公众参与的重要性篇1
在社会经济发展的同时，环境问题已经成为人类面临的一个严峻问题，面对我国日益严峻的环境现状,每一位公民和每一个社会团体都有责任和义务积极有序的参与维护我国的环境安全,这也是当今中国政治、经济可持续发展面临的重大课题。目前我国公众参与环境保护的现状不容乐观，环保意识不强，参与途径单一，环保制度和法律不够完善，公众参与环保远远没有达到预期的效果。为了更好的发挥公众参与在环境保护中的重要作用，本文对目前存在的问题及原因进行了分析，希望能对唤醒公民环保意识起到积极作用。
一、公众参与环保的重要性
公众参与（Public Participation）是指具有共同利益和兴趣的社会群体对政府设计公共利益事务的决策的介入，或者提出意见和建议的活动。目前我国还处于社会主义初级阶段，经济发展与环境保护的矛盾日渐突出，仅仅依靠国家采取一系列措施来缓解和解决环境问题是远远不够的，必须让公众参与到环保工作中来。环境保护中的公众参与制度,是指公众及其代表根据国家环境法律赋予的权利和义务参与环境保护的制度。它也是政府或环保行政主管部门依靠公众的智慧和力量，制定环境政策，法律法规，确定开发建设项目的环境可行性，监督环境法的实施,调处污染事故，保护生态环境的制度。公众参与原则是在不断的实践中总结出来的，也是经济和环保发展的必然趋势。
（一）体现环境决策的民主性
环境决策是一种综合性的决策，涉及多门学科，同时也影响到多方利益主体，中国的传统环境决策模式是计划经济下的决策模式，国家机关单方面根据本部门、本地方的利益，独自进行决策，很少与其它部门或其它地域进行协调，很少考虑公众的参与，因此在这种模式下做出的环境决策缺乏民主性、科学性。环境决策，必须听取民众的意见。缺乏民主的环境决策，必然也会缺乏科学性，缺乏科学性的环境决策必然会偏离事物正常的轨道，出现与实际相悖的情况，不仅达不到防治污染的目的，还有可能会加剧环境污染。
（二）公众参与使环境决策更加有效
听取公众的意见，使环境决策更加透明化、社会化，使政府的决策更加客观和贴近民意。良好的公众参能使环境决策运行机制各个环节充分发挥其应有的功能。如果公众没得到切实的环境权利保护，那么也就得不到强有力的法律救济，不仅挽回不了已失去的环境权益，甚至还会倍受精神之害，极大地挫伤公众参与环境决策的积极性。让公众参与环保，有利于减少公众与政府之间的冲突，也有利与科学民主的环境决策执行。
（三）增强公民的环保意识，提高公民参与的积极性
环境污染已经成为经济发展过程中的一大问题，目前公民对环境的关注度很高，但是参与度很低。
二、公众参与环保存在在问题及原因分析
（一）当前公众参与环境决策运行机制存在缺陷
首先公开的环境信息量有限、信息公开渠道少。环境方面的信息往往只在政府审批建设项目阶段才向公众公开，而在建设项目规划、运行阶段很少向公众公开。公众对建设项目的生产工艺、生产设施、产污情况很难了解，同时政府对法律、法规、政策宣传力度不够，使得公众对环境保护认识欠缺。再加上受人为封锁、截留等因素的影响，导致公众不能客观的了解环境现状，甚至会获得一些错误、扭曲的信息。我国当前的环境信息公开是政府权力型。其公开方式往往凭经验，不恰当的公开方式使得环境信息无法及时、准确、有效地传达给需要和关注这些信息的人。被监督者很少去认真听取公众意见、积极回应公众建议，公众往往只是被动接受。由于缺乏引导和解读，使得公众不能有效地理解这些材料，影响了信息公开的效果。
其次不切实际地广泛发动公众参与，致使某些参与低效、无效甚至混乱。在调查公众意见时，代表性不强，范围也有限，整个调查过程不够规范、科学。组织者有时因自身利益，通过调整代表性质、组成比例等措施偏好地选择，致使选择出来的代表不能代表大部分人的意见。
最后是监督救济制度不完善。在经济增长的同时忽略了环境问题，在环境保护与经济发展发生矛盾时，往往以牺牲环保来促进经济，不少侵害公众权利的行为没有得到政府部门的有利阻止。当公众利益受到损害时，公众所采取的抗议、申请行政复议等手段并不能使公众得到有利的行政救济。法制的不健全，也使得排污单位有漏洞可钻。
（二）公众参与环保的意识不够，环保观念淡薄
目前公众对环境方面的知识了解较少，加之很难参与到国家的行政决策和管理中去，环境决策与环境保护中公众的参与还没有引起足够的重视。另外，有很大一部分人认为环境保护与己无关，是国家的事情。
（三）公众参与形式单一，参与深度不够
目前主要集中在利用各种节日（如世界环境日、地球日、世界臭氧日等）、会议、研讨会等进行宣传参教育，公众参与的领域尚未触及对政府环境决策的参与。
（四）公众参与环境保护主体力量薄弱、影响小
目前我国环境保护社团组织有2000个左右，这些组织中大部分还是自上而下的、由政府扶持的官办型民间组织。受资金、规模等因素的影响，其在环境保护中的作用也非常有限。
三、如何公众更有效的参与环保
（一）健全环境保护法律法规
环境保护的法制建设也是促进公众认识水平提高的重要手段。通过环境立法使人们获得更多和更大的环境权益，以增进人们对环境问题的理解。建立环境行政公益诉讼制度。
（二）加大环保知识的宣传和教育力度
通过多种形式进行环保宣传教育。将环境教育作为正规教学的一部分；加大对农村的环保宣传力度；利用先进的电子媒体，让更多的人了解环保，认识到环境保护的重要性。
（三）提高环境信息的公开透明度
环境信息公开是一种全新的环境管理手段，保证公民知情权，是公众参与环境保护的前提条件。政府应该创造条件鼓励公民参与环保，让民众走进排污企业，提高积极性。
（四）引导民间组织朝着正确的方向发展
民间组织是政府和公众之间的桥梁，也是提高公众环保意识、让更多人参与环保的一个重要途径。政府必须重视民间组织的积极作用，合理引导，使之朝着健康的方向发展，更好的促进环境和社会和谐发展。
公众参与作用的发挥受法制保障、参与渠道、公众素养、社会民主化程度和法治化进程的影响，走中国特色的发展道路，必须重视公众参与。中国的公众参与与其他发达国家相比，存在一定的差距和不足，有待在今后从完善法律法规、增强环保意识、增加方式方法等多个方面加以努力。逐步形成公众参与环保的长效机制，更好的促进社会和谐发展。
参考文献
[1]吕忠梅.环境法新视野[M].北京：中国政法大学出版社，2000.257
[2]向佐群，唐敏.论环境保护中的公众参与[J].云南：云南行政学院学报，2007
公众参与的重要性篇2
Key words: city planning; public participation; development strategy
中图分类号：TU986.3文献标识码： 文章编号:
前言：城市规划固然是对空间物质要素的规划，而物质要素服务的对象是人，城市规划的实施更是直接涉及到人民群众的切身利益。因此以人为本应该成为衡量城市规划实施工作的标尺。城市规划的实施坚持以人为本，就是要把人民的利益作为城市规划实施的出发点和落脚点，不断满足人们对城市建设和发展的多方面的需求，促进人的全面发展，维护社会公众利益，保护不同利益群体的合法权益，努力创造一个人们平等发展的城市社会环境
一、公众参与城市规划的相关理论
1. 公众指的是政府为之服务的主体群众。公众参与城市规划,是指通过一定方法和程序让众多市民能够参加到那些与他们的生活环境息息相关的政策和规划的制定及决策过程中来,从而保证规划的公平、公正和公开,使规划能切实体现公众的利益要求,并确保规划工作能够成功实施,实质上是公众与项目主持方之间的一种双向交流。
2．公众参与城市规划的意义
首先,公众参与城市规划是宪法赋予公民的基本权利。其次,公众参与可以协助政府履行好各项管理、服务职能,促进公共服务型政府的构建,这与我国提出的政府应从 经济 建设型政府转为公共服务型政府,从管理型政府转为市场服务型政府是不谋而合的。最后,公众参与有助于减少规划失误,增强规划的合理性。
二、我国城市规划公众参与现状及存在问题近年来，我国各地积极引入“以人为本”、“民主参与”等现代规划理念，结合实际对规划公众参与进行了有益的探索，这有助于解决基层因规划技术力量薄弱无法承担规划上情下达的问题。虽然我国许多地方对规划公众参与进行了积极有益的实践，但目前就全国来讲，我国规划公众参与程度很不平衡。在规划公众参与方面，我国与西方发达国家相比尚存在许多差距。主要问题表现在：1城市规划公众参与的层面窄而且深度不够。 就公众参与的主体而言，国外规划公众参与不仅局限于规划师层面，还包括广大市民，特别是社会底层。而我国许多地区仅在规划前期调研阶段走访群众，而在规划设计和审批执行阶段仅限于专家学者和地方政府官员；就公众参与的客体而言，国外规划不仅是指城市宏观、中观层面的规划，还包括微观层面的具体开发项目规划的制定。而我国仅限于对城市宏观、中观层面规划的公布，属宣传性质，对具体开发项目规划的制定很少进行公示；就公众参与的过程而言，国外城市规划是在政府和社会、市民组织合作下共同制定的公共产品，公众参与规划的全过程。而我国的规划公众参与停留在规划过程的部分阶段，如针对日照、噪音等妨碍公众问题的调研、开发计划审批前公示等。2公众参与缺乏法制保障。国外规划公众参与已作为一项法定的制度被确定和执行。我国城市规划法规体系中公众参与的法定要求仅限于各级人民代表大会审议这一形式，几乎没有其它广泛的公众参与形式，我国目前也没有明确系统的规划公众参相关法定内容。3缺乏对公众规划意识的培养和规划知识的教育。我国城市化发展历程短，计划经济向市场经济过渡为时也不长，市民的民主意识不强，规划知识不足，全凭兴趣去参与规划而不是凭责任感去参与，这就迫切需要政府去引导，通过规划师或民间咨询机构加强对公众规划意识的培养和普及规划知识教育。三、我国城市规划公众参与对策针对我过城市规划中的公众参与现状及存在问题，并借鉴欧美国家的相关经验，提出如下对策：
1拓宽公众参与的范围，增加公众参与的深度首先要注重多层次、多形式的规划宣传，让城市广大群众了解城市规划；其次在规划的各个过程中听取广大群众的意见；最后在规划实施的过程中要接受群众的监督。政府部门可采取咨询或召开情况通报会及通过电视、网络等媒体向市民通报规划管理的内容、范围、技术指标要求等，给市民提供了解规划的机会。同时还可采取邀请市民参加城市规划的展示会、论证会和听证会，聘请市民为城市规划监督员等方式加强市民参与的深度。在公众参与的初期阶段，参与的主体应以专业人士为主，这一阶段是公众参与的萌芽阶段。当公众对规划有一定认识时，可以扩大公众参与的范围，由公众选出社区代表，参与规划的编制和决策。规划设计人员组织各种座谈会、展览会，编制手册、目录等方便公众查询与参与。这一阶段为公众参与的发展阶段。第三阶段则是公众参与的成熟阶段，要求规划的审批应有规划对公众意见的处理目录。最后使公众参与的深度从规划的编制阶段过渡到规划决策和实施的阶段。2公众参与要建立法制保障公众参与要在法律法规机构等方面给予保障。如以立法的形式规定公众参与规划的方式和途径；设立公众参与机构等。从国外公众参与的历史发展来看，一个独立于行政组织之外同时受法律保护和支持的、由关心城市建设的公众组成的团体的存在是十分必要和重要的。因此设置城市规划管理的非行政机构，使其拥有一定的决策、管理权限和法律支持，代表各个阶层公众的价值观和利益，参与政府规划决策、管理。公众参与与城市社区的建设和发展有密切的关系，保障了城市社区居民的切身利益。我们应借鉴西方的经验，使城市社区发展和城市规划公众参与结合起来。3普及规划知识，加强公众教育我国公众参与规划的另一重要问题是公众教育问题。规划知识贫乏以及文化水平的限制，成为公众参与的障碍。首先，应该加强对规划知识的宣传与普及，比如选专业人员对社区居民进行问答讲解；其次，在设立的公众参与机构里，对选出来的机构代表、工商界领导、政府官员，组织专门的讲座，进行系统地规划知识的教育；最后，大众文化水平的普遍提高，参与兴趣与意识的不断增强，才能为公众参与的实现提供稳固的基础。因此应该提高大众的受教育水平，从小培养市民的公众意识，对公益事业的热情。公众参与意识深入人心是个渐进的过程，我国的民主建设也需要过程，公众全面参与城市规划需要更多时间才能逐步完善。
城市作为复杂综合体，涉及到政治、经济、文化、金融各个领域，为了使各方面协调发展，就必须进行统一规划，统筹安排。城市规划是为实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排。是建设城市的基本依据，是综合发挥城市经济效益、社会效益和环境效益的前提和手段。国内外实践经验证明，只有把城市规划好，在规划的引导和控制下，才能实现城市健康发展的目标。尤其是我国改革开发以来，各项事业都进入了大发展时期，城市化进程逐步加快，城市建设速度迅猛异常，如不及时进行城市规划，就很难使城市健康有序的发展
结束语：只有加快城市规划管理机制的转型才能提高城市规划的有效实施率;实现良好的城市管治的最终目标，就是要实现决策的多元化、政治的透明化、公众和非政府组织的最大参与化，建设适应经济飞速发展和社会积极变革时期的城市规划管理体制改革之路，实现对城市的良好管治。
参考文献：
公众参与的重要性篇3
“公众参与”(Public Participation)从社会学角度讲，是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的的社会行动。我国开展公众参与的历史虽然不长，但近年来国家和地方各级相关管理部门对公众参与已越来越重视，相继制定了一系列的政策和措施，鼓励公众积极参与与环境安全有关的各种活动。公众的范围包括普通群众、非政府组织和民间团体。除政府的行政行为和企业的环境安全责任行为以外，其他所有环境安全行为均可认为是公众参与行为。公众参与环境安全的形式主要有2种:(1) 加强自身修养，规范自身行为，自觉地将环境安全思想贯彻到日常生活中去;(2) 影响和督促他人加强环境安全的行为和意识。
二、什么是环境安全
1.环境安全的概念和含义:国际上，自然技术科学和人文社会科学对环境安全有各种不同的理解和定义，见之于法律和政策文件的环境安全，主要有两种。一是 environmental safety;二是environmental security。这两者在英文中既有联系，也有很大的差别。下面着重介绍三种环境安全概念。
第一种安全(safety)，主要是对人体健康(或卫生，health)和生产技术活动而言，主要指对人的健康没有危险、危害、损害、麻烦、干扰等有害影响，常见的有生产安全、劳动安全、卫生(健康)安全、安全生产、安全使用、安全技术、安全标准、安全产品、安全设施等，这类安全问题简称为生产技术性的安全问题。第二种安全(security)，主要是对人为暴力活动、军事活动、间谍活动、外交活动等社会性、政治性活动以及社会治安与国际和平而言，主要指对国际和平、国家主权、国家治安和社会管理秩序没有危险、危害、损害、麻烦、干扰等有害影响，常见的有社会安全、国家安全、国际安全等，这类安全问题简称为社会政治性的安全问题。第三种安全，即兼顾上述两种安全的综合性安全或广义的安全。广义的环境安全是指人类和国家赖以生存发展的环境处于一种不受环境污染和破坏的安全状态，或者说国家和世界处于一种不受环境污染和环境破坏和危害的良好状态。事实上，技术性的安全概念和政治性的安全概念存在着密切的联系，它们都是基于环境问题的安全，都以环境资源作为介质或都直接指向地球环境和大自然，因而很难将这两者截然分开。例如，根据美国的《环境安全规划》，环境安全(Security)包括污染预防、技术、安全(safety)和职业卫生、自然保育(conservation)、符合法律、净化、爆炸安全(safety)以及害虫管理等8个主要因素。因此，在研究社会政治性的国家环境安全问题时，往往离不开生产技术性的环境安全问题，生产技术性的环境安全是基础，社会政治性的环境安全是前者的进一步发展和综合，后者是前者严重化到一定程度时所产生的必然结果，后者包括前者。
2.环境安全的内容定义:环境安全最根本的内容是国家对关键资源的支配和控制的方式、手段和途径。是指主权国家在一定的历史阶段，着眼于国家环境权益目标，采取各种措施保障环境状况和环境利益不受外部和内部的威胁而保持稳定、均衡和持续发展的一种状态，能够对国家的稳定和发展，国民的生存繁衍和富裕起到维持和促进的作用，预防和应对可能出现的危机、冲突或战争，而不产生危害和负面影响。国家环境安全具体表现为环境的各要素保持完整和完备，国家环境主权独立，国家支柱产业竞争力增强，资源、能源供应得到有效保障，可持续发展的能力能够经受国内外动荡的冲击。国家环境安全具体包括三个方面的内容:①控制的主题是谁;②什么是关键的资源;③控制的范围和程度。按照其包括的内容可分为国家生态安全、国家环境权益安全和国家环保产业安全。其中生态安全是国家环境安全的中心，环境权益安全是国家环境安全的基础环节，而环保产业安全是国家环境安全的经济内容。
三、我国的环境安全现状
近几年来，人类和世界各地连续遭遇了海啸、地震、飓风、暴风雪、大洪水等自然灾害的同时，还遭遇了SARS、禽流感、疯牛病、艾滋病等全球大面积传染病的危害和侵蚀，人类社会已经进入到一个自然灾难普遍爆发时机，对物质财富的追求与过度消耗正在不断造成环境资源的破坏和毁灭，也造成了生态灾害和灾难的不断发生。自然灾变的频临将成为今后国际社会面临的主要问题，全世界都将为此作出更多的努力，解决或寻求人类面临环境危机中——求其长久生存以及寻求另外一种生存生态文明!
