预算审查论文篇1
一是要不要审查。虽然法律法规没有对此作出具体明确的规定，但可以认为，既然法律规定了政府预算由本级各部门的预算组成，部门预算是政府预算的基础，那么法律法规对政府预算进行审查的有关规定，可以延伸至对部门预算的审查，以提高政府预算编制的可靠性和真实性，这也是预算制度改革的一个重要目的。因此，市人大常委会在2001年人代会前对市级预算初步审查时，一并审查了市政府5个试点部门的预算编制情况，今年人代会前又审查了12个市级预算部门的预算草案，并将这些部门预算草案提交市人代会会议审议或备查。
二是审查哪些内容。人大对部门预算草案的审查应当依据法律法规的规定和预算制度改革的要求，结合本地实际，遵循需要与可能和“一要吃饭，二要建设”的原则，突出重点内容进行审查。南京市人大的做法是，着重对收支是否平衡；收入是否合法、合规，支出是否合理、透明，是否做到收支不挂钩；公用经费标准、项目资金安排是否合理；农业、教育、科技等经费安排是否符合法律的规定；综合经济部门与专业部门安排的项目是否一致，资金安排是否合理到位；预算外收入是否全部纳入预算管理或财政专户管理；是否编制政府采购预算等方面进行宙查。
三是审查程序如何进行。南京市人大常委会认为，对部门预算草案的审查也应按照一定的程序来进行，应与本级预算草案的审查基本同步，略有提前。他们在审查中采取的程序是，参加政府年度部门预算编制工作动员部署会议，提前介入，了解预算编制的要求和标准等情况；确定部分提交市人代会会议审议或备查的预算部门；进行初步审查，主要是开展调查研究，听取计划、审计、物价等部门的意见，听取预算部门的汇报，征询代表和专家的意见，听取人大各工作机构的意见；最后提交市人代会会议审议或备查。
四是审查意见怎么处理。根据预算法的规定，人大对本级预算予以审查和批准。部门预算是本级预算的组成部分。随着预算制度改革的深入，人大在审查本级预算时，对部门预算的审查也将不断加大力度，但是不能批准。而对部门预算审查意见的处理，是全部审查工作的落脚点，必须以适当的方式反映出来，以促进政府部门依法理财、规范预算行为。南京市人大常委会在人代会前汇总各方面的意见，形成审查意见；人代会上在财经委员会向大会主席团汇报的预算审查报告中，反映出对部门预算审查意见的主要内容，并提出有关意见建议，明确要求政府应当按照财经委员会的审查意见批复部门预算；人代会后根据需要，以市人大常委会办公厅或市人大财经委员会的名义行文将具体审查意见送交政府，并督促财政部门根据人大审查的意见批复部门预算。
二、部门预算执行的监督
人大及其常委会对部门预算执行情况的监督，从总体上讲，应依据有关法律法规对本级预算执行的监督的相关规定来进行。由于部门预算具有面广量大、情况各异的特点，因此在监督工作中必须注意抓好三个环节：
一是深入知情。市人大财经委在做好日常了解部门预算执行情况监督的基础上，还在年中、年末两次听取预算部门执行情况的全面汇报，并请财政部门的领导和各有关处室负责人一同参加会议，说明情况，解答问题，以更加全面深入地了解部门预算执行情况。
二是解决问题。部门预算的实行还刚刚开始，预算执行中难免出现一些问题，市人大财经委对部门预算执行中发现的问题，及时与财政部门共同商定解决的办法，并提出意见和建议，体现了依法监督与支持促进相结合，督促问题的解决，
三是决算审查和审计监督。从今年开始，市人大常委会将依法加强对部门决算的审查，并结合审计门对同级财政审计涉及到有关部门的问题，在决算审查报告中提出意见和建议，并督促政府处理解决。现已建议市审计部门对去年度的市教育部门决算和市财政安排的市政公用企业亏损补贴资金、市市容局罚没收入资金的使用情况进行专项审计。
三、目前尚需明确的几个问题
随着部门预算的全面推行，审查监督工作也遇到了一些难题，亟需通过法律法规等形式予以明确和作出规定，以利于这项工作能够依法、规范、健康和有序地开展。
一是部门预算要不要人大批准。法律规定本级预算由本级部门预算组成，那么人大对本级预算的批准是否意味着也是对本级部门预算的批准，还是不能视同。
二是编制零基预算的要求与农业、教育、科技等方面法律规定基数加增长之间的矛盾如何处理；项目如何论证确定，项目中允许财政资金占多大比例，谁来决定；预留机动资金比例多大为宜；公用经费等非工资性支出的标准怎么确定；对非建设性项目支出差异过大，容易产生乱收费等问题，如何进行控制和监督。
预算审查论文篇2
由于部门预算编制工作刚刚起步，现行法律法规对人大及其常委会如何开展审查监督尚无明确的规定，应该说是个全新的课题。
一是要不要审查。虽然法律法规没有对此作出具体明确的规定，但可以认为，既然法律规定了政府预算由本级各部门的预算组成，部门预算是政府预算的基础，那么法律法规对政府预算进行审查的有关规定，可以延伸至对部门预算的审查，以提高政府预算编制的可靠性和真实性，这也是预算制度改革的一个重要目的。因此，市人大常委会在2001年人代会前对市级预算初步审查时，一并审查了市政府5个试点部门的预算编制情况，今年人代会前又审查了12个市级预算部门的预算草案，并将这些部门预算草案提交市人代会会议审议或备查。
二是审查哪些内容。人大对部门预算草案的审查应当依据法律法规的规定和预算制度改革的要求，结合本地实际，遵循需要与可能和“一要吃饭，二要建设”的原则，突出重点内容进行审查。南京市人大的做法是，着重对收支是否平衡；收入是否合法、合规，支出是否合理、透明，是否做到收支不挂钩；公用经费标准、项目资金安排是否合理；农业、教育、科技等经费安排是否符合法律的规定；综合经济部门与专业部门安排的项目是否一致，资金安排是否合理到位；预算外收入是否全部纳入预算管理或财政专户管理；是否编制政府采购预算等方面进行宙查。
三是审查程序如何进行。南京市人大常委会认为，对部门预算草案的审查也应按照一定的程序来进行，应与本级预算草案的审查基本同步，略有提前。他们在审查中采取的程序是，参加政府年度部门预算编制工作动员部署会议，提前介入，了解预算编制的要求和标准等情况；确定部分提交市人代会会议审议或备查的预算部门；进行初步审查，主要是开展调查研究，听取计划、审计、物价等部门的意见，听取预算部门的汇报，征询代表和专家的意见，听取人大各工作机构的意见；最后提交市人代会会议审议或备查。
四是审查意见怎么处理。根据预算法的规定，人大对本级预算予以审查和批准。部门预算是本级预算的组成部分。随着预算制度改革的深入，人大在审查本级预算时，对部门预算的审查也将不断加大力度，但是不能批准。而对部门预算审查意见的处理，是全部审查工作的落脚点，必须以适当的方式反映出来，以促进政府部门依法理财、规范预算行为。南京市人大常委会在人代会前汇总各方面的意见，形成审查意见；人代会上在财经委员会向大会主席团汇报的预算审查报告中，反映出对部门预算审查意见的主要内容，并提出有关意见建议，明确要求政府应当按照财经委员会的审查意见批复部门预算；人代会后根据需要，以市人大常委会办公厅或市人大财经委员会的名义行文将具体审查意见送交政府，并督促财政部门根据人大审查的意见批复部门预算。
二、部门预算执行的监督
人大及其常委会对部门预算执行情况的监督，从总体上讲，应依据有关法律法规对本级预算执行的监督的相关规定来进行。由于部门预算具有面广量大、情况各异的特点，因此在监督工作中必须注意抓好三个环节：
一是深入知情。市人大财经委在做好日常了解部门预算执行情况监督的基础上，还在年中、年末两次听取预算部门执行情况的全面汇报，并请财政部门的领导和各有关处室负责人一同参加会议，说明情况，解答问题，以更加全面深入地了解部门预算执行情况。
二是解决问题。部门预算的实行还刚刚开始，预算执行中难免出现一些问题，市人大财经委对部门预算执行中发现的问题，及时与财政部门共同商定解决的办法，并提出意见和建议，体现了依法监督与支持促进相结合，督促问题的解决，
三是决算审查和审计监督。从今年开始，市人大常委会将依法加强对部门决算的审查，并结合审计门对同级财政审计涉及到有关部门的问题，在决算审查报告中提出意见和建议，并督促政府处理解决。现已建议市审计部门对去年度的市教育部门决算和市财政安排的市政公用企业亏损补贴资金、市市容局罚没收入资金的使用情况进行专项审计。
三、目前尚需明确的几个问题
随着部门预算的全面推行，审查监督工作也遇到了一些难题，亟需通过法律法规等形式予以明确和作出规定，以利于这项工作能够依法、规范、健康和有序地开展。
一是部门预算要不要人大批准。法律规定本级预算由本级部门预算组成，那么人大对本级预算的批准是否意味着也是对本级部门预算的批准，还是不能视同。
二是编制零基预算的要求与农业、教育、科技等方面法律规定基数加增长之间的矛盾如何处理；项目如何论证确定，项目中允许财政资金占多大比例，谁来决定；预留机动资金比例多大为宜；公用经费等非工资性支出的标准怎么确定；对非建设性项目支出差异过大，容易产生乱收费等问题，如何进行控制和监督。
预算审查论文篇3
1.3分组计算审查法这种方法是将预算中的项目划分为若干组，将施工内容相邻或者相近的项目编在一组，审查某一项工程量，利用工程间相邻或者相似的关系，进而判断同组中类似的工程量的计算，这种方法利用工程项目间的内在关系，能够快速地审查工程量，且发生错误的概率较小。
1.4对比审查法将已经完工的预算或者虽然并未竣工但工程预算已审核通过的工程同正在建造或者准备建造的工程项目进行工程预算类比的方法。
1.5筛选审查法这种方法简单易懂，能够快速、及时地发现工程预算中出现的问题，预算人员能够在短时间内掌握此种方法，适用于住宅工程或者编制工程技术薄弱，不具备全面审查条件的工程。筛选审查法既是统筹法的一种。同时也是一种对比的方法，能够快速地找出预算方面的问题，对于发生问题的原因则不能及时找出，需要继续审查。
1.6重点抽查法就是针对工程预算中的重点进行审查的方法，这种方法能够在短时间内完成，效果较好，审查的重点要放在工程量大或者造价高的项目上，或者是工程结构复杂的项目，或者是施工单位提供的补充估价表等。
1.7利用手册审查法就是把施工过程中经常用到的构件、配件，以市场价格为基准事先整理出预算手册，然后按照手册进行审查。
1.8分解对比审查法这种方法是将施工过程中费用分解为直接费用与间接费用，然后再将直接费用按照工种和工程的阶段进行分解，将分解的预算与审定的标准预算进行对比，确保工程预算审核的准确。
2施工图预算审查的步骤
2.1做好审查前的准备工作
①先要熟悉施工图纸。图纸是编审预算的重要依据，要将所有图纸一一进行核对，清点无误后，依次识读。
②了解预算包括的范围。以预算编制说明为依据，了解预算所包含的工程内容。
③明确预算采用的单位估价表。预算定额都有一定的适用范围，应根据工程性质、地方、企业要求收集相应的单价、定额资料。
2.2选择合适的审查方法工程的规模、繁简程度、施工工艺、企业情况等因素制约着工程预算的编制方法，同样审查预算时要根据企业的具体情况选择合适的审查方法，因工程而变，因企业而变。
2.3综合、修正、整理资料预算审查人员要综合整理审查资料，并将审核结果反馈给编制单位，对于预算中的不同意见双方进行协商，进行增加或裁减，意见统一后，定案完成调整预算。
3施工图审查在工作中的具体过程
3.1审查工程量
①审查土方工程量。审查平整场地、挖地槽、挖土方是否符合设计要求，是否按照标注尺寸进行作业，工程量的计算是否符合现行工程量计算规则，有无重算或者漏算的情况发生。回填土的工程量的计算是否正确，余土外运的运输费用是否正确
。②审查桩基工程量。不同的桩料计算方式不同，审查计算方式是否正确；桩料的长度不符合设计要求需要接桩时，接头数计算是否正确。
③审查砼及钢筋砼工程量。现浇与预制构件是否分别计算；柱与梁、主梁与次梁之间及各种相关构件的选择是否符合要求，安装施工时的工程量计算是否正确，有无重算或漏算；钢筋砼的含筋量是否符合要求，当与要求不符时，是否进行了调整。
④审查砌体工程量。墙基和墙身是否按照规定划分，是否分别计算；门窗洞口及埋入墙体内的各种砼梁、柱等的工程量是否扣除在砌体工程量之外。使用不同标号砂浆的墙和按照标准定额施工的墙是否区分开来计算，有无混淆、错算或漏算。
⑤审查门窗工程量。不同种类、材质的门窗是否分别按照门窗洞口面积进行计算；木装修门的相关工程量是否符合现行的计算标准。
⑥审查楼梯地面工程量。楼梯是否按照踏步的水平投影面积计算；台阶地面抹面是否按照休息平台的水平投影面积计算，两者是否混淆；细石混凝土地面找平层的设计厚度是否符合要求，当与定额厚度不符时，是否按厚度进行换算。
⑦审查屋面工程量。卷材屋面工程量是不是里面与水平面分开计算，分开套用定额项目。
⑧审查装饰工程量。内墙抹灰的工程量是否按墙面的净高和净宽计算，突出墙面构件，符合要求的是否已扣除。有无重算和漏算。
⑨审查金属构件制作工程量。金属构件加工制作工程量和运输工程量、安装工程量，根据工程实际情况是否存在多算、漏算。
⑩审查水暖工程量。室内外水、暖管道的长度、口径是否符合设计规定，并按照定额计算费用；室内给水管道的安装与工程量的计算是否符合定额计算，工程量的计算要包含阀门、接头、零件所占的长度，卫生设备（浴盆、冲洗水箱、淋浴器等）本身所附带的管道长度的计算则不应计算入内，室外排水管道的计算是否正确，是否扣除检查井与连接井所占的长度。輯訛輥审查电气照明工程量。灯具种类、型号、数量的安装是否与设计图相一致，线路的敷设方法是否按照设计要求，线材品种的选择是否符合设计要求，工程量的计算是否正确。輰訛輥审查设备及安装工程量。所选择的设备是否符合设计要求，施工时的工程量计算是否正确。
3.2审查预算单价的套用
①审查预算中每个项目所套用的预算定额项是否合适，预算中所列单价是否与现行预算定额的预算单价相符，所列内容是否与单位估价表一致。
②审查换算的项目是否是定额允许换算的，换算是否正确。
③审查补充定额和单位估价表的编制是否符合编制原则，单位估价表是否正确。
④审查其他有关费用。
