来，反而有害。比如，行政程序法很可能作这样的规定：“具有下列情形之一的，行政决定无效：（一）行政机关无权作出该行政决定的；（二）行政决定严重违反法定程序的；（三）行政决定的内容不可能实现的；（四）行政决定的履行构成犯罪的；（五）行政决定的内容违背公共秩序与善良风俗的。”其中前两项是程序性的，后三项是实体性的，它们十分紧密地联系在一起，如果把它们分开，硬把后三项规定到其他法律中去，其结果之荒唐可想而知。

以上分析表明，在一定范围内的特定性质的实体规范是行政程序法的必要组成部分，制定行政程序法时必须将之置于我们的视野之内。

六、行政程序与复审程序的有机衔接

行政复议和行政诉讼都是相对人在对行政行为不服时寻求救济所遵循的程序，可以将其统称为“行政复审”。绝大多数有关行政行为的法律都要考虑行政行为与行政复议和行政诉讼的关系，行政程序法作为规范行政行为程序的基本法律，更应当处理好行政程序与行政复议和行政诉讼的关系。

各国行政程序法处理行政程序与行政复议和行政诉讼的关系有两种做法，一是把行政复议和行政诉讼的程序制度直接规定在行政程序法中，不再另行制定行政复议法和行政诉讼法；二是另行制定行政复议法和行政诉讼法，行政程序法只规定行政程序与行政复议和行政诉讼相衔接的条款。采取第一种做法的主要是美国行政程序法，其他大多数国家的行政程序法都采取第二种做法。我国行政程序法不宜采用第一种做法，而应借鉴第二种做法，主要理由是：第一，我国已经制定了行政复议法和行政诉讼法，没有必要因为制定行政程序法而废止这两部行之有效的法律；第二，行政程序法与行政复议法和行政诉讼法分开，更符合我国的情况。我国法律体系的建构与大陆法系相似，比较注重对法律关系的分析，根据法律关系的不同而制定不同的法律。行政复议和行政诉讼同行政程序在法律关系上有明显不同，不宜规定在同一部法律中。这样，衔接好行政程序与行政复议和行政诉讼的关系便成为我国制定行政程序法需要考虑的一个重要问题。

行政程序与行政复议和行政诉讼的衔接主要有两个方面：第一，程序起止上的衔接。行政程序法的有关规定可以成为行政复议和行政诉讼开始的条件，比如行政复议机关在何种情况下可以启动复议程序，法院在何种情况下可以受理行政案件，需要依据行政程序法的有关规定。关于这种条件的规定就成为行政程序与行政复议和行政诉讼的衔接处。第二，判定依据上的衔接。行政程序法的规定成为行政复议和行政诉讼中对行政行为的合法性进行判定的依据，比如在行政复议或行政诉讼中判定一个行政行为有效还是无效，需要依据行政程序法的有关规定。这样，行政程序法中影响到行政行为有效性的各种规定实际上都有可能影响行政复议和行政诉讼，这些规定实际上也就成为行政程序与行政复议和行政诉讼的“宽泛”的接口。

根据以上分析，在制定行政程序法时一定要从行政复议和行政诉讼的角度对有关规定进行审视，考察行政程序法的有关规定是否有利于行政程序同行政复议和行政诉讼的衔接，既要避免从行政程序进入行政复议和行政诉讼时出现不应有的障碍，影响对相对人权利的保护；也要避免过早从行政程序进入行政复议和行政诉讼，影响行政主体充分行使行政职权；还要避免行政复议和行政诉讼中缺乏行政程序法应当提供的判案标准。总之，要加强法律之间的协调性，使行政法制形成一个“统一场”。

七、结语

制定行政程序法需要考虑的问题很多，除了上面探讨的这些问题以外，还有许多重要问题有待研讨，比如听证制度、行政程序法律责任制度、各类行政行为的主要程序制度等。但是上述探讨的几个问题是影响这一立法活动全局的、首要的基本问题。考虑这些问题，一要借鉴外国有益的做法；二要以我国的情况为基础；三要注意理论创新。各国现有的行政程序法基本上可以分为两类，一类以美国为代表，一类以德国为代表。这两类行政程序法有共性，有许多共同的原则和制度，但是两者的区别也比较大。我国的行政程序法在总体上不宜仿照美国行政程序法，因为从我国国情看，没有英美法系的法律文化传统、制度环境和社会心理环境。我们总体上适宜借鉴大陆法系国家的行政程序法，但同时也要博采众长，借鉴美国行政程序法对我国有益的制度，比如听证制度。制定行政程序法是推进我国行政法制建设的重大立法活动，在这一立法活动中，行政程序法理论一定会同时得到深入发展。

参考文献：

[①]例如，1925年，奥地利国会通过《普通行政程序法》，对欧洲大陆生产了重大影响。1928年捷克公布有关行政程序的行政命令，波兰制定行政程序法。1930年，南斯拉夫制定行政程序法。德国当时虽然没有制定行政程序法，但各邦掀起了制定行政程序法的热潮。见应松年主编：《行政程序法立法研究》，北京：中国法制出版社，2001年3月版，第29页。

[②]根据我国学者现有的研究，行政程序法的兴起和发展有三次高潮：第一次是20世纪20年代至二战；第二次是二战至20世纪90年代；第三次是20世纪90年代至今。参见同上，第203页。

[③]学者提及的行政程序法立法目的通常有三个，一是保障公民权利，二是提高行政效率，三是防止行政机关滥用权力。其中第三个目的在逻辑上和实践中均可以被前两个目的吸收，因而提两个目的就足矣。所以，学者们在进一步讨论立法目的之间的关系时，通常把第三个目的放在一边，只讨论前两个目的之间的关系。参见同上，第156—176页。

[④]姜明安：《我国行政程序立法模式选择》，载《中国法学》（京）1996第5期。

[⑤]邢鸿飞：《行政程序立法中的三组关系》，载《法学》（沪）2002第9期。

程序研究论文篇11

虽然我们还没有制定统一的行政程序法，但是由程序性法律、法规和规章所构成的行政程序制度却并不少见，如听证制度、说明理由制度等。虽然我们宪法和法律上还没有“正当法律程序”的字眼，但是现有成文法条文背后却不缺乏这种法治理念，即使在一直被视为相对保守的法院也在其判决书中表达了对正当法律程序理念的认同，尽管是个别法院的作为，但我们不妨把它看作是一种晨曦的点点霞光。但是，我们也必须承认，当下中国行政程序立法所面临的现状仍然是相当严峻的。

（一）行政程序法治观念缺失

近20年来尤其是九十年代以来的行政法制建设，尽管我们在行政程序立法方面取得了引人注目的成就，但是，行政程序的法治观念却并没有较好地与行政机关的执法人员意识相结合。许多行政机关及其执法人员仍停留在“法律管的是老百姓”、“穿制服是高人一等”的认识水平上。在执法上只看结果的合法性，不重视过程的正当性，虽然执法效率较高，但执法的实效却很低。没有行政程序法治观念，必然导致行政程序中“人治”观念占主导地位，法律实用主义大行其道。

行政机关是依法行政还是随意行政，关键是看它是否遵守行政程序，但是，实践中的随意行政、恣意行政的现象可以说是屡见不鲜。我认为，形成这种现状的原因在理论上是流行于我们法学理论上的“法律工具论”和“治国运动论”。“法律工具论”是将法律当成可以随意取舍的工具，只要达到预期的目的，方式、手段和步骤等程序是可以忽略的，行政权可以不受其制约。而“治国运动论”则表现在各种“执法运动”中抛弃法律程序，从而助长整个社会民众普遍蔑视法律的心理，使普法在社会民众中树立起来的法律信任感、亲近感荡然无。近几年各行政机关掀起一个又一个的专项整治运动，虽然对整合社会秩序有一定的作用，但对建构行政法治却是有百害而无一利的。从实际情况看，要行政机关转变执法方式，还有相当的难度，因为涉及到更深层的行政管理体制问题。但无论是“法律工具论”还是“治国运动论”，归根到底都是行政程序法治观淡薄的集中表现。