目前，我国的环境安全现状更是令人担忧，除了上述的灾难和危害曾经出现，且有的危害还在不断发生外，在我国还存在以下影响环境安全的因素:①环境污染严重。水、大气、土壤等污染十分突出。2006年，七大水系197条河流、408个断面中，四、五类水体占28%，劣五类占26%;全国38%的城市环境空气处于中度或重度污染;城市中的居民健康不断遭受到大气污染的侵害，有些城市近几年还出现了非常恶劣的空气污染危害，一遇到大雾或沙尘暴天气城市居民就已经到了窗户不敢开、门也不敢出的地步，一些中小城市和农村地区污染呈现加重趋势;酸雨影响面积占国土面积的1/3，发生较重酸雨城市的比例已有所增加。土壤污染威胁农产品安全;畜禽养殖业污染以及农业生产过程中的废弃物污染，造成农村环境安全的问题已越来越严重。②生态破坏问题突出。全国水土流失面积356万平方公里，沙化土地面积174万平方公里，90%以上的天然草原退化，森林面积和蓄积量持续增长，但森林资源总量不足，林地流失依然严峻，生态功能不足;90%以上的天然草原退化，每年增加退化草地200万公顷;有10%~15%的高等植物物种处于濒危状态，物种资源流失严重，有害外来物种入侵每年造成1200亿元经济损失。海洋生态破坏严重，物种急剧减少，赤潮灾害频发;以江河断流、湖泊湿地萎缩、地下水位持续下降为主要特征的水生态失衡问题仍未解决并呈扩大趋势。③水土流失日益严重，土地荒漠化仍呈蔓延趋势。④环境风险居高不下。突发性环境事件进入高发时期。环境事件引发的重要原因，一个是安全生产事故，另外一个就是企业违法排污。这既是一个经济布局和经济结构的问题，又是一个认识问题。一些地方忽视环境安全问题，甚至急功近利，项目建设中选址不当，把一些化工、石化、冶炼等高危行业建在饮用水源地、江河沿岸、城市居民区等环境敏感地区和人群密集地区，一旦发生重大事故，将会造成巨大的环境灾难和人民生命财产损失。⑤群体性环境事件呈迅速上升趋势，污染问题成为影响社会稳定的“导火索”。近年来，群众的环境投诉以每年30%的速度上升，因环境问题引发的群体性事件以年均29%的速度递增，严重影响社会稳定。⑥经济结构建设不合理，重要战略资源短缺。经济结构的内在缺陷可能直接导致对国家环境安全的威胁。由于我国的人口众多，人均资源拥有量较少，入水资源、耕地资源、森林资源、能源资源、矿产资源等，特别是天然气和石油供给不足，无疑会极大地影响到我国的环境安全。四、公众参与维护环境安全的重要性和现实意义
为了实现和维护环境安全，国外有的学者提出了“环境公共财产论”和“环境公共委托论”。“环境公共财产论”认为:空气、水、阳光等人类生活所必需的环境要素，不能象古典经济学的观点那样，认为它是一种取之不尽、用之不竭的自然物，因而是一种“自由财产”，任何人无需支付代价即可任意占有和处置。作为人类赖以生存的基本条件的环境要素，在当今受到严重污染和破坏，以致威胁到人类的正常生活的情况下，不应再视为“自由财产”，不能成为所有权的客体。环境资源就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说，她应该是人类的“共享资源”，是全人类的“公共财产”，任何人不能任意对其占有、支配和损害。将环境的产权(所有权)赋予国家，由国家作为环境的所有权人将环境分配给各个利益主体，在利益主体之间形成有序的关系，从而克服市场失灵和“公地的悲剧”，之所以不直接将环境的产权授予各个利益主体，主要原因有二:一是有些环境要素如大气产权难以界定;二是让国家持有产权可以使国家保留调控经济利益和环境利益的权力。另外，环境安全按照覆盖范围的大小，可以分为地方环境安全和国家环境安全，如果一种环境安全的效应外溢到到其他地方比较少，就可以将它视为地方环境安全。地方环境安全主要为当地居民提供环境利益，可以由地方政府来营造和维护，国家环境安全为全体民众提供环境利益如大的湖泊或者森林，政府就应承担保护和改善的责任。但是，不能因此而否定公民和社会组织在环境安全建设中的作用。公民和社会组织所起的作用应理解为帮助和监督政府履行职责，也就是民主机制的一部分，具体表现为公民组成社会团体、公民和社会团体参与政府决策、公民和社会团体监督政府。政府应当在建设环境安全的过程中居于主导地位，公民和社会团体起的是辅助的作用。但是，社会自治在国家之外扮演独立角色，在现阶段起到补充作用;同时，国家对环境的管理是受全国民众的委托行使管理权的，因而又不能滥用委托权。针对政府失灵，不能单纯依靠国家来解决，而应该发挥社会和公众对政府决策的参与和监督来避免。这就是公众参与维护环境安全的重要性和现实意义之所在。
总之，面对我国日益严峻的环境安全现状，每一位公民和每一个社会团体都有责任和义务积极有序的参与维护我国的环境安全，这也是当今中国政治、经济可持续发展面临的重大课题。维护国家的环境安全是一项复杂的系统工程，不仅需要政府部门履行应尽的职责，企业和相关人士履行应尽的义务，更需要全社会的共同参与，否则，维护环境安全就成了无源之水、无本之木。人民群众是国家的主人和国家政治生活的主体，可以通过国家立法机关把自己环境安全意志上升为国家环境安全相关的法律、法规，而且可以通过公民自己和各种社会团体的广泛积极参与，依法监督和维护国家的环境安全事务，促进社会各项事业的可持续发展。并且公民和各种社会团体有序的积极主动参与维护环境安全，还充分体现了我国民主和法治、参与和秩序、发展和稳定的有机结合，同构建社会主义和谐社会对现阶段政治、经济发展的要求相一致，具有重要的现实意义。
参考文献
[1]程舸，李冬梅.环境安全概念及重要性探讨.广州大学学报(自然科学版)，2003，(04).
公众参与的重要性篇4
公众参与是政府治理现代化的重要内容。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与”，“推进协商民主广泛多层制度化发展”。在公民权利意识高涨与网络信息技术发达的今天，面对日益复杂的社会问题和多样化的公共服务需求，传统的政府单方面、封闭式管理与决策模式已经难以适应，公众参与已成为现代民主国家决策制定和公共管理的必由之路。改革开放近40年尤其是进入21世纪以来，中国公众参与受到了党和政府的高度重视，各级政府和职能部门开展了形式多样的公众参与实践。值得注意的是，公众有效参与不足问题正日益凸显，已成为制约公众参与影响力和破坏政府行政公信力的重要因素。推动公众有效参与是理论界和实务界迫切需要研究与解决的现实问题。
一、公众有效参与的严重缺失
公众参与包括有序参与和有效参与两个面向。自党的十六大报告首次提出“扩大公民有序的政治参与”以来，在中央政策导引下，倡导公民有序参与已经成为社会各界的普遍共识。所谓公众有序参与，是指“公民在认同现有政治制度的前提下，为促进国家与社会关系良性互动、为提高政府治理公共事务的能力与绩效而进行的各种有秩序的活动”[1]32。之所以强调有序参与，是因为公众参与在促进决策科学化和民主化、提升决策合法性的同时，有可能引发一定的社会风险或政治冲突[2]。因此，确保公众参与在法律与制度的框架内进行是发展公众参与的题中之义。在重视公众有序参与的同时，一个不可忽视的问题是公众有效参与的严重缺失。所谓公众有效参与，是指在政府治理与公共决策制度过程中，政府与公众通过理性与互动的形式，使得公众参与主体能够达成预期的目标，公众参与机制能够发挥应有的作用，公众参与结果能够对最终的决策制定产生实质性影响。如果政府开展公众参与活动仅是“为参与”而“参与”，仅有“形式”而无“内容”，这样的参与显然是无效的。
应当说，进入21世纪以来，我国的公众参与已经取得了长足的进步，公众参与在环境保护、城市规划、行政规章制度、公共预算、绩效评估等诸多政府管理领域相继开展。然而，公众参与仍然存在参与制度不足、参与渠道不畅、参与效果不佳等诸多问题，应付式参与、操纵性参与、符号化参与和灰色性参与等缺乏实质意义的参与依然大量存在[3]。以国内很多地市开展的公众参与政府绩效评估活动为例，在公众参与信息公开层面，由于政府对绩效信息公开存在不公开、不及时公开和选择性公开等问题，公众很难知晓和查询相关信息，导致评估结果的科学性大打折扣；在公众参与渠道平台层面，较为典型的做法是采用公众满意度评议和公众满意度调查等方式，但这些公众参与机制在便捷性、及时性和有效性等方面存在不足；在公众参与结果运用层面，很多情况下，政府没有将公众参与的结果真正运用到决策制定中去，公众参与变成“走过场”，甚至沦为一场“秀”[4]。除政府绩效评估领域公众参与存在上述问题之外，其他领域的公众参与同样存在类似问题。
公众有效参与的严重缺失造成短期与长期两方面的不良影响。短期不良影响主要是制约公众参与影响力，公众参与不能发挥实质性效果。公众参与理论研究先驱阿恩斯坦（Sherry R. Arnstein）指出，“拥有真正能影响决策过程结果的权力与走走公民参与的过场之间有着巨大的区别”[5]216。就公众参与活动本身而言，由于政府在公众参与信息公开、公众参与制度保障和公众参与机制选择方面存在的诸多问题，造成整个公众参与活动的失效。很多公众参与活动发生在政府决策制定之后，公众参与对政府决策和公共政策制定无法产生影响。长期不良影响主要是破坏政府行政公信力，加剧公众对政府的不信任感。政治信任与政府公信力对政党执政和政府行政意义重大。统计分析表明，公众参与与政府信任之间存在复杂的相关关系，扩大公众参与并不必然提升政府信任水平[6]。尤其是缺乏参与结果反馈机制，公众不知道自己提出的意见建议是否以及被如何采纳或处理，很容易引起公众对政府的质疑、不满和不信任感。总之，缺乏有效公众参与会破坏政府与公众之间的良性互动与和谐关系，甚至造成官民之间的对立状态，影响决策的科学化和政策的执行力。
二、缺乏有效公众参与的原因分析
在当代中国公众参与实践中，存在大量的象征性参与和操纵性参与行为，公众参与对公共政策制度和公共事务管理的影响力依然有限。缺乏有效公众参与的原因是多方面的，包括公众参与制度设计不完善、公众参与操作机制不科学以及官员对公众参与存有顾虑等。
（一）公众参与制度设计不完善
公众参与面临较为突出的制度缺失问题，在信息公_制度、权利制度、程序制度等方面存在较大短板，这会使政务信息的丰富性、参与者的代表性、参与规则的明确性和参与结果的有效性方面产生问题，影响公众参与的有效性。
其一，政府信息公开存在诸多障碍。科层组织运作的封闭取向使得政府很容易掌握大量的政务信息，与此同时公民却缺乏了解政务信息的渠道，公民与政府之间存在严重的信息不对称[7]。虽然早在2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》的实施就标志着中国政务公开正式步入制度化、规范化的发展阶段，在此之后中央也出台了多份关于政务公开的文件，然而，在各级各部门的具体实施中，政务公开的广度和深度参差不齐，公民获取政务信息仍然存在诸多问题。目前，政府网站已经成为政府政务信息的主要平台，然而这些网站在信息的全面性、时效性方面问题很大，甚至一些网站沦为“僵尸网站”。
其二，公众参与权利缺乏法律保障。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” 宪法虽然规定了公众参与公共事务管理的权利，然而，由于政府管理和公共政策涉及的领域和范围十分巨大，涉及的议题和决策非常复杂，因此，这一规定的实现需要相关具体领域的法律予以明确。近年来，国家开始重视对公众参与政府管理的法律法规保障，尤其是在行政规章制定、环境影响评价、重大行政决策领域等。然而，这些法律法规规章通常只是规定了公众参与的具体形式，例如听证会、座谈会、论证会等，没有对公众参与的主体及其权利予以明确规定，也没有对政府是否采纳以及如何采纳公民参与予以明确限制。
其三，公众参与程序缺少明确规定。行政程序对于防止行政权力的滥用和约束公务人员的自由裁量权作用显著[8]。应当说，在公众参与实践中，并非没有有关公众参与的程序规定，然而，程序规定的可操作性却是一个问题，“应由谁来参与”（参与主体）、“参与什么”（参与客体）和“怎样参与”（参与方式）等关键问题都没有明确的规范。在公众参与比较活跃的环境保护领域，我国法律虽然在《环境影响评价法》中对公众参与专项规划和建设项目的环境影响评价作了相关规定，但是这些规定通常都太过原则，缺乏可操作性。这种缺失使得在实际操作过程中，政府可以较为随意地选择参与者和制定参与规则。
其四，政府对公众参与的结果缺乏反馈。缺乏及时、全面、有效的反馈是当前我国各类公众参与制度设计中存在的最为突出的问题。应当说，很多制度对在哪些领域开展公众参与、以怎样的形式开展公众参与都有了相关规定，但在公众参与的反馈问题上却没有对政府应当在什么时限内、通过什么样的形式向公众反馈参与结果做出规定，即反馈结果没有成为政府的一项义务。以政府部门惯用的公众意见征集为例。针对某一公共议题，政府通过媒体向公众发起了公开征求意见建议的邀请，然而征集意见结束后，政府并没有相应的反馈，公众不知道自己提出的意见建议是否以及被如何处理，更不知道公众参与究竟对最终的决策制定产生了什么影响。长此以往，公众很容易产生“参与不参与一个样”的负面认知。
（二）公众参与操作机制不科学
公众参与无效在很大程度上与公众参与操作机制的设计不当有关。公众参与操作机制的核心在于根据不同的领域和议题，选择恰当的公众参与方式引导和吸纳公众参与其中。公众参与包括许多具体的参与机制，比较普遍的例如听证会、公开征集意见、民意调查、座谈会、论证会、信函、电子信箱、网络留言等。选择何种公众参与机制，需要政府根据议题属性、利益群体分析等综合因素审慎设计。如果仅凭领导干部的一时冲动却没有与之相对应的设计良好的工作方案和资源保障，那么公众参与活动很可能会草草收场，甚至会产生负面效果。例如，在2013年广东鹤山民众反核燃料厂项目事件中，鹤山市政府委托几个咨询公司就核燃料厂项目进行社会稳定风险评估，几个公司都得出了“低风险”的评审意见。然而，在该项目社会稳定风险评估公示之后，江门市以至周边城市的民众立即表达了强烈的反对意见，大批市民到江门市政府门前“散步”，最终该项目被取消。该案例中，并非没有公众参与，政府及相关部门采取问卷调查、实地走访和召开座谈会等三种方式对项目周边群众进行了意见征询，然而，由于没有对项目的潜在风险和潜在利益群体进行充分的考虑，没有进行更大范围、更深程度的公众参与，从而导致了社会稳定风险评估的失效。缺乏科学的公众参与操作设计极有可能造成公众参与的无效，继而对政府决策和管理产生无法估计的风险。
（三）官员对公众参与存有顾虑
缺乏有效参与与官员的模棱态度有关。公众参与有利于提高决策制定质量和政策执行效率，提升政府管理的合法性。从积极层面而言，政府开展公众参与显然是具有正向功能的。然而，一些地方政府和职能部门开展公众参与活动并非是基于上述因素，而是由于来自社会层面的压力被迫为之。当代中国，许多社会公众不再认可“被管理者”的身份，而是以“主人”的姿态向政府提出了更多的利益诉求，并希望通过各种渠道参与公共事务管理[9]。传统的政府自主决策、闭门决策模式已经不能适应社会发展，政府必须对社会予以回应，扩大公众参与。然而，开展实质性的公众参与不仅需要花费一定的时间、金钱和精力，更重要的是意味着对政府权力的某种削弱，造成决策的不确定性和未知风险，政府和官员显然对此有所顾忌。出于社会稳定考虑，官员会基于各种理由、通过各种形式主导公众参与过程，控制公众参与的民意表达程度，操作公众参与的时机和渠道，从而降低公众参与的实质性影响。
三、推动公众有效参与的对策举措
公众有效参与严重缺失是由公众参与制度设计不完善、公众参与操作机制不科学以及官员对公众参与存有顾虑等方面的原因导致的。推动公众有效参与，必须建立完善公众参与的制度规定、科学设计公众参与的操作框架和积极提升官员开展有效公众参与的意愿和能力。
（一）建立完善公众参与的制度规定
完善的制度框架设计是实现中国公众参与有序发展与有效运行的基本前提。在当今公众参与热情高涨而公众参与制度化渠道不畅的中国，构建公众参与的制度框架具有重要意义。需要指出的是，公众参与制度必须成为一个完整的系统，残缺的系统会影响制度效力的发挥。中国公众参与的制度框架主要包括以下几方面：
1.公众参与的信息公开制度