1）其他直接费及间接费等的计取基础是否符合现行规定。
2）预算外调整的材料差价是否计取了间接费。费用与预算定额不符时，相关费用是否做了调整。
3）施工单位有无胡乱增加收费项目，乱计费的现象。
预算审查论文篇4
按照预算改革的要求，部门预算编制要“细”，要“实”。所谓“细”，就是要把所有预算指标都按类、款、项、目，一直落实到具体项目；所谓“实”，就是要制定切实可行的定额标准，按照预算年度所要实施的事项，测算支出的实际需求，不得瞒收虚支，真正实现零基预算和综合预算。 一、部门预算监督的 内容 在 目前 人大还不可能对所有部门预算的各项收支情况都进行详细审查的情况下，人大对部门预算草案的审查内容应该有原则，有重点。 原则是，依据 法律 法规和预算制度改革的要求，结合扬州实际，坚持“一是吃饭，二要建设”的原则，遵循需要与可能综合平衡的原则，重点审查预算收支总量、平衡状态、主要支出项目。 重点是，在一般审查的基础上，突出重点部门、重点方面、重点项目。 重点部门——综合部门，农业、 教育 、 科技 、社保等重点支出部门，资金收支量大的部门，预算外收入比较多的部门。其中，要关注重点部门中“三个高于两个不低于”的要求。即，目前与预算审查关系较为密切的法律和中共中央文件有明确要求的 问题 。如：农业法——农业投入；教育法——教育经费； 科学 技术进步法——科学技术经费，都要求每年支出都要高于国家财政经常性收入的增长幅度。中共中央有关精神文明、卫生 发展 的决定，都要求对宣传文化、卫生事业每年增加幅度不低于财政收入的增长幅度。人大一年可选择几个重点部门进行审查。 重点方面——收入是否合法、合规，支出是否合理、透明，收支是否平衡，收支是否不均；公用经费标准、项目资金安排是否合理；必备的机动费是否立项；综合 经济 部门与专业部门安排的项目是否一致，资金安排是否到位；国家、省支持项目的地方配套资金是否落实到位；预算外收入是否全部纳入预算管理；政府采购项目是否纳入政府采购中心管理，等等。 重点项目——收支数额较大的项目、重要项目和 影响 面大的项目。政府部门要在预算草案中作出较为详细的说明，以便于人大审查。 二、部门预算审查监督的程序 1、提前介入。参加政府年度部门预算编制工作动员部署会议， 了解部门预算编制的要求和标准等情况，掌握编制进度。 2、调查 研究 。对政府确定提交市人代会会议审议的部门，开展调查， 做到情况清楚，心中有数。 3、初步查阅。财政部门将部门预算上报人大财经工委后， 财经工委组织力量进行全面查看，并将注意力放在上述的重点方面。 4、初步审查。人大财经工委会同市人大其他相关工作委员会， 听取财政部门和预算编制部门关于部门预算的说明，对预算草案提出初步审查的意见和建议。 5、提交市人代会会议审查。财政部门在初审后，对部门预算进行修改、 补充，按统一格式，在人代会会议前印发给代表，供代表审议。 三、部门预算审查意见的处理 部门预算审查的最终权力在代表大会。要特别重视代表的审议意见，落实审议意见，这是整修部门预算审查的工作的落脚点。 1、人代会会议前，财经工委听取各方面的意见，形成审查意见初稿。 2、人代会会议上， 财经审查委员会向大会主席团汇报的全市预算审查报告中，要吸取各代表团的审查意见，并提出有关意见建议。 3、人代会会议后，要督促财政部门根据人代会审查的意见批复部门预算。 关于部门预算的批准权问题，我认为人代会和人大常委会都不能批准，应由政府批准。这在预算法的第四十二条中有明确规定。“各级政府预算经本级人民代表大会批准后，本级政府财政部门应当及时向本级各部门批复预算”。人代会审查批准了本级财政预算，也意味着包含在本级财政预算和本级财政预算一样会受到
预算审查论文篇5
重点审查立项决策程序、设计文件、资金来源和落实情况、投资决策责任等
1.建设项目立项决策程序的审查。可行性研究报告是决策部门审批项目的主要依据和前期工作的主要内容。因此，在审查项目建议书是否严格遵守审批程序的同时，立项决策程序审查的重点就是对可行性研究报告进行再审查。一是审查对所提出的项目背景是否真实，建设条件能否落实，可行性研究内容是否齐全，深度能否达到规定的要求并满足设计需要。二是审查承担可行性研究的单位是否具备一定的资格，是否具有独立性和超脱性，对项目的论证是否充分，可行性研究报告的审核批准是否严格遵守审批程序。三是审查可行性研究中的技术论证、经济论证、财务投资方案是否切实可行。从而对可行性研究做出的结论进行评价，为投资决策提供审计信息，以便做到在决策阶段体现其项目建设的明智性、效益性。
2.建设项目设计文件的审查。建设项目的设计文件主要包括设计概算和施工图预算。概预算文件审计，主要审查概预算等初步设计文件的编制是否合规合法，是否严格遵守审批程序，概预算文件的组成内容是否完整，编制概算文件所依据资料是否齐全，是否做到了符合实际。概预算定额与概预算指标是否符合建设项目的专业要求和国家规定的标准，材料与设备供应方式、市场价格与预算价格是否正确，工程量的计算、概预算定额和指标的套用是否合规等。
3.资金来源及其落实情况的审查。一是审查建设项目资金来源是否合规。二是审查资金来源是否落实，地方政府配套资金和单位自筹资金是否按比例足额按期到位。对使用建设资金、银行贷款的项目，要求出具有关部门下达的年度计划，自筹资金要有建设银行的存款证明。在审计中，如发现资金来源有问题，应如实向批准建设项目开工的机关报告，明确审计意见，不得开工建设。
4.投资项目决策责任审查。主要审查在投资决策形成的各个环节上是否建立了完善的决策责任制，是否使参与投资决策的每个主体都能承担起相应的责任和风险。审查行使项目最终决策权的有关部门、人员是否履行和尊重可行性研究和项目评估的科学结论。
二、投资项目管理的审查。
主要审查项目法人制、资本金制、招投标制、合同制和工程监理制的落实情况。
1.审查项目是否实行项目法人责任制，项目法人在项目的策划、资金筹措、建设实施、偿还债务和资产的保值增值过程中是否实现了责、权、利的统一。
2.对实行资本金制的项目，主要审查资本金是否按规定进度和数额及时到位，是否按规定用途使用，有无弄虚作假，挪用或抽逃资本金问题。
3.对项目招投标的审查，一是要审查招标条件和招标准备，审查标底是否控制在总概算及投资包干的限额之内，编制的依据是否合规，是否由有资质的机构及造价管理资格的人员编制，是否遵循国家有关政策法规，是否体现招标文件的规定和要求，是否与市场实际价格相吻合，是否根据施工图编制，有无存在不从实际出发片面降低造价，影响工程质量的情况。二是要审查招投标是否按“公开、公正、公平”等原则进行，审查是否存在中标单位资质不够，有无通过虚假招标，指定分包方式搞违法分包，层层转包，造成工程重大损失和质量隐患等问题。
4.审查项目有关合同是否真实有效，有无因强行要求承包方垫资或压低标价影响工程进度和工程质量等现象。
5.对工程监理的审查，一是审查监理单位资质的真实性和合法性，二是审查有无项目监理规划和监理细则，三是审查项目建设监理的体制是否规范合理，是否加强现场监理和实施跟踪监管。对工作失误或弄虚作假给政府投资造成损失的，要会同有关部门给予必要的处罚。
三、投资项目资金使用和管理的真实性、合法性的审查
主要从六个方面进行审查：一是审查资金是否及时足额到位，使用是否合规。二是审查有无转移、侵占、挪用建设资金的问题，切实保证建设资金能够专款专用，防止挪用和变相挪用。三是要严格审查项目建设资金的各项开支标准的执行情况，防止损失浪费。四是审查政府各职能部门对投资建设资金拨付、使用和管理等各个环节的监管是否到位、有效。五是审查概预算的执行情况，包括审查建设项目是否按照批准文件所规定的内容完成，查明是否存在着预算超概算、决算超预算的现象，有无随意改变建设内容、扩大建设规模、提高建设标准、搞计划外工程、虚列工程费用和概预算外购置等情况。六是审查建设单位是否及时办理工程决算，审查工程价款结算与实际完成投资的真实性、合法性及工程造价控制的有效性。
预算审查论文篇6
我国宪法规定了人民代表大会的预算审批权。预算草案编制完成后，应当提交国家权利机关审批通过，方可生效。预算草案经审批生效，就成为正式的国家预算并具有法律约束力，非经法定程序，不得改变。[1]《预算法》规定，中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。地方人大尤其是市县人大，许多没有设立预算委员会。而全国人大常委会的预算工作委员会只有20个人，很难审查上万亿的中央预算资金。预算审批权的行使状况并不能让人们满意，预算审批制度存在很多不足之处。
预算制度的建立，是民主 政治 的体现。政府对于公共资金的每一分支出，都应该事先制定详尽的预算，待人民代表大会审议和批准后方可支出。审批权作为高度政治性的议题，预算审批权的授予在不同的政府体制与政治文化传统下会有不同，但是，不论是怎样的国家制度，预算审批权总是包含着三个方面。这些内容可以概括为三个方面：首先是立法机关的收入保障权，指由立法机关通过制定及调整有关税法、国债法及 金融 货币法等法律文件，行使在税收、国债和金融领域中的财政权，起到控制政府收入、稳定国家财政金融活动的作用。其次是立法机关的支出控制权，指由议会通过授权法、拨款法、委员会决议及各种非正式立法的方式，对政府的开支项目及其支出预算进行控制，为政府的活动提供相应的物质保证。再次是立法机关的账目审核权，指由立法机关通过其内部设立的有关组织及相对独立的监督部门，对政府的财务项目进行审计，从而监督行政部门的活动是否按授权与拨款法案的要求进行[2]。审批权的内容分为实质和程序两方面的内容。我们通常意义上理解的审批权似乎仅只包含了程序方面的审议和批准，而就审议和批准程序本身也已经简化到走形式的程度。
中国 预算法只规定了预算草案由行政部门编制，由人大审批，但对人大是否享有预算草案的修正权，以及政府是否享有对预算审批的制衡权则未明确。这其实正是对审批权内容不明确的表现。显然，审批不同于备案，也不能只是批或不批，审批的重点在于审议然后决定是否批准，而审议则不能止于程序的审查，而应该更多地关注草案的内容。审批权应该包括预算草案调整权。由干预算草案编制的粗糙，以及人大会期制度本身方面的原因， 目前 人大事实上很难判断预算支出的合理与否。人大拥有调整修正权，一方面可以加大权力机关的预算职责，另一方面对明显不合理的预算开支也多了一条制约途径。[3]
各级人大在审批政府预算时一般都会确认政府预算具有法律约束力，但预算审批权的性质是什么呢？从现有著述的观点来看，主要有立法权说、监督权说、决定权说和独立权说。[4]预算的审批是对开支机构的事前赋权，事后确认的过程，而监督权是保障性和控制性的权力。审查批准预算案并不具有监督权这种事后性、保障性的特点。决定权具有自创性和实体规定性，而审批权一般不具有创建性，只是对既有事项的表态、宣告与确认。决定权和审批权在实体内容和运用程序上都存在着差别。预算虽然不具有实质性法律的抽象性要求，但不论是大陆法系的国家还是英美法系的国家，年度预算都具有款、项、目、节的法条架构，都经由一般立法程序成立，并以条例或者法案的形式公之于众。预算既然是法，立法机关是以法律的形态来通过国家预算审批的。那么应该可以得出预算审批权即立法权的结论，确立这一点对于预算审批制度的改革是非常重要的。很多法治发达的国家都赋予预算审批非常重要的地位，英美等不少国家甚至直接将立法程序适用于预算审批的过程，通过的预算即成为法案，与议会通过的其他法律具有同等的法律效力。[5]既然审批权是立法权，那么上文所提到的调整权则是应有之意。而我们面临的下一个 问题 是，人大是否有能力对预算草案做出调整。
预算审批是一项政策性、 法律 性、技术性都非常强的工作。人大不仅没有充分的时间也不具备相应的能力。如果没有专门机构的辅助，人大的各项活动很可能陷入表面化。而无论是在实行一院制议会国家，还是实行两院制议会的国家，预算的具体审核都是由议院的各种常设委员会与其属下的各种小组委员会负责进行，最后才由议会大会审议表决。如美国国会设有预算局，参、众两院都设有预算委员会。国会预算局负责在 经济 形势预测和财政收入估计方面给两院的预算委员会提供技术上的帮助，预算委员会则具体组织对预算草案的审核。除此之外，参、众两院的拨款委员会及其小组委员会实际上也在很大程度上行使着预算审核权。[6]这给我们以很大的启发。预算委员会可以充分利用预算信息管理系统，审查各预算部门收入支出的合法性、 科学 性、合理性。还可以建立专门小组，与预算支出的各个部门相对应，负责对该部门收支预算的专门审查。预算委员会一方面对预算编制部门报送的预算草案中不合法或不合理的 内容 在说明理由的前提下建议予以修改，另一方面建议审批机关对预算草案中不合法或不合理、但预算编制部门拒绝修改的内容予以否决。这就避免了因为缺乏信息和专业知识技能而做出不科学的调整。这样，不仅对部门也对审批机关有着双重的制约。
另外， 目前 预算草案粗略的风格，对人大代表而言都只能是“外行看不懂，内行看不清”。人大审查中不可能对预算方案提出一些实质性的意见，客观上形成流于形式的程序性监督。提交人大的政府预算编制应从粗略到细致，这样人大才有可能真正行使审批权。这样人大在预算委员会的协助下，在各部门的配合下，审批权才具有实际意义。
以上是从权力机关的角度来讨论的，而我们还可以借鉴发达国家的做法，免费派发政府预算报告给公众，民意机构可以对政府预算安排和实施过程跟踪、问责，甚至可以要求听证。这不仅是保证政府预算支出的合理性、公共性的要求，也是杜绝以官员意志代替公众意志，防止暗箱操作和腐败的根本措施，更是建设 现代 民主法治国家的要义所在。[7]
预算审批制度的改革，首先应正确认识审批权的内容和性质，为审批权的实现创造条件，不仅从认识上明确审批制度的实质和核心，也从客观条件上提供了审批权实现的可能性。同时，也应该借鉴发达国家的做法，建立“阳光预算”，从而更好地保证预算审批制度的完善。