（二）行政程序价值理念失落

我们诉求的不应当是行政程序法的形式意义，即制定一部形式意义上的行政程序法典，而应当是其内涵的科学价值理念，即正当的行政程序，也就是说仅有行政程序是不够的，该行政程序必须具有正当性。

现行政治体制的缺陷导致对行政机关委任立法不能进行有效的监督，行政程序法的正当性理念有时无法得到张扬，由行政机关自己设计的“行政程序”经常是以维护行政权的为己任，它表现在为行政相对人设置各种较为困难的行政程序，从而导致行政相对人难以实现自己的权利。这种“刁难”程序在现实生活中经常是以开明的专制形式出现的。目前一些行政机关建立的“两公开一监督”的办事制度，似乎是一种公开、民主的行政程序制度，其实不然，因为它对违反者并不追究法律责任，公民对于违反者的投诉也无法律保障，况且它公开的内容以及公开的程度都是由行政机关自己说了算，不公开的内容也无需说明理由，公开的程度不能超过行政机关自我承受的最低线，否则行政机关随时可以收回这一办事制度。这种行政程序是否被遵守，完全取决于行政机关的自律能力。因此，从本质上讲，它仍是以维护行政权为核心的一项制度，是民本思想的一种体现，是开明的专制表征。

（三）行政程序法律化程度滞后

行政程序法律化作为现代行政法发展的一个基本趋势，已为步入或者将要步入法治社会的人们所共识。作为法治社会的一个标志，行政程序法律化──进而发展成为法典化──已成为现代国家政策性选择的一个目标，同时也成为测试一个社会法治化程度高低的刚性指标。80年代我们的立法基本上侧重于行政实体法，忽视行政程序法，导致行政法发展在内容上极不平衡，其原因是那个时期的行政法仍未完全脱去行政管理法的痕迹，行政程序法也不可获得其应有的地位。90年代以后这种局面有所改变，国家赔偿法、行政处罚法和行政复议法的制定，使行政程序法在行政法中占有一席之地。但是，目前仍有大量的行政行为缺乏应有的行政程序加以规范。与依法行政的要求相比，行政程序法律化程度还是比较低的。尽管行政机关内部制定了不少内部行政程序，以弥补外部行政程序的不足，但由于没有正确的理念指导，这种内部行政程序本质上仍是维护行政权有效行使的工具，因为这种内部行政程序中根本看不到行政相对人作为主体地位的规定。再如现行的“行政首长接待日”、“现场办公制度”之所以出现，是因为现实的需要。为什么老百姓平时到政府机关不能办成的事，到了“行政首长接待日”或者“现场办公制度”时却能顺利办成？这不正是说明我们行政机关行使职权缺少起码的程序规范，为具体经办的“小吏”欺压百姓提供了机遇。如果受欺的百姓只能在以“青天”形象出现在“接待日”或者“现场办公”的行政首长“面前，才能获得个来自不易的伸冤机会，那么我们所诉求的法治将永远不可实现。因此，就本质而言，”行政首长接待日“、”现场办公制度“仍是一种人治制度，是对行政程序欠缺的一种补救机制。对于这种制度我们不必过分的称赞的，更不能将这种制度当成解决问题的法宝。

然而，令人困惑的是，面对这种令社会民众不解的制度，我们不是用心地、真诚地去反思这种制度的缺陷，却常常津津乐道地通过新闻媒介张扬着这种制度所带来的不可预期的“个别正义”，而对老百姓通过正常途径不能办事的原因却讳莫如深，惧怕说出来影响政府的“形象”。“行政首长接待日”和“现场办公”是我们政府中某些人给上级领导的一种做秀，如不加以彻底废除，必然阻碍着现代行政程序法治精神的宏扬，也不利推进行政程序法典化的进程。

二、中国行政程序法典化的基本共识

时至今日，中国需要一部统一的“行政程序法”。这是业界绝大多数人可以接受的观点。但是，如何做成这部统一的“行政程序法”，各方的见解分歧还是比较明显的。好在这些分歧主要在于行政程序“法典化”的条文设计、章节编排等方面的内容，所以，在各方之间形成行政程序法典化的几个基本共识还是有思想基础的。对以下几个围绕行政程序法典化的理论问题也是一个方法问题的认识，如果我们能够达成一个基本共识的话，那么它对于中国行政程序法典化的事业来说肯定是一件令人高兴的幸事：

（一）行政程序立法的价值取向：有限制的且有效率的行政权

要确定行政程序立法的价值取向，应当对中国实际情况在一个较为公允的认识。依我的观察，当下中国行政机关的权力行使的基本状况是应该强大的不强大，不应该强大的却是大而无边。前者如环境保护、打击假冒伪劣产品、矿山整治、医药食品安全等方面，即使法律授予的权力有时也不能正常行使，有些地区的行政机关在这方面的权力显得过于疲软，失去了管理社会秩序的基本能力，从而导致了这些行政领域的秩序难以满足社会发展的需要。后者如行政裁量中所表现出来的随意性，尤其是不确定法律概念解释，有的行政机关为了私利、局部利益而曲解法律，导致法律授予的行政权力在行使过程中背离了立法目的。如此怪象形成的原因，与行政权力缺乏行政程序规范具有直接的关联性。行政机关的法定权力不能正常行使，与没有行政程序保障有关；而行政裁量的滥用，又因欠缺行政程序规范之故。而所有的这些问题几乎都与行政和法律之间应当构建一种什么样的关系有关。

行政应当服从法律，这个理念在我国法律文化中过去是不存在的，即使在今天也是很淡薄的。在中国传统文化中，法律是一种治国者赏罚的工具。费正清说：“中国的法律概念根本不同于西方。它起源于古代中国人对天理（自然秩序）的观念，认为人的行动必须合乎天理，而统治者的职责是维护这种协调一致。统治者是以懿行美德而不以法律来影响百姓的，所以认为通晓事理的文明人会受这种榜样和高尚行为规范的指引，而毋需绳以法规。按照这一理论，只有对那些野蛮的、未开化的人，即那些不遵圣贤教导和皇帝榜样的人，才需要实行惩罚而使其慑服。明正赏罚，在于表明每个人按其身分应采取什么样的合乎体统的行为。但在理论上，赏罚总被认为是保证人们循规蹈矩的次要手段，其目的是‘以罚止罚’。”[1]在这样的传统文化中，形成权力产生法律并使之成为权力的工具之观念也就不足为奇了。然而，在我们新的社会制度已经确立的半个多世纪之后，我们发现今天关于法律为何而生、为何而存的认识的依然是中世纪的；即使在措辞表达上用了一些法治的言辞，但内涵上并没有达到脱胎换骨的程度。

在这样的法律文化背景下，行政机关对于其行使的权力，有时并没有意识到它源于法律，更没有对法律产生一种敬畏。所以，行政机关随意行政就难以避免。如依这样的认识来引领中国行政程序法典化的进程，我以为是难以满足法治行政的需求的。因为，在这样的认知背景下，制定法律的目的往往会转向满足权力的要求，而不是对权力的控制。当下中国行政程序法的立法价值取向究竟如何界定，应该说它是行政程序立法最为首要的问题。我们知道，行政实体法所要解决的问题是行政机关有哪些权力？即法律通过授权确定行政机关的权力范围。行政实体法在授予行政机关权力并确定其范围之后，在要求其正当地行使权力方面几乎是无所作为。由于现代社会中行政权是一种相当大的国家权力，具有强大的支配力，与公民的权利和自由密切相关，且行政权的核心是行政裁量权，更具有侵权的可能性。而行政程序法通过预设的法定程序，可以最大限度地确保行政权力正当行使。因此，作为解决行政机关如何行使权力的行政程序法，其立法价值取向理所当然应当是“控制行政权”。行政程序有助于行政机关在实现目的时采取更善的手段，从而使行政行为为行政相对人真心接受。失去了正当行政程序的理念支持，行政程序也可以被设计成为行政机关作“恶”提供合法性的保障和便利性的籍口。

