农田水利设施产权制度改革探究

摘要:2014年,陇南市武都区农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制改革试点工作开展,武都区通过创新项目申报和实施方式、明晰工程产权、创新运行管护模式等措施,进行了一系列探索。总结了改革试点工作主要做法和取得的成效,分析了改革中存在的问题,并提出了相应的对策建议,以期为其他地区农田水利改革提供借鉴和参考。农田水利设施是农业基础设施的重要组成部分,是提高农业综合生产能力的重要前提条件,是全面建设小康社

1、基本情况

1.1区域基本情况

陇南市武都区位于甘肃省东南部,位居长江流域嘉陵江水系白龙江中游,地理坐标为北纬32°47′~33°42′、东经104°34′~105°38′,东西宽97km,南北长100.35km,区域面积4683km2,地势由西北向东南倾斜,境内峰峦叠嶂,沟壑纵横。属南北气候带和植物区系过渡区,北亚热带半湿润气候,海拔667~3600m,相对高差2930m,垂直差异明显,形成北亚热、暖温、温凉、温寒等五个气候带,有“一山有四季,十里不同天”之说。区域年平均气温14.5℃,年均无霜期150~270d,多年平均降水量471mm,降雨充沛,水资源丰富。

1.2农田水利工程基本情况全区共有耕地80.18万亩,林地190多万亩,其中灌溉面积14.2万亩,有效灌溉面积7.44万亩,林地灌溉面积6.77万亩。由于地形条件限制,全区无万亩以上灌区,有万亩以下灌区12处,有效灌溉面积6万亩,渠道长度23km,衬砌率30%。有节水灌溉面积13.53万亩,其中高效节水灌溉面积8.4万亩。各类小型水利工程12113处,其中窖池11821座,小型泵站116座,机电井176座,堤防长度131.53km。1.3改革背景为贯彻落实2014年中央“1号文件”,水利部、财政部、国家发展和改革委员会印发了《关于开展农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作的通知》(水农〔2014〕287号),甘肃省按照流域特点,分别在内陆河流域、黄河流域和长江流域选取县区开展试点工作,陇南市武都区为长江流域的试点区。

2、试点内容

2.1创新项目的申报方式

为改变农田水利建设群众积极性不高,建后管护责任不明确,运行维护困难等现状,区政府出台了《陇南市武都区小型水利工程建设管理办法》,明确了小型水利项目的申报方式。由法人主体通过“一事一议”在充分征求群众意见的基础上,对申报的项目基本情况进行公示;公示完成后,申请人根据不同的申报类型报送申报资料;最后区级水务、发改等部门按程序对申报的项目进行审核批复。在项目申报主体上支撑农民用水者协会、村集体、农民专业合作社、农民联合体、经营大户(企业)主等法人主体参与项目申报,并鼓励社会申报主体筹资投入农田水利项目建设。

2.2改进项目的实施方式

一是实行项目公示制度。从项目申报、批复到项目的实施、验收,均进行公示制度,接受群众监督。二是实行农民质量监督员制度。在项目实施区民主推选农民质量监督员,明确农民质量监督员职责,全程参与项目的实施,逐步形成政府监督、社会监督及受益群众监督相结合的质量监督体系。三是创新农田水利工程建设“民建公助”新机制。出台《陇南市武都区小型水利工程先建后补与以奖代补暂行规定》,对项目建设的补助方式主采取“先建后补”和“以奖代补”模式。四是实行小型水利工程建设主体多元化和项目建管一体化改革。在工程建设管理上鼓励和支持民间资金充分参与小型水利工程的建设,使建设主体从项目的申报开始就积极参与到其中,调动和发挥建设主体积极性,政府和水利部门重点任务是提供政策引导、项目规划、技术指导、信息公示、评审验收、监督管理等服务。在工程运行管理上,由国家投资的经营性小型水利项目,经营管理权归受益单位;个人或经营大户(企业)投资建设的项目,工程运行管理按照“谁投资、谁所有,谁受益、谁负担”的原则,由投资主体负责工程运行管护。

2.3明晰工程产权

为产权改革的顺利推进提供政策支持,武都区先后出台了《陇南市武都区小型水利工程资产评估暂行办法》《陇南市武都区小型水利工程权属管理办法》和《陇南市武都区小型水利工程产权抵押借贷融资暂行管理办法》等三项管理办法。对全区小型水利工程进行摸底调查,针对不同的工程类型、规模、受益主体确定产权的归属,明确管护责任人,由区政府牵头颁发水利工程的所有权证、使用权证和签订工程管护责任书(即“两证一书”)。