政府信息公开制度是公众参与的前提。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》指出，要“推进行政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开”，“通过政务公开让公众更大程度参与政策制定、执行和监督，汇众智定政策抓落实，不断完善政策，改进工作”。构建公众参c的信息公开制度，就需要：一是加强对政府信息工作的考核力度，将政府信息公开纳入各级政府及其职能部门的考核指标，强化政府信息公开的责任意识和后果意识，明确相关工作人员的权力与责任。二是正确处理政府信息公开与保密的关系，重点推进若干领域的政府信息公开，包括涉及政府部门收支的财税、预算、“三公”以及与企业、公众密切相关的项目工程建设、行政许可审批、公共服务、突发公共事件等。三是加强对政府信息公开平台的建设与监管，充分利用信息技术，包括政府网站、微博、微信、论坛等网络和手机终端政务信息，同时加大对一些政府部门“僵尸网站”的监管审查力度，确保政府信息及时、有效公开。
2.公众参与的权利制度
公众参与权利制度是公民参与的基础。“通过参与权利的制度构建，把公众参与纳入法治轨道，一方面可以使公众参与具有合法性和正当性，另一方面为各级政府设定了尊重公众的主体地位和保证公众参与权利的法律义务”[10]。构建公众参与的权利制度需要：第一，明确公众参与的权利主体。参与主w既包括普通公众、利益相关者等个体，也包括相关的社会组织、中介机构、媒体机构和法律服务机构等。在特定的公共决策或政策中，要明确究竟是哪些利益相关者可以参与决策，保证其法律地位和权利。第二，保障参与主体的参与地位平等。凡是法律法规规定的参与主体，不论其性别、身份、地位、职业、财产、民族、等，皆为平等的权利主体，具有平等的参与机会和利益表达、讨论协商权利。第三，建立公众参与权利的援助与救济制度。对于一些弱势群体或个体、边缘群体或个体以及缺乏公众参与资源和能力的群体或个体，政府司法部门应该为这些群体提供必要的法律援助和咨询等服务，确保其权利行使和实现。
3.公众参与的程序制度
公众参与程序制度是确保政府公正执行与公众合法参与的保障。“特别是在涉及公众切身利益的行政决策中，法律法规对公众参与主体、比例、程序等规定的明确化程度是约束政府行为选择的关键”[11]。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”。构建公众参与的程序制度需要：一是根据相关法律法规和政策文件，把利益相关者的参与作为公共政策制定和政府决策的必经程序，根据参与主体的个体、群体和组织性质，完善对参与主体的利益诉求与意见建议的收集、处理、反馈机制。二是以建立完善特定行政领域的公众参与程序制度为重点，根据不同的公共议题或政府决策，明确公众参与的参与主体、参与时机、参与程序、参与方式，完善政府与公众以及不同利益相关者之间的利益表达与协商机制。三是在特定行政领域公众参与程序制度的基础上，将分散在各个领域的公众参与程序进行归纳提炼，建立兜底的公众参与政府决策和公共政策制定程序制度，进而形成统一的公民参与程序制度。
4.公众参与的反馈制度
公众参与反馈制度是检验公众参与效果的关键。缺少反馈制度的公众参与成为“走过场”，公众“被代表”的现象屡屡发生，最终导致了公众参与的积极性不高，对政府产生了极大的不信任感。为此，必须加快建立完善公众参与的反馈制度。构建公众参与的反馈制度需要：第一，建立政府对公众参与的反馈义务与责任追究机制。明确政府对公众参与的反馈义务，建立配套的责任追究机制，才能使行政机关改善对公众参与的态度，提升公众参与的有效性。第二，完善对公众意见建议的收集、登记、说明、反馈机制。政府对公众在参与过程中所表达的利益诉求和意见建议都需要认真对待，对公众的意见进行收集、登记、分类、整理，在此基础上对政府是否采纳、如何采纳公众意见建议进行解释说明并及时反馈给参与主体。第三，健全纪检监察部门对公众参与过程的监管与反馈机制。政府部门除了要向公众及时反馈外，相关纪检监察部门要主动及时介入公众参与的全过程，对参与过程中政府的行为进行监管，在公众参与结束后及时将监管结果向社会反馈。
（二）科学设计公众参与的操作框架
在确立公众参与的制度保障之后，如何使公众参与制度发挥最大化的效力，则需要在公众参与的操作层面合理设计。制度的生命力在于执行，而执行制度需要公共管理者针对不同的公共议题，科学分析议题的性质和受众群体，采取恰当的途径和形式引入公众参与。当然，并非所有的政府管理或决策都需要公众参与，即使在需要公众参与的领域，不同的公众参与也起着不同的效果。对政府而言，中国公众参与的操作框架主要包括以下几方面：
1.主动预判公共决策中可能存在的参与问题和风险
当今社会已经进入风险社会。在社会利益分化日益严重与信息高速流通的现代社会，传统的政府单一决策或封闭决策模式已经不能适应社会发展。面对复杂的公共决策，主动预判公共决策中可能存在的参与问题和风险是政府开展公众参与操作的第一步。尤其是面对利益冲突严重且具有一定社会安全风险的公共决策，例如垃圾焚烧厂、核燃料厂、PX项目厂等建设工程项目时更需如此。近年来，我国频发类似事件，造成了极大的社会不良影响和安全隐患。因此，“鉴于决策项目的技术性和公共性特征，决策者应该能敏感、充分地预见到可能遭遇的公众疑虑、抵触情绪和对抗行为，主动引导公众，而非被动面对公众参与”[12]。国家重大项目社会稳定风险评估政策的出台表明政府已经开始重视公众参与可能引发的潜在风险，公众参与成为政府决策制定不可或缺的一个环节。当然，公众参与并非局限于重大项目，一些与公民日常生活息息相关的公共决策都应有公众参与；另一方面，政府开展公众参与并非局限于社会稳定的角度，促进决策的科学化、民主化，满足公众的知情权、参与权更为重要。
2.科学分析不同利益相关者的参与动机和利益诉求
在预判决策中可能存在的参与问题和风险的基础上，要对与决策相关的利益相关者进行类型划分，科学分析不同利益相关者的参与动机和利益诉求。在公共决策制定过程中，不同利益群体之间就资源分配问题进行博弈，博弈的结果决定了最终的公共决策。使用利益分析法，最为关键的一步就是识别具体的利益相关者。所谓利益相关者，大致包括以下几种类型：（1）利益受到问题影响或者其行为极大地影响着问题；（2）拥有信息、资源，以及战略规划形成和执行所需要的专家；（3）控制相关执行工具的人[13]。根据与议题的利益相关程度不同，可以分为直接利益相关者与间接利益相关者；根据利益损益程度不同，可以分为利益受益者与利益受损者。不同的利益相关者掌握了不同的资源，其参与动机和利益诉求亦有很大不同，尤其是对于利益受损群体而言，具有强烈的参与动机和参与诉求。在决策之前，政府必须对可能影响公共决策的利益相关者进行细致分析。通过对利益相关者进行细致的分析定位，采取恰当的管理策略，或者激发引导公众参与，或者淡化冷却公众参与，营造有利的决策环境，规避不利的决策环境，促进公共决策的科学有效进行和公共利益的实现。
3.理性设计决策不同阶段中公众参与的目的和方式
公共决策不同阶段中的公众参与具有不同的目的和效果，政府应当基于不同利益相关者和公众参与决策的不同阶段，理性设计恰当的公众参与方式。一方面，公众参与的目的―议题模型指出，公众参与的目的在政策发展的每个阶段是不同的[14]。政府需要在公共议题进行性质分析的基础上，准确把握决策不同阶段公众参与预期达成的目的，而不能将不同阶段的目的混为一谈。另一方面，公众参与包含许多不同的机制，不同的机制所产生的参与效果有很大的区别。对政府而言，选择不同的公众参与机制意味着可以产生不同的公众参与效果。例如，告知、公告等属于信息提供类的公众参与机制，选择这些机制意味着公民只是决策的受众，公众意见很难影响决策；相反，公众投票、民主恳谈等则属于协商讨论类公众参与机制，选择这些机制代表着政府不再是决策的唯一制定者，公众参与可以影响决策结果。一个有效的特殊工具或最合适工具取决于影响公众参与的不同因素，尤其是基于决策的不同阶段和目的选择恰当的公众参与方式。在实际操作中，政府应当根据具体的项目或管理领域，灵活应用公众调查、焦点小组、公众咨询委员会等各类公众参与机制，增强公众参与的针对性，提高评估结果的有效性。
（三）积极提升官员开展有效公众参与的意愿和能力
公众参与制度的贯彻落实与公众参与机制的操作执行最终都是由公务人员来承担的，因此，提升公务人员尤其是官员开展有效公众参与的意愿和能力十分必要。一方面，要加强官员的民主行政理念。各级政府、职能部门及其工作人员必须摈弃传统的行政管理理念和方式，树立民主的意识，将民主的理念贯穿于政府管理和服务的制度与实践之中；同时必须认识到，政府行政不仅仅是为了管理、为了效率，更是为了服务、为了民主[15]。公务人员必须认清当下中国公共事务管理的新形势、新问题和新格局，不能将行政管理与公众参与对立，而应该从辩证关系的角度，准确定位公众参与在我国政治结构中的功能和应该发挥的作用，加强官员与公众的互动，促进公众能力的成长，使更多的利益群体直接参与到公共事务治理中来，从而形成多元化、开放式合作治理模式。另一方面，要培育公务人员的公众参与技能。设计和开展有效的公众参与需要一定的专业素养、理论知识和实践经验，这些技能对于很多公务人员而言是比较欠缺的。为此，政府需要通过各种宣传、教育和培训手段，提升公务人员的业务技能。尤其是涉及公众切身利益的领域，如环境影响评价、征地拆迁、城市更新等领域，广大公务人员更需要加强学习。此外，可以采用政府购买社会服务的形式，聘请相关领域专家学者或借助相关咨询公司、智库机构等开展公众参与活动。
四、结论与讨论
当代中国，“扩大公民有序政治参与”是民主政治建设的重要目标，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”是创新社会治理的格局追求。传统公共行政并没有给公众参与留下太多空间，在政府行政的相对封闭性与公众参与的开放包容性之间，始终存在某种张力[16]。如果说公众参与作为一种历史的潮流不可逆转，那么如何顺应这一趋势、合理而恰当地利用公众参与则成为中国政府必须考量的问题。就目前的实际来看，中国公众参与存在着制度性参与欠缺和实质性参与不足的双重难题。解决这些难题，考验政府的智慧和勇气，不仅需要从制度与操作层面予以科学设计，强化对政府及其官员的积极性和主动性也是不可或缺的一个环节甚至是更为重要的环节。在确保公众有序参与的前提下，实现公众参与的有效性，使得公众参与真正对政府管理和公共政策制定产生实质性影响，有利于提升政府的公信力、提升公众对政府的信任感、推动公共政策和政府决策的执行效率与质量。
倡导公众有效参与并非意味着忽视公众有序参与。事实上，公众有序参与和公众有效参与如同一枚硬币的两面，二者相辅相成，不可或缺。一方面，由于公众参与可能造成一定的行政成本与社会风险，因此，确保公众参与在法律与制度的规定下有序实施是一种必要；另一方面，由于任何公众参与都是指向一定的目标，因此，确保公众参与可以真正影响政府决策是一种必然，这也是制度执行效果的体现。如果说公众有序参与代表着从消极层面或保守层面规范公民参与的发展方向，那么公众有效参与则意味着从积极层面或开放层面促使公民参与发挥能量。总之，有序参与是有效参与的前提，缺乏秩序保障的参与不可能有效；有效参与是有序参与的目的，没有实质效果的参与是无意义的。对政府而言，需要通过多方并举，实现公众参与的有序发展，更好发挥公众参与的积极效果。
公众有效参与是一个亟需关注的议题。令人遗憾的是，关于公众有效参与问题的分析并未引起国内学界的足够重视，金太军等人甚至用“集体失声”来形容研究缺失程度[17]。与之形成鲜明对比的是，在国外，公众有效参与问题研究积累了一些富有价值的成果，这其中托马斯（John Clayton Thomas）提出的公民参与的有效决策模型最具代表性[18]。公众参与领域知名专家杨开峰指出，公众参与作为一个指向实践的研究议题，“最核心的问题在于何时或如何使公民参与发挥作用”[19]。公众有效参与的现实意义和理论意义不言而喻。我们认为，公众有效参与是国内学界亟待拓展的议题；我们呼吁，能有更多的学者参与到公众有效参与的讨论。通过更多的实证研究和理论检验，推动实质性公众参与。
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公众参与的重要性篇5
2008 年1月1日开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》，确立了城乡规划公众参与机制，体现了城市规划的公共政策属性，强调了城乡规划制定、实施全过程的公众参与。城乡规划公众参与是指城乡规划主管部门以外的个人和组织依照法律法规通过法定程序或者途径参与和自身利益相关的城乡规划管理活动。在利益多元化和利益博弈常态化的今天， 城乡规划公众参与不仅是遏制 “领导规划”、防止规划权力失范的“有力武器”，也是坚持民主决策、维护社会公正的根本途径。我们必须以科学发展观为指导，对城乡规划公众参与的实践进行审视与思考，探索城乡规划公众参与真正实现的途径。
1.城乡规划公众参与的意义与价值
城乡规划公众参与在我国是一项重要的改革探索，近年来，各级政府把城乡规划公众参与作为民主行政的重要途径，增强了城乡规划工作的透明度，促进了城乡规划主管部门执法的公平化、公正化和文明化。从价值上分析，城乡规划公众参与不仅仅是各级城乡规划主管部门自觉接受监督，依靠广大人民群众做好城乡规划工作的有效途径，更是紧密联系政府与人民群众关系，凝聚公众集体智慧和力量的重要纽带。
2.城乡规划公众参与总体评析
目前，我国城乡规划公众参与的现状可以从两个方面加以考察：一是自上而下，公众参与尚处于较初级阶段，象征意义大于实质意义，对公众参与的研究和实践大都停留在理论和方法上；二是自下而上，大量的开发项目产生的侵权行为使得人民群众表达意愿的要求日益强烈，一些地区因缺乏合理的引导而导致极端的对抗、上访等现象的发生。这种希望参与、表达诉求的方式也是公众参与的重要组成部分，更加体现了公众参与的根源和意义。
面对这种状况，建立公众参与体制的《城乡规划法》应运而生。然而，我们应该看到，当前城乡规划公众参与还未成为一个必不可少的法定环节，公众参与城乡规划工作还存在着一些问题，这些问题的存在极大地影响了城乡规划公众参与的有效开展。
2.1公众参与城乡规划的认识不够深入
公众参与城乡规划是政府转变职能的重要体现，但长期以来社会各界对公众参与城乡规划的重要性认识往往不够。有人认为公众参与城乡规划只是走过场，作摆设，敷衍了事。还有的人认为，城乡规划是政府的事，由政府领导“拍板”决定的，不管城乡规划如何决策、编制、实施，都是事不关己。更多的人认为公众参与最主要目的是与自身密切相关的事务，而对城市发展的长远利益、公共服务、基础设施等关心较少。这些观念束缚了人们对公众参与城乡规划重要性的认识，导致人们公众参与的意识不强，公众参与的积极性不够，参与度低。
2.2公众参与城乡规划的制度不够完善
《城乡规划法》虽然明确赋予了公众参与城乡规划的权利，但尚未有一部从规划决策―编制―审批―实施―监督的公众参与城乡规划的法律法规和实施细则。公众参与采取何种形式，参与的深度和广度如何，公众对城乡规划提出的意见和建议是否被采纳、城乡规划主管部门如何答复社会公众，如何规定公众参与城乡规划的工作机制和监督保障机制等，这些问题在一定程度上影响了公众参与城乡规划工作的实效，使得公众参与城乡规划的运行效果大打折扣，也很难与社会公众产生互动。
2.3公众参与城乡规划的效果不够理想
就目前而言，公众参与城乡规划的效果几乎完全取决于城乡规划决策者，规划中公众的意见和建议是否被采纳、采纳多少，公众自身无法知晓 ，更无法监督被采纳意见是够真正落实，因此公众对城乡规划决策基本上不能产生实质性的效果。公众参与城乡规划仍处于“事后参与”、“被动参与”的初级状态，规划制定过程中主动要求公共参与往往很少，导致为维护自身合法权益而“被迫参与”的现象发生。另外，公众参与城乡规划存在随意性和主观性，特别是大部分中小城市都没有固定的城乡规划展览馆，仅局限于在广场等地进行临时的展出或征询意见，形式单一，公众参与缺乏途径。加之，公众参与城乡规划公示内容过于简单，基本限于几张主要的图纸和非常简略的文字介绍，技术指标没有解释，缺乏专业知识的公众无法真正明了规划意图，严重影响了公众参与城乡规划的主动性和积极性。
2.4公众参与城乡规划的研究不够全面
目前，针对公众参与城乡规划的概念、内容、范围等相关内容缺乏深入系统的研究，关于公众参与的研讨活动少也不多，可以说，公众参与尚未形成浓厚的研究氛围。无论是公众参与城乡规划的研究力度，还是公众参与城乡规划的研究深度，均应引起学术界和城乡规划主管部门的高度关注。
3.探索实现城乡规划公众参与的有效途径