当然，通过行政程序法控制行政权并不意味着以法律消极地限制行政权，而应当在坚持限制行政权的基础上，积极地提升行政权行使效率。传统行政法过度强调消极控权，这与当时的社会经济发展有很大的关系。但是，现代社会不仅需要一个受到法律限制的行政权力，也同样需要一个能够积极为社会经济发展提供服务的行政权。有限制地且有效率地的行政权力，是行政程序法立法价值的全部内容。正如有学者所说：“建立一套公正而富有效率的行政程序法律制度，是我国行政程序立法的目的。”[2]我国行政程序法在设计上应当体现公正兼顾效率的法律价值，任何走极端的立法都无助于控制行政权的目的。在这个问题上，我们既要反对固守传统行政法的“控权论”，也要防止为了回应社会需求而放纵行政机关“无法行政”。所以，在行政程序的设计上，既要有为确保基本公正的一般行政程序，同时也应当有为了适应行政效率需要的行政简易程序，还需要有应对行政紧急情况的行政紧急程序。

（二）行政程序立法的基本方法：借鉴他国经验且重视法律本土资源

现代行政程序法源于西方法治发达的国家的理论与实践。许多西方法治国家都在20世纪制定了各自的行政程序法典。80年代伴随着对外开放和法制建设的发展，西方法治观念逐渐导入我国，对我国的法制建设的影响日益加重。有关中译本的行政程序法典的陆续出版，[3]对我国行政程序法的研究起到了积极的推进作用。西方法治国家的一些好的制度也开始逐渐为我国立法所接受，如听证、说明理由等。这些程序性的行政制度在实践中也产生了较好的作用。因此，要构建我国行政程序法典，借鉴西方法治发达国家在行政程序法典化方面成功的经验以免走我们可以避开的弯路，这是一个应当认真对待的基本方法。

但是，在制定我国行政程序法过程中，重视法律本土资源开发与利用也是应当坚持的一个同样重要的基本方法。“虽然不能说人类的各项制度都是由地理决定的，但也不能否认法律在一定程度上是由大自然划定的。”[4]这也说明了一国法制建设过程中重视法律本土资源的重要性。以日本为例，自明治维新以来，尽管它接受了西方法治国家的法律影响，但它能很好地结合了本国的实际情况，并有所创新，在行政程序立法上创造的行政指导、公听会等就是一个很好的例证。对现代行政程序法进行制度创新我们也具有自身充分的条件，如兼听则明、偏听则暗的传统法制思想，建国后形成的走群众路线的工作方法等，都是我们不可多得的行政程序法律本土资源。所以，在行政程序立法过程中，我们应当注意收集、挖掘上述法律本土资源，在经过法理的锤炼之后生成一个个具有中国特征的法律制度。

当下，中国行政程序立法的程序已经正式启动。这是中国行政法（学）发展史上的一件大事。然而，行政程序法的灵魂是正当法律程序，正当法律程序作为一个异域的法律思想如何溶入本国的法律规范，进而成为充满生命力量的法观念，或许更是需要我们认真对待的问题。我国自近代以来发生的“西学东渐”过程中，法制建设与法律移植一直形影不离。然而，法律思想的移植速度远远不如法律规范，其实际效果似乎可以证明法律思想和法律规范的分离，足以窒息法律规范鲜活的生命。即使今天我们仍然不能避免这样的失误。比如，虽然我们的法官穿上法袍、敲起法锤，但似乎并没有让人们对法院更加敬畏，对法院不公的诟语仍然不绝于耳。虽然“听证”已经成为一种大众用语，但“走过场”的听证依然屡见不鲜。这多少说明了本土对异域法律制度所产生的排斥力量是一时难以消解的。

法学界在接受法治思想方面始终是走在时代的前列。中国的行政法学在上个世纪80年代末从“行政管理法”转向“管理行政法”，这与80年代的开放国门，进而吸纳西方法治思想之间具有密不可分的关系。在行政法学界相对成熟的思想理论的影响下，90年代之后最高国家立法机关有关行政权的立法，如国家赔偿法、行政处罚法等，不仅加重行政程序规范在法律条文中比重，而且在法律上确立了作为行政程序法的核心制度的行政听证，以及以此为核心而展开的诸如告知、说明理由等相关制度。这些法律规范虽然其实效不尽人意，但是通过学者的宣扬、行政机关与行政相对人通过这种制度产生的互动，虽然可能需要消磨我们并不坚固的耐心，但是这一过程必将有助于我们获得一种支撑法治思想的基本共识。其实，从现有的体制内生成、发展出一套法律制度可能比从体制外强加另一套法律制度更加符合中国实际情况。比如，从座谈会中发出展出相对利益多元的听证制度，或许比简单地引用外国听证制度更具有可行性。

更应让给予关注的是，系统地受过现代法治思想熏陶的基层法院的法官们已经默默地在做着这一项工作。比如，在“刘燕文诉北京大学学位授予行政争议案”和“田勇诉北京科技大学退学处理决定案”的行政判决书中，西方国家法治思想中的程序正义的思想赫然可见。[5]尤其要指出的是，基层法院的法官们在行政判决书所表达出的这种法治思想，已为最高法院所接受，并通过其公报公开表达了最高法院的态度。[6]虽然这一无成文法律规范依据的行政判决书在具有浓厚成文法传统的中国法制环境中显得有点格格不入，但是无论是圈内圈外鲜有人公开指责这样的行政判决。如此的“集体无意识”状态至少可以表达这样一个事实：“程序正义”的法治思想正在渐渐地为我们所接受。这种通过判决引入法治思想的具体个案虽然是点点滴滴的，但这正是一个国家法治形成的基本路径。

失去法律思想支撑的法律规范即使表达得很准确，无异于没有生命的木乃伊。因此，在行政程序立法过程中法律思想的引入、诠释与宣扬，以及保证现有法律制度最大限度地合法运作，使程序正义或者正当法律程序中蕴含的法治理念、价值为越来越多人所认同，从而成为未来“行政程序法”运作的法治思想基础。这可能是我们今天在准备行政程序立法时必须认真对待的首要问题。

三、行政程序立法的模式：单行法律与统一法典

立法模式是指法的外部表现形式。它可以分为单一式和复合式两种。单一式是将法的基本内容集于同一法典，而复合式是将法的基本内容用单行法规定，从而形成几个相对独立的法典。单一式的立法模式有利于法典内部分子结构之间的协调，从而形成一个内容统一、结构完整的法典。但是这种立法模式需要较高的立法技术，否则不容易制定出一部较为科学的法典。复合式虽然不需要较高的立法技术，但是它不可避免地会出现诸如重复相关条文的立法现象。以比较法的视野看，这两种立法模式各有利弊，需要根据一国的具体国情加以权衡。因为一个法制背景的差异性在很大程度上决定着某一立法模式的选定。

我国传统上是成文法典的国家，所以法典以治理社会的做法是可以为人们所普遍接受的。自1978年恢复法制建设以来，我们在20多年的立法工作中制定了大量的法典，并积累了许多的立法技术与经验，立法质量的逐年提升基本上回应了行政法制的需求。这几年来，我们制定了不少单行的、仅适用于某一行政领域的行政程序规章、法规，如《公安机关办理行政案件程序规定》是一部比较典型的行政程序规章。但是，我们也应当看，虽然我们在立法上不乏成功之作，但是驾驭重大、复杂的法律制定工程之能力仍然是不够的。几部重要法律在制定实施之后的短时期不断地被修改的事实多少可以说明这个问题的存在，回避这样的问题来讨论行政程序法的立法模式可能会误导行政程序立法的基本方向。所以，在行政程序需要法典化已成为一句肯定句的今天，讨论行政程序法典化的模式仍然是具有重在意义的。