【注释】
预算审查论文篇7
各级人大在审批政府预算时一般都会确认政府预算具有法律约束力，但预算审批权的性质是什么呢？从现有著述的观点来看，主要有立法权说、监督权说、决定权说和独立权说。[4]预算的审批是对开支机构的事前赋权，事后确认的过程，而监督权是保障性和控制性的权力。审查批准预算案并不具有监督权这种事后性、保障性的特点。决定权具有自创性和实体规定性，而审批权一般不具有创建性，只是对既有事项的表态、宣告与确认。决定权和审批权在实体内容和运用程序上都存在着差别。预算虽然不具有实质性法律的抽象性要求，但不论是大陆法系的国家还是英美法系的国家，年度预算都具有款、项、目、节的法条架构，都经由一般立法程序成立，并以条例或者法案的形式公之于众。预算既然是法，立法机关是以法律的形态来通过国家预算审批的。那么应该可以得出预算审批权即立法权的结论，确立这一点对于预算审批制度的改革是非常重要的。很多法治发达的国家都赋予预算审批非常重要的地位，英美等不少国家甚至直接将立法程序适用于预算审批的过程，通过的预算即成为法案，与议会通过的其他法律具有同等的法律效力。[5]既然审批权是立法权，那么上文所提到的调整权则是应有之意。而我们面临的下一个问题是，人大是否有能力对预算草案做出调整。
预算审批是一项政策性、法律性、技术性都非常强的工作。人大不仅没有充分的时间也不具备相应的能力。如果没有专门机构的辅助，人大的各项活动很可能陷入表面化。而无论是在实行一院制议会国家，还是实行两院制议会的国家，预算的具体审核都是由议院的各种常设委员会与其属下的各种小组委员会负责进行，最后才由议会大会审议表决。如美国国会设有预算局，参、众两院都设有预算委员会。国会预算局负责在经济形势预测和财政收入估计方面给两院的预算委员会提供技术上的帮助，预算委员会则具体组织对预算草案的审核。除此之外，参、众两院的拨款委员会及其小组委员会实际上也在很大程度上行使着预算审核权。[6]这给我们以很大的启发。预算委员会可以充分利用预算信息管理系统，审查各预算部门收入支出的合法性、科学性、合理性。还可以建立专门小组，与预算支出的各个部门相对应，负责对该部门收支预算的专门审查。预算委员会一方面对预算编制部门报送的预算草案中不合法或不合理的内容在说明理由的前提下建议予以修改，另一方面建议审批机关对预算草案中不合法或不合理、但预算编制部门拒绝修改的内容予以否决。这就避免了因为缺乏信息和专业知识技能而做出不科学的调整。这样，不仅对部门也对审批机关有着双重的制约。
另外，目前预算草案粗略的风格，对人大代表而言都只能是“外行看不懂，内行看不清”。人大审查中不可能对预算方案提出一些实质性的意见，客观上形成流于形式的程序性监督。提交人大的政府预算编制应从粗略到细致，这样人大才有可能真正行使审批权。这样人大在预算委员会的协助下，在各部门的配合下，审批权才具有实际意义。
以上是从权力机关的角度来讨论的，而我们还可以借鉴发达国家的做法，免费派发政府预算报告给公众，民意机构可以对政府预算安排和实施过程跟踪、问责，甚至可以要求听证。这不仅是保证政府预算支出的合理性、公共性的要求，也是杜绝以官员意志代替公众意志，防止暗箱操作和腐败的根本措施，更是建设现代民主法治国家的要义所在。[7]
预算审批制度的改革，首先应正确认识审批权的内容和性质，为审批权的实现创造条件，不仅从认识上明确审批制度的实质和核心，也从客观条件上提供了审批权实现的可能性。同时，也应该借鉴发达国家的做法，建立“阳光预算”，从而更好地保证预算审批制度的完善。
【注释】
[1]参见刘剑文主编：《财税法学》，高等教育出版社2004年版，第214页。
[2]参见王永礼：“人大预算审批权的若干问题＂。
[3]参见刘剑文、熊伟：“中国预算法的发展与完善刍议”。
[4]参见王世杰、钱端升著：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年版，第224页。
[5]参见刘剑文、熊伟：“预算审批制度改革与中国预算法的完善”。
预算审查论文篇8
一、 民主、预算与预算民主
人类的自我欲求不能凭借本身能力获得充分填补，尚且需要诉诸社会化手段，其中相对独立的私人欲求构成个体分散决策的前提，并借助价格杠杆和竞争机制得以表达和实现，尽管存在垄断、信息偏在、外部性等失灵现象以及仰赖外部力量的秩序维持等，但是市场仍被认为是满足私人欲求的基本方式。虽然国家较早地被理论假设为满足公共欲求的基本工具之一，但是缺乏有效的约束机制，掌权者们往往将自我的私人欲求凌驾甚至吞噬全体的公共欲求。晚至近现代国家中，渐次生成的民主制度，不仅让公共欲求更具正当性，而且国家权力真正地致力于公共事物，包括对市场秩序的维持和干预，以公平正义地满足公共欲求。
市场和民主之所以能够成为满足私人欲求和公共欲求的基本方式，源自二者的共性，即主体对自我欲求满足的决定权，前者是个体分散决策，后者则是诸多个体的集体选择。历史雄辩地证明，集体选择过程中，大行其道的是个体经由自己同意的代表参与公共事物管理的间接民主，即代议制民主，相反地，个体直接参与、全民公决的直接民主作为整个国家体制则不可行的，仅能被审慎地引入而成为有限补充。[1] (p199-215)但是，代议制民主不能回避的是存在委托问题，于是抑制人败德行为便成为民主的核心范畴。一般认为，“立法机关制衡行政机关的其中一个主要方法，便是制定法律——对行政机关有约束力的法律，要求行政机关遵守和执行。”[2](p20-21)但是，笔者认为，将代议机关简约为“立法机关”的认识并不周全，缺乏“夕阳条款”的法律条文无异于一份长期授权书，而语言含糊、概括或者模棱两可的制定法更减弱行政行为的“传送带”特征，[3](p12-28)更不能有效规范积极行政。代议机关还被赋予任免权、决定权、监督权，但是任免权往往四、五年甚至终身用一次，决定权仅针对重大事项，监督权则适用于事中、事后，因此以上武器还不能保障民主对于权力日益膨胀的行政机构实施有效地节制。新政治经济学理论认为，官僚行为目标是追求预算最大化，例如，尼斯坎南就指出，诸如工资、办公室津贴、公众声誉、权力、奖金、官僚机构的输出、变革的难易度、管理官僚机构的难易度等变量与官僚机构预算最大化是正相关函数或其他密切联系。[4](p.37)鉴于此，对人的有效激励和约束不妨围绕预算予以设计，乃至让预算成为民主制度的基础安排。
由历史观察，民主与预算相伴而生。预算母国——英国最为典型，1217年约翰王被迫签署《大宪章》，第12、14条规定，非经贵族和僧侣代表会议同意不得征收代役金或补助金；1688年光荣革命次年，议会通过《权利法案》不仅重申非经议会授权不能迫使任何人纳税或作其他缴纳，而且政府支出总额也应取得议会核准；1789年依据《综合基金法》，设立“综合基金”，国家所有的收支都纳入基金统一管理；1822年议会要求财政大臣每年须提交全部财政收支的一览表，供议会审查批准，而财政大臣用来收纳财政文件的大皮包（budge）也演绎为预算的专有名词。在与王权的斗争中，预算产生和发展，并且成为支撑现代民主的重要制度之一，但是形骸化的预算不过一堆废纸，预算作为民主工具的价值取决于预算本身的民主化，民主应体现在预算编制、审批、执行以及决算等全过程，例如民主参与预算编制、民主监督预算执行等，但是笔者认为，构建预算民主的中心应是代议机关预算审批权，又称“钱袋权”。因为“预算乃行政机构的生命之源”[5](p172)，审查与批准预算法案，一方面是代议机关掌控公共财政资金的使用以及截断政府滥用权力的物质来源，从而威慑政府的一种有力手段，另一方面通过代议机关民意的行使，表明民选代表和人民对政府的信任与主持，从而保证政府权力运作的正当性和经济基础。[6](p136-137)
二、 预算审批权的性质
预算审批权由代议机关行使，是财政民主主义的重要体现，理由在于：第一，国家活动所需之资金，最终仍由国民提供，国家所管理、使用之财产之原始资金亦系根源于国民，因此，此种接受国民“信托”之财产管理、运用，自然须受由国民代表组成之议会的统制；第二，鉴于财政在经济上的重要性，于计划之初即有必要由议会参与决策；第三，财政在政治上的重要性，甚至使得财政计划俨然已成为政治活动的“节目表”，其重要性时逾于制定法，因此应与法律一般同受议会之统制。[7]但是，学理上代议机关的预算审批权的性质还没有统一的认识，尤其与立法权、决定权和监督权之间的关系须进一步厘清。
（一）预算审批权与立法权。二者界分的关键是预算性质的判定。部分国家以法律案的形式颁布预算，学理上，日本预算法律说就认为，预算乃是法律一种，推而广之，预算审批权就是立法权，比较日本战前通说——预算行政说，前者推进代议机关在预算过程中的主导地位，也进一步强化预算效力，更符合财政民主主义。但是，预算与法律之间，除程序、名称以及规范形式等表象差异外，还有本质上的显著差异：预算不具有相同条件下反复实施的法的一般性，而是以一个年度为限、针对特定事项的具体作成；预算仅有部分强制力，对未来事宜的规划并不要求完全达成；后法优于前法等某些法则也不适用于预算，[8]因此，预算应被视为特殊效力的规范性文件，预算审批权不是立法权。
（二）预算审批权与决定权。二者都是人民当家作主、管理国家事务的表现，但是有较明显的区别。尤其反映为“决定”和“决议”的不同，前者是一种对事情作出实体性规定和对行为作出规范的权力，后者是一种带有批准、结论、确认、表态性的法律文件形式，为已有文件或者事件的表态或宣告，[9](p.316-317)代议机关审查批准由行政机关编制和提交的预算案，形成法定预算，是对国家财政收支安排的确认与宣告，应属于决议范畴。此外，决定权的对象应为重大事项，包括对法律的解释、修改和补充，大政方针等原则的设定以及重大问题的具体批复等，而预算则是常态事项，属于代议机关的年度性工作内容。因此，尽管一些预算相关的事项可能表现为决定形式，例如预算调整的决定等，但是预算审批权不是决定权。
（三）预算审批权与监督权。代议机关的监督权是指，代议机关为全面保障国家法律的实施和维护人民的根本利益，防止行政、司法滥用权力，所实施的检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。因为预算是“反映政府活动的一面镜子”，[10](p.314)代议机关通过预算审批既可监视政府权力运作的细节，又能遏制政府及官员的贪污浪费，一些国内外学者将预算审批权归入监督权。例如，沃伦认为创设和组织的权力、控制行政部门预算的权力及调查行政部门活动的权力是国会的传统三项监督权，[5](p164) 学者蔡定剑则将监督权的内容分为立法监督、对法律实施的监督、对政府行为的监督、对司法的监督、人事监督以及对军事和外交的监督，对政府行为的监督则进一步分为对计划和预算的监督、对政府责任的监督。[9](p.372-382)但是，笔者认为预算审批权不苻合监督权的特征，监督权是事中或事后行使的保障性权力，而预算审批却是对政府未来年度收支安排的承认，乃事前的赋权性行为，况且审批预算还是代议机关决策参与的重要路径。具有较显著的监督权特征的预算权主要针对预算执行的监督、决算等事项，2006年《人大常委会监督法》就只包括审查和批准决算和预算调整方案、听取和审议预算的执行情况报告等内容。
总之，预算审批权是代议机关一项不同于立法权、决定权和监督权的特殊职权，可以预算审批权为核心与相关职权整合为代议机关的财政权。[11](p.224)
三、 预算审批权的内容
2004年第四次修正《宪法》第62条和2004年第四次修正《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8、9条都明确规定，中央和地方各级人民代表大会有权审查和批准预算以及执行情况的报告，所以预算审批权可分解为审查与批准两个部分。1994年《预算法》第12、13条又进一步规定，人大审查国家预算或本级总预算草案，但批准的是中央预算或本级预算。国家预算由中央预算和地方预算组成，各级总预算由本级预算和汇总的下一级预算组成。预算审查与批准对象的区分，是避免旧体制下的尴尬，即上级人大和本级人大对同一预算的重复审批，如果审批结果高度一致，其中之一的审批行为便是资源浪费，如果审批结果相互冲突，效力认定便会陷入两难。[12]但是，预算改革不够彻底：一方面，审查却无批准为后盾，效用值得怀疑；另一方面，公共物品的受益范围不一样，理应由不同范围内的受益主体承担各自成本并拥有相应财政决策权，这是民主的题中之意，上级代议机关越俎代庖审查下级预算，可能侵害下级代议机关预算审批权的独立性，违反预算民主原则。
预算审查重点包括但不限于以下：合法性审查，即审查预算收支是否符合法律、法规，尤其关于法定支出的比例和增长幅度的要求；真实性审查，即审查预算有无隐瞒少列或虚列的情况，对预算收支的测算是否科学合理，与经济社会发展的实际情况是否吻合；政策性审查，即审查预算有无贯彻有关方针、政策，预算结构以及重点项目安排和保障是否体现确保重点、统筹兼顾的原则；效益性审查，即审查预算是否贯彻勤俭节约，能否最大限度地发挥财政资金的效益；科学性审查，即审查预算设计是否规范，能否直观地反映预算全貌和项目信息等。