公众参与城乡规划是社会经济不断发展的必然产物。探索实现城乡规划公众参与的有效途径，是社会和谐发展的必由之路。这需要政府、城乡规划主管部门以及社会公众的高度重视和共同努力，更我国需要法律制度的不断完善。
3.1转变陈旧的公众参与观念
一方面，就公众参与而言，无论是公众还是决策者都需要转变观念，打破长期形成的“集体本位、社会本位”的观念束缚，认为个人要完全服从集体，个人在国家领域不占主导地位，是从属于社会的，特别是具有绝对性的行政权威。在这种环境中，公众的地位降低，所以公众实质性参与的内容较少，大多流于形式。因此，在城乡规划中应强化公众的参与意识，转变陈旧的观念，使公众认识到公共政策的制定不是简单的单一政府行为，而是政府与公众之间互动的过程。另一方面，城乡规划人员也要转变观念，不仅注重自身专业理论素质的提高，更要加强密切联系和善于沟通公众、利益团体和各级政府的能力。规划人员要能够运用城乡规划学、社会学、经济学等多学科知识，广泛吸取多层次多部门人士等广泛参与意见，综合考虑各方因素，权衡各方不同利益需求，提高城乡规划决策的科学性。
3.2营造良好的公众参与环境
在我国营造良好的公众参与环境首要前提就是加强公众参与城乡规划的教育。一是政府和城乡规划主管部门要引导公众普及城乡规划学科知识，充分认识城乡规划的价值作用，让公众真正了解规划的实质，积极为公众参与城乡规划创造条件，注重多层次、多形式的规划宣传，采取咨询或召开情况通报会及通过媒体等方式定期向市民通报规划管理的内容、范围、技术指标要求等，让广大群众了解和支持城乡规划。同时还可邀请公民参加城乡规划的展示会、论证座谈会或听证会，聘请公民担任城乡规划监督员，并尽快建设专门的城乡规划展览馆。二是政府要加强对公民政治素质的培养，公民政治素质的提高可以使公众参与遵守决策中基本的政治原则和规范，始终保证决策的科学性、合理性和公共性。
3.3建立健全的公众参与机制
公众参与机制的健全，要着重提高城乡规划工作规范化、公开化、透明化程度，使公众参与制度更加细化，拓宽公众参与的渠道，提高公众参与的质量。从宏观上讲，要明确公众参与城乡规划的目标、性质、内容、职能、机构、组织、权限、程序、处罚等，确保公众参与城乡规划权利的实现。从微观上讲，要明确公众参与城乡规划的主体关系，充分发挥普通市民、利益团体、规划人员和政府在城乡规划中的地位和作用，平衡各方的利益；规范公众参与城乡规划的范围，参与的途径，参与的形式，参与的程序、方法，参与的方式，参与的阶段，参与的次数，参与的效力等；建立完善的信息公开制度，保障公众充分的知情权；完善利益表达机制，表达公众的利益诉求，保障规划方案的科学性；建立公众参与激励机制，增加公众参与的热情和积极性；探索建立规划部门经费拨付、规划编制费用支付与公众参与挂钩的绩效考评机制，以强化规划部门和规划人员的责任，逐步扩大城市规划中的公众参与；完善社会监督机制是公众参与城乡规划正常进行的关键，要对规划行为进行有效地监督，对违法行为进行严厉制裁，确保公众参与作用的充分发挥。
4.结语
现代城乡规划始终在沿着不断社会化和民主化的轨道而发展，公众参与城乡规划是一个系统的过程，公众只有参与到城乡规划的全过程，并能够对自己的角色进行科学合理的定位，认识到自身的权利和义务，才能表达公众的合理诉求，才能确保公共利益和公众自身利益的不受侵害，才能对规划行为进行有效地监督和制约，进而充分发挥公众参与城乡规划的作用。目前我国公众参与城乡规划尚处在初级阶段，公众参与的法律规范、公众参与的制度机制、公众参与的意识能力等尚需进一步提高和完善，因此，仍有许多问题值得我们去探索，真正实现公众参与城乡规划任重而道远。
参考文献
[1] 郑彦妮，蒋涤非. 公众参与城乡规划的实现路径[J].湖南大学学报（社会科学版），2013（3）
公众参与的重要性篇6
1、政府重大决策中公众参与途径存在的主要问题
1.1、参与途径形式化
尽管如前文所述我国公众参与的途径日益丰富，但很多参与途径并未真正发挥作用，参与途径形式化的情况十分常见。一是参与途径的虚置，这一点突出表现在具有明显单向性特征的参与途径上。如反馈热线，无人接听；领导信箱，无人回复等等。如果设置参与途径就是为了“美其名”之后“束之高阁”，那么，这种参与途径就毫无意义可言。二是参与途径的“走过场”、“搞形式”。公众参与的意义在于使政府重大决策充分平衡各方利益、确保决策的科学化与民主化，但如果参与只是形式化、“做样子”，那么公众参与的途径也就成了决策主体欺骗公众、民意的手段。
1.2、参与途径非理性化
转型期的中国社会，政治结构、经济结构和利益结构都经历着调整和转变，制度转轨和利益重组势必会带来更多的不稳定因素。为了维持社会稳定和谐、平衡各方的利益诉求，引导公众参与政府重大决策已成为一种必然的选择。但是，由于政治体制的改革具有一定的滞后性，不能及时满足公众日益高涨的政治参与需求，公众的心理较为浮躁；这从一定程度上导致了公众参与的途径呈现极端化、非理性化的态势。
1.3、参与途径缺乏反馈
公众参与是公民实现自身知情权、参与权和监督权的必然选择，是其表达自身利益诉求的必然路径。通过公众参与，公众期望自身的利益诉求得到关注和反馈，甚至在政府重大决策中得以体现。只有自身的利益诉求得到反馈或在政策中得以体现，公众参与的热情才会进一步被激发。对公众参与的反馈是激发和维持公众参与积极性的关键。
2、政府重大决策中公众参与途径存在问题的原因
2.1、传统观念对公众参与的消极影响
就政府的角度而言，“官本位”的思想遗毒对公众参与的消极影响较为显著。在“官本位”思想的驱使下，政府重大决策者会体现出“惟我独尊”、“大家长”的气势，以自己的观点和意见为决策的依据，忽视公民享有的政治权利，认为公民对于政府的决策理所应当要接受和服从，排斥公众参与或使公众参与流于形式。从公民的心理出发，两千多年的封建统治培育了中国人“良民”、“顺民”的民族性格使民众对政府产生了“惯性依赖”；如果这种观念渗透到民众的心里，那么势必会导致公众对参与的冷漠。
2.2、公众自身参与能力的欠缺
当前，中国社会正经历着“成长的烦恼”，社会格局调整、利益格局变革，价值取向日益多元，各种矛盾因素也凸显出来。在这样的社会背景下，为了维持社会的和谐和稳定，政府重大决策必须要兼顾各方的利益，因此，对公众参与的需求度也越来越高。然而，有效的公众参与需要公众具备适宜的参与能力；如果公众徒有参与热情而缺乏参与能力，那么势必造成参与效率的低下，还有可能出现非制度化、极端化的参与，扰乱正常的社会秩序。
2.3、政府与公众之间信任关系的缺失
政府与公众之间的信任是政府和公众对于对方所作所言的心理认同，这种信任关系是双向的，既包括政府对公众的信任，也包括公众对政府的信任。从公众的角度来看，信任关系的建立主要依赖于政府及其行政人员能否对公众的要求做出积极的、有效的回应。从政府的角度来看，信任关系的建立则有赖于公众对其行政过程的配合和互动，通过配合和互动使双方的关系或合作结果朝着预期的方向发展。
3、改进群众参与重大决策的路径
3.1、加强国民素质教育，提升公众参与的能力
提升公众的参与能力其根本在于加强国民素质的教育。国民的科学文化素质和政治素质对公众参与的效果起着至关重要的作用。在不断完善我国九年义务教育的同时，更应把提高国民参与素质的教育融入基础教育。在小学、初中、高中的思想品德政治课程中进行公众参与知识和参与技能的渗透，培养学生的法律意识、权利观念和责任感等，在各种实践活动中注重对其参与能力的培养。
3.2、重塑政府和公众之间的互信，形成双方的良性互动
不同的领域、不同的视角下，对信任内涵的理解也不尽相同。在本文中，笔者倾向于把政府和公众之间的信任理解为双方之间一种互动关系；在互动的过程中，如果双方的行为都能基本符合对方的心理预期、促使互动的结果朝着双方预期的方向发展，则信任关系可以建立。这种信任关系存在于个体的认知层面，会对个人的政治心理和政治行为造成影响，是个体行为的潜在动因。在我国，政府的权力是人民赋予的，公众对政府的认可是政府合法性。
3.3、加强公众参与的制度保障，规范公众参与的流程
加强公众参与途径的法律保障，一方面要从立法的角度，对政府重大决策中公众参与的范围、途径、流程以及监督等内容给予规范，加强操作层面的程序性规定。另一方面，要建立起完善的参与结果反馈和评价制度，确保参与活动的有效性。公众参与的过程是政府机构和公众进行双向沟通、交流的过程，从结果上提高公众意见对政府重大决策的影响力，才能确保参与的有效性。
基金项目：2013赣州市社会科学研究百题（13087）研究成果之一。
参考文献：
[1]唐德龙.从碎片化到网络化.治理何以转向[J].中国图书评论，2010.
公众参与的重要性篇7
目前公众参与形式有调查公众意见（公示、发放调查表）、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会，但在实际工作中难以发挥应有效用，本人经过多年工作实践，总结如下几点原因：
一、缺乏双向交流
一个项目的环境影响到底有多大，能不能符合国家相关标准，这是项目周边受影响公众最为关心的问题，同时也是公众最不了解的。前期公示反映的信息量少、简单，公众对项目了解不全面，在不十分知情的情况下收到了调查问卷或看到了公示，仍难以判断该项目存在的主要环境问题以及对自己的生活是否有影响，其回复意见的准确性和可参考性大打折扣。比如在传统观念中的重污染项目，尤其是垃圾焚烧项目的环评公众参与调查过程中，往往是民众一听项目的名称，就坚决表示反对。又如公众往往将项目涉及有关消防、城管等方面意见都通过公参平台提出，造成公众参与资源的浪费。由上述可知，项目前期建设解释工作和公众反馈意见工作显得尤为重要，但现实中难以提供一个交流平台，以致缺乏双向交流，造成公众参与达不到应有的效果。
二、滥用公参权
不少项目建设区的民众，与项目建设方难免发生各种利益联系，包括拆迁安置、项目施工招投标等问题，在上述问题未能得到满意解决的情况下，将对项目方的不满情绪带入环评的公众参与调查中，从而对项目调查的客观性和公正性产生较大影响。
三、知悉时间短，缺乏广泛性
现时我区六种行业申报项目多采用公示的形式征集意见，有时张贴公示的墙面难固定、位置狭窄、空间小、雨水冲洗等客观因素和业主撕毁、环卫和物管清扫等人为因素，使群众未能获知。即使巡查后补贴，但公示时间缩短了，影响公众获知信息的时间。而乡镇公示通过发放调查表，调查项目周边群众对项目建设的意见和看法，但是往往调查对象是个别的、分散的，有选择性的，欠缺广泛性。
四、公众代表性没有保证
对于采用调查表和电话收集意见形式的公众参与，由于反映意见的公众身份难以核实，难以筛选代表性的群众和单位意见。
有时公众对项目建设情况未有全面了解，未能形成自己对项目建设的看法，摸不著头脑，此时他们会产生羊群效应，跟随“领头羊”进行行动，从而使公众代表性得不到保证。
五、缺乏有效到位的法律法规保障
相关法律办法只说明公众参与对环保审批的重要性，但对于公参所占比例与环保获批与否没有直接规定，因此各级地方、县市对待环评公众参与的情况不一样。由于缺乏有效操作规程，工作人员在现实情况中很难有效地做好公众参与的相关工作。同时《环境影响评价公众参与暂行办法》往往侧重于“几时做，如何做”，缺乏有效的实施保障力度，以致影响公众参与的公平性、公正性、广泛性。此外，公示期间缺乏到位的监管和问责细则，也会对环评公众参与造成不良的影响。
六、公众环保意识比较薄弱
公众参与的基础是公众环境意识的普遍提高。在现实生活中，大部分公众在潜意识中认为保护环境主要是政府、企业的责任，与自身无关，缺乏保护环境的社会责任感和参与意识。主要表现为公众积极性不高，有些甚至采取敷衍了事或者回避的方式，或只在乎项目建成后能给自己带来多少经济收益，或只关心建设项目对自己带来影响，而忽略了对建设方提出合理的环境保护措施的要求，维护所需求的环境利益。这种缺陷和不足正反映出公众的环保参与意识亟待提高。
由上述可知，公众参与牵涉多方面问题的。如何使备受重视的公众参与在实践中逐步发展完善，如何做好公众参与工作，本人提出几点改进建议：
1、明确公众参与权，建立诉讼机制，加大公众参与宣传力度。健全相关法律法规，出台涉及到整个环境保护领域的公众参与的法律法规，建立公众参与的司法保障机制，补充《环境影响评价公众参与暂行办法》有关监管和问责方面的缺失，建立专门的司法保障机构来监督实施的全过程，从司法上保障公众参与环境影响评价活动，同时，应该加大公众参与的宣传力度，让更多的人积极参与到环境影响评价中去。
2、实施主体中的相关单位应当科学合理的选择参与的公众。参与公众的广泛性和代表性直接影响着公众参与的有效性，在选择公众对象时，不仅要选择直接受到影响的公众和间接受到影响的公众，还应该把感兴趣的公众也包括进来，在实际的实行过程中应当对公众进行合理的分类，以使得所选取的公众能够具有普遍性或代表性，当然也包括弱势群体的意见。
3、选择合理的公众参与范围和形式。广开渠道，采用多种参与形式。公众参与的方式可以是灵活多样的。以问卷发放为例，问卷的发放数量应当根据建设项目的具体情况，综合考虑环境影响的范围和程度、社会组织公众参与所需的人力和物力资源以及其他相关因素确定，同时适当调整调查样本中的人群比例，以按照区域人员的实际比例发放问卷。
公众参与的重要性篇8
1 公众参与高速铁路建设的意义
公众参与高速铁路建设是指公众通过一定的方法和途径对高速铁路建设相关利益决策及实施产生一定的影响，通过参与有效地维护自身权益。高速铁路作为一种重要的交通运输方式，需要公众参与到其规划和建设等环节中，以更好地满足公众的利益需要。现阶段，公众可以通过听证会、座谈会、调查问卷、民意采集、公众参与热线等渠道参与到高速铁路的规划建设当中。通过公众参与，公众能够影响、支持政府行政管理活动，其参与过程在社会、政治、心理和技术等不同层面产生不同的作用和影响，这是公众参与的最大意义。
（1）推动实现服务型交通运输管理模式。建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，是我国政府行政体制改革的重要目标[4]。高速铁路建设的决策规划、监督、评估与公众利益息息相关，公众参与高速铁路建设，有利于提高公众对相关政策的了解和支持。同时，广泛而有序的公众参与，可以使政府信息更加透明化，使高速铁路建设更好地服务于人民，更加符合建设服务型社会的要求。因此，公众参与是转变政府职能、实现服务型交通运输管理模式的必要条件。
（2）提高决策过程透明度。高速铁路建设作为一种含有科学背景的公共决策，只有当这些决策经过具备科学素质的公众的讨论，才能真正称得上是民主决策。在高速铁路建设过程中只有将铁路建设的相关信息向公众公开，才能避免因公民不了解高速铁路建设的相关知识而对政府的决策产生抵触心理。因此，公民参与高速铁路的建设过程可以增加决策的公开性和透明度，保证政府出台的政策能够真实反映民众的利益需求，减少政府与公众之间的冲突与摩擦。
（3）降低政府决策风险。高速铁路建设关乎国家交通运输的长期发展，在推行中必将会遇到各种困难，进而阻碍相关政策的落实。因此，为使交通运输部门更加认真地履行其职责，利用公众的参与进行监督必不可少。通过公众的参与，可以使公众与政府之间建立紧密的信赖关系，同时公众也能够更加积极地支持高速铁路建设。
2 公众参与在高速铁路建设中的内在困境
交通运输是政府提供的一项基本公共服务，近年来随着高速铁路建设的不断发展，高速铁路在经济社会发展中所扮演的角色越来越重要。我国交通管理中公众参与的内容尽管在不断充实和完善，但由于处于起步阶段，仍存在许多局限和不足。
（1）缺乏透明的信息公开机制。高速铁路建设过程中的信息公开是公众参与其决策过程的重要环节，只有准确、及时地向公众公开信息，才能使公众参与顺利地进行。在决策过程中，为提高公众的参与程度，需要设计人员将复杂的专业技术知识转化为能被公众所理解的程度，才能使公众更加确切地表达自己的利益取向，从而有效地避免由于信息不透明，以及对专业知识的错误理解而造成的公众与决策者之间的冲突。
（2）高速铁路规划的专业性阻碍公众参与的程度。作为一种新兴的交通运输方式，高速铁路具有技术性高、专业性强的特点，其规划也具有较高的专业性和社会性[7-8]。因此，在策划高速铁路项目时，应在设计建设项目的同时充分保障公众的参与利益。但是在实际操作中，高速铁路项目规划决策的过程仍然缺乏充分的公众参与，使得公众的利益在决策过程中处于弱势地位。由于公众与决策者之间尚未建立良好的沟通机制，公众的诉求得不到合理的应答，对高速铁路的建设将会造成负面影响。
