监督管理论文篇1
经验（empirical）研究，包括实证（positivist）研究，是我们的主要方法。所谓经验研究，就是以存在和可观察到的事实为论据进行解释、推出结论的研究，实证研究则要求以系统规范的操作方法提供证据。经验研究和实证研究是强调验证、因而比较客观的研究。在这次《焦点访谈》研究中，针对传播者、传播内容和传播受众，我们主要采用了以下几种研究方法：一是对电视报道的受众进行的焦点群体研究（在全国第六次全国传播学研讨会上发表）；二是对电视节目的文本所作的内容分析研究（在全国第七次全国传播学研讨会上发表）；三是对电视收视率统计数据进行的处理分析（在中国广播电视出版社2000年出版的《收视率透视》一书中发表）；四是30位新闻工作者的深度访谈；五是10位新闻研究者，亦即专家学者围绕特定话题进行的笔谈。
在专项研究的基础上，经概括新闻工作者和新闻媒介研究者的意见，我们的研究提出以下一些评论和建议。这些意见和建议主要是针对担负着舆论监督重任的新闻传播媒介和负责制订方针政策并影响舆论监督的政府（包括各级主管部门）的，是在评论和分析基础上将各种建议的条理化。
一、关于舆论监督和批评报道
“舆论监督”和“批评报道”是既有关联又有区别的两个概念。理论上的“舆论监督”分肯定和否定两种形式，既包括揭露和批评，又包括评价和建议。“舆论监督”的主体是公众，而新闻媒介通常是公众实施舆论监督的代表和喉舌。舆论监督的矛头既可以对上（监督政府），也可以对下（监督社会各界，包括公众生活的方方面面），但其主要指向是政府和各级权力部门。舆论监督是公众通过民主方式参与国家管理和社会生活的重要方式。
在中国现实的情况下，“批评报道”是新闻媒介从事舆论监督的主要方式，政府和媒介的上级主管部门在大众媒介的舆论监督活动中发挥着重要的影响。这种现状有合理的原因，也有积极的作用。随着时代的进步和公民自主意识的增强，传统的批评报道将会向更为广泛的公众参与和更为深入的监督内容发展。
建议：应该分清批评报道与舆论监督在不同历史时期、针对不同现实问题、采取不同操作方式、实现不同社会功能的种种区别，创造条件，引导批评报道向更广泛、更深入的舆论监督的方向发展。
二、关于中国的舆论环境和舆论监督的空间
舆论监督受制于外部的环境，即舆论环境和舆论空间。舆论监督的存在、发展和进步，取决于政策、法规和社会习俗。
舆论环境和舆论空间（包括舆论监督的空间）是两个互相联系的问题，都与舆论监督有关。舆论环境是指舆论气候、舆论氛围，亦即实际存在的舆论状况。舆论空间是指舆论可能发挥的程度和范围，亦即社会（特别是政府）对各种舆论建议和批评的宽容度。它们是实施舆论监督的外部条件。
目前我国的舆论环境和舆论监督的空间较之以前已有巨大的改善，各个层次、各种范围的多样话题讨论空前丰富；对话交流的形式也空前活跃。这些都为舆论监督创造了适宜的环境。包括新闻自由在内的公民各项权利实际上已经大大扩展。
目前需要从理论和观念上解决对“新闻自由”的各种误解，才能提高整个社会对舆论监督、特别是批评报道的宽容态度和承受能力，推动舆论监督进一步发展。公民的表达自由和媒介的新闻自由是社会各界进行舆论监督的基本条件，是其合法性前提。没有对新闻自由原则的肯定，所有舆论监督都不能正常进行。新闻自由是一种精神准则；而不是具体的操作方法。世界上并不存在绝对的无限的“自由”权利。所有的权利都是与义务相对应的概念，实践中的所有自由都是与责任相互联系的。在西方，新闻实践的方法是包括自由权利、义务、责任、道德和惯例，以及法律限制在内的一系列操作体系。在中国，补充新闻自由原则的实践方法还可以包含东方传统的伦理道德在内，例如，礼貌、尊重、节制、克己等等。
舆论监督的空间也与实施监督者的表现密切相关。实施舆论监督者的活动受制于舆论环境和舆论监督的空间；但新闻媒介及其从业人员也可以通过自己的良好表现开拓空间，改善环境。积极适度的舆论监督行为将增进和改善社会，包括公众和政府对舆论监督的支持态度。消极回避对重大社会政治问题的揭露，或者不负责任的批评行为则可能恶化舆论环境，缩小新闻媒介工作者自己的活动空间。
建议：应该在整个社会，特别是在领导阶层普及关于“新闻自由”的常识，讨论“新闻自由”的含义、必要性和媒介行使新闻自由权利的正确方法，并建立起相应的制度，以改善中国的舆论环境，扩大舆论监督的空间。
三、关于中国新闻媒介舆论监督的状况
虽然“舆论监督”与“批评报道”并不是重合的概念，舆论监督的主体也不单单是新闻媒介，但中国式的舆论监督，特指媒介的行为，是大众传播机构代表人民对施政行为和社会现象进行的报道和批评。因此，舆论监督的发展和进步，也取决于大众传播媒介工作者的主观努力。中国新闻媒介的批评报道目前主要存在两个方面的问题。一方面是舆论监督不力、特别是对上监督不力的问题；另一个是对下侵犯公民权益的问题。
媒介对政府的依附，决定了中国的新闻传播在对权力实施舆论监督、特别是批评报道方面处于天然的劣势，从而产生“只打苍蝇，不打老虎”的问题。中国的新闻媒介从来没有独立揭发出真正重大的政治经济问题；披露严重的社会问题常常受到压制；面对铺天盖地的腐败现象少有作为。同时，由于监督对象及其上级部门越来越老练的抵制与干预，新闻媒介的舆论监督处于十分困难的境地。
同时，对普通公众而言，媒介具有“话语权”，从而以其天然的传播优势握有极大的权力。“代表”政府的现实也导致个别新闻工作者胆大妄为，侵犯百姓及下级公务员的正当权利，造成社会对舆论监督的普遍恐惧心态。这也是“说情风”盛行的原因之一（虽然不是最主要的原因）。“说情风”是干扰一般舆论监督的主要障碍。
法律诉讼（亦即所谓的“新闻官司”）的增加是社会进步的体现。对新闻媒介侵权的诉讼主流是正当的。但是，不论是合理的还是不合理的诉讼，对不熟悉在法律环境下从事舆论监督操作的中国新闻媒介都带来一定的压力，导致媒介从业人员对舆论监督普遍的畏难情绪。解决这种问题，要提高新闻工作者的职业道德和专业素质，一方面教育他们认识并勇敢地承担起舆论监督的职业责任，另一方面，应该提高他们从事舆论监督的专业水平。
建议：进行法制方面的宣传教育，并在制度方面规定新闻媒介对权力部门的监督权利；规定公民和政府部门个人面对舆论监督时正当的自我保护措施。引导舆论监督在制度化的常态中正常进行；促进舆论监督向良性的操作方法进步。
四、新闻媒介在舆论监督中的地位和作用
在中国，新闻媒介同时存在两种资格、两种力量——权力和权利。新闻媒介从属于政府的现状，使它们具有两种不同的角色作用。一方面，它们是党和政府的喉舌，是配合政府工作的宣传机构，这使它们获得了极大的权威性，因而对普通百姓和下级政府机构具有极大的威慑力；另一方面，由于掌握优势资源，具有垄断地位，并缺少舆论竞争，它们对管理自己、决定自身命运的政府部门，却处于软弱无力的状况。
中国的新闻媒介不仅存在对上监督流于形式和对下监督“杀伤力”过大的问题，而且个别新闻媒介的舆论监督有时取行政和法律的功能而代之，表现出凌驾于其他社会机构和监督部门，甚至法律机构之上的倾向，出现超越应有功能、不当干预、特别是影响司法操作的现象。新闻舆论监督促进了一些久拖不决的民生问题得到解决，起到了积极的作用；但是，有时出现的媒介主导现象不仅导致司法部门失去自己的独立判断和负责能力；而且助长了下层机构通过媒介信号揣测上级意图，唯上是听的不良社会风气。
传播媒介与政府合为一体的体制为世人所诟病，因其无法对媒介的“主人”进行监督。特别是在涉及政府的舆论监督方面，这种体制降低了新闻媒介的可信度，影响了新闻传播和舆论监督的效果。
建议：以法律的形式规定新闻媒介独立负责的地位和作用，确认新闻媒介传播事实、反映和整合舆论的法定权利和义务。应该规定新闻媒介具有舆论监督的权利；同时也规定，新闻媒介的批评和监督仅仅具有信息和舆论的作用，而不具有行政和司法的功能。改政府对新闻媒介的直接控制为人民代表大会、政治协商会议等立法咨询机构中的专业委员会对媒介的间接监控；同时，扩大新闻工作者协会等行业组织在沟通政府与新闻界的关系及维护行业规范和职业操守方面的作用，提高新闻界的专业水平。
五、舆论监督的主要障碍
舆论监督的主要障碍是权力的障碍，包括政府和权力部门的行政干预，特别是地方保护主义；社会中上下左右普遍的“说情风”，特别是与媒介有关的部门和人员的“说情”；监督对象对舆论监督的抵制和反抗，包括暴力形式的反抗和法律诉讼等。
地方保护主义是上级机构对揭露当地问题的抵制做法，保政绩、保下级归根结底是为了保护领导者自己。舆论监督对象的抵制和反抗近年来有愈演愈烈之势。这一方面反映了新闻媒介政治权威的逐步消失，人们对大众传播媒介神秘感的减少，以及公民自我保护意识的增强，因而从每种角度上说体现了社会的进步；另一方面，更主要的，是整个社会中各种监督体系的不完善，对各种错误行为、犯罪行为，特别是渎职行为的纠正不力，尤其缺乏制度化的保障体系和机制。社会弊病仅仅靠新闻媒介一家的监督是不够的；扫除障碍仅仅靠新闻媒介一家的努力也是不够的。监督机制的形成和改善需要全社会的综合治理，需要法制的保障。
对新闻舆论监督最大的支持包括给予适当的资源、较大的空间、严格的要求和建立监督新闻媒介的社会机制。
建议：加强民主和法制建设，保障并完善包括新闻媒介的舆论监督在内的所有社会监督体系及其监督机制。鉴于新闻舆论监督在社会生活中的重要性，政府各级领导部门应该支持媒介的舆论监督。应将广播电视媒介舆论监督类节目置于有利的时段位置，以扩大其影响。对抵制和破坏舆论监督的行为应该有追究和仲裁的法定机制和渠道。
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六、关于新闻采访权和信息公开的原则
舆论监督的前提是了解事实，公开事实。没有公开、透明的信息，新闻舆论监督无法真正实施；而没有信息公开的规定，行使新闻采访权利缺少合法的依据和畅通的渠道。
信息公开的原则并不意味着毫无保护、一览无余的信息公布。对于涉及国家安全等国家秘密的信息内容，需要有法律的保护。但对这些需要保护的内容和范围，对信息公开的实施方法，又应该经受社会各界的争辩和实践的检验。
现在，信息公开的原则和新闻采访权利缺少合法的保障，新闻采访的权利和新闻信息的获得取决于领导者的意志，基于不连贯的政策，随意性比较突出。在比较开放的地区，在比较开明的领导下，信息公开和新闻采访获得了某种程度的保证；但在大多数地区和大多数情况下，信息公开的原则尚未确认；新闻采访权得不到保障。
建议：以法律方式明确规定新闻采访的权利和信息公开的范围和方法，确认并规定必须由法律保护的领域和寻求信息的途径。应该加强政府网的建设，一切非国家秘密的信息都应该上网，以有利新闻机构和普通民众查询和使用。
七、关于新闻报道的批准
当前媒介的新闻报道都需要通过各级媒介领导部门的审核，实施审核程序的最佳方式虽然可以探讨，但是这种审核程序是必要的。此外，许多报道需要接受媒介以外的领导机构的指令，有些还要经过上级政府部门的批准；特别是在进行舆论监督的时候，传统的做法是必须征求当事方领导机构的同意，这些做法却值得商榷。层层审批的程序不仅影响新闻报道的时效，而且往往阻碍着舆论监督的实施。它还使大众媒介的报道负载了不必要的政治信息，完全成为党和政府的代言人，从而容易导致媒介报道酿成政治问题、外交问题。在瞬息万变的当代，以追求时效为特征和优势的新闻传播媒介，要做到四平八稳，必然缺乏竞争性和影响力。
建议：赋予新闻媒介独立负责的地位和自行审核新闻的权利。鼓励新闻媒介主动与政府各部门特别是上级主管部门沟通，以获得更多的新闻报道线索和政策法规知识，并寻求支持和理解。同时，保留行政部门依法事后追溯媒介责任的权力，以加强媒介自身的责任心。减少政府、特别是个别机构对新闻媒介的直接控制，而采取由法规部门按法定程序依法管理的做法。同时，加强对新闻媒介的广泛社会监督。
八、关于新闻报道和评论的方式
近年来，新闻媒介在大众传播中方式方法的变化是明显的，越来越多的新闻媒介在报道和评论中采用了更加实事求是、更加平易近人的交流方式，以取信于民，改变了以往“我说你听，我打你通”的单向灌输方法。这和新闻媒介的地位和作用发生变化有很大的关系。新闻媒介的行政权威在逐步减少；它们更多地是以新闻报道的客观性和新闻评论的公信力影响社会，并确立自己在社会舆论中的主导地位和在新闻报道方面的权威性。
专业主义的职业要求是客观、公正、平衡的报道方式和实事求是、通情达理的评论方法。这是新闻媒介的报道和评论获得公信力的有效途径。采用专业主义的方式方法有利于新闻媒介获得更多的公众支持，发挥更大的社会影响。
建议：新闻媒介应该更多地依靠高度的专业水平和优良的职业操守获得社会的公信和公认，这里面既包括吸取世界公认和全球通行的专业主义理念、公开、公平、公正的新闻惯例和操作方法，也包括探索中国式的传播之道。
九、隐性采访的合法性和隐私权等问题
近年来，在大众传播媒介的新闻报道中，包括隐瞒记者身份和实施偷录偷拍在内的隐性采访方式有增加的趋势。目前，在批评报道比较困难的情况下，新闻舆论监督采用隐性采访较多——它是获取新闻事实的重要手段；在电视中还是反驳抵赖的关键证据。
当前，社会心态对媒介的隐性采访还是宽容的。这主要因为，公众痛恨新闻媒介所揭露的不法行为；也痛恨各种权力部门对舆论监督的抵制和干扰。社会各界普遍承认，采用隐性采访的方式揭露不法行为是“不得已而为之”，是“两害相权取其轻”。
但隐性采访的负面影响不容忽视，主要是，隐性采访容易侵犯隐私权等公民权利。隐性采访过多采用，会助长记者偷懒和追求轰动效应的心理。特别是，隐性采访，如偷拍偷录等做法，还会影响新闻工作者的职业形象，削弱新闻媒介与社会的亲和力，降低新闻媒介的公信度，从长远效果看来是不利于新闻舆论监督的。
建议：控制隐性采访的使用，只在十分必要的情况下采用隐性采访的方法。加强新闻工作者的法律意识和法律知识，使其确立民主和公益的概念，养成守法的习惯。同时，不断提高新闻工作者的职业技能和专业技巧，以正确的方法实施舆论监督。
十、新闻法制建设
大众传播媒介是社会环境的守护者，是政府行为的监督者。但大众媒介本身也是需要监督的，它们也不能为所欲为。新闻媒介需要新闻自由的保障，以实施包括舆论监督在内的各项法定权利；但在同时，它们也必须顾忌公民的权利、社会和国家的利益，以及自身的道德、责任和义务。新闻媒介不能以侵犯公民的权利来行使自己的权利。
新闻传播法制的建立和实施是保障各种权利的行使、强制各种义务的承担，并维系和协调各种社会新闻传播关系的合法依据。新闻法既是保护法，也是限制法；既是权利法，也是义务法；既是针对新闻工作者的；也是面向政府和社会各界的。
建议：早日制定和通过规范舆论监督、特别是新闻媒介舆论监督的法律，包括对政府、新闻传播媒介和公民权利与义务的详细规定。
参考文献：
1.郭镇之：关于《焦点访谈》的焦点群体研究
2.郭镇之、赵丽芳：对“《焦点访谈》系列丛书”批评性报道的内容分析
监督管理论文篇2
1．1积极完善建筑质量监督管理在质量监督管理工作中，首先要做的就是完善质量监督体系。在具体的完善工作中，需要对建筑工程自身的特点和性质进行合理，并根据每个施工环节进行对应的监督管理，最后将各个施工环节进行整合，从而有效地对质量监督工作的完善提供参考。而且，由于建筑质量监督管理需要对整个建筑工程进行贯穿，充分地对每个环节进行深入了解，并通过以责任主体的行为以及工程的具体施工为监督核心，开展监督管理工作。此外，通过对某建筑节能工程的分析资料显示，积极完善建筑质量监督管理工作能够有效地为建筑质量提供保障的同时，为建筑节能工程的发展提供帮助。1．2完善建筑质量检测体系在对建筑工程质量进行监督管理之后，需要为监督管理工作的成效进行鉴定，也就是利用检测体系对工程质量进行检测，根据鉴定的结果判断建筑工程是否存在质量问题。在具体的完善工作中，由于需要准确的检测数据来进行判定，所以对应的检测仪器的精准度必须进行提升，从而为判定的工作提供保障。而通过对某工程当前的检测体系来看，并为针对建筑节能工程本身制定对应的检测体系。相对来说，存在的部分检测体系的精准度以及检测效果并不能够准确地为建筑建筑质量提供保障。所以，对于建筑检测体系必须进行完善，从而在有效提升检测体系的同时为建筑质量提供保障。
2建筑质量监督管理工作的作用分析
通过对某建筑工程提供的数据显示，要想有效地开展建筑工程质量监督管理的工作，就必须依附于其核心主旨建立一套核心的体系。如监督站。根据国家命令推行的相关政策《建筑工程节能质量监督管理办法》中明确的表示:“各地建设主管部门集齐委托的工程质量监督机构依法实施建筑节能质量监督管理。”所以，无论是建筑工程的建设还是建筑节能工作的开展，都需要在建筑质量监督管理的体系下进行。而对应的监督站也应该以确保建筑工程质量的前提下进行，根据国家命令推行的法律能够制定对应法律法规以及相对规范性的建筑质量监督体系。在围绕工程进行开展的同时，实施多方位以及多角度地深入对建筑质量的监督管理工作中，从而有效地为工程质量提供保障。从建筑工程质量监督管理工作的整体来看，除了要建立核心的监督站外，也要根据建筑质量的实体形式为参考，并将其分为施工前、施工中以及施工后三个方面。通过全面介入建筑的施工过程，从而有效地为建筑质量以及监督管理工作提供保障。
2．1施工前对工程质量的监督
从对某建筑工程施工现场的实际监督情况来看，建筑企业是建筑工程的主要承担责任的主体，当建筑工程质量发生问题时，直接受到影响的也同样是建筑企业本身。所以，想要有效保障建筑的质量，就必须要求建筑质量监督管理工作能够贯穿建筑工程的始终。首先是对工程单位的监督，建筑单位直接负责着建筑工程的设计、材料选用、造价控制以及建筑选型，而这些方面所存在的因素或多或少都会对建筑质量造成影响。而且，根据某工程提供的监督管理的经验来看，在应用于建筑节能工作中时，需要对监督建设单位所设计的方案进行探讨，并确定其是在基于建筑节能工作为核心的基础上进行扩展。此外，在施工前对工程质量单位的监督工作中，需要明确工程建筑的核心。在开展节能项目时，必须在满足建筑性能和质量的前提下，而由于实际情况而不得不进行修改时候，则需要充分地对其情况进行修改和完善。
2．2施工中对工程质量的监督
一般来说，在施工过程中对节能工程质量监督的主要工作则体现在施工工艺、节能材料等方面。其一，施工工艺。在施工过程中施工工艺水平的高低能够直接影响建筑的质量，无论是稳定性还是安全性，都在一定程度上取决于施工工艺的高低。所以，在具体的监督工作中，监督工作人员则需要根据建筑质量监督管理以及节能工程进行针对性的检查，并且要求施工人员能够准确按照施工工艺进行，从而有效保障建筑的质量以及节能工程的开展。其二，节能材料。建筑企业想要有效开展建筑节能工程，就必须对节能材料方面进行重视。而且，节能材料在建筑节能工程中也占据着相对较多的比重。此外，在对施工中对节能工程质量监督中，则需要对使用的节能材料、构配件、材料规格、性能以及审查合格的相关文件，在确保节能材料质量以及性能准确无误的前提下，再进行施工。
2．3施工后对工程质量的监督
在建筑工程竣工后，需要开展的监督工作大多体现在整体质量检测方面，通过利用不同的检测方法对建筑工程进行检验，并为施工前、施工时的质量监督工作提供保障。而在具体的监督工作中，以建筑节能工程以及质量监督管理的相关指标为核心，以及根据建筑工程本身的特性进行分析，并合理选用恰当的检测方法对其进行检测。此外，由于建筑节能工程的特殊性，在具体的检测方法选择时，则需要根据检测方法的优劣势进行分析，尽量避免由于选用不合适的检测方法而对建筑本身的质量造成影响。众所周知，随着建筑体系的不断发展，对应的检测方法也同样在提升，无论是种类还是检测性能，这些因素都是需要分析的种类，根据建筑节能工作的特性而选取合适的检测方法，从而有效地为建筑工程的监督质量提供保障。
3结语
建筑节能工作的开展已经成为当前的趋势，随着对资源保护意识的提升，对于节能工作也越来越重视。但是，需要在基于建筑本身的性能以及质量为前提下进行，所以对于建筑质量监督管理工作的重视程就有必要进行提升，在对建筑质量提供保障的同时促进建筑节能工作的开展。此外，通过对我国部分建筑工程的质量监督管理体系来看，并不能为建筑节能工作的开展提供保障。所以，想要有效的在保障建筑质量的前提下开展建筑节能的工作，就必须对建筑质量监督管理工作进行更提升和完善，从而在保障建筑节能工作开展的同时，实现我国建筑工程可持续发展的目的。
作者:李红宾 赵娟娟 单位:叶县住房和城乡规划建设局
参考文献:
监督管理论文篇3
改革开放以来，我国也开始强调“公民的有序参与政治”，并把它作为推进中国特色民主政治的重要内容。总书记在十七大报告中指出：坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。公民参与是加强行政监督，推进政风建设的有效手段，是人民当家作主的体现，是行政决策科学化、政治民主化的保证，对建设法治政府，实现社会主义政治文明有着重要意义。
一、当前我国行政监督体制下公民政治参与的现状及问题
近年来，我国各级政府在鼓励公民参与公共政策制定方面进行了积极探索。但目前还存在亟须解决的问题：在公共政策制定过程中公民参与的主体意识不强，公民参与的广度、深度还不够，公民参与制度化保障还不健全，公民参与政治的渠道不畅等。
(一)公民参与的主体意识不强，各个监督主体的监督不到位
由于传统行政文化的负面影响，造成公民参与政治的热情不高。表现在对公共政策制定的政治冷漠心理和依附顺从态度上。长期以来，我国没有形成公众积极参与的政治文化，“官本位”强调官吏只向上级负责，而不受下属和人民的制约。权威型行政文化导致了行政决策和行政管理者与公众之间缺乏必要的沟通与交流，管理与决策被看作只是行政领导的职责和权力内的事，普通行政人员及广大社会公众实际上被排除于管理、决策过程之外。在行政系统内部，为保证政令统一，强调上下级之间严格的命令与服从关系。在行政系统外部，政府作为行政管理主体对社会公众发号施令，作为管理对象的公众总是被动地接受。政府及行政官员们居高临下的姿态，破坏公众参与的社会氛围，大部分民众还是选择了消极的服从政府权办，忽视自身的权力，公民参与的主动性和自觉性较低。集权式行政文化片面强调政府的统治性、公民的服从性，使得政府与作为行政管理相对方的公民双方地位不平等，剥夺了广大人民群众的知情权、参与权。
至今为止，一些公民参与政治的活动具有随大流的从众性，真正出于自主意识自愿参加的公民参与行为还不多，而且由于大多数人无法直接参与到最高权力机关的宏观政策制定的过程中，也很难真正影响到政策的制定，公民参与‘的效果不理想，导致公众参与的积极性不高。
