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政治制度论文篇1
1.1必须尊重人类政治文明的普遍成果
所谓“人类政治文明的普遍成果”，是指经过世界各国漫长的政治文明实践，已经得到充分证明的原则，诸如“权力制衡”、“公共信息透明”等。中国人民大学毛寿龙教授在《政治制度设计的基本原则》一文中进行了很好的总结（《复合共和制的政治理论》中文版译序，上海三联书店1999年）。
应该承认的是，在“人类政治文明的普遍成果”研究方面，无论是经典马克思主义理论、前苏联传统马克思主义还是中国的马克思主义研究者，在整体上都没有达到西方政治学研究的深度和广度。台湾东吴大学政治系教授吴文程在为哥伦比亚大学教授GiovanniSartori著、台湾国立编译馆1998年出版的《比较工程》一书做序时指出“西方政治学研究的深度和广度都是众多自称马克思主义的跳蚤所不及的”，此语并非妄言。比如，投票与选举的概念非常容易理解，但表面上看起来很简单的投票程序实际上存在复杂的多种可能性，选举同样如此。西方政治学对投票与不同选举制度产生的选举结果差异进行了深入研究，然而马克思主义著作却对此罕有系统研究，这在技术上大大妨碍了社会主义民主优越性的实现。
因此，中国政治制度必须充分吸收世界政治文明（当然也包括中国本身，比如唐朝的行政三分立制）的普遍成果。在此基础上，才可能论及创新。
1.2民主模式的多元实现形式与“中国特殊论”
民主作为一种普适价值理念是放之四海皆准的，但不同水平的经济基础、历史传统等因素所构造成基本国情的多样性、复杂性决定了民主模式的多样性、复杂性。尊重承认西方政治理论和实践的先进性，并不意味着一切照搬西方民主。
美国创建之初并没有照抄当时欧洲的民主模式，而是从美国国情出发，经过费城制宪奠定了美国的联邦制和三权分立体制【1】。但今天的美国领导者却非常热衷于“输出美国模式的民主”，要求其它国家全盘接受美国民主模式。事实上，即使是很多西方国家也并没有完全效法美国的政治体制。而那些对美国模式照抄照搬的发展中国家中却鲜有成功的范例。对此邓小平多次表示，“美国的制度中国不能搬”，“要求全世界都照搬美、英、法的模式是办不到的”。
西方民主模式固然不能机械效仿，20世纪社会主义运动的正反经验充分说明，社会主义国家之间政治体制同样也不能互相抄袭。邓小平曾对波兰前统一工人党领导人雅鲁泽尔斯基说：“我们两国原来的政治体制都是从苏联模式来的。看来这个模式在苏联也不是很成功。即使在苏联是百分之百成功，但是能够符合中国的实际情况吗？能够符合波兰的实际情况吗？各国的实际情况是不相同的。”早在1919年梁启超游历欧洲后所写的《欧游之一般观察及一般感想》中就早已经指出：“讲到国计民生上，社会主义自然是现代最有价值的学说。国内提倡新思潮的人，渐渐的注意研究他，也是很好的现象。但我的意见，提倡这主义，精神和方法不可并为一谈。精神是绝对要采用的，至于实行的方法，那就各国各时代种种不同。”
在政治模式设计上，既然有“美国特殊论”，那么“中国特殊论”自然也是可能的。康晓光在其《中国特殊论——对中国大陆25年改革经验的反思》一文中提出了“中国特殊论”【2】。康晓光认为“我相信西方经验不能支配中国的未来，中国的未来不会简单地重演他人以往的经验。这就是中国特殊论的基本命题。”
问题在于，尽管康晓光提出了“中国特殊论”，但如果没有具体的政治和经济模式来予以体现，“中国特殊论”始终就只能是一个缺乏实践价值的理论概念而已。今天中国政治体制改革的研究已经不再处于20世纪80、90年代的理论补课阶段，而是进入提出具体改革模式的实践阶段。当代中国政治学研究者的根本任务并不在于其他，而在于设计出一个能够实现已经被证明的各种政治制度设计一般性原则、同时又要符合中国国情的渐进改革方案。所以下文没有进行学院化的理论讨论，而是直接表述具体设想。
1.3必须采取渐进改革策略
中国政治体制改革应放弃激进的休克式疗法，采取渐进改革策略，经过90年代中期的激烈论证之后，已经成为主流观点。对此已经有很多精彩阐述，不做赘述，可以参考文末资料。
二、中国模式民主制度的核心制度设计
2.1政党制度设计：多数党法定制度
政党是社会各利益集团表达利益诉求的最主要组织手段。在讨论中国政党制度时，最基本的前提之一就是：西方民主制度中非常突出的多党制在目前以及未来相当一段时期内都不适合中国，这是中国政治体制改革不能动摇的基本前提之一。对此已经有很多论述不再赘述。但是这并不排除核心执政党与其它派以某种方式分配公共权力，为共同的阶段性目标努力，实际上这也是解决中国政治体制改革的唯一途径。笔者认为，这个多数法定的执政党在当前以及未来相当长一段时期内，毫无疑问是中国共产党，下文就以此为前提展开讨论，不做更多说明。
中国政党制度目前实行中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度。中国共产党是法定的执政党，其它派是法定的参政党，执政党与参政党之间地位与公共权力的相对大小不是通过选举投票，而是基于各政党在历史上积累的政治资源大小来确定的。
尽管这一政党制度在革命战争年代曾经发挥过积极作用，但在和平建设的今天暴露出很多不足。最大的不足就是参政党参政决策权力没有真正的制度保证，因而参政党难以有效监督中国共产党。革命战争时期权力集中无可非议，但是和平革命建设时期，权力过于集中已经暴露很多弊端，因此根据历史条件需要，调整党与其它政党之间的权力分配关系已显得非常必要。
2002年6月，复旦大学浦兴祖等人受有关部门委托，对国外政党现象开展专题研究，撰写了《研究国外政党政治，反观我国政党制度后的几点思考》的研究报告，报告坦率提出：“我国政党制度在理论上存在多元政治力量间的权力制衡机制关系，但是由于参政党与执政党之间的关系还未理顺，参政党本身的功能也不健全，这造成现阶段中国参政党与执政党的关系，与西方国家相比我国的政党制度缺少独立的监督机制。”报告进一步明确提出，“在坚持既有架构的前提下合理安排权力结构，把参政党的参政与监督的范围、方式、内容、步骤等方面用制度与法律方式固定下来，如积极推进政党法的出台。”2005年3月正式颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》已明确提出各级领导职务中确定适当比例的派人士。
对于新时期下的多党合作，可以考虑以下方案：
■各政党内部机构与政府机构独立。人大、政协合并形成新的人民代表大会。各级政府官员不能同时兼任人大代表职务，更不得兼任人大主任。人大主任和其他代表一样只有一票投票权，由各党代表轮流担任。
■人大和行政机构中，共产党与其它政党人员比例有2种确定方法：一是不同行政层次比例不同，比如乡镇、县级权力机构共产党员占50％，省部级权力机构共产党员占60％，中央权力机构共产党员占70％。二是全国各级人大和行政机构均为一个统一的固定比例如65％，显然前者更灵活，更能适应各层机构的不同情况。当然以上比例只是一个设想，具体为多少可根据各级权力结构特点以及其他因素再行讨论。
■直辖市、省部级以上级别的多数行政机构正职领导由共产党人担任。少数部门正职可由其他政党党员担任。具体规定可在相关法律中予以明确。
■对于无政党独立人士全部归入“无政党候选人”类别，预留一定比例名额，按照上述原则作为一个“虚拟政党”进行相应对待。
■全国人大设置政党管理委员会，负责政党注册管理等事宜。
在宪法中对此思路予以原则性确定，具体比例等由《选举法》等普通法律予以明确。可称以上制度设计为“多数党法定的政党制度”。
2.2多数党法定政党制度的巨大优点
尽管很多国家政党结构中，都存在一个占优势的主要政党，比如印度的国大党、新加坡的人民行动党等，但是本文设想的多数党法定制度与这些情况的本质区别在于将占优势的主要政党地位通过法律形式予以确定，实质上就是通过法律认可的一党独大制。优点在于：
坚持以一个党为核心执政党，可以避免政党力量均衡相持不下的情况下，社会阶层围绕一些基本公共命题出现僵持局面，甚至诱发社会局势振荡的可能性，这在2004年美国大选以及乌克兰大选都有明显的表现。以简单多党制和简单比例代表制为例。比如在以色列组织一个政党条件很低，各政党得票率有1．5％即可进入议会，政党参加议会选举还能够得到国家的经费支持，所以人口不到600万的以色列政党众多，一度有27个政党。大选中选票分散，难以形成一个在议会占有多数席位的大党，政府频繁解散，甚至议会本身也自行提前解散了多次。1999年产生的第15届议会参加竞选的有27个政党，进入议会的有17个，120个议席中工党(23席)和利库德集团(24席)总共只占有47个席位，不到总席位的一半。因此大党无论是工党还是利库德集团都不能单独组阁，必须依赖中小党派的支持组成联合政府。大党不得不接受中小党的政治要价，埋下政局不稳定因素。“多数党法定”制度能够完全避免这些情况。
完全实现了党的意志通过民主程序体现的目标。举例来说，不必每次全国人大会议换届之前，中共都要召集全会，向人大推荐国家机构领导人员名单，并就当前重大政策或改革措施提交全国人大讨论；而是以人大会议的多数党身份提交议案，实现了以民主方式实现党的意志之目标。
可以通过灵活调整政党在国家机构中的比例来实现政党间竞争程度的调控，当然一旦确定就不能轻易改动，只能够通过法律程序改变。由于各级国家机构中，各政党席位比例确定，少数党也无须担心多数党滥用多数党地位，取消少数党席位，这为党内外形成真正有效的竞争和制衡关系奠定了制度基础。
在保证中共领导权前提下，解决了中共党委与政府之间的机构重复设置问题。中国从中央到地方各级党组织与同级政府系统结构相似，如党的政法委员会与政府的司法机关之间，党的纪检与政府的监察部门，党委的组织部与政府的劳动人事部门之间，党委的宣传部与政府的文化部门、广播电影电视部门和新闻出版部门之间都存在机构重迭与职能交错的问题。河南省平顶山市某国有企业曾经出现过党委书记开除厂长党籍，厂长开除党委书记厂籍的荒唐事件，就是党委与政府权力重叠导致矛盾的一个典型例子。“多数党法定制度”在保证中共领导权前提下解决了这2个问题。
有利于实现国家财政与政党经费的分离。政党不管是否执政，本身只是一种政治团体，而不是国家机构。从学理上说，国家财政没有任何依据应该供养各个政党。但是长期以来，在苏联模式的影响下，中国以党代政、党政不分体制根深蒂固，从中央到地方建立了一套与国家政权机构相重迭的党组织系统。如果实施多数党法定制度，无论是执政党还是参政党，其政党系统大部分都与国家机构系统融合起来了，诸如党纪委等属于执政党内部机构，可以这样考虑：一部分人员独立为党内机构，一部分进入人大。在这种情况下，即使国家还需要向各政党拨付一定经费，透明度大大增加，数额也将逐步减少。对于国家拨付给各政党的经费，需要在政党管理法中明确规定必须定期公开经费开支情况，接受国家审计机构审计，最后经过人大批准。
军队方面，由于中共是全国人大中的多数党，全国人大选举的全国军事委员会中，中共自然也是多数，而且军队各级正职领导全部是中共党员，党依然能够保持对军队的领导权。因此可以修改现行宪法第59条为“军队不得派代表参加各级人大会议”，以符合当代世界国家政治制度中普遍实施的军队国家化、避免与国家日常政治活动直接挂钩的做法。
对于“多数党法定”权力集中可能产生的弊端，除了政党之间的制衡之外，还可以通过赋予公民创制复议权、增进法定多数党内部的党内民主2种方式来抑制。公民创制复议权的讨论参见下文，增进法定多数党内部的党内民主另文讨论。
2.3多数党法定有先例可循
抗日战争时期根据地民主政权实行的“三三制”实际上就是一种多数党法定制度。抗日战争时期所有抗日根据地的民主政权中实施了共产党员、进步分子、中间分子各占组成人员三分之一的“三三制”（可参见徐详民等著.《政体学说史》.北京大学出版社2002年.第360页《抗战时期“联合”的共和国方案及其政体思想》）。
建国初期，1949年9月30日中国人民政治协商会议第一届全体会议选举产生的中央人民政府副主席6人中，非共产党人士3人；56名委员中，非共产党人士27人，几乎占一半。1949年10月19日，中央人民政府委员会第三次会议任命的政务院副总理4人中，非共产党人士2人；15名政务委员中，非共产党人士9人；在政务院所辖34个部、会、院、署、行的正职负责人中，非共产党人士占到14人。
但1956年对资本主义工商业改造基本完成以后，由于种种原因，这一良好制度设计没有继续坚持。据李回忆，在1956年7月和10月的党外人士座谈会上，普遍提出党外人士有职无权，无法进行有效监督。对中共提出的与派“长期共存，互相监督”的方针，章伯钧等提出：一，监督应有法律保障，派向相当政府部门应有质询权；二，派可在人大设“议会党团”，有权单独向中外记者发表主张；三，政府部门和政协对派所提批评建议，应认真处理，不得敷衍。章伯钧提出实行“两院制”，将政协变为上议院【3】。
这些都是今天实行多数党法定制度的宝贵历史经验。
2.4司法独立
司法不独立于行政是现行中国政治体制的基本不足之一，对此已经有很多阐述。实际上，宪法第162条明文规定“人民法院独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干扰”，司法与行政独立不过是将这一原则规定进一步具体化而已，完全符合现行宪法的基本精神。
实现司法与行政的实质分立，可以考虑以下设想：
■赋予司法系统相应人事权、财权，由司法系统内部实现垂直管理。下级法院的建制和管理如人员编制、机构设置、经费财政等，与地方政府脱钩。
■地方人大全体成员3/4以上赞成票，可以提出调整同级法院法官职务的动议，要求上一级法院与上一级人大联合组成特别委员会进行处理。特别委员会由上一级法院与上一级人大成员各占一半组成。如此虽然地方人大不具有直接罢免法官的权力，但可以间接罢免不称职法官；避免了司法系统具有高度独立人事、财务权，出现内部封闭、不透明的情况。
■全国人大全体成员4/5以上赞成票通过，可以撤换最高人民法院法官。赞成票包括通过电子邮件、委托等多种形式。
■各级人大可以提出撤销或者满足一定条件下直接撤销法官职务的动议，但是不能直接否决法官的判决结果，只能由上一级法院来决定是否否决。上一级法院否决下级法院判决结果必须以最低2/3比例票数通过。
■法院内部法官独立。在多数情况下一名法官独任审判，可以非常方便的考核法官业务水平和追究渎职责任，同时也根除了法院内部权力过于集中的老弊端。
■公民不能直接对法官进行弹劾罢免，而是通过使用创制复议权在人大提出议案，要求罢免不称职法官的方式予以间接实现，而且附加了前述严格条件，以保证司法系统的相对独立性。
■逐步实现司法机构成员与政党脱钩，最终实现司法机构所有成员不属于任何政党。在政治改革过渡期，可以考虑规定，法官所在政党对其进行的任何党内处分不影响其司法机构的任职。
如此设计的根本目的在于保持司法系统相对独立性同时，体现人大的最高权力机构特征，同时将人大撤换法官的条件定得很高，充分保证司法系统独立性，这也是体现了笔者设想的不同于西方三权分立“平行制衡”的“交叉制衡”。
2.5抑制黑金政治的共同竞选平台制度
黑金政治是现代选举制度暴露的重大弊端之一。近年来中国各地选举中富人群体参选越来越多，贿选现象也日益突出，国内已经有很多文献讨论。如果不能设计出有效抑制黑金政治的制度，中国模式政治制度不可能建立，有重蹈台湾黑金政治旧辙的可能。
目前各国（地区）对政治黑金问题绝大多数是制定直接的管束法律，如美国《联邦选举竞选法》规定，任何个人在同一年内，对同一竞选人的捐款不得超过1000美元，对所有候选人的捐款不得超过25000美元等等。每个候选人必须在选举前10天或选举后30天内向联邦选举委员会报告所收到的捐款和竞选开销。尽管这些法律对黑金政治产生了一定抑制作用，但实际上还是无法真正抑制黑金政治，黑金捐赠者往往通过所谓的捐软钱(softmoney)的方式名正言顺规避法律约束。
笔者认为，如果不将所有竞选者约束在同一平台上，那么竞选与金钱之间的利益勾结关系始终就无法得到真正抑制。因为如果各选举人各自开展竞选活动的话，竞争经费自然是越多越好，法律对此监督成本必然会随之上升，而且因为资金转移存在很多渠道，监督效果并不理想。因此中国式政治制度构建中，遏制西方选举制度的异化为金钱实力比拼是最关键的环节之一。可以考虑以下制度创新设计——
■各党代表参加选举时，制定统一的竞选人宣传措施。简言之，即所有候选人不能单独行动，必须在同一时间和同一地点出现，同时面对选民。称为共同竞选平台制度。对于日程安排，各党选举前协商确定。
■各候选人在这样的制度约束下，不得不将自己的竞选设想与其它候选人的批评直接面对，增加了选民甄选候选人的有效度。在这种制度设计下，各候选人必然彼此监督，能够有效避免候选人隐瞒信息等情况。
■捐赠经费不能捐赠给某一个政党或者某一个竞选人，而是由所有候选人分享。经费管理由一个各竞选政党等名额组成的竞选资金委员会负责。
■政党财政与国家财政独立，国家财政为各党竞选拨付一定数额经费，所有捐赠纳入一个全国选举基金统一管理，不接受针对具体政党的竞选资金捐赠。竞选预算总额由全国人大批准，通过法律规定拨付给各党的选举经费总额不得超过国家财政收入的某一个比例。
在该制度设计下，竞选黑金活动空间从根本上得到有效抑制，竞选效率也大大提高。
国家资助竞选者的制度可以参照以色列的相关规定。以色列中央选举委员会下设一个财政委员会，对议会选举的经费作出预算。预算报告提交议会，由议会批准。每个参加议员竞选的政党可以从国库获得一定数额的选举经费。议会根据大选结束后各政党在议会中占有席位的多少，决定拨给每个政党具体的款额。国家审计长负责审查全部竞选费用的拨付，对全国人大负责。
2.6人大代表资格的收入限制条款
从国内外政治研究与实践看，影响政治行为的各种因素中，经济因素影响最大。西方政治史上选举活动中对参选者收入进行限制的先例直到19世纪依然普遍存在，原因正在于此。
经典马克思主义理论基于自由竞争时期资产阶级的政治行为模式认为，由于利益驱使，经济基础在绝大多数情况下决定个体以及经济地位类似个体构成的利益群体（即过去所谓“阶级”，今天更习惯称为“利益集团”）的政治观点。这一观点在今天乃至可预见的将来都是成立的，事例非常多，中国基层选举中出现的大量贿选现象就是例子，再如2003年6月中国央行出台旨在抑制地产泡沫的121文件之后国内房地产开发商的激烈反应就可见一斑。目前占据中国各阶层最大份额收入的企业家群体参政越来越多，1998年第九届全国人大私企代表不过50人。而2003年第十届全国人大私企代表逾200名，占代表总数近10％，5年间增长4倍。如果不对选举制度和代表资格进行更多明确限制，那么少数在市场经济竞争中拥有多数份额财富的群体必然利用其财富优势攫取政治资源，出现西方议会中普遍存在的“富翁议员”现象，进一步拉大社会收入分配差距。
因此，为了在不同利益群体（可以粗糙的对应于马克思主义理论体系中的“阶级”术语）之间形成最有效的利益博弈制衡关系，最大限度防止收入因素对人大代表政治决策行为的干扰，有必要明确提出人大代表资格的收入限制条款。更具体而言即，中等收入阶层应在人大中拥有多数席位。
很明显，如此制度设计的理论基础就是西方政治学所谓的“中间阶级论”。从亚里士多德的《政治学》一书起，西方政治学研究与实践都表明，中等收入阶层主导的社会权力结构下，各阶级之间的矛盾最有可能获得最大程度满意的和平解决，而不必诉诸战争之类的激烈手段。
正是如此，中共十六大报告提出“以共同富裕为目标，扩大中等收入者比重，提高低收入者收入水平”。在理论上，扩大中等收入者比重是是防止两极分化、实现共同富裕的基本保证；在现实层面上，扩大中等收入者比重，形成“两头小，中间大”的分配格局，可“使人民共享经济繁荣成果，促进国民经济持续快速健康发展和社会长治久安”，具有经济和政治、社会的多重意义。
简言之，各级人民代表大会中间阶层应至少占据50％的席位，以确保中间阶层在议会投票中形成有效多数票。
需要补充的是：一是“中间阶层”如何界定，限于篇幅原因对此不做更多讨论，在后续文章中进一步讨论。二是人大代表收入限制对于不同层次的代表有所不同，对于全国人大代表应该以全国人均收入为基准确定收入限制标准，而对于省级代表应该以该省人均收入确定，其余类推。三是人大代表不得连选连任，只能担任一次，任期不宜偏长。可从目前的5年一届调整为3年一届。
加上前述对人大代表的种种弹劾条款等，弱化“官本位”文化传统，扩大民主参与度，增加试图滥用公共权力者的机会成本，消除其进入人民代表大会的谋利动机，提高人大代表竞选中真正热衷于公共事务公民的比例。
2.7人大代表专职化的职务保留问题
人大代表专职化已成为中国政治体制改革的重要议题之一。要实现人大代表专职化的关键阻碍因素之一即代表的职务保留问题。
不妨以一个简单例子说明：假设甲为某国立大学教授，被选举为某一级某一届人大代表成员，如果在目前制度设计下实现人大代表专职化，那么甲必然面临4年之后原大学教授工作如何处置的问题。毕竟人大代表不可能终身制，而今天市场经济体制下就业市场竞争日益激烈。对此应在选举法等相关法律条款制定中考虑：
公民在某一机构任职，被选举为人大代表后，其所在职务暂由他人代为履行，其人大代表任期结束后，自动恢复其任人大代表之前的职务和待遇，直至其与该机构签订的合同到期。如果该公民任人大代表前所在机构（如企业）破产或关闭，则进入失业保险序列，国家可以考虑支付一次性津贴，以褒奖其为公共事务所做贡献。
2.8两院制还是一院制
一般为，英国两院制是英国资产阶级革命历史上阶级之间妥协的结果，美国两院制也是一样。以美国两院制为例说明。
美国联邦制度的形成具有其独特的历史原因。独立之初，美国建立的是邦联制度，并非联邦制度。1777年的《邦联条例》明确规定，组成“美利坚合众国”的各个州保持其“、自由和独立”，出于共同防御、维护自由和公共福利而加入“彼此友好的联盟”。凡是没有明确授予中央的权力，一律自行保留。当时美国邦联是一个极为松散的权力架构。中央只设一个议会，由各州派代表组成，每州不分大小，只有一票表决权。议会每年召开一次，权力十分有限，对于各州人民没有直接的管辖权，也没有征税权。1786年8月～1787年2月在马萨诸塞州由曾在美国独立战争中立过战功的退伍陆军上尉谢斯（Shays）领导的农民起义即谢斯起义（Shays''''sRebellion）暴露了一个松散的邦联对于处理公共事务的软弱无力，大大刺激了美国由邦联制度向联邦制度的变革。1787年各州代表聚会费城，召开制宪会议。大州代表认为，自己人口多，纳税也多，所以在国会中的席位也应多；小州代表则强调小州与大州的平等地位。最后选举一个11人委员会提出“康涅狄格妥协案”，提出建立两院制，即在参议院中各州无论大小都享有同等表决权，但在众议院中代表权按人口比例确定，最终获得制宪会议的通过。
中国当前的政治体制改革，没有与当年的英美类似的特殊历史语境，而且宪法已明确“各级人民代表大会是各级权力机关”，因此一院制最符合实际，也即党委、人大、政协等三合一。各党内部机构以何种方式和程度存在属于党内事务，自行处置。
2.9总统制还是议会制
划分民主制度的类型，可以有多种可能的方式。从立法机构和行政机构之间的关系角度来划分民主制度，可以分为总统制与议会制两大类型。英国议会制一般被认为是议会制的典型代表；而美国总统制是总统制的典型代表。
议会制：最高行政权力必须受到议会中的多数支持，议会的不信任票可以使最高行政长官。最高行政长官有解散议会、举行新选举的权力。
总统制：立法机构与行政机构相互独立，由各自的独立选举产生。彼此无权罢免对方，也即所谓“权力的双重合法性”。