（3）缺乏健全的法律保护机制。在高速铁路建设中，健全的保护公众参与的法律机制是保证社会公平正义的前提。由于公众参与制度的兴起较晚，在公众参与的立法和法律保护机制方面还无法满足公众参与的要求。交通运输规划和决策领域中与公众参与程序相关的法律法规还不完善，并且过多地使用非强制性语言进行描述。例如，在法律法规中多使用“可以”等用语，使得法律规定缺乏强制性，消弱了公众参与的法律化和制度化。除此之外，现有法律中没有对公众参与的具体方法、途径、范围等进行规定，使法律效应大大减小。
（4）缺乏公众、专家、决策者之间的互动机制。现阶段，公众通过听证会、座谈会、调查问卷、民意采集、公众参与热线等渠道参与到高速铁路的建设中，并起到一定的积极作用，但公众参与的有效性仍存在不足。在我国高速铁路建设过程中的决策仍是以政府为主导，决策机制不够透明。近年来，由于政府不断引入专家参与到高速铁路建设过程中，虽然使高速铁路建设更加专业化，但是由于部分专家认为公众无须理解和认识其深层次的专业知识，使得一些专家以公众对其专业领域不认知为由，拒绝公众对高速铁路建设提出意见，从而造成公众对专家的不信任和专家对公众的不理睬。
3 加强高速铁路建设中公众参与的途径
3.1建立完善的信息公开程序
高速铁路作为一项以“为公众服务，提供便利交通”为核心的运输方式，需要时刻以公众利益为基础。因此，在高速铁路建设过程中建立完善的信息公开程序至关重要。信息公开主要包括3点：一是高速铁路建设的信息公开，包括选址、选线、占地等信息，建立贯穿始终的信息公开制度，使公众可以从政府的信息中全面、准确地了解高速铁路建设的全过程；二是公众参与的形式公开，可以为不同层次的公众设置多样的参与形式，如网站公开信息、听证会、电话咨询等方法，确保公众参与的广泛性和深入性；三是公众意见处理信息公开，可由具有高速铁路建设专业知识和理论研究能力的人员组成公众意见分析小组，由分析小组收集公众的不同意见后进行分析研究，向相关部门反映以便及时处理，最后将处理结果向公众公开。
3.2建立并完善公众参与的制度和程序
为使公众更广泛地参与到高速铁路的建设当中，需要有一套自上而下的、健全的、民主化的参与程序。我国的公众参与机制处于起步阶段，相应的法律和法规还不够完善。为使公民更好地参与到高速铁路的建设当中，应加强公众参与的制度和程序建设。一是应当在时机成熟时出台相关的法律，进一步明确规定公众参与的具体内容、方法、程序、权责等，在规定中加入强制性的约束，以便政府在制定高速铁路的相关政策时，公众能够积极主动地参与到政策的制定当中。二是从高速铁路的前期规划、可行性研究、工程设计和实施到竣工验收等各个阶段都需要建立能够保证相应的公众参与的法律法规，将公众参与渗透到高速铁路建设的每个环节，使公众在法律的保护下参与到高速铁路建设的整个过程。三是应设立相关民事、行政诉讼及赔偿程序等法律法规，例如，设立相应的奖惩方法，对积极主动协助公民进行民主参与的相关部门予以奖励，对阻碍公众参与的相关部门给予行政处罚，确保公民在参与权利受到损害时可以及时得到法律的保护。
3.3培养公众的参与意识
公众作为参与的主体，其参与意识和科学素养极大地影响着参与的效果，而教育宣传等活动是提高公众参与意识的有效途径。一方面，应大力推进学校教育和社会教育，增强公众对高速铁路相关知识的了解，倡导“我的交通我管理，我的交通我规划”的公众参与意识，让公众了解到高速铁路建设与自身利益的密切相关性。另一方面，应不断加强对公众参与的宣传力度，利用媒体、网络等途径向公众普及公众参与的重要性，使公众积极主动地参与到高速铁路建设中。公众参与的程度除了受参与主体的素质影响之外，还受到整个社会的民主化进程和法治化进程的约束，因而应不断完善公众参与机制，在政府、媒体、企业、个人的共同努力之下，逐渐形成规范的、权威的公众参与高速铁路建设的法律程序，使公众参与成为现实。
3.4建立公众、专家和政府之间积极互动的决策模式
随着民主意识的深入人心，公众越来越希望参与到政府的决策当中，从而更好地维护自身的权益，并推动政府决策的实施。高速铁路建设的高专业性客观上要求建立公众、专家和政府之间积极互动的决策模式。首先，这种模式建立的前提是相互信任，并且有法律保护，因而应提高政府行政的透明度，保证政府、专家和公众之间畅通的信息沟通渠道。其次，为保证决策过程的公开、透明，需要针对高速铁路建设的决策，设立独立的行政部门来协调公众参与过程中所需的信息、人力、物力等资源，使专家和公众更容易交流。第三，专家应在公众和政府之间起到良好的沟通桥梁作用，促进政府与公众之间的交流，而不是以专家的高姿态对公众的意见不予理睬。只有这样，才能保证政府、专家和公众之间的信任。
4 结束语
高速铁路建设作为现阶段我国铁路建设的重大投资项目，对经济社会的发展和公众生活质量的提高有着重大的影响。因此，在高速铁路的建设中必须引入公众参与，使高速铁路建设更加科学化和民主化。面对公众参与意识的不断提高，迫切需要建立和完善高速铁路建设中的参与机制，充分发挥公众参与对高速铁路建设的监督作用，以消除高速铁路大规模发展过程中可能给公众带来的消极影响，推动我国高速铁路的健康发展。
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公众参与的重要性篇9
近年来我国的公共管理领域对于公众参与的讨论 日益热烈 ，各级政府也给予了公众参与决策更多的重视，并较多地实践于价格政策 、环境保护 、城市规划等方面。我 国所面i临的情况 与欧美上世纪六十年代较为接近，即处于公众参与的呼声提高 ，学术界呼吁加强 ，政府逐步意识到公众参与的重要性，部分行政决策 、管理领域引入公众参与制度。但同时，存在公众参与制度不完善 ，公众参与意识较低、参与能力较弱，公共管理人员对公众参与的认识不够理性等问题 。
1．1 交通政策领域公众参与的阶段性特征
不同的发展阶段决定了交通政策领域公众参与的不同特征。
美 、英、日等发达 国家早在 20世纪六七十年代已经逐步较 为系统地将公 众参 与引入城市规划 、交通规划及 重大项 目的必要性 、可行性 工作中。公众参与反映了价值多元化的总体趋势 ，在很大程度上保证了政府规划、决策 的可接受性与可行性。但是至 90年代 ，战略性的交通政策逐渐趋于难以确定和实施，尤其是设施建设类的项 目，公众密切关注政策、项 目对 自身正常生活的影响，公众参与也已渗入决策、规划 、实施 的各个环节 ，即使 是 环 境 影 响评 估 (eia)、战 略环 境 评 估(sea)也无法保证项 目的合理性 (公众意识下的必要性和方案合理性 )。
1．2 《上海城市交通白皮书》与公众参与
2002年上海颁布了《上海城市交通 白皮书》(以下简称《白皮书》)，作 为国 内第一部较为规范 、全面且具权威性的城市交通政策集，有关编制方法 、政策构成 、核心战略、重大政策与行动等为许多城市所效仿。《上海城 市交通白皮书》在 总体战略中明确提出“一体化交通将提供 ‘畅达 、安全 、舒适 、清洁 ’的交通服务。”即政府试图为市民提供“一体化交通服务”，而“畅达 、安全 、舒适 、清洁”则是服务质量。这可 以理解为政府提供一种交通服务所进行的战略规划及其向市民所作出的相关承诺。由此市 民作为交通被服务方的需求无疑应比以往处于更为重要 的位置。
然而 ，整篇《白皮书》只在行动 15．7(公交价格的形 成机制 )中出现 了 “公众参 与”，(《白皮书》共有 175条行动)，公众更多的是被动接受由政府主导提供的服务。
2 公众参与的有效决策模型
本文对于城市交通政策中的公众参与问题的讨论的侧重点不在于公众参与本身，而是如何较好地衔接公众需求与一体化交通战略，毕竟“公众参与制度”关系到的只是某个点的政策制定与实施，而公众需求对城市交通政策的制定与实施的影响却是方方面面的。而从实证分析的角度出发，关键的问题则为：在《上海城市交通白皮书》的不断修编与实施的过程中如何理性地面对并引入公众参与。政府该如何与公众进行权力的分享呢?本文引入了约翰．克来顿．托马斯的观点：
界定公众参与的程度主要取决于最终决策中政策质量(quality)要求和政策的可接受 (accepta一bility)要求之间的互相限制 。如果公共决策更多的需要满足决策质量要求 ，即需要维持决策的专业化标准 、立法命令 、预算限制等要求 。如果对公众的可接受性有较大的需求，即更看重公众对政策的可接受性或遵守程度。也就是说 ，政策质量期望越高，对公民参与的需求程度越小 ；政策接受性期望越高，对公众参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。如果两种需要都很重要时，就需要在要求增强公众参与或要求限制公众参与等 不同观点间 的争议 寻求 平衡。在 此基础上 ，约翰．克来顿．托马斯构建起公众参与 的有效决策模型(如图 1)。
对于图中的各种决策类型解释如下 ：
自主式管理决策 ：管理者在没有公民参与 的情况下独 自解决问题或者制定决策。
改良的自主管理决策：管理者从不 同的公众群体中搜寻信息 ，然后独 自决策 ，公 民群体的要求可能会也可能不会得到反映。
分散式的公众协商 ：管理者分别与不 同的公众团体探讨问题 ，听取其观点和建议 ，然后制定反映这些团体要求的决策。
整体式的公众协商 ：管理者与作为一个单一集合体的公众探讨问题，听取其观点和建议 ，然后制定反映公 民团体的决策要求的决策。这种方法只要求所有的公众成员都有参与的机会 ，比如获得参与组织 良好 的公众听证会 的机会 ，但并不要求每个人都实际参与。
公众决策：管理者同整合起来 的公众探讨问题 ，而且 ，管理者和公众试图在问题解决方案上取得共识。
3 我国城市交通领域的公众参与
我国城市交通领域的公众参与同英美等 国相比较为有限。从组织行 为倾 向来看 ，“如果公共机构 自身的地位很牢固，那么，他们会避免公民较多的参与，为的是维护组织 的稳定性。而权力相对较弱的公共机构更可能通过公民参与建立紧密的联盟 ，以获取对其组织强有力的支持。”而对于城市交通相关 的公共行政管理领域而言，也始终体现出公众参与在公共行政领域共有 的两个应用特征。
特征 1：公众参与往往较之其表象更为广泛。在城市交通规划与决 策过程中，政府无法回避公众 的需求和对政策可能产生 的反应 ，由此 “自主式管理决策”与“改良式 自主管理决策”的界线往往十分模糊。另一方面，我 国现阶段 的相关信息透明度尚不高，在市 民抨击政府忽视公众需求而自主作出决策的同时 ，政府也许已经做 了大量的搜寻公众信息 的工作。
特征 2：公众参与往往较之其表象更为狭隘。衡量公众参与程度的重要标准之一是相关的公众参与制度 的建立和完善程度 ，但政府对参与过程的把握却往往具有很强的弹性，这又在很大程度上模糊了“公 众协商 ”与“改 良的 自主式管理决策”之间的界线，即在制度光环下 ，公众参与的实际质量往往不理想。
两个特征反映出公众参与过程引导中界线的模糊性。从实际应用角度可以将其 规律 总结为如图2：
4 《上海城市交通 白皮书》的公众参 与模式 的探讨
4．1 城市交通 白皮书的编制过程 中适宜的公众参与模式
2002年完成的《白皮书》的编制过程并没有引入系统的公众参与，《白皮书》的公示只能理解为规划与决策完成后的公布 ，市民能在城市规划展览馆买到《白皮书》，但基本上对其相关政策不能起到明显的影 响作用。
为在以后的 交通 政策制定中提高政策质量和政策的可接受性 ，采用图 1所示的有效决策模型的分析流程，以《白皮书》为例 ，分析其不同层 面可采取的公众参与途径。
总体战略层 ：《白皮书》提出的“以人性化、捷运化、信息化 、生态化为基本特征的大都市一体化交通以及相应的优质、高效、整合 的巨型交通体系”，“一体化交通将提供畅达、安全 、舒适 、清洁的交通服务 ”。由于其 战略愿 景 与 目标 的完美性 ，其可接受性不需怀疑。同时，由于问题过于宏观，对政府信息拥有的充足程度要求较低，相关问题 的结构化并不明晰。因此 ，一般情况下 ，自主式管理决策是一种可以接受的途径 。
主要政策层：《白皮书》提出了“公共交通优先 发展 、交通区域差别 、道路车辆协调发展 ”三大政策 ，对其他交通方 式的定位则 为“有序发展小汽车、按区域控制摩托车交通、保 障步行交通 、引导 自行车 合理运行 、促使 助动 车 向公 交转移 ”。在决策质量方面 ，不 同群体之 间的利益冲突已经初步暴露；由于问题涉及城市发展的全局，政府对全局的信息掌握程度与公众存有较大的差别 ；资源约束越大，结构化往往越明晰，且往往存在多种方案的选择；现实矛盾越缓和、政府主导力越强，公民的接受性对执行的影响越小 ，反之则越大；相关公众则涵盖 了全体市 民，且 由于利益出发点不同，相关公众与公共管理机构目标存在一定程度的冲突 ；在选择方案时，相关公众不可避免地存在利益冲突。因此，该层 面在政府理性有保障的前提下，资源约束越小、现实矛盾越缓和，越接近于自主式管理决策 ，反之则更接近于改良式 自主管理决策 ，甚至可能凸现公民协商决策的需求。
具体政策层 ：该层的决策质量应保障政策与具体的设施项 目、管理措施等行动紧密衔接 ，如《白皮书》提出的轨道交通、快速路建设时序 ，交通需求管理(如拥挤收费)措施等 ；由于该类牵涉面广泛 ，且往往与公众生活密切相关 ，对于部分政策，政府并不具有充足的信息 ；问题 的紧迫性越强，结构化往往越 明晰；政策对公 民个人影 响越大，公民对于问题的认识能力和参与愿望越强，公民的接受程度对执行的影响也越大；相关公众 为政策实施所引起利益变化所涉及的市民；反对政策实施 的公众往往 是利益受损者 ，其与管理结构目标不一致；在政策举措力度较大的情况下，利益冲突十分直接、具体 ，冲突往往十分激烈。因此，对于城市交通的具体政策，在政府责任感和主观能动性有保障，且政府并未掌握充分的信息的情况下，政策对公民个人影响越大 ，公民的问题认识和参与能力越强，政策举措力度越大 ，越接近于公民协商决策，反之则更接近于改良式 自主管理决策。
由此，在城市交通 白皮书的编制过程 中，如果政策集牵涉到具体的敏感性的行动较少 ，自主式管理决策与改 良式 自主管理决策相结合可以满足公众参与和政策质量的要求；如果政策集牵涉到具体的敏感性的行动较多 ，编制中不适度的进一步引入公众协商 ，对政策质量 以及最终 的实施力度造成较大的影响。
4．2 城市交通 白皮书如何定位公众参与
公众参与本身也是城市交通政策集中需要 阐释的重要内容之一，即使在《白皮书》编制中回避公众参与的问题 ，公众对最终政策集的可实施性的影响是现实存在 的，并在近几年该影响力越来越大。下表针对 2002年《白皮书》中的部分政策板块进行 了有关政策实施问题 的评价 ，并提出了相应的公众参与定位的建议。
由此，对于《白皮书》所代表的发展阶段而言 ，局部的公众协商需求已经凸现，政策规划设计中简单的回避这种需求势必影响到政策集的实施效果。
5 结论
公众参与的重要性篇10
一、公众参与
本文所谈到的公众参与,来源于环境法当中的公众参与原则。公众参与原则,有的学者称之为“依靠群众保护环境原则”,有的学者称之为“环境保护民主原则”,也有的学者称之为“环境民主原则”。虽然在名称上存在着差异,但其基本含义还是一致的,主要指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动之中,并有权受到相应的法律保护和救济,以防止政策的盲目性,使得该项政策符合广大公众的切身利益和需要。目前,公众参与原则主要适用于环境影响评价制度、决策信息公开制度和公众参与司法保障制度。
公众参与是环境法的一项基本原则,其目的是为了依靠公众更好地保护环境、维护公众的权益和防止“政府失灵”的出现,这种参与应当包括决策参与、过程参与和末端参与。环境标准制度是环境法当中一项非常重要的法律制度,在其当中应当有所体现。在环境标准制度当中,公众参与主要体现在其制修订阶段。
二、必要性
公众参与环境标准制修订过程是非常必要的,因为这既是由环境标准的重要性所决定的,也是维护公众权益的需要。
(一)环境标准的重要性
公众参与环境标准制修订过程是环境标准重要性的需要。环境标准是为了保护人群健康、保护社会财富和维护生态平衡,就环境质量以及污染物的排放、环境监测方法以及其他需要的事项,按照法律规定程序制定的各项技术指标与规范的总称。
一方面环境质量标准是一切环境保护具体制度和措施的目标,另一方面排放标准是进行环境执法和环境管理的重要依据和准绳。环境标准不是法律,但在环境管理和环境执法过程中所起的作用却如同法律一样重要,因而环境标准制定的科学性和合理性就显得非常重要。而环境标准的科学性、合理性应当由民主的制定程序来保障。公众参与到环境标准的制修订程序当中来,是制定程序民主化的重要标志,也是环境标准科学性和合理性的重要保障。