公民缺乏独立的主体意识，一方面对公共政策执行主体权威盲目崇拜，把自己的政治和政治命运要求寄托在对公共政策制定和执行主体的部分“清官”身上，而不能依法对其不法行为进行监督和投诉；另一方面，他们缺乏应有的政治责任感和历史使命感，他们对公共政策制定中应有的政策权益不敢或不愿去主动争取，从而直接或间接地助长了人治型和专制型政治文化的顽固不化。再加上公民的权利意识、法律意识贫乏，参与国家和社会管理的经验相对较少，素质和能力偏低，这些都导致了公民参与不足。
无论是公众还是一般行政人员，甚至是一些行政领导，对行政决策和行政管理活动的监督意识淡薄，监督思想认识不到位。从行政系统内部监督来看，很少真正撤销或改变不适当的行政规范性文件；上级政府对下级具体行政行为的审查，仍处于不告不理的阶段。从行政系统的外部监督关系看，人大权力机关的监督权威尚未归位，公民参与监督还没有形成风气，舆论监督的作用还非常不够。
(二)制度建设不完善，法律法规不全
1．监督体制不完善，没有形成监督的合力
目前，我国监督体系的基本架构是内部行政监督体制和外部行政监督体制相结合的监督体系，已经形成了一个以行政机关和行政人员及其行政行为为指向中心的全面的约束体系。但是，现在的行政监督体制还是存在着不少的缺陷，这些不足影响了政府工作的效率，也影响了我国的经济发展和社会进步。主要体现在：
第一，我国的行政监督体制多元无序。各类行政监督体系在运行机制上缺乏应有的沟通和有机的协调，致使监督主体之间的相互推诿或重复监督现象严重。这使行政监督工作难以真正落实，影响了行政监督的权威性和有效性。
第二，专门监督机构受制于监督客体。我国监督机构的设置不是独立的，而是受同级行政机关和上级业务部门的双重领导；其负责人不是由党政领导人兼任，就是由党政机关任命。对各级人民政府及其领导的监督，上级监察机关处于“管得着”但“看不见”的状态，本级监察机关是“看得见”但“管不着”。目前对这部分监察对象的监督，主要依靠群众的举报揭发。然而这些人身居庙堂之高，一般群众很难了解其违法违纪的事实详情，由此造成了一个监察黑洞。其原因在于监察机构设置于政府内部，在政府首长的领导下开展工作，从整个行政管理系统来看，虽然处于执行机构的地位却没有实际上的独立性，所以对政府首长的监督显得责大权小，位卑言轻，结果是同级监察机关对行政首长的违法违纪行为无可奈何，有心监督但力不从心，甚至唯首长之命是从，使监督人员往往受制于长官意志。
监督机构附属型的隶属关系体制，使监督主体在人员编制、经费拨付、劳动工资等方面受制于监督客体，这就为行政领导对监察机关的监察活动进行干预打开了方便之门。一些地方领导干部为了局部利益，从本位主义和个人私利出发，对本单位发生的违法违纪案件睁一只眼，闭一只眼，或对该立案的不立案，该清查的不清查，该处理的不处理；或者千方百计阻挠监察工作，使得违法违纪行为难以得到及时严肃的查处。
监察机构缺乏实施监督职能所必需的权力与权威，在实践中较少发挥监督作用，较多履行办案职能。由于监察部门和其他部门平起平坐，本身不具有而且上级也未赋予其综合管理的职权，在涉及财务开支、计划立项、物资分配、土地征管、房产管理等方面的不廉洁问题时，也无从干涉。
2．行政监督法治程度低，弹性因素强
目前我国行政监督法律体系还不够完备，缺乏明确的监督标准和监督方法，这就容易导致监督的随意性，不利于准确判断和及时纠正监督客体的越轨行为，追究其违法乱纪责任，从而损害了行政监督的科学性与严肃性。从行政系统内部监督关系看，上级对下级的执法监督存在着许多薄弱环节，主要表现在上级政府对下级政府及部门的行政行为监督不够，监督行为缺乏精细的标准，随意性大；监督有名无实、不到位，不到出现大问题就不予以处理。
3．决策层和社会各阶层的联系缺失，公民参与因信息不对称而造成监督行为滞后
我国行政监督的问题还体现为偏重于追惩性的事后监督处理，忽略了行政行为发生前的预防和进行中的控制。往往是等到问题出现，造成不可挽回的严重后果以后才去追究。这种监督虽在一定程度上对于打击腐败和惩罚失职具有一定作用，也能够起到一定的威慑作用，但是，其造成的损失与危害有时难以弥补。导致这一现象的原因主要是决策中政府行为缺乏全程监督。
知情才能议政，行政决策的透明度不高，一定程度上制约了公众的参与度或不能及时参与。我国传统行政管理的特点就是封闭性，一方面，一些官员受中国传统的“官本位”思想影响，忘记自己公仆身份，拒绝在政策制定过程中听取和吸收公民意见，公民参与权和决策权无从得到保障；另一方面，信息透明度不够，在政务公开的程序、内容真实性方面没有做到规范，有些政府公布的信息不全或避重就轻甚至故意隐瞒事实，这些都严重损害了公民的知情权，公民不能及时全面地对政策制定进行有效监督。
4．缺乏公民对官员的评估机制。
首先，由于对官员的考核一直是“官考官”，就形成了公务员“唯上”的工作思维方法，一个地方的各级政府的工作方向常常随领导人的变动或兴趣转移而变动。其次，传统的考核标准具有零散性、随机性特点，人为因素很大。再者，传统考核缺乏延续性。其中，最主要的是“民考官”没有得到重视，很少吸收公众的意见。
(三)参与渠道不完善
选举制度、听证会制度、制度、民意调查制度、与人大代表接触这些能够引起广泛参与的方式是我国公民参与政策制定的重要渠道，但是在很大程度上这些都只是一种形式，其具体功效还有待提高。而那些相对比较正式的渠道又大多是官方的，公众参与的广度和深度都严重不足。
(四)公民社会大环境的缺失
公民社会强调公民对社会政治生活的参与和对国家权力的监督和制约。我国公民社会到近代才出现，20世纪50年代至70年代在高度集中的经济、政治体制下，公民社会处于缺失状态。改革开放以来，我国公民社会的基础条件发生了变化，市场和民主法治的发展，为公民社会的成长提供了条件。但是转型期的中国尚不具备公民社会完备的制度设计；组织化程度不高，一些非营利组织的独立性不强，还带有官方色彩；社会普遍的平等观念没有确立，对弱势群体及社会底层成员的歧视依然存在；公民的社会责任意识不强；对权威服从甚于对法律的敬威等等。
三、转型期完善行政监督体制下的公民参与的路径选择
针对目前中国行政监督方面存在的以上种种问题，必须寻求解决的办法，转换和优化行政监督机制。
(一)培育公民参与意识
培育公民参与意识，首先，解决思想观念问题，提高公民参政议政的意识。在过去的几十年中，由于高度集中的计划经济体制中的政治生活，民主建设过程包括公民参与的发展缓慢，从领导阶层到一般公民。都在不同程度上轻视公民参与。随着经济、政治、社会的发展，我国公民主体地位和意识不断加强，公民越来越注重和保护自身利益。越来越多的公民意识到自己有能力影响那些与他们生活紧密相关的公共政策的制定与执行，并不断要求在公共政策制定过程中获得发言的机会。对公民的这种思想意识要积极引导。其次，要通过宣传和教育，提高公民自身素质。“一方面，通过教育的途径，从小培养人民对公共事务的兴趣和习惯，是政治成为其生活的一部分；另一方面，教育人们认知政府的法律、制度，并且学习如何实际操作这些制度。”通过培育，使公民具备与市场经济体制相适应的自主意识、责任意识、法制意识等现代观念。
(二)完善制度建设。增强监督合力和实效
1．健全监督机制，加强公众和舆论监督
第一，注意监督主体之间的协调，强化监督主体的独立性。针对我国行政监督体制的多元无序，各类行政监督体系在运行机制上缺乏应有的沟通和有机协调的弱点，应该建立简化的行政监督体制统一的领导机制。十七大报告指出加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。行政监督机制完善也应该以此为目标，要进一步调整监督体系，对监督主体功能重组协调，依法建立立体的社会监督网络。协调人民法院、人民检察院、社会组织、社会舆论、人民群众的监督和党的监督这些主要监督主体之间的关系，使各种监督主体形成合力。要明确每一种监督主体的地位、职责、权限以及具体规范监督活动的范围、方式和程序等。要推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设；把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制。要落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。总理在谈到民主监督时借用了回答民主人士黄炎培的一句话：我们要自觉地接受人民代表大会的监督，接受政协的民主监督，经常地听取派和党外人士的意见，也听取专家学者各方面的意见。最重要的，是听取民间的意见。
只有行政监督机关保持独立，才能保证监督的有效性。为此，应该建立自上而下的独立的外部监督体系。在组织上使现行的监督监察部门从行政机关独立出来，不再隶属于行政部门的领导，并提升其地位，赋予其相应的职权，监督同级行政部门和行政首长。独立出来的监察机关是自上而下的垂直领导体制，下级监察部门只受上级监察部门的监督，干部的任免由上级进行，并只对上级负责，不受行政部门的约束。要给监察机关和监察人员充分的自，使他们能够独立地行使监察权，而不至于受到其他权力不合理的干涉，影响监察效果。建立相对独立监督机构后，要把该机构作为整合整个行政监督力量的统一领导机构，由它统一组织、管理、协调和指挥各种行政监督力量。这样就可避免监督主体多、政出多门、各行其是、力量分散的缺点，形成一股强大的监督合力，充分发挥监督体系的整体效应。
第二，加强公民监督和舆论监督。公民监督是指公民对国家行政机关及其工作人员实施的监督。公民监督是我国行政监督体系的重要组成部分。公民通过举报、控告和检举国家行政机关及其工作人员的违法、渎职、侵权等行为，公民还可以通过等渠道实行监督。从我国近年来反腐败工作实践看，监察机关办案很大程度上依赖于群众举报。这说明人民群众监督的作用。人民群众对国家行政机关及其工作人员的监督，看似微不足道，但是却对政府的行政工作有着巨大的推动作用。平常的百姓对政府的工作进行同步监督，就会使行政机关人员心无旁鹜地投入本职工作中，无暇顾及不必要的事务，在一定程度上可以杜绝事件的发生，从而提高政府行政工作的效率。
加大新闻媒体的舆论监督，舆论监督以其置身于事外而具有公正性。它以其信息传递上的公开、迅速、广泛，对监督客体产生巨大的政治压力和效应。马克思称新闻舆论监督为“第三种权力”，足见其重要作用。
强化社会及新闻媒体的外部监督。对滥用权力者和腐败者及搞不正之风的行为进行揭露和曝光，将其错误和罪恶公布于众，产生全民公审的威力。让社会各界的群众积极参与行政监督活动，通过不同的渠道直接监督政府行为，使其依法行政，帮助政府纠正工作失误，预防失职、擅权、腐败现象。
2．健全行政监督法规，实行行政监督的法制化
要保证政策科学化、民主化的实现，使公共政策更加合理科学，避免和减少重大的失误，就应有一套较为完善的法律制度体系，将公共政策过程纳入法制化的轨道。加强行政监督立法，健全法规是依法实行行政监督的前提和基础。行政监督工作既需要基本法规，还要制定各类行政监督机关组织法；既要制定实体法规，还要制定行政监督程序法。统一立法，尽快制定一系列互相配套、覆盖范围广、操作性强的法规体系。要明确规定立法监督、执法监督和守法监督三项内容，并把执法监督和守法监督作为重点。依法监督才是有效的监督，行政监督主体监督职能的行使，必须有法定的方式和程序。
3．进一步完善政务信息公开制度，切实保障公民的知情权，提高公民参与监督的有效性和及时性
“加强决策层和社会各阶级的联系，倾听社会的呼声，反映他们的利益要求和愿望，接受社会各阶层的监督和制约。”没有政务信息的公开，就没有社会大众的知情权的落实；而没有知情权的落实，参政议政的权利的行使也就无从谈起。在不危及国家和社会的政治、经济和军事安全的情况下，进一步扩大政务公开的范围，提高行政行为的透明度，以便更广泛地接受群众监督、社会监督和舆论监督。近年来，我国在政务公开上开始进行探索，并取得较大的突破，但仍存在不少问题，要采取相应对策加以解决，要实现政务公开法制化；充分利用信息时代的技术优势，扩大政府信息公开化的义务主体范围，提升信息公开的广度。
公民参与不仅仅是一种形式，一个过程，它同时也应该表现出一种结果。公民参与只有以能够让他们看得见的形式表现出来，只有让公民行使权利，才是真正的民主。只有民情民意被尊重和重视，才能最终保障和调动公众参与政务及一切社会活动的积极性。我们不仅强调要保证公民的参与权，而且还要保证公民的有效参与，即公民参与后能充分有效地发挥其参与的作用。要确保公民参与有实效，必须做到以下几点：一是参与代表的选择应更具有科学性。二是明确公民参与的权利和义务，让公民理性参与。既明确参与代表调查研究和收集信息的权利、与主管部门沟通协商的权利、调查研究和意见表达受保护的权利，又明确其遵守国家法律的义务。三是有序参与，规范公民参与程序。通过制定必要的规定、办法，使公民参与有章可循。四是尽可能多地安排交流对话的时间，使他们的意见和建议得到充分表达。
以往的行政监督体制偏重于权力运行后果的监督，而对权力运行过程的监督相当薄弱。实践证明仅靠事后监督，无法彻底解决政府及职能部门出现的日益严重的腐败和渎职现象，而且事后监督只能应付既成事实。要防止重大决策的失误，遏制腐败现象的产生，必须由目前的事后检查；惩戒为主的监督，转向注重行为因果、事件始终的全过程监督，建立有效的防范与控制机制。不仅要对行政决策行为的可行性的监督，而且也要注意对实施过程的监督。做好事前的防范性监督、事中控制性监督和事后的查处性监督，真正实现把问题禁于未萌，把恶果止于未果的最佳监督功效。
4．建立和健全公民参与对官员的评估机制。
科学的评估体系，有利于提升政府管理能力，形成以绩效为导向的管理机制，提高行政效能。在对行政官员绩效考核时，要吸纳群众的意见，要把群众意见、“公民满意度”作为考评干部的重要砝码。一个地方的民众，对公共管理、公共服务的水平最有发言权，以多数人的立场对被评定者予以观察评价的话，可获得对被考评人更客观、真实的评价。对官员的评估一旦有了足够的公众参与度，就会使政府公务员变“唯上”为“唯民众”。
当然，让民意成为导向，不是一件容易的事。现在民意表达的程度与对公共决策施加影响甚至形成压力的要求，显然还相差甚远。这是因为我们传统的政治文化中“官威不可犯”之类的观念在人们的思想中根深蒂固，非一朝一夕所能改变的。但是，社会在不断进步，人们的民主意识在不断增强，民意的评价将越来越重要。公众声音的充分表达，不仅有助于纠正行政决策的错误，而且还可以强化公众的民主和参与意识，培育一种健康的政治文化，因此，必须重视行政发展的民主价值取向，干部考察工作要注重运用民主这个武器，坚持走群众路线，倾听群众呼声。
(三)拓宽公民参与渠道，实现监督形式的多样化
近年来公民参与政治的渠道主要有：通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策议程，党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等渠道。还有听证会制度、信息公开制度、民意调查制度、公示制度、旁听制度等，也已成为我国公民参与政治的途径。但对于普通公民来说，能够直接参与的机会太少，很大程度上来信来访、领导接待日这些活动只是党和政府联系群众、克服领导机关和领导者的作风、塑造党的形象而开设的。可见，真正能够吸纳公众参与公共政策的渠道还需要拓宽，已经形成公民参政的渠道还有待进一步落实。
监督形式的多样化就是要实现自上而下和自下而上的监察结合、主动监察和被动监察并举。特别要拓宽自下而上监察的途径，加强主动监察。自上而下的巡察制度是一种行之有效的监督方式。这种监督方式不仅可以加强监察官的权威，排除政府部门和地方官对监察工作的干扰，而且可以及时发现和揭露官员的贪赃枉法行为，防止腐败蔓延。通过派员巡察的方式，主动获取监察情报，及时发现行政偏差和失误，采取切实可行的补救措施，有利于克服坐镇接受检举的被动监察局面。进一步加强监察机关工作主动性，尤其应该建立常规的主动监察制度。实行常规主动监察可以促进廉政，同时也可以促进勤政。
(四)积极营造公民社会
监督管理论文篇4
先秦文献记载了远古时以水、木、金、火、土五行来设官管理社会各业，以及各行长官封神的情况，“木正曰句芒，火正曰祝融，金正曰蓐收，水正曰玄冥，土正曰后土。”2相传夏时少皡有四叔，重、该、修、熙。他们分别掌金木及水，“世不失职，遂济穷桑，此其三祀也。”3其中修和熙的子嗣相代为水正。
1，杨炽，《汉穆拉比法典》（北京：高等教育出版社，1992年），页38-40
2，3引自《春秋左传集解》〈昭公二十五年〉（上海：上海人民出版社，1977年），页1576
据《周礼》记载，西周时天下各官分别为天地春夏秋冬六官，管理粮农、户籍、税赋、兵制、刑法等，其中冬官为水官。《诗经》追述周的先人，为了治理天下，“乃召司空，乃召司徒”。4
西周以大史、大祝（典祀）、大卜、大宰、大宗、大士，即以“六大”主持宫廷事务；以天地春夏秋冬六官，分四司、宰和伯职掌天下。其中天官冢宰、地官司徒、春官宗伯、夏官司马、秋官司寇、冬官司空，号称“六卿”。根据《周礼》司徒掌籍田和农业生产、司马掌军队，司寇掌刑法，司空掌工程营造和管理。春秋战国时水官之属有川师、川衡，水虞、泽虞等，都是职掌水资源和水产的水官，如水虞和渔师负责征收水税。《礼记·月令》“是月（冬月）也，乃命水虞渔师收水泉池泽之赋，毋或敢侵削众庶兆民，以为天子取怨于下，其有若此者，行罪无赦。”5
即在冬月，水虞、渔师征收“水泉池泽之赋”，但如果苛税重赋，扰民过甚，则官员处以重罪。管理沟渠的管理有“雍氏”，“雍氏掌沟渎浍池之禁。凡害于国稼者，春令为阱擭：沟渠之利于民者；秋令塞阱杜擭。”阱擭为捕捉野兽的陷阱，深为阱，浅为擭，这里应泛指沟渠。6
战国时，齐桓公与管仲论除五害之道，管仲答：「请为置水官，令习水者为吏。大夫、大夫佐各一人，率部校长官佐各财足；乃取水（官）左右各一人，使为都匠水工，令之行水道，城郭堤川沟池、官府寺舍及州中当缮治者，给卒财足。7管仲提出了
①水官应由懂得水利的人出任；
②水官分工及人事配置：掌经费的大夫及大夫佐各一人；取水官二人，率领水工，督导兴作之事。这里管仲提出了水的部门管理、职官以及公共工程的概念。又《管子·立政》「绝水潦，通沟渎，修障防，安水蒇，使时水虽过度，无害于五谷，岁虽凶旱，有所秎获，司空之事也。8
这段文字实际也是以司空为长官的部门在防洪、土木营建方面职能的概括。战国时司空是中央的重要行政长官，秦汉虽然中央和地方都有设司空，但已经演变为低级官吏。主管王室内府宗正，设都司空；掌山海池泽之税、皇室山林及工程的少府设左右司空；侯国及郡县均有司空，军队有军司空，主管监狱、劳役的小吏也是司空。东汉大司空恢复了战国司空的职能，但魏晋以后司空一职逐渐式微，隋唐基本不设。
1.2秦汉中央的水利机构及职官
秦建立了君主中央集权政体，官制上仍延续战国官制即公卿制，中央的官员都在朝廷内直接协助君主处理朝政。西汉中央开始分化出专业性质较强的政务机构及公卿朝官。东汉时出现专业机构形态的三公制。水行政机构及其属官大致也是这时出现的。
4《诗经》〈大雅〉,《十三经注疏》，（北京：中华书局，1979），页510
5《礼记》〈月令〉,十三经注疏本，页13821
6《周礼》〈秋官〉，十三经注疏本，页885
1.2.1秦汉中央各寺（府）中与水行政管理有关的卿官：
①太常（秦秦及西汉景帝前称奉常），卿中最高地位的机构，负责宫廷供奉及礼仪事务。其属官有太乐、太祝、太宰、太史、太卜、太医，以及均官、都水。属官之下各有令、长、丞、长丞。相应都水之下则有都水令、都水长或都水长丞。太常所属的都水及令长管理皇家园林水泽，都水也管理京畿范围内的堤防陂池等；汉武帝时设置水衡都尉，掌上林苑，下辖五丞，属官也有都水。但水衡都尉是专门管理内廷事务的官。9
②少府，掌管内廷经济，属官有六丞、十六官令丞，以及胞人、均官、都水三长丞，以及谒者。少府的都水负责征收山海池泽税以及粮赋，谒者代表中央出使执行公务和祭拜山海河川诸神。
③大司农，秦称治粟内史。汉景帝后元元年（公元前143年）改名大农令，武帝太初元年（前104年）又改。大司农有两丞，其下属官有五令丞，以及都水等六十五长丞。大司农是掌管国家经济、籍田、灌溉的重臣。
在太常、少府、大司农都设有都水属官，职掌与官署是联系的。属太常的水官，是京畿地区和皇家园囿内水官；少府的水官负责收渔产及与水资源有关的税；大司农下辖的都水长丞是决策水政务，主持水利工程的国家水行政长官。如武帝元光时，大司农郑当时规划关中漕渠，提出「引渭穿渠，起长安，并南山下，他的建议被采纳，使关中地区民田得以灌溉，节省了漕粮运量。10
1.2.2尚书、三公及与水行政管理有关的机构及朝官
秦汉时中央职官已经有了职能方面的分工，水行政方面则尚书和司空系统的许多重臣都有负有责任。
①尚书，秦置。汉武帝前只是皇帝身边从事文书的近臣，武帝时尚书分曹，设置郎官，成为皇帝身边的秘书组织，后称尚书省或尚书台，具有决策职能。尚书省设令、丞、僕射、丞相、御史、都尉等官名。属官中水曹，主持缮治、功作、盐池、苑囿。
7《管子》〈度地〉，《诸子集成》（北京：中华书局，1957年），页304
8《管子》〈立政〉，诸子集成本，页11
9《汉书》〈百官公卿表〉（北京；中华书局，1973年），页735：「水衡都尉，元鼎二年初置，掌上林苑，有五丞。属官有上林、均输、御羞、禁圃、辑濯、锺官、技巧、六厩、辨铜九官令丞。又衡官、水司空、都水、农仓。又甘泉上林，都水七官长丞，皆属焉；
10《史记》〈河渠书〉，周魁一等，《二十五史河渠志注释》（北京：中国书店，1990年），页6
汉成帝建始时（公元前32年—前28年）黄河在馆陶决口，泛滥于华北四郡32县，这次大水灾朝廷所实施的救援、堵口等措施和行动，涉及了朝廷的许多官员，由此可见汉水行政及水官分工及职责。御史大夫尹忠因为提不出治河方案，而被皇帝责难，「对方略疏阔，上切之，忠自杀。11
鸿嘉四年（公元前17年）渤海、清河、信都河水溢，「河堤都尉许商与丞相使孙禁共行使，图方略。尚书省在决策方面的职能是比较明确的。
②大司空。西汉末王莽专权时，改丞相为大司徒、御史大夫为大司空，东汉时以太尉、司徒、司空为三公新名号。王莽时，征能治河者以百数，会商治河之策。其中大司马史张戎、御史韩牧、大司空掾王横等皆应诏议治河。桓谭《新论》称张戎「习灌溉事，称韩牧、王横「善水事。12
1.3地方水行政长官制度建立
秦汉建立了完善的郡县地方行政管理体制。郡县「有水池及鱼利多者，置水官，主平水，收渔税。13