对于这个问题，台湾学者叶俊荣曾经把行政程序法典化模式分为四种：（1）最完全的法典化，它是针对所有行政权行使，不论是程序或实体事项，都通过法律内部结构的安排，统一规定于一部法律。但这在目前仍是一个理想，也仍必须通过许多理论上的考验。（2）除去实体的法典化，仅对程序作出统一规定，但在行政程序上。则作完全法典化，所有的行政事项都适用于统一的行政程序法，其他法律都不必有程序的规定。（3）抛弃全部立法的排他意图，仅就各种行政管制事项的共通适用部分纳入行政程序法，但内容上包括程序与实体在内。此种立法形式是针对行政共通事项所作的总则立法。此种总则性质的法典化，相当可行，但在那些是“共通事项”的判断上必须相当讲究，才不致落入失之空泛或巨细无遗两个极端之中。（4）只对几种重要行政类型规定其适用程序，对于实体问题留待其他法律作具体规定，这是最低限度的法典化。此种立法可称得上网架立法，在立法的可行性上最禁得起考验，可行性也最高。[7]从叶俊荣的分析中可以看出，如果我们有足够的能力确定“共通事项”的范围，那么，第三种行政程序立法模式可能是我们最佳的选择。

行政程序法典是我们最终的目标，这是行政法治的基本要求。从行政法治发达西方国家看，其制定行政程序法典先后都经历了一个长达几十年的准备期。这可能与行政程序法典所涉及问题本身的复杂性有关。鉴于我国的立法技术和行政法学理论发展的状况，近期可先制定单行的行政程序法，除已制定的行政处罚法、行政复议法、行政许可法等，还有“行政强制法”、“行政调查法”等。通过切实有效实施上述法律，将行政程序法所内涵的价值与观念为社会基本接受，等条件成熟后再编纂为统一的行政程序法典。当然我们现在就开始起草制定统一的行政程序法典，也不排斥单行立法的同时进行，在行政程序法实施若干年之后再进行一次法典编纂，也不失为一条可行之路。

四、作为“通则”的行政程序法典

行政法不能法典化已经成为学界的一种共识，鲜有人提出质疑。虽然荷兰制定了《基本行政法典》并于1994年正式生效，但许多章节的部分段落仍然处于空白状态。[8]这也多少说明了行政法法典化的困难。“所以自从第二次世界大战以来，各国在行政法法典之立法工作上，所作的努力，皆表现于行政手续法之制定。因而一方面，由于行政手续法立法之成功，以及行政实体法法典化之枉然，行政手续之概念，已日见扩张；过去被归类于行政实体法之事项，逐渐有被纳入行政手续法条文内之趋势；欲藉此，增加行政法法典化之功能。他方面法学者主张：行政实体法之重心，在于行政法分则；至于行政手续法则构成行政法总则之核心，因为行政法总则，实系行政法总则与行政手续法，在概念上密切牵连，进一步造成行政法法典化与行政手续法之吻合，所以今日法学者所谓行政法法典化之问题，大致即指行政手续法制定之问题。”[9]这一说法，基本上符合20世纪行政程序法典化的发展历史。国内有学者认为，“行政程序立法的内容应严格限制在程序方面，行政程序的法典化不是行政法的法典化。”[10]

但我以为，从当下许多国家的行政程序法内容看，纯粹的“行政程序法”并不存在，倒是大量的行政实体规范冲淡了名为“行政程序法”的意义，使之名不符实。其实，随着行政法学总论部分的理论成熟度不断提升，行政实体法的法典化也不是不可能，如德国、西班牙、葡萄牙、中国台湾、澳门等行政程序法都已经作了比较成功的尝试。所以，以程序规范兼容实体规范，以正当法律程序为核心的“中华人民共和国行政程序法”，不是纯粹的、有关“行政程序”的法，而应当是一部“行政法通则”。作为“通则”的行政程序法典，至少蕴含如下意义：

（一）无论是实体规范还是程序规范，只要可以适用于各个行政领域的，都应当在行政程序法中加以规定。仅仅适用于某一具体行政领域的规则，可以在为该领域制定相关法律时加以规定，从而构成作为一般法的行政程序法与作为特别法的专门法律之间关系。我国现行的《行政处罚法》、《行政许可法》中有不少共同的规范，这是因为我国没有统一的行政程序法所产生的立法资源浪费，等到《行政程序法》出台之后，这些法律应当进行修改，消除它们之间的规范重叠现象，从而确保行政程序法基本规则统一。

（二）行政程序法就内容而言，它实质是行政法的通则，即在实体规范和程序规范中抽象出一般的法律规范加以法律化，并以通则统帅各个行政领域中的分则。比如，无论是公安行政行为还是工商行政行为，它们的合法要件适用于通则的规定，同样有关行政听证的程序也是如此。因此，作为通则的行政程序法，它的法律效力应当是涉及所有的分则调整的行政领域。同时，通过立法构建适用于个别领域的特别行政程序也是今后一个重要的立法任务，通过特别行政程序填补一般行政程序所产生的漏洞，从而形成一个相对比较完整的行政程序法律体系。

（三）具有通则地位的行政程序法仅仅是确立一种最低限度的正当法律程序。也就是说，行政主体在行使行政职权时如影响行政相对人的合法权益时，应当遵守的最起码的程序。只要行政效率允许，法律不反对行政主体为自己增加程序义务。但是，由于正当法律程序本身并不是一个确定的法律概念，法院在司法审查中可能会以它自己的理解来向行政机关提出正当法律程序的要求。所以，正当程序与其说是一种规则，倒不如说它是一种理念，一种法律精神。

总之，作为“通则”的行政程序法是中国未来行政程序立法的基本方向。这不仅符合世界范围内行政程序立法的基本方向，而且也适应现代社会法治行政的需要。

注释：

[1][美]费正清：《美国与中国》，张理京译，世界知识出版社2000年版，第109页。

[2]张春生：中国行政程序法的发展与展望，东亚行政法研究会第三届年会暨行政程序法国际研讨会（1998.上海）提交论文。

[3]如应松年主编的《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社2004年版。

[4][法]罗迪埃：《比较法导论》，徐百康译，上海译文出版社1989年版，第8页。

[5]参见北京市海淀区法院行政判决书（[1999]海行初字第103号）和北京市海淀区人民法院行政判决书（[1998]海行初字第142号）。

[6]最高人民法院在《最高人民法院公报》1999年第4期公布“田勇诉北京科技大学退学处理决定案”中说道：“按退学处理，涉及到被处理者的受教育权利，从充分保障当事人权益的原则出发，作出处理决定的单位应当将该处理决定直接向被处理者本人宣布、送达，允许被处理者提出申辩意见。北京科技大学没有照此原则办理，忽视当事人的申辩权利，这样的行政管理行为不具有合法性。”

[7]叶俊荣：《转型时期的程序立法：我国行政程序法的立法设计与立法影响评估》，载《当代公法理论》（翁岳生教授六秩诞辰祝寿论文集）第387-388页。

程序研究论文篇12

一、审判监督程序的概念：

审判监督程序，又称再审程序，是指人民法院、人民检察院对于已经发生法律效力的判决和裁定，发现在认定事实或者适用法律上确有错误，予以提出并由人民法院对该案重新审判所应遵循的步骤和方式方法。

审判监督程序，是刑事、民事、行政诉讼的重要组成部分，但并不是每个案件的必经程序，只有对于已经发生法律效力而的确有错误的判决和裁定才能运用。困此，它是一种特殊程序。

（一）审判监督程序的特征：

1、事后性。裁判在未宣判和未生效之前不得提起审判监督程序。

2、法定性。提出再审的理由是法定的，凡不符合《刑事诉讼法》第204条、《民事诉讼法》第179条、180条及《行政诉讼法》第62条、63条、64条所规定的几种情形，均不得提起再审。行使审判监督权的主体也是法定的，包括各级法院院长、最高人民法院、各上级人民法院、最高人民检察院、各上级人民检察院,除此之外,任何机关和个人都不能直接启动再审程序。