(二)公众权益的维护
公众参与环境标准制修订过程也是对公众权益的维护。广泛吸引公众参与到环境标准的制修订过程中来,有利于提高环境标准制修订的民主程度,更好地保护公众利益,提高公众的环境意识和保障环境标准的实施。
一方面环境标准直接关系到公众的切身利益。公众最终将是环境标准的遵守者,环境标准的严与宽与其利益攸关。公众参与到环境标准的制修订过程当中能够促使其积极地行使自己的权利来保障自身的利益,其会衡量进行污染控制的成本和最终能够获得的收益,根据自己的分析和研究在制修订过程中提出自己的意见和主张,从而使得环境标准更加合理。另一方面环境标准的制定具有专业性和技术性很强的特点,广泛听取专家学者的意见,吸引先进企业参与环境标准的制度,有利于提高环境标准的科学性、先进性、权威性和实用性。
三、范围
在法的意义上,公众特指对决策所涉及的特定利益做出反应的,或与决策的结果有法律上的利害关系的一定数量的人群或团体。目前我国进行环境标准制定的时候,征求的往往只有一些专业性研究机构和相关行政机关的意见。从我国实际情况来看,以环境标准存在利害关系为标准,参与环境标准制修订过程公众的范围应当包括:企业、专业性研究机构和人员、社会团体、公民以及其他相关行政机关。
(一)企业
在环境标准体系当中,大部分的污染物排放标准都是针对企业而言的,如在23条水污染物排放标准中有21条是针对企业的。环境标准的宽与严就和企业的利益息息相关,过于宽松不利于整体的环境保护,过于严格则技术改造和更新的代价过大。因此,当标准过于严格,而遵守成本又过高时,很多企业宁愿选择罚款。与其让企业不遵守已经生效的环境标准,还不如让其参与到环境标准的制修订过程当中来,让其积极行使权利。
(二)专业性研究机构和人员
环境标准的制修订具有很强的技术性,其拟定必须由专业人员来完成。按照《环境标准管理办法》的规定,国家环境保护总局可委托其他组织拟订国家环境标准和国家环境保护总局标准。这里的其他组织指的是专业性研究机构,他是环境标准制修订过程的参与者,但不属于公众。这里的专业性研究机构和人员应当是除拟定机构以外的专业性机构和人员,其也应当参与到制修订过程中来,为环境标准的制定提供专业的意见。这些专业机构和人员则可以从技术的层面来考虑标准宽与严的可行性。
(三)社会团体
这里的社会团体和法律当中的社会团体存在着一定的区别,不仅包括共青团、妇联和工会等法定组织,还应包括一些以保护环境或者公众利益为目的非政府组织(将其称之为环保团体),在此我们谈到的社会团体主要指的是环保团体。环保团体设立的目的就是保护环境和维护公众的利益,一方面他们能够很大程度上代表公众的利益,另一方面和普通的公众相比,环保团体成员更为专业,也不会被复杂的专业术语所迷惑。鼓励其参与到环境标准的制修订过程中来,可以更有效地促进环境标准的合理性,更有效地保障公众的权益。
(四)公民
有时候公民是环境的污染者,需要遵守制度的环境标准,但更多的时候,公民是环境污染最直接的受害者。很多情况下,公民就是公众利益的代表。在环境标准的制修订过程中,虽然一般的民众很难明白深奥的专业术语,但是他们在参与的过程中可以提出自己的主张,从而保障制定过程的民主性。而且他们可以选取具有专业知识的人员作为他们的代表,参与到其中来保障自己的权益。
(五)其他相关行政机关
其他相关行政机关指的是除环保总局以外,又与所制定的环境标准存在联系的其他行政机关。如GB18466-2005《医疗机构水污染排放标准》就与卫生行政机构存在着一定的关系,其可以参与到此标准的制修订过程中来。
以政府和专业性研究机构保持中立立场,受政府委托的拟定环境标准草案的组织对环境标准草案进行解释,企业、公民和环保团体分别提出自己的要求、主张自己的权利的场面,这样更加有利于促进所制定的环境标准的合理性和科学性。
四、现状与比较
目前,我国的环境标准的制修订程序是由《环境标准管理办法》和《国家环境保护标准制修订工作管理办法》来规定的。其中前者是1999年颁布实施,后者则是2006年,相对而言后者规定更为详细,但是对于制修订也只规定了一些基本程序。在规定的基本程序中,公众参与的程度是远远不够的。如《国家环境保护标准制修订工作管理办法》中的制定程序中只有在第6阶段时要求“公布标准的征求意见稿,向社会公众或有关单位征求意见”,至于征求的意见是否被采纳,没有采纳的原因就不是回应的程序,具体可参见环境质量标准的制定程序(见图1所示)。
从图1中可以发现,在标准的制修订程序中,公众能够参与的程序非常之少。基本上是由专家进行审议,然后由国务院法制办通过审批后即可通过。
五、完善
没有公众参与情况下所制定的环境标准,其合理性和科学性是值得怀疑的。设置公众参与的程序,应当考虑环境标准的制定尽可能的合理和科学,但又避免程序过于拖沓和成本过于昂贵。针对目前我国的制修订程序,应在其间可以增加两次公众参与,从而使得我国的制修订程序更加合理。
(一)项目计划草案前
在国家环保总局科技标准司制定项目计划草案之前,应当先征求公众意见,对是否应当建立新的环境标准或对现有环境标准修订进行讨论。甚至当公众认为需要制定新的环境标准或者对现有环境标准进行修改时,可以向其提出制定或修改的建议。环保总局对原本收集的资料和征集的公众的意见进行研究讨论之后,再决定是否制定项目计划。
此步骤可以保障对环境标准的制修订的必要性,一方面可以防止在尚且没有必要制修订环境标准,或者制修订条件并未完全成熟情况下进行制修订的情形,另一方面可以在目前标准不符合当前发展需要的情况下,公众要求进行制修订的建议可以加快环境标准的更新程序。
(二)草案公布后
制修订程序中的第6项要求向社会公众征求意见,应加上“必要的时候应当进行公众听证会”。公众听证会是公众参与的最直接的表现形式,能够更好地加强公众与行政机关之间的信息交流。公众听证会上可以允许各方人士发表意见和进行辩论,并允许口头和书面举证,适当时还能就重要事实进行交叉询问。公开听证会结束时,应向公众提供严格记录文本的眷本,以保障公开公正。同时,在第6项向公众征求意见或进行公众听证会后,应当要求环保总局根据汇总的处理意见和听证结果进行研究和讨论,适当的时候应当对征求意见稿进行修改,对于公众所提出的意见,如果采纳直接在环境标准中予以体现,如果不予采纳应当对其进行解释不予采纳的原因。修改后的环境标准应当再次向社会公布,向公众征求意见,同时针对上轮公众所提出的意见进行修改的地方应予以说明原因。此次征求意见的时间可以比上次要短。
综上所述,在环境标准的制修订程序中引入公众参与制度,以保障环境标准的科学性和合理性是非常必要的。我国目前环境标准制修订过程中,公众参与的步骤不够多,公众的范围也不够广,参与的程度不够深,有必要对我国的环境标准的制修订程序进行一定程度的完善。针对公众范围不够广的问题,在本文中将其扩大至企业、专业性研究机构和人员、社会团体、公民以及其他相关行政机关等;针对公众参与步骤不够多、程度不够深的问题,应当在项目计划草案前和草案公布后各增加一次公众参与的步骤,既完善我国目前公众参与不够的情况,也避免步骤繁多花费巨大的缺陷。
参考文献:
1、郝慧.公众参与环境保护制度探析[J].环境保护科学,2006(5).
公众参与的重要性篇11
“公众参与”的内涵
在我国，“公众参与”常出现在行政法中，指的是在行政的立法、决策过程中，政府部门相关主体通过允许、鼓励一般社会公众和利害关系人，对立法、决策中所涉及的公共利益或者与其利益相关的重大问题，以提供信息、发表评论、表达意见、阐述利益诉求等方式参与立法、决策过程，从而提升行政立法和决策的公正性、合理性和正当性的一系列机制和制度。
我国目前还没有对于“公众”的法定界定。《中国海洋21世纪议程》指出：“切实保障为有法律理由的个人、团体和组织，提供可靠的参与渠道，保护自身的合法权益和社会公共利益。”可见，公众参与的主体不仅包括公民，还应包括企业、社会团体等组织。
公众参与海洋管理的必要性
政府部门是海洋管理的核心与执行主体，而公众参与则是政府管理海洋的基础，是海洋管理有效性的重要保证。
1、公众参与是政府行政民主化的必然选择
公众参与是政府与公众之间的一种互动，有力地体现了民主的核心价值。十七大报告曾明确提出：“推进决策民主化、科学化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定公共政策和与群众利益密切相关的法律法规时，原则上要公开听取意见。”十报告也强调：“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。”
实践证明，沿海居民，尤其是利用海洋资源的居民，其自身利益很容易受到政府海洋政策的影响。因此，海洋管理政策的制定与运行，应遵循政策科学化、民主化的要求。我国近年来频频的政府报告、国家政策文件等也肯定了公众参与海洋管理的重要性。《中国海洋21世纪议程》指出：“在保护海洋生态环境，合理开发海洋资源，保证海洋的可持续利用这些方面，仅仅依靠政府相关职能部门的力量显然是不够的，还必须要有广大公众的积极广泛地参与，其中包括了传媒界、科技界、教育界、企业界、流动人口和周边沿海居民的参与，而这些在沿海地区的基层政府在组织民众参与方面起着特殊作用”。《国家海洋事业发展规划纲要》中强调需要：“建立和完善海洋管理的公众参与机制”。2007年，国家海洋局在制定的《海洋功能区划管理规定》中，明确规定编制和修改海洋功能区划应该建立公众参与的机制和科学决策的机制。2012年，国家海洋局下发了《关于开展“海洋生态文明示范区“建设工作的意见》，提出“建立公众参与机制，鼓励社会各界参与海洋生态文明建设”。
2、公众参与是海洋管理科学性的重要保障
海洋管理属于公共治理的范畴，具有复杂性、多元性、动态性等特点。近年来，我国加快了海洋开发的力度，海洋活动范围不断扩大，政府面临的海洋管理问题也日趋复杂，涉及利益群体范围逐渐扩大，单纯依靠政府的知识、权威、经验等进行海洋管理已不适应现代海洋管理的新要求，必须要广泛听取公众的意见及建议。公众参与海洋管理是一个集思广益、凝聚智慧的过程，可以弥补传统海洋管理工作中可能出现的目标偏差或因信息收集不充分而发生的疏忽或遗漏，从而提高海洋管理决策的科学性和有效性。与此同时，公众参与具体海洋管理决策，也可以防止政府在具体执行过程中可能出现的行政不作为以及等行为，确保执行信息反馈的科学完整性。
当前，许多沿海发达国家早已确定了公众参与在优质海洋管理的重要性。澳大利亚大堡礁海洋公园进行分区规划时，将公众参与视为一项关键性任务，把他纳入到设立海洋保护区的过程中。1999-2004年，澳大利亚政府先后开展了两个阶段的正式公众参与，在90多个地区举行了超过600次的会议，收集了超过31000多条意见。
3、公众参与是海洋管理顺利实施的前提
公众参与增进了涉海公众与决策者之间的沟通交流，为决策者提供了一个处理和解决有分歧的观点和立场的机会，有利于减少冲突、增强决策的社会可接受性，同时也降低了政府的管理成本。如果决策者在海洋管理过程中仅限于对现有法律和政策的机械运用而忽略了公众参与的重要性，则很容易引起公众对于管理行为的排斥和抵触情绪。
公众需要对相关海洋政策、海洋法规等内容进行学习和了解才能更好地参与海洋管理，这个过程在客观上也是个普及基本海洋法律政策知识，提高公众海洋素养，培养海洋管理兴趣的过程。海洋素质的提高将有利于公众对政府的海洋管理行为做出正确评价及响应。
我国公众参与海洋管理存在的主要制约因素
随着社会主义民主政治建设的步伐加快，我国公众参与海洋管理的意识有所觉醒，参与能力也有所提高。但由于种种因素的制约，这种参与的深度和广度都还远不能适应形势的需要。
1、公众参与缺乏完善的法律制度保障
法律制度是公众参与海洋管理最基本的保障。尽管我国在一些法律、法规、部门规章及政府文件中强调了公众参与的重要性，但是大多是原则性的。对于公众如何参与，参与范围及形式是什么，现行法律、规章等都没有明确要求，公众参与海洋管理缺乏最切实的保障。作为我国第一部规范海域使用的法律，《海域使用管理法》对海域使用许可证的审核过程中没有关于公众参与的强制性规定，对申请项目公示也仅模糊给出了“必要时应当进行公示”。《海洋环境保护法》规定了海洋生态保护制度、海洋环境监督管理制度和防治海洋环境污染损害制度等三大主要海洋环境保护制度，这些制度的制定、实施及监管均由政府主导，并没有体现出公众参与海洋管理的具体内容。
我国部分沿海省市对于海域使用管理权的审查过程中提及了范围相对局限的“公众参与”内容。《大连市海域使用管理条例》第13条规定：“听取利害关系人的意见或者组织听证”。《广东省海域使用管理条例》第19条规定：“在海域使用申请时，如果涉及公共利益需要听证的，以及海域使用申请直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，利害关系人提出听证申请的，海洋行政主管部门应当依法组织听证”。这里提到的参与主体都是“利害关系人”，并不是面对整个公众群体，但是仍然被视作为国内公众参与海洋事务在法规制定方面重要的突破与进步。
2、公众参与海洋管理的积极性不高
公众主体性意识的强化是公众参与海洋管理的一个重要前提，需要公众对海洋事务具有强烈的责任心和主人翁精神。我国传统的海洋行政管理实行的是以政府为单一主体的管理模式，在各项海洋事务的处理过程中以政府的意志作为重要标准，公众直接参与管理的途径和平台还是很少，仍然严重缺乏自下而上的参与和诉求渠道。在海洋管理中，公众的诉求难以上达，对领导决策的难以产生影响，公众参与海洋管理的积极性缺乏有效引导和支持，这自然难以调动公众参与海洋管理的热情。
3、海洋管理信息公开制度不健全
相关海洋管理信息的获得与掌握是有效公众参与的重要前提。只有准确把握信息之后，公众才能够决定自己是否要参与、如何去参与海洋管理，才能够提出更加科学合理和有针对性的建议。海洋管理信息公开包括两个层面，即政府向公众公开海洋管理信息和公众向政府做出政策回应这两方面。在实践中，这两个层面的信息公开制度都是不健全的，尚处于初期阶段。我国政府的海洋管理信息公开程度非常有限，对外公开的渠道主要是报纸和网络，对并不经常性浏览政府网站、报纸的部分公众则无法获得相关信息，使得公众的参与面较为窄小。受知识、教育所限，政府与公众之间的信息不对称客观存在，公众特别是获取信息能力有限的相对弱势公众，很容易被排挤出政府、部门组织的各类海洋管理活动。此外，政府对于公众反馈信息信息处理也缺乏透明度，公众对于政府如何处理反馈信息无法有效监督。
对完善公众参与海洋管理制度的建议
1、完善公众参与的法律法规依据
完善公众参与海洋管理的法律法规，以法律确保公众在海洋管理中的参与权，使公众意识到自己的参与权利进而积极主动地行使权力。首先，应科学合理地界定“公众参与”的范围与界限，保障“受到直接影响”和“存在利害关系”的公众都能向政府管理部门表达诉求。其次，应制定公众参与海洋管理的具体制度，主要包括：参与“公众”的范围如何界定，公众参与的具体方式，公众参与的具体时机，如何保障公众的参与权力以及阻碍公众参与应承担的法律后果等一系列制度。
2006年，国家环保总局出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》，该办法对公开环境信息、征求公众意见以及公众参与的组织形式都有相对全面和细致的规定。因此，建议在《海域使用管理法》及配套法规中可以在海域使用权申请、审核和监督的全过程中全面纳入公众参与海洋管理机制，使公众利益代表能够进入海洋管理的决策过程中。在相关配套法规中，要将公众参与的目标、性质、内容、范围、组织机构等加以明确规范，保障公众参与的顺利实施。
2、大力加强对公民的海洋意识教育
提高公民的海洋意识，树立自主型海洋参与意识、责任意识，是现代海洋管理的迫切需要。针对我国国民海洋意识不强、海洋法制观念淡薄的状况，要加大海洋法律法规及政策的宣传教育力度，利用多种宣传手段普及海洋法律法规和海洋知识。沿海地区的各级学校可以积极开展海洋教育课程，使青少年从小就接受海洋知识的教育，培养现代海洋观念。同时，要对沿海地区居民、广大渔民和涉海企业职工进行经常的、有针对性的宣传教育，使普通公众从根本上树立起强烈的海洋意识，并将这种意识变成参与海洋管理的自觉行为。