正官以下水官即都水掾和都水长，西汉末王莽改制，一度改称司空掾，如《汉书·沟洫志》载桓谭为沛郡司空掾，建议征集无产业之人，县官给衣食，使其修治河堤，为公私两便。14
可见堤防建设和管理主要由郡县负责，司空掾是主要的负责官员。秦汉以后郡县水利官员设置和职能是最稳定的，变化的只是官称。70年代都江堰出土的东汉用作水则的石人，为建宁元年（168年）都水掾、都水长所刻。宋代金石家赵明诚从晋护羌校尉、边郡守彭祁的碑上，列出晋水官，大致有水部都督、东都水、蜀渠都水行事、蜀渠平水、中部劝农，西部劝农等水利或农业官称的官吏名。15
这些职官分属中央的尚书（中书）省和司农寺两大系统，都水行事、平水、劝农均为地方管水的官吏。南北朝时西域高昌国沿用汉代官制，地方官也分曹各理政事，「诸城各有户曹、水曹、田曹。16
楼兰国的出土文书上也记有「水曹这样的官称。17水曹是主管灌溉的官，在西域各国普遍设有这一职官，说明水资源缺乏地区为了加强用水管理，水官的设置受到特别重视。
1.4河堤使、河堤谒者及遣使制起源
秦汉时与水行政管理有关的官员分属尚书和公卿两个系统，皇帝根据需要经常从中派遣官员，并临时授以使职，其中最经常的是向灾区派出的谒者，
11《汉书》〈沟洫志〉，二十五史河渠志注释本，页26
12引三国·如淳注，《汉书》〈沟洫志〉，二十五史河渠志注释本，页35
13《后汉书》〈百官五〉，中华书局本，页3625
14同1，页34-35
15宋·赵明诚，《金石录》，四部丛刊续编第48册（北京：中华书局，1990），页8-9
16《周书》〈异域·高昌传〉，中华书局本，页915
17林海村，《楼兰尼亚出土文书》（北京：文物出版社，1985），第481号记载：「水曹，泰始二年八月人囗下张掾。楼兰遗址在今新疆罗布泊
这样的官员是驻黄河堵口或河堤施工现场的特使。因为遣使是临时的，皇帝授以的河堤使、河堤使者、河堤都尉等官称也是临时的。有时也从地方官员中调遣，如西汉末哀帝时，弘农（治长安）吏平当领河堤使。武帝元光时（公元前134年—前129年），黄河瓠子堵口，「天子使汲黯、郑当时兴人徒塞之，18
郑当时是大司农的官员。如鸿嘉四年（公元前4年），许商和孙禁巡视黄河，考察堤防。许商为匠作监大匠，孙禁为尚书省丞相。成帝建始时（公元前32年—前28年）黄河在馆陶决口，泛滥于华北四郡32县，「遣司农非调调均钱谷河决所灌之郡，谒者发河南以东漕船500艘，徙民避水居丘陵九万七千余口。河堤使者王延世使塞。19
王延世蜀郡资阳人，官居校尉，因堵口有功，而拜光禄大夫，秩中二千石，赐爵「关内侯。20
这次水灾救援行动涉及了司农（非调、谒者）和尚书的官员。河堤谒者有时是一种特别的授衔。东汉永平十三年（公元70年）王景因治河有功，三迁至侍御史。永平十五年（公元72年）王景再拜为河堤谒者，赐车马绢丝及钱。21
魏晋时河堤谒者似乎已经是中书省常设的官职了。晋泰始时，车谊任河堤谒者，「时颇有水旱之灾。泰始四年（268年）傅玄（217-278）上书建议应将河堤谒者增至5人，将全国分为五部，五人分管；他还说车谊不知水事，建议调任其他职位，召前河堤谒者石恢官复原职。他称石恢「深精练水事及田事，知其利害，乞中书召恢，委曲文其得失，必有所补益。晋武帝十分赞赏傅的建议：「此诚为国大本，当今急务也。22
从傅玄建议中可以看出河堤谒者不仅是防洪治河方面的使职，似乎相当于中央水行政的的官员。北魏末期设三台：御史、都水、谒者三台。都水和谒者两个职官的设置，使隋代水政务和事务两个机构呼之欲出了。
2、隋唐以后条块结合的水行政与专业管理体系建立
隋代重新建立了一统的中央政权，整个中央官制的发展进入了新的阶段。隋唐时期建立在三省九卿的中央政务和事务两大体系下的水利管理机构也随之成熟。隋唐建立的中书、门下、尚书三省同为国家最高政务机构，分别负责决策、审议和执行。并将政务分为六部来分理，即吏、户、礼、兵、刑、工。至此，中央水官（隶属于工部）和地方水官（隶属于地方政府）条块清晰的水利管理体系形成。此外，通过御史台与监司的外派，形成了跨行政区划的专业系统，以及水利的稽查系统。
18《史记》〈河渠书〉，二十五史河渠志注释本，页5
19，20「非调为司农寺属官之一；《汉书》〈沟洫志〉，二十五史河渠志注释本，页26
21《后汉书》〈王景传〉，中华书局本，页2465
22《晋书》〈傅玄传〉，中华书局本，页1322
2.1隋唐中央水利职官
隋唐所谓尚书、中书、门下的三省制构成中央政权的主体。三省制形成了三权分立。概括起来，即为「中书出令，门下封驳（审议），尚书受而行之，使决策、审议和行政三方互相牵制，避免专断。中书是掌管皇帝印玺的机构，置中书令，侍郎为正副首长，属官有谒者（初称舍人）、通事谒者；门下设侍中，平章事等官。尚书总理全国政务（相当于今国务院），制度规定：尚书令一人，左右丞相（僕射）各一人，是正副首长。以下设吏、礼、兵、都官（后来称刑部）、度支（后称户部）、工六部。尚书省的六部为此后各代国家政务机关设置所遵循。六部各设四司，共二十四司。
2.1.1工部及寺、监中之水官
工部是尚书省的一部，工部设尚书一名，正三品，侍郎一人。所属工部、屯田、水部、虞部四司。各司设郎中一员（从五品上），员外郎一员（从六品上），主事二人（从九品上）。下还有令史，书令使，掌固等。水部职掌国家水政，如《唐六典》所规定：「水部郎中，员外郎掌天下川渎陂池之政令。以导达沟洫，堰决河渠。凡舟楫溉灌之利，咸总而举之。25
隋唐中央仍设五监（司），是接受三省指令办理各有关事务的部门。其中包括国子、少府、将作、都水、军器。监、少监为监的正副首长。其中将作监负责宫城营缮和工程建设，都水则负责水利、桥梁建设和管理。都水监由此诞生。
2.1.2都水监及职能
秦汉以来，中央卿监设都水使者或谒者，作为中央的遣使经理防洪治河。东汉中央设河堤谒者5人，都水为地方行政长官的属官。魏晋南北朝中央置都水台，设都水使者。隋代改使者为监，官至四品。唐贞观时改为都水监，设使者二人，正五品上。都水监成为诸监之一。唐以后，都水监及长官设置不再有大的改变。都水监，下有舟楫、河渠二署。长官称使者、都尉，下属官有主簿、录事，府、史、掌故等。都水监是中央的执行机构。《唐六典》对都水监属的官员职责有细致的规定，并为以后各代所沿袭。
①都水使者：「都水使者掌川泽、津梁之政令，总舟楫、河渠二署之官署。辨其远近，而归其利害；凡渔捕之禁，衡虞之守，皆由其属而总之。26
②监丞、主簿：「丞掌判监事。凡京畿诸水，禁人因灌溉而有费者，及引水不利而穿凿者。其应入内诸水，有余则任王公、公主、百官家节而用之。主簿掌印，勾检稽失。凡运漕及渔捕之有程者，会其日月，而为之糺举。27
都水监根据需要派出官员，或临时任命当地官员并赋予职权。如泾阳三白渠分水口置泾堰监，渠堰使。28
大历二年（767年）高陵令刘仁师任渠堰使，处理郑白渠水利纠纷。渠堰使也代表都水监巡视地方水利，如贞元（785-805年）初京兆少尹郭隆任渠堰使，巡视京兆各县水利情况。
2.2地方农田水利、漕运的官制
唐代农田水利工程由州县等地方行政长官主持修建和管理，中央通过遣使控制地方水利工程的建设和管理。如贞元六年至十六年间（790-800年）淮西节
23《宋史》〈职官〉，中华书局本，页150
24《金史》〈百官〉，中华书局本，页1322
25唐·李林甫，《唐六典》卷7，陈仲夫点校，中华书局，1988，页225
26《唐六典》卷23，中华书局本，页598-599）；《旧唐书·职官》对都水监职能的记载有所补充，「凡虞衡之采捕，渠堰陂池之坏决，水田斗门灌溉皆行其政令。
27同6，页599）
28据《玉海》〈陂塘堰湖堤埭〉，唐泾堰监、渠堰使条：「<（唐）会要>大历四年三月十五日敕：泾渠监先废，会复置。贞元四年六月二十六日，泾阳三白渠限口京兆尹郑叔则奏，六县分水之处实为利害，请准诸堰例，置监及丁夫守监。可见泾堰监兴废不常。度使吴少诚擅开决司、洧等河灌溉，致使漕船停运。吴少诚竟不听诏令中止。后遣卢群出使蔡州。卢群「凡数千百言，谕以君臣之分，忠顺治义，少诚乃从命，即停工役。29
节度使公然冒犯漕运优先的用水原则，反映出当时朝廷对方镇和地方管理权威的式微和节度使势力的强化，但当时中央仍握有水权控制大权。对于涉及多个行政区的水利工程，中央还采取赋予官员职使的办法，使其能够主持工程建设。开元十六年（728年）河北大水魏州刺使宇文融建议垦故河道为稻田，以减少漕粮运输开支，玄宗采纳他的建议，使领宣抚使，决九河使两职。后来宇文融动用大量劳役，「兴役纷然，而卒无成功30
唐代中期，将全国设十方镇，各镇以节度使领兵镇守，因为节度使在所在地区领营田使、支度使、观察使，所以逐渐拥有统治地方的财政、兵政实权。在河南、河北、陇右、朔方、范阳等道或镇许多水利工程系节度使所主持。唐代首都长安和东都洛阳的粮食供应大多从淮河和长江流域调运，漕运管理主要由中央派出的使职执行。开元二十一年（733年）玄宗拜京兆尹裴耀卿为黄门侍郎、同中书门下平章事，充江淮、河南转运使。他任职三年，运粮七百万石，省陆运四十万贯。这是转运使之职正式设置，后来成为唐宋重要的使职，负责运河工程管理和漕粮运输。
3、宋元工部、三司和诸寺监系统的水利职官
宋初中央政务机构继承了唐代三省六部及司监制，后来逐渐变为中书门下主管政务，枢密院管军政，三司（盐铁、度支和户部）管财政，三者鼎足而立的中央官制，大权集中于皇帝。为了加强中央集权，尚书省官称和实职分离。三省、六部、二十四司官多是拿俸禄的空名，除非皇帝特命，并不管本部职事。只有通过皇帝的任命才任实际职务。北宋初水部如同虚设，「水部判司事一人，以无职事朝官充。凡川渎、陂池、沟洫河渠之政，国朝初隶三司河渠案，后领于水监，本司无所掌。31
元丰（1078-1085年）以后水部实权加强，主要体现在改制后员外郎实行本司事。规划水利工程、调度经费和对地方官员水利政绩的考核。水部下设6分案4司，有官员30多人。元代废除门下和尚书省。由中书省、枢密院、御史台分掌政务、军务、监察三权。此外，地方设行中书省，为中央的派出机构。宋汴京排岸司和纲运司，以及元代都水监、都水分司或行都水监的设置，标志跨行政区划的运河、黄河和漕运的主管部门管理制开始取代临时性的遣使制度。
28《旧唐书》〈卢群传〉，中华书局本，页3834
29《新唐书》〈宇文融传〉，页4559
31《宋会要辑稿》〈职官〉一六之三（北京：中华书局影印本，1957年），页2723
3.1宋元三司的水利行政职使三司相当于唐的尚书省，三司长官称「使，盐铁司下设七案：兵、胄、商税、都盐、茶、铁、河渠等；度支下面设八案：赏给、钱帛、粮科、常平、发运、骑、斛斗、百官等；户部设五案：户税、上供、修造、曲、衣粮等。盐铁司主要负责漕运、防洪，以及堤防兴建；度支司常平则对水利工程建设经费筹集、经营负直接责任。三司派出河渠使、发运使、转运使，行使农田水利建设、运河管理和漕粮运输的管理。熙宁九年（1076年）：「诏常平、钱谷、庄产、户绝、田土、保甲、义勇、农田水利差役、坊场、河渡，委提举司专管勾，转运使副使判官兼领。其河渠非为农田兴修者，依旧属提点刑狱司。32
3.1.2司农寺对地方农田水利的管理
宋代九寺诸监仍被保留，神宗前司农寺并无职权，熙宁三年（1070年）「诏司农寺专主天下常平、广惠仓，农田水利差役事。33具体政务是每年奏报仓储存钱、贷款、农田水利等。关于农田水利需奏报的内容有：「天下水利兴修过若干处所；役过若干人功，若干兵功，若干民功；淤溉到田若干顷亩，增到税赋若干数目；天下农田开辟到若干生荒地，增到若干赋税，天下差役更改过若干事件，宽减得若干民力。34元代大司农司对水资源、重要农田水利工程的管理拥有行政管理权。如陕西泾惠渠分水权归属大司农，《泾渠图说》：「诸渠至元十一年九月初二日，准奉大司农司劄付呈准中书省劄付，先后讲究定条画使水法度内一款节文。……并令河渠司官管属听授节制。每渠直渠长一名，依泾水例请给申破水直。35
3.1.3河渠司、都水监职使
皇祐三年（1051年）置河渠司「专提举黄汴等河堤功料事，河渠司行政长官李仲昌居宰相位，机构级别与三司同。「至和二年十二月以殿中丞李仲昌都大提举河渠司，以仲昌知水利之害，特任之也。36置河渠司后，黄河、汴河工料组织仍出现问题。仁宗嘉祐三年（1058年）设都水监，撤消河渠司。熙宁时撤消沟河司（天圣四年（1026年）置，管汴京城中沟渠），黄河、汴河堤防和汴京沟渠均归都水监管理。可见宋代都水监的职能主要是防洪、防汛管理。都水监以监和少监为正副长官，属官设丞和主簿等。37
32《宋会要辑稿》〈职官〉四三，中华书局本，页3275
33《宋会要辑稿》〈职官〉二六，中华书局本，页2921
34《宋会要辑稿》〈职官〉二六，中华书局本，页2921—2922
35宋·宋敏求，〈泾渠图说〉，《长安志》（南京：1931年刻本），页10
36《宋会要》〈职官〉五之四二，中华书局本，页2483
37《宋会要辑稿》〈职官〉三，中华书局本，页3000
宋都水监受命于皇帝外派，称判都水监。如商胡决口后，英宗治平元年（1064年）故道疏浚工程，「遣判都水监张巩，户部副使张焘等行视，遂兴工役，卒塞之。38后都水监与户部共同考察后，提出堵口方案，再行施工。都水监也根据需要，设置临时机构，或称外「都水监。39
熙宁六年（1073年），置疏浚黄河司。此外如提举汴河司，提举东流故道等均是因工程而临时设置的。通常都水监与负责漕运的使职和地方共同受命承担工程。庆历八年，黄河商胡决口后，黄河分为北流和东流入海，此后经年兴工治河。都水监与河北转运司分管施工劳动力和物料组织，提刑使、安抚使以及沿岸地方官吏全部参与其中。都水监对地方重要水利工程行使的是督导职能，派出监使出巡。路是直接主持者，府（州）、县施工管理和征集劳动力具体施工。如崇宁四年（1105年），苏秀湖州征集开江兵1400人，疏浚吴淞江。提举两浙路常平等事徐确奏报当时疏浚情况时说：「华亭、昆山县知佐每季轮那巡视，具有无淤塞去处关报本州县及监司。并委苏秀二州通判半年前去检点。监司依分定岁巡，亲往检察。开江使臣若能用心开淘，并无涨沙堙淀，任满减二年磨勘。如敢弛慢却致沙泥堙淀，即展二年磨勘。逐县知佐，并两州通判，如不依立定日限，逐时前去点检，亦令监司点检，勘劾施行。从之。40徐确的奏报，反映了都水监与地方各级的工作关系。
2.1.4元都水监、河渠司
元代都水监主要职能是防洪和管理运河，驻外的河渠司则参与地方水利工程，「元有天下，内立都水监，外设各处河渠司，以兴水利，修理河堤为务。1元都水监，设监二员，少监一员、监丞二员；都水监领河道提举司。与此前外派使者不同的是，元代经常根据需要设置机构，如行省之制。都水监在京畿外设置行都水监（管河堤和防洪），都水庸田使司（管农田水利），在大都置大都河道提举司（管理漕河）。开始多数机构是因事临时设置的，如至正六年（1346年），因河决为患，设河南、山东都水监，「以专疏塞之任。至正八年二月河水为患，于济宁郓城立行都水监。为了疏浚太湖下游河道，泰定二年（1325年），松江置都水庸田使司，后几罢几置，逐渐成为常设。至正十二年（1352年）为了减少北粮南运，于汴梁立都水庸田使司，「掌种植稻田之事，庸田使司有使二员，副使二员，佥事二员，首领官、经历、知事、照磨各一员，司吏十二人、译吏二人，也成为常设机构。
元代河渠司与宋河渠司性质有所不同，元河渠司是工部屯田司派驻地方监管重要水利工程的机构，长官称屯田总管兼河渠司事，官阶较低。42
中央对重大灌溉工程的管理主要是水资源分配，一般的运作程序是大司农提出用水方案，中书省批复后，由河渠司监督执行。如陕西泾渠配水额由大司农上报中书省，批准后，「并令河渠司官管属听授节制。每渠直渠长一名，依泾水例请给申破水直。43
此外，河渠司监督工程管理情况，「旧例三限、平石两处系关防分水禁限，五县各差监户一名，与都监一同看守限口，每日探量尺寸，赴司申报。44
3.2宋元时国家防洪、防汛的管理机构的完善
汉代，黄河沿岸郡县置官管理河堤。东汉永平十三年（公元70年），王景治河成功后，「（明帝）诏滨河郡国置河堤员吏，如西京旧制。45
在中央政权的直接过问下，构成了沿岸州县行政长官或属官职掌的，跨行政区划的防洪防汛专业管理体系，负责经费、物料、劳力调配工作，以及以堤段为单位的民间巡守、抢修和管理基层组织的管辖。尽管这样的机构和主管官屡设屡废，但是各历史时期中央政权无不予以极大重视。五代时天福七年（942年）高祖石敬瑭令开封府尹、各处观察防御史、刺使等兼河堤使名，负责河防，「差选职员分擘勾当，有堤堰薄怯、水势冲注处，预先计度，不得临时失于防护。46
从官员配置上保障了防洪防汛的常规管理。宋初太祖乾德五年（967年）「诏开封、大名府、郓、澶、滑、孟、濮、齐、淄、沧、棣、滨、德、博、怀、卫、郑等州长吏，并兼本州河堤使。47
五年后太祖规定开封等沿河17州府，各置河堤判官1名，以本州通判兼任。金世宗时继续这一建制，「沿河四府十六州之长贰皆提举河防事，四十四县之令佐皆管勾河防事。48
此外，在黄河下游设二十五埽，每埽置「都巡河官，下领「散巡河官，散巡河官管埽兵若干负责险工段的监管。此后直到明清地方长官均兼河防官职。
38《宋史·河渠志一》，二十五史河渠志注释本，页61
39同38，页141
40《宋会要辑稿》〈方域〉，中华书局本，页7602-7603
41《元史》〈河渠志一〉，二十五史河渠志注释本，页236
42《元史》〈河渠志二〉，二十五史河渠志注释本，页285
43,44宋·宋敏求，《长安志》〈泾渠图说〉，1931年刻本，页10
45《后汉书》〈王景传〉，中华书局本，页2465
46《册府元龟·邦计部》〈河渠二〉，（北京：中华书局影印本，1957年），页5956
47《宋史·河渠志一》，二十五史河渠志注释本，页39
48《金史·河渠志》，二十五史河渠志注释本，页216
3.3漕运专业管理的起源
有关漕运专业管理机构设置的记载始于宋代。北宋在开封设排岸司和纲运司，将漕运分为两个系统：排岸司负责运河工程管理、及漕粮验收、入仓；纲运司负责随船押运。两司下领指挥，属于武职系统。运河所经的曹郓济泗州和广济军均设排岸，置15指挥，有兵士7500人，每年春初准纲司差配上纲执役。汴京有排岸分司四处。据《宋会要》记载：汴京四排岸司：东司在广济坊，掌汴河东运，江淮等路纲船输纳及粮运至京师，分定诸仓交卸，领广济装卸，役卒五指挥，以备卸纲牵驾，以京朝官二人充任。西司在顺城坊，领汴河上漕，以京朝官一人负责装卸；南司在建宁丰台，领惠民河、蔡河，京朝官一人充任，广济两指挥一千人为额；北司在崇宁坊，建隆三年置，领广济河，以京朝官一人充任。49
排岸管河道入仓和纲运管押运，从管理上纲运司服从排运司的调度，验收、卸粮、入仓等重要环节均由排岸司主持，业务上两司之间有比较严格的交接制度。50
4.明清内阁及六部制下的水利与河漕机构
明洪武十三年（1380年）废中书省，设以大学士为首的内阁，六部作为中央的重要政务机关事权有所加强。这一官制在清代被全盘继承。水行政部门继续属工部中的水部。清代由于工部对工程经费的审计制，而强化了中央对堤防、漕运、海塘等工程建设的控制。明代永乐九年（1411年）直接由皇帝委派的总理河道，开始了河道和漕运总督负责制。隋唐以来的重要事务部门都水监也被总督领导下的分司和道所取代。明清朝廷的卿监事权被削弱，以都察院和太监充任的使职则强化了水利建设和管理的稽查制。
4.1工部
明清中央机构以内阁取代了隋唐以来的三省制，而在六部直接设置尚书、侍郎，六部的职权和地位有所提高。明工部分四个属部：总部、虞部、水部、屯田部；洪武二十九年改称为营缮、虞衡、都水、屯田四清吏司。工部设尚书、侍郎、郎中、员外郎、主事等。尚书各司官皆为实际任职之人。明清除黄河、运河的防洪外，其他的水利事务均归地方，工部的主要责任是督导：「凡诸水要会，遣京朝官专理以督有司。51
除工部之外，六部中户部、兵部也被派出专责主持重大工程或特殊使命。如弘治二年（1489年）黄河开封金龙口堵口，「命白昂为户部侍郎，修治河，赐以特敕，令会山东、河南、北直隶三巡抚，自上源决口至运河，相机修筑。52
弘治六年（1493年），以兵部尚书刘大夏为副都御史，治张秋决河。53
49,50《宋会要辑稿》〈职官二六〉，中华书局本，页2932
51《明史》〈职官一〉，中华书局本，页1761
52《明史》〈河渠志一〉，二十五史河渠志注释本，页329，331
53《明史》〈职官一〉，中华书局本，页1773
工部的建制和职能为清代所继承。清工部设都水清吏司，握有工程款稽核、估销的大权，凡河道、海塘、江防、沟渠、水利、桥梁、道路、渡船等工程经费，以及河防官兵俸饷、皇差均在稽核估销之列。
4.2河漕总督的创立与管理体系的完善
明初由都察院派遣御史巡视河防和督理漕运。景泰和成化时分别设漕河总督专理。但是，明代总督（理）河漕经常兼巡抚或军务。清代则成为专职，清河道总督从一品，巡抚从二品，并领有御史衔，权力大于一省的巡抚和布政司，有利于防洪防汛期间统一调度军队和地方劳动力及物料。
4.2.1明代河漕总督制与分司制的创立
明洪武十三年（1380年）置都察院，衙门的地位与六部平行。明永乐时开始经常遣工部、户部、兵部侍郎、以及都御史督运、治河。明前期中央不设河漕专官，遇有重大工程及突发事件由皇帝派出主管官员。如永乐三年（1405年），工部尚书宋礼、侍郎金纯主持重修会通河，次年宋礼派往开封主持开封堵口工程。54
景泰四年（1453年）黄河在沙湾决口，北冲运河，命徐有贞为佥都御史专治沙湾。55
景泰二年（1451年）命都御史王竑为总督漕运兼淮扬等四府三州巡抚，驻淮扬。其时，总督漕运还不是专职。成化七年（1471年）命王恕为工部侍郎，总理河道（简称总河）。「时黄河不为患，恕专力漕河而已56即总理河道一职负责黄河和运河河道及工程，漕粮运输由御史系统的漕运总官兵负责。由此，起源于北宋排岸司和纲运司的专业性质的独立河漕分司管理体系逐渐完善。
明代总河总漕兼有副都御史和佥副附御史衔，如盛应期为总督河道右都御史。后也多兼工部、兵部或户部侍郎衔。如王恕以工部侍郎，万恭以兵部侍郎衔任总河。明代运河在长江以北归中央管理，以南属地方管理。国家管理的地段实行分司驻地制。长江以北分为三段：通州至德州、德州至沛县、沛县至仪真瓜州，各设都水分司，长官为都水郎中。成化十三年（1477年）改为两段，以山东济宁为界。万历时又分成四段：南河（淮扬运河段），分司驻高邮；中河（黄河及泇运河段），驻吕梁；北河（会通河段），驻张秋；通惠河，驻通州，各分司长官为主事。明代，水利工程中还有海塘和长江的防汛实行流域性质的分司驻守，但官员由州县派出，归省督统一调度，州县政府则按辖区范围承担劳工、物料组织。
4.2.2清代河漕总督与道汛管理