代议机关审查预算的合法性、真实性、政策性、效益性和科学性等，如果认为符合相关要求，应予以批准，相反情形则有两种方式：或者代议机关威胁动用否决权，要求行政部门自行修改，重新提交；或者代议机关直接修改预算，然后予以通过。我国宪法、法律对此容都没有明确规定，广东、海南、湖北、深圳等省市地方性法规也不够健全，实践上，人大部门往往以前者解决预算的修改事宜。而后者所涉及的是，代议机关在预算审批过程中的预算修正权。民主核心是主权在民，但是归属于人民的权力还仰赖权力的分立制衡才能使之服务于人民，至少不被滥用而伤害人民，放任代议机关自由地修正预算，难免侵害行政机关的预算编制提案权，甚至直接干涉具体行政，以致政策失败的责任难以厘清，与责任政府趋向相违背。因此，各国对代议机关的预算修正权往往予以制约，在美国，代议机关可以任意修改预算额度与项目，但是总统拥有否决权，大多数国家则立法限制预算修正权，以符合预算同一性原则，即代议机关尊重行政机关对预算草案的原初判断（primitive judgment），[13]审批的预算与行政机关的提案保持基本的“同一性”。预算修正权包括以下限制：增额修正，即增加预算支出的修正，一般予以禁止，这不仅基于预算平衡的考虑，还是为“预防议会议员，因受选举团体或其他方面的请托，而滥求增加度支”[11](p.228)；减额修正，即删除预算支出的修正，一般予以许可，但是应当符合同一性原则，且不得利用预算删除而影响法定机构的运作；科目流用，即在预算总额不变的前提下，预算资金科目之间的重新安排，例如，我国预算收入按照内在性质和相互联系设有四级的类、款、项、目科目，预算支出科目则分为类、款、项、目、节等五级，“类”是最高级别的预算科目，科目流用越接近“类”，调整幅度越大，因此，依据预算同一性原理，科目流用的修正应由“目”、“节”开始，逐步慎重行使，但最高不宜超出“项”级科目。[12]此外，预算修正案的提交程序也受到限制，例如日本《国会法》规定，众议院议员50人以上、参议院议员 20人以上才能提交预算修正动议，供大会讨论。
四、 预算审批权的效力
代议机关经过法定程序审查并批准预算，赋予行政机关财政事项的处理权限。因此，如果代议机关对预算予以否决或拖冗不决，内阁制国家，形同投下不信任票，会引发倒阁或解散国会的危机，即便总统制国家，也会造成政治僵局，例如1995年美国共和党控制的第104届国会与民主党人克林顿总统围绕1996年预算的大战。[14]当然，政府已是现代社会存续的“必要的恶”，为避免预算空白致使政府停摆，可采用下列补救措施：假预算或暂行预算，即预算全部尚未获得批准审计，可将已议定部分与无须议定部分先行交付执行；施行预算，即没有生效预算以供执行，则延用上年度预算的标准；临时预算，按实际需要编制临时预算，送请代议机关议决。
预算审批权的效力最重要的是“授权”，[15]即行政机关有权按照预算规定的用途和限额内运用资金。预算审批权的效力还表现为一定约束力，即行政机关不能擅自变更资金用途或超越限额，也不得随意放弃或者减少预算执行。代议机关对预算的审批，不仅有效约束公权力，为人民看紧“荷包”，而且是参与经济、社会等重大事项决策的基本途径。但是，预算约束力不等同于法律约束力，简单地将预算视为对行政机关设定义务，会侵害行政权的相对独立性，也背离行政权裁量空间扩大的趋势。预算的约束力应按具体项目的重要性予以判定，预算的重要事项具有刚性，只有取得代议机关的同意，行政机关才能放弃或减少相关项目的执行，一般事项则具有弹性，行政机关在裁量空间内自行决定是否执行相关项目。预算毕竟是对未来事宜的规划，难免应特殊情况予以调整，但是预算调整制度也能验证预算审批权的效力强弱。我国《预算法》第53条规定，必须提请本级人大常务会审批的县级以上各级政府预算的调整方案，仅是“因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更”，而第28条又除法律和国务院另有规定外，禁止地方各级预算列赤字，地方政府也不得发行地方政府债券。法条的矛盾不仅让预算调整的规定虚设，还诱使行政机关压低预算收入预期，寻求预算外超收收入的支配权，这严重地弱化预算审批权的效力。《人大常委会监督法》则严格限制预算调整的条件和程序，第17条规定，预算经人民代表大会批准后，在执行过程中需要作部分调整的，国务院和县级以上地方各级人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准，严格控制不同预算科目之间的资金调整，涉及农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等预算资金需要调减的，应当提请本级人大常委会审查和批准，并会议审查和批准预算调整方案的一个月前，将预算调整初步方案送交本级人大财政经济委员会进行初步审查，或者送交常委会有关工作机构征求意见。
代议机关享有预算审批权，但不得肆意行使，存在诸多制约。首先，代议机关应尊重预算过程的权力制衡机制，例如，预算修正权的行使以不侵害行政机关的预算编制提案权为限度，预算审批决议应为行政机关的预算执行保留适当的裁量空间等。其次，代议机关的预算审批应符合在先立法，例如社会保障、债务清偿、司法经费等支出在法律上都有明确标准，[16]又如我国《教育法》、《义务教育法》、《农业法》、《科学技术进步法》等对于教育、农业、科技等财政投入也有定量性规定。预算是特殊效力的规范性文件，不能将预算审批视为对相关法律的修改。我国《预算法》第12、13条规定上级人大常委会有权撤销下级人大及其常委会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算的规范性文件，但是全国人大批准的违法预算还缺乏违宪审查机制予以矫正，只能诉诸代议机关的自我约束。[1]最后，代议机关的预算审批应遵循预算本身的规律。诸如依据财政健全主义，审慎处理收支平衡以及债务规模、结构等；依据预算年度性，不得表决多年预算等，[17](p412-413)而这些规律，即使没有转化为法律条文，也应构成预算审批的有效约束。
五、 预算审批权的机构与程序
代议机关是预算审批权的主体，然而预算审批过程的深入分析还应揭开代议机关的黑箱，即探究内部机构和运作程序。我国《预算法》、全国人大常委会1998年《关于设立全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会的决定》和1999年《关于加强中央预算审查监督的决定》以及各省市的预算审批监督办法、条例或规定也有预算审批的机构和程序规定。总体而言，预算审批机构不健全、权限不明确、程序不合理等问题仍然存在，预算审批流程还应在预算民主指引下进一步建立、健全。
（一）设立预算规划委员会。在现代世界各国，委员会都无一例外的构成代议机关组织体系中必不可少的部分，起到带动代议机关机器运转的马达作用，成为启动所有程序的原点。[18](p13)各国代议机关设立各种常设委员会，例如美国国会的预算委员会和拨款委员会、日本国会的预算委员会、法国国会的财政委员会等，具体承担较强政策性、法律性、技术性的预算审查工作。为扩大代表性及吸收广泛民意，我国实行与众不同的人大代表兼职制，而代表的有限精力、知识难以全面细致的审批预算，一年一次的人大会议只有1－2天的预算审批时间，有的代表受限于学识、职业根本看不懂预算，必须前移预算审查的重心，构建委员会为中心的预算审批制度。目前，依据《预算法》第37条规定，全国人大财经委负责中央预算的初步审查，但是财经委除国家预算、国民经济和社会发展计划等方面的职责外，还须参与经济立法、经济法律执行的监督及国民经济重大问题的调查研究等，工作任务繁重，[2]况且，今后还要逐步延长审查期限，推进预算审查的实质化。因此，1998年人大常委会设立预算工作委员会，职责主要是“协助全国人民代表大会财政经济委员会承担全国人民代表大会及其常务委员会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作”，实际上，却是预算初步审查的主要机构。不过，预算工作委员会的性质是人大常委会的工作机构，组成人员不是人大代表，行使初步审查预算的权威性、合法性略显不足。笔者建议，将财政经济委员会的预算和规划职能划出，设立预算与规划委员会，组成人员为专职人大代表，[3]主要职责是：主持对预决算、预算调整方案、国民经济和社会发展规划初步审查，并向常委会提交初步审查报告；监督预算及其调整方案、国民经济和社会发展规划的执行；参与预算、规划等领域的立法工作。此外，预算与规划委员会下设具体服务机构，招揽经济、法律、管理等专业人员，向人大常委会、专业委员会以及人大代表提供经济趋势预测、预算效益分析、规划评估、统计资料收集等信息服务。
（二）实施预算公开。预算民主的主要形式是代议制民主，但也不排除公众参与等直接民主，事实上，公众参与的广度和深度是衡量民主程度的重要指标。预算公开是公众参与预算决策的前提，预算公开是“阳光理财”的重要内容之一，使政府成为透明鱼缸中的金鱼。预算公开包括两个层次：一是向代议机关公开，接受代表的审查和监督；二是向公众公开，以保障公众的知情权、参与权与监督权。在我国，人大会议期间，预算案被加密级，甚至不能人手一份，会后代表手中的预算被立即收回，媒体所能的，仅是干巴巴的人大批准预算决议和略带说教的预算原则和政策。预算的神秘化不仅没有提高预算的神圣性，还使之沦为暗箱操作的陪嫁。公开透明是预算的最基本要求，除少数关系国家安全、国防、外交等公益以及个人隐私、商业秘密等私益项目外，都应该公开，而且是审批的全过程公开。各国先进经验颇值得我国借鉴，例如在美国，每年总统送请国会审批的正式预算文件，除年度预算书、预算分析书、历史资料表、政府预算附录和预算制度和概念说明外，还包括联邦预算的公众导读，上述文件所涉内容细化至具体预算项目，并且依据1976年《阳光下政府法》规定，预算信息除必要保密，都向社会尽可能的公开。此外，预算是特殊效力的规范性文件，许多国家还仿效法律程序，对预算审批结果予以公告，例如，依据俄罗斯预算法典的规定，每年联邦议会将联邦预算作为法律予以批准，而且除保密条款外，批准的预算和预算执行情况报告必须在公开出版物上公之于众。[19]现代网络技术的产生和发展进一步拉紧公众与预算的距离，诸如美国行政管理与预算局和财政部、英国财政部、日本财务省等网站上都公布丰富的预算资料，以满足公众的预算知情权。
（三）再造预算审批流程。“预算依赖于一些决策过程，过程决定谁将有发言权和在决策的什么时候有发言权，并为必须做出的决策提供一个框架。”[20](p16)尽管预算的意义不亚于法律，但是与2000年《立法法》通过后的立法程序相比较，一个月左右预算审批期限过于仓促，初步审查和正式审查的设计相当粗糙，各参与机构的权责也不明确，加上全过程的高度封闭，使之流于形式，难以真正发挥预算审批的作用。笔者认为，应以预算民主为原则，兼顾审批效率，予以流程再造：预算与规划委员会接到财政部门提交预算草案和报告后，重点审查预算整体上是否与既定方针、政策、目标等相协调，以及有关预算收入是否完整、合理与准确，从而确定该年度预算的基本政策和总量，并按照业务领域将预算审查分别移交各专门委员会审查；各专门委员会则重点审查本领域预算支出的合法性、效益性和科学性，并形成审查意见；财政部门可根据意见修改预算草案和报告，预算与规划委员会根据财政部门修改后的预算草案和报告，并结合汇总的各专业委员会的预算审查意见和代表提交的修正案，起草预算初步审查报告，提交人大常委会审议；人大常委会进一步听取财政部门的预算报告和有关各方面的意见和建议，审议通过预算审查报告；人大会议期间，全体人大代表就财政部门提交预算草案和报告、人大常委会提交预算审查报告进行表决，批准后立即公布。预算一旦进入审批程序便向人大代表和公众公开，为提高预算审查效率，预算修正案应在人大常委会通过预算审查报告之前提出。此外，为增强预算审查的权威性、公正性和透明性，在预算与规划委员会及各专门委员会的初步审查阶段，除召集有关部委、人大代表和专家学者等汇报、座谈、论证外，还应组织制度化的预算听证和质询。
六、 结束语
我国高歌猛进的市场化改革不断加速预算民主化的进程。计划经济体制下，国家是控制绝大多数社会财富的“自产国家”，财政收入的基本来源是国家已所有者身份收取的国有企业利润，预算仅是国家以高度集中的指令性计划配置社会资源的基本工具之一。然而，随着市场经机改革的逐步推进，我国经济结构发生改变，进而财政收入结构也随之变化，税收收入几乎等同于全部预算收入，私人部门的贡献占财政收入的比重越来越大，因此有学者认为，我国正在转向“税收国家”。[21](p.39)而税收国家不仅是对财政形态的事实描述，还揭示国家与公民之间的深刻变革，尽管国家以法律为尚方宝剑有权向公民征收税费，但是也不能无视相对人的意愿；尽管公民不能如市场交易似的自由选择公共物品，但是也希望能说三道四。民主化的预算恰恰是二者交集，公民获得参与公共物品决策与监督的途径，国家无偿征收行为的合法性得到确证。
预算民主化需要千头万绪的制度建设予以落实，而提纲挈领的是代议机关的预算审批权，代议制是现代民主的基本形态，预算审批是草案变为生效文件的关键环节。预算的民主精神避免预算审批权沦为图章，也为预算审批提供若干遵循原则，诸如体现以上制度建议中的权力分立、程序正义、公开透明等。虽然预算民主建设已超越《预算法》修改范畴，属于宪政层面的制度，但是其对具体制度的指引作用不可忽视，笔者认为，当前围绕《预算法》修改所形成的部门预算、复式预算、地方债务、预算调整、国库集中收付以及预算责任等众多建议，而去粗取精、去伪存真的衡量标准就是构建预算审批权为中心的预算民主。
【注释】
[1]我国《宪法》第5条第3款规定，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”但是，在我国宪法框架下还没有任何机制可以追究作为最高国家权力机关的全国人大的违反宪法和法律的行为。
[2]1998年第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上，何椿霖代表全国人大常委会委员长会议作《关于提请审议设立全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会的议案说明》，指出，预算审查监督“这方面工作的专业性强，工作量大，全国人民代表大会财政经济委员会承担的工作范围较宽，难以集中主要力量进行，目前基本上处于程序性的审查监督，在一定程度上影响了对预算审查监督的深度和力度”。
