法律制定的特征篇1
一、行政补偿制度的含义
（1）行政补偿的概念。城市拆迁是我国经济和社会不断发展的一大产物，可以说行政补偿制度与城市拆迁具有相通性。要研究我国的行政补偿制度，必须从行政补偿制度的概念和特征入手，最首要的便是要对行政补偿的概念进行界定。何谓行政补偿？学界对行政补偿定义的表述差异不大，但是学界在很长一段时间把行政补偿作为国家赔偿的一部分而混合运用。随着经济社会的发展，则逐渐把行政补偿和国家赔偿进行了区分，概括起来行政补偿的含义可以从狭义、广义两方面来理解。狭义的行政补偿是指行政主体为公共利益需要，在公用征收的基础上造成行政相对人合法权益受到特别损失时所给予的补偿。狭义的行政补偿在各国被广泛接受 。例如日本有学者认为：“行政上的损失补偿，即在特定的情况下，行政主体行使合法的公权力，为了社会公共利益，而给国民带来的损失，根据社会全体成员公平负担的观点，为了调整国民的特别牺牲，而进行的财产补偿。”广义上的行政补偿不仅包括行政机关的合法行为给行政相对人带来的损害补偿，还包括无特定义务的公民、法人或其他组织为公共利益的需要而实施的无因管理行为而遭受特别损失时所给予的补偿。也就是说行政相对人没有义务为公共利益而为相关行为，却因主动实施该行为而遭受了损失。因此我国有学者认为：“行政补偿是指行政机关因实施合法行为造成行政相对人的权益损失，或者因为相对人为社会公共利益而使自身利益受到损失时，行政机关依法补偿行政相对人损失的一种行政救济行为。”（2）行政补偿的特征。通过行政补偿的定义可以看出行政补偿有以下特征：第一，行政补偿须以国家行政机关以合法的行政行为或者特定的公民、法人和其他组织为社会公共利益而使自身权益受到特别损失为前提。国家行政机关及其工作人员的民事个人行为不导致行政补偿，行政机关的违法行政行为也不产生行政补偿的问题，只会产生行政赔偿责任。第二，行政补偿的情形有两种：一种情形是行政主体合法行使行政权力的行为致使公民、法人或其他社会组织的合法权益遭受特别损害；另一种情形是公民、法人和其他组织为社会公共利益而使自身权益受到特别损失。第三，行政补偿以无义务的特定人为对象和以特定人为公共利益的需要而使自身合法权益受到特别损失为内容。只有行政机关的合法行为导致无义务的特定人因为社会公共利益需要，而使自身合法权益遭受特别损害时，根据公平原则，国家才会对因为公共利益需要而使自身合法权益受到特别损害的无义务的特定人给予补偿。第四，导致行政补偿的行政行为是国家因社会公共利益需要而作出的，所以应该由国家作为行政补偿的主体。但在行政补偿的实践中，行政相对人直接向作出具体行政行为的行政主体要求赔偿更为合适。
二、我国行政补偿制度的历史发展以及法律保护现状
（一）我国行政补偿制度的历史发展
行政补偿制度体现了近代以来国家对公民财产权既保护又限制的思想，且是在资产阶级革命后兴起的，行政补偿制度在封建专制统治下的中国是不可能确立的。到了民主革命时期，才逐渐可以看到行政补偿的踪影。1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》，这一文件规定被学界认为是我国行政补偿的最早规定。党的十一届三中全会以来，我国的行政补偿立法在逐步加快，在资源管理领域建立了比较完善的行政补偿制度。特别是在2004年的宪法修正案中把公民私有财产权保障和征收、征用补偿条款明确载入宪法。比如宪法明文规定了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”
（二）我国行政补偿制度的法律保护现状
1.宪法及宪法性法律对行政补偿制度的保护。对公民财产权保障和土地征收、征用补偿条款在很早之前就已经纳入宪法范畴，已经明确写入宪法。宪法在经过四次修正案后在2004年把公民私有财产权保障和土地征收、征用补偿条款也明确载入宪法。土地征收补偿或征用补偿与私有财产权的征收或征用补偿在宪法中分别加以规定，体现了我国保障公民合法财产，为土地征收或征用补偿提供了基础。
2.其他法律对行政补偿制度的保护。对集体土地的征用是行政补偿的主要形式。根据现行的《土地管理法》相关法条规定，土地征用是国家基于社会公共利益，以给予补偿为条件，在一定期限内强制对集体土地所有权之外的土地他项权利为利用，待特定的社会公共事业完成后，将土地归还给集体所有并适当补偿。紧急征调损失补偿，紧急征调损失补偿具体规定在《防震减灾法》第38条之中。行政机关基于公共利益需要对其已经授权的合法行政行为予以变更、撤销、废止时，使行政相对人的信赖利益遭受损失的，也应当给予补偿。行政机关在行使职权的过程中，对行政相对人造成了事先无法预见的附随损害后果，致使行政相对人的合法权益遭受损失时应当给予补偿。从上述关于行政补偿的法律法规中可以看出我国的行政补偿制度是以土地征收、征用补偿为核心，内容涉及到行政征收或征用补偿的原则、标准、方式以及救济等。
三、我国行政补偿制度存在的问题
（1）行政补偿的立法缺乏系统完备性。虽然我国的行政补偿制度在一些法律中有规定，但是缺乏统一的规定。早期制定的许多规范性法律文件的适用范围狭窄，且针对性过强。单行法律法规难以穷尽行政补偿问题，使许多行政补偿问题无法可依；法律规定过于简单，缺乏具体程序规定，使得公民利益受到损失而得不到任何补偿。单行法律与有关法规的规定，违反了“法律面前人人平等”的原则。虽然可适当给予一定的补偿规定在关于行政补偿制度的法律中，但法律对于具体怎么补偿没有明确的规定。（2）行政补偿的范围不明确。我国行政补偿的范围过于狭窄，主要体现在：单行法律和法规没有明确具体的行政补偿范围；我国行政补偿主要补偿财产权所受到的损失，对人身权受到的损失补偿的力度不大；我国行政补偿只补偿直接损失，不补偿间接损失。行政补偿范围太窄，不利于对公民合法权益的保护，更不利于社会的和谐稳定，甚至有可能让行政机关滥用行政权力。（3）行政补偿的标准模糊。行政补偿标准是根据行政相对人实际损失程度确定补偿数额的准则，没有行政补偿标准，就无法计算出行政补偿数额，相对人的合法权益就不能得到有效保障。现实生活当中，行政主体为社会公共利益的需要，依法行使职权致使相对人的合法权益受到特别损失，或者无特定义务的公民、法人和其他组织为社会公共利益协助公务而使自身权益受到损失时，由于行政补偿标准不统一，导致公民的合法权益得不到有效弥补，行政补偿纠纷日益增多。关于行政补偿制度的法律规定中也并没有明确规定适当补偿。（4）宪法中的补偿条款缺乏补偿原则的规定。行政补偿的原则是行政补偿制度中一个重要的问题，直接决定着国家弥补相对人损失的程度。我国宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”宪法的规定，可以说是行政补偿制度的一大进步，但不足的是，宪法中的补偿条款缺乏补偿原则的规定。
四、完善我国行政补偿制度的建议
（1）制定行政补偿法。笔者以为，在我国目前的法律条件下，制定一部像《中华人民共和国国家赔偿法》一样统一的行政补偿法，可以解决行政补偿的一些不足。一方面是由于我国不承认判例，不能依靠判例来不断地完善行政补偿的类型；另一方面是由于我国的宪法中缺失行政补偿条款，更不能在诉讼中加以引用宪法。为保障行政相对人的合法权益，能够让行政相对人得到合理的赔偿，必须完善行政补偿制度。从有效保障公民合法权益的角度来看，要制定《行政补偿法》，使受害人获得补偿救济有法律的明确规定。我国可以在借鉴国家赔偿法的基础上，制定行政补偿法，使那些受到损害的相对人的合法权益能够得到有效弥补。（2）明确行政补偿的范围。行政补偿范围的确定不仅体现了一个国家行政补偿的宽窄程度，还决定着行政相对人行政补偿请求权的范围。由于各个国家的经济发展水平、法律制度、文化传统、法治化程度等方面的不同，因而各个国家对其规定不尽相同。结合我国的国情和对行政补偿制度的立法和实践来看，笔者认为行政补偿的范围应该包括两个方面的内容：其一，相对人因合法行政行为而受到损失的补偿。具体包含如下内容：对行政征收征用的补偿、行政机关的其他合法行为致使相对人受到损失时，应当给予行政补偿等。其二，相对人因社会公共利益而受到损失的补偿。具体包含如下内容：当公民为协助公务而使人身或者财产受到损失时，应当由行政机关给予补偿；当公民为社会公共利益而使人身或者财产受到损失时，应当由行政机关给予补偿；行政主体限制相对人合法权益致损的补偿等。但是因国家实行宏观政策造成的损失和公民的自我损害等行为不属于行政补偿的范围。笔者认为，随着我国社会经济的发展和对人权保障的重视，行政补偿范围不仅包括直接损失，还应包括精神损失和间接损失。（3）明确行政补偿的标准。行政补偿标准是行政补偿的核心问题，补偿标准的公正与否直接关涉公民因公共利益而遭受的损失能否得以有效弥补。行政补偿的标准可参照行政赔偿的标准，以补偿相对人的实际损失为原则。行政补偿的标准应当根据实际情况分析，选择合适的标准，而不是严格按照一个标准。我国关于行政补偿标准的指导原则主要依据法律、行政法规和规章的规定，宪法并没有明确规定行政补偿标准的指导原则。笔者认为在制定我国行政补偿标准时应当将公正合理确定为行政补偿的基本标准。关于公正合理，通常应以完全补偿为衡量标准，同时辅以一定条件下的合理补偿。
参 考 文 献
[1]詹明，赖华子.完善我国行政补偿制度的思考[J].价格月刊.2007（2）
[2]李晓新.论我国行政补偿制度的原则与范围[J].行政与法.2008（10）
法律制定的特征篇2
土地征收;法律特征;补偿方式;合法程序;监督体制
改革开放以来，我国社会主义城镇化建设的步伐逐步加快，各级政府在城市化的发展进程中，为建设城镇、工厂以及工业园区等建筑，需要征收大量土地，而土地是农民最基本的、赖以生存的生活来源，在市场经济飞速发展的今天，农村土地征收所产生的一系列社会问题，都可能引发大量的纠纷。
一、我国土地征收的法律特征
我国农村土地征收法律制度是推进社会主义城镇化发展的重要保障，在现有的法律法规中，在《宪法》中规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”;在《土地管理法》中明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”;在《物权法》中规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”从以上法律法规中，可以看出我国对土地征收，是以补偿为前提，以实现公共利益为基础，将农村集体土地强制征收成为国家所有，具有强制性、目的性、合法性和补偿性四点法律特征。
(一)土地征收的强制性
从上文提到的法律规定中可以看出，对农村土地征收的实施方是国家，国家是有权并依照法律法规，可以对农村土地实施强行征收，被征地的一方必须完全服从。因此，国家对农村土地的征收是带有强制性特征的，但强制征收土地必须在法律规定的“为了公共利益的需要”基础之上，这就是土地征收的第二个特征———目的性。
(二)土地征收的目的性
判断国家及各级政府在征收农村土地时是否符合法律法规的要求，其标准和依据就是判断所谓“公共利益的需求”，这是对土地进行征收的前提和基础。由于城市化的不断扩张，以及市场经济的飞速发展，城镇化建设、工业区建设等用地的不足，都导致了对农村土地的征收逐渐扩张。因此，只有明确是为公共谋求利益的目的，对农村土地实行征收，才能具有正当性和合理性。
(三)土地征收的合法性
在各国立法中，对土地的征收都必须严格依照法律程序进行。我国践行的是依法治国、依法执政、依法行政，按照正规的法律程序对农村土地进行征收，才能防止滥用权力的现象发生，才能保障土地征收的过程能够顺利进行，同时也能保证被征地农民的合法权益，维护社会稳定和公正性。
(四)土地征收的补偿性
上文所列出的如《宪法》等法律法规，都明确规定了，如果对土地实行了征收，那么就必须对被征收者给予一定的补偿。即使征地行为是为了集体的公共利益，但少数人势必会因此而受到利益损害。所以必须对被征地者进行补偿，践行民法公平、正义的原则。农村土地征收制度是我国对公共事业发展的重要保证，其意义之重大，在对土地征收进行中，保证对权力的合法行使、对土地和资源的合理分配及利用、以及平衡不同利益主体之间的关系，都起到了关键的、不容忽视的作用。
二、我国农村土地征收中的弊端及完善建议