清代以总督掌理包括数省在内的大区军政，以巡抚掌一省军政，巡抚受总督节制。河道、漕运总督也都兼有军衔，赋予其节制监察省级行政长官的权力。清顺治元年（1644年）遣御史巡漕，其后置漕运总督，先驻通州，后改驻淮安。漕运总督一人，其属官也位同总督。康熙元年（1662年）河道总督不再提督军务。康熙雍正时设置巡漕御史，分驻淮安、济宁、天津和通州，行督察及催运漕船之责。河道总督按流域来设置，主管防洪治河。各河总督副总督几设几拆。雍正八年（1730年）始分设南河、东河和北河三总督：
①江南河道总督，驻清江浦。管理江苏安徽境内的黄河、淮河和运河；
②山东河道总督主管河南、山东境内黄河和运河，驻济宁；
③直隶河道水利总督驻天津，管理京畿水利及防洪。57
清代河道总督与漕运总督的责任严格分开，漕运总督只管漕粮运输，河道总督管河道和运河工程。道按河段设置，如通永道（直隶的通惠河、永定河，康熙三十七年（1698年）永定河堤防建成后，设南岸分司和北岸分司，雍正时始按统一建制设道）、运河道（运河山东段）、淮徐道（黄河淮安至徐州段）、淮扬道（淮扬运河段）。总河下设若干道、厅，汛及铺，与明代运河和黄河相同。如通永道分管运河通州段和永定河，下设4厅：石景山厅、南岸厅、北岸厅、三角淀厅。道设行政长官同知、通判，属官丞、主簿等；厅设守备、千总、把总等。
长江堤防和防汛一直由沿江地方政府经管。瓜州仪真段因为漕运关系明清都是河漕总督管辖的范围。清前期曾经设有荆江河工厅，「专司防洪，不得委派州县代办。58
康熙五十四年（1715年）废荆江河工厅，将江堤全部交由地方管理，「康熙五十四年谕：江堤与黄河堤塍不同，黄河水流无定，时常改移，故特设河官看守。江水并不致移，故交与地方官看守。59
但荆江大堤的抢修经费仍由国库拨出。江汉平原沿江由州县官吏出任堤防专官，各自管理境内江堤和防汛。康熙十三年（1674年）将长江沿线分为两个江防段：
①汉阳段，以知府领江防事；
②武昌、黄州、襄阳、荆州、安陆、德安段，各以六府同知领江防事。知府、同知以下有11县典史辅佐。康熙三十九年（1700年），「责令地方官于每年九月兴工，次年二月告竣。如修筑不坚，以致冲决，将督抚照总河例、道府照府督催官例，同知以下照承修官例议处。60
地方官承担长江堤防岁修成为定例，工程失事的处罚类似黄河。清康熙五十五年（1716年）和雍正六年（1728年）先后两次动用中央财政资助洞庭湖和江汉平原修筑圩垸，这些圩垸称官垸，后来由地方官吏管理。
54《明史》〈河渠志一〉，二十五史河渠志注释本，页321
55同54，页325，56同54，页329
57《清史稿》〈职官三〉，中华书局本，页3341-3342
58《清会典事例》卷919，（北京：中华书局影印，1991年），页572-573
59,60《清会典事例》卷931，中华书局影印本，页688
5、水利管理的稽察与奖罚
（清）鄂尔泰《授时通考》：「国家司空有总职，水利有专官，省以督之府，府以督之县，而县之陂塘圩堰又莫不有长。重役宪臣之稽查。61这段话概括了水利管理的两大体系：行政和监察。宪臣则是御史台官员的泛称。御史官制源于战国，是诸王身边以治文书、记事为职的官员，因为经常被差遣外出稽核官吏下属违法之事而具有监察官的职能。秦汉御史大夫位置相当于副丞相，御史属官有侍御史、监御史等，是直接受命于皇帝的中央监察机构。隋唐以后除了直属于皇帝的御史台之外，地方有独立于行政长官的御史建制。
明代将历代相承的御史台改为都察院，并按照当时的行政区划设立十三道监察御史（明末增加为15道）。各道御史巡视范围与省同。明代御史权力之大、人数之多超过前代。在中央都察院设左右都御史，左右副都御史、左右佥都御史；地方称某道御史。各道御史分别承担对本到地方政府的监察任务，还要分别承担中央各衙门不定期的监察任务。其中巡按以纠察地方官为职，称巡按御史。巡按之外，朝廷派遣朝臣以都御史、佥都御史衔到地方监管军民和财政，如巡视防洪和漕运。清代继承了明御史系统建制，但中央不设佥都御史，地方监察御史增为二十二道。古代御史对水利建设和管理的参与主要表现在两方面：派遣出使水利工程建设的管理职务（见本节三）；行使工程建设、管理及重大事故的人事和财务稽查。
5.1对人事及行政管理的稽查
水利工程不仅建设投资巨大，而且维持经年运行需要不懈的维修经费和工程管理。此外，水利工程的安全运用还与建设标准以及河流、降雨等自然因素密切相关。工程失修或失败是人祸还是不可抗拒的天灾，经常难以准确界定。这些特点决定了水行政的法规约束、管理稽查尤其重要。古代水政方面，御史体系一直发挥了重要的稽查职能，并握有官员奖罚升谪的大权。
4.1.1监察机构对水利工程及管理的稽查
唐代以后，农田水利建设和管理是地方政府的事，司农寺负有考核的责任。北宋宣和二年（1119年）有人批评地方水利监督不力：「为监司守令者，虽有劝农之名而不考其实；为提举常平县丞者，虽有农田水利之职，而不举其事。62
建议监司恢复其对地方行政长官农田水利业绩的监察、督导与考核之职，建议监司考察地方农田水利的成绩，应以「四证举证，即荒地、农户数、米价、租赋。中央对水利建设经费和水利工程管理的控制还通过御史体系的稽查来实现。以都江堰为例。宋代都江堰管理分为稽查、行政管理和工程管理三个层次，即「差宪臣（指御史台的官员）提举，守臣提督，通判提辖。县各置籍，凡堰高下、阔狭、浅深，以至灌溉顷亩，夫役工料及监临官吏，皆注于籍，岁终计效，赏如格。63
即提举官由御史充任，经常性的巡视；地方行政长官即路和州共同负责灌区的水政，县官主持岁修及日常的工程管理。都江堰的工程形制、岁修劳役工料，以及岁修主持的官吏等工程及人事情况均造册存档以供稽查。元代都江堰岁修，经费征收于民，上报工程项目繁多。元统二年（1334年），佥四川肃政廉访司事吉当普实地考察渠首岁修工程后作了大幅度的削减，「得要害之处三十有二，余悉罢之，并将一些竹笼结构的堤堰改为砌石。省御史台上奏其功，惠宗下诏制文立碑以表彰。64
吉当普对都江堰岁修的干预，证明他负有对省，州、县地方政府稽查的责任。明弘治时，都御史丘鼐以都江堰灌渠上豪权势要多私建碾磨或开小渠引水，建议四川增加宪臣一员专门提督水利。为此，弘治三年（1490年）「升刑部员外郎刘杲为四川按察司佥事，提督水利。65
5.1.2对防洪防汛管理部门及河官的稽查
御史有对政府机构及官员的监察责任。宋代御史就经常被授权审理河官。庆历八年（1048年）黄河在澶州商胡埽决口。至和二年（1055年），以殿中丞李仲昌提举河渠，内殿承制张怀恩为都监，以30万人在商胡堵口及开六塔河。嘉祐元年（1056年）四月，商胡堵口成功，但不久因为黄河改道全入六塔河，六塔河宣泄不及而黄河向北泛滥。事后，「诏御史吴中复、内侍邓守恭，置狱于澶。劾仲昌等违诏旨，不俟秋冬塞北流而擅进约，以致溃决。66
李仲昌流放英州，张怀恩流放潭州，其下属官全部夺官去职，「由是议者久不复论河事。67
商胡堵口之议首先遭到以翰林大学士欧阳修的反对，失败后仁宗不得不处罚主管官员来收场。御史对官吏的考稽，甚至关系官员的升迁和机构的置撤。元至大三年（1310年），河北河南道廉访司（元行省的御史机构）对都水监的考察之后，予以了谴词用句非常严厉的评价，「水监之官，既非精选，知河之利害者，百无一二。虽每年累驿而至，名为巡河，徒应故事。问地形之高下，则懵不知：访水势之利病，则非所习。既无实才，又不经练。乃或妄兴事端，劳民动众，阻逆水性，翻为后患。68
为此，廉访司建议在汴梁设都水分监，任用懂水利之人，「专职其任，量存员数。频为巡视，谨其防护。可疏者疏之，可堙者堙之，可防者防之。职掌既专，则事功可立。69
此后，设行都水监，分管巡视御河和黄河。
61清·鄂尔泰，《授时通考》（北京：中华书局，1956年），页319
62《宋会要辑稿》〈食货六三〉，中华书局本，页6084
63《宋史》〈河渠志五〉，二十五史河渠志注释本，页168
64《元史》〈河渠志三〉，二十五史河渠志注释本，页310-314
65《明实录·孝宗》卷36（台北：中央研究院历史语言研究所影印本），1962年，页3
66《宋史》〈河渠志一〉，二十五史河渠志注释本，页60
67，68《元史》〈河渠志二〉，二十五史河渠志注释本，页272-273，69同66,页274
御史还负有对河官政绩考察的责任。清康熙二十七年（1688年）靳辅罢官就是一例。河道总督靳辅治黄，采用多重堤防，以实现其期望的刷沙、淤滩和保堤的目标。御史郭琇弹劾靳辅，说他的举措「内外臣工亦交章论之。耗资巨大而治河无绩，令停筑重堤，免辅官，以闽浙总督王新命代之。70
御史的职权是皇帝赋予的，积极的方面是形成了国家管理的监督机制。行政长官与监察官的矛盾和冲突是经常的，有时皇帝赋以行政官员以特权，使其独立事权而不必顾忌。明万历帝曾经授予总理河道潘季驯这种特权，「今特命尔前去督理河漕事务，将河道都御使暂行裁革，以其事专属于尔。其南北直隶、山东、河南地方有与河道相干者，就令各该巡抚官照地分管，俱听尔提督。…如有违抗不服，及推诿误事者，文官五品以下，武官四品以下迳自提问；应奏请省，奏请定夺。其提督军务事宜，查照河道衙门原管行事。71
5.2经费的稽查
宋代，曾经对故意加大工程的预算，然后侵吞工款的行为有严厉制裁规定：超额预算，剩余部分作贪污论，已经收入私库者按监守自盗罪论处。如宋徽宗时针对当时都江堰岁修经费浩大，民不堪其扰的情况，于大观二年（1108年）七月诏书：「自今如敢妄有检计，大为工费，所剩坐赃论，入己准自盗法，许人告。72清代工部都水清吏司拥有对工程审计的权力。国库拨款的黄河岁修工程、灌溉工程，在500两以内者，每年工程项目造册备案，完工后稽核、估销。工料银超过1000两的岁修和抢修工程，要奏报皇帝御批，另派大臣督修。特许国库开支的江防抢修工程也在此例。清代建立了工程款的审计制度。工部是这项制度的执行部门，御史则负有工程款拨发、开支是否合理的监察职责。雍正二年规定了岁修及抢修经费预估和工款题销的时限：
①岁修工程「本年十月内题估，次年四月内题销。逾限不销者，令授受各官赔修工费；
②抢修工程「将冲决丈尺，动用何项钱粮报部。工完之日，汇册题销，迟至次年不题销者，如前赔偿。73
5.3奖罚条例
稽查机制之外，官员政绩功过的奖罚规定是人事管理的主要手段之一。但是，历来缺乏衡量水利管理官吏功过的条例和细则。清代河工《考成保固条例》以河工的保修期量化处罚，这在管理制度建设方面是重要进步。
4.3.1奖励条例及制度
《唐六典》规定渠长、斗门长职责及相应的考评办法，「每渠及斗门置长各一人。至溉田时，乃令节其水之多少，均其灌溉焉。每岁府县差官一人以督察之。岁终录其功以为考课。74宋代评价地方官员的政绩，水利建设或管理情况是主要依据。如绍熙二年（1191年）光宗诏书规定地方官到任后半年，需要报告应修水利工程数，离任时报告成绩：「守令到任半年后，具水源湮塞合开处以闻；任满日，以兴修水利图进，择其劳效著明者赏之。75
明清漕运总督和河道总督由朝廷直接委任，总督属官的升迁则主要靠保举，即长官推荐。河道总督离任前，可以推荐一批河官；河工完成后，河道总督在奏报中推荐熟悉河务，勤勉能干的官员，使之受到封赏或优先补缺升迁。河道总督奖励主要是提升官阶和授衔。嘉庆二十五年（1820年）河东河道总督张文浩被赏三品顶带兼右副都御史衔；已革河东道总督叶观潮，道员布政使糜奇瑜，署开归道沈淳彝，同知张坦，及参将、游击等下级官员以蓝翎等。76
5.3.2清代河工处罚条例
顺治初年工部定河工考成保固条例，主要为保障黄河、运河以及海塘堤岸修筑质量而定。条例处罚
①以堤防失事是否在保修年限内外为依据；
②以直接责任还是主管责任为依据。所以条例规定了堤防保修年限，以及责任的定义：经管河道同知、通判为直接责任人；分司道员、总河为主管责任人。处罚标准依据保修时限来决定处罚等级：
①一年内冲决，管河同知、通判降三级调用；分司道员降一级调用；总河降一级，留任。异常水灾冲决，专修、督修官员停俸并修复；
②堤防被冲毁，而隐匿不报，管河同知等官降一级，分司道员降一级调用，总河罚俸一年；
③冲决少而上报多，分别降三级调用，分司降二级，总河降一级；
④有冲决必须在十日内上报，超过规定时间者降二级；
⑤沿岸修防不及时，以致漕船受阻者，经管官降一级调用，该管官罚俸一年，总河罚俸6个月。77后来对顺治河工考成保固条例多次修改。顺治十六年，增加河官离任交接，任职期间差错追诉条款。
康熙十五年（1676年）规定凡是堤防被冲决，责任皆由修守两方共同承担。并对黄河半年、运河1年期内发生冲决，作更严厉的处分，增加了革职、戴罪修筑、停俸督修、工完开复（遣走）、降级罚俸等处罚细则。道光二十一年（1841年）河南祥符漫口，南河同知高步月、协备许镳、祥符上汛县丞秦华曾，千总高振等革职，河道总督文冲亦枷号河干三个月，发配新疆伊犁。78因为黄河决口的处罚非常严厉，以致后来堤防失事的奏报多以漫堤、漫溢淡化堤防被毁的实情。清《河工考成保固条例》尽管有很多不合理之处，但它从条例上制度化了处罚规定，并对失事责任和相应的处罚提出了定量的依据，这在此前的国家法规及制度上是少有的。
70《清史稿》〈河渠志一〉，二十五史河渠志注释本，页504
71明·潘季驯，《河防一览》〈敕谕〉卷1,（南京：中国水利珍本丛书，1936年），页25-26
72《宋史》〈河渠志五〉，二十五史河渠志注释本，页168-169
73《清会典事例》卷904，中华书局本，页434
74唐·李林甫，《唐六典》〈将作都水监〉，页599
监督管理论文篇5
2.1预算编制缺乏规范
伴随着财政预算编制的日益精细化，预算单位均能根据规范要求编制零基预算，在执行上也能落实到实处。然而在部分事业单位中，一方面是预算没有严格按照相关规范进行编制，致使预算编制期间缺少其它业务处室的加入，令预算与实际执行存在偏差；另一方面，是对预算的执行欠缺有效的监督和管理措施，间接导致虚造支出，专项资金被挤占、挪用等不规范现象时有发生，使预算管理流于形式。
2.2预算管理管理意识薄弱，编制人员素质及配备不足
在部分事业单位中，由于单位领导对预算管理的认识不全面，因而往往漠视了财务部门的作用，导致财务部门人员长期配备不足，即便配备充足，人员的专业素质与业务能力也不能适应编制高质量预算的需求，致使预算机构如同虚设，预算编制质量低下，而一旦预算编制不合领导要求，又会进一步影响领导对预算管理的评价，造成恶性循环。对于事业单位而言，只有单位领导将意识提高了，才能确保预算管理的作用得到彻底发挥。
2.3预算管理执行力度不够，缺乏有效的考评监督机制
预算管理执行力度直接关系到事业单位对资金的利用率，但在实际中，一些事业单位却存在执行力度不够的情况。究其原因，主要是由于缺乏行之有效的考评监督机制所致，在过于宽松的预算管理环境下，职员极易轻视预算管理的重要性，在资金使用上毫无计划性，甚至于存在滥用现象，最终造成大量的资金浪费，可见，加强考评监督机制对于提高预算管理有着重要意义。
3、当前形势下事业单位的预算管理加强措施
3.1强化事业单位预算编制管理，建立有效的考评监督机制
首先，在预算编制过程中，财务部门应积极采纳各业务处室的相关意见，以保证各处室均能依照本部门当年的必要支出及部门实际人数提交基础数字，为部门预算编制的科学、合理性提供保证；其次，为确保预算能严格按照《预算法》规定进行编制，财务部门还应与财政预算相关部门进行充分沟通；最后，对于预算执行的监督管理工作不应止于资金支付，而是要对资金的使用流向进行全过程监督，以确保资金落实到实处，为此，需要采取以下三个措施：（1）当上级单位批复预算后，事业单位应以预算批复为依据，严格遵照批复内容执行预算工作；（2）在事业单位中，财务工作虽然均由财务部门执行，然而，由于其本身工作量繁重，要确保该部门能在完成自身工作的同时监督好预算资金流向是不切实际的，为此，事业单位有必要制定相应的内部监督管理制度，让本单位其它业务部门共同参与到对资金流向的监督工作中来，以保证资金得到合理、合法、有效的利用；（3）为提高单位各职员对预算管理工作的重视，应制定完善的预算监督、检查及考核制度。作为事业单位预算管理最为重要的管理部门，财政部门需担负起各基层事业单位预算的审核工作，保证资金分配的合理性，同时，还应根据相关规范对事业单位的预算执行情况采取事后监督考核措施，并将之作为考核单位绩效的指标，为财务处长、职员的奖惩评定提供依据。譬如为有突出表现的员工设立年终奖励，激励其工作热情，反之则给予经济处罚，以强调预算的重要性，将做好预算管理工作的意识植入到每个员工的心中。
3.2加大对预算管理的重视程度
在事业单位中，只有领导和全体职员都意识到预算管理的重要性，才能促进财政资源的合理配置，实现管理水平的提高，进而推进事业单位的发展，因此，针对当前事业单位中预算管理普遍被忽视的问题，有必要采取下述措施。首先，要使单位领导、职员了解到预算管理并不会影响单位最大化利益的获得，相反，预算管理是充分发挥本单位各职能效用，保证事业单位尽快达到政策目标的有效途径；其次，预算管理作为一项系统化的工作，与事业单位整体管理水平有着息息相关的联系，而要想达到理想的管理质量，保证预算管理达到预期目标，就不能将预算管理工作全部由财务部门承担，事业单位必须强化单位内部预算管理理念，使领导、每个职工都树立起预算管理意识，确保所有职能部门都参与到预算管理工作当中，从而实现预算管理的加强。
3.3优化事业单位财务人员业务水平
基于事业单位内预算编制及执行均由财务人员完成，故预算执行情况无论如何都会受财务人员各方面因素的影响。对于当前事业单位人员配备不足的问题，需要领导提高对预算管理的重视，加强人员配备，确保财务部门人员能充分满足高质量预算的编制需求；而对于财务人员总体业务水平偏低的问题，首先，要鼓励财务人员定期参加继续教育，并在此前提下积极开展专业知识强化培训，从而实现整体财务人员素质能力的全面提升；其次，要加大财政法规的宣传力度，并建立相应的考核、奖惩制度，以在规范财务人员的业务操作行为的同时激发员工作热情，促进预算管理的提升。
监督管理论文篇6
何为治理成效的标准？判断治理的成效有一个假设前提，这个前提就是治理结构的改革能否实现各方权力的均衡，而这个均衡则包括各个利益主体在内而不只是领导阶级(管理者)内部的均衡。否则改革无论怎样"深化"都始终走不出治理结构的误区。在治理结构上最重要的一个环节就是员工和下级的监督。对员工除提供分配的激励、竞争的激励（这是传统方面），也应让其有监督管理者的激励，这是对企业管理层及其利益同盟搞腐败的最大约束（在此我们假定对员工提供监督激励的权力授予方是值得信赖的并且有着相当的隐密和独立性，即不存在和企业中的各利益主体发生各种各样串谋的逻辑可能）。为什么我们如此看中企业中的腐败？是因为腐败不仅对所有者而且对绝大多数普通员工都具有最大的危害。它所带来的只是小团体的效率而不是整个集体的效率，腐败恰恰是以损害集体的效率作为自己晋升的代价。从治理结构创新的独特视角来看，下级监督上级对反腐有极好效果，这种方向性思路是毫无疑问的，效果如何则取决于具体的机制设计以及对下级的激励收益成本。在机制设计方面应当首先改变逐级控制的权限设置，鼓励职工有根据地越级行使监督权力。当然,从传统上来讲上级一直秉承监督下级的职能,这里面有一个相互制衡的问题.由于制度性原因,职工在监督上级方面往往处于劣势,信息不充分,缺乏相应权力,以至于常常随波逐流,而不能起到应有的作用,这也是我国各级组织内腐败盛行和久攻不克的深层次原因。从外在来看，则表现为一种强权式的组织文化。组织内令行禁止，员工没有话语权，所以当前体制改革要想进一步深化，亟需引入职工切实参与治理的有效机制，比方说给专事监督的人员以终身雇用保障（当然是有一定条件的）。还可以引入职工利益主体多元化治理机制，让员工中间的非正式组织合法化、公开化，在参与决策时与管理层平等对话。反之，则任何浮华理论虚饰下的治理都只不过是一场。
二、监管机构内部也须引入有效治理结构
监管职能行使采取上对下监管，本级机构只行使信息和协调职能，其编制和经费独立，分配上采取高报酬高工资高提成奖励。人事问题上，庸官无能而能者替之，实行累计业绩考核，长期无业绩者汰，并不得再次转岗。此外，上级不决定下级去留，工作安排实行项目负责制，每个项目均细化到一个细块由单独的工作人员负责，区分重轻急缓，招标配给，区别量分。工作业绩由上上级监管部门或本单位内部员工委员会组织考核，阳光操作，所有的量分记录及计算过程均详细记录在案并随时可供所有相关人员查阅。条件具备的应实行数据库管理由计算机自动处理完成。要建立监管人员安全保障体系，完善相关法规，凡过去监察有功或作出主要贡献的监察技术人员除非有确凿证据表明其与被监管者相勾结的任何部门和领导不得随意解除其职务或单方面调离其原工作岗位。对因公造成自身或家庭利益损害的监察人员财政和人事部门要对损害造成的后果予以终身保障和扶持。
三、关于治理结构改革的其他具体问题
1、监管机构领导的激励。实行改革后不会影响原单位领导的正常激励，改革只是使权力的使用更趋合理化，同时着力构建单位内部监督约束机制和激励机制。原领导者在经变革后的新机构中权力缩小的本身并不会影响监管工作效率和质量。具体来说，上下级在这场改革中都能各取所需。首先，所有人员的安全都得到了保障。人员编制独立，行使职务受法律保护并不受上面随意调动，经费优先支付，出了问题有保障。其次，领导者可以放心大胆干，干出了成果可以从所有下级的奖励额中拿出一定比例作为奖励即对领导人实行按团体工作业绩进行的奖励。领导懂专业技术的还可直接从事项目审理工作，从查出的违纪金额中获取提成，对专业技术外行的领导则可充分发挥其政治和思想工作特长通过案件的审理工作取得成果获得报酬从而实现激励。再次，改革后单位内部形成了按业绩凭贡献论绩排辈拿奖励的格局，将极大改善过去不合理的分配状况，促进工作人员积极努力学习业务，从而极大增强单位整体监督效果，取得良好的监督效应，将腐败现象彻底杜绝。而由于单位工作成效的有效提升，根据新修改的监管机构用人条例，其领导者将获得擢升，另委以高任，而其下属表现优异者亦可荣登其位，岂不美哉？如此改革则尽心尽职者受到嘉奖，昏庸无能者遭受淘汰，大大缩短我国各项改革事业的治理进程，腐败现象可以从速灭绝矣。