引导和充分发挥民间海洋公益组织的积极作用。非政府组织是一种有力的公众参与模式，在沿海发达国家应用也比较广泛，因为通过这些社团性利益集团，公众能更好地表达出自己的意愿和诉求。采取相关措施积极引导非政府公益组织参与海洋事务管理，整合和发挥其巨大的潜能，已成为实现公众参与海洋管理的一个重要途径。
3、健全公众参与海洋管理的信息保障机制
公众的知情权是公众参与海洋管理的必要前提和保证，政府必须履行管理信息公开的义务。首先，要扩大信息公开的范围，除了涉及国家机密、商业秘密及个人隐私的信息外，其他所有信息都应向公众公开。其次，要规范信息的公开方式，应尽可能使更大范围的公众获得信息，而不能局限于特定区域或特定人群。最后，应简化公开信息的内容，使信息内容容易被普通公众所理解。
完善公众意见的反馈和后续跟踪评价机制。应通过具体立法，建立起政府与公众良性互动的信息反馈和后续跟踪评价机制，从而有效监督政府对公众意见的处理、采纳及实施情况，以达到上下互动、顺畅沟通的目标。要对公众意见进行有效甄选和分类汇总，分析和理解公众意见背后的诉求和原因，并及时对外反馈意见处理结果。对于不能采纳的公众意见更要明确说明不能采纳的原因，寻求获得公众的理解，从而避免产生。
参考文献：
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[7] 郭雨晨，张晏.公众参与海洋事务的理论与现状研究[J].海洋开发与管理，2014，（1）：30-36
公众参与的重要性篇12
一、公众参与机制的概述
鉴于公众参与在建设项目环境影响评价中的重要性，以下笔者别从公众参与机制的定义方法以及法律基础三个方面就公众参与机制进行概述。
（一）定义
在建设项目环境影响评价中，公众参与就是环评部门与项目建设方与公众进行双向交流，以达到被公众认可的目的，且在项目建设过程中对公众的利益不会产生任何威胁或危害，从而实现社会、经济以及环境三种效益的有机结合，也是对广大公众权益尊重的重要表现，对公众环保意识的提升具有十分重要的意义。
（二）方法
环评工作中的高技术含量和高利益的冲突对环评工作的专业性质起到了决定性的作用，并在此基础上还需要充分考虑各方之间利益的均衡性。因而在公众参与方法方面提高其创新能力，从而不断提高公众参与的效率。而就目前的公众参与方法来看，主要的方式的社会调查和讨论，其中，社会调查主要是以问卷、访谈、电话、信息的方式进行信息的搜集，而社会讨论则是通过邀请专家进行咨询和审查以及公众听证的方式来进行。
（三）法律基础
虽然我国很多有关环评的法律法规中都涉及到了公众参与的重要性，但是在公众参与的实践性和可操作性方面仍存在诸多的不足，尤其在公众参与的地位及其与公众利益之间的均衡和参与成本以及参与的积极性方面都存在诸多的不足。由此可见，当前在法律基础方面还较为薄弱，必须引起相关部门的高度重视。
二、探讨建设项目环境影响评价中公众参与存在的不足
在建设项目环境影响评价中公众参与离不开环评机构的支持，以下笔者分别从环评机构和公众两个方面探讨建设项目环境影响评价中公众参与存在的不足。
从环评机构方面来看，存在的不足主要表现在以下几个方面：一是缺乏宣教力度且宣教形式单一化，虽然在很多法律法规中严格规定了公众参与环评的重要性、方式方法进行了明确的规定，但是由于宣教力度的缺乏，使得公众对自己应该拥有上述权利毫不知情，也就谈不上环评工作的参与，虽然一些公众参与了环评工作，但也只是简单的调查，由于形式的单一性使得群众参与的积极性低下；二是公众参与意见处理方面不够完善，对于公众的意见处理形式化、简单化，很多时候意见的处理只是为了达到程序要求而进行的表面化处理，很多时候都只是听取而不采纳群众提出的意见。
环评机构在公众参与方面存在不足的同时公众在参与过程中也存在一定的不足，有的群众对于建设项目是否存在危险以及是否采取相应的措施对是不闻不问，甚至干脆采取抵制的态度不允许在自家附近建设任何工程建设项目，使得很多工程难以顺利有效的进行，还有的就是公众在参与过程中缺乏主观性，只要是上级领导认可的意见和想法一味的支持。
三、探讨公众参与机制在建设项目环境影响评价中的应用
通过上述几点分析，为了提高建设项目环境影响评价中公众的参与度，充分考虑群众的意见，并在环评工作中适当的采纳群众的权益，在着力提高群众参与的知情权和参与权的同时提高环评工作效率，因而必须在建设项目环境影响评价中应用公众参与机制，那么应该如何应用呢？笔者结合而自身工作实践，提出以下几点应用措施。
（一）确保公众参与始终贯穿整个环评全过程
作为环评机构，应在环评工作中充分征询项目所在地公众的意见，并就拟建的工程项目实况进行公示，并充分尊重公众提出的各种意见，勇于接受公众提出的各种批评和监督，妥善处理好环保与发展经济二者间的关联，并在整个环评工作中邀请公众始终贯穿整个环评全过程，为公众参与机制的应用奠定坚实的基础。此外，还应通过建立具有激励和约束性质的奖励机制，通过其对环保工作的贡献给予相应的物质和精神上的奖励，从而更好地引导其参与到整个环评全程。
（二）加大宣教力度着力提高公众的参与意识
公众参与意识的培养需要较长的时间，且与公众的文化素质、思想道德水平以及法制观念等有着直接的关联。因而作为环保人员应在日常工作中加大宣教力度，使其充分意识到公众参与在环评工作中的重要性和解决当前环境问题的严重性与紧迫性，从而不断提高公众的参与意识。
（三）加信息大公开力度，确保信息公开的广泛度和深度
作为环评机构应通过多种形式公开信息，以提高群众参与的有效性，例如通过开展听证会、开展环保问题专场讨论会等方式着力提高信息的公开力度，引导广大公众更好的掌握环保信息，从而引导其主动积极的参与到环保工作中来。此外，还应通过新闻媒介着力提高宣教和信息公开力度，在确保信息公开的广泛度和深度的同时助推公众参与意识的进一步提升。
（四）科学、规范地处理公众提出的意见
对公众意见进行综合全面的整理和分析，有针对性的吸取或采纳公众提出的合理的、有建议性的意见，研究和制定出相应的解决对策，并采取污染防治措施。对公众意见所作的处理说明，不仅要报送环境影响评价审查组织，还应向公众公开，以便公众监督。
（五）环评文件审批机构应重视公众参与真实性
环境保护行政主管部门应当对建设方报送的公众参与资料进行抽查核实，确保其真实可靠。公众参与是环境影响评价中不可缺少的内容和程序。公众参与是推进环境保护工作的巨大动力，公众参与的广度与深度，在很大程度上决定着地方环境保护的水平。《环境影响评价法》为保障公众参与环评提供了法律依据，增加了环保审批的透明度，提高了决策的科学性、评价的有效性。
四、结束语
总之，就公众参与机制在建设项目环境影响评价中的应用进行探讨具有十分重要的意义。因而在环评工作中应着力提高高中参与水平，确保公众参与始终贯穿整个环评全过程，加大宣教力度着力提高公众的参与意识，加信息大公开力度，确保信息公开的广泛度和深度，重视对公众意见的处理，环评文件审批机构应重视公众参与真实性，在提高公众参与机制应用效果的同时，为助推我国环保事业的发展而不懈努力和奋斗。
参考文献
[1] 郑春宏，沈林玲，陶书峰.环境影响评价中公众参与的问题与对策[J].环境科学与管理，2006，（05）.
公众参与的重要性篇13
The Dilemma of Chinese Public Participation in Local
Economic Legislationand its Solutions
DING Guofeng， CHEN Mingchen
（Faculty of Law， Kunming University of Science and Technology， Kunming 650500， Yunnan， China）Abstract：Public participation in local economic legislation can play a positive and effective role in economic construction， market decision， democratic ideas， civic consciousness and other aspects. Public participation in local economic legislation is the basic way to realize the good rule of economic law， which can help to diminish the conflicts between the upper laws and lower laws to the minimum， and promote the cultivation of the consciousness of public’s rule of economic law. The public participation in local economic legislation has abundant theoretical sources and complete practical basis. We should understand the dilemma of local economic legislation in practice under the conditions of scientific rationality， democracy and rule of law， explore deeply the causes of its predicament， analyze objectively its social basis， and promote the local economic legislation of science， democracy and its standardization. We should explore and analyze the reasonable ways of public participation in local economic legislation， formulate systematical rules of public participation in local economic legislation， broaden the channels of information disclosure， enhance our awareness of economic rule of law， and improve the rights expression mechanism.
Keywords：public participation， economic legislation， interest expression， information disclosure，democratic legal system
随着民主政治的不断完善和公众民主意识的逐渐增强，公众参与地方经济立法的现象日益增多，并日益受到广泛重视。作为利益代表和参与权利分配的社会公众，自然呼唤着能够进入地方经济立法的全过程，以求经济立法程序正义能得以保障和自身利益能得以维护。地方各级人民政府及其法律部门正在不断探索和寻求完善公众参与地方经济立法的新途径和新方式，在提升民意、凝聚民心，扩大政府经济管理的透明度，增进经济性法规和政策执行效率等方面取得了可喜的成绩。目前，我国公众参与地方立法，特别是公众参加地方经济立法活动，备受社会关注，亦成为我国立法领域中的热点问题。
一、公众参与地方经济立法的基本理论
（一）公众参与地方经济立法的价值诉求
1.实现经济良法之治的基本途径。公众参与地方经济立法活动是代议制国家立法的重要补充方式，能有效避免地方经济法律规则被少数人所把持，而不成为少数人意志的体现，使其成为广大民意对经济利益的诉求和表达，促使各方利益合理平衡。地方经济法规、规章的良性运行必须要求社会公众广泛参与以及对其产生内心认同[1] ，以及经济法律规范与地方经济现状之间的默契程度。公众参与地方经济立法，有利于广泛集中民智对地方经济发展中的重大问题进行认知、探讨和有效解决。公众参与地方经济立法的制度化和规范化，可以有效平衡各方主体的利益诉求和平等保护问题，促进社会不同的利益主体之间的彼此尊重、相互沟通的良好经济社会氛围，实现社会经济法治目标[2]。 公众参与地方经济立法能够促使地方经济权力的运行更加规范，是破除“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”的重要手段[3]， 公众主体还能通过各种参与经济立法活动保障自身行为符合和谐统一的经济法治社会的基本要求，不断焕发公民精神和维护经济民主、经济自由的基本原则，促进和谐统一的经济法治社会的形成[4]。
2.可将经济领域上位法与下位法的冲突降至最低限度。地方经济立法，特别是地方政府经济规章与其上位法能够保持较高的一致性、统一性，既与经济上位法变动不频繁、其规范内容相对稳定的特点紧密相关，又与经济立法中注重公众参与，明确其参与地方经济立法程序，拓展公众参与的立法内容和程度范围关系紧密。推动地方经济立法的规范化内容能上下贯通和有效实施，减少不必要的上下位法律规范之间的冲突和广大社会公众的抵牾。地方经济社会中涉及经济管理职权类的地方性法规、规章经常会出现与上位经济法规范不相符，甚至出现直接违背上位法的情况，较大程度上反映了在地方性经济法规、经济规章的制定、修改过程中，缺乏有效的公众参与程序。如果地方经济立法的合法性存在诸多问题，必定受到管理相θ恕⑺痉机关、执法机关的质疑与放弃，降低其适用性[5]。综上，公众参与地方经济立法具有必要性和可行性，应积极探索有效的途径阻止此种不良倾向的发生，扩大地方经济立法中的公众参与比例。
昆明理工大学学报（社会科学版）第17卷第1期丁国峰，陈明辰：我国公众参与地方经济立法的困境与出路 3.推进社会公众经济法治意识和权益保护意识的培育。公众参与地方经济立法能够使得民众广泛参与制定的地方经济规则有效遵循经济法的基本原则和价值诉求，责权利效相统一、经济民主和经济自由以及社会整体公共利益平衡等经济法理念的综合考量，是建立于社会公众的充分民意表达之上，使地方经济规则能接地方经济社会之“地气”，能真实反映地方经济社会现状问题，且能契合地方经济发展规律的“众意之法”“科学之法”[6]。公众参与地方经济立法的过程，不仅能引导公众关注地方重大经济问题，又能促使他们培育经济法治和权益保护意识，合理行使对地方经济立法权进行必要监督和有效制衡。经济民主、经济法治理念是公民精神和公民意识的内核，公众参与地方经济立法的价值与功效需通过立法来进行阐述，由此增强社会公众对地方经济规则的认同和尊重，实现地方经济规则程序价值与实体价值的统一，达到地方经济法律规范的良法化和权威化。
（二）公众参与地方经济立法的理论基础和实践依据
1.公众参与地方经济立法的理论基础。公众参与地方经济立法的理论基础，主要来源于人民理论、20世纪的参与式民主理论、控权论以及正当法律程序规则。公众参与地方经济立法，突出公众当家作主的地位，其享有广泛的民主参与权和监督权，有利于提升地方经济立法的民主化和科学化。民主需要公众参与，全民直接参与、充分表达民意才称之为真正民主。而民主的基本价值也需要普通民众的广泛参与方能实现[7] 。公众参与地方经济法律规范的制定和变动等全过程，对法律规范合法性、有效性、科学性和民主性的彰显起着密不可分的重要作用。代议制能有效避免绝大多数人直接民主方式行事所带来的暴政，并逐渐形成现代民主的主要方式。但是，由于代议制民主所带来的滥用权力、经济利益部门化、部门利益法制化等缺陷，加之市场经济深入发展所带来繁重的经济社会事务，代议制的中心地位逐渐丧失而成为弱势民主。公众参与地方经济立法的直接民主制度，在信息化社会网络条件下可以迅速纠正和弥补代议制民主之不足，公众参与地方经济立法的权限范围进一步扩大和明确，可以有效阻止和制约主导者的权力过大，从而使得广大民众的参与民主回归其应有的本义，进一步巩固和确保参与民主的合法地位。