(一)关于农村土地征收的程序方面
在对农村土地征收中，涉及到国家、集体和农民三方，由于目的、利益等诸多原因，三方之间不可避免的会产生各方面矛盾和纠纷，最为凸显的矛盾就是关于征收补偿费的问题。目前，我国在对农村土地征收中，还有很多程序缺失的现象存在，农民的权益受到侵害，无法得到保障。首先，被征地的农民个人，对土地征收的决策并没有参与权。国家和各级政府对农村土地的征用是在“公共利益”发展的前提下进行的，那么公众对其“公共利益”的合理性就应有权参与。在国外，在征地前政府公告，派专职专员进行一系列审查，召开听证，被征地者可以参加其中的所有过程并表达自己的要求。所以，笔者认为应该本着“协商优先”的原则，让被征地者真正参与到意见征求和土地征收的过程中。其次在发生土地纠纷和矛盾时，要保证被征地者有可以申诉和寻求司法救济的部门。如果被征地者对整个过程的合法性和补偿等问题有异议，应有专门的机构来受理此类申诉，这样才可以化解农民的矛盾，保护农民的权益。处理好各方面的矛盾，是土地征收顺利进行的保障。
(二)关于农村土地征地的补偿方面
我国的《土地管理法》中规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及土地附着物和青苗补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍”，以及“支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。不难看出，这种补偿标准较为落后，已经无法满足和适应现今市场经济大环境下的发展和需要。改革开发以来，整个中国的经济已经发生了翻天覆地的改变，农村社会的经济形势也发生了剧烈的变化，依据上文中的补偿标准，农民所能获得到的征地补偿范围极为狭窄，得到的经济补偿和土地征用后所产生的经济效应相差极其悬殊。另外《土地管理法》中提到的“保持原有生活水平”，并没有为农民身份的人民群众进行可持续发展的考虑。在中国农村，大多数农民从业能力非常有限，在失地的情况下，近乎等同于失业，无法从事其他行业来维持生计。随着时间的推移和市场经济的日益繁荣，农民想要一直保持“原有生活水平”近乎于不可能。因此，应提高对被征地者的补偿，才能真正对农民的利益提供有效的保障。具体来看，除去法律已经规定的补偿外，增加社会保障费用、再教育和培训费用以及土地增值费用，才能让农民切实的享受到土地增值后的价值。
(三)关于农村土地征收的监督体制
目前我国还缺乏对土地征收的进行系统监督、管理的政府执法部门，对权力依法进行监督是限制权力滥用的重要保证。在对农村土地征收前，要严格控制对土地的审批权，实行责任制，并切实落实到个人;为征地补偿费专门设置专用账户，并纳入到银行体系，使农民集体可以发挥监督作用;政府应设置土地执法监督和咨询的机构，让农民可以充分咨询和表达诉求，同时也可以加强对土地征收的执法和监察力度。
三、结论
综上所述，在城市化进程加快的现代社会，针对我国现行的关于农村土地征收的法律法规特征，其实际存在的弊端，从法治建设角度和社会实践角度，都应该尽快建构和完善相关的法律程序、补偿标准和监督体制，保障农民群体的合法权益。
［参考文献］
［1］吴鹏．我国农民土地征收法律制度研究［D］．东北师范大学，2005．
［2］李红娟．我国农民土地征收法律制度改革的问题与对策———基于征地制度改革试点的分析［J］．创新与创业，2014(1):48－50．
法律制定的特征篇3
随着我国城市化发展进程加快,农村土地征收征用和城市房屋拆迁变得十分普遍。在此过程中,难免存在部分的行政主体在实施行政征用的具体活动中,滥用公共利益或假借公共利益的旗号,严重侵害相对人的财产及相关利益,行政征用的正当性也被质疑。法律保留的范围也一直在扩大,那么当下将法律保留原则运用于行政征用上的依据是什么呢?法律保留的概念首先明确于德国行政法学者奥托迈耶的书———《德国行政法》。一方面为了规范行政权达到权责统一,另一方面督促立法机关发挥作用,体现出立法机关的权威,这也是有法可依的前提!法律保留区分为宪法意义上的法律保留和行政法意义上的法律保留两种,这种划分方式是由台湾行政法学者陈新民教授提出。立法机关针对的特定事项必须由立法机关行使,不可由行政机构或者其他机构代为行使,这是宪法意义上的法律保留的内涵。而行政法意义的法律保留是指行政机关行使和运用权力必须得到法律的授权,否则行政机关的行政行为会处于一个“真空”状态。那么对于法律保留原则中“法律”又该如何界定呢?依据《辞海》的相关解释和法律规定,将土地和公民的其他财产征收之后,转为公用的行为便是征用。行政征用则是行政主体以实现特定的行政目的为目标,依法强行使用相对人的财产或劳务的行政行为。在我国的法律体系中,多部法律对行政征用作出了规定,但存在征用依据矛盾情形,出现法律冲突该如何适用法律呢?
2解决问题
2.1“法律”的范围在法律保留中的界定以及相关问题
2.1.1“法律”的学理争论以及“法律”的范围的界定法律保留原则体现了建设法治中国的要求,根据我国《立法法》第8、9条规定,我国法律保留分为绝对保留和相对保留。绝对保留是指某些事项只能由法律作出相关规定,不可授权行政机关或其他机关,而相对保留是指法律将原本属于法律权限内的一些特殊事项授权给行政机关或其他机关。但是学界对于法律保留原则中的“法律”观点不同,有学者认为这里的“法”是指实定法和超实定法,有学者认为只是实定法,法律也存在广义和狭义的争议。基于立法背景、立法技术、法治精神的不同,笔者认为,根据我国现行法的规定,如《立法法》,我国法律保留中的“法律”二字是指狭义的法律,此时法律的效力仅次于宪法的法律规范。2.1.2我国对于法律保留的规定针对法律保留事项采取列举式而无概括式的规定是我国的特点。规定的具体事项也并不细致、全面。而从我国的宪法规定,可见我国是十分重视公民的基本权利。但法律保留事项中并不包含此项,并且也没有明确表示法律保留范围是包括涉及公民基本权利等重大事项。例如我国《立法法》的第8条表明基本权利的保留仅限于侵害保留且范围极窄。第8条中的第11项表明全国人民代表大会及其常务委员会对没有制定法律的事项有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先行制定行政法规,针对特定事项,如有关犯罪和刑法、对公民政治权利剥夺等特定事项法律不可以授权行政机关行使,可见法律的“绝对保留”包括对公民政治权利的剥夺,限制人身自由的强制措施和处罚。而对非国有财产的征收则属于法律的“相对保留”。“相对保留”的事项中未规定政治权利的保障等事项。假如行政机关的授权立法限制了公民的言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由,那么也会威胁秩序。若出现这样的情况,也意味着行政机关在一定程度上可以以看似合法实则内涵不法的外衣来侵害公民的基本权利,并且公民难以得到保障和补救。
2.2法律保留在具体实践中的运用
针对法律保留在行政征用中的适用,体现的是行政征用的创设,这涉及国家专属立法权的分类。一般而言,专属立法权是指只能由专门的国家机关制定法律规范的权利。针对一定范围内规范社会关系的事项,若其他机关行使权力须得到授权机关的授权,如果认为必须立法,在未得到授权机关的批准下只能以立法动议的方式提出,不可自行立法。依据行政征用在实践中的特点及其影响力,行政征用应该归入《立法法》第8条第10项,即必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。同时,在行政征用使用的过程中,遵从了法律保留和法律优先的原则,未违反国家宪法和上位法的基本法治精神,并且在地方立法权限、地方性法规和政府规章的规范范围内也包括符合条件的行政规范性文件,都可以对行政征用做出更进一步、更细致的规定。必须注意的是,地方立法在行政征用上只有实施性权利,没有创设性权利。
2.3法律保留在行政征用中运用的理论依据
2.3.1法律保留原则适用于行政征用的原则依据根据法律保留原则中的三大主要原则,法律保留原则适用于行政征用是合法、合理的!民主原则强调凡在法律保留范围内的事项都由立法机关予以保留,行政主体也只能根据法律授权做出决定。行政征用体现的是公共利益与个人利益的平衡,稍有疏忽易对公民造成财产损失、非财产损失。立法权是民主政治的关键,因此行政征用关乎公民的重大权益,就必然决定要体现的人民意志———法律加以保护。法治国家原则是指法律调整的公民之间,国家与公民之间以及国家内部之间的法律关系,标志着法律规范国家所有的权利行使。在市场经济的蓬勃发展之下,行政权迅速膨胀,管理职能突出,规范行政征用是十分有必要的。尊重基本人权原则要求全面维护公民切身的基本权益,并且与法律保留的范围和强度相适应。2.3.2法律保留原则适用于行政征用的学说根据辅以相关学说表明法律保留在行政征用中的适用是必须的。“侵害保留学说”指需要法律明确规定的只有侵害行政或者负担行政。该理论着重保护的是公民的自由和所有权,实践中,为了地方的城市建设规划以及环境保护,大面积拆除违章建筑,无论其对于土地的占有、建筑的取得是否合法,无论其是否具有明确的法律依据,均采取“一刀切”的方式一并拆除。《中华人民共和国土地管理法》笫83条表明在非法占有的土地上,新建的建筑物和其他设施若被依法责令限期拆除,则建设单位必须立即停止施工自行拆除,若当事人对责令期限拆除决定不服的,可以在15日内向人民法院。笔者认为依据行政行为合法、合理原则,特定问题特定分析,“一刀切”的行政行为是对房屋所有权人的侵害,同时也不利于做出行政行为公定力效益的发挥,尽管是基于公共利益(排除商业目的)的行政征用,也应重视公民合法权益。“权利保留学说”是指只要是行政机关对公民采取权利,都必须要有法律依据,无论是给付行政还是侵害行政都必须进行法律保留,行政征用的启动、通知、执行以及催告等一系列过程都伴随着权力的运用。“重要事项保留学说”是指关乎人民基本权利的“重要事项”,应该由立法者以立法方式限制侵害(干预)行政或给付行政,可是“重要”是一个主观色彩突出的不确定的标准,笔者认为行政征用在特定情况下,会对当事人造成难以弥补的亏损,在补偿的实践中多数情况为适当补偿。既无法复原,赔偿又未达到最大程度。从而基于以上理由,法律保留原则在行政征用上适用就十分有必要。
2.4实践运用中,法律保留在行政征用适用中的相关法律规定之间的冲突予以解决
法律保留作为我国基本原则之一。我国《行政强制法》《行政许可法》《行政处罚法》一定程度上体现了法律保留,但是规定的并不具体、充分。所以法律保留不仅在法律上体现,更应该在宪法上明确规定,以根本大法的形式固定下来。此外,对于行政征用相关法律予以规定,《中华人民共和国城市房地产管理法》第6条表明国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋来保护公共利益,通过拆迁补偿来保护被征收人的利益;征收个人住宅的,应对被征收人的居住条件提供保护。具体办法由国务院规定。《民法典》第243条表明为了保护公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。对比二者可知,《民法典》规定依据法律进行房屋征收,而《房地产管理法》规定征收依据行政法规。根据我国《宪法》规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。……国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”我国《宪法》规定依据法律征收私有财产。必须注意的是,我国的行政征收是指行政机关以强制的方式无偿向相对人征集的具体行政行为。一般只涉及征税和征费的问题。可见此处的征收或征用均是指征用。由此可以看出,《宪法》和《民法典》的规定与《房地产管理法》冲突明显。由此可以看出,《宪法》和《民法典》的规定与《房地产管理法》存在冲突。这种情况下,根据法律保留和法律优先原则,上位法优先于下位法来适用。
参考文献
[1]奥托迈耶.德国行政法原理[M].刘飞译.北京:商务印书馆,2002.
[2]翁岳生.行政法[M].北京:中国法制出版社,2002.