2、关于线人。线人实际上是我国廉政建设实践中的新现象，目前在一些地方进行试验已取得良好监察效果。笔者主张对被监察对象实行内线外探双重治理。对于这一点是否会侵犯有关领导人的隐私，此种质疑是大可不必的。所谓领导者并不是封建官僚，而是人民公仆，必须对人民负责且接受人民监督。自觉接受人民群众监督维护人民群众利益不光应作为领导者考核内容的一条而且还应写进宪法。既然要监管则相当程度上不可避免地会涉及到领导者的私生活，而这在民主发达国家并不是什么大不了的事。在社会主义国家，为保证国家和人民利益，经过有权限的相关监管机构批准，对领导者在适当时候和环节行使监督是必须的。那么，对担负特殊任务同时又肩负本单位相应职责的线人应作何种激励和考核呢？首先，线人应按单位工作职责的具体要求，接受本单位的统一领导，做好本职工作。同时，积极参与单位民主治理，如加入单位内部的员工委员会或其他员工维权组织（如果有的话），行使自己正当权益。其次，对本单位领导的违规行为进行监督，履行信息搜集传递职能，发挥腐败预警机制。再次，一旦证据确凿，违规事件案发，配合上级监管部门进行调查，争取最大成果。对监管机构而言，在案件告破后，有责任和义务为线人做好保密工作并兑现承诺（包括经济的和其他奖励，应以签订的契约为准）。揭发出大案要案的线人监管机构还应建立专档为其本人和家属购买保险或进行终身安全保障以彻底消除可能的后顾之忧（此意即是你为国家和人民作出贡献我即要代表人民也对你仁至义尽），如此制度安排符合制度应有的激励之义并有助于强化监督的社会学习效应，形成在监督激励上的社会良性反射机制，使群众敢于监督和乐于监督。
3、关于行贿受贿的宽大处理。贪官马德受贿600多万，在法庭上说，你们审查我的罪行，为什么要放过那些行贿的人？没有他们行贿就没有我的受贿，我全是被他们害了。由此又引发了我们的思考，有三：一是受贿的原因真是因为行贿吗？即使你不去主动接触那些有意行贿者，但你可以拒绝接触那些行贿者，这一点是可以洞察出来的。你既然受了贿，就说明你有主观的故意；其二，你作为领导，制度和处理流程全由你定，你既然受了贿又能办成事，说明你订的制度有漏洞，而你明知制度有问题却不去自觉地改变它，即放任这种有漏洞并可造成腐败的制度，也表明你心存据此制度缺陷以谋私利的动机。3、根据微观经济学中的“信号”理论，行贿者向你行贿也可能出于不得已。你凭借有漏洞的制度和工作处理流程以及你威力无比不受监督的权力正是向行贿者发送了一个强大的信号，非我不能办成事，有我才能办成事。这种信号一旦被久经沙场的行贿者所接收，你想他不找你找谁？由以上分析不禁可以得出另外一个惩治腐败的副产品，即分析官员的不作为，包括制度上的不作为和明知但行动上的不作为或假作为（不含通风报信的），以此可以作为判断考核官员主观上是否具有廉政之心的重要依据。那么，关于行贿受贿在量刑方面分别应作如何处理呢？笔者认为法律上应明文规定“坦白从宽和抗拒从严”的原则且在具体量刑方面应有更为细致的规定。根据博弈理论，如果对行贿者放弃追究，在没有什么行为后果且行贿具巨大收益的情况下，行贿者必然会选择继续腐蚀我们的干部，但若对行贿者施以重罚，则行贿者又会与受贿者在不作事先商量的前提下自觉结成利益同盟，从而给执法办案带来一定障碍甚至造成无疾而终。所以为加强反腐力度而对腐败加大处罚但在法律上预留下宽大处理空间无疑具有重要的司法意义，并有利于案件审理的顺利告结。双方反复博弈的最终均衡结果是选择彼此背叛和彻底坦白从宽。
参考文献:
监督管理论文篇7
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自现代传媒诞生开始，媒介就被书写成神话。在阶级对抗和革命过程中，媒介被新兴阶级用来启蒙民众思想，从而确立启蒙者的历史地位；在现代民主体制中，大众传播对政治及其他权力的监督使媒介成为民间英雄，其特殊的政治身份和社会功能延续了媒介神圣地位。在我国，随着舆论监督力度的加大，媒介的社会整合功能越来越强大。然而，转型期的大众传媒却面临着尴尬的处境：一方面是舆论监督给传媒带来良好的声誉，另一方面，在监督过程中出现的记者腐败、话语权力寻租等现象又将其推至信任危机的边缘。如何正确认识媒介的身份成为我们亟需解决的一个问题。
一、神圣的监督与监督者
现代社会中，对政治力量以及其他权力的监督和制约赋予了媒介神圣地位。从政治体制上来讲，民主制度赋予新闻传播及其监督活动合法性。在民主制度中，对权力的制约是保证民主制度的必要条件。对权力的制约有三种方式，一是以权力制约权力，二是以道德制约权力，三是以权利制约权力。由于权力的相互制约机制无法最终解决一个监督监督者的问题，所以避免“集体腐败”和“官官相护”现象出现的一种有力措施，就是健全以权利制约权力的机制，使公共利益的主体——广大公民承担起监督监督者的责任，恰当地配置权利，以限制、阻遏权力的滥用[1]。大众传播媒介就是以权利制约权利的有效方式，是民主制度在话语领域的表现。在我国，这种功能主要体现为舆论监督，“作为一种活动，它指公民或新闻媒体发表与传播针对政府机构或政府官员的批评性言论。作为一种功能，它是言论自由权的诸项政治与社会功能之一。它的法律依据是宪法等法律中的有关言论自由的诸条款，在我国是宪法的第三十五条与第四十一条。”[2]
在西方，传播媒介也有批评监督的权利。19世纪后期20世纪初，西方国家产生的一批严肃的综合性报纸树立了现代新闻业批评政府的传统。这些报纸声称不依附于任何政党、政府，努力体现政治、经济上的独立自主性。它们通常采用企业的方式来运营，因此经济利益最大化是其重要目标；同时它们又追求政治目标和社会影响，其中最重要的是，它们号称独立于政府并监督政府，声称是民意的代表，是满足受众知情权、帮助民众实现参政议政的渠道，这些口号为其赢得了公众的欢心和支持。公众也不免对媒介有夸张的说法，称之为“无冕之王”，还有说法称它为“第四等级”，或“第四种权力”。在现代西方国家三权鼎立的权力框架中，大众传播逐渐成为除立法、司法、行政之外的第四种力量，并在世界各国的政治、经济、文化、社会生活中奠定了坚不可摧的影响力。
值得注意的是，虽然批评政府是西方传媒的传统，但其传播体制中并不存在“舆论监督”这种形式，正因如此，我们不能简单地套用西方新闻理论，视传播媒介为第四种权利。舆论监督的英文对应词可以是SUPERVISIONBYPUBLICOPINION或PUBLICSCRUTINY[3]，与之具有对应关系的报道形式是调查性报道，它主要是揭露违法犯罪活动[4]。在美国，二十世纪初开始兴起了调查性报道热潮。一批记者和作家由于不满政治道德的堕落而充当起MUCHRAKERS，即“黑幕揭发者”，“他们利用传媒，无情而犀利地批判了美国政界商界以及社会生活各个层面的腐败现象：政府和黑道的勾结、金融业的欺诈、药品和食物的掺假、街道上的。”[5]。尽管这些报道触怒了包括很多知名人士在内的社会力量，譬如前总统罗斯福就深受其害，他怒斥这些人为“扒粪者”，指责他们忽视世间美好事物而专注于丑陋卑鄙的一面，但由于“扒粪运动”揭发了大量政治以及公众事务的黑幕而为传媒赢得了声誉和支持。之后发生在1972年的水门事件，不仅使《华盛顿邮报》两个名不见经传的记者声名大噪，而且最终迫使总统尼克松辞职。“第四种权利”在改变政局、影响政党政治上显示出神话般的力量。
在我国，舆论监督主要是公民言论自由权和知情权的体现。[6]公民的言论自由和知情权是民主制度的重要内容之一，也是民主社会政治透明化的重要保障，而报纸、电视等大众传播媒介为政治公开化透明化提供有效的工具。西方虽然不存在舆论监督的说法，但媒介批评政府从某种程度上保障了公民的知情权和言论自由权。在美国，各州都制定了关于公众知情权的法律，保证公众有权查阅政府记录、使用享受法律豁免的某种资料，使公众有权利了解真实情况以便真正实现人民对政治机构的控制。大众传播媒介在沟通公众与政府方面发挥了巨大的作用，它提供全面、正确的信息成为建立“充分知情的民主”的必要条件，从而变成了民众的英雄。在美国，媒介神话被到处传扬，新闻学院、报社、电视台、新闻团体都将此奉为真理，以至于不熟知美国历史的人都认为记者由人民选举出来担负某一项特殊公共功能。在《自由之必要：新闻自主的哲学》一书中，美国密苏里大学新闻学教授梅里尔描述了媒介在美国社会和历史中的神圣地位：许多美国人相信新闻界是政府非正式、但非常真实的一部分，也有人认为新闻界能够对政府进行制衡，是政府滥用权力的监督者和对手。
类似的情形也发生在我们国家。我国宪法、刑法和民事诉讼法都有保障言论自语权利的条款，充分体现对于人民群众知情权的尊重与保障是我们媒介发展的核心内容之一，舆论监督成为实现公众言论自由权的可靠途径。我们的传媒具有舆论监督的传统，并在促进政府提高工作效率、揭露社会弊端、纯洁党的干部队伍方面发挥了重要作用。近年来舆论监督力度的加大以及执政党对媒介监督的支持大大提升了媒介的美誉度。一系列舆论监督的成功案例，譬如嘉禾高考舞弊丑闻、河北霸州民警杜书贵一案、广西南丹矿难、孙志刚事件、黄静事件等使媒介的正面形象更加鲜明。对于权力黑幕的揭露使媒介带上了制约权力的光环，公众也由此产生了对媒介力量的推崇。一项调查显示：“64.1%的被访者表示，‘当看到社会上的不平事’会想到找记者、媒体；有24.3%的被访者“在生活中遇到依靠自己无法解决的困难’时会想到找记者、媒体；15.8%的被访者“当遇到有意思的事”时会想到找记者、媒体。统计表明，公众心目中的记者是社会正义、公平的化身，当遇到社会上的一些不平等事时，绝大多数的人会想到找记者、媒体。”[7]以舆论监督起家的《焦点访谈》，由于敢于揭露社会阴暗面，敢于讲真话，反映人民的心声，也一度被国人称为“焦青天”[8]。
从这个角度上讲，媒介及舆论监督神秘力量的原因就在于：能够将权力尤其是神秘的政治去神秘化，揭露权力的真相并且从某种程度上监督和制约权力。在封建国王统治的时代，统治者是尊贵神秘的，国王的权力和思想对一个国家起着决定性作用，而“民主的新闻报道一个最好的功能就是使政治过程透明化。同时传授政治规范，如对弹劾总统，或总统遇刺后的继位问题作出规定和安排的制度。”[9]它能够“提高政治行为和政治活动的透明度，提供公众参与政治决策的重要条件。它通过对腐败现象的揭露和监督抨击了权力腐败和权力膨胀现象，从道德上和公众舆论上对权力拥有者造成了巨大压力，同时提供了培养政治民主作风的重要途径。”[10]大众传播媒介的诞生摧毁了国王的话语独裁和贵族的话语霸权，当政治神话消失的时候，媒介神话就诞生了。
二、转型期传媒神话的破灭
在我国，舆论监督获得开放性空间始于1992年。1992年初，邓小平南巡的南巡讲话不仅给陷入困境的经济改革注入一支强心剂，而且鼓励了新闻界拓展新的自由发展空间。自1987年至1989年9月中国新闻第一个“黄金时期”之后，新闻界又出现一种新风潮，“从‘政治家办报’改革为‘文化人办报’、‘商人办报’，从‘与假大空保持高度一致’变为了‘讲述老百姓的故事与希望’。各个媒体开始探索民主监督、思想启蒙，并引进外资办报的现代经营尝试。”[11]新闻传媒和舆论监督爆发出愈加强大的力量。
然而，在转型期，我们的媒介既未完全脱离计划经济体制控制也未完全实现市场经济转向，其中隐藏的自身机制的复杂性、矛盾性不断暴露出来，引起公众广泛注意和不满。2003年10月，新华社自曝家丑，披露2002年山西繁峙矿难报道中有包括四名新华社记者在内的新闻工作人员有受贿行为。“11名新闻记者在采访事故过程中收受当地有关负责人及非法矿主贿送的现金、金元宝，存在严重的经济违纪行为……有知情者透露，繁峙矿难发生后，非法矿主在繁峙、忻州甚至太原的长途汽车站、火车站、机场四处布下眼线，只要是外地记者，一经搭上、议定价码后，就用金钱和金元宝“打点”。有的外地记者在太原、繁峙一下火车就被‘打点’回去了。”[12]这起记者受贿的内幕被披露后引起社会尤其是新闻同行震惊。由此引发了关于受贿记者的“集体不道德”、“有偿新闻”与“有偿不闻”、新闻行业内部自律等讨论。而同样在今年被曝光的湖南《娄底日报》记者伍新勇一案也引起对于媒介“话语腐败”的讨论。伍新勇通过挖下色情陷阱、请君入瓮的手段来控制某些领导，插手一些机关单位的人事任命，它的特殊之处在于，“伍新勇曾是一个传媒人，他挟舆论工具谋取个人不法利益，导致社会结构发生某种倾斜。他的所作所为，使得他所从事的新闻职业的性质发生了极大的扭曲，使得正常的舆论监督成为了不良记者牟取私利的手段。”[13]繁峙矿难和伍新勇事件等新闻黑幕的曝光粉碎了舆论监督和媒介的神话，使传媒面临着深刻的信任危机。
繁峙矿难记者受贿事件曝光之后，新华通讯社与中国记协以及其他新闻单位纷纷向社会作出承诺：“坚持报实情、讲真话，维护新闻的真实性、公正性；清正廉洁，公道正派，坚决抵制有偿新闻、虚假报道，恪守新闻职业道德。”[14]并且提倡加强教育，提高新闻队伍的综合素质，表示“希望社会各界对新闻工作者中违反新闻职业道德行为加强监督”[15]。然而事情似乎不仅仅是加强职业道德这样简单。问题的关键在于，我们如何理解一度被视为“社会公器”的媒介，如何认识被称为“无冕之王”的记者，如何正确看待具有强大力量的舆论监督。
事实上，我国社会进入转型期后，媒介、记者、舆论监督的身份及三者之间的关系都已经发生了显著的变化。媒介不同于计划经济体制下的传媒之处在于，作为市场经济的行为主体，传媒具有独立性，不仅要牟取经济利益，拥有追求经济利益的目标和权力，同时还要谋求社会效益，而对于某些媒介和记者而言，舆论监督已经成为媒介牟取社会效益的一种手段，被用做一种市场营销的策略和资源。市场经济中的传媒应该同时奉行市场营销理念和新闻专业主义理念[16]，并应该在传播活动中合理分配这两种宗旨的指导力量以达到动态的平衡。市场营销理念将受众当作“消费者”，强调满足受众消费新闻信息的欲望。由于消费者决策的内在驱动力是对于快乐的追求，市场营销理念认为新闻应当最大程度地满足个体追求快乐的欲望，受众的喜好决定了对新闻选择。新闻专业主义理念则主张将新闻报道作为一种社会责任，强调最大程度地向大多数市民提供信息，以满足其“知的权利”，只要能够达到这个目标，可以不计制作成本，不在乎所吸引的受众的广度，甚至可以
[page_break]不顾触犯利益攸关者。其最主要的特征是中立的把关人和客观的反映者[17]。舆论监督从本质上讲应该列属于新闻专业主义理念范畴，是大众传播的一个客观效果而非手段，但是在社会转型期，舆论监督的意义已经被篡改，进行舆论监督已经退化为媒介经营自身形象的一种手段，成为获得社会效益或曰美誉度的一种高回报行为。因此，从经济角度分析，牟取自身利益是媒介进行舆论监督的根本出发点，当媒介将话语权作为谋求利益的手段时，可能产生的后果只有两个，一是舆论监督为媒介利用，成为媒介的免费形象宣传，一是一部分记者假公济私，将舆论监督作为要挟牟取个人利益。由此也就不难理解伍新勇等人的腐败行为。
三、舆论监督与媒介的去神圣化
舆论监督导致的传媒话语权腐败招致公众对记者和媒介发生了怀疑，“他们怀疑自己是否还能信任新闻媒介。他们并非对我们的职业技能有所不满，令他们不满的是我们的道德和我们对自己在社会中所扮演的角色的认识。”[18]多年来形成的关于传媒的美好印象被破坏。媒介的真相究竟是怎样的？难道我们多年来形成的只是一种良好的愿望？或者我们根本就没有真正认识传播的本质？我们究竟应该以一种什么样的态度来面对这种种复杂的现象，才能够既有效地利用媒介又能够保持理智，做一个聪明的受众？新闻从业人员又应该以何种态度和理念来对待自己面临的种种压力、诱惑，如何能够在商业利益和道德准则之间求得一种平衡？毫无疑问，传媒无形而强大的力量是我们不能忽视的，但这不应该防碍我们以一种更加冷静、客观的态度审视传媒。正确认识媒介和舆论监督的作用，从媒介的去神圣化开始。
在这里，我们不能忽视的一个重要因素是中国传媒特殊的政治身份，在传媒和舆论监督神圣化的情境中，这是一个极其重要的充分条件。在计划经济体制下，传播媒介被视为党政机构的一个部门，舆论监督事实上是执政党政治行为的一种途径。在各国无产阶级革命史上，新闻媒介都曾执行过批评和自我批评的任务。马克思、恩格斯、列宁都曾提倡新闻媒介对无产阶级政党和政府自身进行批评和监督，我们的党在长期的革命和实践中也将传播媒介作为批评和自我批评的有力武器。“在革命时期，重视利用党内媒介开展对党和军队工作的批评建议；革命胜利后，把它当成听取意见，揭露弊端，改进党和军队工作的重要途径。”[19]因而在我国，党管媒介是政治权力的延伸，媒介话语实际是政治话语在媒介的延伸和衍生。计划经济体制下的传媒和舆论监督是代表党和政府监督、审查工作，具有浓厚的政治和政府工作色彩，也正因此舆论监督不能监督同级党委，并且被排斥在诸种之外。
进入市场经济后，尽管媒介的功能、角色、地位以及受众对媒介的认识都有了很大变化，然而传播体制并未发生根本的变革，从建国初期建立延续至今的一元化党报体制仍然是传播体制的主要特征。因此，转型期的媒介身份呈现出多重性和复杂性：一方面，传媒把政治解放出来送到民众那里，另一方面，恰恰是记者的半官方身份又使其成为政治、政权的代表。在受众那里，对于政治的神秘感并没有被传媒完全消解，反而伴随着对政治和政权的敬畏，将代表“官方”的媒介和记者神圣化、神秘化。舆论监督也成为市场化的媒介从计划经济继承而来，用以谋求社会效益的一种工具。事实上，媒介既非“第四种权利”，也非单纯的宣传工具，将媒介与政府的关系归至于控制与被控制或制约与被制约，这种二元论观点显然有简单化的倾向。“政府和媒介最理想化的关系不应该简单到谁是谁的胳膊或者大腿，他应该是你的一个朋友，而且是个诤友，能在很多地方提醒你。自己的手很难给自己动手术。”[20]同时，作为市场经济的行为主体，传媒又只能是追求经济和社会双重效益的独立实体，在公众利益、政府控制和自身生存之间求得一种利益关系的平衡。但我们却一直在误解传媒的身份。公众将媒介的力量无限放大，以至于出现将“焦点访谈”称为“焦青天”的现象，这种传统文化中对父母官至高无上的赞誉折射出民众对媒介的敬畏，大众传媒已经成为中国当代社会的一个新神话。
因此，媒介的去神圣化，首先应该从体制入手。在转型期，传媒业同样需要“转型”，“这一转型和改革首先应该是宏观体制面的改革与开放，几十年一贯制的传媒体制(其中包括运作模式、管理目标和游戏规则)必须有一个较为彻底的、适应时展的改造。而这恰恰是当前发展阶段上解放传播生产力、促进传媒业发展的关键。”[21]传播体制的改革重在使媒介脱离于政治和政府的依附关系,实现传媒的市场化运作。淡化媒介的行政色彩是廓清媒介和舆论监督身份的基础，也是净化舆论监督功能的关键[22]。1998年朱鎔基提出的"舆论监督、群众喉舌、政府镜鉴、改革尖兵"十六字真言，“触动了中国延续了数十年的"指令型“新闻体制”，[23]“直指当前中国新闻界要害”[24]；今年7月30日，中国《治理党政部门报刊泛滥和利用职权发行实施细则》，8月22至26日，中共中央政治局常委李长春在考察陕西时强调，一定要使媒体与行政分离、减少滥用行政职权发行的做法。“根据最新的报刊整顿计划，绝大多数官办的报刊将被停办，或者与所属党政机关脱钩。”[25]这预示着一轮新的新闻改革即将拉开序幕。
此外，新闻传媒应该树立专业主义理念，将舆论监督和传播活动回归新闻的本质。事实上，包括舆论监督在内的所有传播活动其本质都是对事实的报道。从传播效果角度看，舆论监督是传媒环境守望功能的表现之一。守望的目的是通过向公众提供关于社会的全部信息，使社会成员及时了解环境变化及产生的社会影响以及可能由此引发的危险。对社会全面信息的提供包括了两个方面：正面信息的报道和负面报道。一方面是反映社会进步，另一方面，媒介还应该“同时揭露和批评贪污腐化、违法乱纪，渎职或工作的失误，社会上其他赴台和不良现象等。”[26]由此可见，传媒实现守望功能的基本方法是传播信息，无论何种信息的收集、播发其本质都是对事实的报道。新闻的经典定义告诉我们，新闻就是事实的报道，其本源是事实，一切传播活动的客体均为事实。从这个角度说，舆论监督也只是一种事实的采集传播过程。舆论监督只是一种“权利”而非“权力”，其独特性在于以公开报道的方式形成强大的舆论压力，能够最大限度地调动社会舆论的支持，迫使职能部门作出决策。批评权利或舆论监督的权利也并非媒介特权，舆论的真实力量存在于民众之间。媒介并非神圣传媒或“青天”，记者并不会永享光荣。他们进行舆论监督只是一种报道事实的形式，因此，媒介和舆论监督的责任在于报道事实、挖掘新闻，“并体现出客观公正的职业立场，体现出对事实、对公众“知”的权利的充分尊重，体现出不屈从于任何利益、任何权威的勇敢和独立性，以及对真理和改造世界之理想的孜孜不倦的追求。”[27]
媒介的一切力量均源于事实，“它不是立法和司法权，也不是财权和军权，它是舆论的权力、道义的权力。这是一种无形的权力，其它权力都得正视它表达的声音。它不是一种刚性的权力，而是一种柔性的权力，也就是说，没有人必须服从它；但是，也没有人能忽视它。”[28]舆论监督和媒介的神话应该结束了。任何一种盲目的准宗教崇拜精神渗透到民众血液中的唯一后果就是集体无意识，一旦神话破灭，公众势必陷入迷茫与恐慌。继续沉浸在神圣传媒的理想中，后果将不堪设想。
注释：
[1]参见侯健，“三种权力制约机制及其比较”，
北大法律信息网。
[2]同1。
[3]同2。
[4]参见《外国新闻史》，张隆栋傅显明编著
中国人民大学出版社，1988年版，第411页。
[5]南风窗：“媒体为什么要扒粪”，2003年第11期。
[6]参见刘华蓉：《大众传媒与政治》，北京大学出版社，2001年版，第178页。
[7]“传媒调查：干记者原来挺危险”，北京青年报，2003年11月08日。
[8]束学山：“《焦点访谈》的舆论监督为何减少”，《南方都市报》2003年9月15日。
[9]YaronEzrahi:伊卡洛斯的堕落：科学与当代民主制度的变迁，（TheDescentofIcarus:ScienceandtheTransformationofContemporaryDemocracy）(Cambridge,Mass:HavradUnibersityPress,1990)。转引自：《变动中的民主》，猪口孝，爱德华·纽曼，约翰·基恩编，吉林人民出版社1999年版，第109页。
[10]同6，第193页。
[11]伊铭：“大陆新闻改革底线抬高”/home/phoenixweekly/109/46page.html
[12]“山西繁峙矿难11名记者采访过程中受贿内幕”，新华网，2003年10月9日。
[13]乔新生：“伍新勇”给我们敲响警钟，新民周刊，2003年第9期。
[14]“新闻界吁净化队伍记协公布记者违纪举报方式”，中国新闻网，2003年09月29日。
[15]“记协：加强行业自律凈化新闻队伍公布监督电话”，新华网，2003年9月29日。
[16]参见“新闻专业主义与市场营销理念的博弈”，新华网，2003年9页18日。
[17]同上。
[18]罗恩·史密斯：《新闻道德评价》，序言，新华出版社2001年版。
[19]同6，第194页。
[20]喻国明：“中国媒体的责任与方向——十六大后的传媒角色”，《南方周末》，2003年02月28日