当然，现实生活中存在一些混合型如法国“半总统制”等。但是当今世界上只有屈指可数的国家实行半总统制。这表明半总统制还不具有普遍性，即使实行这种政体，由于在现实生活中可提供的政体样本数量有限，对于其利弊的证明力度是不够的。因此在以下讨论中，以总统制和议会制为主要考虑对象。
据统计，二战后在39个议会制民主中国家有13个崩溃；而在13个总统制民主中至少有10个崩溃（《制度性战略和民主》.第十五届国际政治学会世界会议论文.1991年7月布宜诺斯艾利斯）。
在总统制下，“权力双重合法性”使总统和国会的权力都有独立合法性基础，在重要问题上出现重大分歧时非常可能发生冲突。此外，由于总统制下总统任期是固定的，当总统和国会意见不一致时，无法改选总统，双方僵持很容易陷入危机。前苏联解体后，叶利钦总统与国家杜马之间不能就权力划分原则达成共识，最后竟演变成动用大炮坦克的府院之争。
在中国政治体制改革过程中，自由和稳定都必须考虑。如果缺少必要的稳定，即使得到自由，也难以持久。中国政治文化缺少意识，威权与专制意识深厚。如果采用总统制，由于权力的双重合法性，很容易制造强人政治格局，使宪法体制形同虚设。因此笔者主张中国政体选择议会制。
行政内阁更换过于频繁是西方模式议会制主要缺陷之一。对此由于中国共产党是法定多数党，在各级人大占有多数席位，而且行政机构主要领导人员也是共产党人，因此能够有效避免议会（也即全国人大）频繁撤换行政首脑，造成政局不稳。
为了进一步抑制西方议会制的不足，可以规定政府无权解散议会。西方议会制中政府可以解散议会，这种制度设计不适合中国。因为在中国，全国人大是最高权力机构，只能为选民选举更换而不能为政府解散。
以上制度设计既吸收了西方议会制优点又避免了其缺点。
.10公民复议创制权
从理论与实践上说，代议制都存在代表忽视民意、滥用权力的可能性，因为选民固然可以通过周期性投票，将不符合民意的代表撤换，但是在两次选举之间就难以约束代表。实现直接民主的复议创制权可以在很大程度上解决这一问题。在国人心目中，直接民主与十年紧密联系在一起。实际上直接民主作为一种目标，有多种实现方式，大鸣大放不过是直接民主的一种失败的实现形式而已，并不能由此断定直接民主不成立。创制复议权就是一种很好的实现直接民主的方式。创制权指一定数量的合法居民可以联名就某事项提出意见，并要求政府机构讨论、回复；而复决权则是创制权的相反操作，即选民可以通过和创制权一样的程序否决现有法案。
复议创制权的含义颇多，根据使用对象与层次的不同，大体言之有下列几种：公民投票（Plebiscite，也有人使用Referendun）、宪法复决权（Constitutionalreferendum）、政策复决权（PublicPolidyreferendum）、咨询式复决权（Consultativereferndum）、创制权（initiative）等。
孙中山曾经指示廖仲恺、孙科等翻译了不少有关创制复议权的著作，如Wilcox《全民政治论》（GovernmentbyallthePeople）等。孙中山在一九二四年一月二十三日发表的《国民政府建国大纲》中明确提出了复议创制权，当然孙中山没有制定具体程序来保证公民创制复议权的具体实施。
中国现行宪法第41条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。任何人不得压制和打击报复。”这与西方政治实践中的创制复议权有共同之处。
但是由于缺乏有效的法律救济途径，因此打击报复公民对国家机构合法批评建议权，或者懈怠处理的行为屡见不鲜。所谓“工作困境”一词就是一个显例。与改革开放之前或者与改革开放初期比较，中国正处于转型期，社会内部各种利益关系越来越复杂；与此同时司法独立性没有得到完全保证，量显著增加是很自然的。但是在一些地方，政府各部门和所属企业建立所谓应急分队，对准备越级集体上访的人员进行堵截，甚至出现“稳定”的提法。
凡此种种很大程度上是因为宪法仅仅从建议和批评的层次上界定公民对国家机构的权力，而缺乏实质权力支持的建议与批评很容易受到漠视和打压。
近年来国内公民直接向全国人大常委会提交的建议案数量不断增加，2003年最突出，该年度有代表性的建议案有——
5月14日华中科技大学法学院俞江等三名法学博士向全国人大常委会递交关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书。
5月23日北京大学法学院贺卫方等5位国内知名法学家联名建议全国人大常委会就孙志刚案及收容遣送制度实施状况启动特别调查程序。
7月26日北京邮电大学文法经济学院许志永等三人就河北省大午农牧集团有限公司董事长孙大午以涉嫌非法吸收公众存款罪一案提出的《关于提请全国人大常委会解释刑法第176条的建议》。
一系列事件表明，随着中国民主化进程的深入，公民法治与参政意识将越来越强，原有的批评与建议权力度不足的弊端日益暴露。如果将宪法第41条进一步具体为西方政治制度中的复议创制权，那么公民对于国家机构行为的监督有效度显然会有一个实质性的飞跃。
可以参照国外相关的成熟规定设计中国的创制复议权制度。当然，需要设置防止少数公民恶意滥用创制复议权的行为，尽量提高提案的民意代表性，可以如是考虑——
（1）一个公民如果提出的议案没有获得通过，那么他将在某一段时期比如在4年内丧失创制复议权和签名支持他人提出建议的权利；此外，一名公民一年内只能以第一提案者身份提出1个议案，以提高议案质量。
（2）将提案与签名公民的年龄要求确定在25岁。因为18岁个体虽然法律上成年，但多数人经济尚未独立，缺乏社会经验，作为一个群体整体上看对于各种社会事务并没有足够成熟的判断力。通常情况下，公民在25岁才具有一定水平的经济收入，对复杂社会现象才具有较强的独立判断能力。
（3）创制复议权只能针对选民所直接选举的人大代表。一是因为中国人口众多，地域广阔，公民就全国性事宜直接向全国人大提出并要求回复，很难实现，全国性事宜应该由全国人大代表来提出。二是选民直接选举的人大代表范围已经覆盖了公民日常生活的绝大多数事宜活动范围。
（4）如果针对一名人大代表的弹劾被通过，那么此人大代表将终身不得担任任何国家职务，同时加以与其收入与资产联系的一定比例现金惩罚，若触犯刑律则进入司法程序，罚金并处。
（5）为进一步提高公民针对人大代表的监督动机，可以考虑：一名公民针对人大代表的弹劾如果成功，那么若符合人大代表条件比如党派代表比例限制允许、无不良记录等，且人大投票通过，则该公民获得取代被弹劾者代表职务的权利（当然公民可以放弃）。为避免针对人大代表无谓甚至恶意的弹劾，必须设计一系列制度加大处罚力度，充分抑制不实弹劾行为。
对人大代表弹劾的处理视被弹劾内容而定，如弹劾尚未属于司法管辖范围，则由人大系统内部与提出弹劾的公民代表组成一个特别委员会来决定。举例来说，假设委员会有9人，一名县人大代表被公民使用创制复议权要求调查，那么特别委员会由上一级人大代表会议派出的5名调查员、该县级人大代表会议的2名调查员以及提出弹劾的公民代表2名一共9人组成。特别委员会主任由上一级人大代表人员担任。如果弹劾属于司法管辖范围，直接由同级司法机构处理。该代表所属政党对其的调查处罚在弹劾程序之后进行，结果与此无关。
政府行政人员不能针对人大代表行使创制复议权，但可以签名支持其他公民提出的弹劾议案。
16大报告指出，“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与。”赋予公民创制复议权正是实现这一目标的有效制度设计之一。公民创制复议权宜渐进实现之，目前最具有可操作性的是修改《立法法》第13条，删除“由主席团决定是否列入会议议程”和“或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见”等条款。通过随机抽签的分组方式产生主席团，主席团只作为大会主持者存在，以消除主席团往往由地方领导组成，不利于非领导职务人大代表提出议案的弊端。
2.11增加人大直属机构
第一，省级以下各级统计和审计机构独立于行政机构，直属同级人大。
统计是一国治理的基础。缺乏真实全面的各种统计资料，就不可能做出正确的公共事务决策。尤其是，如果没有可靠的统计资料，人大就不能对政府活动进行有效评价。公元前2000多年，《史记》就记载“禹平水土，定九州，计民数”。春秋时期齐国宰相管仲指出“不明于计数而欲举大事，犹无舟楫行于水，险也”。
中国一直很重视统计工作，1983年《中华人民共和国统计法》颁布实施，1996年又对《统计法》进行了重大修正。但是在现行地方官员业绩考核体系下，由于统计机构归属地方政府管辖，地方政府官员干涉统计工作的动机很强烈，往往出现“数字出官，官出数字”的异化现象，统计独立性很难保证，对此已经有很多讨论。
2000年美国匹兹堡大学教授罗斯基（ThomasG.Rawski）在英国《经济学家》上发表两篇文章《中国的GDP统计出了什么问题》以及《中国的GDP统计：该被警告？》，质疑1997年至2000年中国GDP增长统计结果的真实性。文章发表后成为国内外媒体关注热点。就国内的反驳文章来看，北京航空航天大学管理学院任若恩教授的文章很具有代表性。多数中外机构和学者都普遍认为，中国经济资料总体上是可靠的。但是，这不意味着进一步改善中国统计体制是不必要的。
实际上，目前国家统计局已经建立了独立于地方政府的工作系统。比如全国GDP总量并不是从各地统计资料汇总而成，而是国家统计局在各地自报数据基础上，通过国家统计局的统计系统统计与检验之后再予以公布。这也是全国各省市统计的GDP总和往往大于全国GDP总量的原因。
标准、严格、准确的统计和审计制度是建立公平、完善市场经济制度的关键基石之一。2001年以来发达国家爆发以美国安然公司丑闻为代表的一系列大公司财会丑闻，这对其他国家都是值得借鉴的深刻教训。实际上，2000年前后国内上市公司爆发的一系列虚假财务报表事件与安然丑闻可谓如出一辙。在改进统计工作的同时也要改进审计工作。1994年《审计法》规定审计机关职责为“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其它依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。”官员离任审计、政府财政开支审计等等，都是独立性较之统计更强的工作。实际上，正如统计系统有自己独立渠道一样，《审计法》第九条已经规定“审计业务以上级审计机关领导为主”。那么还不如直接独立出来，在审计系统内部垂直管理同时，对同一级人大负责。
可以考虑：
■省级以下各级统计和审计机构独立于行政机构，具体业务受上一级统计审计机构领导，人事提名权和财务权属上级统计审计机构，人大有统计审计机构官员职务处理动议权。
与对司法机构的监督力度比较，由于司法机构与审计统计机构之间独立性的根本不同，可以而且应该赋予人大更大监督权力。可以具体设计为：
■地方人大全体成员1/3以上赞成票可以提出统计审计机构官员职务处理动议，之后由上一级统计审计机构与地方人大联合组成特别委员会进行最终处理。特别委员会组成应充分考虑人大与统计审计机构的代表性。
这样，地方人大虽然不具有直接罢免统计审计机构官员的权力，但可以间接罢免不称职统计审计机构官员，避免了统计审计机构系统具有高度独立的人事、财务等权力，出现内部封闭、不透明的情况。以上设想，可以首先在《政府组织法》、《统计法》、《审计法》等普通法律中做相应修订，在时机成熟时过渡到宪法修改中。
第二，各种、各级国家控制媒体直属各级人大。
公开、透明、及时的公共信息传播渠道是公民和人大对政府机构形成有效监督的最有效途径之一。
可以考虑各种、各级国家控制媒体直属各级人大，中央电视台等国家控制媒体直属全国人大。各政党党内媒体由各党内部管理。
三、总结：中国式政治制度要点
根据以上论述，本文设想的政治体制中，各级国家机构与公民之间形成以下交叉制衡关系：
（注：虚线表示间接约束权力，比如公民通过创制复议权、机构之间人事弹劾罢免的交叉制衡机制。实线表示上对下的直接约束权力。）
与西方政治模式乃至新加坡的“一党独大”政治模式比较，本文提出的中国式政治制度的创造性集中表现在：提出了不同于西方三权分立“平行制衡”的“交叉制衡”。各组织各个层次都存在“交叉制衡”，比如司法系统内部等。
（1）四权分立的内容与西方三权分立不同。西方三权分立是司法、行政与立法三权分立。而笔者设计的方案是司法、行政、统计审计和公共信息四权彼此分立，同时由立法机构人大约束。行政与统计审计直接从属于立法机构，立法机构在非常严格条件下可以间接的影响司法机构，因此立法机构与司法机构之间的分立程度不同。
（2）多数党法定的政党制度。尽管法定多数党制没有实现政党活动的完全自由，但是民意已可以得到充分表达。法定多数党内由于其他法定少数党的竞争压力，内部竞争加剧，权力过于集中的长期弊端将受到很大抑制。也就是说，多数党法定制在引入选举制度优点的同时，又可以保证政局的稳定性以及执政党的执政地位。考虑到实际可行性与改革稳定性等因素，法定多数党制在当前乃至未来相当长一段时间的中国都是最现实、可行的政党制度设计。
（3）司法独立性的保证措施不同。大多数西方国家司法制度独立性都是通过司法系统在全国各个层次都保持内在封闭性来实现的。而本文设计方案是基于中国人大是各级国家组织的最高权力机关的前提，因此必须保持人大对司法人员的任免权力，与此同时人大也不能随心所欲的干预司法。这一点是通过提高人大弹劾法官的投票比例以及人大不能直接否决法院判决2点措施来保证的。也就是说本文设计模式与西方三权分立模式比较，交叉制衡具有人事罢免权，这是“交叉制衡”概念与西方三权分立最有区别性的代表性内容之一。
（4）通过对人大代表的创制复议权加强了公民对国家机构的约束能力，同时将公民提出创制复议权的对象界定在人大，能够抑制创制复议权本身可能存在的“过度民主”现象所导致的不稳定局面出现的可能性。
（5）明确提出了对人大代表的收入限制条款，保证中间阶层对公共权力的掌握，避免西方议会中的富翁议员现象。这一点是西方政治制度设计完全没有的，集中体现了中国的社会主义国家性质。
（6）选举中的共同竞选平台制度。
因此可以用“立法权主导下的四权分立制度”来指括笔者设计的政治制度。
当然，正如英国人所说的一样，“魔鬼在细节中”。前文只是对中国式政治模式设计最主要方面的轮廓性思考，还需要大量细化研究，比如在本文设想的政治模式中，人大地位大大增强，那么如何保证人大代表真正体现民意，形成人大代表的选举与监督、罢免的有效机制成为关键所在；再如在议会制构架下如何有效抑制行政权力的膨胀，这在西方政体中已有前车之鉴；再如全国人大代表总数问题、代表专职与兼职问题、选区划分问题、以上制度设计如何进行试点，最终逐步推广的问题等，限于篇幅不做讨论，在后续文章进一步讨论。
四、价值：政治模式设计的中国探索
从作为执政党的角度看，中国共产党迫切需要创造出适应新时代的具体政治模式。上海师范大学历史系教授萧功秦在其《新加坡“选举权威主义”以及启示》一文中写到：“中国有没有可能从新加坡的政治模式中获得一些启示，一方面既可以继续保持执政党的不可动摇的权威地位，另一方面又可以通过吸收多党竞争制度的某些程序与法律制度，进而获得民主政治的程序合法性，通过这种方式，在取得对权力腐败的有效制衡的同时，又能为渐进地发展民主迈出新的一步，满足社会上国内知识分子、民众与国际社会要求中国走向民主的期待与要求？”、“更具体地说，在中国的执政党已经取得对政治经济与社会各种资源的高度支配地位的条件下，容许若干竞争性的小党合法存在，这样就形成类似于新加坡人民行动党的独大党模式。即在竞争性的民主程序下，共产党作为执政党仍然可以长期享有不受质性挑战的政治统治地位。”萧功秦的这些文字与本文设计的中国式政治制度在核心诉求上是一致的。
有必要强调的是，本文提出的以“多数党法定制度”为核心的政治模式设计并不仅仅从维护中国共产党的执政地位而出发，也不仅仅是针对今日中国政治体制改革而提出的权宜之计，而是完全可以作为一种自身完备的新政治模式设计而存在的。
五、结语
公元前2世纪希腊史学家李维在其煌煌巨著《罗马史》中写到：“普布利乌斯在战争与和平的艺术方面被海内外公认为是最杰出的罗马人”。2000年后，“普布利乌斯”又成为亚历山大?汉密尔顿、约翰?杰伊、詹姆斯?麦迪逊三人为争取美国新宪法草案获得批准而在纽约报刊上撰文的共同笔名。这些文章后来被集中以《联邦党人文集》的名称出版。19世纪法国著名政论家和外交家托克维尔评价到：“《联邦党人文集》尽管是专为美国而写的，但亦为全世界的国务活动家所必读”。汉密尔顿等人在《联邦党人文集》提出的根本问题至今依然发人深省：“人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织。”
考文献
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政治制度论文篇2
1.社会学制度主义社会学制度主义中的制度不仅包括正式规定和规则，而且还包括在道德、认知、和等方面为人们的行为提供准则。这种界定倾向于将文化也包含在制度当中。社会学制度主义者认为，制度影响行为是通过那些象征系统、认知方式和道德模块影响个体的偏好来影响他们的行为的。通过制度与行为者之间的互动，这种互动指制度规范人们、人们制定制度，两者达到和谐统一，更加适应社会的发展。
2.历史制度主义这种分类把历史因素考虑进来，认为制度运作和变迁有路径依赖的因素和当前政治形势下各政治体系互动的结果。一方面我们认为，历史制度主义是“历史的”，过去的制度可以并应该传承到下一代，但是又不拘泥于先前的制度规范，应该还具有与时俱进的思想线索；另一方面，我们说它也是“制度的”，因为历史制度主义最终是以制度为核心来考察历史，以与之相适应的国家制度为中心来分析历史。“历史制度主义虽然关心制度在政治生活中的重大作用，但是很少有历史制度主义者认为制度是产生某一政治后果的唯一因素。他们尤其倾向于将制度与其他因素一道定位于因果链之中，社会经济的发展程度和观念的分布状况也是他们重点考虑的因素。”所以，制度的变迁和发展既存在“路径依赖”，前一政策会影响后一政策的制定，又要求我们要从当时的时代背景下，从整个事件中探求其中的因果关系，从而制定出合理的制度规范。
3.理性选择制度主义此路径的特点是把个人作为基本的分析单元，每个人都是一个理性的个体，每个个体的目的不同，想要获得的利益不同，制度就是要约束个人在追求最大化利益时做出的政治行为和策略。理性选择制度主义是以对美国国会的制度为研究起点，通过对国会制度的相关研究来探寻国会是怎样运作、如何体现理性人特点的。理性选择的观点认为，制度可以约束规范个人的政治行为，同时也促进个体的效用，只要符合自身利益最大化的目的，个体就自然的遵守制度规则。因此，人们不断地创造、改造以及设计制度来满足个体及组织的自身利益最大化，可以说，个体塑造制度，制度也塑造个人行为。
4规范制度主义规范制度主义认为，人们的一切行为是有合理恰当的逻辑为前提的，个体及组织都要遵守一定的逻辑规范。不同的制度体现的是不同的价值，所以当制度需改革的时候，说明制度体现的价值与社会的价值产生了“冲突”。当制度与社会发展要求的价值不一致的时候，制度就会通过学习和改造去适应社会的价值理念，从而形成新的制度规范。所以说，制度变迁的过程就是不断学习、适应和改造的过程。
三、我国的户籍制度改革
政治制度论文篇3
作者：上官酒瑞 程竹汝 单位：上海行政学院政治学教研部
历史地看，改革开放前的中国社会是一个高度政治化的社会，整个社会主要由工人和农民两大主导阶级构成，先赋性的政治身份和政治资源是决定人们社会归属和社会流动的重要准则。改革开放大大促进了阶级结构的分化。就工人阶级而言，由于职业分化和经济地位差异，产业工人、商业服务人员与党政领导干部、机关办事人员对政治、经济和文化等资源的占有产生了差距，他们的社会地位发生了重大变化，形成了独立的社会阶层。与此同时，产业结构调整和技术升级使得一些工人下岗，甚至沦落为无业、失业或半失业阶层。就农民阶级而言，其主体仍以务农为主，属于农业劳动者阶层；同时相当数量的农民流动于农村与城镇之间，新生成为“农民工”群体；还有一部分农民，离开了土地到城镇创办企业，从事商品生产和经营，成为新兴的私营企业主或个体户阶层。其二，不同阶层间的地位发生了重大变化，但仍处于变动之中。工农两大职业在整个社会职业构成中的地位日益降低，工人和农民两大阶层已成为社会最低层，甚至分化为弱势群体。与此相反，国家与社会管理者、经理人员、私营企业主等阶层则越来越享有较高的社会地位，获得较高的社会评价。特别是诸如经理人员、私营企业主和专业技术人员等新生社会阶层的社会地位逐步提高，在国家政治生活中影响也日益扩大。学界有人认为，当前中国社会阶层结构出现了断裂、固化或“板结”状况。这种观点值得商榷。事实上，社会阶层分化与改革开放以来社会的整体转型密切相关。社会转型是一个长期的过程，社会阶层结构因此也处于不断变动之中，不同阶层的地位仍没有定型，而且日益开放的社会流动机制正在不断地重组社会阶层结构。应该清楚，阶层结构的变化不只是社会学意义上社会成员分布格局的变化，而是蕴藏着深刻的政治意义。这是因为，社会阶级或阶层是政治生活的重要主体，他们之间的结合方式和活动形式势必影响到政治领域，产生一定的政治效能，最明显的就是对政治制度的影响。事实上，政治制度就是对社会中不同阶级阶层在利益诉求、价值观念等方面的冲突和矛盾进行协调和平衡，以维护和增进公共利益、构造公共秩序的一种公共力量。如果社会阶层结构发生变化，那么政治制度随之必须进行适应性的变革与调整。在中国，尽管说当前新分化出来的一些阶层规模很小、影响力不大、价值认同模糊，阶层结构整体仍处于变动和重组之中，对中国政治发展和政治制度建设的影响还比较有限。但从社会与政治现代化的基本规律看，需要通过政治制度的适应性调整培育合理、健康的社会阶层结构，由此推动社会阶层结构的现代性转换。对于社会阶层分化而形成的新生力量，政治体系可以有两种选择：一是通过政治控制限制新生阶层的发展，将其排斥在体制之外；二是吸收新生阶层进入体制，通过制度调适发挥其积极作用。前者不符合现代化的基本取向，没有出路，后者是一种恰当选择。亨廷顿从比较现代化的角度得出结论：“吸收新的团体进入政治体制，意味着政治体制权力的扩大”，而“成功的同化既有赖于政治体制的接受能力，又有赖于参与团体的适应能力，即为了进入政治体制中来，这些团体情愿放弃它的某些价值观念和权利要求。总的说来，团体的适应能力因体制的接受能力而增强。”①应当说，中国阶层结构的嬗变，特别是新生社会阶层的出现及其展现出来的政治能量对制度形态的影响是全方位的，反过来，政治制度对阶层结构变迁的回应也表现为诸多方面。不过，在“政党建设国家”的中国政治框架中，对新生社会阶层所表现出来的利益诉求、政治参与倾向反映最灵敏，并积极进行适应性变革的是合作型的政党制度。共产党顺应时代要求，坚持“三个代表”的基本原则，将现代化进程中新生的社会阶层视为有效执政的社会基础，并认为他们与工人、农民、知识分子、干部和指战员一样，同样是有中国特色社会主义事业的建设者。正因此，“应该把承认党的纲领和章程、自觉为党的路线和纲领而奋斗、经过长期考验、符合党员条件的社会其他方面的优秀分子吸收到党内来。”①这是共产党对新生社会阶层政治诉求做出的积极回应。随后，2002 年党的十六大报告坚持了这一思想，并修改了，这标志着政党政治应对社会阶层分化挑战做出的调整和应对，展现了合作型政党制度的高度灵活性与社会适应性。