[3]随着人大职能的发挥，现行人大代表兼职制的弊端逐渐暴露，因此，2003年第十届人大选举产生20名代表专职担任常务会委员，一般还兼任专门委员会委员。笔者认为，人大代表专职化是必然趋势，专门委员会委员的专门化则是近期可以实现的目标。
【参考资料】
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预算审查论文篇9
1.建设项目立项决策程序的审查。可行性报告是决策部门审批项目的主要依据和前期工作的主要。因此，在审查项目建议书是否严格遵守审批程序的同时，立项决策程序审查的重点就是对可行性研究报告进行再审查。一是审查对所提出的项目背景是否真实，建设条件能否落实，可行性研究内容是否齐全，深度能否达到规定的要求并满足设计需要。二是审查承担可行性研究的单位是否具备一定的资格，是否具有独立性和超脱性，对项目的论证是否充分，可行性研究报告的审核批准是否严格遵守审批程序。三是审查可行性研究中的技术论证、经济论证、财务投资方案是否切实可行。从而对可行性研究做出的结论进行评价，为投资决策提供审计信息，以便做到在决策阶段体现其项目建设的明智性、效益性。
2.建设项目设计文件的审查。建设项目的设计文件主要包括设计概算和施工图预算。概预算文件审计，主要审查概预算等初步设计文件的编制是否合规合法，是否严格遵守审批程序，概预算文件的组成内容是否完整，编制概算文件所依据资料是否齐全，是否做到了符合实际。概预算定额与概预算指标是否符合建设项目的专业要求和国家规定的标准，材料与设备供应方式、市场价格与预算价格是否正确，工程量的、概预算定额和指标的套用是否合规等。
3.资金来源及其落实情况的审查。一是审查建设项目资金来源是否合规。二是审查资金来源是否落实，地方政府配套资金和单位自筹资金是否按比例足额按期到位。对使用建设资金、银行贷款的项目，要求出具有关部门下达的年度计划，自筹资金要有建设银行的存款证明。在审计中，如发现资金来源有，应如实向批准建设项目开工的机关报告，明确审计意见，不得开工建设。
4.投资项目决策责任审查。主要审查在投资决策形成的各个环节上是否建立了完善的决策责任制，是否使参与投资决策的每个主体都能承担起相应的责任和风险。审查行使项目最终决策权的有关部门、人员是否履行和尊重可行性研究和项目评估的结论。
二、投资项目管理的审查。
主要审查项目法人制、资本金制、招投标制、合同制和工程监理制的落实情况。
1.审查项目是否实行项目法人责任制，项目法人在项目的策划、资金筹措、建设实施、偿还债务和资产的保值增值过程中是否实现了责、权、利的统一。
2.对实行资本金制的项目，主要审查资本金是否按规定进度和数额及时到位，是否按规定用途使用，有无弄虚作假，挪用或抽逃资本金。
3.对项目招投标的审查，一是要审查招标条件和招标准备，审查标底是否控制在总概算及投资包干的限额之内，编制的依据是否合规，是否由有资质的机构及造价管理资格的人员编制，是否遵循国家有关政策法规，是否体现招标文件的规定和要求，是否与市场实际价格相吻合，是否根据施工图编制，有无存在不从实际出发片面降低造价，工程质量的情况。二是要审查招投标是否按“公开、公正、公平”等原则进行，审查是否存在中标单位资质不够，有无通过虚假招标，指定分包方式搞违法分包，层层转包，造成工程重大损失和质量隐患等问题。
4.审查项目有关合同是否真实有效，有无因强行要求承包方垫资或压低标价影响工程进度和工程质量等现象。
5.对工程监理的审查，一是审查监理单位资质的真实性和合法性，二是审查有无项目监理规划和监理细则，三是审查项目建设监理的体制是否规范合理，是否加强现场监理和实施跟踪监管。对工作失误或弄虚作假给政府投资造成损失的，要会同有关部门给予必要的处罚。
三、投资项目资金使用和管理的真实性、合法性的审查
主要从六个方面进行审查：一是审查资金是否及时足额到位，使用是否合规。二是审查有无转移、侵占、挪用建设资金的问题，切实保证建设资金能够专款专用，防止挪用和变相挪用。三是要严格审查项目建设资金的各项开支标准的执行情况，防止损失浪费。四是审查政府各职能部门对投资建设资金拨付、使用和管理等各个环节的监管是否到位、有效。五是审查概预算的执行情况，包括审查建设项目是否按照批准文件所规定的完成，查明是否存在着预算超概算、决算超预算的现象，有无随意改变建设内容、扩大建设规模、提高建设标准、搞计划外工程、虚列工程费用和概预算外购置等情况。六是审查建设单位是否及时办理工程决算，审查工程价款结算与实际完成投资的真实性、合法性及工程造价控制的有效性。
预算审查论文篇10
一、问题的提出在经济匮乏的年代，政府掌握的公共资金有限，人们一般也就不会十分关心公共财政的问题。但随着中国经济的高速发展，政府掌握的公共资金数目惊人，政府开支动辄上万亿；民主法治建设进程的不断推进又使民众的权利意识、监督意识得以加强，政府财政的安排就不可避免地成为各方利益主体瞩目的焦点。在公众与媒体的聚集之下，公共财政开支领域的诸多怪现象便逐渐暴露，引发了公众的质疑与不满。怪象之一：据国家统计局数据，1995～2006年，国家财政支出中行政管理费由996．54亿元增加到7571．05亿元，12年间增长了6．60倍；行政管理费用占财政总支出的比重从在1978年仅为4．71％，到2006年上升到18．73％。这一数据远远高出日本的2．38％、英国的4．19％、韩国的5．06％、法国的6．5％、加拿大的7．1％以及美国的9．9％。[1]2009年北大教授王锡锌在作客中央电视台的《新闻1+1》节目时更披露：我国的公款吃喝、公车使用和公款出国的费用接近9000亿。与此同时，我国的社会保障制度却迟迟建立不起来，公共医疗服务严重不足，教育经费匮乏，政府大力宣传“希望工程”鼓励民众资助贫困孩子上学。怪象之二：2008年末4万亿经济刺激计划出台后，由于4万亿的具体流向和决定程序不甚明晰，结果国家发改委周边旅馆很快爆满，各地都在“跑部钱进”，几乎每个省都挑灯夜战，在短时间内拿出了上百个项目，以期搭上“4万亿”这趟便车。[2]怪象之三：每年临近岁末，都会出现中央各部委和各级政府突击花钱的现象，据媒体报道，2007年11月初，大部分中央部委只花掉了总预算的六成多，各地政府只花掉了总预算的七八成，一年一度的年底“突击花钱”又不可避免地发生了。[3]于是，各项不必要的修建工程纷纷上马，刚铺过的道路掘开重铺，刚修整过的花圃推掉重来。
上述怪象的出现说明我国在经济改革不断推进、公共资金快速积累的同时，相应的政治制度、法律制度却未能随之作出有效的调整。目前，无论是在公共资金的收入还是支出上，强大的行政权仍然处于主导地位，人大对预算的决定、预算的支出、预算的审查等问题长期处于弱监督状态，预算的法制化程度较低。如此一来，缺乏有效监控的政府财政权被滥用、乱决策、乱花钱的现象也就在所难免。但这种财政上混乱、失控的局面与法治国家的应然财政秩序相距甚远，既不利于在涉及国家财富的动用、支出等问题上落实人民主权原则，也不利于人民代表大会制度的真正实施，必须加强对该问题的研究，为人民代表大会行使这一权力提供宪法理论根据，[4]建立起一套完整统一、公开透明、公正民主的预算制度。
二、强化人大对预算的审批权是宪政的基本要求人民主权原则是近现代各国宪法公认的基本原则，也是各国宪法发展和宪政制度的根本价值取向之一。集中体现人民主权原则的宪法一般都规定了代议制，将它作为实现人民主权的具体途径。根据人民主权原则，政府的权力来自于人民，政府只是受托行使公共管理和公共服务的权力，为公民提供良好的社会秩序，保障公民更好地享受自己的权利，并为公民提供尽可能多的公共服务。简言之，权力来源于权利，按照社会正义的要求，它应当服务于权利的实现与增长。[5]因此，政府的一切行为都必须向人民负责，人民应当直接或间接成为管理其自身事务的立法者和政策制定者，[6]任何法律、公共政策的制定都应当具有民意的基础。
在诸多公共政策中，最需要民意基础的无疑就是公共财政资金的征收和使用。因为人们联合成为国家和置身于政府之下的重大和主要目的，就是保护他们的财产。[7]政府的每一分钱都来自于纳税人的财产，税收的增加就意味着人民手中可支配货币的减少，而人民之所以愿意交纳税款，形成公共资金，是希望政府能“聚众人之财，办众人之事”，为人民提供更好的福利。如果政府收取税款，形成公共资金后，却不让人民了解这些钱的具体支出情况，更不让人民对花费这些钱的计划发表意见，随意使用公共资金，则人民的财产权就受到了侵害，其保护自己财产、获得更大福利的需求无法得以满足，人民主权、责任政府的原则也无从显现。因此，由人民代表组成的“国会应拥有权力来决定如何以及何时应为这些目的而运用资金。”[8]通过议会对政府预算的充分讨论、审查与批准，使政府与公众之间通过对话来求得共识，才能使政府的目标与公众的需求相符合，保证资源的公平分配以及政府权力运作的正当性。
另一方面，“权力有作恶的滥用的自然本性”，[9]是不得已存在之恶，人民必须时刻通过法律保持对行政权的警惕和控制。而人民对行政权进行监督的最重要、最有效途径就是对通过议会对政府预算的审批与掌控。因为“公民权利和国家权力最终都以物质财富为基础，都是物质财富在一定历史条件下的转化形式。”[10]财政资金是行政权力整个机构运作的经济基础，它就象政府机体内的血液，支撑着一切政府活动的进行。只有掌握了政府的“经济命脉”，确保公共资金支出过程中的正规、准时和忠实，才能截断政府部门滥用权力的物质来源，保证国家权力只用于提供公共服务，实现对各项政府权力的有效监控。如果公众无法通过审查政府预算草案来确保财政的公共性，就无法保证国家权力的公共性，也就谈不上限制政府和宪政精神。所以，有学者指出：“政府是否真正受制于宪法，是否为有限政府，是否能将政府行为限定在法制化轨道，其根本在于国家的财政权是否真正掌握在人民手中，而不是在政府自己手中。”[11]美国联邦党人汉密尔顿也认为：“掌握国库的权力可以被认为是最完善和最有效的武器，任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施。”[12]布伦南和布坎南甚至认为：“财政约束实际上可以代替选举约束，也就是说，即使在选举约束失效时它们仍然有效。”[13]
也许正是出于对预算的重视，英语中表述政府责任时所使用的单词是“accountability”而非一般的“responsibility”或“liability”。“accountability”一词来源于“account”，而“account”本指“帐目”、“计算”、“说明”，[14]本义侧重于可以从数量上予以计算、衡量和说明，会计师accountant也来自于同一词根。可见，“责任政府”的首要要求就是政府的帐目——即公共资金的收支应是透明、可计算、可说明，受人民监督和控制的。
正因为对公共财政的控制如此重要，西方近代资产阶级与王权的斗争首先夺取的就是对公共财政的控制权，西方的议会也正是在与王权不断争夺公共财政的控制权中，才最终确立起其政治地位的。“立宪政治（议会政治）的历史可以说是现代预算制度的成立史”。[15]1215年的英国《大宪章》就国王与臣民的权利与义务关系确立了具有现代意义的原则和法度，其首要的一项就是税收须经纳税人批准的原则。批税权成功地限制了国王以各种形式非法征取臣民财产的权力，从源头上制约了行政权滥用的冲动。可以说，议会就是因公共财政而产生，对公共财政的控制也是议会的主要职责。故英谚称，“税收是代议制之母。”1640年，议会与王权之问的暴力抵抗——英国资产阶级革命又确定了财政支出必须由代表资产阶级利益的下议院批准的原则，即政府预算必须经议会审议批准，议会有权对政府预算进行修正。到17世纪末期，国家预算基本形成。19世纪中叶，议会对财政权的控制最终得以实现。至此，英国出现了世界上第一个完整的、现代意义上的国家预算。预算不但对财政具有严密的控制权，也形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具。[16]可以说，在近代英国，代议制之所以能成功地制约国王的行政权力，从根基上讲就是建立在对国家财政的控制上，而“议会也最终成为英国宪政不可缺少的组成部分”。[17]
英国的代议制宪政模式，基本上奠定了近代西方国家宪政模式的蓝本。近代美国、法国等西方国家都是通过效仿英国而走上代议制模式宪政道路的，而它们所遵循的议会与行政的分权也都贯穿着议会对国家财政给予监管的宪政原则。[18]目前，几乎所有的民主政治国家都十分强调议会对政府预算的控制权。尽管各国议会对政府预算案的审议、修正能力大小有所区别，但综观世界各国，几乎所有的国家都允许议会对政府预算进行审议，议会亦有权对之提出修正意见。司以毫不夸张地说，议会有权通过审议、修正政府财政预算来实现对公共财政的控制是实现宪政目标的重要保障。
三、我国人大预算审批权虚置的原因分析《中华人民共和国宪法》明确规定我国是人民民主专政的社会主义国家，[19]国家的一切权力属于人民，人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。[20]与之相适应，我国的《宪法》和《预算法》也都明确规定全国人大和地方各级人大有权代表人民“审查和批准”政府提出的财政预算草案。[21]但在实践中，人大对政府预算的审查却缺少“刚性”，从中央到地方，各级人大对政府预算基本都是一次通过，“政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”，“过场”走得有条不紊，代表在迷糊中举手为预算履行合法手续。[22]现实中，人大打回政府预算或迫使政府预算作出较大调整的消息鲜有耳闻。[23]有长期关注和参与预算改革的学者坦言：目前在财政预算审议方面，人大还是“橡皮图章”。[24]那么，为何法律的规定与现实的操作会有如此大的反差?之所以出现这种现象的原因何在?