3、权力性。它不同于一般的民主监督，也不同于党内监督、行政监督，这些监督不会必然引起法律后果，而审判监督权的行使必然产生一定的法律后果，即启动再审程序。

4、补救性。其目的是纠正生效判决，裁定的错误，维护法律的权威与尊严。

二、对于审判监督程序改革的不同观点：

第一种观点：取消审判监督程序，取消二审终审制，设立三审终审制。

持此观点的法学家表述的原因如下：

1、审判监督程序制度的弊端带给司法权威的负面影响，损害了司法的公正和权威，破坏了司法公正的作用，即对法院工作产生了诸多负面影响。

2、审判监督程序制度的存在表面司法裁判的无终局性，与WTO的裁判应当及时终结的理念，或者说与外国人主张裁判应有既判力的理念极不相符，故亦应予以摒弃。

3、在国外，并无再审程序之类的法律规定，也无专门适用再审程序裁处案件的职能庭室及相应法官，因而主张取消我国的再审程序法律制度。

第二种观点：在我国继续保留两审终审外加再审程序的诉讼模式，并积极推进审判监督程序的改革与完善。

目前，积极推进审判监督程序改革与完善的必要性在于：

在我国继续保留两审终审外加再审程序的诉讼模式，比起三审终审制而言，显然要更节省司法资源，更为减少诉讼成本，更为减少诉讼成本，更为满足司法效率的现代化要求，同时亦更为迎合中国人传统法律文化中的伸冤理念。以上这些都是客观存在并显而易见的事实。而且就当今世界范围内的人权而言，申诉可以说是普遍受到尊重的人权之一，司法制度中的再审程序，不过是申诉权利于司法领域的扩张表现而已，再审程序的价值即在于此。人们不应以任何其它的理由对再审程序的必要性横加质疑，而是应当正确面对再审程序的改革，尽快革除现行再审程序制度层面的弊端，积极推进再审改革的法律进程。

事实上，两大之中再审程序的理念至今仍然普遍存在。无论是大陆法系还是英美法系，皆存在再审制度，只是不同国家再审制度的繁简，再审机构，再审名称等各不相同，但都有针对生效裁判错误给予相应救济的程序，亦即我们所说的再审程序或者审判监督程序。在大陆法系各类诉讼法典之中，几乎皆有关于再审程序专章或专项条文明文规定，如法国民事诉讼法典第十六编第三分编，德国民事诉讼法第四编，日本民事诉讼法典第四编，法国刑事诉讼法典第三卷第二编，德国刑事诉讼法典第四编等等，在英美法系中，虽无完整系统的再审程序，同样有关于再审制度的明文规定，如美国联邦刑事诉讼规则第33条，美国联邦民事诉讼规则第59到62条，1995年英国刑事上诉法第二部分关于刑事案件审查委员会的规定等。从两大法系关于再审程序的规定来看，再审制度的存在与审级的设立没有必然的关系。如日本采取的是四级三审，德国普遍法院实行的是三级三审，法国普遍法院实行的也是三级三审。美国联邦以及州法院双重系统皆采取三审终审制，但是这些国家同样存在再审制度。即使像国际法院，虽然只采取一审终审制，但也允许以发现能够影响判决的、决定性的，且在诉讼过程中不可获知的新事实，申请重新审理。

两大法系的国家，多为WTO组织的成员，裁判既判力的理念亦确实是由这些国家所提倡的，为什么两大法系下的这些国家至今仍然保留再审程序的法律制度呢？看来，以国外并无再审程序之类的人云亦云论调以及审级多少或者入世为由，甚至关于既判力的机械理解，来否定再审程序的必要性，显然是不能成立的。

树立科学的审判监督程序的指导思想：

目前，以“实事求是，有错必纠”为指导思想设计的再审程序，一方面仍表现出强烈的职权主义色彩，即是无论什么时候发现生效裁判的错误或不当，都应当主动予以纠正，使人民法院再审的提起与再审的审理集于一身，这种非常理想化的制度，实则违背了“诉审分离”的基本诉讼理念，导致纠纷的解决没有止境。另一方面就是过于偏重纠正错案忽视了裁判的稳定性、权威性，违背了程序的及时终结性和“一事不再审”的原则。我国三大诉讼法律中并未就再审程序的指导思想做出明文明规定，但其内容的指导思想是有错误必纠，这从相关法律条文关于法院、检察院以及当事人可以“确有错误”作为发起再审理由的规定中即可看出。因此，必须重新认识“实事求是，有错必纠”这一原则在审判监督工作中的作用，建立符合审判监督工作规律和特殊性的指导思想，即“强化证据意识，维护司法公正，树立司法权威”。正如2001年9月最高人民法院副院长沈德咏在全国法院审判监督工作会议报告中所指出的：“今后，在处理申诉，再审事件时，一般不再有错必纠，以免发生歧义和误解，但再审工作必须贯彻‘有错必纠’方针在司法程序中的具体体现”。因此，以依据纠错替代有错必纠为再审程序的指导思想，显得尤为重要。

三、现行审判监督程序的弊端及不足之处：

申诉与申请再审不加区分，作为宪法保障下的公民的申诉权利在三大诉讼法中的延伸体现，便是请求再审的权利。这种权利，正如宪法所保障的其它任何公民权利一样，当需要通过司法程序获得救济之时，定然要按照司法的特性来设计行使。所谓宪法规定的公民申诉权利应不受限制的主张，既是对宪法规定法本身的曲解，也与现代司法理念不相符。然而，长期以来的审判实践中，当事人一方面可以直接向法院申请再审，另一方面可以申诉方式通过多种非法定渠道要求对生效裁判进行复查以及再审，对这种申诉没有申请时间等任何的限制，以致于各级法院门前时常为这引起申诉群众拥堵不堪。

职权色彩过于浓厚。这从审判监督程序的名称既可看出，原本审判疾步程序的法律价值在于回应当事人对生效裁判不服的申诉愿望。但是，由于现行审判监督制度下，只有人民检察院的再审抗诉权以及人民法院的自行决定权再审权可以直接启动再审程序，致使当事人的申诉愿望常常被无限期搁置，申诉权大有形同虚设之感，当事人对此极不满。

有权提起再审程序的主体过于宽泛。三大诉讼法均规定了案件当事人（刑事案件还包括法定人、近亲属）对已经发生法律效力的判决、裁定，可以向人民法院或者人民检察院申诉和申请再审；各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，认为需要再审的，可提交审判委员会讨论决定再审；最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误的，有权提审或者指令下级人民法院再审；最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有法律规定的情形的应当提起抗诉，由人民法院再审。据此，当事人可以申请再审，人民法院、人民检察院有权提起再审。法律之所以规定宽泛的提起监督的主体和途径，其目的是为了最大限度的纠正错误，防止错案发生，实现司法公正。但在司法实践中，由于监督主体多、监督途径广，相应的增加了监督程序的启动频率。一个案件只要一方当事人对裁判结果不满意，便会穷尽法律规定的途径，到处申诉，或自己直接向法院申请再审，或向检察院申诉而抗诉启动再审，提起再审的主体和再审途径宽泛，虽然可以最大可能的纠正错案，但也“最大可能的导致了再审案件的增多，再审案件增多最直接的不良后果是导致终审不终”，影响裁判的稳定性，冲击司法权威。

引发的再审理由过笼统。确有错误是人民检察院以有。人民法院引发再审的主要法定理由，而什么是确有错误？的确很难界定。至于其它引发再审的理由，诸如主要证据不足，违反程序可能影响案件正确判决等，司法实践中把握起来极为宽泛，缺乏可操作性。

引发再审程序的时限及次数不明。一项生效裁判，几乎可以不受任何时间及次数限制的被引发再审，致使终审裁判的既判力严重受到影响，造成了司法资源的巨大浪费，对司法权威产生极大冲突。

其它一些问题，诸如再审案件的管辖不清，审理方式不明，审理时限无约束以及无条件中止原执行，法律文书使用不规范等，这些问题的不规范，均使得再审程序的实践运用给司法秩序带来相当的混乱。

四、关于审判监督程序改革与完善的出路与方向：

更换审判监督程序的名称。审判监督程序的名称，所强调的无疑是职权主义色彩，在司法实践中，审判监督程序的启动，事实上亦多是基于人民法院的再审抗诉权以及人民法院的再审决定权，至于由当事人的申诉权直接引发审判监督程序的适用，是相当困难的。审判监督程序名称下所代表的这一理念是不相符的。为此，首先应将三大诉讼法的相关章节名称，由审判监督程序修改为再审程序。