美国学者沈大伟（David Shambaugh）从中国党政体制的角度观察和分析中国政治发展，认为在剧变后乃至更早的时间，中国“党政体制”的演变是一种“萎缩”（atrophy）和“适应”（adaptation）的共时性过程，而吸收新的社会阶层入党，扩大党的执政基础，是共产党采取的“适应”措施，其目的是稳定和扭转日益“萎缩”的党政体制。②这种认识有一定的道理。但更准确地说，将社会阶层嬗变中的新生力量纳入政党政治体系，有助于优化中国党政体制的结构，增强政党政治的活力，发挥政党制度的优势，其政治发展意义不可低估。三、组织结构变化与基层民主制度成长现代化理论表明，传统与现代社会的重要分野在于社会组织结构的差异，传统社会是一个弥散性的共同体，现代社会是一个自组织化的系统。从这个意义看，政治发展的重要使命，就是推动社会与国家关系从传统一元从属走向现代二元分立，培育自主化的现代社会。无疑，现代政治发展的民主化取向对国家权力的制度化提出了要求，但建构一个组织化的现代社会则从根本上规定了民主制度的发展水平和运行状态。英国民主理论家赫尔德认为：“在今天民主要想繁荣，就必须被重新看作一个双重的现象：一方面，它牵涉到国家权力的改造；另一方面，它牵涉市民社会的重新建构。只有认识到一个双重民主化过程的必然性，自治原则才能得以确定：所谓双重民主化即是国家与市民社会互相依赖着进行的转型。”③可以说，制度是国家的躯体，组织是社会的躯体。虽然现实中政治制度往往作用于社会组织，对其进行规范和改造，但政治的基础是社会，政治在根本上决定于社会。马克思主义认为：“直接从生产和交往中发展起来的社会组织，这种社会组织在一切时代都构成国家基础以及任何其他的观念的上层建筑的基础。”④由此可得出一个结论：政治制度必须与社会组织结构相适应，并随着社会组织结构的变化而不断做出适应性变革。中华人民共和国成立以后，共产党通过各式各样的集体化运动，以其密集的组织网络为依托，将中国社会改造成了一个高度组织化的社会。城市的单位社会和农村的运动，能够说明这一点。这种社会组织结构虽然改变了传统中国一盘散沙的状况，但是在政党主导下强行推动形成的，具有浓厚的政治性或政党性，由此造成了国家、社会与政党关系的高度一体化。改革开放前社会与政治生活中出现的种种问题都可直接或间接从这种高度政治化的社会组织结构中找到原因。因此，再造社会、推动社会组织结构的“去政治化”，构造一种政党、国家与社会关系的新型格局，就成为政治与社会发展中的重要主题。十一届三中全会开启了社会组织结构再造的历程，这与政治和经济体制改革密切相关。其中，政治体制改革以权力转移为中心，即政党向国家和社会转移，中央向地方转移，政府向单位、企业和个人转移；经济体制改革的中心是社会主义市场经济的建立和完善，这推动了资源的自由流动和自主空间的形成。两相结合，不仅动摇了传统的集权体制，而且各种现代性的社会和政治力量开始发育成长。这主要包括具有自的地方政府、企业单位和日益独立的社会个体，构成了推动社会组织结构变迁的根本动力。正因此，中国社会中各式各样的非政府组织纷纷建立并发展起来，社会自组织化的发展速度之快，令人吃惊。据民政部最新统计数据显示，截至 2011 年第二季度，全国依法登记的社会组织 44.8 万个，另有上百万个没有登记就开展活动的社会组织，它们分布于经济、社会、文化、教育、科技、卫生等不同领域。当然，大多数社会组织作用的发挥都还比较有限，在一定程度上受到了政府和政治的控制。西方学者认为，在中国不可能出现纯粹的国家—社会的分离，中国正在出现的公民社会是一个“不成熟的公民社会”（nascent civil society），或者是一个“国家引导的公民社会”（state-led civilsociety）。①尽管如此，西方学者还是将公民社会的发展视为衡量中国政治进步的有效准绳与国家社会关系的重要指标。他们认为，非政府组织在中国确实存在，它们会随着时间的推移真正成长为公民社会，推动中国民主政治的发展。特别是与 1980 年代相比，中国公民社会的发展，从代表社会下层表达意见、支持个人权利和利益以及支持扩大公民对公共事务的参与等方面来看，这些新的社会组织回避政治，是一种去政治化的公民社会。②虽然，中国非政府组织发展、公民社会成长的政治环境有待于进一步改善，但一个无法否认的事实是：各种社会组织的蓬勃发展已经拥有了相当的社会空间，并在试图相对独立于国家。这已推动政党、国家与社会关系由高度一体化的格局逐步走向分离，极大地重构了社会组织结构。现代政治制度得以确立和有效运转的前提是公民社会与政治国家的分离，是现代社会组织结构的发育和成长。马克思认为：“政治制度本身只有在私人领域达到独立存在的地方才能发展。
在党的很多文件中，把新兴社会团体力量视为民间组织、中介组织或“新社会组织”，并通过政策与制度对非政府组织发展进行规范和调控，强调要发挥非政府组织在社会建设和管理中的积极作用。在社会组织结构变迁的版图中，基层群众性自治组织的兴起和发展最引人瞩目，主要是指农村的村民委员会和城市的居民委员会。与其他非政府组织不一样，基层群众性自治组织作为基层社会的一种新生事物，其发展在相当程度上是党和政府直接推动的。1982 年《宪法》以根本大法的形式确认“村民委员会是基层群众性自治组织”。随后，1987 年通过的 《村民委员会组织法》（试行），基本确立了村民自治的制度框架。历经 10年的试行，1998 年新的《村民委员会组织法》和社会转移，中央向地方转移，政府向单位、企业和个人转移；经济体制改革的中心是社会主义市场经济的建立和完善，这推动了资源的自由流动和自主空间的形成。两相结合，不仅动摇了传统的集权体制，而且各种现代性的社会和政治力量开始发育成长。这主要包括具有自的地方政府、企业单位和日益独立的社会个体，构成了推动社会组织结构变迁的根本动力。正因此，中国社会中各式各样的非政府组织纷纷建立并发展起来，社会自组织化的发展速度之快，令人吃惊。据民政部最新统计数据显示，截至 2011 年第二季度，全国依法登记的社会组织 44.8 万个，另有上百万个没有登记就开展活动的社会组织，它们分布于经济、社会、文化、教育、科技、卫生等不同领域。当然，大多数社会组织作用的发挥都还比较有限，在一定程度上受到了政府和政治的控制。西方学者认为，在中国不可能出现纯粹的国家—社会的分离，中国正在出现的公民社会是一个“不成熟的公民社会”（nascent civil society），或者是一个“国家引导的公民社会”（state-led civilsociety）。①尽管如此，西方学者还是将公民社会的发展视为衡量中国政治进步的有效准绳与国家社会关系的重要指标。他们认为，非政府组织在中国确实存在，它们会随着时间的推移真正成长为公民社会，推动中国民主政治的发展。特别是与 1980 年代相比，中国公民社会的发展，从代表社会下层表达意见、支持个人权利和利益以及支持扩大公民对公共事务的参与等方面来看，这些新的社会组织回避政治，是一种去政治化的公民社会。②虽然，中国非政府组织发展、公民社会成长的政治环境有待于进一步改善，但一个无法否认的事实是：各种社会组织的蓬勃发展已经拥有了相当的社会空间，并在试图相对独立于国家。这已推动政党、国家与社会关系由高度一体化的格局逐步走向分离，极大地重构了社会组织结构。现代政治制度得以确立和有效运转的前提是公民社会与政治国家的分离，是现代社会组织结构的发育和成长。马克思认为：“政治制度本身只有在私人领域达到独立存在的地方才能发展。在商业和地产还不自由、还没有达到独立存在的地方，就不会有政治制度。”③在中国，改革开放以来非政府组织的成长、社会自主化的发展所产生的能量势必触及政治领域，对政治制度形态的发展构成影响，特别是对中国共产党原有的政治资源与社会基础构成挑战，但党和政府并没有因此压制和打击非政府组织的发展。2005 年山西永济成立的中国第一个综合性农民协会，以及 2007 年 7月 1 日开始实施的《中华人民共和国农民专业合作社法》等，表明党和政府对社会组织的发展坚持了一种积极接纳的态度，肯定了社会组织结构变迁的方向。在党的很多文件中，把新兴社会团体力量视为民间组织、中介组织或“新社会组织”，并通过政策与制度对非政府组织发展进行规范和调控，强调要发挥非政府组织在社会建设和管理中的积极作用。在社会组织结构变迁的版图中，基层群众性自治组织的兴起和发展最引人瞩目，主要是指农村的村民委员会和城市的居民委员会。与其他非政府组织不一样，基层群众性自治组织作为基层社会的一种新生事物，其发展在相当程度上是党和政府直接推动的。1982 年《宪法》以根本大法的形式确认“村民委员会是基层群众性自治组织”。随后，1987 年通过的 《村民委员会组织法》（试行），基本确立了村民自治的制度框架。历经 10年的试行，1998 年新的《村民委员会组织法》颁布实施，村民自治的发展由此步入了法制化轨道，并在实践中全面推行。而 1989 年全国人大通过了《居民委员会组织法》，对居民委员会的性质和地位、结构和功能、以及与上级政权机构的关系等做出了制度规定。作为社会民主的基本形式，虽然村民自治和居民自治的发展得到了国家自上而下的推动，但它们的发展也具有内在动力，这就是基层社会组织结构的变迁。在农村，家庭联产承包责任制推动了农村商品经济的发展，使得广大农民成为自主生产、自主经营、自负盈亏的市场主体，瓦解了农村的计划经济体制。
计划经济时代的丧失了其存在的基础，代之而起，村民委员会成为农村基层社会的组织形式。在城市，上世纪 80 年代末和 90 年以来随着单位制度日益解体，原来的“单位人”逐渐转变为“社会人”。这种变革肢解了原有社会结构，要求城市基层社会有一种新的组织出现，去解决城市中滋生出来的社会问题，于是居民委员会这一自治组织应运而生。可见，中国基层民主政治正是适应社会组织结构变迁而产生并发展起来的。尽管说，基层民主的发展到目前为止还存在诸多问题，但也取得了重要成就。特别是，村民自治的发展显示了强大生命力，对农村基层党组织与乡镇政权建设产生了极大的影响力和示范效应，而诸如“两票制”、“海选”、“秘密投票”等村民自治运行中的制度创新在政治制度体系建设方面作出了突出贡献。正因此，村民自治被西方学者誉为 20 世纪90年代以来中国最重要的政治改革之一。由此可见，中国基层民主的兴起和发展是在与基层社会组织结构变迁的适应性互动中实现的，组织结构变迁推动了基层民主发展，基层民主发展又反过来改造社会组织结构。正是这种互强的发展格局，推动了中国政治制度形态的完善与创新。党的十七大报告中，明确将基层民主制度与人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等并列在一起，视为中国的基本政治制度之一。报告还指出：“人民依法直接行使民利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”可见，改造基层社会组织结构始终是基层民主制度成长的使命。
政治制度论文篇4
义和团是中国传统文化中的负面因素——迷信、民族自大、排外、残忍、等等的集中体现。这些文化垃圾过去有，现在也有，将来还会有。如果这只是少数公民的个人信念或信仰，它无碍大局，不会成灾。它所以成为震惊世界、祸国殃民的奇耻大辱，离不开两个重要条件：
1．经济、文化在国内外不能自由交流，在有形、无形的思想控制和思想蛊惑下，出现大面积的群体愚昧。
在义和团席卷华北之际，为什么有那么多人相信符咒可令“刀枪不入”，屎尿等秽物可以破解和抵挡洋人的枪炮？为什么居然有那么多人把残杀“洋鬼子”、“二毛子”，拆毁铁路、电线、学堂看作是理所当然的正义行动？国际法传入近60年后，北京又为什么会出现军民联手攻打使馆的事件？在一个号称有几千年文明史的礼义之邦，以此等蠢行迎接20世纪，无疑是令中国人蒙羞的国耻。
问题的严重性还在于中，这些又以新的形式重演了。以革命的名义“横扫一切牛鬼蛇神”，“知识越多越反动”，“破四旧”，“消灭帝修反”，火烧英国代办处，使难以数计的知识阶层备受折磨乃至家破人亡……亵渎文明，无以复加。中国又一次蒙羞。
如果有人认为这是不应再揭的旧疮疤，请再看看两年前的景象：几个少不更事的文人炒作狭隘民族主义，狂呼“中国可以说不”！有多少人如醉如痴，让炒作者名利双收？！
窃以为这类现象所以在20世纪中国不绝如缕，主要原因有二：
一是现代公民独立自主的自觉还没有成为多数国民的习惯。他们相信“大师兄”，相信“最高指示”，愿意盲从，而没有依靠自己的理性观察一切的自信。
二是盲目的民族自大。一个饱受欺凌的古老民族，急于恢复汉唐盛世，已经成为中国人的集体潜意识，却又处于封闭或半封闭状态，对世界现状缺乏基本的认识。于是，神仙和超人指点的各种捷径和发泄渠道，往往一夜之间掀动全国，趋之若骛。
2．民主制度尚未建立，独裁专制的权威犹在。
与鸦片战争年代不同，19、20世纪之交的中国，已经有一大批朝野人士对中国和世界的现状有比较清醒的认识。可是，他们无法左右局势。例如，在义和团事件中，全国八个总督中只有一个摇摆观望，其他都反对依靠这些愚民的骗术“扶清灭洋”；还有一大批巡抚持同样的态度。在决定和还是战的关键时刻，总理各国事务衙门大臣徐用仪、袁昶、许景澄，户部尚书立山、内阁学士联元等在京大臣也一再上疏或在慈禧和光绪皇帝面前直言，坚决反对向各国宣战。他们义正辞严地指出：“围攻使馆，实背公法。”“民气可用，匪气不可用。”“甲午之役，一日本且不能胜，况八国乎？”[1]可是，在专制制度下，独栽者不但听不进去这些常识，还把他们的脑袋砍掉！这样的专横，在一些有法治传统的西方国家，即使在中世纪也是不容许的。例如，1215年的英国《自由大》的第39条就明确规定：“任何自由人，如未经其同级贵族之依法审判，或经国法判决，皆不得被逮捕、监禁、没收财产、剥夺法律保护权、流放，或加以任何其他损害。”[2]而在中国，时至19、20世纪之交，人身的基本自由和以自由为基础的民主、法治，这些现代社会的基本运作机制，在慈禧一类宗法专制者的头脑中仍没有任何位置。这当然不是某些人的认识问题。认可专制权威的文化传统根深蒂固；加上民间社会力量尚不足牵制这些专制统治者，使他们无法为所欲为；合理的民主政治制度结构也就难以建立了。
翻检20世纪中国史，义和团以降的各次大灾大难，几乎无一不与这个状况息息相关。如果有民主和法治，21条能通过吗？如果建立了以自由、法治为基础的民主制度，全国公民可以在这样的制度下正常活动，从九一八到八年抗战的历史肯定会重写；后来的什么“”、“”，恐怕也不会发生。
贫困和天灾实质是人祸
改革开发20年，温饱尚未解决的中国人从两亿五千万降至两千六百万。这当然是一项重大成就。不过，如果用国际学术界公认的恩格尔系数（食品支出占消费支出50%以上为贫困）来衡量，中国的贫困人口肯定要大大超过这个官方数字，也许要超过十倍以上。[3]不能忽视平均达到“小康”背后，还有几亿贫困的中国人。从地区看，则三分之二以上江山总体上仍然十分贫困。假如加上日益受到重视的环境等因素去计算，问题就更加突出了。贫困是20世纪中国最严重而且尚未解决的问题之一。
请从亲身的见闻说起。小时候我很怕死尸，但偏偏耳闻目睹很多死尸和死尸的故事。只讲一件印象最深的事。1943年，我在兴宁一中念初中一年级。有个周末，从学校回到家，看见对门良友照相馆的橱窗中挂着两幅很大的照片。一幅是枪毙吃人犯，在跪着即将枪毙的犯人身旁，是吃剩的一个小孩的头和两个手臂。另一幅照的是一个善堂的工人一手拿着一条竹杠，另一个手提着一具饿死的婴儿正往用薄薄的白木版钉成的棺材中放。棺中已经有两三具，而地上还有五六具，有一个婴儿则坐在旁边哭。我不敢多看，含着眼泪，赶快离开。这些照片记录了潮汕地区的惨剧。那一年广东大旱，加上日寇入侵，“1943年全省死于饥饿的达三百万人，约占当时全省人口的百分之十。各地饿死的人数，有文献可查的计台山县十五万人，潮汕地区五十多万人，电白县沿海地区三万人，新会县城十二万人中饿死了四万人，澄海县饿死的农民占三分之一。”[4]“旱灾前，惠来全县人口有40余万人，1943年就死了11万多人。”达濠“饿死者也达万余人，占当地人口三分之一”。[5]人吃人，当时在全省许多地方屡见不鲜。而据现有历史资料，自从清顺治五年（1648）那次灾荒后，将近三百年间，广东已经没有人吃人的记载。[6]
广东这次灾荒不过是20世纪中国数不胜数的众多灾荒之一。就在1942年，“辽阔中原，赤地千里，河南饿死300万人之多。”也占当时人口十分之一。“卖子女无人要，自己的年轻老婆或十五六岁的女儿，都驮到驴上到……那些贩人的市场卖为娼妓。卖一口人，买不回四斗粮食。”[7]人吃人，狗吃人，报章的记载连篇累牍。
要是说20世纪上半叶中国的灾荒通常是地区性的，下半叶则出现了一次全国范围的大灾：1959~1961年的三年饥荒。“累计增加的死亡人数——除开预期的正常死亡数——估计有1600万到2700万。”[8]著名中共党史专家廖盖隆最近公布的数字更高达4000万。[9]这个“非正常死亡”人数在中国灾荒史上是空前的；无论绝对数还是占人口的比重，都已超过苏联集体化造成的。[10]
天灾年年有；由此变为饥荒，甚至登峰造极，饿死人，人吃人，这可怪不得天老爷。这是人祸。贫困最根本的原因也是人祸。说到底，还是缺乏自由和法治。
时至18世纪末，乾隆爷时代，占世界人口六分之一的中国人，国内生产总值是世界的三分之一。那时的中国不是穷国；但穷根早已深深埋下，进入19、20世纪的一百多年间便每况愈下了。最根本的原因是没有现代工商业发展必不可少的经济自由，阻碍着中国社会由中世纪向现代转型，从而无法告别贫困。就传统经济领域而言，中国人当然可以经营农业、商业和手工业。可是，有个障碍迎面而来：财产所有权的限制。《大清律》承袭传统，明确规定：“凡祖父母、父母在，子孙别立户籍，分异财产者，杖一百。若居父母丧而兄弟别立户籍，分异财产者杖八十。”理由是：“祖父母、父母在，子孙不得私财，礼也。居丧则兄弟犹侍乎亲也，若遂别立户籍，分异财产，均为不孝，故有杖一百、八十之罪。仍令合籍共财。”[11]这是严重压抑经营积极性的规定。更为严重的是清政府为新经济的发展设置了种种障碍。突出的表现是办新式工商、交通和金融事业，一律实行批准制，往往相应设置垄断特权，不准民间资本自由进入。
例如，19世纪国际贸易的主导商品是纺织品。它和鸦片是19世纪中国外贸入超的主要因素。为与外商争利，70年代开始，朝野有关人士就着手筹办纺织厂。1890年上海机器织布局开车生产，这是中国人自己办的第一个棉纺织厂。从1876年李鸿章批准筹办起算，几经折腾，整整历时14年。1880年，为办这么一个厂，李鸿章特地上奏，并经皇帝批准，给予该局十年专利，“十年之内只准华商附股搭办，不准另行设局”。[12]1888年张之洞在广东筹设织布官局，不得不致电李鸿章协商：“阅《申报》载，上海布局经尊处奏准：‘十年之内，不准另行设局’；是否专指上海而言？粤设官局本与商局有别；且进口布多消旺，断非沪局所能遍给，粤给粤用，犹恐不给；当不至侵沪局之利。望速电复。”[13]李鸿章的答复是：“粤设官局，距沪较远，似无妨。”[14]照“不准另行设局”的规定，双方的说辞都经不起推敲。李鸿章和张之洞是当时权势最大的两位总督，在人治社会官场文化的氛围中，矛盾顺利化解了。
但问题没有真正解决，其他人办企业，就没有那么幸运了。郭嵩焘是大清帝国第一位驻外使节，二品大员。黯然回国退休后，他在给李鸿章的信中说到这么一件事：“轮船之为便利，天下所共知也。愚劣如湘人，亦习焉而知其利。是以十年以前，阻难在士绅；十年以来，阻难专在官。凡三次呈请……独不准百姓置造”，第三次是郭嵩焘出面筹办的，已筹集资本两万余，这个航运公司还是办不成！[15]
这两个例子带有普遍性。说到底，这是制度问题：传统中国没有经济自由。因此，各行各业要办点当时的新经济，无不碰到官方批准这一难关。于是，传统农业社会向现代社会转型步履维艰，没有新的经济领域和企业可以大量吸收过剩劳动力；亿万农民守着在当时技术条件下，开发已近极限的小块土地，一遇天灾，怎能不饿死？
1942年河南为什么会死那么多人？蒋委员长不承认有那么大的天灾！他不但没有认真救灾，还“严令河南的征收不能缓免。”当时“全部所征粮税占农民总收获的30—50%……税率是按正常的年景定。因此，收成越坏，从农民征收的比例就越大。”“在少数地方，显然使用了军队对付人民。吃着榆树皮和干树叶的灾民，被迫把他们最后一点粮食交给税收机关。身体虚弱得几乎走不动的农民还必须给军队缴纳军马饲料。”[16]与此同时，和把言论自由视为洪水猛兽。《大公报》的记者把河南大灾人吃人的惨状公诸于众，蒋委员长竟下令该报停刊三天！已定好机票应邀赴美的该报总编辑王芸生，在出发前两天接到长的电话：“委员长叫我通知你，请你不要到美国去了。”[17]一个敌视新闻自由、拒绝独立的大众传媒监督的专制政府驱赶农民走向死亡！
1943年的广东，则一是日寇横行，他们当然不管中国人的死活；二是官员虽然也做了一些救灾工作，挪用救灾物资投机倒把的也大有人在。人祸的气味也是很浓的。
自由和法治对经济的决定性作用最有力的证据，莫过于20世纪中国下半叶的正反两方面的实践。1959~1961年的，是“三分天灾，七分人祸”（刘少奇语），早有定论。后二十年解散，使农民获得经济自由而使农业蓬勃发展的事实，强有力证明了前二十多年农业问题的症结所在。举世公认，内外私人经济已经成为中国大陆经济发展最强大的推动器；国有经济只有摆脱行政羁绊走向市场，才能起死回生；又从另一侧面奏响了经济自由颂。当前经济发展的隐忧和障碍何在？经济自由不充分，不准进入的禁令太多，私人经济仍然是二等公民，不少方面还处在不平等状态。国有经济仍受意识形态束缚，即使挂上公司的招牌，仍然不符合现代企业制度的规范。神憎鬼厌的黑潮所以无法根治，说到底，也是由于政府官员手中的权力太大，而公民应有的自由权被侵蚀，反而要向官员乞讨。
希望在勇敢地与国际接轨
历史毕竟在前进。要是说上一世纪之交“灭洋”的叫嚣还能愚弄千百万农民，还能在权贵和最高决策层中占上风，改革开放却是中国人迎接新世纪的主旋律。
为了不让历史悲剧重演，每个公民都有自己应尽的责任。
中国人应该拥抱世界，令人类文明的所有先进成果为我所用。
自由是舶来品；又是现代国家和现代公民的必需品。没有经济自由，就没有现代经济。没有言论自由和学术自由，也不可能有学术、文化的繁荣和政治清明。
法治也是舶来品。如果它不能在中国生根，神州必然沦为可怕的黑金世界。
有识之士早已指出，竞争是制度环境之争。一国、一省、一市乃至一个企业，制度环境优良，资金、人才就会汇聚；反之，则逃之夭夭。
在新世纪，让狭隘民族主义远离我们！中国的希望在勇敢地与国际接轨，让法治和自由牢牢生根。
2001年元旦试笔
原载《合生月刊》第15、16期合刊（2001年1月）
[1]《清史稿》卷466。
[2]周一良等主编：《世界通史资料选辑·中古部分》第183页，商务印书馆1964年北京。
[3]2000年全国平均的恩格尔系数为51%；其中三亿多城市人口为40%；而城乡居民收入差别为2.5倍。九亿多农民状况如何，不难估计。
[4]<1943年广东旱灾史料>，《广州文史资料》第8辑第3页，广州市政协1963年。
[5]吴华胥：<1943年潮汕旱灾见闻>，《广东文史资料》第11辑第91、93页，广东省政协1963年。
[6]<1943年广东旱灾史料>，《广州文史资料》第8辑第12~13页。
[7]钱钢、耿国庆主编：《二十世纪中国重灾百录》第375、381页，上海人民出版社1999年。
[8]《剑桥中华人民共和国史》第390页，中国社会科学出版社1990年北京。
[9]廖盖隆：〈号召“进京赶考”回眸〉，《炎黄春秋》2000年第3期。
[10]《剑桥中华人民共和国史》第391页。
[11]沈之奇：《大清律辑注》第215页，法律出版社2000年北京。