（一）人大预算审批的程序规则缺失人大预算审批权的长期虚置首先恐应归因于人大预算审批程序的基本缺位。尽管《宪法》、《预算法》规定了人大有权对预算草案进行审查，但由于长期以来，在“重实体、轻程序”观念下，人们认为人民代表大会制只是实体法的组成部分，而非程序法所包括的内容，只要能得到公正的结果，关于程序怎么设计以及是否遵守程序，则无关紧要。[25]结果是自1954年第一届全国人大第一次会议召开后的35年中，全国人大一直是在无议事规则的状态下行使权力的。无论是《宪法》、《预算法》和其他相关法律、法规也都没有对人大审查预算草案的程序予以明确，这使得人大对预算草案进行审查的方式、步骤、顺序、时限均无矩可循。《预算法》关于预算审查和批准只有短短5个条文，只涉及各级政府预算草案由何主体审批，向何部门备案等实体问题，而对审查、批准的程序问题毫无涉及。这不能不说是《预算法》这一关于政府预算的基本法律的重大立法缺陷。
以全国人大对预算草案的审查为例，目前，关于人大审查预算草案的程序规定仅散见于《全国人民代表大会议事规则》（以下简称《议事规则》）和《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》（以下简称《决定》），但这些规定的内容仍然过于简约。根据《议事规则》，中央预算的审查批准大致分为两阶段：（一）初步审查。全国人大会会议举行的1个月前，国务院有关主管部门应就国家预算及预算执行情况的主要内容，向全国人大财政经济委员会（以下简称人大财经委）和有关的专门委员会汇报，由财经委进行初步审查。[26]（二）大会会议审查。全国人大会会议期间，财经委根据各代表团和有关专门委员会的意见对中央及地方预算草案进行审查，并提出审查结果报告，主席团审议通过后，印发会议，并将关于国家预算和预算执行情况的决议草案提请大会全体会议表决。[27]上述规定只粗疏地规定了对预算草案分为初步审查和大会审查两大步骤，并对初审的时间做了规定，但是对初步审查和大会审查的具体方式、步骤、顺序与时限的规定仍是一片空白，缺陷明显。
首先，缺少对财经委、人大常委会预算工作委员会（以下简称预工委）预审的具体程序规定。
目前的人大议事规则通过财经委、预工委对预算草案的初步审查使人大对预算草案的实际审查提前，具有重要的实际意义。由于预工委、财经委具有较强的专业知识，并拥有对预算草案相对较为充裕的审查时间，目前我国人大对预算草案切使行使审查权主要就发生在初审阶段。但是，预工委和财经委的初审应采取何种方式进行审议，是否应经历一读、二读、三读程序，并无规定，公众旁听、辩论程序、听证程序等重要的听取意见的机制也付诸阙如。这使得财经委、预工委的初审在很大程度上处于无序化、随意化、神秘化的状态，既不利于初审的法制化与正规化，也不利于预算初审阶段的公众参与。此外，《议事规则》和《决定》目前并未对初审的法律后果予以明确，财经委、预工委审查后是仅有权提出修改建议还是有权对预算草案进行批准或否决?初步审查结果应向哪些对象进行送达?如果财经委、预工委提出修改建议，但政府部门拒绝修改该如何处理?目前均难找到相应的法律对策。
其次，目前人大会议期间对预算草案的审查、讨论程序匮乏，已有议事规则又先天不足，严重制约代表审议权力的行使。
一方面，我国目前的“两会”1年只开1次会议，每次会议又只有半个月左右，会议期间议题较多，代表能够阅读、审查财政预算草案的时间非常有限，在此情况下，很难对预算草案提出有价值的意见。如据《南方都市报》报导，今年的“两会”上，财政部在3月5日会议开幕日才向十一届全国人大二次会议提交了关于2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的报告。在3月5日至3月7日3天时间里，代表们“3天要审3个报告”。据一位代表回忆，总理读报告花了半天时间，剩下的2天半，花一大半的时间评政府工作报告，因此，只有1天的时间看预算，最后半天的时间才能讨论。[28]在极短的会议期间内，在没有多方听取意见、进行辩论的基础上，对于具有高度专业性的预算案进行充分的审议，提出有价值的建议，几乎是不可能完成的任务。
另一方面，即使代表提出了有价值的意见，政府部门该如何对代表的意见做出反馈，也缺少明确的法律规则。目前，我国的人民代表大会采用代表团、小组讨论审议的议事方式，人大代表只能在分组讨论时对预算草案提出修改意见，然后由财经委将意见汇总，向主席团提出审查结果报告，主席团审议通过后，印发会议，并将关于国家预算和预算执行情况的决议草案提请大会全体会议表决。这种分组讨论、汇总意见、提出审查报告的做法存在很多问题：第一，代表的意见能否都在财经委的审查结果报告中得以体现?如果代表对预算草案的修改意见较多，到底哪些意见应被财经委的审查结果报告所包涵，哪些则可以省略?遴选标准和程序如何?如果财经委的审查结果报告未能如实、全面反映代表意见该如何处理?第二，主席团通过财经委的审查结果报告后，政府财政预算是否必须在大会会期内立刻按照审查结果报告中提及的建议进行修改，再报请大会全体会议表决?由于现在大会会期非常短，如果政府部门在大会会议期间来不及作出相应修改该怎么办?是必须在会议议期内草草修改提交大会表决，还是可以在人大会议闭幕后将修改后的预算草案报人大常委会审批?亦或事后加开一次人大会议通过?最后一种情况在某些县级人大曾经发生过，但如是在级别较高的，如省级人大、全国人大审议时发生预算不通过，加开人大会议可能会在实践中有很大困难，届时该如何操作?第三，如果发生政府拒绝按审查结果报告的全部要求进行修改的情况，应如何处理?尽管在目前的政治实践中，发生上述可能性的机率并不大，但仍不能将这些问题径行忽略。
再次，我国的预算信息尚不够透明，人大对预算的审批过程也缺少公众监督。
预算信息全面、准确、及时的批露，不仅是人大代表对政府预算实现有效审议的关键，也是社会公众参与预算审议的前提。但目前我国社会公众对预算信息的了解总体上仍十分困难。根据以往常规，我国有关预算执行情况和预算草案，每次人大会议上均作为机密材料，在开会前才发给人大代表，会议结束后很快又收回，代表很难深入了解，公众更无从知晓其内容。公众申请了解预算信息，政府部门要么以公共预算属于机密，要么以预算内容跟申请人无关等理由拒绝。这一现象在《政府信息公开条例》公布实施后有了一定改观，该条例明确规定：各级政府的预算和决算报告是需要主动公开的“重点政府信息”。与之相适应，2007年，广东省预算草案封面上首次去掉“秘密”二字。2008年5月27日，深圳市向申请的公民公开了深圳市本级2008年度部门预算（草案）；10月27日，卫生部向申请者公布了一份接近完备的本级部门预算。在新中国的历史上，这两次回应都是第一次。[29]2009年3月20日，财政部在其官方网站正式公布了经第十一届全国人民代表大会第二次会议审议通过的2009年中央财政预算数据，这是财政部首次在全国人民代表大会审议通过预算草案的第一时间将其向社会公开。[30]但目前仍有很多部门并未按条例要求主动公开预算信息，即使在公众申请公开时也予以拒绝。如上海律师严义明关于请求财政部公开4万亿投资预算的申请就被两次驳回。北京律师杨慧文2009年4月向北京73个政府部门申请公开“如何花钱”，只得到两份完整答复。[31]预算上网也非普遍做法，大多数地方的政府预算，公众仍是可望而不可即。据上海财经大学一学者主持的中国财政透明度报告的评分，在政府财政信息透明方面，政府的平均得分只有20分（百分制）。[32]
在预算信息公开的内容上，目前我国不少地方的预算草案也十分简单，尽管我国实行复式预算已有一段时间，并形成了复式预算的基本结构，既预算科目包括类、款、项、目4个层次，但政府报送的预算草案却只要求科目列到类、重要的列到款，[33]对真正体现预算资金流向的款、项、目3个层次鲜有涉及。人大代表根据残缺的预算报告，很难判断预算的收支是否合理，只能根据惯性投票，根本无法切实行使审批权。更为严重的问题是，目前政府的收入并没有完全纳入预算管理，仍有巨额的预算外资金。有学者称，2006年，实际上政府总收入至少高达67000亿元，占当年gdp的32％。而纳入预算的只有39000亿元，近28000亿元的收入没有纳入预算内管理。这笔巨额资金花到哪里了，从来没有提交各级人大审议、批准和监督。再如，上海市14年内对私车车牌进行拍卖收入约为137．54亿元，这些天价车牌拍卖费也游离于人大监督之外，用到哪里去了?至今成谜。[34]
在人大对审批预算过程的信息公开上，也同样不足。尽管我国《议事规则》规定，大会全体会议设旁听席，旁听办法另行规定，[35]但20年过去了，相关办法至今未能出台。现实中，全国人大开会期间，代表乘坐车辆均由警车开道，人民大会堂周围警戒森严，公众莫说旁听，连接近都很困难，旁听权只能停留于纸上。媒体报道也将主要精力放在总理作政府工作报告上，而对大会分组讨论一般仅有有限的几个镜头。这与在美日等预算法制较为健全的国家，国会讨论通过预算案，全程公开，公众可以旁听，媒体可以报道，电视台直播国会讨论的全程公开形成了较为鲜明的对比。
可见，尽管我国近年来在政府预算信息公开方面已经有了长足的进步，但在预算信息的公开上，仍可谓任重而道远。
最后，目前人大对政府预算草案的表决方式也不利于人大审批权的落实。
我国预算长期以来一直采取综合审批制，即将所有的预算收支全部集中在一件预算审批提案中由人大代表投票通过。尽管这种做法简化了预算审批程序，但也会使得预算草案局部的不合理影响整体的效果。所以，综合审批一般不为预算法制发达的国家所用。在综合审批制下，一旦预算草案被否决，将会对国民经济的方方面面产生严重影响。即使预算方案十分合理的部门和项目，其合理的预算经费也会搁浅。因此人大代表一般不敢轻易行使预算否决权。[36]这也是实践中，我国政府预算基本都能不做重大修改、一次通过的重要原因之一。但我国进行部门预算制度改革后，预算草案被细化到部门和项目，较之以前直观性已大为增强。[37]完全有条件按部门或项目对各部门或项目的预算分别进行审查和批准。但综合表决制这一已显落伍的表决方式却至今仍在沿用。
（二）人大代表对预算草案的修正权缺失除了审批程序方面的诸多问题，我国人大预算审批权被虚置的另一个重要原因在于目前的《预算法》和相关法律、法规只赋予了人大对政府预算草案的审查和批准权，却并没有赋予人大对政府预算草案的修正权，再加上目前对政府预算草案的表决实行综合审批制，人大代表即使对政府预算草案的部分项目不满意，也无法对该部分提出修正案，而只能提出修改建议。修正案与修改建议本质一致，都是对某问题的修改意见，却具有截然不同的法律后果。当符合一定法定人数要求的代表对预算草案的部分项目提出修正案后，经过表决程序，该修正案就能直接具有法律拘束力，预算案中的相应部分就必须按被通过的修正案所确定的内容进行调整。而目前人大代表所拥有的修改建议权曾并不具备这样的法律效果。代表虽然可以建议，但其修改意见必须被财经委的审查结果报告所采纳，并进而为关于国家预算和预算执行情况的决议草案所反应，才有司能对预算产生影响。如果代表所提出的意见并未在关于国家预算和预算执行情况的决议草案中得以体现，即使代表对政府预算草案的部分内容不满意，还是只能对预算进行整体批准或否决。而整体否决在中国的政治体制下，既不现实也不必要。有评论就称，在人民代表大会上行使否决权，中国目前的条件尚不成熟。“除了技术原因外，个人意识也跟不上，最为关键的是，他们可能会因此利益受损。”[38]所以，许多对预算草案不满意的代表在表决时仍不得不无奈地投赞成票。但这样的整体通过却使人大对预算审批的重要权力落空，既有损人大的权威，也不利于对政府财政权力的有效监控。
审议预算本是民主国家议会最重要的权利。而我国现行预算法律法规中预算审批程序的不明确、人大会议会期过短、议题过多、人大代表缺少对预算草案修正权等因素却使得很多人大代表在审查预算草案时心有余而力不足。“两会”最主要的事情本应是审议预算和立法，但现实中，听取和讨论政府工作报告却往往成了中心议题。其实，正如有学者所指出的：“政府工作报告是过去的总结和将来的打算，是一个政策宣言。政策要靠钱才能落实，所以重点应是审议预算。”[39]让预算成为人大议事的中心议题，应成为当前人大改革的重要目标。
四、强化人大预算审议权的路径选择既然强化人大对政府预算的审议是宪政的基本要求，也是建设责任政府，建立“对话、合作”的政府与民众关系，建设社会主义和谐社会的重要保障，就应当将人大对政府预算的审议权力从沉睡中“激活”，使其真正发挥作用，从源头上斩断滥用公共资金、公共权力的渠道。但在选择强化人大预算审议权的现实路径时，现阶段即对现有的人民代表大会制度做激进的改革，从代表构成、会议议期等方面彻底改革现有制度可能尚不具备条件，更具可行性和操作性的当是立足于现有制度，从技术上寻求一定的突破口，进行渐进式的调整。这样既能实现加强人民代表大会和全体社会成员对政府财政行为监督和控制的目的，又兴许能象有的学者所设想的那样，以公共预算改革这样一个“最没有风险的，又可操作、难度也不大的改革”[40]为契机，以预算审议为突破口来切实改变所谓“议会不议”的现状，把政治改革与经济改革直接衔接起来，缓和对人民代表大会体制进行根本性重构时所面临的各种各样的冲击力。让各种政治势力和利益群体在编制和审议单纯的财政预算程序中学会竞争和妥协的技巧，逐步提高人民代表真正参与决策的能力，防止社会的激烈冲突造成民主化的夭折。[41]
（一）预算信息的公开是人大发挥监督作用的前提人大发挥预算审批作用的首要与核心制度就是预算信息的公开。如果政府的所有收入、支出信息都清晰明了地向公众公开，接受公众监督，在亿万双眼睛紧盯官员们怎么花钱的情况下，违规和腐败现象必然会减少，人大对预算草案的审议也能更好地发挥实效。
预算信息的公开应该既包括人大审议之前预算草案信息的公开，也包括人大对审批预算过程的信息公开。其中预算草案信息的公开主要应有三方面要求：（1）政府预算必须全面、准确地反映政府财政活动的真相，所有财政收支都应当在预算中详细批露。政府报送的预算草案至少应详细到项，而不能仅仅列出类或款。特别是对普通老百姓较为关注的政府开支，如政府部门“公车使用、公款接待、公款出国”等行政成本支出，应在政府预决算中以较详细的类别列出。并且，应将目前游离于预算之外的收入和开支均纳入预算，以杜绝庞大的预算外资金的滥用。（2）预算信息应该能让人大代表和纳税人、媒体、分析人士及时、便捷地获取。要做出科学的判断和决策，仅仅靠人代会开会的几天时间肯定是不够的。财政部门应将详细预算在将预算草案提交财经委和预工委初审时也一并交给人大代表，让他们有充分的时间审阅、判断和进行必要的调研。这在目前网络极其发达的条件下通过给代表发送电子邮件等方式就能轻易办到。同时，预算草案本不应属于国家秘密，而属于应当让公众及时知晓、与公众切身利益相关的信息，因此，也应通过报刊、网络向社会公众提前公开，以使公众能在初审阶段就能了解，并将自己的意见及时反馈给人大代表，使人大代表得以在人大会议上代表民众表达意见，使预算中的公众参与得以实现。（3）预算信息必须易于理解、具有可读性。由于预算本身涉及很多专业知识，如果预算编得象“天书”，代表看都看不懂，谈何审议?因此，政府预算信息应该力求一目了然，用词避免模糊概念，详细说明各种收支的标准和依据，为代表和公众理解预算信息提供背景知识。同时，预算信息还应包括对上年度财政资金使用效益的评估说明，从而为本年度改进支出结构提供依据。