增加当事人的申诉权利，减弱人民检察院的民事，行政再审抗诉权，取消人民法院的自行决定再审权。民事、行政诉讼是私法领域，在这一领域应当充分贯彻司法自治的原则，尽量减少国家职权的干预，在民事、行政诉讼中，即使是错误的裁判，如果当事人不主动提起再审，则表明其已经放弃了自身的权利，只要这种处分不损害国家和第三人的利益，人民法院和检察机关就不应强行予以干预，由于检察机关参与再审，打破了当事人平等对抗的格局，替一方当事人主张权利，会影响民众对司法公正的信任。此外，为了确保人民法院司法公正和司法权威，人民法院应处于中立地位，然而人民法院凭决定再审权自行启动再审程序，使得人民法院难以保持中立地位。更何况，司法实践中，人民法院之所以决定再审，决大部分是基于当事人申诉。既然已经赋予当事人凭申请再审启动再审程序的法定权利，那么，继续保留人民法院自行决定再审权是没有必要的。为此，在完善三大诉讼法的再审程序时，对凡是涉及人民法院再审决定权的原有法律条文皆应予以删除。

合理界定发起再审的理由。现行三大诉讼法对发起再审理由规定的一个突出特点是，皆允许以“确有错误”直接作为发起再审的理由。所谓确有错误，显然涵义甚为宽泛，即使某些条文具体规定了发起再审的理由，但也不便实际操作而且难以满足当代人们对程序公正的价值追求。为此，在完善三大诉讼法的再审程序之时，应对发起再审理由做出十分具体的规定，突出体现再审程序的可操作性。

最后，在其它方面，因为各种原因致使原生效裁判显失公正的，如司法工作人员，故意作枉法裁判的；司法工作人员是因为水平不高，或者严重不负责任，致使生效判决显失公正的；司法工作人员犯与本案存在着牵连关系的职务犯罪的；诉讼人超越授权实施诉讼行为的。以上四大类24小类错误情形应当再审纠正。

明确再审时限。在强化当事人申诉权以及合理界定发起人再审理由的同时，还须对发起再审的时限以及再审案件的审理时限做出明确的规定。现行三大诉讼法对这些问题的规定不甚严格，致使一定数量的当事人长期伸冤，大量申诉案件久拖不决。为此，在修正三大诉讼法再审程序时应确定合理的期限。

理顺再审案件的管辖。鉴于三大诉讼法关于再审案件管辖的规定不甚统一，为此，在修正三大诉讼法再审程序之时，就再审案件的管辖，可以做出以下明确的规定：首先，在管辖上，再审案件由原审法院上级法院管辖。上级法院对下级法院本身就有监督的职能，当事人对原审裁判不服总寄希望于上级法院，由上级法院管辖再审案件，既能起到对下监督的作用，又容易使当事人息诉服判。其次，上级法院审理再审案件时，不允许再发回到下级法院审理，这样可以避免反复再审的现象，有利于维护司法权威。再次案件只能由上级人民法院再审一次，这样既可保证程序即使终结，又可使错误的判决得到纠正。最后，各类再审抗诉，皆由与提出抗诉机关同级的人民法院管辖。

确定再审案件的审理方式及审理范围。再审案件的审理，有其特殊之处，首先是对再审理由成立与否进行审查，申请再审立案的审查，应只涉及程序不涉及实体，立案庭对当事人提交的再审申请书，首先要审查是否在裁判生效后法定期间内提出，是否是已经发生法律效力的判决或裁定，然后调卷再审查是否符合法律规定的其他申请再审立案的条件。最后才有可能对案件本身进行审理。这种审理方式的阶段性特点以及审理范围的特殊要求，仅按现行三大诉讼法所规定的参照一审或二审程序加以审理，是不科学的。为此，在修正三大诉讼法再审程序之时，可以规定较为多样而是活的审理方式，以更合议庭根据案件审理需要进行选择；局面审理、听证明审理或开庭审理。至于再审审理范围，则皆应规定以再审理由以及请求事项为限。

限制中止原判执行。刑事诉讼法没有规定裁定再审时应当中止原判的执行，但民事诉讼法以及关于行政诉讼法的司法解释都规定，裁定再审的案件，应当裁定中止原判决的执行。应当指出的是，再审案件的受理与审理，原则上皆不应具有中止执行原判决的法律效力，这是世界范围内再审程序制度较为主要的原则。为此，在修正三大诉讼法再审程序之时，可以在借鉴这一原则的基础上，同时考虑司法实践之需，就做出相对灵活的规定。原则上皆应禁止因申请或提出申诉而中止原判的执行；刑事及民事再审案件中，人民法院的申请再审人提供充分而有效的担保条件下或认为确有必须，可以中止原判的执行。

规定再审次数。由于现行三大诉讼法没有规定可以发起再审的次数，致使许多再审申请人以同一进帐或者同一请求事项重复的申请再审，无限的进行申诉。为此，在修正三大诉讼法再审程序之时可以规定：再审案件原则上皆为一裁终局，但对案外人异议等特殊的民事再审改判案件可以允许上诉；对终局再审裁判不得以同一理由或者相同请求事项重复发起再审。

规定不得申请再审的情形。一是一审裁判后，当事人未行使上诉的不得申请再审；二是终审后发现了因为当事人原因而示发现的证据不能申请再审；三是已经经过现审程序的不得申请再审，即同一个案件只能再审一次；四是最高人民法院终审的案件不得申请再审；五是当事人不得对生效调解书申请再审；但考虑到司法实践中的确存在以调解方式损害第三人或者国家利益或者社会公共利益的调解可以提出抗诉，案外人因生效调节而利益受到影响的，可以申请再审，明知再审理由未曾上诉的，不得申请再审。

司法文书的正确运用。首先，申诉与申请再审是两个不同的概念。申诉是宪法赋予公民的一项民利。故对申诉的处理方式一般以书面通知的形式，而申请再审是当事人的诉权，对诉权程序上的问题，应当使用裁定。其次，再审裁定书和驳回再申申请裁定书应写上申请再审理由成立或不成立的具体理由，这也是进行法制教育，服判息诉工作必不可少的环节。

其它事项。为了更加体现再审程序的特点，可以在以下方面就再审程序加以完善，可以规定刑事再审的分类，即分为有利于及不利于被告人的刑事再审两类；应当规定刑事再审不加刑原则，这是上诉不加刑原则的自然延伸，但是不利于被告人的刑事再审除外；应当规定案外人异议制度，即民事与行政案件中，应当赋予受裁判影响的案外人申请再审的权利，应当规定民事、行政再审缴费的制度。

五、改进与完善审判监督制度的重要意义：

改进完善审判监督制度是树立司法权威的需要。再判监督与司法权威本应是两个相辅相成的命题，具有手段与目的的关系，加强审判监督是为了树立司法权威，树立司法权威需要实行审判监督。

完善改进审判监督制度是确保司法公正的需要。司法公正是所有诉讼程序的终极目标，审判监督程序作为诉讼程序的一部分，也应该为确保司法公正这一目标服务，因为程序公正是实现司法公正的先决条件。

完善改进审判监督制度是提高司法效率的需要。“正义被耽搁等于正义被剥夺”，司法效率的低下直接影响到司法公正的实现。法律迟到的正义即变得毫无意义可言，甚至会危及到整个国家的法制信用体系。由于审判监督程序的特殊性，当事人自然对其寄予了“愿望”，希望借之已经生效的裁判，尽可能获得更多的利益，而立法本意同样希望借其来避免错误的发生，并用之检验裁判的合法性与合理性，两种陌路同归的思维纠合在一起，便造成诉讼的无休止延伸，司法的公正效率荡然无存。