法律制定的特征篇4
与民法相同，税法上的法律关系如长期处于不稳的状态中，也是不能令人满意的。为此，世界上一些国家的税法中也规定了除斥期间制度。例如日本税法就对可以进行更正、决定、课赋决定等行为的期间作了限制，称之为确定权的除斥期间。[1]但对这一概念并没有作具体的阐述。
比照民法关于除斥期间的概念，笔者认为，所谓税法上的除斥期间，是指税法规定的某种税收权利预定存在的期间，权利人不在此期间行使权利，预定期限届满，便发生该权利消灭的法律后果。那么，税法上设立该项制度的合理性如何？我国现行税法是否存在该项制度的相关规定？以及在哪些地方还需要进一步完善？本文拟对这些问题作一初步探讨。
一、税法上除斥期间制度之法理基础
除斥期间制度原本是民法上的一项制度，其适用的前提是实体性的民事权利。而税收是国家为了实现其职能的需要，按照法律的规定，以国家政权体现者的身份，强制地向纳税人无偿征收货币或实物所形成特定分配关系的活动。[2]对于税收法律关系的性质认识历来有权力关系说和债权债务关系说之争。如果将税收法律关系仅仅看成是一种权力关系，民法上的除斥期间制度在税法中的直接适用显然是值得商榷的；但如果将税收法律关系看成是一种债权债务关系，则该项制度的适用就存在有法理上的基础。因为作为具有强力属性的国家“权力”是否应当像权利那样对其存续规定一定的时间限制，这在现有法理学上目前还是一个空白。②税法学研究表明，单一的权力关系说还是债权债务关系说都无法从理论上对税收法律关系作出令人信服的解释。
日本税法学家北野弘久教授从区分法实践论与认识论的角度，认为“只有从法实践论出发，将租税法律关系统一地理解为债务关系，从法认识论的角度出发，则在整体上将租税法律关系把握成权力关系才是正确的。”[3]即从税法实践论的角度，把税收法律关系理解为一种公法上的债权债务关系。这种理论在很大程度上克服了单一的权力关系说和债权债务关系说所带来的理论困惑。根据这一学说，尽管从整体上讲应该把税收法律关系把握成权力关系，但也不妨从实践的角度将税收法律关系理解为债务关系，以丰富税法解释学的内容。税收既然可以被当作一种债权债务来理解，那么以权利为基础设定的除斥期间制度自然在税法上就存在有妥当的基础。
此外，除斥期间是与形成权密切联系的，是指形成权的存在期间。在民法上除斥期间主要是针对撤销权、追认权等形成权而言的。所谓形成权，是指权利人依自己的行为，使自己与他人间的法律关系发生变动的权利。如撤销权、解除权、追认权等。[4]民法设立除斥期间的目的在于撤销已经成立的民事行为，或确立效力未定的民事行为。
那么，税法上是否存在这样类似于民法的形成权呢？笔者认为，如果将税收法律关系理解成一种公法上的债权债务关系，在特定情况下也会存在有税收当事人得依其单方的意思表示，使已经成立的税收法律关系之效力发生、变更或消灭之可能。如对多征多缴税款和未缴少缴税款的补救，其实质就是税收当事人（包括税务机关）使自己与税收相对人之间的业已存在的税收法律关系发生变动。这里纳税人的申请退税权以及税务机关的补征和追征权符合形成权的全部形式特征。事实上，税法上上述形成权的设立不仅是税收当事人各方请求对方正确履行税收债务之基础，也是除斥期间制度在税法上得以存在的又一重要基础。
二、日本税法上的除斥期间制度
日本税法上设立了较为完善的除斥期间制度，称之为租税确定权的除斥期间。不仅规定了普通除斥期间，还有特别除斥期间的规定。[5]
（一）普通除斥期间
普通除斥期间分为更正、决定的除斥期间和课赋决定的除斥期间。
1、更正、决定的除斥期间。日本税法规定，更正（包括再更正，但对决定的再更正除外），原则上，与该更正有关的国税法定申报期限（退还请求申报书有关的决定，该申报书提交之日）经过3年后，不得再进行。但是下列更正，即使是法定申报期限后5年仍可进行：（1）减额更正；（2）为增加纯损失等金额或退还金额的更正或将上述金额作为内容的更正；（3）减少纯损失金额的更正；（4）对以虚伪或其他不正当行为为逃避课征的全部或一部分税额，或者取得的全部或部分税额的退还的国税所进行的更正；（5）法定申报期限经过3年后，提交了期限后申报书的国税的更正等。决定及对此进行的再更正，自法定期限5年以后，不得进行。
2、课赋决定的除斥期间。如为要求提交课税标准申报书的国税，与该提交有关的课赋决定（包括再课赋决定）自该申报书提交期限经过3年后，不得进行。但是，（1）减额的课赋决定；（2）对以虚伪或以其他不正当行为逃避课征的全部或一部分税额作出的课赋决定，自课税标准申报书提交期限后5年内仍然可以进行。如属要求提交课税标准申报书的国税，纳税义务人未提交该申报书，自其提交期限起5年后，不得再进行与该行为有关的课税决定。不要求提交课税标准申报书的国税，自纳税义务成立之日起5年后，不得进行课赋决定。
（二）特别除斥期间
所谓特别除斥期间是指对于一定事实迟发的情况，法律上规定在普通除斥期间经过后也可以作出更正决定的处理的期间。主要包括以下内容：
1、对因裁决、决定或判决而使原处分发生变动或因更正而使课税标准及税额等产生变动的国税进行更正、决定等，可以在作出裁决当日起6个月内进行。
2、对采取申报纳税方式征收的国税，由于在作为其课税标准的计算机基础的事实中，根据无效行为产生的经济成果因其行为无效而丧失，或者该事实中包括的应取消行为被取消，基于上述理由而作的更正，可以在该理由产生之日起3年内进行。
二、我国税法上的除斥期间制度
我国税法是否也有除斥期间的规定？目前国内税法学者尚没有人对此问题加以研究。笔者认为我国现行《税收征管法》第51条关于纳税人多缴税款申请退税期限的规定，以及《税收征管法》第52条关于税务机关对未缴或少缴税款补征或追征期限的规定，就是我国税法除斥期间制度的主要内容。
1、我国税法上关于退税期限和补征（包括追征）期限的规定。
税款征收的原则应该是将纳税人
的应纳税款及时、足额地征缴入库，这是对税款征收在时间上和数量上的要求。所谓及时，是指纳税人要按规定的期限缴纳税款；所谓足额，是指必须依率计征、应收尽收，保证应收税款收齐，既不能多收少收，更不能不收。税务机关征收税款、纳税人缴纳税款是一项政策性强、技术难度高的经常性工作，在征纳税款的过程中，由于理解税法错误、计算错误、错用税率、调高税额或财务技术处理失当等各种原因，都有可能出现多征多缴税款和未缴少缴税款的情况，那么对这部分多征多缴的税款或未缴少缴的税款应当如何处理呢？
为了有效地保护纳税人的合法权益，我国一直对多征多缴的税款实行退税的制度。按照我国现行《税收征管法》第51条的规定，纳税人超过应纳税额缴纳的税款，税务机关发现后应当立即退还；纳税人自结算缴纳税款之日起3年内发现的，可以向税务机关要求退还多缴的税款并加算银行同期存款利息，税务机关及时查实后应当立即退还；涉及从国库中退库的，依照法律、行政法规有关国库管理的规定退还。
对于实际工作中由于征纳双方的疏忽、计算错误等原因造成的纳税人、扣缴义务人未缴或者少缴税款，依法来征少征要补、未缴少缴要追征。对此，税收征管法第52条明确规定，因税务机关的责任，致使纳税人、扣缴义务人来缴或者少缴税款的，税务机关在3年内可以要求纳税人、扣缴义务人补缴税款，但是不得加收滞纳金。因纳税人、扣缴义务人计算错误等失误，未缴或者少缴税款的，税务机关在3年内可以追征税款、滞纳金；有特殊情况的，追征期可以延长到5年。对偷税、抗税、骗税的，税务机关追征其未缴或者少缴的税款、滞纳金或者所骗取的税款，不受前款规定期限的限制。这是对纳税人、扣缴义务人未缴或者少缴税款补缴和追征期的规定。
（2）关于退税期限和补征（包括追征）期限法律性质之分析
因税款本属无偿、非处罚性征收，对于纳税人、扣缴义务人多征多缴之税款，自应予以退还；对于纳税人、扣缴义务人未缴或者少缴的税款，因本属国家的既得利益，自应收归国库，这一点是毫无异议的。但是如果规定允许无限期的补缴和追征，则既不利于社会经济关系的稳定，又会给征纳双方带来许多不必要的麻烦和问题。因此，许多国家的税收法律对此只规定了有限的补缴和追征期。例如法国规定为4年，但属税务欺诈行为的，可延长2年；英国规定为6年，但对偷税或欠税而犯罪的，则追溯无限期，对纳税人漏税而犯罪的，税务机关可追溯20年；日本6年；我国香港地区的规定也是6年。[6]
事实上，无论是多征多缴税款的退回还是未缴或者少缴的税款的追征，都是要对业已存在的税收法律关系予以变更，因此，税法上纳税人的申请退税权和征税机关的补征权、追征权，形式上符合形成权的特征，为了促使税收当事人及时行使权利，税法相应地规定了退税期限和补征（包括追征）期限，其性质属于除斥期间应该是有道理的。
但与日本税法较为丰富、完整的除斥期间制度相比，我国税法上的除斥期间制度相对来讲较为简单，所涉及的范围也比较狭窄。例如日本税法除了规定有普通除斥期间外，还有特别除斥期间的规定；其次，在普通除斥期间规定方面，除了有一般情况下3年除斥期间的规定外，还有特殊情况下期间可以延长到5年的规定；在这一制度涉及的范围来看，不仅包括了税款征收环节的退税、补征与追征，几乎涵盖了对税收债务确定进行更正的各个环节，而且是围绕征税机关及时行使课税权为主设立的。
三、对《税收征管法》第52条第3款的反思
值得注意的是，我国《税收征管法》第52条在规定了一般情况下的有限追征期以外，还对偷税、抗税、骗税的追征期作了特别规定。例如该条第3款规定“对偷税、抗税、骗税的，税务机关追征其未缴或者少缴的税款、滞纳金或者所骗取的税款，不受前款规定期限的限制。”也就是说，对于由偷税、抗税、骗税的违法犯罪行为所来缴或者少缴的税款、滞纳金或者所骗取的税款，税务机关可以无限期的追征，不受前款规定期限的限制。这在世界其他一些国家也有类似的规定，如前述的英国，但笔者认为这种规定的妥当性是值得进一步研究的。
偷税、抗税、骗税行为即使构成了犯罪，依照我国刑法规定，一般情况下，刑事责任的追诉期最长期限是20年，如果20年以后认为必须追诉的，须报最高人民检察院批准。刑事责任是所有法律责任中最为严重的，刑罚也是最为严厉的惩罚方法。税收虽然具有强制性，但本身不具惩罚性，对偷税、抗税、骗税的违法犯罪行为所未缴或者少缴的税款实行追征，本质上属于经济责任的范畴，与犯罪嫌疑人所承担的刑事责任相比，毕竟较轻，如果将较轻的经济责任的追征期规定过长，甚至超过刑法上的最长追诉期，显然是不合理的。此外，无限期的追征在实际操作上也很困难。正如前所述，税法上的法律关系如长期处于不稳的状态中，是不能令人满意的，如果规定允许无限期的补缴和追征，则既不利于社会经济关系的稳定，又会给征纳双方带来许多不必要的麻烦和问题。事实上，对偷税、抗税、骗税数额特别巨大、情节特别恶劣的犯罪嫌疑人来讲，我国刑法都规定了较重的刑罚处罚，罪犯在被处以极刑或者在长期服刑以后，无限期的补缴和追征很难取得实际效果。笔者认为，对于这种情况，其追征期规定为20年是切合实际的选择。
综上所述，除斥期间制度作为私法上的一项重要的期间制度，在税法上也有设立的必要和基础。与日本税法一样，我国税法实际上也已经有了除斥期间的相关制度规定，但与日本税法上的这一制相比，我国相对来讲不仅内容相对简单，而且适用的范围也比较狭窄，有待进一步丰富和完善。
①法学上关于期间的含义有不同的理解，一般认为期间有广义和狭义之分，广义的期间指包括时效和期间等在内的法律上所有关于时间的限定，而狭义的期间仅指诉讼法上的期间。这里采广义。
②关于权力与权利的区别与联系，法理学家多有论述，本文不作赘述。
参考文献：
[1] [日]金子宏。日本税法原理[M].刘多田等译。北京：中国财政经济出版社，1989.318.
[2]刘剑文。财政税收法[M].北京：法律出版社，2002.199.
[3][日]北野弘久。税法学原论[M].陈刚等译。北京：中国检察出版社，2001.11.
[4]梁彗星。民法总论[M].北京：法律出版社，2000.64.