2.公众参与地方经济立法的实践依据。我国现行宪法体制、法律体系、政策法规以及地方法规等为社会公众参与地方经济立法奠定了坚实的现实条件、制度依据。我国广大民众参与地方经济立法的现实法律依据是《宪法》《立法法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等法律法规和其他规范性文件。2007年，广州市率先制定了《广州市规章制度制定公众参与办法》，为公众全程参与地方经济立法开辟了制度化的道路。有关中国公众参与地方立法的专门性、地方性法规，如2013年7月26日通过的《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》[8]。2015年新修订后的《立法法》对地方立法包括经济立法做出了明确规定，使公众参与地方经济立法有了新的法律依据，其第72条、第82条明确规定了地方法规和地方政府规章的制定权限内容[9]。上述新《立法法》的规定进一步明确了地方经济立法的领域范围和核心内容，为社会公众参与地方经济立法活动提供了权限条件，强化公众参与权的权责边界及行使幅度。
二、公众参与地方经济立法的现实困境及其不足
（一）公众参与地方经济立法的积极性不高
各地方立法机关在制定地方性经济法规或经济规章的过程中，就相关经济立法事项可以直接向公众征询意见。但是，由于立法机关“垄断”和掌控着地方经济立法的话语权，大部分普通公众对机构立法者的相关经济立法活动的参与权限不足，导致其主动参与意识淡薄，缺乏政治热情，或参与地方经济立法的信心不足，对立法主体具有较强的依赖性，从而导致参与立法的积极性不高。参与地方经济立法的绝大多数公众表现出一种非理性化，容易产生认识理解的偏差或模糊性，特别是对深层次的经济问题缺乏精深的分析和思考，一些事关全局性、前瞻性的经济立法事项或法律草案，普通公众参与往往显得心有余而力不足，导致对地方经济立法规划缺乏参与的热情，关注度不高。地方立法机关自由裁量了公众参与地方经济立法的范围和推进的程度，在公众参与的内容和幅度上具有一定的随意性，不能及时反馈公众对经济立法草案的意见或者不能全面负责任地对公众所提议的相关经济问题及时做出回复，公众参与地方经济立法流于形式或走过场，久而久之，便会在较大程度上挫伤公众参与的积极性，导致地方经济立法公众参与的民主性、高效性难以体现，经济立法全程缺乏透明度。
（二）公众参与地方经济立法的途径不宽
目前，我国公众参与地方经济立法表现出途径较单一、范围较狭窄、参与的渠道和方式较少的情况，公众的利益表达和诉求机制仍有待具体化、程序化。地方经济立法的公众参与方式仅限于：基层调研、各种会议征求意见等，尚未深入到地方经济立法草案的审议、评估等重要环节。在参与环节方面，目前，公众参与地方经济立法的范围还只局限于对经济立法草案发表评论和意见。长期以来，地方经济立法的立项环节由政府垄断，民众很难有话语权，地方立法主体牢牢把握经济立法权，其经济立法垄断权地位未能得以相应地削减，地方经济立法主要由其阶段性的经济决策推动，公众参与权的法律内容易被架空，难以细化，具有“典型的公权力本位立法思想”[10] 。在公众参与地方经济立法的途径和形式方面，主要是通过听证会、座谈会、论证会等对经济立法内容进行征询公众地方经济立法的建议，但公众参与地方经济立法的途径不具备灵活多样性，而具有受限性和狭隘性，使之参与程度缺乏制度化的“广度”与“深度”。公众参与地方经济立法表现的形式意义远超实际意义，不能对地方经济立法的过程和效果产生有效影响力。总之，民众参与形式尚不够丰富，还不能适应实际的需求。
（三）公众参与地方经济立法的成效不明显
随着我国公众主体的权利意识和权益保护意识不断增强，其参与地方经济立法的积极不断提升，特别是在重大经济问题制定规则过程中发挥着不可或缺的作用。但是，在实现生活中，绝大部分公众对参与地方经济立法的政治热情不高，主动参与的积极性不足，对官方立法权的行使者具有较强的依赖性。立法机关掌握了从草案、征求意见到定论等环节的主导权，立法部门不重视公众提出的意见和反映的问题，进而使公众无法表达利益需求，从而丧失对参与立法的期待[11]。公众参与地方经济立法的程序和规则往往会流于形式而成为“花瓶”般摆设，难以达成真正利体现和反映公众利益诉求。即使公众参与地方经济立法有着强烈诉求和极大热情，但现行法律难以为其参与立法提供充分保障。从国家法律和行政法规的立法本意支持公众参与，但地方政府基于其特殊利益考虑，往往对公众参与地方经济立法不予以直接支持和鼓励，甚至公众参与立法成为向地方政府“讨说法”的行动，或者是以维权方式出现的公众建议行为。
（四）公众参与地方经济立法的制度不足
关于公众参与地方经济立法，我国在权利和程序保障方面还存在诸多缺陷，主要表现为：第一，各地经济立法机关在地方经济法律规范的相关环节如立项、起草等方面掌握着主导地位，容易导致地方经济立法的主观性、随意性和行政化；第二，在地方经济立法的相关信息公开方面，公开的立法内容仅限于地方经济立法文本，而不公开其制定草案的理由或调研报告，地方经济立法公开制度并没有在我国全面确立；第三，在征求意见方面，虽然可以采取召开座谈会、论证会或者举行听证会等方式听取公众对地方经济立法的意见，但对何时召开座谈会，是否召开正式或非正式的听证会，以及其他收集民意的方式等没有做出明确具体的规定；第四，在审查决定方面，地方经济立法者拥有极大的自由裁量权，并没有制定具有约束力的相关回避制度，缺乏相应的责任机制；第五，在地方经济立法保障方面，公众参与地方经济立法的权利保障及其法律规定，目前还是一片空白，没有法律保障的公众参与地方经济立法程序就会蜕变为经济管理的立法机关对公众的一种“同情式施舍”，任意性极强，随时可能被取消，使得公众参与地方经济立法只具形式性而不具实质性[12]。
（五）地方经济立法信息公开不充分
地方立法机关在进行地方经济立法时，很少向公众公布经济立法规划、立法计划，以致公众难以了解地方经济立法进程。地方经济立法草案征求公众意见的方式较为简单，一般仅向公众公布草案文本，没有向公众公布草案拟定的依据、起草文本的说明等重要内容，使得经济立法草案征求公众意见的效果不佳。在地方经济立法过程中地方性法规的修改意见的提出、地方经济立法成本的估算、公众的评议、修改意见的反馈等都没有按照相P的规定在法定刊物、媒体上公开，致使经济立法欠缺透明度和公正性。有关地方经济立法的信息公开很大程度上缺乏规范性，法律草案征求意见的范围不明确，地方经济立法的时间进程缺乏有效监督，地方经济立法的审议情况缺乏及时有效地对外公布，等等。另外，地方经济立法听证结果的反馈机制并不能有效地建立起来，也不能提前公告地方经济立法论证信息，更未及时公布公众提出的意见、建议及其采纳情况和理由，进而导致损坏了公众参与的积极性，也使得地方经济立法的听证随意和隐蔽。
三、公众参与地方经济立法所存困境的主要原因
（一）轻视程序规则的弊端
长期以来，地方性经济法规的制定、地方政府经济规章的出台呈现出“重实体，轻程序”的特点。政府一直强调吸纳公众参与经济立法，但是只重视征求意见，不及时处理，以致出现“重征集，轻处理”的怪现象，使得国家、政府失信于公众。在地方经济立法过程中，程序设计不足，公众意见的反馈机制不健全，公众向什么部门反馈意见不明确，地方经济立法意见的收集部门与公众之间的互动不足，经济立法的反馈意见是否畅通，是否能到达相关经济管理部门不得而知，地方经济立法的意见是否能被采纳，以及不能被采纳的理由公众无法知晓，严重挫伤了公众参与地方经济立法的积极性。地方经济立法者与公众主动进行沟通明显不足，也未能及时、负责任地反馈和回应公众意见，从而引发公众参与地方经济立法的有效性遭受质疑，严重影响公众参与地方经济立法的信心及其效果。
（二）参与地方经济立法的能力有待提高
目前，一些组织结构严密、规模庞大的经济利益集团了解经济立法信息、掌握经济立法资源，它们积极踊跃参与地方经济立法，努力扩大集团经济利益。但是，社会弱势群体，本难以自保，更无力参与地方经济立法，为了应有的经济权利而斗争，在地方经济立法过程中人大代表对它们的利益关注不足。由于公众能力的悬殊，造成经济法律权利、利益的不均衡。由于经济利益的驱使，使得当前的地方经济立法表现出明显的经济性诉求特征，公众对政治利益、社会权益的关注较少。这种状况是公众权利意识未充分觉醒的表现。改革开放以来，公众的地方经济立法参与热情得到了较大的提高，参与度显著提升。但是，离理想的目标还较远，公众参与地方经济立法的次数还较低，积极性、主动性还不够高，表现出明显的邀请性、阶段性、动员性特征。
（三）地方经济发展不平衡
近年来，我国经济发展速度较快，但经济发展的总体水平不高，在一些局部地区居民的生活还比较贫穷。由于经济发展水平不高，财政收入有限，因此，公众参与地方经济立法的程度、途径极为受限。经济的落后状况制约了公众参与地方性经济立法与地方政府经济规章制定的广度和深度。由于交通、通讯、食宿等条件的限制，大部分刚处于温饱水平的民众不可能有足够的精力和时间去参与地方经济立法活动。另外，地方经济立法工作所必需的人、财、物等条件大多由政府部门提供的，这样的地方经济立法在实际操作过程中实为部门经济立法，促使部门利益法制化的不合理、不公平现象不断涌现，如经济管理机关往往借“法”扩权，以“法”争利，地方经济立法成了强化部门利益的工具。
（四）传统儒家文化的不利影响
我国两千多年的封建主义皇权专制历史，自古以来形成以行政权力集中和膨胀为特点。目前我国传统政治文化中的一些糟粕会阻碍服务型政府的建设进程，禁锢了公众的思想，妨碍了政治民主的发展。长期缺乏自由民主和经济法治传统的政治氛围，使得公民参与地方经济立法的积极性和广泛性显得不够强烈。作为政治共同体成员有着政治取向的民主政治文化能直接决定公众对政治目标的认同或排斥、赞同或反对的情绪，也关系着安定和谐的现代化环境氛围，以及公众参与地方经济立法的广度和深度。传统政治文化“无为而治”“小国寡民”的思想促进了广大公众的心理形成了“与世无争”，“权威崇拜”的小农意识，窒息了公众的自由民主意识，阻碍了公众对政治民主、经济自由的探寻。在社会经济生活、政治生活中，公众缺乏权利意识、自主意识，自然不会积极介入地方经济事务和地方经济立法活动，更不会对地方经济立法体系有所认知、遵从和支持。
四、公众参与地方经济立法的完善建议
（一）建立健全公众参与地方经济立法的规则体系
要提高经济立法透明度和增进经济执法的效率性，就必须建立相应的与公众参与地方经济立法关联的配套制度。明确规定公众参与地方经济立法的类别，参与立法的具体内容和必要程序，切实保障和落实公众的参与权，以及实现公众群体自身的权益保障和经济治理的诉求。使立法信息公开制度更透明化、法律化，才能让公民充分了解相关信息并对这些信息进行分析、研究和及时反馈，逐步消除公众参与地方经济立法不积极、效果不显著等问题，制定彻底的信息公开和反馈的经济制度，是公众参与地方经济立法的生命所在，避免公众参与被沦为“假参与”的境地[13] 。采取有效措施可完善地方经济立法的听证制度。丰富地方经济立法听证的方式。对于事关公众的重大利益以及重大民生问题的地方经济立法应该采用正式的听证形式，对于一般性地方经济立法，可以探索采用非正式的听证方式，实现听证方式的灵活多样。建立健全公众参与地方经济立法的反馈机制，提高处理问题的效率。规范程序，对于听证过程中公众提出的意见应该及时答复，并且应明确答复的方式。对于被采用的意见，应该用一定的方式通知公众。对于意见未被采用的公众，应该积极主动说明理由，并且应将公众提出的意见以及被采用的意见通过网络、报纸等媒体的形式向社会公布。
（二）拓宽公众参与地方经济立法的信息公开途径
构建完整的地方经济立法信息彻底公开制度。地方经济立法信息公开，不仅包括地方经济管理机关的信息公开，还重点涉及经济立法机关的信息应彻底公开的义务。从地方经济立法内容和经济立法程序方面进行全面公开，包括从地方性经济法规、经济规章草案的公告制度开始。对地方经济立法事项的提案、立项与起草工作都需要一定的社会公众参与，特别是专家学者的参与，更能反映公众的利益诉求以及立法所要求的抽象表达。通过立法或者立法机关的授权，赋予社会公众参c地方经济立法的动议权，且不断拓展其动议权的适用范围，公众对地方经济立法的提议或书面意见，立法机关应及时依法处理，及时地向社会公众反馈和告知其已吸纳或者拒绝立法建议的情况，对社会公众的参与权给予极大尊重。通过明确规定地方经济法律草案有关公众参与的公开时间、公开程序等，建立公开的听证会、咨询会等制度。除了草案需要公开之外，对各种公众参与的会议也需要公开，特别是公众听证会需要明确具体公开其各个环节和内容。有学者认为，我国立法听证程序包括的内容应当有公开立法信息、公布听证公告、选择做立法陈述的工作人员、进行听证的前期准备、举行听证、记录听证过程及公开听证结果[14]。通过信息公开制度避免经济立法久拖不决，降低立法成本，不断提升地方经济立法机关的工作效率，提升地方经济立法机关的立法质量。
（三）培育和提升公众参与地方经济立法的法治思维和意识
地方经济立法的本质是地方政府对地方经济利益进行平衡和再分配的过程，公众与立法机关、其他组织之间的充分争夺、博弈，通过协调与沟通制定的经济规则才能有效制约各方利益主体。只有经济规范获得社会公众的认可与支持，才能发挥其作用产生“规范内化”的效应，也才能将法律对人的外在约束力转化为行为人对法律的内心确信，形成“自律机制”[15] ，最终的地方经济规则才能真正实现各方利益共享。地方经济立法机关有义务和责任培训公众的经济法律思维和经济法治理念，通过对经济规律和经济法基本原则的讲解和学习，使得公众对地方经济立法的必要性和重要性有所认识，使得公众提高参与经济立法的能力，并且提升参与的效率。另外，地方经济立法机关应该发挥其在立法活动中的主导地位和优势，引导公众及公众团体充分参与地方经济立法活动，重视经济类的专家、学者等参与地方经济立法，形成地方立法机关与公众之间良性的立法商讨模式。形成社团网络是公民社会发展的关键环节，需要产生一种话语机制能够解决人们在公共领域普遍感兴趣的问题[16]。 通过营造一种积极参与的经济文化，不仅可以培养社会公众的经济认同感、信任感，还能产生规范公民自身行为、使其积极参与和感受到地方经济立法的有益影响，在全社会建立起民主、法治和参与的观念。
（四）构建公众参与地方经济立法的激励机制
公众需要耗费一定时间和精力才能参与到地方经济立法的过程中，进而应该给予参与地方经济立法的民众一定的物质和精神激励。正如约翰・克莱顿・托马斯所说，管理当局如果想获取公民参与并使其达到某种特定的水平，那么，提供与之相当影响的权益作为激励是十分必需的[17]。 构建有关公众参与地方经济立法的激励制度尤为必要。首先，对积极参与地方立法活动的民众一定的物质补贴，如误工补贴、交通费、用餐补贴等，来补偿其付出的时间、精力，但要有所区别，根据民众参与经济立法所付出的努力及实际效果来制定相应的物质补偿及激励标准；其次，还有对参与地方经济立法的民众进行精神激励，物质激励一个保障因素，精神激励也能使参与的民众获取成就感和满足感，进而激发其参与立法的热情。构建精神激励机制，就要充分尊重公众的话语权，有关立法部门认真听取其意见，如果立法机关吸纳了相关的建议，可以通过进行信息反馈或者进行嘉奖，把参与经济立法的公众名单进行公布、备份、记录保存等方式对相关的公众进行精神激励，进而唤起和启发其参与经济立法活动的热情。
（五）规范和健全公众参与地方经济立法的权益表达制度
深化市场经济改革，要求公众参与到地方经济立法活动中，同时，现代民主法治的核心内容也包括公众参与，完善公众参与地方经济立法的重要方式和关键要素在于构建合理有效的利益表达与利益平衡机制。其一，应该尽快建立社会公众参与地方经济立法的利益表达平台。建立不同立法主体间的公平竞争机制，在自由、公正和理性的基本原则下实现意见交锋、磨合和协调。帮助和扶持分散的、弱势的社会公众，构建规范化的、正常化的利益表达机制，“要积极探索和建立不同利益群体权益诉求表达的新机制和新平台”[18]。 其二，经济利益表达和评估机制的构建应当更加科学合理。通过创设科学并具有可行性的利益表达评估机制，以综合平衡各参与地方经济立法公众的利益诉求，应该针对不同公众主体利益需求的法律效果、不同方案的法律效果，实现地方经济立法参与者的利益诉求[19]。最后，应该建立公众参与地方经济立法的信息反馈机制，建立地方立法机关与公众的良性互动机制。地方立法机关应该根据自身情况来科学制定立法的评价指标，主要评估对象包括政府及相关部门，评估的核心内容是对职能部门的考核[20]。建立公众参与的立法后评估机制才能使得立法机关的工作效率得以根本改善。此外，公众参与地方经济立法的效力评价机制应该明确具体、科学合理，逐渐降低公众参与经济立法的成本。当然还应当通过相关立法赋予参与的公众相应的权利以便其行使诉权，即地方经济立法机关的不作为[21] 。
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