参考文献：

1、《刑事诉讼法》（第二版）王国枢主编北京大学出版社第275页

2、《浅论审判监督程序之存废》何章开、王宜安文载《审判监督改革的新视角》一书湖南省高级人民法院审判督庭主编中国人民公安大学出版社第199页

3、《我国再审改革的必由之路》虞政平文摘自《人民法院》2003年1月出版的期刊第26页

4、《外国民事诉讼法》乔欧、郭纪元著人民法院出版社、中国社会社学出版社第173页、第225页、第295页

5、《外国刑事诉讼法》卞建林、刘玫著人民法院出版社、中国社会科学出版社第149页、第34页

6、《改革现行再审程序启动机制的调查与思考》载《审判监督改革的新视角》一书湖南高级人民法院审判督庭主编人民公安大学出版社第199页

程序研究论文篇13

（二）推进法治建设进程的需要。随着依法治国方略提出，法治建设被日益提上重要议程。作为法治建设的一项重要内容，为了确保司法公正，树立司法权威，必然要求提高司法资源的合理利用和诉讼效率，要求提供便利快捷的司法救济途径，要求一种更加便捷高效、成本低廉的诉讼程序。尤其是计划经济向市场经济过渡后，民事活动频繁，民事案件剧增，如果不能以灵活、快捷，节省的程序解决大多数简单民事案件，一方面，必然导致诉讼拖延，造成大量积案；另一方面，要实现对复杂民事案件的慎重裁判也是不可能的。这样一来，司法公正，法律权威都将成为一句空话。因此改革简易程序本身也是符合市场经济对诉讼程序的需求，同时更是与国际上对诉讼效益和效率追求接轨的需要。

（三）规范审判方式的需要。《人民法院五年改革纲要》出台后，关于司法制度的改革论著不断涌现。减轻当事人及人民法院的讼累，简化诉讼程序，加快诉讼节奏已成为实务界和理论界的研究重点。2001年2月中国人民大学和北京海淀区法院还共同主办了中国民事诉讼简易程序研讨会。为缓解诉讼案件猛增与审判人员不足的矛盾（而根据最高法院的改革构想，法官人数在相当长的时间里还不可能实现快速增长），各地法院都进行了积极的探索。广东省高级法院还专门制发了《广东省法院适用简易程序审理民事案件规则(试行)》。虽然学术界和实务界观点鲜明精辟，呈现了百家争鸣，百花齐放的景观，但由于没有统一的操作规程和执法标准，各地法院各出奇招，各自为政，造成全国范围内适用法律的不统一，直接影响了法制的统一性和权威。为改变这一混乱局面，最高法院将扩大简易程序适用范围作为今年重点研究课题，并将择期出台相应司法解释。因此，在这个时期，深入探讨简易程序改革和完善更具有现实意义。

二、简易程序的价值及功能。

对一项诉讼制度提出改革和完善的建议，首先必须认清其在诉讼制度中的地位和作用，必须理清其本身具有的价值和功能。具体来说，民事简易程序功能主要表现在以下几方面：

（一）有利于贯彻“两便”原则。两便原则包括便利人民群众参加诉讼和便利人民法院办案两个方面。世界人权宣言明确规定：任何人都有利用诉讼制度，请求法院审判的基本权利。因此，在对诉讼制度进行创建和改革之前，首先必须考虑到，是否有利于真正实现司法救济的权利。而简易程序的改革，正是基于这一前提，使得司法救济途径从繁杂、冗长的诉讼程序走出来，让更多的公民可以接近司法资源，获取国家司法资源的帮助，从而保障公民参加诉讼的权利，保障法院充分保护公民的合法权益。

(二)有利于贯彻诉讼经济原则。诉讼经济原则是每一项诉讼机制必须包含的原则和价值。以诉讼经济的原则要求，在保证诉讼公正的前提下，要充分地体现诉讼周期的缩短，诉讼程序的简化，审级层次的减少，以及相应诉讼费用和成本的降低。简易程序正是通过上述途径，使得原本稀缺的诉讼资源能够发挥出最大潜能，最大程度节省人力、物力、财力，实现诉讼经济的目的。

（三）有利于提高人民法院的威信。扩大简易程序适用范围，一方面可以使大量事实清楚，权利义务明确，争议不大的轻微民事案件，以快捷高效的程序消化掉，提高办案速度，实现“简出效率”。另一方面，可以保证人民法院有更充裕的时间和精力来审理比较重大、复杂、疑难的案件，保证案件审判质量，达到“繁出精品”。不仅如此，还也可以抓住典型，以案释法，公开宣判，进一步扩大办案的法律效果和社会效果。因此，简易程序的改革，必将有助于法院办案效率、办案质量进一步提升，办案社会效果进一步凸显，有利于树立法院威信，增强公民对司法的信心。

(四)体现效率优先，兼顾公正原则。公正与效率是人民法院二十一世纪的工作主题。公正是在效率前提下的公正，正所谓“迟来的公正就是不公正”“正义被耽搁，就是正义被剥夺”；效率又是在公正前提下的效率，倘若无公正，效率即失去意义。一般而言，司法的理念是“公正优先，兼顾效率”，但对于民事诉讼，则采取优势证明标准，突出的是效率。尤其是针对简易案件，更没有必要适用复杂的诉讼程序来解决，而应代之以简便化的诉讼程序。那种因程序的繁杂，导致诉讼迟延，不仅令当事人无法忍受，也让法院和全社会无法忍受。因此，在强调公正与效率两者不可偏废的同时，还应强调“效率优先，兼顾公正”之原则。

三、简易程序的改革与完善。

进行一项司法制度改革，总是牵一发而动全身。民事简易程序的改革也不例外，起码应从两个方面着手进行，一是从现有简易程序操作方式之简化入手，二是从改革简易程序相关配套制度入手。

(一)简易程序操作方式的改革与完善

1、科学界定简易程序的适用范围。民诉法第142条规定：基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚，权利义务明确，争议不大的简单民事案件。最高法院对此也做了进一步的司法解释，同时明确时被告下落不明等三类案件不得适用简易程序。但总的来讲，这些规定过于笼统，以致于法官做出程序选择的余地仍然太大，不利于实践中开展繁简分流的具体操作。而如何科学界定简易程序的适用范围呢？有两方面的资料可以借鉴：第一方面是我国刑事诉讼法中简易程序案件的界定方法。具体分析其所考虑的因素有三：一是量化标准（可能判处3年以下有期徒刑……）；二是类别标准（告诉才处理的案件等）；三是控诉方的意见（经人民检察院建议或者同意）。第二方面是国外立法例。如我国台湾民事诉讼法第427条规定，适用简易程序的案件：一是对财产权的诉讼，标的金额或价额在10万元以下；二是规定10类案件，不问其标的金额，一律适用简易程序；三是依当事人合意适用。相应的也体现了上述三个考虑因素。再如日本简易裁判所受理的案件是90万日元(不足人民币7万元)以下等等。由此，笔者认为我国界定简易程序的适用范围可以从三个方面着手：

⑴对于债权债务等纯财产权益性质的争议案件，以明确的标的额或价值作为界定标准。根据我国幅员辽阔的特点，具体可兼采原则性与灵活性相结合的办法。即由立法机关或最高人民法院司法解释明确确定，标的在10万元以下的财产权益性质案件，一律适用简易程序；同时授权给省、直辖市、自治区高级人民法院，根据不同地区经济发展水平可以划定不同的适用标准。

⑵以案件性质或类别为界定标准。一是采取列举式的方法确定适用简易程序的案件范围。如审判实践中已积累的：追索赡养费、抚养费、抚育费；确认和变更收养、抚养关系；责任明确的损害赔偿等7类案件；以及一方当事人没有胜诉的可能或案件事实不存在真正争点的案件；一方当事人认为案件不存在实质性事实争议，只有法律上争议的案件，明确适用简易程序。二是借鉴或兼采广东省高院用排除法规定5种禁止情形不得适用简易程序，其它案件都可以适用简易程序审理的做法。

⑶赋予当事人相应的程序选择权。这主要是针对案件的难易程度并不完全取决于争议金额的大小和案件类别。有些争议标的大的案件，法律关系并不复杂；有的案件类别相同，而法律关系复杂程度却天壤之别；有的案件虽然复杂，但是当事人双方均有诚意共同到法院请求解决等等。当然，若将来立法已明确简易程序适用范围，那么应适用简易程序的案件，法院只能强制适用，当事人不能作出拒绝的选择。值得注意的是，当事人除了具有程序选择权外，在适用简易程序中也应当允许当事人选择言词审理或书面审理的机会，这有利于进一步提高诉讼效率。