法律制定的特征篇5
2．我国制定法律的主要方式。
3．对社会全体成员具有普遍的约束力是法律的特征之一。
理解：
列举社会生活中的具体事例，表明由国家强制力保证实施是法律的最重要的特征。
能力目标
培养初步的抽象思维能力，能正确理解法律、统治阶级、阶级意志等一些较为抽象的概念。
情感、态度和价值观目标
认识法律是靠国家强制力保证实施的行为规则，提高遵守法律的自觉性，不做违反法律的事情。
教学建议
一、教学重点分析
1、关于“法律的涵义”的分析
因为第一课主要通过讲述什么是法律、法律和道德的联系等内容，使学生在学习我国法律的具体内容前，对什么是法律以及法律与道德的关系有一个初步了解。而弄懂什么是法律，则是依法律己、依法办事、依法治国的一个重要前提，也是学习法律常识的基础。
法律的概念是整个法律常识课程最重要和最基本的概念。
“法律”一词是整个法律知识体系中最重要和最基本的概念。正确理解这一概念，是我们学习法律知识的出发点。重点从五个方面掌握：
（1）法律是统治阶级意志的体现。具体来说，奴隶制国家的法律是奴隶主阶级意志的体现，封建制国家的法律是地主阶级意志的体现，资本主义国家的法律是资产阶级意志的体现，社会主义国家的法律是工人阶级及其领导下的广大人民意志的体现。可见，法律不是一切阶级共同意志的体现，它反映的是统治阶级的愿望和要求。
（2）法律是由国家制定或认可的，这是国家创制法律的两种形式。所谓国家制定法律，是指国家立法机关按照一定的立法程序直接创制法律，即制定出新的、过去没有的法律规范。所谓国家认可法律，是指国家立法机关根据实际需要，对社会上原来已经存在的某些风俗习惯、道德规则、宗教教规等加以确认，赋予其法律效力，使之成为法律。
（3）法律的实施方式是靠国家强制力保证实施，这是法律最主要的特征，也是法律同其他行为规范最显著的区别。保证法律实施的强制力主要指军队、法庭、警察、监狱等。
（4）法律具有普遍约束力，即在国家权力管辖范围内对全体社会成员都具有普遍约束力。这是法律的另一个显著特征。
（5）法律的内容是规定公民的权利和义务关系，并且这些权利与义务是由国家确认和加以保障的。这是法律的一个重要特点。
总之，法律是一种特殊的行为规则。它是统治阶级调整社会关系、维护社会秩序、实现阶级统治的必不可少的手段。
2、为什么说靠国家强制为保证实施是法律最主要的特征？
从法律实施的角度看，靠国家强制力保证实施是法律最主要的特征，是实施法律的必要措施和重要保证。只有弄懂这一问题，才能认识到法律的尊严和权威，才能使人们从根本上做到自觉守法和护法。
首先，统治阶级只有依靠国家强制力作后盾，才能迫使被统治阶级遵循、服从法律；其次，调整统治阶级内部的各种关系，制裁违法犯罪分子，需要国家强制力来保证法律的实施；再次，只有以国家强制力作后盾，才能使人们享有的法定权利得以充分实现，才能使人们应尽的义务得以切实履行。由此可见，国家强制力作后盾也是确保法律其它特征得以落实的重要基础。如果没有国家强制力保证实施，法律就会变成一纸空文。
二、教学难点分析：如何把握概念
“统治阶级”、“阶级意志”、“国家强制力”、“法律”等，对这些概念，教师讲课时不涉及，学生难以理解，要讲讲到什么程度，怎样把握，是教学上的一个难题。学生抱着极大的兴趣学习一门新课程，但一开头就碰到这样的抽象的法律概念，对他们的学习会造成一定困难，因此，怎样才能既讲清一些抽象的内容，又能把学生的学习积极性调动起来，也是教学上的难点。
“统治阶级”，教师要作解释，可用教材的提法：“掌握国家政权的阶级”
“立法机关”在我国主要是指全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会。此外还有国务院、地方权力机关和行政机关。
“立法程序”根据我国宪法、法律的有关规定和立法实践，一般经过：法律议案（草案）的提出、草案的审议、草案的通过、法律的公布四个环节。一些重要的法律必须由全国人民代表大会审议通过，如《宪法》、《刑法》、《婚姻法》、《民法通则》等，其他一般性法律由人大常委会审议通过，如《仲裁法》、《未成年人保护法》等。
三、教法建议：
1、关于“法律”概念的讲解
关于“法律”概念的讲解，要抓住以下8点：
（1）定义：是由国家制定或认可，以规定权利和义务为内容，具有国家强制力和普遍约束力的行为规则。
（2）阶级本质：反映统治阶级的意志，是统治阶级治理国家的工具。
（3）创制形式：国家制定法律或国家认可法律。
（4）最主要特征：靠国家强制力保证实施。
（5）显著特征：对全体成员具有普遍约束力。
（6）重要特点：规定权利和义务。
（7）法律的形式：法律、法令、法规、条例等。
（8）法律形式的分类：成文法与不成文法；实体法与程序法；一般法与特别法、根本法与普通法。
2、关于法律的形式和主要内容。
法律一般都以文字的形式出现。法律的形式有多种分类，从法律的表述方法不同，可分为成文法和不成文法。教师讲课按教材讲法即可，不必出现成文法与不成文法的概念。从内容来说，法律都明确规定了人们相互间的权利与义务，这是法律规则的一个重要特点。讲课时，教师可以某部法律为例，列一个表或用投影打出，便于学生理解。
3、关于小栏目的使用
教材第10页：列宁的语录。列宁强调的是国家强制力的重要性，他所说的法权，可以理解为法律权力或法律。
教材11页“议一议”，也是要求学生理解国家强制力的重要性。教材列举了一个案例，教师可再选择一些典型案例加以说明。
教材12页“议一议”的小栏目，教师可根据下面的思路引导学生思考议论：（1）法律依靠国家强制力迫使被统治阶级遵循与服从；（2）需要用法律来调整统治阶级内部的关系，制裁统治阶级中的违法犯罪分子。
4、关于基本概念的教法建议：表解重点
教师可通过比较列表的方法对基本概念进行讲解。
（1）法律的基本特征（三个基本属性）
阶级性
强制性
普遍性
法律是按照掌握国家政权的阶级——统治阶级意志的要求，由国家制定或认可的。
法律是依靠国家强制力保证实施的。这是法律最主要的特征。
法律在国家权力管辖的范围内对全体社会成员具有普遍的约束力。
（2）国家创制法律的两种形式
制定法律
认可法律
国家的立法机关按照一定的立法程序，创制具有不同法律效力的规范性文件。
国家的立法机关根据实际需要，对某些已经存在的风俗习惯、道德规则、宗教教规等加以确认，赋予其法律效力，使之成为法律。
（3）权利和权力
权利
权力
法律概念
政治概念
一般是指法律赋予人民的权力和利益。
一般是指政治上的强制力量或职责范围内的支配力量，总是和服从联结在一起的。权力分为政治权力、经济权力、宗教权力等。
教学设计示例
[教学目标]
一、认知目标
识记：
我国制定法律的主要方式。
对社会全体成员具有普遍的约束力是法律的特征之一。
法律的含义。
理解：
列举社会生活中的具体事例，表明由国家强制力保证实施是法律的最重要的特征。
列举实例表明，我国社会主义法律和社会主义道德具有共同的目标。
运用：
对提高道德水平有助于公民守法、护法，谈谈个人的体会和认识。
二、能力目标
培养初步的抽象思维能力，能正确理解法律等一些较为抽象的概念；培养初步的辩证思维能力，能正确理解法律与道德的关系，为思想觉悟目标的实现打下基础。
三、情感、态度和价值观目标
认识法律是靠国家强制力保证实施的行为规则，提高遵守法律的自觉性，不做违反法律的事情。
认识法律与道德有密切联系，努力提高自己的道德水平，更加自觉地遵守法律。
[教学重点]
法律的含义。
我国法律与社会主义道德的关系。
[教学难点]
我国法律与社会主义道德相辅相成。
[课时安排]
（2课时）
第一课时
导入新课
今天我们开始学习第一课的内容。请同学们打开课本第7页，粗读第一课的内容，只读课题、框题、目题。阅读后，请写出本课的知识总体框架。（教师把结构式写在黑板上。）
这节课，我们学习第一框题的内容。
一、什么是法律（板书）
通过刚才的粗读，我们知道了（指向副板书此部分目题位置，读后归纳。）
第一，法律是"行为规则"，即规定人们什么能做，什么禁止做，什么必须做。规定了公民的权利和义务。
第二，法律具有其它行为规则不同的牲，即它是由国家制定或认可，是由国家强制力保证实施，是对全体社会成员具有普遍的约束力的。
请同学们在书上标出法律的含义。（第12页）
下面，我们讲解法律的特征，在此基础上，把握法律的含义。
一、法律是由国家制定或认可的行为规则（板书）
（一）国家制定或认可是国家创制法律的两种形式。（板书）
国家制定法律是指国家的立法机关，依照一定的立法程序直接创制法律。在我国，国家的立法机关是全国人民代表大会及其常务委员会，它们须按法定程序，依据宪法，创制国家的刑法、民法通则、教育法等法律。
国家认可法律，是指国家的立法机关，依据实际需要，对社会已存在的风俗习惯、道德规则、宗教教规等加以确认。例如，我国建国初期，婚姻法有关结婚年龄的规定，即女18周岁，男20周岁，就是依当时的实际情况对人们的习惯予以确认的。
以上两种形式，一般都是以文字形式出现的，即成文法。在法制发展过程中，也有不成文法。
（二）规定权利和义务是法律行为规则的一个重要特点。（板书）
二.法律是靠国家强制力保证实施的行为规则（板书）
请同学们打开书阅读第10、11页的案例，看图片并思考：什么是国家强制力？法律的实施为什么要以国家强制力为后盾？
（学生回答后，教师归纳。）
（一）国家强制力主要指暴力。（板书）
即军队、警察、法庭、监狱等
（二）法律行为规则必须靠国家强制力保证实施。（板书）
因为：
只有领先国家强制力，才能迫使被统治阶级遵循与服从法律。
对统治阶级成员中（在我国是人民中），出现的违法犯罪分子，也需要国家强制力予以制裁。
只有以国家强制力为后盾，才能确保人们享有法定权利，履行法定义务。
（三）靠国家强制力保证实施，是法律最重要的特征。（板书）
三、法律是对全体社会成员具有普遍的约束力的行为规则（板书）
先请同学们看一组图片，同时思考，每一画面上的要求包括什么？是对谁提出的要求？（出示图片。）
（学生回答后，教师归纳。）
单位、部门行为规则，只限于特定范围的人群，而法律则是针对全体社会成员的。
（一）对全体社会成员具有普遍约束力，是法律的显著特征。（板书）
（二）法律这一特征的表现。（板书）
第一任何人不论职位高低、功劳大小，都必须严格遵守国家法律，贪污规范自己的行为。不允许特殊人物存在。即公民平等遵守法律。（板书）
第二、任何人不论职位高低、功劳大小，一旦触犯了国家法律，都要受到法律的制裁，不允许任何人超越法律之上。即公民一旦触犯法律，平等承担法律责任。（板书）
法律具有权威性。这一点，在国家处理的大案要案上体现得非常清楚。教材第12页的案例，请同学们仔细阅读。
通过学习法律的牲，我们对法律的含义有了比较深刻的了解。请同学们记往"法律"这个在法律常识中最基础的重要概念的含义。
在学习法律特征的过程中，同学们不难发现，教材是用对比的方法介绍道德行为规则与法律行为规则的不同的。请同学们再熟悉一下这部分内容，并回答二者有何不同。
（学生回答后，教师归纳。）
道德与法律都是人们的行为规则，但二者具有明显的区别。
第一、从形成上看，道德是在社会生活中逐渐形成，它存在于人们的意识和社会舆论之中。即具有自发性。法律是按照统治阶级的意志要求，由国家制定的认可。即具有阶级意志性。
第二、从实施上看，二者的实现手段不同。道德主要靠社会舆论、习俗和人们的信念的力量来维护。即具有理念性。法律靠国家强制力保证实施，即具有强制性。
第三、从约束力上看，阶段社会的道德规则，不能约束每一个社会成员，而法律对全体社会成员具有普遍的约束力。
小结：这节课我们获得了一个新的知识：法律和道德都是人们的行为规则。知道了一个重要的概念：法律的含义，并明确了法律最主要的牲是靠国家强制力保证实施。
[巩固新课]
同学们共同分析一个案例，回答这个案例说明了什么？（目的：强化国家强制力保证法律福利法律的最主要特征。）
（投影）
某校校址周围皆为居民住家，其中私房者甚多。一天，校长发现学校东围墙被扒开一豁口，约20平方米的空地被××占为房基,校长带人去交涉,拿出建校时的图纸,证明该地为学校所有.××家人用长凳砸校长,校长头部砸出两寸长的口子,流血很多.学校领导来到当地公安派出所报案,派出所依法对××予以处罚并责令其退回20平方米空地,还按治安管理处罚条例赔偿医疗费用.
此案件说明了法律的权威性,国家强制力保证法律的实施.
[课后练习]
法律是一种特殊的行为规则,"特殊"在何处?
列举案例,说明如果没有国家强制力,法律难以实现.