[12]李鸿章：<试办织布局摺>，《李文忠公全集》奏稿卷43。
[13]张之洞：<致天津李中堂>（光绪十四年十月二十九日），《张文襄公全集》卷131。
[14]<李中堂来电>（光绪十四年十一月初四日），同上。
政治制度论文篇5
政治文化理论产生于20世纪50年代。1958年美国政治学家加布里埃尔·阿尔蒙德在《政治杂志》上发表了《比较政治体系》一文，首先使用了政治文化的概念。后来，他在与鲍威尔合著的《比较政治学：体系、过程和政策》中，把政治文化表述为“一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和情感”。自政治文化这一理论提出后，许多学者就这一概念提出自己的观点。王邦佐认为：“所谓政治文化在狭义上指的是界定政治行为发生的环境的经验信息、政治态度、表征符号和价值的系统。在广义上是指政治思想、政治意识、政治心理、政治情感的总和。”还有的学者认为：“所谓政治文化是一定社会政治经济形态下，特定社会生活和政治生活中形成的对现实政治体系及其各个组成部分的政治意识形态、政治心理和政治评价的总和，它对人们的政治行为方向、方式和方法起导向和制约作用。”我们从中可以看出，政治文化是在一定的历史文化思想和政治经济制度中生长出来的，产生并积淀在社会成员心中的政治价值取向，揭示了社会成员的政治心理与政治系统的关系。
二、政治文化对政党制度的作用
政治文化与政党制度并非是相互孤立的两个概念，它们之间有着密切的联系。任何一个政治系统都不能不在一定的文化包围之中设定，又在一定的文化中生长。在政党制度产生与发展的特定文化背景中，与政党制度关系最为直接的当数政治文化。政党制度为人们的政治行为提供了限度和渠道，而政治文化则决定人们政治行为的内在动机和价值取向。因此，就政党制度而言，其价值理念的实现不仅依赖于制度上的合理结构，而且，在更为深层意义上，依赖于政治文化的支持，依赖于人们对其制度和其价值理念内心的认同和信仰。
（一）从政治文化的角度对当代中国政党制度进行分析，更有助于对当代中国政党制度的形成进行合理的论证
政党制度的形成在多方面受政治文化的影响甚至制约。一种政党制度的形成不可能是在文化空白中形成，而是在形成过程中必须面对某种政治文化，尤其是面对处于急剧变化状态中的政治文化，政党制度仍有一个对文化的适应问题。新的政党制度的形成，一方面要求政治系统通过已有的政治资源对现存文化施加有利影响，以便在政治系统存在的整个范围之内建立与政治系统相适应的政治文化形态，另一方面不得不在某种程度上适应现存的政治文化。主导近代中国政治生活的主要是传统政治文化、资本主义政治文化和社会主义政治文化，三者成三足鼎立之势。三种政治文化相互冲突、相互影响，这就需要政党制度必须以强大的整合力，促进它们之间的交融与协调。正是这种复杂的政治文化环境，要求中国的政党制度必须具有中国特色，即以中国共产党为核心，中国共产党一党执政与民主党派多党参政。
（二）从政治文化的角度对当代中国政党制度进行分析，更能为当代中国政党制度的完善指明前进方向
伴随人类社会生产力水平的不断提高，政治文化也处于不断的变化之中。政治文化的变迁必然要求政党制度与其相适应。如果政党制度不能够针对政治文化的变化对自身的运作机制加以坚持或调整，就会损害民众的利益而失去广大民众的信赖和支持，失去合法性基础，进而影响政治稳定。当代中国政治文化发展的方向是：从家长的政治文化走向民主的政治文化；从人治的政治文化走向法治的政治文化；从臣民的政治文化走向公民的政治文化。中国政治文化发展的方向也就是当代中国政党制度的完善方向。这就要求当代中国政党制度必须对自身的运作机制进行调整，以培育并形成具有中国特色的政治文化。
三、建设中国特色政治文化、巩固和发展中国共产党领导的多党合作制度
在经济全球化的背景下，各种政治文化相互影响，既为中国提供了丰富的政治文化资源，更使中国要面对政治上、文化上的严重冲击和巨大挑战。某些西方大国竭力按照自己的意识形态“塑造世界”，歪曲、攻击并千方百计欲摧毁中国的政治体制、政党制度。怎样趋利避害、掌握主动、建设中国特色的政治文化，巩固和发展中国共产党领导的多党合作制度，是居于领导地位、执政地位的中国共产党必须认真思考和解决的问题。
（一）加快经济发展步伐，争取民心。虽然中国经济发展取得了举世瞩目的成就，但与西方发达国家相比，还有很大的差距。要尽可能快地缩小这种差距，尽可能快地提高人民的生活质量，以争取民心、增强人们的政治认同感，共同建设中国特色的政治文化，坚定社会主义的信心。
（二）整合各种政治文化，稳定民心。西方强势政治文化的侵入，不仅对中国现行政治认同心理、政治信仰带来影响，同时对中国传统政治文化也带来了强烈的冲击。在西方资本主义政治文化、中国传统政治文化、中国当代政治文化相互碰撞的情况下，中国共产党必须以强大的整合力，促进其交融与协调。必须以开放的精神，吸取资本主义政治文化中的优秀成果为我所用，坚决抵制不合中国国情、有害于中国稳定和发展的政治文化;必须以扬弃的态度对待传统的中国政治文化，科学地选择、批判地继承。必须弘扬社会主义核心价值观，坚持马克思主义指导思想，坚持中国特色社会主义共同理想，坚持以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神，坚持社会主义荣辱观。依据核心价值建设中国特色的政治文化，增强政治认同，始终坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，稳定大局，稳定人心。
（三）推进民主政治建设，适应民心。任何民主政治的建设从根本上说，都是在适应一个国家政治、社会和经济发展的需要中建立起来的。在全球化的形势下，人们对社会主义政治的民主化的要求越来越高。需要中国共产党有针对性地对多党合作制度的运作机制加以坚持或者调整，以适应民众的需求。要改善党的领导方式。进一步明确民主的程序和规则，解决“民主具有不确定性”的问题，扩大民众政治参与的程度。把握有序参与的原则，也就是说，“中国在建立民主政治上，决不可操之过急，而必须采取循序渐进的方式，有领导地进行。不能为进行民主建设而进行民主建设，最后导致国家分裂。如果那样，国将不国，搞这样的民主也就没有任何意义。”
参考文献：
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[2]马文辉.论“政治文化”的实质与属性.政治学研究，1996，（4）.
[3]杨爱珍.试论政治文化中的冲突问题与完善中国特色政党制度的关系.河北省社会主义学院学报，2003，（3）.
政治制度论文篇6
首先是世界格局大变革大调整的挑战和考验。当今世界，经济全球化愈益凸现，政治多极化不可逆转，文化多元化方兴未艾，现代科技革命突飞猛进。在如此丰富多彩而又错综复杂的世界格局大变化中领导社会主义现代化建设，迫切要求我们党必须改革那些在传统计划经济体制和在相对封闭状态中所形成的某些不合时宜的观念、做法尤其是体制和制度，真正按照现代化大生产规律和经济全球化趋势领导社会主义现代化建设，同时要适应各国文明的多样性和人类文明发展的总趋势，提升我国社会主义进程的现代文明内涵，以真正地巩固社会主义国家政权，推进社会主义伟大事业。显然，这是我们党在长期执政条件下面临的一个时代性课题。
其次是经济市场化深刻变革迅猛发展的挑战和考验。经济市场化的伟大变革，是我们党的伟大创举，正在全方位地加快着我国社会现代化进程。然而这仅仅是走了第一步。究竟如何把社会主义与市场经济有机地结合起来，真正创造出社会主义市场经济这一崭新的经济制度和经济形态？究竟如何运用现代市场经济规则搞活国有企业，增强公有制的生机和活力？究竟如何把现代市场机制追求经济效率的优势与社会主义制度维护社会公平的优势结合起来，形成既有高效率又有真公平的社会主义真正优势？如此等等，都是摆在我的党面前的，既关系到社会主义发展的全局，又关系到党的执政地位和执政大局的历史性课题。
第三是经济社会多样化的挑战和考验。随着市场经济的发展和经济社会转型的深入，我国社会生活发生了广泛而深刻的变化。在社会经济成分、组织形式和就业方式多样化的条件下，党怎样才能代表先进生产力的发展要求，进一步解放和发展生产力；在思想文化多样化、各种思想观念相互激荡条件下，党怎样才能代表先进文化的前进方向，坚持以马克思主义为指导建设具有中国特色的社会主义文化；在利益结构和利益分配多样化、甚至某种利益矛盾剧化的条件下，党怎样才能代表最广大人民的根本利益，保持社会稳定，领导人民走上共同富裕的道路，等等。如何适应这种多样化的发展态势加强党的建设，巩固党的执政地位，成为新的历史条件下党的建设面临的新的重大课题。
以上三大挑战和考验，都涉及我们党在新的历史条件下能否以高超的能力和水平执政兴国。而解决好这个问题的关键，不仅取决于我们党以什么样的思想、观念和作风对待马克思主义、对待发展变化着的世界、对待发展变化着的实际，而且取决于我们党以什么样的领导制度、组织制度以及一系列运作体制和工作机制来适应形势，承负起时代的考验和历史赋予的重任。
（二）把党的制度建设提到统领全局的关键地位，是解决党内存在的突出问题的迫切需要
早在上个世纪80年代初，邓小平同志就鞭辟入里地指出，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，制度问题不解决，思想作风方面的问题解决不了。这一精辟论断，具有极其重大的现实指导意义。当前党内存在的种种突出问题，尤其作风问题，都可以从制度层面找到原因；切实解决这些问题，关键在于制度的建设和完善。
党的十五届六中全会《决定》提出的“八个坚持、八个反对”，虽然直接地是解决党的作风问题，然而无论是哪一个方面，都离不开积极完善的制度建设作为基础和保障。要使解放思想、实事求是、理论联系实际的思想作风在全党蔚然成风，除了要切实加强全党同志尤其是党的各级领导干部马克思主义理论学习、真正把握马克思主义与时俱进的理论品质、提高以发展着的马克思主义解决现实问题的能力外，一项重要的基本建设就是必须在党的各个层面建立和完善充满生机和活力的领导制度、组织制度和各项工作制度，由此使坚持解放思想、实事求是、注重实践、与时俱进者获得制度保障和张扬，使因循守旧、不思进取、照抄照搬、本本主义者受到制度制约和谴责。否则，某些制度中的堕性，某些体制中的漏洞，就有可能形成坚持解放思想、实事求是的强大滞障力量。总书记反复强调要进行理论创新、制度创新和科技创新，这三大创新是相互联系的整体，理论创新是前提，关键因素又在于制度创新。不从那些不合时宜的体制和制度的桎梏中解放出来，不切实地推进党的各项制度创新，理论创新就很难有大的突破，甚至有可能因某些制度的阻碍而扼杀创新理论的生命。这是历史与现实所反复证明了的。要使密切联系群众、全心全意为人民服务的优良作风真正成为各级领导干部自觉遵循的原则，除了要在党内经常进行党的宗旨教育和马克思主义权力观教育，使各级领导干部真正懂得手中的权力从何而来、为谁而用、归谁所有等基本问题外，关键是在于建立健全一整套有利于促进各级领导干部密切联系群众、有利于保持清正廉洁的领导制度、组织制度尤其是权力运行制度。否则，权力运作制度不严谨、不规范，甚至存在严重漏洞，则有可能直接诱导形式主义、、享乐主义、等不正之风，这也是历史与现实所反复证明了的。党的建设中的关键环节——发展党内民主，维护党的团结和纪律，更直接地包含着制度建设方面因素，更需要从制度层面改进和加强。只有进一步完善民主集中制的各项制度，进一步完善党的领导制度和工作机制，从制度体系上保证民主集中制的正确执行，才能在党内形成又有民主又有集中、又有自由又有纪律的生动活泼局面，有效地抑制和防止独断专行、软弱涣散、自由主义、任人唯亲等不正之风的滋生。这样一种规律，同样是历史与现实所反复证明了的。总之，新时期加强和改进党的作风建设的各个方面，都内在地包含着制度建设因素，亟需把制度建设提到关键位置。党风建设的实质是制度建设。
从当前在党的作风方面存在的种种突出问题看，也必须十分重视和加强制度建设，把制度建设贯穿作风建设始终。因为许多作风方面的问题，是与某些制度、体制中的弊端有着密切联系的。比如，在一些地方和部门，教条主义、本本主义滋长，一些领导干部不是把功夫下在理论联系实际、解决实际问题上，而是因循守旧、不思进取、照抄照搬、得过且过，这固然与这些干部的理论素养和精神状态有关，但是归根到底，是由于在领导干部选拔、评价、考核体系中，民主、竞争机制还不到位，现行的干部人事制度对那些思想平庸者和懒惰缺乏应有制约力。再比如，在一些地方和部门，形式主义、盛行，弄虚作假、虚报浮夸严重，这些都与现行的某些干部选任制度有着密切的联系。还比如，在一些地方和部门，、贪图享乐现象蔓延，甚至出现领导干部集体腐败的严重现象，这就需要我们从制度和体制方面深入思考、寻找原因。以上种种，归结到一点，无不是“官本位”的体制弊端。“官本位”即是一个意识问题，又是一个体制和制度问题；既是一种历史积淀，又是一种现实弊端；“官本位”意识归根到底来自于“官本位”的体制和制度。以上分析深刻警示我们，党风方面存在的突出问题，归根到底是制度和体制的问题。党风建设的要害是制度建设。
（三）把党的制度建设提到统领全局的关键地位，是建设社会主义政治文明的现实选择
近年来，同志在多处场合强调政治文明问题。在“5·31”重要讲话中，他又一次明确指出：“发展社会主义民主，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标”。政治文明的明确提出与实际推进，表明了我们党与时俱进的品格和追求。在全面建设小康社会、加快社会主义现代化建设的新的历史征途上，提出加强社会主义政治文明建设，具有极其重大的现实意义和深远的历史意义。这不仅是因为，政治文明是社会主义现代文明的重要组成部分，没有政治文明，就没有社会主义，就没有社会主义现代化；而且更重要的是，由于封建政治残余的深重影响，由于民主政治实践还较短，我们在政治领域还存在着不少漏洞和弊端，社会主义政治文明建设还面临着十分艰巨的任务。历史与现实反复警示我们，不高度重视和切实加强社会主义政治文明建设，物质文明建设、精神文明建设就会遇到来自政治领域的障碍而难以顺利进行，甚至会延缓现代化的步伐。
社会主义政治文明的实质是高度民主政治，实现政治资源代表最广大人民根本利益地合理配置。社会主义政治文明的关键是实现政治运行制度化、规范化、程序化。由于工人阶级执政党在整个国家政治运行中的特殊地位，因而加强党的制度建设，实现制度文明，就成为建设社会主义政治文明的最关键部位。社会主义政治文明不仅表现为从理论原则上确认人民群众在民主政治中的主体地位，而且表现为以健全的政治运行机制确保人民当家作利的实现，这就是民主政治的制度化、规范化、程序化。
政治制度论文篇7
他进一步指出，代议制建基于社会、文明之上，以理性、经验和自然为指导，因而代议制增加了共和制的优势，这种制度不仅能够尽可能地延揽人才、创制符合理性的法律、集中全社会所需要的知识和整体利益，使政府始终保持成熟、稳定的状态，避免知识和权力的相互脱节，而且也预防了世袭制下个体的偶然对整个国家所造成的持续性消极后果。基于此，共和制远非君主制所能比拟。君主制为共和制所取代，世袭制为代议制所替代，已经成为近代欧洲制度文明演进的必然结果和确定不移的发展趋势。第三，时代性特征比较显著。生产力的发展使得人类在特定的历史阶段都会产生认识、改造世界、社会及自身的成果，反映在调整和改善社会关系方面的成果即是制度文明。不同的历史时期，由于所处的环境和任务各异，产生制度文明成果的类型也就不同。在不同历史时期和社会发展阶段，先进制度成果的诞生即意味着制度文明的演进。这些制度成果为何会在此时代、时期而没有在彼时代、时期产生，可以说是特定时代、时期孕育的结果。由此看来，制度文明成果不可能不打上时代演化的印记。在西方古典民主时期，在奴隶制的城邦政治背景下，妇女、奴隶、外邦人被摈弃于政治生活之外，民主只为少数人所享有，因此这一时期的制度文明可以被概括为奴隶制民主文明;在神学笼罩的中世纪，尽管神权统治一切，压抑和窒息思想进步以及社会发展的活力，但同时也正是由于宗教的保护，使古老的希腊、罗马文化遗产得以留存，避免了由于罗马帝国后期战争频仍的破坏而导致西方文化断裂的危险，从这种意义上说，这一时期的制度成果可以称之为神权制文明;到了中世纪后期，随着生产力的进一步发展，神权体系日趋成为欧洲社会进步的严重障碍，近代制度文明的演进自然应运而生。托克维尔指出，西欧社会到了中世纪末期已经呈现出变乱纷繁的情势:各个国家之间相互了解、交流，相互学习和模仿，但又相互观望、倍感困惑，主要原因在于许多民族一方面对自己历史上沉淀流传下来富有特色的制度失去了信心，而另一方面又感到别的国家的制度与自身的制度相比并不具有多少优势。“于是很自然地就出现一套共同制度的设想，这种制度正因为它既非本国的，也非外国的，所以能适用于无论何时何人。”这种共同制度设想的出现即预示着欧洲制度文明终将突破神权政治体系的羁绊而发生演进。作为时代产物的宗教改革运动应时而生，在形形的国度和各种非常不同的环境中，欧洲到处弥漫着制度变革的风气。“如果我们发现，尽管运动在不同的条件下进行，而它追求的目的是一个，获得的结果是一个，保持的特性是一个，那么很明显，这一特性超越了条件的差异和机会的不等，它必然是这一事件的基本特性，而这一结果必然是它的基本目的。”12至16世纪，欧洲一直发生着缓慢而又不易被察觉的变化，似乎有一种力量要将整个社会引导到某种具有崭新形式和发育成熟的阶段。在这一时期，君主制逐渐代替神权制而成为制度文明演进的潮流，君主政体在欧洲不同地区纷纷建立，“君王就像一个可以安装在许多异样躯体上的头颅，不同种子结出的同样果实。”
政治制度论文篇8
奥斯特罗姆认为，政治制度设计是一项高度艺术性的工作。为操作性的政府体制设计一部宪法，不可能是任何单一价值最大化的结果，因为大多数价值边际效用递减。因此，更大的收益要求各项价值之间的均衡，在此各类价值并不维持恒定的比率。所以，综合价值的最大化往往主要派生于某一特定价值的最大化。完备类型的概念如完备的民主、充分的自由、彻底的平等等，是一种有用的概念，但只能作为设计的出发点，而不能当作是终极的目标。这一分析，显然符合现代经济学中的均衡分析原理。
奥斯特罗姆从《联邦党人文集》中归纳出了如下政治制度设计的定理：
1.所有个人都是自己利益的最好判断者；
2.没有人适于审理自己涉及他人利益的案件；
3.由于同样的理由，不，由于更充分的理由，人们不宜于同时既做法官又做当事人；
4.野心必须用野心来对抗；
5.个人的利益必须与立宪权利地位联系起来；
6.手段必须与目的相称，期望通过自己的作用达到任何目的的人，应该具有用以达到目的的手段；
7.在每种政治制度中，增进公众幸福的权力，包括一种可能被误用和滥用的自由裁量权；
8.那里的一成不变的目的是按这样的方式来划分和安排某些公职的，以便彼此有所牵制──使个人的私人利益可以成为公众权利的保护者。
这八条定理是复合共和制政治理论的基本原则。
这些原则可用于解决如下问题：
l所有权力集中在同一人手中，不论是一个人、一些人或许多人，不论是世袭的，自己任命的，或者选任的，都将导致暴政；
l党派就是一些公民，团结在一起，被某种共同的利益所驱使，反对其他公民的权利，或者反对社会的永久的和集体的利益；
l自由于党派，如同空气于火；
l如果一个党派不构成多数，可用共和制的原则来求得解决，这就是使多数人用正规投票的方法来击败其阴险的企图。
比较难以处理的是这一问题：当一个党派构成多数时，民主政府就能够为了多数的情感或利益牺牲公共利益和其他公民的权利。
这一问题实际上就是奥斯特罗姆所说的单一共和制的病根。那么，如何遏制多数派实施暴政呢？奥斯特罗姆认为，复合共和制的政治理论通过把政府建立在人类自治能力基础上，就可以解决这一问题。用足人类的自主治理能力，就能够摆脱多数派暴政的弊害。
复合共和制的政治理论认为，要解决多数派的问题，就应该把政府建立于人类自治能力的基础之上，尤其是建立在人类自治能力的根本局限之上。规模原则表明，在任何协商集团中都存在着基本的限制条件，它起源于这一事实，一次只能有一位演说者能够被倾听并得以理解。有序的深思熟虑，要求演讲和沟通都遵守一次一个的规则。任何大型协商大会的运作，无论是直接民主还是代表大会，都取决于选择若干人去行使设定议程、控制协商的特权。随着成员规模的扩大，领袖人物主导性逐渐增加，而集团成员在协商方面的影响力将逐渐减少。民主安排让位于寡头控制。
政治代议制可以部分地解决规模原则的问题。这是共和制有别于民主制的地方。通过选任代表的制度机制，共和制政府比直接民主制能够涵盖更多数量的人民和更广阔的地区。不过，即便是在政治代议制中，规模原则也起作用，为了防止少数人专制，就有必要使代表达到一定的数目，而为了防止人数过多的弊端，则又必须限制代表的数目。“规模原则既适用于代议机关，也适用于政府单位的综合规模。如果不注意规模原则的约束，那么政府的外貌可能变得民主，但是使得它得以活动的精神将是更多的寡头政治”。
奥斯特罗姆认为，多数统治只能导致更多的冲突，而不会导致持久的政治稳定，因而也不能保障包括多数人在内的所有人的权利和利益。而一个共和国一旦得了共和病，邻国也很快会感染上这种疾病，最终使政治秩序陷入互损的逻辑而无法自拔。他概要地描述了共和病的成因及其流行的机制：“如果一个多数派能够支配一个共和国的政府，并运用其支配地位以他人的利益为代价牟取私利，那么受其损害的人就会通过结盟的力量来试图使其损失最小化。在没有其他办法来寻求更为合意的解决方案时，遭受的剥夺越极端，受剥夺者就越会愿意运用极端的手段。冲突就可能升级到这一点，一个社会中的各个党派互相把对方视为敌人，并运用强制统治工具进行相互之间的战争。如果一个邻近的共和国为一个党派所支配，而该党派与一个共和国中处于被压迫地位的党派关系密切，国内问题很快就会损害两个共和国之间的关系。冲突就会在相互谴责中升级，图谋干预对方的事务，相互图谋实施集体性质的制裁。这样，共和国的宪法就会让位于维持有组织战争状态的要求。”
人类自治能力具有局限性，这并不表明人类应该屈从于单一权力中心的统治，成为寡头铁律的奴隶。没有必要由单一权力中心来支配所有其他人。较小的利益群体能够根据自治原则组织起来，并在治理自己内部事务方面保持自主。为若干不同社群所共享的利益集团，能够组织起来，成为自主自治权威主体。该原则可以从地区性利益社群扩展到全国乃至国际利益社群。共和制度既能够在较小的社群中也能够在较大的社群中得到培育。联邦体制中有许多政府单位，单一制全国性国家中只有单一的终极权威中心，任何一个党派取得支配地位的可能性，在联邦体制中要小于单一制全国性国家。自治原则运用于联邦体制中共存的政府，是复合共和制政治理论的重大创新。
复合共和制的政治理论意味着共和国要有适当的结构与范围。只是扩大共和国的范围，可以包容更加多样的利益群体。但是，如果在整个国家只创建了一个单一的政府权威中心，规模原则所固有的寡头倾向就会使一个派别轻易地支配其他利益群体。在复合共和制中，不存在任何单一垄断的公共权威。建立多个代表不同利益群体的权威。每一个权威均为自治共和制原则所支配。适当的结构，才是复合共和制有别于单一共和制的核心所在。复合共和制的活力就在于当政治制度覆盖面相当大时，它能够包容更多的利益，并且不必借助于高度集权的制度。这种制度特别适合于大国，它能够使大国在实现民主政治目标的同时不因受规模原则的制约而蜕化为专制制度。