除了预算草案信息的公开以外，财经委、预工委对预算草案的初审、人大对预算草案进行会议审查过程的信息也应向公众公开，包括允许公众旁听、对一些涉及公共利益的重大项目的审议举行公听会，以使公众及时了解预算审议中的热点、争点并参与到审议过程。这可以使预算审议不再成为与公众距离遥远的冷冰冰的政治过程，而是与其切身利益密切相关的利益博弈，激发公众参与的热情。
（二）人大获得对预算草案的修正权是人大发挥作用的关键如前所述，目前我国人大代表对预算草案只拥有整体通过权或整体否决权，在法律上没有就预算草案的部分内容提出修正案的权力。这一规定使人大的实际审议能力大打折扣。而从其他国家的经验来看，各国的议会对政府预算案的控制权不仅体现为对预算案的审批权，更体现为对预算的修正权。即议会可以针对政府预算草案中的某些部分提出修改的建议或直接通过修正案。可以说，议会对政府预算的修正权是现代议会的核心预算权力，直接影响着议会的预算能力的大小，是现代议会不可或缺的权力。而赋予人大代表针对预算草案提出修正案的权力也是较为适合我国国情的一种做法，这可以对现阶段人大代表只有讨论权而无实质修改权，分组讨论中代表意见无法都被财经委的审查结果报告所反应等问题一并解决。事实上，这项改革在某些地方的人大已经在进行之中，如浙江温岭的参与式预算模式中就包括：5名以上的代表联名可以提出预算修正议案，修正权限包括：削减、否决、增加，但必须同时提出其他支出项目的削减，以保持预算平衡。[42]2009年上海闵行区人大也开始了相关试点，但迄今还没有在县以上的人大做过。[43]
不少国家对议会的修正权都有一定限制，如英国议会对政府提交的预算案，只能作减额修正，不得为增额修正。德国议会对预算如作出增加收入或减少支出的修正，就不需要政府同意；但如果是减少收入或增加支出则需要政府同意。我国台湾地区所谓的“宪法”第70条也规定，“立法院”对“行政院”所提预算案，不得为增加支出之提议。[44]而有些国家议会对政府预算草案的修正权力非常大，几乎不受限制。如在美国，尽管总统享有预算提案权，但对于财政事项，国会拥有最终决定权，对政府预算提案拥有完全自由的修正权（但对国会通过的预算，总统拥有否决权）。[45]我国人大对预算草案的修正权是否应有所限制，特别是能否对支出作增额修正，这一问题还有待于进一步的探讨。但赋予人大对政府预算的减额修正权则不应有任何障碍。
（三）健全人大对预算草案的审批程序是人大发挥作用的重要保障西谚云：正义不仅必须实现，且须以看得见的方式实现。正当程序是实现实体正义的必要保证。欲使人大的预算审批大权不旁落，必须从程序上予以保障。英美等不少国家都直接将立法程序适用于预算审批的过程，通过的预算即成为法案，与议会通过的其他法律具有同等的法律效力。其预算审批的程序也都由法律明确规定，十分严格。如在德国、法国，预算草案都必须在议会经过“三读”之后方能通过。在“三读”过程中，代表各个党派的议员可以对预算案提出基本看法，财政部也可进行答复。日本国会则会通过全院会议质询、一般质询、举行公听会等方式听取意见。[46]此外，无论是在实行一院制议会的国家，还是两院制议会的国家，预算的具体审核都是由设计院的各种常设委员会与其下属的各种小组委员会负责进行，最后才由议会大会表决。如美国国会设有预算办公室，[47]参、众两院都设有预算委员会。国会预算办公室负责在经济形势预测和财政收入估计方面给两院的预算委员会提供技术上的帮助，预算委员会则具体组织对预算草案的审核。除此之外，参、众两院拨款委员会及其小组委员会实际上也在很大程度上行使着预算审核权。[48]
结合国外预算审批的经验，以及我国人大制度的实际状况，对于我国人大的预算审批程序可以从以下几个方面加以完善：
第一，延长预算讨论的审议时间。各国议会对预算审议时间一般都较长。美国从总统在每年2月的第一个周一前将预算草案提交议会，到6月30日前，国会完成年度拨款议案，时间长达6个月。[49]法国议会从每年10月份的第一周开始审议预算案，直到12月，议会审议时间达3个月。德国议会审议预算的时间也有3个多月。[50]这样的期限，给了议员较为充分的思考、讨论时间，能够实现对政府预算的有效监督，实现公共资金的合理配置。我国人大对预算的审议时间也应适当延长。尽管我国人大的整体会期在短期内无法改变，但至少应当适当压缩对政府工作报告的讨论，将对预算的审议时间从目前仅有半天的讨论时间，延长为2至3天。以确保预算的审批真正成为人大会议的中心议题之一。
第二，鉴于我国人大的会期制度在短期内无法改变的事实，应当将预算初步审查制度纳入立法视野，加强财经委和预工委作为专门机构的职能，为预算的细化以及合理化、科学性进行事先审查和把关。事实上，近年来，我国已经开始注重发挥人大财经委和预工委的作用，弥补了人大开会过短，人大开会期间难以进行切实有效的审议的缺陷。但即使是财经委和预工委的初审仍然存在审议时间过短、讨论不充分、缺少公众参与等问题，再加上相关委员会的人员组成、议事规则不健全等因素的影响，财经委和预工委对预算草案的审议效果仍不能说非常理想。欲进一步提高人大常委会预审的效果，可以考虑从以下几个方面着手：（1）延长初审时间。预算草案应在人大开会之前两至3个月即提交财经委和预工委初审；同时，相关信息应一并向人大代表和社会公众，包括民间团体、智库公开，以便其向人大常委会反映有价值的意见。（2）充分发挥人大其他专门委员会和人大常委会工作委员会的作用，如农业与农村（工作）委员会、环境与资源保护／环境与城乡建设委员会、教科文卫委、法制工作委员会等也应可以就各自所涉及领域的预算部分进行初审，再将其意见汇总给财经委和预工委。（3）适当扩大财经委和预工委的规模，财经委和预工委的成员应具备相应的财经知识、法律知识，并应包括一定的专业人士，以确保其初审的客观、中立和专业性。（4）细化预算初审的程序规则。如对初审中的听取意见程序，应规定各专门委员会和工作委员会在初审阶段，可以就预算草案中的部分项目举行座谈会、论证会、听取公众和有关专业人士的意见，也可以通过质询、举行听证会等方式，要求财政部门及相关政府部门就有关收支项目的合法性、合理性接受公众和委员会的提问，进行口头答辩。在这方面，有些地方如安徽省1999年已制定了《安徽省预算追加听证办法》，对一些数额较大、影响面较广的追加项目，实行由专家、学者和相关部门参加的听证制度。这一做法值得最高国家权力机关予以借鉴。此外，为了保证人大代表和社会公众的意见能够在人大常委会的初审中得以体现，应对初步审查中对公众意见的处理予以规定。如可规定，对某一部门或项目预算，如有超过一定人数的人大代表或民众都提出了相同或类似意见，财经委、预工委应当在其初审报告中对相关意见予以反映，并作出答复。（5）明确初步审查的法律后果。由于预工委毕竟只是人大常委会这个人大常设机构的工作部门，财经委也是人大下属的专门委员会，其人数占全体代表的比例极低，如规定财经委、预工委的初审可对预算草案行使否决权，未通过初步审查就不能提交人大审批，其结果可能会使财经委和预工委的权力过大，也会使我国人大常设机构委员所具有的代表性和代表权高于非常设机构成员的代表性和代表权这一问题更加凸显，这在一定程度上已经与人民代表大会制度的真正含义产生了差异，而这种差异也会影响到人大本身的地位和形象。[51]同时，尽管不少国家也建立了专门机构行使初步审查权，但初步审查机构一般都仅有建议权。因此，财经委、预工委的初步审查结论以具备“建议性”而非强制性为宜，但财经委、预工委应形成初步审查报告，在人大会议上将初步审查结果向代表予以报告，如果有政府拒绝依据初审意见修改的情形，也应一并说明，并可建议代表行使否决权。如此，虽然财经委、预工委的初步审查只具备建议权，但仍能对政府部门产生实质上的拘束力。
第三，确立分项审批的表决方式。实行分项审批方式，可以将政府预算按部门或项目分解为不同部分，由人大逐项审议通过。这可以使人大代表只对他们认为不合理的部门或项目预算议案投反对票，而其余的议案则能顺利通过。这可以减轻人大代表对预算草案遭到整体否决的严重后果的顾虑，从而大胆地行使手中的表决权，表达其真实意思。同时，分项预算的否决不仅影响来年的预算执行，而且必然招致法律对相关机构和人员的责罚。因此，这种方式必然增加预算编制部门的工作压力，促使其尽量优化预算草案，科学合理地编制预算。[52]此外，分项审批的表决方式也有利于人大集中精力对某些重点项目，如新增收支项目、涉及巨额财政资金的项目等，进行重点审议，从而更加有的放矢地行使预算的审批监督权力。
总之，公共财政是现代民主政府的根基，其核心是代议机关掌握国家的预算审批权。[53]要真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，人民必须能够看紧政府的“钱袋子”，通过依法管钱来达到依法治权的目的。人大作为人民的代表机构，必须在这一过程中切实发挥作用，摆脱“橡皮图章”的尴尬地位，充分行使预算审批权，实现对财政权的有效监控。当然，科学、民主、统一的预算法制的建立还包括预算的编制、预算的执行监督等一系列环节的法制化，这些制度与人大的预算审批制度环环相扣，同样需要理论界予以更多关注与探讨。
【注释】
[1]参见李炜光：《最重要是公开政府花钱的秘密》，《南方周末》2008年6月26日。
[2]参见王小乔：《四万亿冲刺》，《南方周末》2008年11月19日。
[3]参见洪丹：《荒谬无比的“岁末突击花钱”》，《南方周末》2007年11月29日；胡泽之、石明霞：《年底突击花钱是对纳税人权利的不尊重》，《人民政协报》2008年1月14日。
[4]参见韩大元、林来梵、郑贤君：《宪法学专题研究》，中国人民大学出版社2004年版，第441页。
[5]参见童之伟主编：《宪法学》，清华大学出版社2008年版，第232页。
[6]参见张千帆：《宪法学导论》，法律出版社2004年版，第51页。
[7]参见（英）洛克：《政府论》下篇，商务印书馆1964年版，第77页。
[8]（美）约塞夫·斯托里：《美国宪法评注》，毛国权译，上海三联书店2006年版，第408页。
[9]（美）格尔哈斯·伦斯基：《权力与特权——社会分层理论》，浙江人民出版社1988年版，第8页。
[10]童之伟：《法权与宪政》，山东人民出版社2001年版，第291页。
[11]熊伟：《宪政与中国财政转型》，《法学家》2004年第5期。
[12]（美）汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第297～298页。
[13]（澳）布伦南、（关）布坎南：《宪政经济学》，冯克利等译，中国社会科学出版社2004年版，第10页。
[14]葛传榘、陆谷孙等编：《新英汉词典》，上海译文出版社：1985年版，第8页。
[15]（日）井手文雄：《日本现代财政学》，中国财政经济出版社1990年版，第173页。
[16]参见焦建国：《民主财政论：财政制度变迁分析》，《社会科学辑刊》2002年第3期。
[17]（美）c·h·麦基文：《宪政古今》，翟小波译，贵州人民出版社2004年版，第180页。
[18]参见魏建国：《代议制与公共财政》，《政法论丛》2005年第6期。
[19]《中华人民共和国宪法》第1条。
[20]《中华人民共和国宪法》第2条。
[21]参见《中华人民共和国宪法》第62条、第99条；《中华人民共和国预算法》第12条、第13条。
[22]田必耀：《预算监督之风劲起》，《人民之声报》2005年第83期第4版。
[23]根据已有报道，全国范围内仅有的几例人大切实运用审批权否决政府预算的例子包括：（1）1995年，河北省饶阳县人大审议预算时，针对预算安排不能保证文教人员工资，打了赤字的问题，经过两次否决，历时三个多月，第三次审查才予以批准。（12）2002年1月，湖南省沅陵县人大否决财政预算报告，4个月后，加开一次县人代会才批准预算报告。（3）2005年，新缰昌吉市人大常委会首次否决了市政府2004年财政决算和2005年上半年财政预算执行的报告，理由是市政府2004年追加预算支出和2005年上半年追加预算支出，支出前均未编制预算调整方案，也没有依法报昌吉市人大常委会批准，违反预算法的规定。（4）2009年3月，承德人大常委会在预审阶段两次将政府预算驳回。同上注；韩永：《“政府预算被打回”背后》，《中国新闻周刊》2009年第11期。
[24]戴志勇、蔡定剑：《如何全程看紧政府的“钱袋子”——上海市闵行区公共预算启示》，《南方周末》2009年3月19日。
[25]参见李忠：《国家机关行为的形式合宪性问题——全国人大通过〈关于国家机构改革方案的决定〉个案分析》，《法商研究》1999年第3期。
[26]参见《全国人民代表大会议事规则》第31条。《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》第2条则规定：国务院财政部门应当及时向全国人民代表大会财政经济委员会和全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会通报有关中央预算编制的情况，在全国人民代表大会会议举行的一个半月前，将中央预算初步方案提交财政经济委员会，由财政经济委员会对上一年预算执行情况和本年度中央预算草案的主要内容进行初步审查。
[27]《全国人民代表大会议事规则》第32条；《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》第3条。
[28]王海艳、戎明迈：《代表呼吁预算更透明》，《南方都市报》2009年3月7日。
[29]黄河：《深圳公民的“公共预算之旅”》，《南方周末》2008年11月5日。
[30]韩洁、罗沙：《今年中央财政第一时间上网公布》，《解放日报》2009年3月21日。
[31]黄秀丽：《一次有关信息公开的“行为艺术”》，《南方周末》2009年5月21日。
[32]赵凌、谢小红：《破解政府“财务机密”仍是难题》，《南方周末》2009年5月21日。
[33]参见《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》第2条。
[34]惠铭生：《代表能看懂的预算就是“阳光财政”了吗》，《中国青年报》2008年3月19日。
[35]参见《全国人民代表大会议事规则》第18条。
[36]刘剑文主编：《民主视野下的财政法治》，北京大学出版社2006年版，第248—249页。
[37]徐杨：《现行部门预算制度：缺陷分析、法律构建与配套改革》，载《财税法论丛——中国法学会财税法学研究会学术年会论文选编（2004）》，北京大学出版社2005年版，第119页。
[38]同前注[23]，韩永文。
[39]同前注[24]，戴志勇、蔡定剑文。
[40]苏永通：《五万亿财政收入怎么花，四学者公开呼吁公共预算透明化、民主化》，《南方周末》2008年2月28日。
[41]参见季卫东：《网络社会中的有限宪政革命》，http：／／artide．chinalawinfb．com/article—detail．asp?articleid=35139，2009年7月6日访问。
[42]周红云：《公共预算中的公民制度化参与——以浙江温岭为例》，载贾西津主编：《中国公民参与——案例与模式》，社会科学文献出版社2008年版，117～221页。
[43]同前注[24]，戴志勇、蔡定剑文。