探究活动
你对法律有何见解？
法律制定的特征篇6
我国对农村集体土地的征收从形式上看经历了两个阶段，即从单一的“征用”阶段到“征收”与“征用”并用阶段。在以往的法律法规中，一般均将“征地”统称为“征用”。2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，将《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”此后修改的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地法》）和新颁布的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）均同时使用了“征收”和“征用”两个概念。
“征收”是指为了公共利益的需要，国家将集体土地强制性征归国有；“征用”是指为了公共利益需要而强制性地使用集体的土地。征收主要是所有权的改变，征收后的土地即为国家所有；征用只是使用权的改变，是在特殊或紧急情况下，国家对集体土地的一种强制性的临时使用，并不改变土地所有权性质。对于我国目前的土地征用是属于“征收”还是属于“征用”，在理论和实务中的看法并不一致。有人认为“征收”和“征用”是不同的，且我国目前的法律法规均是针对土地征收而提出的，尚未就“土地征用”立法，此问题在我国法律上仍是空白点［1］；但也有人认为目前在我国“征收”和“征用”实质上是相同的，因为国家是土地的所有者，无论土地征收还是土地征用都是针对土地的使用权而进行的，所以目前不论是土地征收还是征用都是指因为国家需要而使土地使用权发生变更的情况，即属于土地征收的概念［2］。笔者认为，在现行的法律体制下，鉴于农村集体土地的性质，“征收”和“征用”从本质上其实是一致的，只是在补偿的标准上有所不同。
二、我国农村集体土地的性质
土地的所有制性质决定着土地征收的性质。
我国的土地所有制分为国家所有制和农村集体所有制两种形式，其中，农村土地被定义为“农民集体”所有，但“集体”的含义模糊不清，集体所有的范围也存在较大的争议［3］。长期以来，理论界对集体土地的性质一直存在着不同的认识，对集体土地性质的研究也一直没有停止过。我国资深经济学家周诚教授对我国农村集体土地性质的认识就经历了“共同共有制”（在此观点下，失地农民只能获得安置补助费）、“按份共有制”（在此观点下，每个农民平等地拥有一份承包地并平等地获得补偿）、“等额享有制”［4］（在此观点下，失地农民所获得的整个土地补偿费的份额，便自然而然地占绝大部分，而集体经济所获得的，便只能是极少部分）这样一个过程；还有人认为农村集体土地是“政府想什么时候拿地就什么时候拿地的‘二公有’制度”，农村集体土地的处置和收益权力，有关土地的发展权实际掌握在政府手中［5］。对农村集体土地性质的认识不同，农民对集体土地的权利也就不同，对征地补偿的分配范围、分配方法和农民个人获得的补偿额也就有很大的不同。
其实，对农村集体土地性质争论的焦点可归结为“集体”（或者是村民个人）对“土地”是否拥有最终的权利。土地征收之所以发生，应当是由于存在不同的独立物权所致，物权独立是物权平等保护的基础。只有独立存在的主体或权利之间，才能确定和实现彼此之间的平等保护。一切依附关系，因依附一方要受制于被依附方的需要和意志，不可能也不需要平等。土地的征收应以物权即土地所有权的独立为前提。但从我国的现行法律法规看，国家并没有赋予“集体”对土地的独立物权，而是将其作为特殊物权来处理的，如《物权法》就将农村土地承包经营权规定为“用益物权”，即在赋予农民长期又有保障的土地使用权的同时，又将其视为一种特殊的物权［6］，这事实上是对“集体”土地权利的一种限制和约束，农村集体并不能对土地行使完全的土地处分权［3］。因此，笔者认为“农民集体”对土地的所有权是受限制、受约束的，也是不充分也是不完整的，在现行的法律框架下，集体土地是一种特殊的公有制形式。国家对集体土地权利的行使，既非完整意义上的“公权”也非“私权”，是以“准公权”或“集体公权”的性质来对待的，笔者本文对集体土地征收的研究也以这种性质为前提。但这并不等于笔者就赞成将集体土地作为“集体公权”来看待。事实上，集体土地征收中的诸多问题恰恰是这种原因造成的，这一性质也决定了土地补偿与其他许多物权的补偿性质的根本不同。
三、对农村集体土地征收的性质
对农村集体土地征收的性质决定着征收补偿的性质与分配方式。在现代法治国家，土地征收属于一种附有严格法定条件的行为。如美国宪法第5条修正案规定，准许联邦政府占有私人财产，但必须具备三个条件：即为公共利益而征收、予以公正的补偿和经过正当法律手续［7］。这事实上是确定了对土地征收的性质。但在我国对土地征收性质的定位，目前学术界并无一致的见解［8］，在现实中造成了很大的混乱，是产生诸多补偿问题的根源。基于目前的法制体系，笔者认为对农村集体土地的征收主要具有以下性质：
（一）主体缺位
在对农村土地的征收中，主要涉及国家、集体和个人三方利益，在这三者之中，集体土地的主体是谁？谁对土地拥有最终的处置权？理论上，宪法和有关法律似乎已经做了明确的规定，农村土地所有权属于集体，农村土地的主体是“集体”，但实际上理论和实际是脱节的。现实中不仅存在着土地所有权主体不到位、权利义务不明晰的问题［9］，而且问题很复杂［10］。目前从总体上讲，对农村集体土地的主体资格主要有三种不同的认识：国家主体说［11］，村集体主体说［9］，村民个人主体说［12］。
国家主体说是从其现实性和实质性上而言的。根据“实质高于形式”的原则，农村集体土地名义上虽然属农村集体所有，但农民并没有处置权，实质上仍是国家在决定农村集体土地的命运。国家对“农民集体”超越法律强制行使土地所有权，使本来在法律上已虚拟化了的“农民集体”只能是有限的土地所有权人，农民的集体土地所有权事实上被悬挂，或者说被虚化，国家才是农村土地的终极所有者。国家是否拥有集体土地的所有权，目前争议最大，也越来越受到质疑［13］。
集体主体说是从现行法律意义上而言的。《宪法》第十条规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”
［14］。《土地法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”但该观点的关键问题是“集体的范围”没有得到很好的解决，争议较大。如《北京市高级人民法院关于审理土地行政案件有关问题的意见》第三条规定：“关于诉讼当事人问题。依法享有集体土地所有权的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组，认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向人民法院提起行政诉讼”［15］，就是对“集体”范围的一种含糊提法。基于不同的认识，“集体主体说”又有很多不同的观点。按集体的范围不同，“农民集体”有“乡（镇）集体+村集体”［9］、“村集体”［16］和“村民小组”［10］等不同的观点，其中“村集体说”占主流；按集体的性质“农民集体”有“村民集体”和“集体经济”等不同的观点。
村民个人主体说是从改革的方向上而言，该观点认为中国现行的农村用地制度只能算是一种临时性安排，因为它和真正的市场经济原则仍有极不相容之处，应该使农村集体土地所有权明确为农民个人所有，有序地推动农村用地私有化，将农村用地私有化和城市化有机结合起来。
对于上述各种观点，笔者认为，将国家作为征地主体不是法律赋予的，而是法律在实际执行中的变形，既不合法又不合理。将农民集体作为征地主体，虽然是现行法律规定的，但集体的概念过于宽泛和空洞，既没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则，也没有明确产权代表和执行主体的界限和地位，同时也没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。在实践中，农村集体土地所有权事实上已被土地使用权所代替，这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度复杂化，其结果是主体不明，谁都有权，谁也都无权。把村民个人作为目前征地的主体看似可行，但缺乏法律依据，突破了我国现行的土地制度，涉及我国宪法及相关法律中有关规定的方向性调整。尽管近年“两会”期间屡有代表或委员提出把集体土地的所有权固定给农民的建议或提案，但短期内实现的可能性不大。综合上述原因，事实上农村集体土地的主体是缺位和虚化的。
（二）国家主导性
土地资源的稀缺性、有限性及对社会生活的重大意义决定了国家对其征收的必要性和主导性。在现行的法律和制度框架下，政府是农村土地转变为城市土地的唯一仲裁者，它拥有从农村获得土地并将其转换给城市使用者的排他性权力，所有土地进入市场都必须首先由政府进行强制征收，然后通过一定的方式再将其配置给土地的使用者。尽管直接需要土地的不一定都是国家，还可能是国家机关、事业单位和社会团体甚至是私人企业，但如果要使用集体土地，都必须也只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定的程序向国家（代表国家的各级国土管理部门和人民政府）提出用地申请，由国家征收后转供，而不能由用地单位直接向集体土地的所有者“购进”。在土地转换用途的过程中，不需要在原有的农村土地拥有者和最终获得土地的城市新使用者之间进行直接交易。除国家以外，任何单位和个人都无权对土地进行征收，无论是土地被作为公共目的、准公共用途还是明确作为私人使用，都是如此。因此，国家自始至终主导着这一市场。
（三）强制性
对农村集体土地的征收是否具有强制性，取决于对农村土地征收行为的理解。总的来看，目前对农村集体土地征收行为有两种不同的理解：一为行政行为说［17］，二是民事行为说［8］。行政行为理论认为在土地征收关系中，征地方以国家名义，行使公权力强制性取得土地所有权，被征地方既没有与之自由协商的权利，亦无对之提讼的权利，由此形成的法律关系并非是在平等基础产生的，应该具有强制性。而民事行为理论认为，从土地征收行为目的公益性、土地征收法律关系主体的特定性、土地征收权利的专有性、土地征收的补偿性和土地征收后果的物权性的意义上说，土地征收应为民事行为，不具有强制性。
笔者认为，土地征收的国家主导性决定了土地征收的强制性。国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。在土地征收法律关系中，国家与被征收土地的集体组织（农村集体经济组织或者村民委员会）之间的地位是不平等的，土地征收行为并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家单方面的意思表示。国家作为征地者在征地时，不以被征地者是否同意为必要，被征地者必须服从，不得阻挠。虽然在征收土地时集体有权按一定的程序争取合法权益，但争取合法权益并不能对抗国家对集体土地征用的强制性，除非土地所有权真正归集体或归村民个人所有。
（四）公益性
土地征收是不需要经名义上的土地所有权人（即村集体）同意而强制性取得其土地的行为，这显然与法律平等保护“公有财产”与“私有财产”的立法原则相冲突，进而引发人们对征收权合宪性的怀疑。“公共利益”的正当性不仅成功地消除了这种矛盾和冲突，使得征收权合宪性得以成立，而且它还成为评判一项具体土地征收行为是否实质性合法的根本标准及防止征收权滥用的重要措施。虽然国家对集体土地的征收具有强制性，但国家也不能以此为借口滥用“公权”，必须以“公益性”为前提条件，土地征收权只有符合公共目的或公共利益才能为法律和社会所接受。正因为如此，世界各国对土地征收权的行使都有详细的限定，都在其宪法中规定了“公共利益”是征收土地的前提条件［18］，并严格以土地用途是否为公共用途或者具有公共利益为标准作为判定土地征用是否合法的依据。
我国《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。2004年8月28日修订的《土地管理法》第一条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，可见是否符合公共利益是土地征收权行使的依据。虽然征地用于“公共利益”还存在争议，其范围还有待明确和界定［19］，确定原则和方法也不明确，《土地法》、《物权法》及相关法律也没有对“公共利益”作出明确和严格的界定，但这些并不影响“为了公共利益”这一征地限制条件和立法原则。对集体土地用于非公益性和科学界定公益性用地的性质目前在法律上还有很多问题，需进一步研究。
（五）程序性
土地征收程序是一种行政程序，是国家征地机关在行使土地征收权过程中必须遵守的步骤、顺序以及时限的总和。对集体土地征收的程序性一是指基于集体土地的特殊性，在征收集体土地时必须遵从一定的程序；二是现行法律法规中也对征收集体土地进行了严格要求。但我国立法及实践中，一直存在重内容、轻程序的错误倾向，表现在征地中，政府及土地行政主管部门违反程序的情况屡有发生，其表现形式也多种多样：化整为零、下放审批权、分级限额审、特事特办、一事一议、边报边批、未批先征，未批先用、越权审批等情况较为普遍［18］，不按程序办事的案例更是随处可见［20］。