法国政治思想家孟德斯鸠说过，“如果一个共和国是一个小国，它就会被外国势力所摧毁，如果它是一个大国，则会为内部的不完善而摧毁。”奥斯特罗姆认为，这一结论适合于单一制共和国，而复合共和国则能够避免这一问题。因为复合共和制意味着全国性政府也直接面对公民个人，而不是封建制式的“分级管理”，即每一级政府各自管理下级政府，而不面对公民个人。在复合共和制中，有限的全国政府能够塑造得就有关超出单个地方政府范围之外的事务，代表人民作出决策。但它的权限是有限的，仅限于与公民有关的具有全国性的公共事务。在复合共和制中，“每一个政府，包括州政府和全国政府，都被设计得具有其自己的意志，并在本质上相互独立。每一个政府都能够公民个人，关心个人的希望和恐惧，拥有一切手段，并有权采用一切方法，以执行委托给它的权力。那些可以分别提供的事务，则根据自治原则，由各州内的政府处理。那些需要共同关心的事务，不能由各州分别处理，则要根据共存运作的自治原则由有限的全国政府处理。”复合共和制原则提供了节约使用各级政府优势的方法，可以充分发挥各级政府的优势，从而能够避免邦联性质的共和国的错误，自然也能够避免大共和国必然成为专制国家的错误。在这一原则指导下，奥斯特罗姆以《联邦党人文集》为基础，概括了复合共和制中全国政府与地方政府以及各级地方政府之间的权力安排。这些原则与现代公共选择和制度分析理论的原则是一致的。当然，复合共和制也安排了众多的政治代议制度，从而使在时间和空间等方面都具有很高的复杂性的利益能够有适地适时的、各种各样的代表途径。
任何权力都有自我扩张的倾向。拥有最高权力的全国性政府，其权力扩张的可能性最大。如何制约政府的权力扩张，从而使其成为有限政府，而不是无限政府呢？取消政治权力，使每一个人在政治权力上人人平等，这是没有必要的，也是不可能的，因为任何政府的基础都是政治权力的不平等配置。要控制政府权力扩张，关键在于建立适当的制度安排，各级政府权力横向配置遵循权力分立与制衡原则，就是制约政府权力扩张、保障有限政府的重要制度安排。这些安排是立宪安排，不能为直接行使政府权力的人所改变。这些安排就是立法、司法和行政权力之间的分立与制衡原则。
当然，权力分立与制衡的安排只是辅的预防措施。最核心的措施还取决于个人的权威，取决于复合共和制中多个决策权威中心的相互分立和制衡。“复合共和制并不只是联邦政府体制中多个自主政府单位的复合，而且还是每一个政府单位内决策结构的复合。如果任何一个决策结构或者政府单位取得了支配其余决策结构或者政府单位的地位，并长时间得以维持，那么这样一个体制就失败了。要维持这样一个有着许多否决权的、复合的结构，主要依靠使宪法作为可实施的法律进行运作。只要人民理解这样的逻辑关系所固有的基本概念，并拥有适当的结构来恰当地落实这些概念来约束相互之间的关系，并制约行使政府特权者，我们就可以预料这样的体制的组织结构在实践上是非常复杂的。复合共和制用立宪选择原则来规范和控制政府单位之间的关系，以及政府单位内部各部门之间的关系。这一体制的活力，关键就在政治治理关系中由人行使的权威。”因此，限权宪法的一般理论所固有的不可剥夺的权利或者个人的权威是复合共和制政治理论的关键因素。它表明，“任何个人能够有权向政府当局就政府是否恰当地行使了其特权提出并实施法律的诉求。立府体制结构中统治者要服从法治，这一结构的根本要素是，任何个人能够提出诉求的权威，或者任何个人拥有不可剥夺的权利。”当然，个人的权威也需要有适当的制度保障，从而使个人在寻求权利救济时不至于去寻求不正当的暴力手段，或者寻求不正当的行贿、寻租等手段。个人拥有不可剥夺的权利，这些权利既有实体的制度安排，也有程序其的制度保障，从而实现有限政府，制约政府的权力，这显然也是复合共和制的基本要素。
复合共和制分立的决策结构每一个部分都有各自的构造，以此为基础的政府权威组织，为个人提供了多种多样的机会，使个人个别地和集体地表达其偏好，对政府权威机构提出要求。通过国会议员、总统、副总统的限任制可以得到政治救济。通过参众两院大量的议席可以得到立法救济。通过忠实地执行法律的行政责任制可以得到行政救济。依据正当的法律程序，任何人有权要求考虑其申诉状以及要求判决以纠正错误，以此可以获得司法救济。最后，通过变更和修正宪法本身的活动，可以得到宪法救济。
多种多样的决策结构，能够容纳单个或者集体行动的个人需求，这就提供了更多的可能性，使个人的疾苦众所周知，并为公共协商所考虑。这样的制度可能在阻挠恶法的时候也阻挠良法。但是奥斯特罗姆认为，“分歧大到这一地步，以致人民将选择救济措施以增进自身的利益，在这种情况下，我们就只能说持不同意见的人会看出采取其代价高于寻求另外一些解决方案的某一措施所可能导致的结果。在存在实质性分歧的情况下，延迟采取措施所冒的风险往往较小，而无法估计采取轻率行动所带来的成本所冒的风险往往较大。”如果这些制度安排妨碍了国防这样的紧急的危害，那么宪法可以通过紧急条款，赋予总统以紧急状态下所特有的紧急处理权。但并不一定为了偶然的紧急问题的需要而牺牲复合共和制的制度安排，因为紧急问题毕竟是一种非常态的问题。并且为了避免紧急处理权被滥用，紧急处理权本身也应该符合特定的程序，并在事件发生之后接受审查，以减少紧急处理权遭到滥用的可能性。
复合共和制政治理论的基础是“政治约束的原则可以被用来使这些可能性最小化，即某些人，尤其是某一多数派，在决策中占支配地位并剥削他人，牟取先发制人的优势。这些安排允许任何人运用实践和结构多样的制度设置去表达其根本的利益。不存在占支配地位的单一结构。相反，我们假设任何决策的基础可能是错误的概念，没有适当地计算过对个人的后果是什么，对社群的结果是什么。当决策者和利益相关者有机会挑战占主导地位的假设时，有机会提出另外的构想时，有机会参与理性协商过程时，纠正错误之策略就有了美好的前景。”
显然，复合共和制的构造并不是简单的事，它需要“深思熟虑”和“自由选择”，但当人们更多地了解复合共和制的基本道理的时候，要进行这样的努力就有一定的基础了。
奥斯特罗姆指出，人类政治制度的设计，不能仅仅从所谓活生生的事实出发，而应该从立宪层次的分析出发。立宪层次的分析是复合共和制政治理论的方法论基础。当代政治学的重要特点是关心“活生生的现实”，而不关心立宪选择实验的设计。奥斯特罗姆说：“任何看过足球比赛的人都会明白，要全面、彻底而有效地描述‘活生生的现实’是极其困难的。没有有关想要成为什么的知识，没有有关可能发生什么的猜想，人类认知的能力还不足以描述政府体制及其在社会中运作的活生生现实。”
他引用了当代语言哲学学者约翰·瑟尔(JohnSearle)对足球游戏的分析。瑟尔的分析对于迷恋于运用纯科学方法研究政治的人无疑是一付有效的解毒剂。瑟尔认为，只有在显然了解规则如何把社会事实“构造”成“制度的”事实时，我们才能理解这些活生生现实。游戏规则的基础是对于这两个问题的理解，即游戏要变成什么，游戏中会出现什么样的玩法。只有当我们理解了游戏规则时，足球游戏的活生生现实才是可理解的，瑟尔认为，人类制度的活生生现实不可能被理解为“粗俗的事实”。为了说明这一点，瑟尔建议请一组高度训练有素的科学观察家去制定可用于描述美式足球游戏的基本科学法则。他认为这些科学观察家可能会发现一个“周期性群集的法则”。瑟尔以如下方式阐述了周期性群集的法则：“在统计上每隔一段时间，穿着类似有色T恤之类东西的有机物大致以圆的形状群集在一起(列队)。然后，同样每隔一段时间，圆形的群集继之以线形的群集(球队排队以备踢球)，线形的群集则继之以线形的渗透。”发现了周期性群集的法则后，我们的科学观察家大概就已经为我们提供了有关足球游戏的活生生现实的科学见解了。显然，这样的科学研究，不能给我们提供任何东西。避开理论，避开立宪层次的分析，亲近事实，观察家就使自己失去了必要的基础，从而无法理解游戏的意义，公平游戏的策略范围，以及什么是不公平的游戏。
对足球是如此，对政府来说，实际上也是如此。对此奥斯特罗姆的结论是，“我们只能把政府的结构和程序，或者人类社会现实的其他方面，理解为制度事实。制度事实存在，因为规则构造了人类社会关系。我们以这种方式去理解生活的游戏，即游戏是根据适当和公平的规则与标准构造的。规则界定可以采取行为的范围和限度。我们参考想要成为什么，并在什么可能出现的意义上，去理解规则以及规则规范关系的意义。”
在笔者看来，人类社会并不是完全由客观事实所组成的世界，而是由价值、逻辑和事实共同组成的世界。对于不同的人类社会来说，事实是多样化，但价值是普遍的，逻辑对于世人也是通用的，而理论则是人类创造的概念和命题体系，是基于一定的价值、以特定的事实为基础而确立的因果法则的概括，是可普遍的价值和多样化的事实通过逻辑原则而结合起来的概念和命题体系。复合共和制的政治理论，是建立在一些普遍的价值基础之上的理论。它产生于200多年前的美国，是用来解决当时美国所面临的政治问题的，即避免欧洲各国混战的局面，避免霍布斯式的中央集权的弊害，补救邦联制度的失败，为北美来建设和平而稳定的政治环境。就如本书第八章所探讨的，由于200年历史的变迁，这一理论产生的事实基础已经有了很大的变化，并且经受了工业化的挑战，也经受了奴隶制度引起的南北战争的挑战，更经受了机器政治和老板统治的挑战，在20世纪，又经受了颂扬高度集权的官僚制度的公共行政理论的挑战。在新的环境下，普遍的复合共和制政治理论必须有新的重述，以适应新的环境、解决新的问题。如果说哈耶克的贡献在于在20世纪的背景条件下重述了古典自由主义的理论，那么奥斯特罗姆的贡献则在于在20世纪的背景条件下重述了复合共和制的政治理论，从而为解决本世纪出现的美国政治制度的危机探讨了解决的可能性。
政治制度论文篇9
Abstract:TheLawofPressisonepartofthegeneralpoliticalandsocialsystemsanditwillbechangedwhenthesocietyischanged.Thehumannature,therelationbetweenindividualandnation,thenatureofknowledgeandtrutharekeyissuesofthephilosophyofthepress.Thispaperanalyzesvarioustheoriesaboutthepressanditslawsorsystemsintheworldfromhistorical,philosophicalandpoliticalperspectives.Underitspoliticalandsocialsystems,Chinahastheopportunitytofinditsnewwaytobethemodeloftheworldandcreatethefortuneforhumanbeing.
Keywords:Press;TheoryofthePress;MediaLaw;Politics
一、前言
通常认为，报业制度取决于政治制度。换言之，报业制度乃为政治制度之一环，当社会政治制度变更时，报业制度亦随之变更。所以，了解各种政治制度的理论，应为了解各种报业理论的前提。
人类自有历史以来，社会即有两种力量相互激荡成长：一种是极权的力量，另一种就是自由的力量。如极权力量取得优势，就出现一种极权的政治制度；如自由力量取得优势，就自然建立一种自由的政治制度。但不管是极权的制度或自由的制度，都对下列问题，坚持一套假定的信念。[1]
二、报业哲学的核心问题
（一）人性问题。极权主义认为人性是恶的、愚昧无知的，所以主张严格统治，辅以教育，使之向善。自由主义认为人性是善的，能够分辨是非善恶的，所以主张民主自由，人民自己管理自己。
（二）社会与国家的性质。极权主义认为社会与国家是实体的，有生命的，是真理的化身，是文化的结晶。而自由主义则认为社会国家是抽象的，没有生命的，它仅是个人的组合，没有个人，便没有社会国家。
（三）个人与国家的关系。极权主义认为个人是国家的臣属，不能独立存在，个人本身没有目的，没有意志，他必须在国家内才能得到充分的发展。而自由主义则坚信个人为唯一存在的实体，有目的，有独立意志，并有天赋不可剥夺的权利；国家之存在，在于维持公共秩序及增进个人之福利。
（四）知识与真理的特质。极权主义认为社会国家之结构，系基于人类天赋智慧之不平等，统治阶级具有最高之智慧并为真理之主宰，故主张知识与真理均应由统治者来传播。而自由主义强调天赋平等之权利学说，认知体系经学习及经验而来，真理则散布在每个人之心中，故主张言论自由，真理愈辩愈明。[2]
综上所述，可知分析报业制度的不同，最后便归入哲学的范畴。本文系以历史学、哲学及政治学的角度，来比较当前世界各种不同的报业理论。
三、报业理论的类别
前面说过，人类社会政治制度，有极权主义（Authoritarianism）与自由主义（Libertarianism）两种，所以报业制度只有两种，就是极权主义报业与自由主义报业。自1917年俄国革命后，出现共产主义报业（CommunismPress），因其报业由党与政府经营，所以亦称新极权主义报业。二十世纪后，自由主义报业因黄色新闻的泛滥，与报业所有权的集中，致使自由报业的理论失效，新闻自由面临危机，因之有“社会责任论”的兴起。社会责任论，仅为对自由主义报业的一种修正，亦称“新自由主义报业”。所以当前世界上共有四种“报业理论”，即“极权报业”（TheAuthoritarianTheory）、“自由报业”（TheLibertarianTheory）、“共产报业”（TheCommunistTheory）与“社会责任论”（TheSocialResponsibilityTheory）。[3]这四种报业理论，前三种已建立根深蒂固的报业制度，而“社会责任论”仅为西方所谓“自由报业”向往的一个目标。
任何新闻（报业）制度，均为政治制度之一环。换言之，一个社会的政治哲学决定它的新闻哲学；而新闻哲学又直接决定它的新闻政策、新闻制度与新闻观念的价值标准。所以任何国家的新闻事业，必须服务于它所依附的政治制度，及其生存社会的价值标准，此乃一项必然的选择。
四、西方自由报业的演变
西方资本主义，亦称自由主义，所以它们的商营报业，亦叫做“自由报业”。这种报业强调新闻事业应享有充分的“新闻自由”，不受任何干涉。自由报业在主笔（Editor）主持的政论报纸时代，对近代民主政治曾有伟大的贡献。但自二十世纪初叶报业商业化后，报纸发行人与经理人员，取代了主笔的领导地位，亦即美国密苏里新闻学院前院长麻特（FrankL.Mott）所说：“报业商业化后，高速度轮转机的声音，淹没了主笔的声音。”[4]
自此以后，报纸展开了激烈的商业竞争，结果报业形成“一城一报”及“商业独占”。发展至此，自由报业反而消灭了民主政治所依赖的“意见自由市场”（FreeMarketPlaceofIdeas），亦即消灭了自由报业本身所追求的基本目标，因而使报纸纯粹成为商人的营利工具。
就实际而言，任何报业制度都自称有最充分的“新闻自由”。然而事实上这种自由仅为少数人所享有。如极权报业之新闻自由，为极权政府所享有；共产报业之新闻自由为共产党精英分子所享有；而资本主义报业之新闻自由，则为少数资本家（发行人）所享有。资本主义的商业报纸，强调“新闻自由”是人类的一项“基本权利”。这种观念，沿袭已久，人云亦云，积非成是。但经近代许多权威学者的反复研究，确认“新闻自由”仅是报纸发行人的一项“特权”，与一般人民的“基本人权”并无关联。例如，哈佛大学哲学教授霍根博士（WilliamE.Hocking）于1947年出版了《新闻自由》（FreedomofthePress）一书，他否认新闻自由是“基本人权”，而认为它仅是报纸发行人的一种道德权利（MoralRights）；他认为只有在报纸尽到道德责任时，这种权利才应受到保障。霍根博士的这项理论，得到美国新闻自由委员会（CommissiononFreedomofthePress）委员们的一致同意，因此形成今日流行的社会责任论。[5]
五、社会责任论的理论
“社会责任论”认为人类并非绝对的理性动物，充分的自由竞争并不一定能实现真理（Truth）。所以报业必须积极地先从担负“社会责任”做起，即提高人民文化水准，服务民主政治，保障人权，促进经济发展，提供健康娱乐，维护社会和平，然后才能保障它的“生存”与“自由”！
美国“新闻自由委员会”强调：“如果报纸拒绝担负社会责任，则政府及社会大众可制定法律强迫其担负责任，且政府可自己发行报纸。”[6]
社会责任论具有健全的哲学基础，这一理论认为人性是“自私”的，需要制度的制衡；个人为独立实体，有自由意志；这一理论认为“真理愈辩愈明”。但它指出了自由报业的弊端，亦为无可争论的事实。但令人怀疑的是它的方法，即政府如何强迫报纸担负责任？政府如何发行报纸而不产生极权报业的缺失？
孙中山先生的政治主张，不同于极权主义与共产主义，也不同于资本主义。而这三种主义的报业制度，均已产生极大的弊端。
六、目前报业制度的缺失
极权主义、共产主义与资本主义报业的缺失，主要源于这些报业制度中的“新闻自由”分别掌握在独裁者、共产党精英与少数资本家的手中。根据民主政治的理论：“个人权益，只有个人自己知道；并且个人权益，只有自己有权保护，才能真正安全。”所以要建立民主主义的报业制度，必须使“新闻自由”的权利确实为全民所“共享”，这才是正确而合理的途径。
现在人类的智慧，已经不再相信政治独裁与宗教独裁，更不相信经济独裁；难道我们还会相信报业独裁会为我们带来好处？！
民主主义与社会责任论，认为新闻自由的原则应普遍存在，不应由少数人独裁。两者的报业哲学是不谋而合的，两者对于报业功能的看法也是相同的，但民主主义的报业制度，不主张由政府直接控制报业，也不主张政府直接发行报纸，而主张报业应彻底民主化。因为报业只有在为民所有、为民所治、为民所享的原则下，才能使报纸真正为公益服务，也才能真正建立自由而负责的新闻事业！
七、英国威廉斯教授的报业理论
英国威廉斯教授（ProfessorFrancisWilliams）为牛津大学董事长、民主社会党主席与伦敦卫报（theGuardian）主笔，他认为在民主国家之中，不仅政府应该实行民主，而且支持民治政府的新闻媒介，其经营亦应彻底民主化。1974年2月，威廉斯教授应邀至美国麻省理工学院大众传播研究中心，主讲民主传播制度（DemocraticCommunicationSystem）。他认为民主国家不仅政府应民有、民治、民享，而支持政府之大众媒介，亦应民有、民治、民享（ADemocraticsociety,governmentaswellasthemassmedia,shouldbeofthepeople,bythepeopleandforthepeople）。[7]
八、报业改革的途径
新闻媒介应如何民主化？英国BBC与德国ARD以及所有公共广播电视媒介都已彻底民主化。报纸与电视不同，报纸应多元化，其实行民主化之途径如下：
1、确认报纸之基本性质为教育文化事业，并非商业；
2、报业应由政党与人民公益团体发行，不得以商业方式经营；
3、报业应以报道新闻与发表意见为宗旨，不得以色情与暴力新闻作为营利之工具；
4、报业须多元化，防止一城一报与报业独占；
5、全国重要城市应设立国家印刷厂，以公平、快速之方式代印全国所有报纸；籍以大量减少报业成本，以维护报业多元化，目前各国报纸大量停刊，主要是因为报纸印刷与固定资本太高（约占85%）；
6、报纸之总编辑与记者为报纸之灵魂，应有一定资格；
7、报业应设新闻评议会与报业法庭，报业之新闻、言论与广告应受评议会之监督；
8、为保障国家利益，积极发挥报业之正功能，报业可仿照英国BBC由全民精英代表组成董事会，发行高级“公共报纸”（Publicnewspaper），这种报纸就像社会大学一样，完全服务全民，不与其它报纸竞争，其收入亦靠发行、广告，如果入不敷出，则由国库补助。
九、近代报业改革的新观念
目前世界上的任何国家，均认为报业是个严肃问题，应予改革，但因“政治制度”与“新闻自由”问题，许多改革建议均未成功。上述8项建议并非新观念，而是对近代各国报业改革新观念的总结。
1、1933年10月，德国制定编辑人法（Editor’sLaw）规定，编辑人与记者应有资格；1935年4月，又规定“工商团体须退出报业”，并认为“金钱不得制造舆论”。
2、1947年，美国新闻自由委员会（CommunicationonFreedomofthePress），认为新闻自由并非基本人权，而是道德权利，新闻业应负道德责任；并认为报业受劣币驱逐良币法则（Gresham’sLaw）的支配，所以为了社会利益，必须由国家发行高级报，免于商业报纸的竞争。
3、1953年7月，英国成立新闻评议会（ThePressCouncil），评议报业缺失，限制新闻自由，防止报业独占与腐化。
4、1959年10月，美国著名政论家李普曼（WalterLippmann），建议美国建立公共电视（PublicTelevision）。1967年11月，美国国会制定公共电视法案（PublicTVAct），随之建立公共电视公司（CPB）；当时《美国新闻与世界报道》（U.S.News&WorldReport）发行人劳伦斯（DavidLawrence）预言“公共报纸”终将诞生。
5、1967年，英国经济学人（Economist）与国会议员兼《卫报》专栏作家詹格尔夫人建议报业应收归国有，并建议设立国家印刷厂（NationalPrintingCorporation），以降低报业成本，维护报业多元化。
6、1968年，美国著名作家塞尔兹（GeorgeSeldes），认为政府管理报业行不通，新闻自律也不可能，他建议公众应创办TVA型的“公共报纸”，这种报纸的功能与其对社会的服务，就正像田纳西公共水利管理局（TVA）一样，它可依照社会责任论的报业功能，证明一份十全十美或接近十全十美的“公共报纸”是可以成功的。在TVA建立以前，密西西比河经常泛滥成灾，人民生命与财产损失惨重。而TVA建立后，不仅免除水灾，而且完全实现防洪、灌溉、饮水与观光的目标。
7、1973年7月，美国成立全国新闻评议会（NationalNewsCouncil），防止新闻事业滥用新闻自由，后因《纽约时报》等大报抵制，不幸于1984年3月20日夭折。
8、1981年3月，韩国根据《言论基本法》，成立“言论仲裁委员会”，该会性质为新闻评议会，但“仲裁会”如同报业专业法庭，全国设立14个分会，与地方法院合署办公，如报业不服该会裁决，即移送法院审理。
9、1984年10月，法国颁布新《出版法》，防止报业独占与维护报业多元化。该法规定，一家公司在数个城市发行多家地方报纸，其总发行量不得超出全国同类报纸总发行量之15%；如为全国性报纸，则其发行量不得超出全国同类报纸总发行量之10%。
十、结语
目前世界上所有国家的报业的实际表现都难以令人满意；尤其是色情、暴力的新闻报道，对社会风气、教育文化与社会犯罪，都有着明显而深远的影响。有鉴于此，自20世纪中叶，许多国家的政府、国会、学术团体以及著名作家，都纷纷提出改革报业的建议。但由于“新闻自由”的敏感性或报业由资本家所控制，因既得利益的垄断，致使报业的改革迄今尚未成功。
中国的改革开放已届30年，在经济方面已获得辉煌的成就。但是报业的改革仍面临分歧的十字路口，所幸中国报业绝大部分系由党与政府所经营，没有资本家既得利益的干扰，可排除过度的商业化，并且完全依照近代报业改革的新观念，建立报业的公信力以及具有中国社会主义特色的“公共报业制度”，彻底根绝色情、暴力与犯罪新闻，完全服务公益，如此必可解除当前报业的困境，而成为世界报业制度的典范，为人类谋幸福。
[注释]
[1]FredSiebert,WilburSchramm&TheodoreB.Peterson（1956）.FourTheoriesofthePress.Urbana:UniversityofIllinoisPress,p.2.