2.4创新运行管护模式

一是进行水价改革。在充分调研的基础上,武都区政府结合实际制定出台了《陇南市武都区农村自来水和农业灌溉用水价格指导意见》和《陇南市武都区农村集中式供水管理办法》等两项办法,保证了水价改革探索实践的顺利推进。二是积极实践探索水利行业提留设立专项发展基金(主要是油橄榄高效节水灌溉项目、有条件的集中供水工程等)。要求项目受益单位或业主按项目国家投资金额的1%~3%的年度标准,缴纳滚动发展基金,由政府行业部门成立专户进行管理,用于水利项目建设配套和奖励补助。三是成立水利建设投资集团公司。通过水利投资公司搭建平台,利用国家投资,引导社会资本投入水利项目建设,撬动金融行业投资建设水利产业,形成合理有序的水市场开发建设环境,同时规范国家投资水利项目的建设管理,打造新型的水利建设管理及投融资平台。

3、取得的成效及存在问题分析

3.1取得的成效

一是通过创新项目申报方式和项目实施方式,改变了项目建设政府部门“大包大揽”的局面,提高了项目区群众的参与度,使项目更符合实际,提高了项目落实的可能,也为后期项目运行维护奠定了基础。二是通过明细工程产权解决了工程项目“重建轻管”的现象,管护责任得到了落实,盘活了农田水利工程资产,为水利设施的租赁、入股和抵押打好了基础,拓宽了农田水利工程投融资渠道,也为农田水利融入农村“三变”改革做好了铺垫。三是通过创新运行管护模式,提高了群众水“商品”意识,规范了用水秩序;通过提留发展基金的设立,形成了良性长效滚动发展模式,降低了水利项目建设和水利产业发展对国家项目投资的依赖,为农田水利工程管护、维修养护经费的筹措探索了一条新的途径。

3.2存在的问题及原因分析

一是农田水利设施基础薄弱,制约了改革的推进。由于武都区灌区小、工程规模小,灌溉工程体系不健全,加之经费投入不足,已建工程老化失修严重,工程效益难以发挥,运行维护成本高,很多工程不具备确权的基础。二是群众参与农田水利工程建设和水价改革的基础还很薄弱。武都区地处长江流域,相对全省其他地区降雨充沛,水资源丰富,多数地区属雨养农业,灌区基本为补充性灌溉,农民种地对水的依赖性不是很强,造成群众参与水利工程建设的积极性不高,水价改革推进困难。

4、对策及建议

一是加强组织领导,强化政策引导。农田水利改革能够有力推进,最终要靠政府推动和政策引导,要立建政府牵头,部门协作的工作机制,并结合实际,研究出台相应的制度和办法,为改革的顺利推进提供组织和政策保障。二是持续加大农田水利投入,夯实改革基础。农田水利设施基础薄弱,已成产权改革主要阻碍,因此,要不断深化投融资改革,拓宽农田水利投入,利用政府资金撬动社会资本投入农田水利建设,实现农田水利建设投入的多元化。三是强化舆论宣传,深化农业水价改革。农业水价改革是农田水利改革主要内容,改革的成败不仅关系到管理单位的生存与发展,也关系农田水利工程的正常维护与持续利用。要加强宣传力度,让用水户牢固树立“有偿用水”的观念,夯实农业水价改革基础,通过积极探索,建立合理的农业水价体系。

5、结语

农田水利改革不仅关系到水利工程的良性运行,也关乎到农业增产和农民增收。武都区农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制改革为全省农田水利改革积累了一定经验。但是,要彻底解决农田水利发展内生动力不足、运行维护难等问题,还是要从农田水利建设、投入、管理等方面入手,持续推进改革。

参考文献:[1]余周武,龙振华.对农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点成效的思考[J].中国水利,2016,67(08):34-36.[2]周玲.对农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作的探讨[J].安徽水利水电职业技术学院学报,2017,17(04):38-41.[3]蔺鹏山.武威市凉州区农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点成效探讨[J].农业科技与信息,2018,35(08):102-104.[4]张庆.浅谈农田水利设施产权制度改革和管护机制试点成效[J].农业科技与信息,2017,34(14):19-20.[5]姜文来.我国农业水价改革总体评价与展望[J].水利发展研究,2011,11(07):47-51.

作者:曾晓春;作者单位:甘肃省水利厅 水利管理局

农田水利设施产权制度改革探究

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关键词:农田水利设施 产权 运行管护 
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