[21]“铲除‘贪记’还要靠媒体改革”，人民网，2003年9月29日。
[22]参加喻国明：“记者之患在体制”。
[23]同11。
[24]同上。
[25]新浪时评：“也说‘谁来监督记者’”，2003年10月14日。
监督管理论文篇8
1.2发展的原则
创建环境管理制度体系要坚持创新和发展的观点，实现管理制度与时俱进。管理制度要立足当前，谋划长远，使环境管理制度体系符合不断发展变化的实际，具有时代特征。它要求环境管理制度体系既符合我国目前的实际状况，又要符合我国中长期发展的未来状况，具有前瞻性和预期性的功能。
1.3个性原则
构建环境管理制度体系要从我国实际出发。由于不同国家的社会制度、文化习俗、自然条件、经济科技水平不同，环境问题的严重程度、特点也不相同，因而其环境管理制度也有很大的不同。因此，要从我国国情出发，建设具有中国特色的环境管理制度体系，避免生搬硬套国外的经验做法。
1.4效益原则
通过构建环境管理制度体系，促进我国环境管理水平，保障可持续发展战略的实施。环境管理制度体系的构建，从始至终都要体现效益的原则，要坚持环境效益和经济效益的统一。通过环境管理制度的发展和完善，在保证经济发展的同时，逐步扭转我国环境状况不断恶化的局面，切实走上可持续发展之路。
2我国污染防治设施运行监督管理制度的理论依据
2.1实践是检验真理的唯一标准
各项制度的产生，都来自于我国环境管理实践，又服务于我国环境管理实践。环境管理制度应在吸收和借鉴国外先进理论和经验的基础上，结合我国的实际情况，在实践中加以改进，使其具有中国的特色，为我国的环境保护服务。
2.2具体问题，具体分析
各项制度的组成系统符合我国国情，是为实现我国的环境保护总体目标服务，是我国现行环境保护方针、政策和法规的具体体现，适应了我国底子薄、人口众多、人均资源少等实际情况。
2.3全局和整体效益最优理论
各项制度的基本功能是把定性管理、工作目标与环境质量目标、点源单项治理与区域综合整治、宣传教育与法制约束、工作协调关系与环境管理责任等多方面的环境制约关系，通过经济的、行政的、法律的、技术的和教育的综合手段加以科学地划分和组合，它符合环境科学和生态学基本规律，是环境的普遍规律与我国环境管理实践相结合的具体体现；它也符合控制论等科学理论，是现代管理科学理论在环境管理工作上的运用。
3我国污染防治设施运行监督管理制度的现实基础
3.1我国污染防治设施运行监督管理制度的法律依据
（1）“三同时”制度；（2）排污收费制度；（3）限期治理制度；（4）排污申报登记制度；（5）设备和工艺限期淘汰制度；（6）环境管理现场检查制度；（7）污染事故报告和应急处理制度；（8）排污许可证制度；（9）行政处罚基本制度；（10）行政复议制度；（11）民事赔偿责任制度；（12）污染物集中控制制度。
3.2我国污染防治设施运行监督管理的行政制度
（1）城市环境综合整治定量考核制度；（2）环境监察稽查制度；（3）环境污染、违法行为有奖举报制度；（4）环境保护责任追究制度；（5）生产者责任延伸制度；（6）建设项目竣工验收制度；（7）企业环境监督员制度；（8）环境信息公开制度。
3.3我国污染防治设施运行监督管理的标准依据
防治环境污染、维护生态平衡的行为具有很强的技术性，环境保护规划的制定、环境保护法律法规的实施都需要以一些量化的指标为依据。环境标准就体现了这种技术性要求，是评价环境质量和环境保护工作的法定依据，也是环境法制建设的基础。我国的环境标准由国家环境保护部制定，并与国家质检总局联合。强制性的环境标准应视同为技术法规，具有法律强制效力。推荐性的环境标准作为国家环境经济政策的指导，鼓励引导有条件的企业按照相关标准实施。纵观我国环境标准的制定，经历了从无到有、从简单到规范，从低标准到严要求的一个过程，对控制污染保护环境起了很大的促进作用。现行的体系中包括水环境标准、大气环境标准等。水环境标准：水环境质量标准；水污染物排放标准；相关检测规范、方法标准（水）。大气环境标准：大气环境质量标准；大气固定源污染物排放标准；相关检测规范、方法标准（大气）。固废污染控制环境标准：固体废物污染控制标准；危险废物鉴别标准；危险废物鉴别方法标准；固废其他标准。移动源排放标准：汽车污染排放标准；摩托车排放标准；农用车排放标准；机动船舶排放标准；其他相关标准。环境噪声标准：声环境质量标准；环境噪声排放标准；环境噪声监测标准；环境噪声基础标准。土壤环境标准：土壤环境质量标准；土壤相关标准。放射性与电磁辐射环境标准：放射性环境标准；电磁辐射标准；相关监测方法标准。其他环境标准：生态保护标准；环境基础标准；建设项目监督管理标准；清洁生产标准；环境标志产品标准；环境工程技术规范；环保产品标准；循环经济生态工业标准；其他环境标准。
监督管理论文篇9
美国作为联邦制国家，与我国能够建立从上至下相对统一的一套监督管理体系有所不同，其各州政府主抓本州内部的食品安全监督管理，而联邦政府的专门职能部门主要是统摄全国的食品安全工作，并负责州与州之间食品安全工作的协调配合。早在1902年，美国就颁布了《生物产品控制法》、《肉品检查法》以及《纯净食品药品法案》等法律法规并依据《纯净食品药品法案》建立了第一个食品药品监督管理机构，称为农业部化学局，随着资本主义经济的发展和对于资本主义生产方式所可能带来的食药质量方面风险的日益清醒的认识，该局发挥了巨大作用并越来越受到美国政府的重视。1927年，该机构更名为食品药品监督管理局（FDA），职权不仅包括对于食品安全相关问题的现场调查、实验室科学研究，还可以以查禁、禁令乃至的方式对问题食品进行禁绝并对相关责任人进行处罚，此后，其部分职权逐渐被美国农业部设立的食品安全检验局（FSIS）、动物植物卫生检验局（APHIS）以及美国环境保护局（EPA）、国家海洋渔业局（NMFS）和海关等分割，并与上述机构一起组成了美国的食品安全体系。从分工上看，FDA负责联邦领域内生产的或者进口的除畜肉、禽类、瓶装水和酒精含量小于7%的葡萄酒饮料外各种食品的监督管理工作，而肉类和禽类以及相关肉制品、含肉食物的质量监督管理工作主要由FSIS承担，NMFS负责海产品的质量监控，而EPA主管饮用水的安全和农药，加之APHIS在防治病虫害方面、美国卫生部疾病控制预防中心在食源性疾病方面等等机构在各方面加以配合，建立起了一个相对完整的食品安全监督管理体系。应特别指出的是，1998年克林顿签署了13100号总统令，成立了总统食品安全管理委员会，成员包括商业部、农业部、卫生部、环保局、管理预算办公室、科学技术政策办公室等相关部门的负责人，从其职权看，该委员会可向联邦政府的相关机构建议对食品安全的某些领域进行优先投资；制定食品安全的发展计划，并在计划发展执行中与相关州政府、消费者代表、制造业以及学界代表进行沟通和交流；该委员会还下辖一个食品安全联合研究学会，上述职权显然已经超越了简单的议事协调，而进入了统一规划、领导的初期阶段。由此，美国建立起了以食品种类为基本分类标准的食品安全监督管理体系，在不同种类的食品由不同部门进行监督管理这一历史形成的前提下，各部门之间的交流合作目前尤得彰显，呈现“由分而合”的趋势，在监督管理手段上，以检验、审查为主，禁令、限制为辅，对于某些破坏食品安全的违法行为实施主体采取的方式将之推上法庭，具有鲜明的普通法系国家监督管理机构执法的特点。
三、比较与思考
监督管理论文篇10
本文对工程质量管理着重从三个方面进行谈论：
1、开发商与承建商的形成与市场管理
2、政府监督管理与质量检测的行为
3、社会监督与监理单位的管理
开发商与承建商的形成与市场管理
市场经济的发展，科技的进步，促使建设工程向精、新、大、深、高全主位发展。为此提高与保证工程质量必须相应的有它新的思考。搞好建设管理目的体制改革，认真推行全面质量管理，更重要的是技术创新，科学的动态管理，人力资源的开发，增加建设工程的知识含量，实施建设工程知识经济人才优先发展战略，来提高工程质量。依靠知识新资源实现其质量的超常发展。
开发商是把资金投向工程建设市场的人，是工程建设市场的原动力，是他们推动了建设市场的发展，对于提高建设工程质量，他们也是最根本的动力。充分发挥他们的积极性，为他们提供必要的服务，让它们的推动力直接到达建设项目，将会极大地提高工程质量。
然而从统计资料上看，开发商的违规行为逐渐成为工程质量问题的源头。发展商和开发商在建设市场中往往处于主导、强势地位，别的市场主体很难对其违规行为进行有效的监督和制衡，也就是说，靠市场自身的力量无法改变这种不利局面，因此，有必要完善法律法规，动用政府强制力，加强对发展商和开发商的监管。要想杜绝外因一提到的这种现象，控制住最低质量，就必须加强监督并加大开发商与承包商双方的责任，提高违规成本。
全面质量管理最早推行于美国，后来一些发达的国家开始逐步推行，六十年代日本有了新的发展，七十年代以来我国推行全员质量管理工作亦有了很大发展。我们推行的是中国式的全面质量管理，它具有中国特色，是现代化的，博采众长，洋为中用，具有实效，上品种、上质量，上水平适应经济发展，人民的物质文化需要的全面质量管理。
它的基本思想是：把专业技术，经营管理，数理统计和思想教育结合起来，建立起从产品的研究、设计，生产制造，售后服务等一整套的质量保证体系，从而用最经济的手段，生产出用户满意的产品。它的基本核心是强调以提高人的工作质量，保证工序质量，以工序质量保证产品质量，达到全面提高企业和社会经济效益的目的。它的特点是，从过去的事后检验把关为主，变为预防攻进为主，从管结果变为管因素，把影响质量问题的诸因素查找出来，首先抓住主要矛盾，发动全员、全部门参加，依靠科学管理理论、程序、方法，使生产经营的全过程都处于受控状态。
但在另一方面，开发商是推动建设市场运转的根本动力，也是推动工程质量提高的最基本的动力，从这个意义上说，开发商处于主导地位是有其合理性的，对业主加强监管不能伤害到业主的投资热情，伤及业主投资热情的监管是不成功的。这种投资热情不仅不能伤害，还应该积极鼓励并提供必要的服务。因此，对发展商和开发商如何加强监管、提供服务，使之成为提高建设工程质量的主力军是一个值得深入研究的话题。
开发商之所以有投资行为是来自于他们对投资回报的期望，这种投资回报多为经济方面的，也可能有精神或其他方面的，发展商和开发商的投资行为一般不会以工程质量为终极追求目标，发展商和开发商所真正关心的是投资回报，工程质量仅仅只是业主实现其投资目的的手段之一。当工程质量成为发展商和开发商实现投资回报的必要条件时，他们会发自内心地、千方百计地提高工程质量，这时来自业主的提高工程质量的驱动力就会非常强大；当工程质量不影响业主投资目的的实现甚至是阻碍了其投资目的的实现时，发展商和开发商便不再会发出很大的推动力，甚至会发出负推动力。因此，开发商对工程质量的推动力取决于工程质量与开发商投资目的的关联程度，这种关联程度便是开发商质量行为的内因。影响开发商质量行为的外因较为复杂，发展商和开发商作为经济人的情形。工程建设市场是一个简单建设市场，在这个简单建设市场中只存在开发商和承包商，即市场上的买方和卖方，他们都是经济人，开发商向承包商购买工程建设服务，承包商提供相应的服务并取得对价。另外，建设市场是买方市场，开发商居于主导地位，因此在最低质量的责任中开发商方的责任应更大一些。
当前大量未经规范化培训和考核的人员涌入建筑市场，不但生产不出高质量的产品和工程，而且这会严重制约有关行业的健康发展。劳动法规定：“对规定的职业制定技能标准，实行职业资格证书制度，由经政府批准的考核鉴定机构负责对劳动者实施职业鉴定。”这就明确规定了我国职业证书，职业技能鉴定工作和鉴定机构的法律地位。对经过培训和通过技能考核鉴定合格的人员发给有关行业职业资格证书，以作为建设劳动者个人从业上岗的凭证。这种制度也就成为主管部门管理劳务市场的手段，并可加强对工程施工队伍发展的宏观调控力度，又可促使有关行业的健康发展。所以不断提高从业人员的素质，逐步实行职业证书制度，强化从业人员的素质，逐步实行职业证书制度，强化从业人员的管理，已成为提高工程质量至关重要的保障问题。当前建筑市场的法规体系和管理机构尚不完善，这几年建筑业“僧多粥少”竞争激烈，影响着建筑市场的在序运转和良性循环。更为严重的是工程越级承包，非法层层转包的混乱现象。“打着一级企业的牌子，二级企业来投标，三级企业进现场，包工头来施工。”这种高资质等级的企业将承包的工程随意肢解，倒手转包给低资质等级企业甚至个体包工头经营，造成层层盘剥、偷工减料、赶工省钱、降低质量标准，而又以包代管，不派出相应的技术管理人员到现场，施工过程无人管理，其结果一方面造成在施工中不按标准规范作业，使用假冒伪劣建材产品，粗制滥造，直接对工程质量造成极大的威胁，另一方面工程一经转包，只顾赚钱，不顾质量，施工任其发展，转包者从收渔利。这样破坏市场经济运行的基本规范，从而影响建筑市场的健康发展，制约了工程质量的提高。要逐步形成工程质量管理的法制环境，促使企业有法规和激励机制的约束下，通过正当的竞争。强化生产管理，健全管理机构，提高企业与人员的素质，建立法规体系，实施依法建设，乃是当务之急。
建立在质量信息在开发商和承包商之间对称分布的基础上的，即开发商和承包商对于质量、成本、售价的分布图都很清楚，而更现实的情况是，承包商所掌握的质量信息要远远多于开发商，开发商处于一个不利选择的市场，甚至还要承担道德风险，这种状况很不利于开发商选择高水平的承包商，不利于承包商水平的提高，不利于工程质量的提高。以下模型能很好地说明这一点：假设市场上存在50％的高质量承包商和50％的低质量承包商，高质量承包商完成的工程是高质量的，当然他的要价也高，是1000，而低质量承包商所完成的工程是低质量的，要价也低，是800。当开发商选择时，由于与信息的不对称，分不清谁是高质量的承包商，他的出价只能是一个平均期望，即1000×50％＋800×50％＝900，这种出价显然只利于低质量承包商，于是低水平的承包商大量中标，高水平承包是步履艰难。而对于承包商而言，他大可利用这种信息不对称大做文章，甚至欺骗，来达到赢利的目的。开发商从鱼龙混杂的市场上难以识别出高质量的承包商，质量的高低一定程度上反映不到市场价格中，质量便在一定程度上具有外部性。久而久之，市场上会大量充斥低质量的承包商，自然而然，建设工程质量也不会高。
没有高素质的企业，高素质的施工队伍，就没有高质量的工程。提高工程质量至关重要的是提高人的素质，提高企业职工队伍的素质，关键又是领导班子的素质，不管是手工作业或使用自动化控制设备，都离不开人去操作。操作工人都就经过技术培训，特别是重要工序、关键设备，更需要经过专门训练的人去操作。我们建设事业不断取得成功，不数据提高工程质量的关键，就是要建设一支适应社会主义建设需要的高素质干部队伍，要真正做到全心全意为人民服务，具有领导现代化建设能力，使工程建设完全转移到依靠科技进步和提高劳动者自身素质的轨道上来。这是提高工程质量和经济效益和保障。
从上述分析情况来看，开发商和承包商之间的利益都建立在工程质量信息充分的基础上，至少是承包商充分了解工程质量信息。然而工程质量概念本身就不十分明确，工程质量信息也很难做到充分。既使是承包商，也很难完全、准确的了解所建工程的质量，外人就更难以了解真实情况。工程质量在一定层面上是模糊的，在这种背景下开发商如何保证高质量的建设工程是个难题。要解决这一问题必须打破信息分布的不对称，工程咨询业的介入，中介业的介入，加强市场竞争，建立社会的诚信信息网是打破信息不对称分布的有效手段。
在国家的新规范、新法规的到来，一种新的知识资源和知识经济，为跨世纪工程建设提供了发展的新资源和新模式。各项工程是一个对自然资源依赖性很强的工业部门，又是在知识经济中发展潜办最大的产业。因为以科学技术为基础的知识经济，为建设工程从资源依赖型产业转化为知识依赖型产业提供了极大的可能。这主要表现在依靠新技术、新工艺对传统工程工艺进行改造，在降低能耗，加强资源综合利用。通过增加建设工程的知识含量，实施建设工程知识经济人才优先发展战略，来提升工程质量。对于这样特殊的十分艰巨难的工程，要安全按期完成任务，要保证优质的工程质量，首要的、重点的是组织设计、施工、科研单位的技术人才联合攻关，才能使该建设工程从整体上提到一个新的技术水平。要创造依靠新知识，新资源实现发展工程质量，用智力资本同管理来体现工程质量中知识的经济价值和知识经济的真正意义。对于象建设工程这样强消耗资源型行业，它是一种可持续发展的经济形态。因此建设工程管理者对工程质量要敢于正视这种新经济形态，并将知识经济的意识体现在管理者的决策思想中，沿着今天的知识经济意识，明天的知识经济行为，后天的知识经济财富，这样一条发展知识经济道路，使建设工程在未来知识经济新形态下，依靠知识新资源，实现建设工程质量的超常发展。这是我们探索提高工程质量新模式的核心问题。
要解决此难题要从三个方面入手，一是加强科技进步，使模糊的工程质量能变得清晰；二是加强承包商的素质管理与招投标管理，让好的承包商拿到标；三是设计最优契约，让承包商与开发商的利益一致起来，形成有效的激励机制，让承包商有提高工程质量的内在动力。只有开发商对工程质量有充分的关注，这样才能在采取一系列措施之后清除质量隐患。实际建设市场中的开发商是一个复杂群体，虽然开发商都是经济人，以追求效用最大为目的，但他们所追求的目标与工程质量的关联程度的不一致，导致他们对工程质量的态度也是不同的。
国家的法律、法规及技术法规旨在保障人民群众的利益，是必要的，不能让步。根据投资目的与工程质量的关联程度，开发商可分为三类。第一类开发商投资工程并直接从工程的使用中获得回报，如自建厂房，通过对厂房的使用回收投资，获得利润。第二类开发商投资工程后通过出售，间接来获得投资回报，如房地产开发商。第三类开发商投资工程并不要求经济回报，主要是政府投资工程。
第一类开发商对工程质量的关注程度是最高的，因为工程质量的好坏直接关系到它使用工程的效果，也就是关系到他自己的投资回报，也就是说，业主的投资所追求的目标与提高工程质量之间的关联度极高，高质量才意味高回报。因此，对于这类开发商，不必担心他们会发生很多损害工程质量的违规行为，法律法规和行政监督不应该把它们作为重点对象。然而，由于我国正处于经济转型期，市场主体的经济成份十分复杂，要清晰地界定出第一类开发商是困难的。而且，对于第一类开发商来说，要使他们对工程质量有较高关注，还必须清晰界定产权。产权不明晰，既使由第一类开发商投资，他也不会有长远的打算，此时，他所考虑的只是如何尽快的收回投资，对工程质量自然不会十分关心。对此，帮助第一类开发商治理它所处的大环境，对他们提供多一些帮助和服务是促使工程质量提高的重要途径。
第二类开发商是较为特殊的一类开发商，相对于承包商来说，他们是工程的采购者，是开发商。而对于真正的置业者，他又成为服务商，最终的开发商是置业者。第二类开发商是一类过渡性的开发商，最终开发商对工程质量的驱动力必须经过第二类开发商传递到市场，第二类开发商因而具有开发商与服务商的两面性。前文提及的外因条件适用于开发商与承包商之间的关系，而当开发商面对置业者时，开发商的位置正好反过来，他成为工程质量信息相对较为充分的拥有者，他处于信息优势。由前文的分析可知，在不平衡的信息分布的博弈者之间，工程质量便具有了外部性。置业者由于自身条件限制，劣势明显，特别是对于质量信息的占有，而且很难改变这种不利地位，获得与开发商对等的信息，因而最终置业者对开发商的驱动力减弱。对开发商来说，工程质量与其投资目的之间的关联性也随着最终置业者驱动力的减弱而变弱，于是，开发商可以大胆地发包给报价最低或其喜欢的承包商，建设过程也不必太操心，最终工程质量虽无法保证，但也能利用信息的不对称性，甚至欺诈达到盈利目的。因此对第二类开发商不仅要帮助，更要监督。从宏观上强化市场准入和行业竞争，加大政府监管，在事前减少质量隐患发生的概率，同时，加强立法，强化开发商的质量法定责任，如售后质量保险责任，减少开发商利用签订合同搞合同欺诈的机会，并且通过宣传教育，让置业者充分认识到律师在合同签订中的作用。律师的介入一方面可减少合同纠纷，更重要的是可以很好的督促开发商重视工程质量。
第三类开发商是作为投资者的政府开发商，代表了公众的利益，从整体上来看，对工程质量是有较高关注的。但由于投资体制、部门利益、监督机制等的影响，代表政府作为开发商的部门机构或个人，其利益与整个政府的利益可能不一致，有权指手划脚的太多，能真正负责的太少，在建设过程的各个阶段，各部门的权利、义务和责任纠缠不清，一旦出现质量问题，相互推诿，行政资源浪费严重，责任难以落实。较突出的表现在投资、建设、管理、使用混为一谈，各自以己方利益出发，工程质量责任的缺位与错位十分突出，工程质量难以保证。当务之急就是要充分协调好投资、建设、管理、使用各环节多部门的利益。通过责、权、利的调整，特别是合理强化各部门及相关个人的质量责任，使投资、建设、管理、使用各环节适度的、合理的相分离，形成相互监督制衡的良好局面。打破目前这种既当运动员又当裁判员的各级政府自己管自己的不合理的政府工程管理模式。同时，对于适应市场化运作项目则坚决推向市场，减少行政资源的负担。对不适应市场化运作的政府工程，可借鉴深圳、上海等地的经验，建立集中统一、专业高效的政府工程管理制度，提高投资的效益与工程质量。
当然,也可能同一个开发商同时属于几类不同类型的开发商，这时可以根据具体情况进行分析。
政府监督管理与质量检测的行为
1.从投资的绝对数额上看，地产投资占大头，其中以政府牵头的投资为主，特别是近几年，国家实施积极的财政政策，加大对基础设施的建设投资，没有任何主体的投资额能与政府投资相提并论，据统计，2000年全国固定资产投资规模32917.7亿元，其中来自国有经济组织的投资为16504.4亿元，占总投资额的51.38％。抓住了它也就抓住了一半以上的建设工程质量，抓住了主要矛盾；
2.加强对投资的监管符合国家政策。政府对建设工程质量负有一定的监督管理的责任，但过多的介入往往会对市场造成过大的冲击，有悖于市场经济原则，易于造成市场混乱，也不符合国家有关政策精神。但对于政府投资工程，政府是投资商，是业主，业主在法律框架下管理自己的工程项目是有法有据，也符合国家政策的。
3.有利于增强市场活力。过度的监管在保持市场秩序的同时也部分地扼杀了市场的创造力，不利于提高市场活力，长远看，也不利于工程质量的提高。强化对政府投资工程的管理，相对弱化对其他业主的管理，既有利于发挥市场主体的活力，让其他业主能够在更大的空间中发挥其能动性，又能保持市场的稳定，因为毕竟政府业主才是市场的主导力量。