[2]WillisMoore,LecturesonPhilosophyofJournalism（SIU,1964）
[3]Ibid.1.
[4]FrankL.Mott（1962）.AmericanJournalism.N.Y.:Macmillan.
政治制度论文篇10
自二十世纪八十年代以来，中国进行了伟大的经济体制改革，广大的农民在经济体制改革中取得了巨大的成果，伴随着改革步伐的加快，一系列政治体制改革措施全面的开展，为农村扩大农民的参政议政提供了更为广阔的舞台和不断扩大的自由度。农民政治参与是指作为社会主义民主政治主体之一的广大农民群众通过投票选举、上访、诉讼等形式参与政治生活，表达自己的愿望，保护自己的切身利益，并试图影响各级部门决策的行为。
另外，笔者认为，农民政治参与的产生除上述历史原因外，最主要还有以下两个原因：
（一）现实条件
1、农民政治参与是建设我国民主政治的重要组成部分。人们一般认为，现代民主政治发展的过程就是政治参与不断扩大的过程，一个国家公民的政治参与程度和水平越高，这个国家的民主程度和政治发展程度就越高，农民人口在我国占绝大多数，他们政治参与的程度和水平几乎决定着我国整个国家政治参与的程度和水平，很大程度上影响着我国物质文明、政治文明和精神文明协调发展的目标的实现①。
2、农民政治参与是农民合法利益的重要保护手段。中国三农问题的不稳定，最主要的
表现之一，就是农民权益的受损②。众所周知，近年来国家通过立法、行政和经济等手段加大力气促进农民收入的增加，取得了显著的效果，同时，伴随着农民增收，农民对政治参与的意识也在逐步增强，他们要求在一定程度上要通过参与政治决策来影响决策者的意志，并且透过法律制度的管道进行自我保护，最终真正能够保障合法经济利益。
（二）法理依据
1、法的价值理论。法的价值是指法作为客体对于主体的满足以及相对于主体的绝对指向，农民问题的实质是人权问题，农民制度性政治参与的终极目标就是要保障人权，人权是一切人满足自身需求、享有人身自由、并对自身以外任何事物发生不同联系的资格和能力的总和，是社会的人的权利和人的社会的权力相互关系不断发展的统一体③。而人权又是法的基本价值之一，法就是要通过其特有的功能保障社会群体在一定时期内享有生存和发展所必需的条件，实现法的价值，加之我国治理国家的基本方略是依法治国。所以，实现法的人权价值必然要求法律赋予农民政治参与权。
2、宪法精神。近代意义上的宪法产生于自从资产阶级革命爆发后，在资本主义商品经济占据主导地位、资产阶级掌握国家政权和启蒙思想广泛传播的历史条件之下，资本主义宪法倡导的天赋人权、自由平等和权力制约理论为各国宪法所响应。我国宪法以人民为原则以根本法的形式赋予公民广泛的政治权利和自由，农民政治参与的过程就是在行使宪法赋予的神圣权利。
二、农民政治参与的主要体现
中国农民的处境困难的根本性和结构性的根源，就是，伴随着农村利益格局多元化和农村社会的阶层分化，小农经济格局以及人口相对于土地的资源紧张性。如果在有限的土地上，农民以小农经济型态维持一种可以满足温饱，但是却没有商业利益的小农农业经济，农民所面临的经济问题就有两个：缺乏参政和工作机会、以及缺乏现金收入④。而且，农民在政治上基本上处于无权地位，加之长期以来受封建思想的影响，心理结构具有二元性（即崇拜又畏惧权力、既逆来顺受又暴力对抗、既有平均思想又有特权观念），基于上述原因而言，农民政治参与主要体现在以下几个方面：
（一）农民政治参与的目的方面
广大的农民还是愿意用参政议政的方式来表达自己的意愿的，影响政策的制定和执行，改革开放以来，农民一直关注自身经济的发展，利用国家的各种开放政策发展农村的经济，致富奔小康。在反映的情况中，公共事务问题（如选举、教育、交通设施、土地分配、公共设施、村福利等）占到首位，经济问题占到第二位，这说明一方面中国农民的经济得到了很大的发展，村民把眼光放在了村里公共事务的建设上来，经济意识和经济头脑增强。另一方面也反映了农民依然把参与政治作为大事来做。
（二）农民政治参与的动机方面
农民政治参与的动机，乃驱动农民进行政治参与的心理力量。对此学者并无定论，但最主要的是经济动机和非经济动机，而且经济动机是最基本的。在经济发展过程中，农民、集体、国家之间存在经常性的利益冲突，农民为了保护自己的利益，必然要过多地参与政治，这就说明农民经济主体地位已经确立并且需求经济利益的保护机制。
（三）农民政治参与的形式方面
农民通过多种参与政治的形式来影响政策的制定和执行，但是农民利用的这种形式却反映出农民的参政水平。农民从自身的利益出发，还是从公众的利益出发，关注整个社会和国家的利益，都是影响政府政策的实际结果的行为，个人的政治参与水平也体现了一个国家的民主化程度。笔者认为，农民的政治参与形式最主要的可分为制度性参与和非制度性参与，所谓制度性参与是农民依据国家宪法、法律、行政法规、行政规章以及一些其他的规范性法律文件规定的制度、方式和程序向国家机关、自治组织及其工作人员提出意见和建议，或者通过国家司法机关主张诉讼权利，参与公共事务和国家事务的行为。而非制度性参与是指不符合国家宪法、法律、行政法规、行政规章以及一些其他的规范性法律文件规定的制度、方式和程序而进行的影响政治决策过程的活动。而中国农民的制度性参与并不顺畅，其权益受损时通常保持沉默是一个选择，但是，“愈来愈多的农民开始自己组织起来，不是设法走进制度性参与，而是走向暴力性的非制度性参与。⑤”由此，法律治理化终于发展到了没有法律的治理化，发展到了无法的治理，这种治理恰恰是以普遍存在的法为依据的，这个普遍存在的法就是原始的惩罚和原始的暴力。其实，大部分的农民并不会选择走上与政府作对的路，农民如果有办法自我组织起来，往往采取的第一步是“上访”。但由于农民的组织一方面仍然没有与外界“链接”，仍属孤立，另一方面他们在正式的政府内部没有代表或人，因此无法挑战容易勾结的官僚体系，其结果经常是上访无效，或者更不幸的是上访者惨遭逮捕或者打压。面对这种体制内参与几乎是完全不通的情形，农民在其权益被压迫、侵犯忍无可忍之下，组织起来冲击地方政府的情形便经常发生，“打着‘减负代表’的
农民领袖已经非常具有组织力和号召力，可以很有组织地将农民组织起来，其与政府的对抗已经逐渐有升高趋势，甚至出现暴力倾向。⑥”
（四）农民政治参与的其他方面
农民政治参与还存在如下问题：参与的主动性和自觉程度低，参与的高指向性，参与要求与能力之间的反差大；农民掌握政治知识的整体水平仍然很低，农民政治参与态度也较低调，对政治的评价倾向于消极，农村社会分层、经济和社会地位、宗族和新闻媒体影响着政治参与，在中国农村宗族仍然是左右决策的主要力量；政治参与热情有待进一步提高，看客心理、热衷实利、忽视政治是主要表现，政治参与的质量较低，主要表现在从众性参与较多、参与仅限于社区性参与或问题性参与，政治参与的有效性较低，质量不高；农村妇女在政治参与中有较强的依赖性，处于政治边缘化状态；农民工政治参与率较低，政治参与受到各种限制。
三、构建农民制度性政治参与法律制度的必要性
中国农民的非制度性参与具有以下特点：首先，这些非制度性参与已经不是独立偶然的事件，而是愈来愈频繁且趋向有组织的；其次，这些行为往往是因为基层政府或干部的腐败或滥权，且农民经由正式管道无法伸张和保护其受损的权益；第三，这些行为本身并无法真正改变既存的正式政治制度向良性转变，也无法形成一种稳定经常的有效参与，亦不利于形成一种“善治”，更对“发展”起不了太大的帮助；第四，农民的非制度参与有可能慢慢产生跨域的联系，但是这种联系并没有进入合法公开的参与渠道，且其与政府的对抗性会加强。
简言之，农民在制度性的政治参与管道受阻，其有内聚性、地方性的有利于公共对话和民主参与并能促进公共利益的政治参与机制没有被开发的情况下，结果形成了另一种具有破坏性的政治参与，这不仅是农民的损失，更是对整体政治秩序和民主政治的损失。因此：
（一）农民制度性政治参与是实现法治、的基本途径
党的十五大把依法治国确立为治国方略，并写入《中华人民共和国宪法》，明确规定要“依法治国，建设社会主义法治国家”。要实现社会主义法治，必须具备法律条件和制度条件，健全的法律制度和民主参与政治的体制是制度条件的重要内容，另外，普遍认为，宪法是静态的，是动态的宪法，要实现，就必须以宪法为前提，以民主为核心，以法制为基础，以保障人权为目的，而这一切对于中国来说，都要依靠农民制度性政治参与的解决，否则，法律条款、民主、农民人权在农村就是缺失的，法治、也就成为了空谈。
（二）农民制度性政治参与是维护社会秩序稳定、化解社会矛盾的有效手段
如前所述，农民往往在通过正常渠道进行政治参与很难凑效的情况下，进行非制度性政治参与，导致一系列恶性事件、抗议和暴力对抗活动的发生，甚至违法犯罪，当然这些行为都反映出农民政治参与意识的增强，但都将对农民个人、家庭、社会和国家产生不利影响，对我国农村地区民主法制建设进程带来严重的破坏，而且，会在农民和自治组织、人民政府之间产生一些比较复杂的矛盾。所以，通过具有公开性的法律制度安排，引导农民走上制度性参与的轨道，将有利于农村社会的治理和维护稳定的社会秩序。
（三）农民制度性政治参与为农民提供了一种有效的政治参与社会化方式
政治社会化是农民获得政治倾向和行为模式的成长过程，是人终其一生的持续活动⑦。通过政治社会化，要把一定的政治文化、态度、观念和政治规范通过各种途径不断渗透于个体，使其由一个自然人成为政治人。为了建设高度民主的国家，使个人充分了解民主价值、掌握民主程序，具备民主操作能力，积极参与政治，主张自己的权利，农民制度性政治参与应当成为当代农民政治社会化的重要内容，也是最直接，最有说服力的政治社会化途径。
综上所述，构建农民制度性政治参与体制是完全有必要的，是有充分理由的，农民制度性政治参与体系要发挥他应有的功能，更需要一套程序和规则体系，而国家法律是最具强制力的规则组合，借法律之强制力为农民制度性政治参与的实践提供保障，是符合制度性政治参与实质和发展规律的。
四、构建农民制度性政治参与的法律制度的立法建议
法律本身并不能看作是静态的规章，如何使用法律，并以法律作为一个操作的工具和平台，才是法律的精髓所在。中国农民作为一个弱势团体，只有当农民变成了公民，并且透过制度的管道实现自我保护时，才能最终真正保障其权益。如果从这样一个角度来看，为农民制度性政治参与体制奠定一个长久可行的基础才是当务之急，而不仅是停止对农民权利的侵害。可以说，法律在奠定工程中正发挥着至关重要的作用。而现代法精神与农民的社会生存状况和文化观念不相适应，由此导致了法律在执行过程中的困难和紧张，而克服这种困难和紧张，彻底改变乡村社会治理，改变乡村经济、政治、文化和风俗习惯，实现对乡村的全面治理，只能做一个长远的计划和蓝图，在这种状况下，成本最小的方法或者说最易实现的有效办法就是改变法律，让法律来适应农民社会生存的具体情况。笔者就农民制度性政治参与体制构建提出以下立法建议：
（一）修改现行《选举法》，完善人民代表大会制度，实现公民公平享有政治权利
如前所述，现阶段我国农民进行政治参与的目的主要仍然是公共事务问题，善于利用并改革地方人大之选举制度，作为诱发农民合法结社之社会动员机制，提升中国农民的公民权力的意识与能力，让他们积极地参与进来，选出他们自己的代表并进入国家权力机关表达自己的意志，保证宪法赋予公民政治权利的公平享有。按照《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的规定，农村人口选出人大代表的比例是城市人口选出人大代表比例的四分之一，也就是说，在人大代表的选举上，农村人口的公民权是城市人口的四分之一。这是一种法定的不平等。当然，这种配置是有立法当初的国情，但是这种国情一方面已经有所变化，另外一方面也不能忽视此种制度性扭曲所形成的潜在歧视效果，应该修改法律，切断不平等的源头。毫无疑问，这对于我国的根本政治制度也是一种改良。
（二）修改现行的《户口登记条例》，保障农民的迁徙自由权和择业自由权
用“三个世界”的理论来表述他的国际观，作一个简单的类比，在中国内部，也存在着“三个世界”：大城市是第一世界，那里集中了主要的政治、经济和科技资源，左右中国命运的精英人物在那里聚集、从全国搜集的大量的财富也在那里聚集，中小城市是第二世界，广大农村则是第三世界⑧。作为中国之第三世界人的农村农民基本处于政治上无权、经济上弱势、文化上落后，其对城市的功用被定位为提供原材料和供应廉价劳动力。在社会主义中国，农民不是一种职业，甚至也不单是一种身份。职业可以改变，身份也可以调换，但现行《户口登记条例》以法律的形式，刚性地限制农民的迁徙自由和择业自由，洛克强调的人身权，中国农民并没有充分享受。农民的迁徙和择业自由是基本的政治权和人身权，却被剥夺。农民的政治参与权何谈
行使。现在虽然有所松动，但在户口等级背后是重大的利益差别，比如就业、子女上学、住公房、吃补贴、使用公用设施等都大不一样。在这种户口利益分配机制的作用下，人们都企图实现户口等级的垂直方向跃迁。总之，现行的户口制度对农民是极为不利的，把他们限制在狭小的地块上，一代一代繁衍下去，与日益发展的现代文明始终隔着一段距离。从立宪角度看，在美国、德国和欧盟，宪法要求存在全国性的共同市场，其内部应该维持四大自由流通，即人员、商品、服务和资本的自由流通，如果中国宪法当中写入这一条，其他法规包括地方保护性规定就要以宪法为准绳加以修改更正，社会各阶层、社会成员之间的平等和公平地参与政治就指日可待了。
（三）改革现有的村民自治制度，通过立法赋予农民更加宽阔的结社权行使渠道
村民自治是指农村社区的居民自己组织起来，以实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容，从而进行自我管理、自我教育、自我服务的一种民主组织形式。随着村民自治的不断推进，我国农民的政治参与意识不断增强，政治参与能力不断提高，但自治模式仍然单一，目前法律规定只能选择一种村委会模式。《宪法》第35条明确规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”依据法条，农民完全可以成立各种专业协会完成各种职能，使农村治理结构多样化，这实际上意味着政府职能的转变，由农民协会来代表农民的利益与政府对话，较之与农民“非制度性政治参与”更为安全可控，从而更符合政府的偏好。因此，政府可以通过建立各种秩序框架允许农民协会的建立和存在。另外，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第29条规定，“选民或者代表，10人以上联名，也可以推荐代表候选人。”这条规定给农民以及农民团体提出自己候选人给予了一个合法的机会。虽然选民提出的候选人根据该法第三十条还要经过选民小组酝酿、讨论、协商而产生正式候选人名单，但是至少农民和农民团体根据法律是可以提出他们认为能真正代表自己利益的候选人。在此种可能的条件下，如果农民能有自己的组织和团体，那么组织或团体的代表在选民小组协商时也应该参与协商，这样才能真正确保其候选人不会被剔除到正式候选人名单之外，保证政治参与质量的优化。
（四）完善社会主义社会保障立法，加快农民社会保障制度的建立
《中华人民共和国宪法》第45条第1款规定：“中华人民共和国公民在年老，疾病，或者丧失劳动能力的情况下有从国家或者社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险，社会救济和医疗卫生事业。”但是在现实生活中，农民却远离了社会保障制度。从意识形态角度说，对所有社会成员都实行平等的社会保障，这是西方发达国家普遍实行的福利政策。我国是社会主义国家，更应该强调人与人之间的平等性，理应在社会保障方面做得更好，可十分遗憾的事，我国现行的社会保障仅限于城镇职工，广大农民却与社会保障无缘。制度排斥使得弱势群体无法达到起码的制度公正和保护，制度公正是保证社会各个领域的起点公正，程序公正和结果公正的底线，如果将主要社会群体排斥出了制度公正的视野，这至少意味着社会公正的底线出现了裂缝⑨。城镇职工工作了几十年，到了退休年龄享受退休金等社会福利保障，但农民却没有任何保障，难道农民每年上交的税费中就没有包括自己年老时的保障福利金？正因为这种忽视农民的社会保障制度，所以对广大农民来说，既不存在退休的问题，也不存在工作的问题，农民从小就得开始劳动，直到年迈躺到床上不能动弹为止，这种终生劳动制度是中国农民特有的现象。也正是这种有中国特色的制度缺憾造成中国农民的对政治参与兴趣的淡化和对国家的不信任，也为他们进行非政治性制度参与提供了温床。
（五）立法规范新闻媒体的舆论监督行为，为农民提供政治参与的对话平台
近年来，我国新闻媒体的舆论在国家法律监督体系下作出不可磨灭的贡献，成为一支重要力量，被誉为“第四种权力”。与此同时，学者们也提出了许多提高农民政治参与意识和政治参与质量的设想，都普遍认为大众传媒作为一条渠道在当前中国农民的政治参与中正扮演着一个不可或缺的角色，并通过对大众传媒双重功能的分析提出要大力发展和推进大众传媒在农民政治参与中发挥越来越大的作用。笔者认为，媒体作为一种舆论工具是“射程最远的大炮”，农民可以借助媒介来表达自身利益要求，实现和维护自身利益，农民可以借助媒体，来表达自身利益要求，利用舆论工具进行的政治参与活动，这是一种间接性的政治参与。伴随着我国农业文化水平的提高和我国社会民主进程的发展，农民运用新闻媒体的力量来表达利益、反映意见将会更加普遍，因为这种参与政治的形式具有其天然的优越性，就是成本低，见效快。最主要的是国家应该把农民来信、来访、来电，向新闻媒体反映不合理现象和问题的程序和方法通过立法规范化，并出台《新闻媒体接受农民来信、来访、来电处理办法》，促使新闻媒体认真对待这些来信、来访、来电，分类处理。一些典型的和重大题的来信、来访、来电，选登出来，以引起社会舆论和有关部门的重视，为农民制度性政治参与打开途径。
五、结束语
由于农民没有掌握政治资源、经济资源和文化资源，他们的弱势地位是不可避免的，问题是一个现代文明社会，笔者认为，应该为农民创造一个公平公正的法律环境，关键是要给农民以构建一个宪法、法律和法规保障下的制度性政治参与的制度体系，赋予农民一切平等的政治参与权利，并增进对农民的人道关怀，使农民能够积极主动地通过一系列“有序的、制度性”政治参与活动得到基本的生存保障和自由。这是中国农民走出几千年来“兴亡百姓苦”的历史性怪圈的必然选择。
注释：
[①][⑦]参见袁金辉著《村民自治与农民政治素质提高》，载，2004年12月15日。
[③]参见杜金韦主编《新编警察伦理学》，中国人民公安大学出版社2002年版，第101页。
[②][④][⑤][⑥]参见徐斯俭著《“有序参与”与中国农民权益保障》载《中国经济时报》，2004年3月4日。
[⑧]参见杨光著《“三农”问题再解析》载，2004年1月18日。
[⑨]参见曾群、魏雁滨：《关于失业与社会排斥的分析框架和原理》，参见《失业与社会排斥：一个分析框架》载《社会学研究》2004年第3期。
参考文献：
1、陈吉元、陈家骥、杨勋主编：《中国农村社会经济变迁（1949—1989）》，山西经济出版社，1993年版。
2、陆学艺：《当代中国农村与当代中国农民》，知识出版社，1991年版。
3、李学举、王振耀、汤晋苏：《乡镇政权的现实和改革》，中国社会出版社，1994年版。
4、徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年版。
5、袁金辉：《当前中国农民政治参与研究综述》载《中国农村观察》2004年第4期。
政治制度论文篇11
一、我国农村政治表现出较低的制度化水平
从政治活动制度化的角度来看，中国农村政治表现为低度的制度化。也就是说，中国农村政治的各个行为主体，不能经常地、自觉地按照法律和制度的规定进行政治活动，农村政治缺乏制度性和程序性。
1．农民政治参与的非制度化
毫无疑问，农民是我国农村最广泛的政治行为主体，但是由于我国农民文化水平较低，得到的政治知识和政治训练也少，对参与政治生活的制度和程序知之较少，因而他们相当多的政治参与都表现为非制度化。农民的非制度化的政治行为主要有行贿、越级上访、报复农村干部，甚至与农村干部发生武力冲突，集体冲击国家机关或政府部门等。近年就发生了很多起这样的事件，如1999年10月，在四川省成都市青白江区清泉镇某村农民由于对法院裁定不满，竞聚众冲进法庭挟持了法官，成都出动了近百名法警才将法官救出。在2000年3月，在广东省五华县硝芳镇也发生了一起农民非制度化政治参与的恶性事件，在这次事件中百余名农民围攻镇政府和派出所，抢走了被传讯人并砍伤了派出所所长。另据调查，辽宁省新金县在1990年发生的农民以各种形式报复村干部的事件达110起。山东省沂水县1993－1996年间，发生的故意报复、侵害村干部案中较为严重的就达14起。