由于土地征收具有强制性的特点，因此土地在征收过程中就容易产生“强权性”和“非公平性”。强制性如果不以严格的程序为前提，就很容易演变成以强权对农民财产的“剥夺”，成为“剥夺”一部分人的合法权益去满足另一部分人合法权益的工具。因此，科学合理的土地征收程序可以预先设定政府及土地行政主管部门的权限，规范政府及土地行政主管部门的行为，增加土地征收的透明度，避免暗箱操作和少数人的肆意妄为等现象的出现，以保证征地权力的公正合理行使。集体土地作为一种特殊的物权，国家、村集体和村民个人任何一方均无权单方面对土地进行处置，必须按法律规定履行必要的程序，否则就是非法的。法制体系比较健全的国家大多对国家征地有一套程序来限制国家的权力和保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。对农村集体土地的“征收”毕竟是对农民所拥有土地的“剥夺”，会给其生产和生活产生深远的影响，因此土地征收不能仅仅是政府的单方面的强制行为，而是有征地方和被征地方共同参与的过程；不是村集体干部等少数人的行为，而是全体村民参与的行为。这样既可以保证农民在征地过程中可以积极参与进来，及时了解征地过程中来自各方的信息，也能更好地保护自身权益不被侵害。
我国虽未出台关于土地征收程序方面的单行法律法规，但其相关规定却分别体现在《土地管理法》（2004年）、《土地管理实施条例》（1998年）、《建设用地审查报批管理办法》（1999年）、《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》（2000年）、《征用土地公告办法》（2002年）和《国土资源听证办法》（2004年）等以及各地方制订的法律、法规和规章中。根据上述法律法规，完整的征地流程包括：建设项目许可——告知征地——征地调查——征地听证——征地安置和补偿——用地。其中《征用土地公告办法》和《国土资源听证办法》还对公告程序和听证程序作了专门规定。此外，《土地法》第四十五条规定：“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”。第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。此外，《土地管理法实施条例》和国土资源部2006年6月《关于加快推进征地补偿争议协调裁决制度的通知》对征地补偿争议协调裁决制度和程序也做了更加具体的规定。
（六）有偿性
有偿性也可称之为补偿性。土地征收必须以土地补偿为必备条件。国家建设征收土地既不同于没收土地，也不同于征购土地，它不是无偿地强制征收，而是有偿地强制征收，被征收土地的集体经济组织和个人应当依法取得经济上的补偿。但是，这种补偿不是建立在独立物权前提下的“等价交换”，而是建立在土地作为“集体公权”基础上的特殊买卖。《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地法》、《物权法》和国土资源部2004年11月的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》以及各地方政府均对土地征收补偿作了相应的规定。至于补偿的标准，争议较大，一般人认为是“适当补偿”，它以对征地性质的认识不同而有较大的差异。虽然对“适当补偿”还没有形成一致的意见，但应以被征用土地的农民生活水平不降低为原则。
总之，在现行法律体制下，农村集体土地是一种特殊的权利，国家对集体土地的征收性质有别于一般物权的转让，这些特殊的性质进而影响到集体土地征收补偿的性质。
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法律制定的特征篇7
本文的目的是通过对征收――这一国家对经济合法管理的手段对受影响权利主体利益损害所承担的补偿责任的法律性质进行分析,并进而借用其分析方法对当前经济法责任研究领域中学者提出的具体经济法责任之“国家经济失误赔偿责任”的性质进行分析与界定,以辨明其在经济法责任体系或经济法体系中应处的位置,以期对经济法责任体系建设的理论探讨有所启发。
一、征收实践中国家补偿责任的确立
征收是指国家,特别是基于其对私人产业之支配权,对私人财产权利的取得或限制。[1]私人的财产权利神圣不可侵犯,是现代法治的基本原则。然而对于私人财产权利的保护并不是绝对的,在各国立法中征收均合法存在,并以给予补偿为合法要件。如法国民法典第545条规定:“任何人不得被强制转让其所有权,但因公用并在事前受公正补偿时,不在此限。”德国基本法第14条第3项规定了“对财产的征收必须依照法律进行,且该法律必须规定补偿的形式和额度”。美国宪法第五修正案规定了“私有财产亦不得在未予以公正补偿后,予以公用征收”。
对外资的征收,当前为所有西方国家(包括欧洲和北美)所支持的规则是:对外资的征收是合法的,而补偿是合法性的要件之一。[2]该规则所体现的补偿作为征收前提条件或者合法性要件的原则在大多数(包括各国已经实际签订的范本)双边投资条约(Bilateral Investment Treaties, 以下简称BITs)、各种多边投资协定中,①均得到了确认。由此亦可见发展中国家尽管对于具体补偿额的确定与发达国家之间存有重大分歧,但对征收补偿责任的承认却是无庸置疑的。
我国通过大量BITs的签订确认了国家由于其经济享有对外资的征收权,并在征收条件的规定中明确要给予补偿。[3]在《外资企业法》第5条和《中外合资经营企业法》第2条第3款中,也规定了在特殊情况下可依法行使征收权,并给予相应的补偿。更有《中华人民共和国宪法》(2004年修正)第13条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”该规定为普遍意义上的征收的合法性及提供补偿提供了根本法上的确认。
至此可见,无论是在普遍意义上的征收,还是对于外资的特别征收,无论是在各国国内法上还是国际法上均确立了国家的征收权和补偿责任。
二、国家征收补偿责任的性质分析
通常来说,责任有两层含义:一是份内应做的事;二是没有做好份内应做的事因而应当承担的后果。[4]在法律上,前者即义务,是责任的积极方面,而后者即为通常所指的法律责任,是责任的消极方面,具有否定性。
根据法的一般理论,法律责任是由于侵犯法定权利或违反法定义务而引起的、由专门国家机关认定并归结于法律关系的有责主体的、带有直接强制性的义务,即根据法律责任“义务说”(又称作“第二性义务论”),由于违反第一性法定义务而招致的第二性义务。[5]凯尔森则认为:“法律责任是与法律义务相关的概念。一个人在法律上要对一定行为负责,或者他为此承担法律责任,意思就是,他作相反行为时,他应受到制裁。”[6]此时,同是义务,两个先后产生的义务之间具有因果关系,后者成为法律上的责任。
根据这一理论,国家征收补偿责任的性质,究竟是法律上的义务还是责任?对于国家征收补偿的性质可尝试通过如下两种假设进行分析:
假设国家补偿是第一性义务。此时,国家补偿是基于征收的相关法律明文规定的由国家承担的义务。当国家没有履行该义务的时候,就应承担由此导致的第二性义务,即法律责任。该假设符合现实的征收及补偿责任的实践,应当成立。
假设国家补偿是第二性义务,即其产生只能以国家违反第一性义务为前提。此时国家的第一性义务只能是国家负有不得征收私人财产的义务。而在现实的征收制度框架下,只要满足一定的条件,国家对私人财产的征收是完全合法的,是法律赋予国家的一种权利。更进一步说,国家对于社会经济的管理职能已成为国家职能的重要组成部分,在产生社会经济宏观调控需要的时候,国家对私人财产的征收更是一种义务,此时这种义务是第一性义务。由此分析推出该假设与实践相矛盾,不能成立。
由此,在征收制度下的国家补偿责任是法律规定的第一性义务,而不是法律责任。
三、“国家经济失误赔偿责任”的性质分析
“国家经济失误赔偿责任”作为经济法学者提出的新型的政府具体经济法责任,是指由政府及其相关责任人员承担的因政府的经济决策失误而导致的财产责任。[7]又有称“经济法上的国家赔偿”,指为了补偿由于国家宏观调控或市场规制措施不当,而给调制受体所造成的损害,从应然的角度说,国家应当通过一定的途径和形式来给予赔偿。[8]
(一)基于“责任第二性义务”理论的假设分析方法的可适用性
对经由征收确立的国家补偿责任制度及对其性质的分析方法,是否可以用来对“国家经济失误赔偿”责任进行分析呢?答案是肯定的。征收的国家补偿责任与国家调制措施所导致的“国家经济失误赔偿责任”,尽管二者从名称上看有天壤之别,但却具有同质性。具体可分析如下:
1.征收与国家调制措施的同质性
首先,二者以相同的法哲学观为基础。作为大多数现代国家征收立法指导思想的“扩张的征收理论”认为:财产权是负有社会义务的,并非绝对不可侵犯,公共利益的需求可以对抗私人财产权利。由此,征收作为基于公共利益的需要对私人的财产权利进行剥夺或限制的措施,体现了社会本位的所有权思想,即强调所有权应当负有社会义务,应当有利于社会公共利益的增长。[9]所以尽管最初的征收制度源起于行政征收,但是这并不妨碍这种措施“为引导经济以实现特定目的”[10]而成为经济法上的国家经济规制措施。
其次,对财产权利的征收在本质上就是一种国家管制措施。征收是对财产权利的剥夺或限制。除去基于古典征收理论的行政征收,征收,特别是对外资的征收(其中又包括间接征收)有其自身的构成要件,如对财产权利影响的程度。一项政府管制措施是否构成征收并须要补偿,须依据一定的构成要件进行判断。布朗利在其《国际公法原理》中关于并非所有国家管制措施都构成征收的论述也确认了这点。[11]在我国对外签署的投资保护协定中,绝大多数都明确规定,征收既包括直接征收也包括间接征收,如与征收“任何类似的其他措施”(1982年中国与瑞典协定第3条第1款)、与征收“效果相同的其他措施”(1983年中国与罗马尼亚协定第4条第1款)以及相对征收的“其它任何具有同样效果或同样性质的措施”(1995年中国与摩洛哥协定第4条第1款)等。
2.国家补偿责任与“国家经济失误赔偿责任”的同质性
国家补偿是国家对其国家机关和国家机关工作人员合法行为对私人的合法权益造成损害所进行的弥补。而国家经济失误赔偿则是“政府决策失误而由政府及其责任人员承担的财产责任。政府经济失误赔偿涉及国家赔偿,但经济法上的国家赔偿不是通常所说的行政赔偿或司法赔偿,而可能是立法赔偿。因为国家管理主体的失误更多的是立法上的失误或立法性决策上的失误”[12]。补偿与赔偿具有不同的含义,二者根据通说以合法、违法与否为区分标准。依此标准,“国家经济失误赔偿责任”尽管使用了赔偿一词,但在含义上实为本文所定义并使用之补偿,是国家经济失误补偿责任。
至此,由于二者的同质性,前面分析国家补偿责任性质时所采用的以“责任第二性义务”理论为基础的假设分析方法,同样可适用于对“国家经济失误赔偿责任”即国家经济失误补偿责任进行分析。
(二)“国家经济失误赔偿责任”的性质分析
1.“国家经济失误赔偿责任”的第二性义务假设
先从假设“国家经济失误赔偿责任”为第二性义务开始。那么,国家经济失误补偿责任的产生只能以国家违反其第一性义务为前提。此时国家的第一性义务就只能是国家对其作出的经济管理决策负有没有失误的义务。这样,问题的关键就变成了,在经济法体系下,法律对其规制对象――国家调制经济的义务是否或应否有如此程度的要求?
首先,基于权利与义务设定的对应性,国家作为经济法的决策主体、管理主体、监督主体享有对国家社会经济广泛的调制权利/权力,并因此而享有特殊的经济法地位,所以法律对其也课以相应严格的义务要求。因此,国家负有正确、积极、严格履行其经济职权的义务,不得懈怠。但这并不等于不允许国家犯错。
其次,哈耶克认为:“法治不是关注法律是什么的规则,而是一种关注法律应当是什么的规则,亦即一种‘元法律原则’(或‘超法律原则’)或一种政治理想。”[13]那么,国家是否应当负有不失误的义务呢?同样借用哈耶克的原理,竞争与试错合法合情合理。对义务主体提出的要求应切合现实的需要与实现的可能而不应仅为理想,盲目追求不切实际的理想状态的最终结果极有可能导致其沦为空想。尽管政府合法并且合理管制经济是社会发展的需要,但是为了克服“夜警”政府无力实施对国民经济良好干预的缺陷而应运而生的经济法,反过来要求政府面对千变万化的社会经济进行精巧控制和引导,正确、积极、严格履行经济职权的义务而不产生失误,完美达到期待的目标,是非理性的要求。同时,经济法所追求的可持续发展的社会整体效益目标的实现,由于社会整体效益体系是有彼此冲突又相互依存的多种利益体所构成,包括个人利益、集团利益、国家利益和社会利益,这里对社会整体利益的追求在实质上是对各利益体利益平衡的追求。一项具体国家管制或者调节措施的制定和施行,在一定期间内对一定利益体利益平衡目标的完美实现没有也无法有确定的客观标准,更勿论失误的产生与否。
到这里,国家对其作出的经济管理决策负有不失误的第一性义务并不存在也不应当存在。“国家经济失误赔偿责任”为第二性义务的假设不成立。
2.“国家经济失误赔偿责任”的第一性义务假设
再看将“国家经济失误赔偿责任”作为第一性义务的假设。政府经济失误是法律受制于其所规制的社会经济现象的复杂性所不得不允许的情形,此时基于公平负担理论,“在民主法治社会里,人人享有平等的法律权利,同时人人亦应平等分担社会负担。如果个别或部分公民为社会承担了特别的义务或受到了特别的损害,国家即应给予他(他们)特别的补偿,以将个别或部分人因公共利益受到的损失转由全体公民分担”[14],国家负有积极地给予补偿的责任。由于法律意义上的义务是“由国家规定或承认,法律关系主体应这样行为或不这样行为的一种限制或约束”[15],而“‘义务’这个词汇中,隐含着拘束负义务之人的‘契约’这样的意象,而‘责任’这个词汇之中则潜藏着债务的观念”[16],因此,此时的国家补偿责任在设定目的和含义上更符合义务这一积极责任的内涵。