2、规范程序选择，准确繁简分流。简易程序适用范围被明确后，由什么主体，在什么时间作出适用程序选择，当前民诉讼并没有进行界定。审判实践中做法不一，一种是立案庭审查立案后，统一移交业务庭庭长选择是否适用简易程序，再交付经办人。一种是立案庭移交业务庭登记后，直接交付经办人，由经办人在审理过程中，自行做出适用程序的选择。一种则是由立案庭作出适用程序选择，而后移送业务庭登记，再交付承办人审理。三种做法均有利弊：第一种做法可发挥业务庭长熟悉业务，熟悉承办法官审判技能的优势，准确做出适用程序的选择，但容易造成业务庭长滞留案件和滥用选择权；第二种做法，虽减少把关的环节，但赋予经办人程序选择权，不利于监督；而第三种做法则有效地克服了前两种做法之不足，一方面，立案庭严格依照简易程序适用范围选择程序，繁简分流，可实现当即交付经办人手中；另一方面，通过立案庭和业务庭长双重监控，可确保承办人严格按简易程序进行审理，实现快速便捷立案和设立简易程序之初衷，因此，笔者倾向于第三种做法。

3、诉讼请求和证据固定制度。2001年12月6日最高法院作出的《关于民事诉讼证据的若干规定》（简称《证据若干规定》）第34条第1款规定：“当事人应当在举证期限内向人民法院提供证据，当事人在举证期限内不提交的，视为放弃举证权利。”第3款规定：“当事人增加、变更诉讼请求或提起反诉的，应当在举证期限届满前提出。”上述规定就是诉讼请求和证据固定制度的立法依据。《证据若干规定》还规定，举证期限可以由当事人协商一致，适用简易程序不受“指定期限不得少于30日”之限。因此，笔者建议：简易程序中当事人应在法庭辩论结束前，就将诉讼请求和证据进行确立并固定下来，法庭辩论之后，不得再变更诉讼请求或提交新的证据。这样一来，如果当事人一同到法院请求解决的，诉讼请求和证据均可当即予以固定；而其他的情况，则要求在送达受理通知书和应诉通知书时，应一并告知当事人诉讼请求和证据应于法庭辩论结束前固定，以免因诉讼请求突然变更或调查证据而延展期日。

4、严格简易程序向普通程序转化的条件。《最高法院关于适用<民诉法>若干问题的意见》第170条规定，在审理过程中，发现案情复杂，需要转化为普通程序审理的，可以转为普通程序。该法条对于“案情复杂”没有界定，使之过于宽泛，缺乏可操作性，容易造成审判人员转换程序的随意性。完善的方法有二：一是由最高法院明确界定转化的条件。诸如：当事人变更诉讼请求或提起反诉，使案件明显不符合适用简易程序的条件等等。二是严格转化的报批程序。如主审法官经开庭审理后，发现不宜适用简易程序的，应于次日提出书面申请转换适用程序，报经庭长或分管院长审批，并报立案庭备案。获准后，方可适用普通程序审理。通过加大监督力度，防止承办人员在法定期限内不能结案而随意转换适用程序，或变相超审限结案，从而确保简易程序的安定。

5、确立当庭宣判视为送达和调解签名生效制度。长期以来，调解书、裁判文书送达难一直是困扰法院审判实践的一个问题。简易程序以调解方式结案占相当大的比例，而法律规定调解书未经当事人签收不生效，即赋予当事人对调解的反悔权。这样一来，调解书送达前，不仅调解达成的协议不具有稳定性，而且容易造成履行义务的延误。尤其是当庭宣判的案件，败诉一方当事人往往拒不到庭签收裁判文书，致使上诉期日、生效期日无从计起。为此建议：⑴调解达成协议的，以当事人在调解协议上签名视为调解书送达，取消当事人在调解书送达前的反悔权。⑵双方当事人或人均到庭，当庭宣判的，宣判之日即视为裁判文书送达之日；定期宣判的，宣判之日应当庭送达裁判文书，无正当理由拒不到庭接受宣判的，以宣判之日视为裁判文书送达之日。⑶对原、被告一方未到庭参加诉讼的，裁判文书送达之日仍以实际送达之日为准。

(二)简易程序配套制度的构想

1、设立专门适用简易程序的机构和人员。就目前我国基层法院的现状来看，把基层法院改革成单一的简易法院，专门审理简易案件，并不现实。但在保留现行兼采适用简易和普通两种程序的情况下，在基层法院专门设立适用简易程序的简易庭，配备专门的独任法官，独任法官仅适用简易程序审理案件，不再参与普通程序案件审理。这样一来，不仅可以克服同一法官兼具简易和普通程序的任务，造成程序适用上的界限不清和混用，而且比较符合我国国情和法院机构设置的传统。这是一种比较可行，也比较切合实际的改革方案。

2、改革简易程序诉讼收费的标准。《人民法院诉讼收费办法》和《最高法院适用〈民诉法〉若干问题的意见》中关于诉讼费用收取的条款，并没有对适用简易程序和普通程序加以区分。诉讼费中受理费具有税收和惩罚双重性质，一则诉讼标的越大，收费也应当越多；二则在一定程度上避免当事人滥用诉权。但是对于选择了适用简易程序的民事案件，其本身对司法资源的耗费较少，相应的，国家收取的诉讼费也应当较少。这才符合费用相当性原理，也有利于鼓励当事人多选择简易程序。具体简易程序应收取什么标准的诉讼费才合理和相当呢？笔者认为：适用简易程序所征收的诉讼费用应当高于同样金额诉讼的撤诉案件，低于同样金额诉讼的普通程序案件，可以考虑在同样数额普通程序案件的二分之一至三分之二之间作出选择。

3、确立简易程序一审终审制度。我国简易程序和普通程序的审级救济机制并无二致，这与世界各国民诉法采取的区别制大不相同。事实上从效率优先的角度，或诉讼经济原则来考虑，均不宜赋予简易程序与普通程序相一致的救济机制。一种可供借鉴的方案是实行一审终审制，当事人不得提起上诉。若当事人对判决不服的，允许其在法定期限内向原审法院提出异议，由原审法院重新指定一名独任法官进行审查。若异议成立，由原审法院启动再审程序，组成合议庭进行审理，依法改判，判决为终局判决；若异议不成立，裁定依法予以驳回，裁定为终局裁定。

4、缩短简易程序所需时间。民诉法第146条规定，人民法院适用简易程序审理案件，应当在立案之日起三个月内审结。这个期限相对于普通程序已显然缩短，但相对于目前各地基层法院推行扩大简易程序适用范围来讲，仍显得太长。如芗城区法院适用简易程序平均结案日仅为21日。而怎样才能在确保公正司法的情况下，既利用简易程序简单、快捷的一面，又将其对时间的浪费限制在最小限度内？最主要的办法就是缩短所需时间。笔者认为，根据当前各地法院扩大简易程序适用范围的成效来看，有45天的时间就足够了，而且不允许延长，除非转换为普通程序审理。

5、简化裁判文书、调解书的制作。民诉法第89条规定，调解书应写明诉讼请求，案件的事实和调解结果。事实上，调解协议是双方当事人合目的性的一种自愿行为结果，调解书的制作可仅体现调解结果，而不必再详尽诉讼请求和案件事实。民诉法第138条规定了判决书应具备的内容及事项，也没有对适用简易程序和普通程序加以区别。当前为防止法官擅断，确保裁判文书质量和司法公正，对裁判文书制作的改革，均提出了应当进一步强化证据认定和说理部分。这对于适用普通程序的复杂案件来说，是完全必要的，但对于适用简易程序的简单案件来说，快速、方便是基本要求，制作复杂的裁判文书，则有多余累赘之嫌。《证据若干规定》还规定，简易程序裁判文书制作不受“应当在裁判文书中阐明证据是否采纳的理由”之限。况且，《最高法院关于适用<民诉法>若干问题的意见》规定，某些简易的民事案件不用制作裁判文书。因此对于该类案件可简要概括出案件事实，后对判决主文叙述准确，清楚即可。甚至可以更大胆借鉴国外作法，根据不同种类案件的特点，事先制作格式化的判决书、裁定书，以备庭审后当即填写裁判主文时适用，进一步简化裁判文书，提高制作速度，提高诉讼效率。