另外，在不少地方的乡镇选举和村委会选举中，有些农民竟明目张胆地破坏法纪、扰乱选举，有的是以暴力手段破坏选举，有的是以金钱买卖选票贿赂选举，有的是以威胁、恫吓手段胁迫选举等。
不仅农民如此，农村干部的非制度化政治行为也很普遍。由于农村干部是政治职业者或半政治职业者，是农村政治中最活跃、最积极以及最具决定性的政治主体，所以他们的非制度化行为就更能说明中国农村政治的非制度化特征。
2．在干部产生和任免问题上的非制度化
如按照有关法律规定，乡镇政府主要领导由乡镇人大选举产生，对乡镇人大和上级政府负双重责任。但是在实际中，乡镇政府主要干部一旦产生以后，就只对上级政府负责，几乎完全与乡镇人大没有任何关系。上级政府不与乡镇人大进行任何协商而任意撤换、调动乡镇干部的现象司空见惯。在村一级，比较突出的问题是“太子接班”，在不少地区，村党支部书记、村委会主任的职位是在家庭内部传递的。另外，通过不正当的或是非法手段当选为农村干部，是在一些地区乡村两级干部的产生中共同存在的问题。我国农村目前普遍村民自治制度，根据《村民委员会组织法》的规定，村委会成员的候选人由村民直接提名，村委会成员由村民直接选举产生。但是不少地方的乡镇党委和政府却仍然指定村委会成员的候选人，或用红头文件直接任免村委会干部。如海南省琼海市大路镇云满村。因16名党员联名推出的村委会主任候选人与镇领导心目中的人选不一致，大路镇委及派出所出动3辆汽车，镇委书记挂帅，把签名推荐候选人的部分选民连夜带走，以“企图村委会”的罪名对他们实行了变相拘禁。浙江省上虞市某镇于1998年12月19日竟用红头文件任免村委会主任：经镇党委研究决定，提名林炳华等16人为林岙村等村的村委会主任，建议卢兴尧等13人不再担任村委会主任职务，还建议7个村的村委会主任改任主任助理。
3．干部行使权力过程中的非制度化
这主要是农村干部的越权和滥用权力行为。农村干部中的越权和滥用权力行为相当普遍，有的已经到了非常可笑的地步，如镇委书记在光天化日之下竟然查封法庭，村组干部未按时到会竟遭到乡干部的草绳捆绑等等。
如1993年9月27日，河南省邓州市都司乡副乡长带计生助理、计生所副所长到付营村召开计生会。部分村组干部因忙于农活没有通知，计生助理和副所长竟指挥村支部书记用草绳把6名村组干部捆绑后带到村部，另一名也被传去关押，直到晚上10时左右才将7人陆续放回。再如1996年5月24日，江西省乐平市涌山镇在校中学生银兰在自家的责任田育秧，却被镇计生办的工作人员带到镇政府，不顾银兰的一再声明，强行在计生服务所对银兰作了B超孕检。次日晨，其母同村支书到镇政府评理时，又遭打脚踢。于是他们将镇政府告上了法院，经法院裁定，涌山镇政府向银兰赔礼道歉，并赔偿2679.22元。又如1998年9月8日，安徽省南陵县戴江镇党委书记王德贵要对早育两个月的农民进行治安拘留，因不符合规定而被乡派出所和县公安局否决。于是他就宣布了一条镇党委意见，要求副镇长兼派出所所长许小宁立即调离，否则该乡就不要派出所了。
据江苏省南通市统计，该市某县级市自1994年以来共120起行政诉讼案，其中乡镇政府作为被告的有72件，占总数的60％。同时，作为被告的乡镇政府败诉率市达58％，且呈逐年上升趋势。在农民向法院提出的行政诉讼案件中，行政机关的败诉率居然占多数，这充分说明了农村的基层行政机关不能依法行政。至于乡村干部违和国家有关文件和法律的规定，任意加重农民负担的事件就更是屡见不鲜了。当然更严重的是乡村干部私设公堂、乱用刑罚的惊人现象，近几年来，竟有一些农民被这样的“黑公堂”活活打死。总之，我国农村干部在行使权力过程中的非制度化现象相当普遍，这是农村干部政治行为非制度化的最主要的表现，也是判断我国农村政治制度化程度不高的一个最主要的依据。
4．在财务管理上的非制度化
由于我国农村政治和经济密切相关，乡村财务管理作为政府行为或基层自治组织的行为，直接涉及到农民的经济利益，影响农民的政治行为，所以也是中国农村的一个政治问题。乡村财务管理混乱在我国农村很多地方是很普遍的现象。它主要表现在这样几个方面：第一，财务活动不公开。耕地、鱼塘、店面、厂房等的承包活动不进行公开招标，村民委员会在农民群众一无所知的情况下把这些集体生产资料承包了出去。收支账目不按期公布或根本不公布。第二，收支无计划，胡乱开支。一些村委会不搞财务收支预算，经常请客送礼，随意开支，形成花钱不知数、提留没有度的混乱状况，既加重了农民的经济负担，又为村干部的提供了可乘之机。第三，账务混乱，不符合财务管理的要求。有的乡村账簿不全，有的甚至没有账，有的却有多套账。记账也不规范，有跳行跳页和涂改现象。有的地方财务审批没有专人管理，竟然同时多人有批改权。票据不规范的现象更是普遍存在，在多数的乡和村的账务中，都有白条入账。第四，贪污挪用，损公肥私。以上的财务不公开、收支无计划、账面混乱导致的一个直接后果就是为乡村干部的贪污挪用、损公肥私提供了便利条件。财务管理的非制度化经常会造成农民对干部的不满，容易产生干群矛盾。
可见，政治制度化建设在我国农村政治中还是一个相当薄弱的环节，这对于我国目前正在致力进行的“法治”建设无疑是一个重大的障碍，对我国农村政治发展水平的提高无疑构成了一个严重的制约。因为政治发展不是别的，正是一个国家或地区政治民主化程度和政治制度化水平的不断提高；而政治民主化和政治制度化在很大程度上又是互相联系、密不可分的。没有制度化的政治民主是不能持久延续的，而政治制度化如果不是以民主为价值目标，它的存在将是没有任何意义的。我国农村正处在一个社会转型和政治发展的关键时期，政治制度化建设就显得十分重要，因此针对我国农村当前较低的政治制度化状况加强分析和研究就成了我们的一个当务之急。
二、并不复杂的原因：“礼治”社会和集权体制的影响
要想深入分析我国农村政治的非制度化现象，恐怕首先应该研究为什么我国农村政治制度化水平不高，即到底是什么因素造成了我国农村的政治制度化水平不高呢？把一切需要解释的问题都归于文化上的差别似乎是一种省事的办法，但是结果往往就象什么也没有说一样；把所有的差别都推到经济发展水平上似乎是一种唯物主义的观点，但是片面的“经济决定论”除了什么也说不清之外，还让人感到分外地庸俗。对于当前中国农村政治的非制度化，我们最好还是找更直接的原因。
1．“礼治”社会的影响
费孝通先生把中国社会的特征归于“乡土本色”，而这“乡土中国”秩序的维持靠的是“礼治”的传统。当代中国尽管已经不同于费孝通先生当年所考察的中国，但是传统有它的延续性，尤其在中国的农村，礼治影响的痕迹依然清晰可见。
如果我们的分析仅仅停留到这里为止，那我们就陷入了上面所批判的“文化决定论”了。礼治因素对中国农村政治非制度化的影响并不是什么礼治的文化，而是体现在两个非常具体的方面。一是在礼治社会中社会权威对国家权威的消解；二是随着社会的变迁，当传统礼治的力量土崩瓦解时法治的权威却仍然没有确立。
礼治社会并不是无法无天的“无政府”状态，它也有自己的行为规范，换句话说，它也有自己的特定要求，所不同的是，它不是对现代意义的“政治制度化”的要求，而是对传统的“礼的统治”的要求。不论是对于传统的中国农村还是对当前已经在很大程度上具有现代特征的中国农村来说，对于人们行为的规范主要来自两个方面，一是来自于社会传统力量的礼的规范，二是来自于国家力量的政治和法的规范。
在中国长期的封建社会中，对于农村来说，来自于传统力量的规范与来自于国家力量的规范不论是在内核上还是在外部特征上大体都是一致的，都是“礼的统治”，这两种规范力量其实是合而为一的。这并不是来自社会力量的规范趋同于来自于国家力量的规范，而是相反，是国家直接接纳了来自社会力量的规范，并把它上升为国家的规范（就此而言，在中国的封建社会，社会、家庭和个人并没有独立存在的空间，国家的政治力量笼罩一切）。这些规范的共同特征在于维持一个上下尊卑有所区别的特权社会，在这样的特权社会中权势人物的个人偏好的作用就远远超过了国家的制度和法，因而按照今天现代政治的眼光来看，不仅仅是中国古代的农村，其实整个中国古代的传统政治都是没有任何“政治制度化”的意识可言的。
在中国社会走向现代化的过程中，支配农村人口行为规范的这两种力量便开始走向分野。因为国家和政府是一个传统社会走向现代化的起点和推动者，因而来自国家的规范力量便开始偏离原来的标准而起用一套新的规范；但是农村相对却是国家政治的“边缘区域”，传统的规范力量仍然占居主导地位。所以从这个时刻开始，这两种不同的规范力量便开始在农村互相冲突和争夺支配权。这种冲突和斗争在中国农村已经进行了百年左右，迄今仍在继续。
不幸的是，在这种争夺支配地位的斗争中，来自传统的规范力量如果不是总是，那也是经常居于上风。在农村中，不论是对于社会范围内的事务还是对于国家范围内的事务，人们往往倾向于首先动用来自传统的规范力量进行规范。如在男女婚姻问题上，尽管婚姻自主是国家法律的规定，但是在即将步入21世纪的中国农村仍然发生了自由恋爱的青年男女因辈份不同而被族人处死的悲惨事件。这是在社会事务范围内两种规范的冲突，在这种冲突中传统的力量获得了胜利。在国家事务的范围内，由于来自传统力量的规范一是本来就不能提供太多的标准，二是即使提出了规范标准，那也是与现代政治制度化的要求相距甚远、甚至相互冲突的。而在这种冲突中人们往往首先选择的却是来自传统的规范，因而不论是农民还是农村干部，他们在参与政治生活时表现出非制度化有特征就不足为奇了。
当然，在新中国已经建立五十多年之后，中国农村的情况要比以上所述复杂得多，尤其是在中国改革开放之后，这个变化就更大了。这就涉及到礼治社会对今天中国农村政治制度化水平影响的第二个方面了。如果说在改革开放前的很长时期内礼在一定程度上仍然能提供一定的行为规范的话，那么今天它的这种能力已经大为下降了。改革的大潮逐渐动摇了农村传统的价值观念和行为规范，但是当人们对旧的价值观念和行为规范开始不屑一顾的时候，却发现并没有新的价值观念和行为规范能够深入人心。如果用一句话来简单地概括这种现象的话，那就是：在市场经济大潮的冲击下，不论是在社会事务的范围还是在国家事务的范围，传统的礼治秩序已经或正在走向崩溃，但是现代的法治原则却还未能确立。这就使得今天中国农村的各个政治行为主体在参与政治时呈现出更多无序的、非制度化的特征。
2．集权体制的后遗症
当近代中国开始走向现代化的时候，不仅来自传统的规范力量不断消解来自现代国家规范力量的影响，并且作为现代化的中心和推动者的国家也并未有意识地接受和推进现代政治的民主和制度化的观念。如果把辛亥革命视为中国全面走向现代化的标志的话，那么在退出中国大陆前仅仅完成了军事现代化，政治现代化只有其名而无其实。中国共产党领导的新中国显然更加注重政治现代化的进程，它极大地提高了人民的民利，改善了人民的生活，更加充分地保障了广大人民基本人权的实现。但是在具体的政治体制的选择上，我们更强调的是用集中权力的办法保证效率，却较少从防止权力过分集中而产生腐败的角度来设计我国的政治体制，来使我国政治生活更多一些权力制衡、更多一些制度化和程序化建设。这就使得我国的政治体制在改革开放以前呈现出非常明显的集权化特征，这在实施政社合一的体制时期的农村表现得尤为突出。
体制是一个高度集权化的政治经济体制。是一个集政治、经济、社会和文化功能为一体的组织体系，它兼具基层行政管理和社会生产管理的双重功能，又是农村基层社区组织。公社对基层乡村实行统一领导，分级管理，分为公社、生产大队、生产队三级。这套组织体系的突出特征是领导权力的高度集中统一。农村公共资源的支配权集中于自上而下、具有高度组织化程度与纪律性农村基层党组织，实行党对农村的一元化领导。在的结构中，公社党委和大队党支部是权力的实际掌握者。公社党委对全公社的工农商学兵、党政财文经实行统一领导，分级管理。生产大队设有隶属于公社党委的党支部，生产队又设有隶属于党支部的党小组。在公社党委和生产大队党支部内，权力又高度集中于党的书记。当然，党组织并不亲自处理一切事务，与它并存的政府组织、军事组织和群众组织实际上是它的决议的执行机构。通过这样一种制度安排，形成了农村公共资源由下向上集中，由行政向党组织集中，由党组织向党组织负责人集中的高度集中统一的政治系统。
在这种高度集权的体制下，人们的意志、要求和个性普遍遭到严重的压抑，干部已经习惯于在自己的“领地”内我行我素和命令他人，普通民众也已经习惯于服从长官意志。因而每一层次的长官的意志就成了左右这个体制的主导力量，成了决定这个体制运行效果的主要因素。所以在这种体制下，企图运用制度的力量来规范农村乃至全国各级干部的行为、使他们完全按照制度规定和程序来行事是不可能实现的空想。也就是说，这样高度集权的体制不仅遏制了民主的发展，而且也是不可能产生政治制度化的；而更重要的是，这样的体制自身根本就没有进行民主程序建设和政治制度化建设的意识。
更为不幸的是，在中国这样一个缺乏民主传统和政治制度化传统的国度里，尤其是最为严重的农村地区，这种高度集权化的体制一下子就强化、延续了二十多年，它的影响可想而知。直到今天，不少的农村干部仍然按照体制的方式行使自己的权力，而不少农民也仍然默认他们的工作方式。因此这种集权体制的后遗症更使得政治制度化在中国农村步履维艰。
由上可知，在当前中国农村，一方面，在来自社会的传统规范力量在消解和对抗着现代国家中心的规范力量，这两种规范力量的冲突制约着政治制度化在农村的实现；同时，在另一方面，来自现代国家中心的规范力量自身在很长的时期内由于旧的体制的影响作用，不仅不能有意识地推动政治制度化在农村的实现，反而在一定程度上与政治制度化的要求是背道而驰的。尽管我国目前在党的领导下已经迈上了法治建设和政治制度化建设的轨道，但是旧的高度集权体制的影响仍然是存在的，在农村地区这种影响还是相当大的。这两大方面的因素使我国农村政治的制度化状况还不如人意，农村政治中存在比较突出的非制度化现象。转三、农村政治制度化建设的突破口
在我国建设社会主义民主和法治的进程中，政治制度化建设是一个基础。政治制度化不仅与我们建设法治国家的目标是一致的，而且在很大程度上它与政治民主化也正是同一过程的两个方面。因而对于我国农村政治中的非制度化现象，我们不能等闲视之，而应该从促进我国农村长期发展和稳定、从建设社会主义民主和法治的高度深入研究，正确认识，并做好为之长期努力的准备。
政治制度论文篇12
一、民族区域自治制度是社会主义政治文明的重要内容和体现
2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》将“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”写进《宪法》，正式确立了政治文明在我国文明体系中的独立价值和地位。“所谓政治文明，简单地说，就是人类社会政治生活的进步状态。
从静态的角度看，它是人类社会政治进程中取得的全部进步成果；从动态的角度看，它是人类社会政治进化发展的具体过程。政治文明包括政治意识文明、政治制度文明和政治行为文明三个组成部分，是由这三个部分组成的有机整体……④政治文明是以民主为核心，包含自由、平等、正义、法治等的思想、制度和行为的形成及其进步状态。它所体现的是社会政治法律制度的发展状况和进步程度。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标。党的十六大报告把发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，确定为全面建设小康社会的重要目标。中国共产党第十六次全国代表大会通过的《中国共产党党章》对建设社会主义政治文明作了规定：中国共产党领导人民发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，并将它与建设社会主义物质文明和建设社会主义精神文明一起确定为社会主义现代化建设的三个基本目标。
我国的政治文明是建立在我国国情基础上，是以中国共产党领导的、以人民当家作主为核心内容的社会主义政治文明。民族区域自治制度是我国政治文明的重要内容，因为我国政治文明的主要形式表现为：人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等。
作为我国三大基本政治制度之一的民族区域自治制度是中国共产党把马克思主义关于民族问题的基本原理与中国民族问题实际的有机结合，是马克思主义民族理论在中国的具体运用和新的发展，具有强大的政治功能。1999年中央民族工作会议强调：“民族区域自治是我国的一项基本政治制度，它把国家的集中统一领导与少数民族聚居区的区域自治紧密结合起来，具有强大的政治生命力，我们要绐终不渝地坚持并不断加以完善。”民族区域自治制度既是一项重要的政治制度，又是中国共产党处理民族问题所确立的一项重要法律制度。“法治是先进的政治文明和进步的治国方式”。因而，民族区域自治制度既是政治文明的内容，也是政治文明的体现。
民族区域自治制度是有中国特色的政治制度。中国是一个多元一体的民族国家，中国的历史发展与民族分布格局决定了解决中国民族问题的基本制度只能是民族区域自治制度，而不能是其他制度。中国民族的分布格局突出表现为三个特点：第一，汉族占全国总人口的92％，绝大多数民族地区都有汉族居住。有的民族地区，汉族人口占大多数，如在内蒙古自治区，汉族人口占80％以上；宁夏回族自治区和广西壮族自治区，汉族人口占2／3。内蒙古鄂伦春自治旗，浙江景宁畲族自治县，汉族人口均在91％以上。第二，同一个民族分布在许多不同的省区。比如回族，宁夏的回族只占全国回族人口的17．9％，82．1％分布在全国大多数县市；藏族人口46％集中在西藏，54％主要分布在青海、甘肃、四川和云南；满族分布在全国许多地区。第三，同一个地区居住许多不同的民族。全国少数民族最集中的西藏地区，除了藏族外，还居住有汉族、回族、门巴族、珞巴族等民族。目前(至200o年底)，我国已经建立的5个自治区、30个自治州、119个自治县是根据我国民族分布的特点，按照少数民族人口数量，聚居区域大小，分别建立的自治区、自治州和自治县(旗)三级行政机构。邓小平同志曾经指出：“解决中国民族问题，中国采取的不是民族共和国联邦的制度，而是民族区域自治的制度。我们认为这个制度比较好，适合中国的情况。”④同时，民族区域自治是一种政治体制，通过这一政治体制，吸引少数民族人民参加管理国家的政治、经济、文化等事务活动，在民主的基础上巩固了国家的统一和民族团结，促进了各民族的共同繁荣和进步。正如江泽民在1992年中央民族工作会议上的讲话中所指出的：“这种制度把国家的集中统一与少数民族聚居地区的区域自治有机结合在一起，是完全适合我国国情的解决民族问题的基本制度，是我们党和各民族人民的一个伟大创举。”
二、民族区域自治制度的完善反映政治文明的追求
民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。我国实行民族区域自治以来，充分尊重和保障少数民族管理本民族内部事务的权利，使民族自治地方的经济社会各项事业得到较快的发展，社会主义民族关系日益得到发展，各少数民族自治的平等权利得到了保障。
政治文明的追求与民族区域自治制度的完善是紧密联系在一起的。民族区域自治制度是基于我国多元一体格局及多民族大杂居、小聚居分布状况而制定的。民族区域自治制度的完善是政治文明所追求的。从20世纪40年代开始，民族区域自治制度经历了一个发展和完善的过程。1947年我国建立了第一个省级少数民族自治地方——内蒙古自治区。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》将民族区域自治制度确定为国家的一项基本政策。1954年制度及修正颁布的《宪法》，再次确认了民族区域自治制度，并且总结了新中国成立之初根据《共同纲领》推行民族区域自治的经验，明确规定了民族自治地方的层次和自治机关的自治权。1984年制定、颁布的《民族区域自治法》，是实施《宪法》规定的民族区域自治制度的基本法律。它明确规定了民族自治地方自治机关的自治权和上级国家机关对民族自治地方的职责，正确规定了民族自治地方与国家之间的关系以及民族自治地方内的民族关系，标志着民族区域自治制度进一步走上了法制化的轨道④。2001年2月28日全国人大常委会第二十次会议审议通过的《关于修改(中华人民共和国民族区域自治法)的决定》，对解决民族区域自治地方经济和社会发展中的实际问题，作出了许多重要的规定，这是在社会主义市场经济条件下，坚持和完善民族区域自治的重大举措。早在1984年，阿沛·阿旺晋美对民族区域自治法的颁布就作过如下评价：这个法体现了全国各族人民的一致愿望和共同利益，是我国各族人民政治生活中的一件大事。它对于完善我国的民族区域自治制度，保障少数民族行使自治权利，加速少数民族地区经济文化的发展，对维护国家的统一，发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，都将产生巨大而深远的影响。⑤从民族区域自治制度的发展与完善过程中，我们不难发现，民族区域自治制度的完善是社会主义政治文明进步的反映；是社会主义政治制度的自我完善和是社会主义民主政治得以健康发展、永葆活力的重要保证。