“国家经济失误赔偿责任”为第一性义务的假设也更为切合经济法的目的。“经济与社会的良性运行和协调发展则是经济法的目的性价值。这一目的性价值与经济法对社会整体利益和个体利益的协调追求同根同源”[17]。经济法上国家作为调制主体的总体义务是通过采取经济调制措施以调和、平衡对各利益体的利益冲突。这个义务自然就包含了促进作为一个整体的公共利益的义务和促进各个利益体利益的义务。后者当然包含积极补偿各利益体的利益缺损的义务,如这里的国家经济失误补偿责任。
因此,关于国家补偿责任在经济法领域内的性质,尽管对于法律义务与责任、补偿与赔偿、违法与合法等概念存在有不同的界定,从而可能得出不同的结论,但是在界定经济法责任为责任主体“没有做好应做的事而应当承担的后果”的前提下,提出如政府经济失误赔偿作为经济法责任的具体形态,或者经济补偿责任作为政府经济法责任的一种并进而将之作为独特的经济法责任既不符合论证逻辑,更不符合经济法追求社会整体效益的要求。
四、结语
国家对私人财产的征收及其补偿责任制度的确立与实践对经济法责任体系的理论构建具有一定的借鉴意义。通过以“第二性义务论”为基础的假设分析方法对征收的国家补偿责任的性质进行分析,界定了其在本质上是法律义务,而非法律责任。征收的国家补偿责任与国家调制措施所导致的“国家经济失误赔偿责任”具有同质性。因此,可借用该假设分析方法对“国家经济失误赔偿责任”的性质进行分析,并可知“国家经济失误赔偿责任”亦属法律义务,而非第二性义务意义上的法律责任。
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法律制定的特征篇8
长期以来，人们对法律程序的研究局限在诉讼程序领域，忽视了非诉讼程序，特别是行政程序的研究。但是20世纪以来，随着“行政国”的兴起，政府行政权力日益膨胀，行政权力向社会生活的每一个角落渗透，各国在提高行政效率的同时，规范行政权力的正当行使便成为现实的需要。美国、德国、日本等发达国家都相继颁布实施了行政程序法典，以期强化政府的科学管理，预防和控制行政权力的滥用，由此各国掀起了三次行政程序法的立法浪潮。[④]不仅如此，有学者也呼吁重视民法等私法领域的程序问题，例如不动产的登记程序是发生物权移转效力的必备要件，在因无权和无权处分而订立的合同中，设置权利人的追认程序，为当事人提供了选择机会。[⑤]
无论是体现自然事实过程的自然性程序，还是反映社会活动过程的社会性程序，都包含着某些共同性要素，即：时间和空间。程序发生或存续于一定的时空中，时间的流逝、空间的位移构成了任何一项程序不可或缺的组成部分。但是作为社会程序一种的法律程序，除了时空要素外，还具有两个重要的因素：主体和结果。法律程序是主体参与其中，并且能够满足法律关系主体某种需要的程序，它反映的是主体和程序之间的关系。法律程序关注主体的命运，程序通常以主体的需要得到满足为其正常结局，因此法律程序的终结总会产生一定的程序结果（裁决或决定）。在法律程序中，法律关系主体的活动从来不是盲无目的的，程序的发动和进行都是基于主体一定的目的性追求，故法律程序不会无缘无故地展开，它总是有始有终、有因有果、有特定空间限制的，从而使法律程序表现出相对封闭性。[⑥]
二、税收程序的定义和特征
上述对法律程序要素的探讨，有助于我们准确地理解税收程序的概念。在法律程序的构成要素中，最能反映程序本质的是主体和结果要素，我们可以以此为参照系，对法律程序的含义进行界定。从程序主体的角度来看，法律程序可以视为“人们进行法律行为所遵循或履行的法定的时间或空间上的步骤和方式”。[⑦]从程序结果的角度来看，法律程序“主要体现为按照一定的顺序、方式和步骤作出法律决定的过程。”[⑧]我国行政法学者在对行政程序定义时，也多是从行政主体实施行政行为的角度入手，实际上是属于以主体来界定行政程序。例如，行政程序“就是由行政行为的方式、步骤和时间、顺序构成的行政行为的过程。”[⑨]“行政程序是行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。”[⑩]
笔者认为，为了明确税收程序的概念，[11]必须完整地把握法律程序的要素。据此，税收程序的定义应当为：指税收征纳双方主体，实施征纳行为、作出征税决定所遵循的方式、步骤、时限和顺序的相互关系的总和。
首先，税收程序是征纳主体实施征纳行为的运行程序。税收程序的主体是征税机关和纳税人等征纳双方主体，税收行为包括征税机关的征收行为和纳税人的缴纳行为，相应地税收程序也分为征税机关的税收征收程序和纳税人的税款缴纳程序。[12]这是因为，税收程序主要是国家征税权力运行的程序，但并不意味着税收程序仅由征税机关独立操作完成，纳税人等相对一方处于无所作为的状态。在现代法律程序中，崇尚程序主体性原则和参与原则。程序主体性原则要求程序的规划、设计和运作，应当符合程序关系人的主体意愿，赋予程序主体相应的程序参与权及程序选择权，同时还应提升程序主体对程序制度的内容及其运作的依赖度、信服度和接纳度。在税收程序中，基于税收债权的公益性和非对待给付性，征税主体的征税权具有一定的优位性，国家征税权力的运行程序在税收程序中居主导地位，但征税机关与纳税人在税收程序中的法律地位是相等的，都是税收程序关系的主体，在行使权力（权利）的同时，必须履行程序义务。因此，我国新修订的《税收征收管理法》在第1条将“规范税收征收和缴纳行为”作为立法宗旨，在正在实行的新征管模式中，将自愿申报纳税作为税收确定程序的主要方式，正是为提升纳税人的主体地位，保障纳税人的基本权利而推行的人性化的纳税方式。所以，征税机关在主动启动和推进税收程序的过程中，应认真实行参与原则，通过提出申请、陈述和申辩意见、参与听证等方式，为吸纳纳税人参加到税收程序中创造机会和条件，使征税机关和纳税人之间产生良性互动关系，富有成效地影响征税决定的制作过程和内容。税收程序也因此在现代社会不仅是征税机关作出征税决定的操作步骤，同时还是以税收相对人的程序权利制约征税权力滥用，保障纳税人基本权利的重要制度。
其次，税收程序是作为过程的税收征纳行为，是税收征纳行为的形式。税法上的征纳行为由两个方面构成：一是征纳行为的实体内容。一般认为税收是公法上的债，税收法律关系的内容是国家向纳税人请求税收这一金钱给付的公法上的债权债务关系。[13]二是征纳行为的运行形式。即征纳行为运行的方式、步骤、时限等表现形式，例如确定应纳税额、作出更正决定、实施滞纳处分等所经过的程序。但正如事物的内容都离不开形式一样，任何一个征纳行为都是两方面的统一，没有征纳程序，就没有征纳行为。
第三，税收程序的构成要素除了主体（征税机关、纳税人等）和结果（征税决定）要素外，还包括方式、步骤、时限和顺序等时空要素。方式指完成某一征纳行为的方法及行为结果的表现形式，如是采用秘密还是公开的方式作出决定，征税决定是以书面还是口头方式作出等。步骤指完成某一征纳行为所要经历的阶段，税收程序一般由程序的启动、进行和终结三个阶段组成，我国《税收征收管理法》就是按照税收征管程序的不同阶段作为立法线索，来架构征管法的程序规定，依次为第二章“税务管理”、第三章“税款征收”、第四章“税务检查”。时限指完成某一征纳行为的期限，如我国税收征管法第52条规定了要求补缴税款的期限，即因税务机关的责任，致使纳税人、扣缴义务人未缴或者少缴税款的，税务机关在三年内可以要求其补缴税款。顺序指完成某一征纳行为所必经的步骤间的先后次序，如征税机关在作出征税决定时，必须“先调查取证、后审查裁决”，我国税务机关在采取税收保全措施时，要依次遵循责令限期缴纳税款――责成提供纳税担保――采取税收保全措施――解除税收保全措施或转化为强制执行措施的程序来实施。行为方式、步骤构成了征纳行为的空间表现形式，行为的时限、顺序构成了的征纳行为的时间表现形式，税收程序正是征纳行为空间和时间表现形式的有机结合。
第四，税收程序的运行结果是作出征税决定（在税收立法程序中，其结果是制定税收法律规范）。程序结果是法律程序的最终产品，是程序所指向的特定法律效果。在司法程序中，其最终的审判结果是作出裁判；在税收程序中，不论是税收征收程序还是税收缴纳程序，其程序结果都是针对具体的征税事项由征税机关代表国家作出征税决定，即征税机关为实现税收法律所规定的目标和任务，应纳税人等税收相对人的申请或依职权依法处理涉及特定税收相对人某种权利义务事项的税收具体行政行为。[14]因此，这里征税决定的内容是广义的，不仅指有关税款的核定、更正、退还、滞纳处分等决定，还包括与税收征收有关的纳税人种类的认定、发票等凭证效力的确认、税收检查决定、税收保全措施和强制执行措施的决定等征税行政决定。
第五，税收程序是一种法律程序。税收程序主要是征税机关代表国家行使征税权力时所遵循的程序，因此，为了使征税权力的行使能够合法、正当和赋有理性，很多国家都通过制定统一的行政程序法典和专门的税收征收程序法，对那些能够对征税权力产生控制功能、有利于保障纳税人权利的重要程序加以规定，使之成为程序主体双方必须遵守的法定程序，任何一方都必须履行法定的程序义务，否则将对其产生不利的法律后果。尤其是现代税收程序法，主要是关于征税机关程序性义务的规定，纳税人遵守程序性规定，实际上是在行使自己享有的知情、参与、听证、申辩、救济等程序性权利，从而不仅有效地影响了课税决定的制作，也维护了自己在程序过程中的人格自治和道德尊严。
在探讨税收程序定义的时候，有必要对税收程序的性质予以说明。根据三权分立理论，法律程序的性质分为三类，即立法机关行使立法权制定法律规范的程序是立法程序，司法机关行使司法权解决纠纷的程序是诉讼程序，行政机关代表国家行使行政权力所遵循的是行政程序。如果我们单就征税机关行使征税权力时所遵循的程序来理解税收程序，税收利益只是国家凭借政治权力从纳税人转移到征税机关的单向流动，征纳双方显然是不平等的，具有“权力型法律程序”的特征，税收程序应属于行政程序。但是正如以上所述，纳税人的税收缴纳程序在现代税收程序中的独立价值日益彰显，它与征税机关的征税程序相互联系和交叉，有利于科学地配置程序角色，提高整个税收程序的效率，发挥税收程序的控权、维权功能。而传统意义上的行政程序只是指行政权力的运行程序，不重视也不包括相对人的程序。[15]但如果我们摒弃长期支配我国的“国家分配论”，而是从社会契约论为理论基础的“公需说”和“交换学”出发，在最深层的意义上，国家征税是以人民同意为前提的，人民交税是为了从国家那里得到公共产品，因此，“在税收法律关系中国家与纳税人、税务机关与纳税人之间又是平等的”，[16]税收法律关系是“债务关系”，纳税人的缴税行为类似于私法上的清偿债务。在这种意义上，征税权力的运行程序就成为国家经济运行过程中的重要环节，税收征纳关系在性质上就属于“在国家协调本国经济运行过程中发生的经济关系”，征税机关应依法代表国家，运用法律手段协调征纳关系，平衡各类主体的利益，[17]从而使税收程序表现出一定的“平权型法律程序”特征。
另外，税收程序在现代社会中具有双层含义。一是技术层面上的税收程序。在任何社会，为了实现组织收入的固有职能，国家征税权力的运行都要通过一定的征纳程序来进行，这种意义上的税收程序，与机器的操作规程、计算机的运行程序一样，具有一般意义上的程序特点，是征税机关为了实施税收管理，作出征税决定所遵循方式、步骤、时限和顺序。通过科学、合理的规划设计和组织协调，来实现征税机关预定的管理目标。换言之，在此层面上的税收程序是实现税收管理目标的手续和工具，体现的是税收程序的技术性、工具性特点，是每一社会形态税收程序所具有的普遍含义。
现代税收程序还具有权力制约层面上的含义。现代国家是“税收国家”，[18]税法是侵权性规范，税收的征收和支出已成为影响个人、企业、国家等各类主体利益的重要因素。为了保障国民的财产权，防止和制约国家征税权的滥用，以人民主权和保障基本人权的宪政原则为理念，构建权力制约层面上的税收程序成为各国税收程序立法的普遍趋势。例如日本《纳税人权利宣言》规定：“纳税者有要求仅按照符合宪法内容和程序对国家及地方自治体负担纳税义务，以及要求国家及地方自治体应仅按照符合宪法目的和程序支出租税的权利。”[19]控权意义上的税收程序以程序正义思想为理论基础，通过建构听证、回避、审裁分离、说明理由、信息获取、权利救济等一系列税收“正当程序”制度，来提高税收征纳过程的正当化水平，保护纳税人的基本权利，实现税收法治。正如美国前联邦最高法院大法官道格拉斯指出的：“权利法案中的大多数条款都是关于程序的规定，这并不是没有任何意义的。正是程序决定了法治与恣意的人治之间的主要区别。”[20]
三、税收程序的种类
广义上的税收程序在性质、范围、内容、表现形式上呈现出多样性和分散性的特点，有必要对其进行分类研究，以便在更广的维度上认识税收程序。
1.征税程序与纳税程序。
这是根据税收程序主体及其所进行的程序行为来分类。征税程序又叫征税主体程序，是征税机关进行税收征收行为所遵循的程序，纳税程序又叫纳税主体程序，是纳税人、扣缴义务人从事税款缴纳（扣缴）行为时所遵循的程序。一般来说，征税程序与纳税程序是相互衔接、交叉并存的，这种划分方法有助于我们重视纳税行为程序在现代税收程序中的作用，但从总体上看，征税程序仍居支配和主动地位。
2.内部程序与外部程序。
这是以税收程序适用的范围来分类的，其区别的目的是要认识外部程序的重要性。内部程序是征税机关对内部人事、业务等进行管理的工作程序，例如审批、备案程序等。内部程序仅适用于征税机关系统内部，法律化和法治化程度都较低，其中受到重视的是某些监督程序。[21]外部程序是征税主体实施外部课税行为、并影响纳税人权利义务时所采取的程序，例如税款核定程序、行政处罚程序、强制执行程序等，税收程序主要是指外部程序。内部程序是专制社会税收程序的特征，但随着征税的民主化和法治化，吸收纳税人积极参与到税收征纳活动中来成为税收程序立法的核心，以体现公正、合理的法律精神。