[44]参见马骏、林慕华：《现代议会的预算修正权力》，http：／／www．budgetofchina．com/detail．asp?pararn=214，2009年5月18日访问；张献勇：《预算权研究》，中国民主法制出版社2008年版，第107～113页。
[45]（美）詹姆斯·陈：《论美国重大的联邦预算法》，白彦锋译，《经济社会体制比较》2008年第1期。
[46]同前注[44]，张献勇书，第135～142页。
[47]国会预算办公室（cortgressional budget ottlce，简称cbo）是设在立法机关内部的联邦机构，它由《1974年国会预算和扣押控制法》所设立，负责向国会提供经济数据。国会从此不仅拥有充足的资料来源，以对抗行政部门，而且总统的情报来源也不再具有绝对的优越性。
[48]james v satumo，crs report for congress rs20095：the congressional budget process：a brief orelview（nov．26，2008），http：／／www．house．gov／htbin／crsprodget?／rs／rs20095，last uisit on 18 may，2009．
[49]robert keith，crs report 98—721，introduction to the federal budget process（updaled on mar．7，2008），http：／／budget．house gov／crs—reports／98—721．pdf，last visit on 18 may，2009．
[50]蒋洪等：《公共财政决策与监督制度研究》，中国财政经济出版社2008年版，第137页。
预算审查论文篇11
各级人大在审批政府预算时一般都会确认政府预算具有法律约束力，但预算审批权的性质是什么呢？从现有著述的观点来看，主要有立法权说、监督权说、决定权说和独立权说。[4]预算的审批是对开支机构的事前赋权，事后确认的过程，而监督权是保障性和控制性的权力。审查批准预算案并不具有监督权这种事后性、保障性的特点。决定权具有自创性和实体规定性，而审批权一般不具有创建性，只是对既有事项的表态、宣告与确认。决定权和审批权在实体内容和运用程序上都存在着差别。预算虽然不具有实质性法律的抽象性要求，但不论是大陆法系的国家还是英美法系的国家，年度预算都具有款、项、目、节的法条架构，都经由一般立法程序成立，并以条例或者法案的形式公之于众。预算既然是法，立法机关是以法律的形态来通过国家预算审批的。那么应该可以得出预算审批权即立法权的结论，确立这一点对于预算审批制度的改革是非常重要的。很多法治发达的国家都赋予预算审批非常重要的地位，英美等不少国家甚至直接将立法程序适用于预算审批的过程，通过的预算即成为法案，与议会通过的其他法律具有同等的法律效力。[5]既然审批权是立法权，那么上文所提到的调整权则是应有之意。而我们面临的下一个问题是，人大是否有能力对预算草案做出调整。
预算审批是一项政策性、法律性、技术性都非常强的工作。人大不仅没有充分的时间也不具备相应的能力。如果没有专门机构的辅助，人大的各项活动很可能陷入表面化。而无论是在实行一院制议会国家，还是实行两院制议会的国家，预算的具体审核都是由议院的各种常设委员会与其属下的各种小组委员会负责进行，最后才由议会大会审议表决。如美国国会设有预算局，参、众两院都设有预算委员会。国会预算局负责在经济形势预测和财政收入估计方面给两院的预算委员会提供技术上的帮助，预算委员会则具体组织对预算草案的审核。除此之外，参、众两院的拨款委员会及其小组委员会实际上也在很大程度上行使着预算审核权。[6]这给我们以很大的启发。预算委员会可以充分利用预算信息管理系统，审查各预算部门收入支出的合法性、科学性、合理性。还可以建立专门小组，与预算支出的各个部门相对应，负责对该部门收支预算的专门审查。预算委员会一方面对预算编制部门报送的预算草案中不合法或不合理的内容在说明理由的前提下建议予以修改，另一方面建议审批机关对预算草案中不合法或不合理、但预算编制部门拒绝修改的内容予以否决。这就避免了因为缺乏信息和专业知识技能而做出不科学的调整。这样，不仅对部门也对审批机关有着双重的制约。
另外，目前预算草案粗略的风格，对人大代表而言都只能是“外行看不懂，内行看不清”。人大审查中不可能对预算方案提出一些实质性的意见，客观上形成流于形式的程序性监督。提交人大的政府预算编制应从粗略到细致，这样人大才有可能真正行使审批权。这样人大在预算委员会的协助下，在各部门的配合下，审批权才具有实际意义。
以上是从权力机关的角度来讨论的，而我们还可以借鉴发达国家的做法，免费派发政府预算报告给公众，民意机构可以对政府预算安排和实施过程跟踪、问责，甚至可以要求听证。这不仅是保证政府预算支出的合理性、公共性的要求，也是杜绝以官员意志代替公众意志，防止暗箱操作和腐败的根本措施，更是建设现代民主法治国家的要义所在。[7]
预算审查论文篇12
Key words： examine and verify；fixed price；project settlement
中图分类号：F830.52 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）21-0082-02
0 引言
审查的主要内容包括工程量计算和预算单价套用是否正确、各项费用标准是否符合现行规定等。如果做好审查前的准备工作、采取合适的审查方法，那么审查工程结算就能取得事半功倍的效果。
1 做好审查前的准备工作，写出本工程结算审核注意事项
1.1 确认施工用图纸版次，熟悉施工图纸[1]。施工图是编审预结算分项工程量的重要依据，必须全面熟悉了解，核对图纸，确认无误后依次识读。
1.2 了解预结算包括的范围。根据预结算编制说明、合同、招投标文件了解工程预结算包括的内容。
1.3 弄清是否达到结算条件，收集所采用的结算依据，熟悉相应的单价、定额资料等。
根据施工图纸及预结算编制说明、合同、招投标文件，掌握本工程预结算包括的内容，写出相应的审核注意
事项。
2 审查工程结算的技巧
在工程结算审核注意事项的基础上，为实现工程结算的快速审查，需按照从粗到细、对比分析、查找误差、简化审查的原则，对编制的预、结算采用对比，逐项筛选和利用统筹法原理迅速匡算等技巧、方法，使审查工作达到事半功倍的效果。
2.1 分组计算审查法 分组计算审查法是把预结算单位工程划分为若干组，并把内在有一定联系的编为一组，审查或计算同一组中某个分项工程量，判断同组中其他几个分项工程量计算的准确程度的方法。
2.2 分解对比审查法 分解对比审查法是把一个单位工程，按直接费与间接费进行分解，然后再把直接费按工种和分部工程进行分解，分别与审定的标准预结算进行对比分析的方法。对比分析审查法一般有三个步骤：
第一步，根据地方信息价或近期全面审核过类似工程，确定标准单方或米造价。第二步，把拟审工程与同类型工程预结算的单方造价进行对比，若出入在1%-3%以内，根据具体要求，按分部分项工程进行分析。第三步，找出不符合投资造价的分部分项工程，针对这些子目进行重点计算，找出其差异较大的原因。
2.3 全面审查法[2] 全面审查法就是按照施工要求，结合施工图、现行定额、承包合同或协议以及造价计算的相关规定和文件等，全面地审核工程数量、定额单价以及费用计算。此方法具体审查过程与编制预算基本相同，工作量特别大，比较全面、细致，经审查的工程预算差错比较少，质量比较高。
3 审核结算应注意事项
3.1 结算资料是审核与编制结算的基础 任何一个项目，在编制结算时都要以相关资料为依据，因此在审核时，首先要对相关资料进行审核。从施工图纸、合同到施工全过程的动态资料都要一一核实，力求资料完整齐全，确保审核工作顺利进行。工程任务以施工图纸为依据，工程的工期、质量、奖惩等规定要以承包合同和补充合同或其他形成的协议条款作为依据，材料价格以认质认价为依据，局部变更以签证为依据，而具体施工中的动态进展和隐蔽工程等都要以相关的资料进入结算。没有完全齐全的资料所作的结算是不完善的，而没有完整齐全的资料所进行的审核得出的结论就是不准确的，达不到审核预期的目标。
3.2 工程量是审核的关键[3] 审核工程量是重点，也是难点。在审核中，经常会发现结算的工程量与实际完成的工程量有出入，原因很多，一般有以下几种：①施工单位人为加大费用，有意增加工程量、夸大工程的施工难度和增加施工降效费。如：管道、设备的支架重量说成被支撑的管道、设备的重量；把正常运行无泄漏的生产化工装置施工，说成环境有害身体健康。②安装施工时，实际管线走向不会完全依据图纸施工，图纸所画的管线为了结构清楚，会避免交叉。实际施工则会以节约为原则，在不影响其他线路的前提下可以交叉作业，图纸设计只是一种示意性的表达，所以应该按实际的最佳路线计算。③有些变更减少的项目，仍按原定项目进行结算，需现场查阅、审核工程结算内容，避免多结、重复结算的现象。④多方施工的工程项目，有时会出现各方都把自己承担的部分工程作为整体工程进入结算，造成同一工程重复结算。
上述几种情况在结算审核中经常发生，对于多报的工程量一定要扣除，否则就直接损害了甲方的利益。同时对于漏报的工程量，在反复核实后，应将漏报的工程量增补到结算中去，避免乙方的利益受到损失。
3.3 审核定额单价 在一般情况下，工程的定额单价都有具体规定，编制工程结算时只要参照定额单价直接就可以确定。然而在实际操作中，定额单价套用往往出现差错。究其原因有以下几点：①人为地提高或降低基价；②将定额中包含的工作内容分解多估冒算；③在核算时不按规定的定额单价换算；④补充定额单价缺乏依据，也没有经过批准就直接进入结算等等。上述情况会直接影响工程造价，因此在审核时不能因定额单价的套用有具体的规定而掉以轻心。
3.4 其他费用的审核 由于计算方法不同于工程量和定额单价的套用，故在审核中要根据费用的发生具体对待。其他费用大体有三类：
①施工中发生的费用。对于施工中发生的费用，如脚手架使用，大型机械使用费，高层建筑增加费等，在审核时首先要对项目本身实际情况进行核实，其次对计算中所采用的系数进行核对，做到实事求是尽量减少差错；②政策性规定的费用。应注意其时效性，审核时要以相应的文件为准，有些工程在施工期跨越几个文件。在计费时根据文件确定的时间分段计算，要按规定核定调整系数和调整基数；如：在审核税金时，除审查是否执行正常税率外，重点要审核已含税的项目是否在结算中重复计算，材料的增值税是否重复计税等；③市场波动产生的材料价差费用。因市场波动而引起的材料价差费，审核重点是看补差方式是否合理。目前在实际操作中，往往采取三种补差方式，一是按认质认价的单价补差；二是市场价格信息补差；三是按施工单位提交的三方采购合同，加权平均价补差。
4 结语
工程结算是以准确的施工图预算为基础进行成本分析、成本考核。要求预算人员不断地扩大视野，通过学习相关政策法规制度，了解行业规范，同时不断学习现场施工流程，理论实践相结合，提高自己的综合技能水平，统观全局，为工程项目的成本控制铺平道路。
参考文献：
[1]葛玉林.当前施工企业审计的重点[C].审计论文选编，
预算审查论文篇13
1、搞好预结算文件的收集
预结算文件是编制工程预结算的基本资料和标准，编制预结算前必须将各种预结算资料收集齐备。预算文件包括已批准执行的预算定额、费用标准、当地的材料预算价格以及设计选用的各种标准图集；结算资料包括设计变更、现场签证、技术措施及材料代用等涉及工程造价的主要文件。除此之外，还必须准备好一套完整的施工设计图。
2、把握好审查的主要环节
工程量的审查是最繁重、最耗时的一个工作环节，作为预结算的主要依据，它直接影响着预结算的准确性。其次，套用的单价和材料定额正确与否，是影响预结算准确性的另一重要环节。审查时要从这两方面严格把关，在熟知定额的基础上，对每一子目的工程内容以及材料构成进行认真分析，看施工单位所套子目是否合适。主要应把握好以下几点：
2. 1防止错套重套
每一个子目都有其工作内容及适用范围，有些子目在具体情况下不再发生或其工作内容已被相关子目包括，则不能再在子目中单独出现。例如平整场地，当该工程基础属于大开挖情况时，此子目是不存在的，而某些施工单位为了虚报工程造价，不论工程基础属于什么类型，都要将这一项重新列出。与此类同的情况还有原土碾压、刷素水泥浆等。
2. 2需要明确的项目界限
机械开挖土方中，如果土壤含水率超过25 %，人工、机械部分都要乘以相应系数。这里应明确的是含水率> 25 %，因此时粘土成泥状，加大了施工难度，才能将定额乘以系数，不能笼统地将含水率为25 %或< 25 %的土质均乘以系数。除此之外，机械开挖土方中10 %的人工挖土部分，无论开挖深度如何，只能按2 m套用；井点降水中，使用费按套天计取，要明确1 套天指24 h ；砌筑高度1. 2 m 以内，不计算脚手架，1. 2～3. 6 m以内只计算里架，3. 6 m以上才按外架考虑；抹灰则要按普通、中级、高级进行区分，按类套价等等，这些都应该认真加以界定和划分。
2. 3审叠部位
在审查预结算的工作中，要注意主梁、次梁、板、柱的计算规则，防止施工单位对重叠部位重复计算。
2. 4确定特定情况下工程量的计算系数
对于特定情况下工程量的计算方法，预算定额规定可以乘以一定的系数。例如试桩部分由于量小、分散，因此要在定额基础上对人工、机械相应乘以系数计算；天棚高度超过3. 6m时，应计算满堂脚手架。如果天棚、墙面中有一项或两项为装饰、刷浆或勾缝，那么应在满堂脚手架基础上乘以不同的系数；门、窗无论是粉刷还是包铁皮均为双面考虑，若为单面时应乘以系数；素土垫层的土已包括150 m运土费用，如果大面积换土夯实，要在垫层人工费中乘以0.83的系数。这些预算定额都应该在预结算审查中严格执行。
2. 5注意定额中一些易被忽视的规定
砖混结构中嵌入外墙的钢筋混凝土板头已在定额中综合考虑，计算墙体时，不再扣；单层砌体檐高在3. 6 m 以下的，应扣除定额内垂直运输机械费；定额中对混凝土现浇板厚是按200mm以内综合考虑的，若工程中出现超出200mm的现浇板，则应根据具体情况编制补充定额；定额中门、窗扇料是按烘干考虑的，框料则未考虑烘干，审查中要注意设计及实际施工中框、扇是否烘干，如不符则应按定额规定予以调整。
3、防止工程量计算中的小数点错位
预算定额的计量单位是根据不同分项工程或结构件以m、10 m、100 m ，m2 、10 m2 、100 m2 或m3 、10 m3 、100 m3 等为单位，相应工程量按定额规定的计量单位缩小10 倍或100 倍填入预结算书内。这是一般常识，但几乎所有参加预结算审查的人员都遇到过工程量小数点错位的现象。出现这些问题对于经验较丰富的审查人员比较容易发现，但对于初做这项工作的审查人员来说，则应特别注意，防止施工单位将工程量人为地成倍扩大。
4、对现场签证要严格控制
目前，工程价款结算方式一般都是施工图预算加签证，因而加强现场签证的管理是不容忽视的环节。首先，在施工过程中要随发生、随签证，不得拖延；其次，审查人员必须熟知定额，明了工程费用项目的组成，防止施工单位把定额中已包括的内容再拿出来重复签证。另外，施工单位要求签证的工作内容一般都能从各类定额中查出相应子目或相近子目，现场签证要以定额为依据，结合现场情况来进行。
5、复核工作