三、进一步完善民族区域自治制度，促进政治文明建设的对策
政治制度文明是政治文明不可或缺的重要组成部分，也是人类政治文明的重要标志，人们在比较社会进步程度时，往往都是以政治制度的进步程度作为基本标尺的。在社会的完善和发展过程中，政治制度的加强和完善带有根本性和全局性的意义。邓小平同志在论及新中国成立以来我国政治发展的经验教训时曾作过十分深刻的总结。“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想，作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”制度是一种社会规范，一旦形成，必然成为政治行为的约束者，将在全社会范围内发挥作用。实行民族区域自治制度的基本法律《中华人民共和国民族区域自治法》颁布、实行二十年以来，在保障民族自治地方的自治权利、政治权利，促进民族地区的经济发展，巩固社会主义民族关系，维护国家的统一等方面都发挥了积极的作用。因此，积极完善民族区域自治制度，推动政治文明建设，对少数民族权益的保障与民族的发展和社会的进步有着重要的现实意义。但是，目前，我国的民族法制在立法、执法、宣传法律等方面还存在一些不完善之处。如：现行的民族法律法规大都是在计划经济体制下制定的，有时代的局限性，特别是经济方面，不能完全适应社会主义市场经济体制的要求，对民族自治地方在市场经济条件下应享有的经济管理权限和自主权的规定不够明确。因而，需要根据市场经济条件下新的时代特点进行修改、补充和完善。其次，执法不力。由于有些法律本身在有关问题上规定不详细，如对违犯民族区域自治法的违法行为怎样处置，规定不清楚。有些法律条文弹性较大，执行中较难掌握。第三，民族法律法规实施的监督机制不完善。把民族法律法规的立法执法和监督看作是民族工作部门和民族地区的事，缺乏相应的机构负责实施民族法律法规。第四，民族法制宣传教育不够广泛和深入。民族地区地处偏僻边远地区，旧有传统观念和社会习惯影响较深，法律意识比较淡薄。
加上民族地区地理语言文字等因素及普法经费困难等原因，阻碍民族地区的政治文明建设。因此，我们必须采取措施完善民族区域自治，促进政治文明建设。完善民族区域自治制度，促进政治文明建设，必须做好处理好四个问题。
第一是必须建立健全民族法律制度。完善民族法律制度既是巩固和完善了族区域自治的一项基本内容，也是它的一条基本途径。阿沛·阿旺晋美在《加强立法工作保障各少数民族的平等自治权利》一文中指出，加强立法工作以保障各少数民族的平等权利，是我们国家加强社会主义民主和社会主义法制的一个重要方面。它对巩固民族团结、巩固祖国统一、巩固进行社会主义现代化建设的政治基础，无疑有重大的意义。加强民族方面的立法工作是当前一项紧迫而重要的任务。必须认认真真地加强立法工作，切切实实地保障各少数民族的平等自治权利。⑧针对民族地区法制的不完善等问题，必须加强民族立法工作，使民族区域自治有法可依。对约束力不够，可操作性不强并且具有时代局限性的民族法律法规要及时进行修改补充和完善。其次，依法行政，认真执行和遵守民族法；第三，加强民族法实施的监督。强化国家机关的监督，包括国家权力机关、司法机关及行政机关的监督。重视社会监督，包括社会组织社会舆论的监督和人民群众的监督。第四，加强民族法的宣传和研究工作，特别是着重加强对领导干部、散杂居地区的民族法普及工作。
第二是必须好处理中央与民族自治地方的关系。江泽民同志在中央民族工作会议上的讲话中指出：“任何时候都要正确把握维护国家统一与实行民族区域自治的关系，国家依法保障民族自治地方的自治权利，民族自治地方要全面贯彻党和国家的方针政策，并结合本地实际创造性地开展工作。”完善民族区域自治制度必须坚持中央的集中统一领导，维护国家的法制；依法保障民族自治地方的自治权利；进一步理顺中央和上级国家机关与民族自治地方的利益关系。建设社会主义法治国家，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不以人的意志为转移，才能保证我们国家的长治久安和繁荣昌盛。
政治制度论文篇13
（一）社区建设的代表性模式及其主要特征
一是沈阳模式。沈阳模式最鲜明的特征是组织构建。即模仿国家政权机构的设置及相互关系，创造性地在社区内设立了社区成员代表大会（下称社代会）、社区协商议事委员会（下称议事会）和社区居民委员会（下称居委会）作为社区自治的主体组织，并通过建章建制，明确了三者之间的关系（详见下文）。就推广的程度和地域而言，沈阳模式的影响最大，目前对沈阳模式的借鉴除了辽宁全省外，在全国范围内还有海口、武汉、哈尔滨、西安、合肥等地。
二是上海经验。其最大的特点，是将社区建设与1995年上海市"两级政府、三级管理、四级网络"的城市管理体制改革密切结合在一起，将社区定位于街道，形成街道社区，并强调依靠行政力量，在街居联动的过程中发展社区各项事业。上海投入大量人力物力用于改善社区环境，在社区建设各类服务设施，创造文明小区、营造社区氛围。由于上下联动，社区建设空前快速发展，涌现出了大量的文明社区、文明小区、示范街道和示范居委会。与上海做法类似的有北京西城区，但北京是在街道和居委会之间增加了功能社区，作为推进社区建设的刚性组织，且高度行政化。
三是青岛经验。青岛社区建设的重要特点是以社区服务为龙头，提升社区功能来发展社区。青岛市强调将社区服务作为民心工程来抓好。全市四个实验区都确定以社区服务为中心，统一部署，统一行动，集团作战，形成联动，在青岛掀起社区建设的热潮。同时将社区建设作为一把手工程来抓，市区街居四个层次，一把手抓一把手，一级向一级负责。与青岛以社区服务为龙头，推动社区建设做法相类似的城市还包括南京、天津等地，并各有特色。
四是江汉模式，这是指武汉市江汉区社区建设的经验，它以主动转变政府职能为核心特征。江汉区在依照沈阳模式建立社区自治组织体系后，明确提出转变政府职能，实现社区自治。其核心内容包括1）明确提出自治的社区建设目标。2）实现这一目标的路径选择：转变政府职能和培育社区自治。3）建立新型的政府行政调控机制与社区自治机制相结合的城市基层管理体制。江汉模式转变职能的主要内容是：1）理顺关系。明确居委会与街道、政府部门的关系是指导与协助、服务与监督的关系，不是行政上下级的关系。2）明确职能。政府部门负责行政管理，承担行政任务，居委会负责社区自治，不再与街道签目标责任状。3）政府部门面向社区、实现工作重心下移。4）费随事转，责权利配套。5）建立评议考核监督机制。为保证以上五条基本内容落到实处，江汉区率先在9个职能部门进行体制改革，并创造了可资借鉴的经验。
除了上述四种代表性模式外，其余实验区也各有特色，都为社区建设提供了有益的经验。
（二）通过26个实验区的试点，社区建设的一些基本经验已经形成：1）社区的定位：小于街道，大于原居委会；2）单位应参与社区建设及参与机制；3）构建完善的社区自治组织体系及选举规则；上述经验主要由沈阳模式提供。4）完善社区服务，提升功能；主要由青岛、天津、南京等地提供。5）政府应主动推动社区建设及领导机制；主要由上海、青岛、沈阳等地提供。6）必须转变政府职能，推动社区自治；主要由江汉模式提供。此外，民政部综合各地做法，还得出：7）社区建设的历史必然和意义；8）社区建设的指导思想、目标和原则；9）社区建设的战略部署；10）社区建设的主要内容（五大项目）等。
（三）在社区建设得出基本经验的同时，也要看到，仍然有很多问题需要进一步探讨，例如：组织构建的法理思考、直接选举和民主参与、行政权力侵入、居委会负担过重、《居组法》修改等。
二、组织构建与直接民主
上述诸模式是就社区建设的思路、方法和做法总体而言，而涉及到组织构建、转变职能、社区服务、社区自治等具体的问题，各模式之间又各有交叉，互有异同。例如，江汉模式的组织构建就基本是模仿沈阳模式的，各实验区关于社区建设的主要内容和项目也基本一致。
（一）目前社区建设中自治组织构建的主要做法。所谓组织构建主要是指由社区主体组织的机构设置、来源渠道、相互关系、角色功能四个要素所形成的完整的刚性组织的制度安排。目前全国26个实验区自治组织的构建可以主要概括为三种做法。
第一种以沈阳、海口、武汉等城市为代表。在这些城市的社区中，进行了社区组织体系的创新，即通过民主选举，建立社代会、社区委员会（社区居委会）、议事会作为社区自治的三个主体组织1。居委会由社代会依法差额选举产生。而社代会的代表由居民选举产生。议事会则由社代会推选产生。在三个主体组织间，社代会属于决策层，是社区最高权力机构，职能包括选举、决策、罢免、评议监督等。议事会是议事层、监督层，职能包括建议、议事、协商、评议等。社区居委会属执行层，负责自治事务的处理，职能包括执行管理、组织活动、日常事务决策等。居委会是社区法定代表组织，对社代会负责。社代会有权罢免居委会成员。而议事会则行使议事和监督权。社区居委会讨论社区重大事项时，要提交议事会进行民主讨论，并取得一致意见方可提交社代会决策。从这种模式的机构设置中可以找到国家政权机构设置的影子。例如，社代会被群众称为小人大，议事会被称为小政协，居委会主任则成了"小巷总理"，都很好地说明了这一点。
沈阳、海口、武汉三地总的模式大致一样，但也有些微不同。例如，沈阳的单位代表不能选举居委会成员，而武汉则可以。沈阳提出议事会可以作为社代会的常设机构，武汉则没有这种说法。海口的做法与沈阳一样，但在居委会成员的待遇和养老保险等问题的探索上更有特色。
第二种以青岛、南京、杭州、上海等城市为代表，主体组织为居委会、居民代表会议和居民区党支部（部分城市也有民主议事会，但并非刚性组织）。居委会通过全体居民直接选举产生，而居民代表会议的产生途径则与《居组法》中规定的相同。严格地讲，这种模式并没有进行社区组织的创新，只是沿用以前的做法，但青岛、上海等地开展的社区民主政治很有特色。
第三种主要是北京市西城区的做法。这种做法可以概括为两个体系（议事决策体系和执行落实体系）、四级机构（社区建设协会、社区中心、社区分中心、社区工作站）。在街道建立社区建设协会，作为议事决策体系。下设社区中心作为其执行机构，再以若干个居委会的辖区为管辖范围，建立"地域功能社区"，作为社区自治联合体，冠以"社区委员会"的名称，成为社区分中心。"委员会"下设社区工作站即居委会，作为工作执行层，是联系服务群众的工作实体。社区中心人员并不是由居民选举产生，带有高度行政化的色彩，对于以自治为取向的社区建设来说，这种组织构建的路径选择可能在方向上有一定的偏差。
（二）前两种组织构建的模式在实际的工作中各有弊端。第一种模式的缺点主要体现在：1）机构设置机械模仿政权机构设置，小小的社区就设置了三个自治组织，加上其他群团性组织，机构过多，不符合精干高效的原则。2）议事会能否作为社代会的常设机构尚待严密的法理论证。社代会与议事会的功能有重叠之处，议事会的功能，社代会都可以行使。如果硬要增设议事会作为刚性组织，容易使社代会的功能发生萎缩，失去其作为权力机构存在的组织功能和定位，按照这种模式构建的社区，在实际运营中，社代会的作用发挥非常有限，不能不说与此有关。3）三个自治组织都是间接选举产生的，居民直接参与社区民主和社区选举的机率较小，很大一部分居民失去了行使民主的机会，得不到民主意识的薰陶，不利于提高他们的民主参与意识。
第二种模式通过居民直接选举居委会有其合理之处。但也存在缺陷：1）居民代表是间接选举产生，代表性仍然略嫌不足；2）居民代表会议没有吸收辖区单位参加，不利于调动单位参与社区建设的积极性；3）居民代表会议与居委会之间的关系及职能的运作机制尚不健全。
（三）总而言之，对于组织构建两种模式的深层次检讨实质上是基于民主的价值取向和自治的价值理念。也就是说，我们衡量组织构建应以能否达到与组织构建这一行为目的-推
动民主，实现自治为标准。民主有间接民主和直接民主之分，二者都是其表现形式，既无高下优劣之分，也无对错是非之别，而是各有适用范围。决定其适用边界取决于政治生活的规模。一般来说，以代议制为主要内容的间接民主适宜在国家层面上进行，而直接民主则更适合在一个相对狭小的范围内开展。
自治指由行为主体直接行使管理自身事务的权利。直接民主是体现自主，实现自治的必须具备的前提。社区自治是一种最基层的政治生活，因此，在社区范围内更宜提倡直接民主，包括直接选举、居民公决、适时监督等各种形式，这样更能增进社区民主政治生活，促进自治。
三、行政权力扩张与社区负担
众所周知，以前的城市居委会曾被群众形象地称为政府的"腿"，是作为行政部门在最底层履行行政事务的准行政组织存在的。在以体制创新为重点的社区建设开始以后，各地都提出来要变政府的"腿"为居民群众的"头"，也就是要还社区居委会以群众自治组织本来的面目。应该说，这一思路是非常正确的，但在实践工作中，这一转变可能还尚待时日。在调查中，我们发现，由于体制创新在时间上的渐进性和空间上的延展性，很多社区的行政负担仍然很重，大部分职能部门仍然把他们当作政府的"腿"，甚至变本加厉，社区的行政性负担比以前不但没有减轻，反而增加了。
社区的行政性负担主要表现在这些方面：1）以前的下派任务继续要居委会去承担。2）政府在社区设立办事机构和人员，直接侵占社区的办公空间和财政空间。3）政府部门加大了社区的行政性任务，只派任务，不给钱也不给人。目前我国正在进行第五次人口普查，这种全国性的行政任务应该由统计部门主管，社区居委会进行协助。但我们在社区调查时发现，各级政府指定社区居委会负责人口普查，不但占用了居委会的大部分精力，有的居委会甚至还要垫进很多经费。某市P社区每月要负担10个普查员的工资，共2000元，据他们测算，全部普查搞完，社区要花1万多元。而实际上，国家对于人口普查是有专项经费的，如某区统计局掌握的普查经费就达100万元，但这些资金迟迟难以下达到社区。此外，像最低生活保障调查、户籍调查等本应以政府职能部门为主的工作都推给了社区，直接增加了社区的负担。很多部门还要求社区居委会到居民中去帮助收计生费、治安费、卫生费等等。这些本该属于行政部门自身完成的任务不仅占用了居委会的工作时间和精力，更重要的是，破坏了居委会在群众中的形象，群众气愤地称居委会为收费会。长此以往，居委会怎么能在群众中树立威信，谈何自治，社区建设不又成了空话一句。
除了前面所说的工作负担以外，社区的经济负担还相当沉重，例如：每年的十一月份是订阅报刊时间，今年在居委会调查，很多居委会的书报费少则两千元，多则四五千元。为什么，很简单，社区由原来的居委会合并而成，去年一个居委会承担，今年就要承担原两个居委会的订报指标，此外还有递增。而且这些任务基本上都是非完成不可的政治任务。
《居组法》规定，任何组织和个人不得侵占居委会的资产，但在很多地方，街道对社区的资产收入提取管理费，少的40-50%，多则100%。上级部门用于社区的办公经费和居委会成员的生活费补贴也被层层克扣。很多社区一算账，不但不能按规定从政府部门去拿钱，每个月反而要倒贴很多钱给街道。例如，按照规定，街道每月应该拨款2800元给P社区作为干部补贴，900元作为办公经费，合计应该是3700元，但9月份实际只拨款1000元；相反，街道办事处以管理费的名义收取P社区的资产提成费1300元，（社区资产完全是居委会这几年自我积累发展起来的，与街道没有任何产权关联），居委会一算账，不仅没有得一分钱，还被街道拿去300元。由于街道使用各种手段侵占社区资产，使得社区的财力支撑体系非常薄弱，社区用于硬件建设的投入相当有限，举办文体活动的经费也是提襟见肘。对于大部分社区来说，财力紧张是一个普遍存在的问题。哈尔滨市政府规定，每个居委会设主任、副主任三职，每人每月260元补贴，其中180元由市、区、街三级财政负担，其余80元由居委会自筹。但一年多来，仍有三分之二居委会补贴达不到标准，同时，仍有40%居委会无办公用房，办公设施也无保障，缺乏稳定的经费来源。[1]（P28）在一些比较穷的社区，居委会成员的生活补贴都成问题，很多办公活动经费都是由成员自己私人掏钱垫支的。禁止居委会办经济后，居委会的资产进入街道托管中心，居委会的收入来源基本上固定在以下三个渠道：财政拨款、社区自筹和社会资助。但实际上，在目前阶段，社会资助非常有限，甚至没有，财政拨款也经常是"肠梗阻"，社区只能自谋生路。
在目前的社区建设中，由于长期以来存在的体制性原因，社区得到的支持与付出是不平衡的，行政组织仍然习惯于将社区作为自己的一级办事机构，对于社区的要求太多，很多要求超越了社区的自治权限，也超过了社区可承受的范围，同时，给予社区的支持太少，这些支持包括人力、物力、政策、权力等各个方面，从而存在着使社区在自治的方向裹足不前甚至使社区系统崩溃的危险。
行政权力过分侵入的危害在于：1）侵权行为过重，超过其应有的限度，就会破坏社区内行政调控机制和社区自我调控机制的平衡，使之处于失衡状态，使这一机制失去存在的价值。2）导致社区发展机能萎缩。社区自治组织存在的关键在于能够对社区的资源和价值进行权威性的分配。但如果社区自治组织长期将大量资源用于完成行政任务方面，就难以从事社区公共事务的管理，将使社区的发展停滞不前。3）社区自治组织将重新沦为新的准行政组织，失去自治的方向。社区自治组织将主要精力用于应付行政性要求，无暇顾及社区居民的公共利益，长此以往，将逐渐失去对于社区成员的向心力和凝聚力，社区公共资源主要用于行政事务，社区自身的公共事务难以开展，公共生活不能正常运作，作为社区共同体存在和发展的最重要因素的共同体感就难以在个体间频繁的行动与感情的互动中产生，社区就会只成为一个地理性概念，失去任何自治的意义。
四、政府主动性与制度供给
政府在社区建设中发挥着重要的作用，这表现在以下几个方面：（1）发挥体制优势，进行广泛的政治宣传与政治动员，扩大社会各界对社区建设的政治参与程度。（2）对于社区建设的实际进程进行政策导引、过程监控、经验总结和示范推广。（3）提供财政支持，特别是选举经费、社区居委会的办公经费和成员生活补贴。（4）进行制度化运作，通过各类文件、方案、办法、会议等政治行为，使社区建设的模式和价值取向获得合法性的政治程序和政治存在。
政府的主动性最集中表现在使社区自治制度化，制度化的最高层次表现为提供法律供给。显然，于1990年开始实施的《居组法》已经在很多方面落后于目前社区建设实践的发展，而且很多新的已经被农村村民自治实验所总结的价值理念尚未被反映在其中。先让我们来对《村组法》和《居组法》的部分内容作一简要的对比：
随着社区建设实践的发展，《居组法》也需要进一步完善，综合各地社区建设中的经验，我们认为，新的居组法在坚持上述既有原则和条文的前提下，应在以下方面引起重视：
1、规定社区的范围和边界，确定其划分原则。应该说，沈阳模式将社区定位于小于街道而大于原居委会是科学合理的，既有效整合了资源，实现了规模效应，又与最基层的行政组织进行了对接，有利于执政党和政府领导下的社区自治在实际工作中的顺利开展。
2、明确社区自治组织的个数及相互关系。如前文所述，对于社区自治组织的设置应该本着精干有效和发扬基层直接民主的精神，合理确定。这方面可以参照《村组法》，规定设置居委会、居民会议（居民代表会议），其他自治组织应不予承认。同时对居委会与居民会议及其他组织之间的关系进行界定。
3、明确社区自治组织特别是居委会产生的原则、程序等细节问题。目前各地居委会既有间接选举产生，也有直选产生。但从有利于社区自治和直接民主的原则出发，应该与村委会的产生一样，规定"两个直接"：即由社区全体有选举权的成员直接提名、直接选举产生，并规定若干程序细则。同时，结合城市高度分工的特点，在居委会成员来源上可规定得原则一点，允许先选后聘。
4、明确居委会的财政支持问题。《居组法》对于居委会的经费来源应该明确规定由市、区、街三级财政分级承担及比例。
5、细化社区居委会法律地位和自治权利。可通过列举方式细化社区拥有的自治权利，从而保证社区自治的实现。
6、明确居委会与辖区单位的关系。规定辖区单位必须派成员代表参加社区公共活动，并在力所能及的范围内支持社区各项工作，与社区共驻共建。