4.具有榜样效应。若对政府投资工程的监管方法被证明是行之有效的，那别的业主也会乐于效仿，把政府投资过程的管理方法视为榜样，于是带动别的业主乃至整个工程建设市场良性有序发展。若其他业主有更好的方法，政府业主也可以效仿。
5.是三个代表的要求。政府投资工程投入的是人民的钱，代表的是人民的利益，没有理由不抓好工程质量，这符合党的利益、人民的利益。
随着国家基本建设体制改革的进一步深化，工程质量监督事业取得长足发展，工程质量监督领域实现了有法可依，依法执监。同时，伴随着《建设工程质量管理条例》等国家一系列法律、法规的颁布实施，监督管理法规体系已基本形成，政府工程质量监督管理步入了依法执监的快车道。同时，十几年来形成的基础、主体、竣工三部到位等级核定与巡回抽查相结合的工程质量监督运行方式，随着我国经济体制改革的深化和社会主义市场经济体制的逐步建立，也出现了诸多的矛盾和问题。
社会过多依赖工程质量监督核验，客观上把工程质量监督机构视为了工程质量的责任者。工程质量“谁核定，谁负责”，政府工程质量监督机构变相成为工程质量的责任者，而直接参加工程建设的各方责任主体，反而“袖手旁观”，进而颠倒了市场经济活动中产品的制造者以产品直接负责的规律，而质量监督机构的行为是政府授权的，质量监督是政府管理行为的延伸，政府同样也成为工程质量的责任者。客观上造成了从微观管理向宏观管理、从直接管理向间接管理转变的政府管理体制改革与现行三部到位等级核定的工程质量监督运行方式的矛盾与不和谐。单一的实物质量监督，无法实现质量监督机构对工程建设参与各方质量行为的全面监控。
建筑工程工期长、多专业、多工种和材料设备多品种的特点，决定了传统单一的实物质量监督方式已远远不适应社会主义市场经济的发展，单纯依赖质量监督机构的几次到位。施工几百天，“判断”一阵子，难免使监督的全面性受到约束，造成无法对工程质量进行全面准确的核验、评定和有效控制。建设工程质量监督机构的现有素质，尚不能保证政府监督的有效性。
政府工程质量监督经过近20年的发展，监督机构的人员素质、设备、监督理论和经验乃至权威性虽然取得了质的变化，但一些工程质量监督机构的人员素质不高、设备相对滞后以及自我廉政、勤政约束机构不健全的问题依然不同程度地普遍存在，这些势必影响工程质量的监督力度和深度，直接削弱了政府监督的有效性和权威性，亟待改进和完善。为了全面贯彻执行《建设工程质量管理条例》等一系列工程建设的法律、法规以及工程建设强制性标准，工程质量监督机构应根据工程质量不断发展的要求，特别是工程普遍实行监理的情况下，针对工程质量监督机构角色和职能的变化，积极探索新的思路和理念，深化工程质量监督机构改革，健全执法运行机制，建立工程质量管理与监督的新模式。
建立健全工程质量监督告知制度，提高监督执法的透明度，使工程质量监督真正成为“阳光监督”。工程建设各方从建设工程活动一开始，就应享有知情权，了解监督工作的方式、方法、内容和手段，以便充分调动工程建设、监理和施工等受监单位自查自纠、自我约束的积极性和主动性，自觉规范质量行为，减少和避免质量事故的发生。
建立集体监督机制，保证执法监督的公正性和准确性。深化工程质量监督机构改革，提高工程质量监督力度的重要手段是加强监督执法。应改变现有的监督方法，建立集体监督机制，一个专业配备两名以上监督人员，并规定要持证上岗。在日常工程质量监督和调查违法行为过程中，推行“一人为私，两人为公”的执法理念。同时规定不同级别的监督文书分别由各科室的监督人员、科长以及站领导按权限范围签发，保证执法检查和处罚的严肃性和准确性。
建立预见性、服务性的质量监督模式，做到服务与执法有机结合。工程质量监督机构应针对工程质量的事前控制、过程过程和事后控制三大环节，在做好过程监督和工程违规行为的严肃查处的同时，加强工程质量的事前监督，提高监督工作的预见性、服务性。当工程质量出现下降的趋势或工程施工到难点部位、易出现质量通病的部位时，监督人员应及时到现场提示和指导，以此扭转滞后监督、被动应对的局面。
建立行为监督与实物监督并重的监督运行机制，实现从单一实物监督向工程建设各方质量行为监督的延伸。工程质量监督机构应将工程建设各方的质量行为以及其结果，即工程产品质量，均列为监督对象，将工程建设参建各方推向工程质量责任第一线，通过日常监督、监督巡查与结构工程季度大检查相结合的监督形式，对影响建设工程质量的全要素实现全覆盖的监督。对于在工程质量监督过程中发现的“问题工程”，除严格按《建设工程质量管理条例》的有关规定进行处罚外，还要建立和推行工程质量信息公示、公告制度，通过报纸、广播、电视台等新闻媒体定期向社会工程质量信息公示和公告，提高全社会的质量意识。
改变以日常监督为主的监督方式，将随机检查作为工程质量监督检查的主要方式。工程质量监督工作应采取巡查和抽检相结合的监督方式，以保证建设工程使用安全和环境质量为主要目的；以保证地基基础、主体结构、环境质量和与此相关的工程建设各方的质量行为为主要内容；以施工许可和竣工验收备案制为主要手段，改变原来的预约式、通知式的监督检查方式，加强巡回检查和随机抽查，保证检查内容和部位能够真实反映施工的质量状况。
为了保证政府监督的有效性和权威性，监督机构应不断提高监督队伍的素质和监督工作水平。没有高素质的质监队伍，就很难建立与质量监督职能相适应的权威。因此，工程质量监督机构必须加强质量管理、质量控制的学习，提高监督队伍的业务素质。还应不断完善质量监督手段，增加检测设备，改变传统的“敲、打、看、摸”等落后的检查方法，加大科技含量，提高工程质量监督的工作水平。
工程质量监督机构应不断建立健全行政管理、技术管理和质量监督制度，严格遵循质量监督程序，充分发挥各方责任主体的主导作用，依靠先进的建筑施工技术、质量管理技术和信息网络技术，充分运用经济和法律手段监督管理工程质量活动，不断探索和实践适应新时期要求的质量监督管理新模式，建立起规范的工程质量监督管理制度。
工程质量是多因一果的问题，影响因素非常多，涉及方方面面。但总结几十年来的经验，包括研究国外的经验，我们得出一个结论：要把工程质量管理好，必须有一个健全的、有效的质量控制管理体制。这个体制不外乎三个层次：一是政府监管，二是建设单位（业主）负责，三是建筑产品的直接生产者负责。由这三个层次构成对整个工程质量进行控制、监督、管理的体制。从政府这个层次来说，政府对工程质量的控制、监督，又包含宏观和微观两个层次，宏观层次就是政府通过立法、建制，构造一个市场的运行规则。搞市场经济，要有一个规则，就好像打篮球一样，你裁判吹得很严，他在那里抱着球跑，这是不行的。作为政府宏观控制职能，控制工程质量就是要构筑一个市场运行规则，并保证这个规则的正常实施。
从建设市场的整体来看，我们市场运行的规则还不完善，但就现有的规则，实施中的问题也很多。执法不严，违法不究的现象很普遍。建设市场的混乱直接地危害工程质量。所以，政府要下功夫，一方面要构造这个市场，健全运行规则，同时要保证这些运行规则的实施。不能保证实施，就要进行整顿。健全市场运行规则要加强法制建设。在政府对质量进行控制、监督的层次上，我们要做的一件很重要的事，就是要进一步加强法制建设。
法制建设重点要做以下几件事，一是制定《建筑施工许可证管理办法》，施工许可制度是管理市场大门的，也是整个市场运行机制的一个重要方面。二是制定《工程质量管理条例》。这是当务之急，1999年一定要出台。三是合同管理，要搞新的合同示范文本，研究制定合同管理当中的担保制度。我们要认真研究，制定相应的办法。工程风险管理是一个大课题，风险管理中包括保险、担保，保险涉及的问题比较多，但是担保是有基础的，因为事实上许多地方已经在实施这种制度，比如现在实行的投标保函、履约保函、预付款保函、保修保函，都是国际上通行的做法。但这还不够，特别是另一面，业主履约要不要担保，我们主张在市场经济中各方主体的地位是平等的，这是市场经济的特点。因此，作为建设单位也应该担保。业主付工程款要担保，国际上也是实行的。同时，总分包之间也有一个相互担保的问题，总包对分包要担保，分包对总包也要担保。这些环节，按照现有工作的基础往前推进，还是有条件的。另外，在这方面，出现纠纷怎么办，有合同就必然有纠纷，这是正常现象。那么合同纠纷如何进行调解，如何进行仲裁，如何在法院进行诉讼，对这套管理办法我们还要进行研究。
政府对工程质量监督管理还有微观的一方面，就是政府对具体的工程项目的质量监督。在这方面，我们已经做了不少的工作。从80年代开始就抓政府的质量监督，通过这些年的努力，在全国形成了很可观的监督力量，地以上城市都建立了质量监督站，90％县以上的城市也建立了质量监督站，一些专业部也建立了质量监督站。这些机构和人员，为保证工程质量，防止劣质建筑产品流入社会，发挥了很好的作用。为了开展政府质量监督，我们还从上到下建立了一套法规体系。这些工作都是在履行政府对质量进行监督控制的职能，而且是在市场经济条件下强化的。世界各国政府对工程项目的质量监督不外乎有两种形式，一种是程序性的监督，一种是实物性的监督。我们现在进行的是实物性监督。我个人认为目前这种实物性监督符合中国国情，因为我们的法制不健全，执法意识比较弱，在这种情况下，政府的监督必须深入到工程项目上去。质量监督机构不能散，工作不能松懈，要继续努力地去做。同时政府质量监督工作必须改进，必须是在现在的基础上推进。
那么现在政府质量监督方面存在哪些不足呢？我认为主要有三个方面的问题：
一是政府质量监督的地位，在实际把握上不够准确。监督工作有时与施工单位、监理单位的质量责任混淆。
二是政府质量监督重点监督什么，不够明确。现在是全面在做，如三到位、五到位等。
三是现有质量监督人员的素质、人才结构有缺陷。政府质量监督必须对设计文件进行监督，但现有的监督人员中大量还是施工方面的人员，人才结构不尽合理。
我们改进这些不足的总体思路是以法律、法规和强制性的技术标准为依据，以结构质量为重点，以建立使用许可制度为手段，以保证使用安全为目的，实施政府质量监督。政府最关心的是结构安全问题，是不要出现倒房子、塌桥这种恶性质量事故，从而保证人民的生命财产安全。为什么要对设计文件进行监督呢？因为，设计文件最重要的是结构安全问题，如果设计有问题，结构受力就不合理，安全系数不够，怎么能保证结构安全。所以，一定要重视结构质量问题。政府进行质量监督，拿什么能管住人呢？就是实行使用许可制度。
政府质量监督制度有几个要点：
第一，谁来实施监督。有两种做法，一种是美国的办法，由政府官员直接进行，检查后记录，最后验收要看有没有记录，记录全不全。另一种就是政府委托第三方来实施质量监督，典型的就是德国。政府通过委托第三方来进行质量监督，这个被委托的机构，必须是经过政府严格审查，有条件代表政府进行质量监督的机构。我们现在是质量监督站，由目前这种状态进行转变应该是有条件的。
第二，政府监督检查的主要内容是什么。有两个方面。一是要审查设计文件，重点审查有关结构安全、建筑物消防方面的内容，包括地基的承载情况、结构受力分析和计算，通过审查这些内容，证明结构设计方面没有问题了，由审查单位出具设计文件审查报告。二是监督结构施工方面的关键环节，包括结构施工中的建筑材料，必要时还要对材料进行检测。这个环节的监督不是去对每个工序、每个环节像旁站监理那样进行监督检查，监督的客体主要是在建设活动中的各方责任主体，施工单位是不是按规范进行施工，材料供应商供应的材料是不是合格，监理单位是不是履行职责，建设单位有没有要求设计、施工、材料供应单位使用不合格材料来降低工程质量的行为，重点在这些方面。施工过程完了，审查机构出具关于结构安全的报告。整个工程完工后，建设单位进行验收，政府要对是否符合验收程序进行监督。最后，由政府出具使用许可证。
第三，监督的费用问题。费用应由建设单位交，但不是交给直接监督的第三方，而是在申请施工许可证时交给政府，政府收取费用后再拨给由政府委托去进行该项目质量监督的机构。政府雇人去监督工程，但是费用是由建设单位交给政府，使得监督机构和建设单位之间不要形成直接的经济关系。
按照这种政府质量监督的模式，政府是否对工程出现质量问题承担责任呢？不是的。这个概念在国际上是通行的：谁的工程谁负责，谁施工谁负责。建设单位要对工程质量负总责，因为这个工程是你建设单位的，你是最终的受益者，或者是最终的直接使用者，你应该有这个责任和义务，建一个好的工程。当然，尽管建设单位有很重要的作用，但是真正的工程质量做得怎么样，还是靠设计、靠施工。因此，谁设计的谁负责，谁施工的谁负责。对谁负责？对建设单位负责。所以，不存在政府又去监督，又发使用许可证，最后又不负质量责任的问题。当然，如果政府委托进行质量监督的机构，，弄虚作假，那么它要负不认真履行职责的责任，造成重大事故的要严肃处理。这是就政府对工程项目如何进行质量监督提出的一些思路，是我们经过调查研究，包括学习国外的经验，才形成的。这里有两项工作要做，一是要建成能代表政府进行质量监督的机构，必须有一些技术上、管理上的带头人，在国外叫认可人士，我们要逐步对工程师、高级工程师进行执业资格的管理，这些人必须要提高自己的水平来适应政府质量监督的需要。二是要研究如何把质量监督站转化为市场上独立的运作实体，而不再是附属于政府的事业机构。
规范工程质量检测管理。工程质量检测是工程质量控制的核心环节，也是目前管理的一个薄弱环节。2004年我们要通过制定出台《建筑工程质量检测管理规定》(部长令)，明确检测机构的业务范围、人员条件、设备设施、检测业务程序以及监督管理和相应处罚，解决检测市场竞争中存在的一些不规范、不公正问题。近一个时期，一些地方和单位来信反映，一些检测机构利用行政手段垄断当地检测市场，一些检测机构以压价竞争、减少工作程序或放松检测要求等不正当的手法来争取项目。我们认为，检测机构应通过计量认证和建设主管部门的资质认可，方可在市场上提供检测服务，并对自己出具的检测结果负法律责任。只有这个环节规范了，工程质量才能切实得到保证。近两年福建、浙江、甘肃、广西、江苏等地，在地方的建设工程质量管理条例中都对检测单位的质量责任做了规定，天津市和深圳特区的建设工程质量管理条例还对检测单位的质量责任专设一章予以规定。部长令出台后，我们要结合其贯彻实施，组织建筑工程质量检测专项治理活动。
质量控制体制的第二个层次是建设单位的。建设单位要对质量负责，包含的内容比较多，从项目的可行性研究，到设计、施工单位的选择，都是建设单位承担的，都要对工程质量负责。工程进入实施阶段，谁来代表、帮助建设单位对工程的实施进行管理？现行的办法是工程监理。因此，谈监理，也就是在谈建设单位如何对质量负责。
质量控制体制的第三个层次，应该是由直接生产者来保证质量。政府主要是通过资质管理、市场准入等手段来保证生产者的质量。目前，质量大检查直接到施工现场，检查直接生产者的工作情况，以后这种做法会越来越少。由于现在直接生产者不规范运作的问题太多，特别是对政府的强制性技术标准不认真贯彻，偷工减料、以次充好的现象太多。很多单位的质量责任制只是写在纸上，挂在墙上，放在抽屉里，根本不落实。因此，在现阶段还要靠外力去促进它落实。1999年的质量大检点放在住宅和城市基础设施上，住宅工程突出检查结构质量。重点检查对强制性技术标准贯彻情况，责任制落实情况
随着工程监督机构工作方式由微观定点检查向宏观巡查转变，以及旁站监理制度的实施，要求进一步加强监理企业在保证工程施工质量中的作用。2004年要针对《关于建设行政主管部门对工程监理企业履行质量责任加强监督的若干意见》的贯彻情况，开展一次对监理企业履行质量责任的专项督查，促进各地切实落实这项管理方式的调整，充分发挥监理企业在保证工程质量中的重要作用。
工程保险是运用市场手段保证工程质量的一个重要措施，是减轻工程建设风险、保护消费者合法权益的有效举措，也是解决因扣留工程质量保证金而拖欠工程款的一个治本之策。这是用市场经济的手段减轻企业和政府风险的有力例证。在工程建设领域已经开展了建筑工程一切险和安装工程一切险，近年又开展了工程设计责任保险试点，今年准备出台有关实施工程质量保证保险的指导意见，大力推行工程质量保证保险。我们拟采取以下四个步骤开展这项工作：一是会同保险机构开发有关险种，制定符合国情和行业特点的保险条款；二是会同有关部门制定出台相应的指导意见；三是确定一批试点城市先行试点，根据情况逐步扩大范围；四是总结经验全面推广。对于工程设计责任保险，2003年我部颁发了《关于积极推进工程设计责任保险工作的指导意见》，今年要求基本推开，下一步要在规范市场、培育发展中介机构方面，加强研究和指导，更好地推动和完善设计保险制度。各地建设行政主管部门要积极会同当地保险主管部门，共同研究探讨，促进工程保险制度的健康发展。
社会监督与监理单位的管理
1．进一步树立监理的权威。现在的工程监理有相当多是建设单位说什么，他干什么，权威性不够。当然，监理公司是受雇于建设单位，代表建设单位来管好工程，当然要听业主的。但监理公司还有另一面，他必须按照国家的法律、法规、设计文件和合同规定，独立地行使自己的职责，对社会负责。因此，监理公司既要对建设单位负责，也要对社会负责。从保证工程顺利进行，保证工程质量来说，这两个负责是一致的。如果出现了分歧和矛盾，我看就要找原因了。原因恐怕多数是建设单位有问题了。所以，我们要强调监理公司在工程监理中独立行使职能。我们要再次强调，没有监理工程师签字，材料、构配件和设备不得在工程上使用或安装，不得进行下一道工序的施工，不得拨付工程进度款，不得组织竣工验收。要把监理在工程管理过程中的权威性和作用强化起来。
2．推进监理公司提高素质，加强对监理单位的管理。监理公司在人才结构上要自觉进行调整，自己缺乏的人才要尽快补上去。现在大多数监理公司从事施工工作经验多的人比较多，对设计方面的知识掌握不多。一些以设计单位为基础成立的监理公司，懂设计的人多，有施工实际经验的人少。监理公司应该是这两者的结合。现在有的人提出要不要搞消防监理。我不主张成立各种各样的专业监理公司，这么搞，建设单位受不了，要请消防的监理公司，还有请装修的监理公司。监理公司应该是有综合能力的，有各种人才。当然，还有一种出路，一定要成立专业监理公司的话，那么就受雇于综合型的监理公司。具体怎么办还需要进一步研究。所以，监理公司要在人才结构上、能力上尽快进行调整，适应监理工作的需要。另外，监理要讲究职业道德，监理公司要注意社会形象，严禁出卖资质，不能出让监理业务，不能不坚持原则、盲目的建设单位说什么我们就干什么，不能利用监理之便，行个人之私，更不能和某些方面勾结起来，弄虚作假，损害工程质量。总而言之，工程监理是我们整个工程质量管理体制中的一个环节，要继续推进。
监督管理论文篇11
ARS是由不同地方的金融子系统演变而来的，比如印度的“哈瓦拉”和中国早期的“飞钱”等。普遍认为，大多数流经ARS的资金都来源于与商业相关的活动，其中大部分的产生是因为一些国家对外汇或进出口贸易的严格管制引起的。因为ARS服务时间长，成本低且高度匿名性，所以，该系统很容易被洗钱者和犯罪分子利用。
替代汇兑系统概述
（一）替代汇兑系统工作原理
全球ARS网络之间通过不同经营者连接起来。通常一家经营者在不同国家拥有不止一家相应的ARS机构，他们之间常常关系紧密，并且相互信任。当接受一笔业务时，根本不需要马上划拨资金，而只需要发送一份传真即可（见图1）。月末时，如果双方互相抵消以后还有余额，这时再进行划拨资金、轧平头寸。
有时，需要办理汇款业务的也有合法生意人。由于政治原因，大陆和中国台湾之间没有直接的银行业务往来，而公司之间却不能向ARS一样到月末时才进行汇总核算。因此，如果一家中国香港公司“HK”要向中国台湾的“GA”公司购买货物，而这家“GA”公司与中国台湾的ARS“HA”有业务往来，那么“GA”可能会要求“HK”公司把货款直接支付给大陆的ARS“HB”。为了支付货款，“HK”公司同样需要通过中国香港的ARS向内地汇款。因为中国香港和内地之间可以通过边境直接把资金携带过去，所以买卖双方在账面上都没有交易，即使审计也查不出来。
（二）ARS的特点
替代汇兑系统在各个地方的飞速发展，大家公认的原因是由于移民引起的。替代汇兑系统为一些移民提供大部分金融服务。移民的合法地位更是决定汇兑方式的关键因素之一。在许多国家，移民通常无法获得与拥有土地或者拥有获得信用、贷款或汇款的同等渠道。
与传统银行相比，ARS更加安全和便宜，它有时被当作规避严格外汇政策的方式之一。在危地马拉（拉丁美洲），处于社会最底层的贫穷家庭的总收入中50％-60％都是通过汇款形式获得的。在喀拉拉邦（印度西南部）的海湾太太（在海湾国家工作的男人留下的女人）、在日本的菲律宾艺人、在香港的印度尼西亚人雇员都通过汇款的方式提高了他们家庭生活档次。ARS还为客户提供匿名账户，这也是使用替代汇兑系统的人的动机之一，既包括合法商业活动，也包括犯罪活动，这使得执法部门侦察洗钱活动变得更加复杂。
（三）ARS在香港的发展状况
香港ARS的发展与移民也有或多或少的联系。上个世纪50年代，许多人从中国大陆迁移到香港，这些人对西方银行系统不信任，他们相信票号和钱庄，票号和钱庄在中国已经存在了好几个世纪，是一个类似“哈瓦拉”的系统。票号和钱庄提供汇款、存款和信用贷款等服务，从而形成了现在地下钱庄的雏形。其中部分钱庄后来成功合并为现代银行系统，例如香港永隆银行的前身就是一家票号，而现在它已经是香港一家中等规模的银行。
后来，许多从世界各地到香港经商的人带来了很多种替代汇兑模式。开始的时候，ARS仅仅是为一小部分人提供汇款和小额存贷款服务。但是，ARS的方便快捷很快受到了犯罪分子的青睐。
在香港，ARS涉及范围非常广，从公开设立汇兑中介公司到在家中工作仅仅拥有一台传真机和银行支票的家庭主妇，许多经营者把提供汇兑服务作为他们主业之外的兼职，也有的只是为了留住他们的客户，比如航运、珠宝押运等等。因为交易中某些交割方式的需要，比如以出口货物方式的结算差额，有些公司以贸易公司、旅游甚至投资公司的名义暗中为汇兑交易提供便利，通过这种方式转移的资金数量是最难估计的。
（四）ARS对全球金融和商业环境的影响
首先，金融管制松懈和货币流通限制较少的国家往往会吸引非法资金的聚集，这些经济区域的生产力和增长率通常都很低。理论上来说，投资的流向应该是经济高增长的地区，但是，“秘密货币”却反常的流向低收益率的地区。结果就是，它扭曲了国家资源的配置和全球资金的流向，世界经济增长也会受到负面影响。
其次，从国家角度来看，通常情况下资本应该投资到合法的商业中，这样才能促进GDP的增长。当资金被转移到国外参与金融恐怖主义活动、交易和其他非法活动时，国家经济增长速度将降低。同样，当很多本国资金通过ARS转移至国外时，政府却一无所知，从而也没法及时调整货币政策以调控利率和国际收支平衡；实际利用外资和国际收支平衡可能被打破，最终导致国家货币政策失灵。
第三，非法资金的输入也会带来非法的活动，比如行贿受贿、走私和洗钱。犯罪分子通常会向政府官员（比如海关和税务官员）或金融机构从业人员（比如银行经理）行贿以寻求洗钱的方便。照此下去，随着越来越多的人牵涉进去，当这些犯罪行为足以影响政府官员决策、影响他们制定金融政策时，政府部门的可信度和安全性将遭到怀疑。
ARS监督博弈模型分析
香港管理ARS的法律《有组织及严重罪行条例》于2000年6月颁布，自此香港共有1167家ARS申请登记注册，到2005年底，总共有1009家登记在册。在这期间，有158家取消了申请或者与监管当局失去了联系。这些没有登记注册的ARS不仅逃避金融当局监管，还经常违反金融管理当局有关外汇管理规定，进行一些非法的金融汇兑活动。本文采用博弈论监管博弈模型对ARS的监督和管理进行分析。
（一）模型前提假设
ARS执法管理部门有两个纯战略：监督、不监督；ARS经营者也有两个纯战略：登记和不登记（见表1）。在这个支付矩阵中，本文假定：执法部门的支付取决于自己的战略和ARS经营者的战略，ARS经营者的支付也一样；只要执法部门实施有效监督，就一定能够发现ARS经营者的不正当经营活动，且将对其加以处罚P；ARS选择登记或者不登记不仅是出于考虑遵循监管付出的成本，还包括不登记就可以进行一些不正当经营，获取收益I，而在登记情况下必须恪守法规，不能获得这部分不正当收入。
（二）模型分析
在表1中，I表示ARS违法经营获得的不正当收益，D为ARS经营者遵循监管必须付出的登记成本，C表示执法部门监管成本，执法部门发现不正当经营罚款P。
现在我们来考察这个博弈是否存在混合战略纳什均衡。用P1表示执法部门监督的概率，用P2表示ARS经营者不登记的概率，则执法部门以1-P1概率不监督，ARS经营者以1-P2的概率选择登记，即执法部门选择混合战略为（P1，1-P1），ARS经营者选择混合战略为（P2，1-P2）。
给定ARS经营者选择混合战略（P2，1-P2），执法部门选择纯战略监督（P1=1）的期望收益为：P2（P-C）+（1-P2）（-C）；执法部门选择纯战略不监督（P1=0）的期望收益为0。如果一个混合战略（P1≠0，1）是执法部门的最优选择，那一定意味着执法部门选择监督与不监督之间是无差异的，即P2（P-C）+（1-P2）（-C）=0。
由此得到。同样可以找出ARS经营者的均衡混合战略，需要求解执法部门的最优化问题。
给定执法部门选择混合战略（P1，1-P1），ARS经营者选择纯战略不登记（P2=1）的期望收益为：（1-P1）I+P1（I-P）；ARS经营者选择纯战略登记（P2=0）的期望收益为：-D；同理可得，（1-P1）I+P1（I-P）=-D
由此得到。
因此，混合战略纳什均衡是：，。也就是说执法部门将以的概率实施监管，ARS经营者将以的概率选择不登记。
这一均衡的另一解释是：如果ARS经营者选择不登记的概率大于，执法部门的最优选择是监管；反之则不监管。如果执法部门实施监管的概率大于，ARS经营者的最优选择为登记；反之，则是不登记。由此得出执法部门实施有效监督的概率应为：。
从上述分析可以看出，监管部门决定是否进行监督的因素有：ARS经营者不正当收益越多，监管部门监督的可能性就越大；被监督的ARS经营者的登记成本越高，监管部门监督的可能性就越大；惩罚力度越大，监管部门越不需要对ARS经营者进行监督。ARS经营者决定是否登记的因素有：监督成本越高，ARS经营者愈加抱有侥幸心理而不去登记；惩罚力度增加，经营者就更倾向于选择登记。
结论
综上所述，香港只是要求ARS经营者必须到政府监管部门登记注册，而没有对其汇兑业务进行限制。由于ARS业务对所有希望加入这个行业的个人和公司都是开放的，如果强行限制所有的汇兑服务和货币兑换，只允许银行来办理这些业务，这些严厉措施的执法成本很高，而且也不利于香港自由经济贸易区的建设。比较实际的方法是取消政府负责对汇兑中介的登记，把负责监管的主体往下释放，法律监管部门只需要负责好宣传教育和侦察监控就行了。
到目前为止，还没有任何国际组织和政府部门查明过ARS的具体规模、ARS在汇兑行业的市场份额和ARS在多大程度上参与了恐怖主义金融及洗钱活动，其中的原因是还有一些ARS经营者还没有登记注册和接受管理。即使有了管理系统，该系统也不能确保他们就严格遵守法律和管理。为了弥补管理系统的这些缺陷，应该加强合法的自律组织建设，使ARS交易详情和方式透明化，这样可以使执法部门侦察非法资金更加容易，政府部门也更容易制定管理次级金融系统的政策，使ARS对社会的负面效应降到最低。
参考文献：
监督管理论文篇12
（二）加强人大司法监督与创新社会管理目标具有一致性
当前，社会管理法制不够健全、体制改革滞后、能力不足，以致效果不佳。一些影响社会治安的不稳定因素滋生，城乡发展不协调，贫富差距加大引发的各类新型矛盾纠纷层出不穷。这些都迫切要求通过管理的创新来提升社会管理的能力和水平，从而达到化解各类矛盾纠纷的目的。要实现这一目标，不是某个单位、某个部门能完成的，它是一个系统工程，需要各方面的共同努力。而司法是维护社会公平正义的最后防线，因此，加强人大对司法的监督，推动司法工作的不断创新，实际是推动社会管理创新的重要内容，是对严肃执法、公正司法的最有力支持，两者的目标是一致的，都是为了保障国家法律的贯彻执行，保证社会的公平正义，这是加强人大司法监督与创新社会管理关联之所在。
二、现行人大司法监督存在的主要问题
（一）对司法监督与司法独立的关系仍存在认识上的误区，阻碍司法监督工作的深入开展
司法独立作为一项原则是法治社会的内在要求，对保证司法裁判的公平正义，维护社会秩序，满足社会成员对效益的需求具有重要的意义。对司法的监督作为宪法和法律赋予人大常委会一项重要职权，与司法独立间不存在根本性的对立，两者的出发点都是要实现司法程序和实体的公正，在坚持司法独立的前提下完善对司法的监督是处理好两者关系必须遵循的原则。然而实践中一些司法机关和司法工作人员简单地将司法独立理解为以排除一切外界干预为内容、为标志，而没有意识到司法权本身就是人大赋予的，所以接受人大对司法的监督不仅是法定的，而且是必然的。在误区的引导下，人大司法监督的实施，必然遇到司法系统避实就虚、避重就轻的消极应对。
（二）对个案监督的认识和理解不一，影响了司法监督工作的有效实施
客观说，司法监督离不开对具体案件的质量评查，离不开对司法行为的个性考察。监督法实施后，明确了人大不搞个案监督，致使对个案监督的认识有了明显分歧。一种意见认为，不搞个案监督意味着人大监督更趋向于原则性监督和抽象性监督，符合人大监督司法的实质，不是界入具体案件代行司法权，而是上升为对普遍性、共性的司法现象和问题的分析和关注；另一种意见则认为，群众对司法公正的呼声十分强烈，如果不搞个案监督意味着无法督促解决个案背后隐藏的深层次的问题。在这两种观念的冲突下，实践中对个案监督的提法及探索变得审慎，甚至影响了人大工作的正常开展。
（三）人大监督方式上的缺失，一定程度上影响了司法监督的实际效果
人大对司法机关工作的监督，目前主要是通过听取和审议专项工作报告、执法检查等形式来开展。某种意义上说，听取和审议专项工作报告对主要实施社会公共事务管理的行政机关来说，具有更多的适宜性。而对主要就具体案件作出裁判的司法机关来说，较缺乏针对性，很难集中透彻地解决主要问题。表现在听取和审议司法机关的专项工作报告过程中，由于受到时间、专业和方式的限制，大都是停留在听取情况汇报、座谈的层面上，缺乏有效的发现问题的方式，对司法机关的工作只能形成一些简单的印象。即便是听到一些关于执法中的违法问题的议论和反映，也难以把问题和原因弄清楚，由此提出的相关意见和建议也大都流于形式，司法监督起不到应有实际效果。（四）人大司法监督缺乏规范性、制度化设计，呈现一定随意性由于监督法对司法监督规定得比较原则，在出台具体操作性规定前，人大司法监督主观意愿较强、方式手段无定制、监督效果不理想等现象比较突出。实践操作上，司法机关对审议意见研究处理情况不及时反馈，或敷衍塞责，不利于存在问题的解决，从而影响了司法监督的实效。
三、加强和完善人大司法监督的几点思考
如何更有效地加强和改进人大司法监督，通过监督推动社会管理的不断创新？笔者认为，可以从以下几个方面予以考虑。
（一）建立健全制度，规范司法监督行为
要通过不断建立健全和完善各项制度，使人大常委会的司法监督规范化、科学化。一是完善监督机制。对于每次常委会提出的意见以及作出的决议决定，司法机关要在限期内将办理和落实情况向人大常委会报告。常委会不定期地组织常委会组成人员和人大代表对落实情况进行检查，督促司法机关把常委会的意见、建议落到实处。要督促司法机关进一步健全司法人员办案责任制、错案责任追究制、司法赔偿制等一整套规章制度，将行使权力、履行义务和承担责任统一起来，切实明确司法机关的行为规范，防止司法不公和司法腐败问题的发生。二是建立与司法机关的沟通联系制度。要求司法机关将本系统进行的重大改革、实施的重大举措、开展的重大活动以及社会反响比较大的案件的办理情况及时向人大常委会通报，使常委会能够及时准确地了解和掌握司法部门的工作动态，有针对性地实施监督。三是完善司法人员监管制度。加强和创新社会管理，强化人大司法监督工作要注重对案件的监督与对人的监督并重，积极探索处理二者关系的新途径、新方法，把司法监督与人事任免有机结合起来，以增强司法监督的效果。对提请任命的法官、检察官要严格实施任前条件审查，进一步增强司法机关工作人员接受人大及常委会监督的自觉性和主动性。此外可以探索法官、检察官任后书面述职制度，要求其紧紧围绕履行宪法、法律法规情况、履职情况及勤政廉政情况每年向人大常委会书面报告，加强对司法人员的监督力度。四是建立司法类件信息分析机制。通过涉诉涉法案件的归纳分析，总结类案的特点规律，不仅可以为司法监督提供选择的议题，而且有利于司法监督的有的放矢，督促司法机关完善内部监督制约机制，增强监督实效。
（二）不断探索司法监督空间和形式，提升监督水平
一是以认真接待和处理涉法涉诉件为司法监督的一项有效路径。近年来，人民群众对司法不公、执法不严的问题仍反映较多，向人大的案件仍逐年上升，强烈要求人大进行有效地监督。因此，严格按照法律的要求，关注一些重大的、有影响的、具有代表性的、严重影响到人民群众利益的案件，通过研究件反映的问题，提出意见和建议；通过启动和运用司法内部监督程序，而不代行司法权的方式，达到解决问题的目的。二是通过启动法律监督来加强对司法工作的监督。人大可以通过发挥自己的监督职能，监督和支持检察机关依法履行诉讼监督职责，以推动司法不公问题的解决。四是加强规范性文件备案审查。要以加强司法规范性文件备案审查为基本点，促进创新社会管理方式的规范有序。目前对规范性文件备案审查缺乏相应的认识和重视，很少纳入备案审查的范围。因此要加强对司法机关规范性文件审查工作的探索，以保证宪法和法律的正确实施。五是突出重点，注重司法监督工作的实效性。既要注重实效，又要坚持突出重点的原则，集中精力解决突出问题。要抓住社会管理工作重点，加强司法监督工作力度，突出对司法机关办理人大代表建议、批评和意见的监督。通过督促司法机关办理代表建议、批评和意见，保障人大代表提出的关于司法方面的建议、批评和意见能够得到认真的处理和落实。
（三）充分发挥人大代表作用，增强监督广泛性
要充分利用人大代表联系广泛，了解社情民意，能够及时真实听到人民群众呼声、意见和要求的优势，积极为人大代表参与司法监督创造有利条件，影响和带动群众参与社会管理创新。一是通过组织各级人大代表开展执法检查，代表持证视察，代表民主评议等多种形式的代表活动，发挥人大代表在司法监督中的作用，把创新社会管理过程中发现的一些带有普遍性的问题，总结上升为代表意见、建议，并由此影响和带动群众参与社会管理创新。二是建立人大代表旁听庭审制度。要求各级人民法院对于公开审判的案件，邀请同级人大代表旁听，人大代表在旁听时发现的问题当庭可以向法院提出批评、意见和建议，增强对执法人员执法行为的约束力，使他们严格依照法律认真地对待每一案件的审理。三是建立和完善人大代表接待选民、者制度。对于群众反映的有关司法部门执法中存在的问题，及时反馈到司法部门，要求司法部门及时予以答复。四是以办理好涉诉件为突破点，努力化解社会矛盾，为创新管理方式提供良好的法制环境。社会管理创新是构建和谐社会的必然要求，推进社会管理创新的关键在于通过加强社会建设和改进社会管理，着力化解各种矛盾和风险，促进社会和谐稳定发展。但同时，创新必须有一个良好法制环境。地方人大接待和处理涉法案件，督促司法机关纠正冤假错案，维护社会的公平正义，是法定的职责，人民的要求，也是创新社会管理的一个有力支撑。近年来，茂名市人大充分利用的“窗口”和桥梁作用，畅通涉诉涉法的渠道，关注一些重大的、有影响的、具有代表性的、严重影响到人民群众利益的司法类件，通过研究件中存在的问题，提出意见和建议，督促“一府两院”依法处理，及时化解了不少影响社会稳定的不安定因素。
监督管理论文篇13
（一）法律援助监督管理关系
法律援助监督管理关系是司法行政机关与法律援助机构及法律援助人员之间形成的行政管理关系。在该关系中涉及到司法行政机关、法律援助机构及法律援助者三个主体，其中司法行政机关是法律援助的监督管理者，法律援助机构是法律援助的组织实施者，法律援助者是法律援助的具体实施者。法律援助监管的有效性以主体权责分明为前提条件。从行政法律关系的角度看，司法行政机关的行政主体地位不容置疑，其是法律援助国家责任的直接承担着，直接对法律援助活动进行管理，然而法律援助对于受助者而言体现为某种法律援助服务，从此意义上讲，法律援助机构是履行政府责任的具体实施者，也是法律援助服务的提供者。
法律援助机构是具体组织实施法律援助的主体，确定法律援助机构的性质是司法行政机关落实监管责任的前提。一般而言，法律援助机构是由地方政府依据当地情况设立（或确立）的机构，具体包括两大类。一类是由政府在司法行政机关设立的法律援助中心，这些机构一般属于事业单位，工作人员具有事业编制。另一类是由政府确认的律师事务所、公证处及法律服务所。前者在监督管理机制中处于管理者与被管理者的角色，这在很大程度上给法律援助的监管带来阻碍，随着事业单位改革，司法行政机关应当进一步加强对于此类法律援助机构的监管，提升法律援助质量。后者在法律援助监管中属于被管理者，但因监管力度不够使部分此类机构在办理法律援助案件时“走过场”，严重影响了当事人合法利益及国家法律援助责任的实现。所以，对于性质不同的法律援助机构采取的监管措施也应当有所不同。
（二）法律援助监督管理责任的形式
法理上，要明确该责任的具体内容和形式，首先必须要确定该责任的主体，法律援助监督管理责任是司法行政机关的职责，同时也是法律责任，从此角度上讲，法律援助监督管理责任的主体是司法行政机关，责任形式表现为第一性义务（即职责），但同时亦不能忽略司法行政机关在违反第一性义务而产生的第二性义务（即法律责任）。虽然司法行政机关是法律援助监督责任的当然主体，但法律援助的顺利开展还离不开法律援助机构及法律援助具体实施者，从法律援助的性质看，这两者亦应属于法律援助监督管理的责任主体。
理由有三，其一，法律援助机构是组织开展法律援助的机构负责法律援助的申请、受理及指派，在此过程中要保障法律援助案件的质量就必须使法律援助机构承担监督管理的责任。其二，法律援助机构的自我监管是有必要的。其三，法律援助实施者的自我监管对案件质量的提升起着重要作用。虽然法律援助机构及法律援助实施者也有监管责任，但这种责任形态主要表现为行业责任与综合性法律责任，这与司法行政机关的责任内含有着很大区别。而法律援助实施者监管责任则表现为道德义务和职业法律者责任。由此可见，法律援助监督管理责任的内容与形式具有一定的广泛性，且呈现出多层次的特点，法律援助监管责任的实现途径亦呈现为立体化的机构。
三、法律援助监管中国家责任的实现途径
（一）建立“立体式、多层次”的责任体系
传统意义上，法律援助监管责任主体仅限于司法行政机关，责任层次较为单一，且以第一性义务为主，这种责任机制呈现为单向性特征，难以形成责任联动机制，反而阻碍法律援助的顺利开展。法律援助从实施过程角度看是一个系统化的过程，包括法律援助机构的确立、法律援助申请、审批、指派法律援助律师、办理法律援助案件等环节，在这些环节中法律援助监管责任贯穿始终，且直接关系到法律援助案件的办理质量和受助者的合法权益。基于以上分析，建立系统化的责任体系对于确保法律援助案件的办理质量具有直接的现实意义。从责任主体的角度看，法律援助监督管理责任具有多层次性。其一，由于责任主体不仅限于司法行政机关，同时包括法律援助机构。法律援助机构的监管责任体现为自我管理的义务和接受司法行政机关管理的义务，前者是保障法律援助顺利进行的基础。自我管理责任是由法律援助机构的性质与地位决定的，主要体现为法律援助机构应当对法律援助申请的受理、审批、案件办理进行自我监督，从而形成“自律性”责任机制。虽然自我监督在一定程度上为法律援助的顺利开展起到积极作用，但如果缺乏必要的外部监管，法律援助的自我监管也必然成为“权力滥用”的屏障，不仅不能起到应有效果，且会在很大程度上弱化司法行政机关的监管职责，并给法律援助的有效实施带来阻碍。
于此，法律援助机构的监管责任应当是在司法行政机关监督下的自我管理。从法律逻辑上看，法律援助机构接受司法行政机关监管，同时履行监督法律援助者的义务。其二，法律援助者的自我监管责任。法律援助者在接受法律援助机构指派后，必须按照法律规定承担办理法律援助案件的义务，该义务是基于援助者身份而产生的法定义务，具有不可弃性。一般而言，法律援助者主要是执业律师，无论其是法律援助中心的专职律师还是律师事务所的律师，都应当承担相应的自我管理的义务。该义务包括接受法律援助机构指派、提供法律咨询、办理法律援助案件等。所以基于法律援助监管的不同责任主体，这种监管责任具有明显的层次性。从责任类型的角度看，法律援助监管责任呈现为“立体式”结构。上文提到，监管责任包括了第一性义务与第二性义务，是一种综合责任。“立体式”结构就表现为责任形态的综合性，即不同的责任主体不仅要履行法定义务（或职责）还必须承担由其不法行为所导致的法律责任（否定性评价），并以此作为弥补法律援助受助者损失的依据。
（二）完善经费使用监督机制
法律援助经费是保障法律援助顺利开展的基石，经费的筹集、调拨、使用应当接受司法行政机关和公众监督。从监管责任角度讲，经费使用的监督机制由纵向的行政监督与横向的自我监督与公众监督构成。目前，法律援助经费主要由国家财政负担，实行专款专用，经费支出以法律援助办案经费、补贴等为主，经费的合理使用直接关系到法律援助的质量，所以，对法律援助经费使用进行监管是非常有必要的，这也是法律援助监管责任的题中之义。完善法律援助经费使用监管机制，可以从以下几方面入手。第一，建立单独核算制度。法律援助经费的使用应当建立专用账簿进行单独核算，避免和其他经费混同。第二，建立经费使用公示制度。由于法律援助经费来自国家专项拨款，必须接受司法行政机关与公众的监督。公示内容不仅包括经费使用情况，且有必要对经费来源进行公示，因为法律援助机构的经费不完全限于国家财政拨款。第三，可以建立法律援助基金，由专人进行管理。第四，完善经费使用检查机制。
目前，对经费使用情况进行检查是落实监管责任的主要途径。检查主体一般是司法行政机关，检查方式主要采取抽查，检查内容主要是经费使用情况。虽然经费检查在很大程度上起到了监管效果，但是由于抽查形式的制约，使检查评价结果具有一定的局限性，所以采取全面检查的方式很有必要，但全面检查所耗费的行政成本也是较高的。故检查机制应当坚持实质性的同时强调形式的便捷性，基于目前的电子技术，可以建设法律援助经费网络管理系统，通过经费使用信息录入、核对等环节实现对经费使用的监管，由此不仅降低了行政成本，且加强了检查效果。第四，进一步加强法律援助机构与法律援助者的自我监管。虽然经费的调拨由司法行政机关负责，但经费的使用者是援助机构和援助者，只有进一步加强对机构及其人员的自我约束，才能更有效地提升经费使用效率，才能避免出现经费滥用的情况。
（三）完善案件跟踪机制
法律援助案件跟踪机制是通过建立案件跟踪档案对案件进行监督的一种手段，但目前的法律援助案件跟踪机制较为形式化，没有很好地起到监管效果。案件跟踪机制不仅要建立跟踪档案，且要在档案管理的基础上实现实质监督。具体实施办法如下：其一，细化档案管理工作。案件跟踪档案是对案件办理情况的原始记录，档案项目的设置可以依据法律援助案件的具体情况而定，一般包括案件类型、承办人、案卷编号、受理时间等基本情况，除此之外还应当增设关于案件评价或者反馈信息，这样有利于从受助者的角度直接监督办案流程。其二，法律援助者定期报告。法律援助者是实施法律援助的直接责任者，确保法律援助案件的办理质量是其重要义务。如前所述，建立案件跟踪档案是从监管者自上而下的被动式管理，而定期报告制度则要求承办人必须在规定期限内主动向法律援助机构和受助者报告案件进展情况，以便实时监控案件质量。其三，旁听庭审。法律援助者所办理的案件采取公开审判的，可以指派司法行政机关工作人员和法律援助机构工作人员进行庭审旁听，以此了解承办人办理案件的具体情况，并通过庭审旁听为承办人提出相关意见。
（四）建立案件质量的“量化评价标准”
法律援助案件评价机制是对法律援助案件进行质量评估的量化标准，评价机制的运行能从制度上保障法律援助案件的办理质量。目前，案件评价机制主要局限于案件办理情况调查、回访等，并没有形成一套较为可行的评价方案。从理论上讲，评价属于价值判断的范畴，是具有主观色彩的一种意识或认知，然而对法律援助案件质量的评价应当尽可能的排除主观色彩，通过“标准量化”的方式使案件评价值机制更具合理性与客观性。法律援助案件质量的“量化评价化标准”应当涵盖整个案件承办过程，涉及案件受理、案件办理及结案三个环节。在案件受理中，量化评价标准可以包括案件基本情况登记、案件受理依据、案件受理情况、案件受理期限等内容，并设定不同的评估档次。在案件办理中，量化评价标准应当依据不同的案件性质规定不同的量化评价标准。一般而言可以包括法律文书基本情况、证据材料收集情况、会见当事人情况、案情分析报告（或者法律意见书）情况、庭审记录情况等，通过较为细化的评价标准对法律援助案件的办理过程进行全程监督。在结案环节中，量化评价标准可以包括裁判文书基本情况、当事人意见、法律援助者结案总结等。只有建立较为完善的评价标准才能保障法律援助案件办理质量。