3.抽象税收程序和具体税收程序。
这是以征税行为的抽象性和具体性所作的分类，其划分的法律意义：一是违反不同性质的程序，将导致不同的法律后果；二是违反不同性质的程序，选用不同的法律救济途径。抽象税收程序是进行抽象征税行为所采取的程序，其结果主要是制定出税收规范性文件，由于它不能作为强制执行的依据，因此抽象税收程序违法，一般不会直接对纳税人的合法权益产生影响，但其程序违法的危害性在范围上远较具体税收程序违法要广。具体税收程序又叫税收执法程序，是进行具体征税行为时所采取的程序。经过具体征税程序所作出的一个征税决定，可以直接作为强制执行的依据。因此，具体征税行为程序违法，对纳税人合法权益产生的影响是直接的，当事人可以通过提起行政复议和行政诉讼程序来进行救济。
4.强制性程序与任意性程序。
这是以征纳主体遵守税收程序是否具有一定的自由选择权为标准进行的分类，其划分的法律意义在于违反程序的法律后果不同。强制性程序是征纳主体实施征纳行为时没有自主选择余地，必须严格遵守的程序。违反强制性税收程序在司法审查中将导致行为的撤销或重作，例如给予较大数额的罚款时，征税主体必须告知纳税人听证权之后才能作出，否则行政处罚决定无效。任意性程序是征纳主体在实施征纳行为时，可以自由裁量决定或选择采取的程序，例如《税收征收管理法》第58条规定：“税务机关调查税务案件时，对与案件有关的情况和资料，可以记录、录音、录像、照相和复制。”这里的记录、录音、录像、照相和复制程序就是任意性程序。一般来说，违反任意性程序只有在超出法定的选择范围或选择极不合理的情况下，在司法审查中才会导致相应行为的撤销或重作。
5.税收立法程序、税收征纳程序和税收行政救济程序。
这是根据实施税收行为时形成的法律关系的特点所作的分类。税收立法程序又叫税收创制程序，是指制定税收法律规范的程序，其特点是行为内容的广泛性、行为对象的不确定性和效力的后及性，除一般包括税收法规草案的提出、审议、表决和公布等环节外，还特别强调听取利害关系人的意见，因此，听证、公开、合议、专家论证等制度不可或缺。[22]税收征纳程序是征纳主体实施税收征纳行为时所遵循的程序，其特点是行为的日常性、对象的特定性、内容的具体性和方式的多样性，因此，不仅要强调征纳的效率，更要重视对纳税人权利的保障。税收行政救济程序又叫行政复议程序，[23]是纳税主体不服征税机关的征税决定，而依法向有权行政机关请求予以救济的程序，具有准司法程序的特点，因而公正性成为税收行政救济程序的主要要求。
6.普通税收程序和专门税收程序。
这是根据税收程序的范围和适用对象而进行的分类。普通税收程序有两种含义：第一种含义是指“具体征纳行为”所适用的程序，第二种含义是指各税种共同适用的税收征纳程序，普通税收程序主要包括有关确定征税标准和税额程序的税收确定程序，有关税收缴纳和征收程序的税收征收程序。专门税收程序也有两种含义：第一种含义是“具体征纳行为”以外的专门税收事项中所适用的程序，如税收计划程序、税收登记管理程序、税收检查程序、税收强制执行程序、税收行政处罚程序、税收行政救济程序等；第二种含义是指某一税种征纳活动中特别适用的程序，例如源泉征收程序一般适用于个人所得税的征收，在日本，课赋纳税方式只适用于特殊场合的关税、特殊场合的消费税、交易税、地方税等少数税种的征收。[24]
7.管理性税收程序和权力制约性税收程序。
这是根据税收程序的性质和功能所作的分类。管理性税收程序是税收征纳活动的操作规程和时序，是进行税收管理的一种方法，例如税务登记、认定、账薄、发票等税收征纳基础管理程序和计划、统计、票证等发生在税务系统内部行政管理活动所遵循的程序。管理性程序讲究税收行政活动的效率，法律化和法治化程度较低，主要是技术层面的含义，因此简化手续，提高办事效率成为管理性税收程序的基本要求。[25]权力制约性税收程序是规制课税权力运行的程序，例如告知、听证、回避、说明理由、行政救济等程序制度，其目的是要使国家课税权力能够公平、正当地行使，监督和控制行政权力的滥用，保护纳税人的权益。因此，权力制约性税收程序又叫税收正当程序，它对征税机关来说主要是其程序性义务，对纳税人来说成为其程序性的权利。
8.税收征纳程序和税收法制监督程序。这是根据税收程序的对象和性质进行的分类。税收征纳程序是税收征纳双方主体为了确定应纳税额、征缴税款而进行的程序，它是发生在征税主体与纳税人之间的程序。税收法制监督程序是税收法制监督主体在对征税机关、征税人员和其他接受征税机关委托行使征税权的组织和人员是否依法征税进行监督活动时所遵循的程序。在我国，能够产生法律监督效果的税收法制监督主体主要有国家权力机关、国家司法机关、行政监察机关、审计机关等，例如国家权力机关对税收立法等税收抽象行政行为的监督，人民法院通过行政诉讼对征税机关的税收具体行政行为的监督，行政监察机关对税务人员遵纪守法行为进行的监督等。税收法制监督程序是对征税机关的外部监督程序，它不同于税务系统内部的监督管理程序，但他们的目的和作用是共同的，即通过对税收执法行为进行事前、事中、事后的全过程监督，控制和规范征税机关的执法行为，保护纳税人的合法权益，维护税收秩序。
此外，税收程序还可分为国内税收程序和国际税收程序，事前、事中和事后税收程序，税务机关的征税程序和海关、财政机关的征税程序等类型。
四、税收程序与税收诉讼程序的比较
法律制定的特征篇9
一、征收概念的厘定研究任何事物，必须首先弄清它的概念（内涵和外延），由此之上进行讨论才能有的放矢，令人信服。所以我们在讨论征收这一比较生疏而且模糊的制度前更应如此。
（一）与几个相近概念的比较1、征收与税收和收费。此前行政法学界的主流观点认为征收与税收和收费是一致的，“行政征收是指行政主体根据法律、法规规定，以强制方式无偿取得相对人财产权的一种具体行政行为，包括税收和行政收费两种制度。” 这种观点对我国学者的影响颇深，至今——在第四次宪法修改之后——仍受到部分学者的膜拜。 笔者认为，认为征收即指行政税收和收费的观点如果说在修宪之前还有“在夹缝中偷生”的余地的话，那么在2004年第四次宪法修改之后它就彻底失去了生存的土壤。我们应该摒弃这种观点，原因有二：一是对征收的此种定义与传统大陆法系的观点向左。无论德国、法国还是台湾地区都把税收和收费排除在征收制度之外（至于原因将在下文介绍），因而我们若把征收仅仅定义为包括税收和收费，将不利于对西方发达征收理论的移植和借鉴，进而影响我国行政征收制度的构建（相当于另起炉灶）。第二个也是最关键的一个原因就是修改后的宪法第10条第3款和第13条第3款都把补偿作为征收的一个必要条件，而这与以无偿为特征的税收和收费是有本质区别的。
2、征收与征用。在新修改后的宪法的第10条和第13条中分别使用了“征收”和“征用”两个用语，这与先前的只使用“征用”是一个明显的区别。这既说明了二者存在某些共同之处，所以才会规定在统一法条之中；但它们又是有区别的，否则只用其中一个词就可以了。笔者认为，征收和征用相同之处在于都是为了公共利益的需要，依据法律并在给予补偿的前提下，对公民财产权的限制或剥夺；它们的区别在于征收一般是指对公民财产所有权的限制或剥夺，而征用仅是指对公民财产使用权的暂时剥夺（用完之后还要归还），征用大多适用于紧急状态或者军事、战争等特殊紧急情况下。
（二）征收概念的演变1、传统征收。公民个人权利的真正享有是从资产阶级革命开始的，其中又以《人权宣言》的发表为标志。但即使在那个人权利主义盛行的时代，制宪者们在强调“天赋人权”和明确“私有财产神圣不可侵犯”的同时，也同时要求个人权利的行使要受到社会约束，符合公共利益。当国家基于公益要求，以对公民财产加以特别限制为必要时，就需要对该公民个人的特别牺牲给予补偿，此即为征收。传统的行政征收制度形成于19世纪后半叶，主要是公用征收，即行政主体为了公用事业，按照法定的形式和给予补偿的前提下，以强制方式取得私人不动产所有权或其它物权的程序。传统征收的特点是：（1）征收对象主要是土地等不动产；（2）征收的形式是行政行为；（3）征收目的是为了公用事业，特别是公路、铁路等基础设施建设工程；（4）传统征收以完全补偿要件，而且大多是事先补偿。由上可知，早期公用征收制度还只是一种国家获取财产的手段，其主要目的在于取得土地以满足民生设施建设的需要，此一时期的公用征收制度一般称为“古典征收”。
2、扩张的征收概念。一战之后，国家的任务开始不断扩张，与之相对应，征收——国家与公民直接对抗的主要形式——的概念也在发展，表现在：（1）征收对象由仅仅是财产所有权及其它物权扩展到具有财产价值的各种权利，包括债权、著作权等；（2）征收的形式除通过具体行政行为外还可以直接通过法律实施征收；（3）征收目的不再限于特定、具体的公用事业，扩展为一般的公共利益；（4）征收的补偿范围变为适当补偿，而且必要时（国库亏空）可以不予补偿；（5）征收也不再以对私人财产全部或者部分的剥夺为限，只要对公民财产权有所限制而造成不公平的结果，都可以构成征收的侵害。
3、二次世界大战后，在德国形成了以基本法第14条为基础，辅以联邦法院判例、解释的比较完善的广泛意义的行政征收制度体系 ，该体系包括以下几个部分：（1）狭义的行政征收，也即公益征收，是指“为了执行特定的公共任务，通过法律行为，全部或者部分剥夺基本法第14条第1款第1句规定范围（财产权和继承权）内的具有价值的法律地位的行为。” （2）准征收，是指行政主体违法实施行政行为给公民财产造成损失的情况。德国联邦法院之所以概括出“准征收行为”，就是为了弥补行政主体违法耽误则是受害公民如何取得救济的体系漏洞，因为德国的国家赔偿制度采用的是过错责任原则。（3）征收害，指行政主体实施合法行政行为的附随效果对特定公民财产所造成难以忍受之侵害的行为。例如，修建公路对周边土地价值及居民生活质量造成不利影响的情况。征收害是由行政主体合法行为引起的，但其所造成的不利后果往往是不可预测的，因为客观上确实给受害公民造成了特别牺牲，因而需要给予公正补偿。
二、构建我国行政征收制度的设想如前所述，行政征收制度是私有财产权保护的一个重要组成部分，但是我国现行的行政征收制度却很不完善，而且也不科学，导致现实中由征收引发的问题层出不穷，因而笔者认为，为了维护社会稳定，切实保障公民的私有财产权，必须重建我国的行政征收制度，而首当其冲的就是制定专门的“行政征收法”。因为首先，我国涉及行政征收的法律仅由宪法、土地管理法、城市房地产管理法和中外合资经营企业法等几部法律，而且相互之间有关行政征收条件、程序和补偿范围的规定各不相同，所以有必要制定统一的行政征收法，以避免相同情况因适用法律不同而不同对待的不公平现象的出现。其次，在法治国家时代，尤其是在大陆法系国家，一项制度的建立一般都是立法先行。所以在我国构建行政征收制度，必须有法可依，制定行政征收法。最后，这次修宪明确赋予了公民私有财产权，并把行政征收并补偿作为私有财产权保护制度内的一项内容，而宪法权利变为公民实有权利的过程，也就是宪法实现的过程就必须将纲领性、原则性的宪法具体化并付诸实施。所以，要切实保障公民私有财产权，必须制定专门、统一的行政征收法。
笔者认为，行政征收法的制定应该借鉴德国和台湾地区的经验，主要注意以下几个方面的内容：（一）行政征收对象。传统的行政征收对象主要是土地、房屋等不动产的所有权。因为“动产一般可以买卖契约之方式而取得”，而“该土地之位置不能变移，不易觅其替代物”。 然而福利国家时代的行政征收理论早已突破了上述限制，认为行政征收对象应该包括所有具有财产价值的私权利，如所有权、使用权、债权、著作权等，甚至还包括特定条件下具有财产价值的公权利。但是，“就征收标的之财产权而言，应限于已具体存在之财产价值，而不包括单纯可以获取财产利益之机会或期待可能性……此外，并非一切现有以及可实现之财产价值，皆受宪法财产权保障……因此，另辟道路所至原地段之没落，以及财经政策之变更或废弃，其影响所及之利益，并非财产权”。 需要指出的是，行政征收对象范围的扩大并不意味着对公民权利侵犯的增加，恰恰相反，扩大征收对象范围是将原来不属于征收的情况纳入“征收并赔偿”的权利保障制度之下，同时使以上行为受到行政征收法律的规制。
（二）行政征收目的。在很多国家行政征收又称作“公益征收”，也就是说行政征收必须以“公益”为目的，我国宪法也明确把“为了公共利益的需要”当作征收的一个必要前提条件。但问题是“公共利益”的概念是宽泛和不确定的，对现实中何为公共利益以及某公共利益有多大会因不同主体的主观判断不同而得出不同的结论。所以笔者认为，为了防止行政主体对公共利益的恣意认定，有必要在行政征收法中将其一定程度的具体化。 同时，行政征收不仅必须具有具体的、可实现的公共利益需要，而且行政征收还必须符合比例。比例原则是法治国家的基本原则之一，“征收是因为个人之财产权利，已无法满足公众福利之需求，故而，所谓公共福利，赐以抽象概念之具体化，就必须在征收的个案中显现出该征收计划所要达成的公益必须远超过目前该私有财产所保持的利益。” 行政征收法应该规定只有在相对法定的征收目的是适当而且必要的情况下，行政征收才具有合法性。
（三）征收程序。遵守法定程序是依法行政的应有之义，对于行政征收这类严重影响公民权利的行政行为更易应该在程序上加以严格控制。行政征收必须按照法定程序实施，从而保证所有的，特别是有关公民的权益的重要法律和事实问题都得到充分的考虑和权衡。笔者初步设想我国的行政征收可以遵循以下几个步骤：1、申请。行政征收首先应该由征收主体就征收目的、征收对象和范围、征收方式以及补偿方式和额度等情况一并报法定主管机关核准。2、核准。行政征收主体提出申请后，法定的核准几个营救申请事项是否具有法律依据和符合法律规定进行审查。核准程序是对行政征收的一种事前审查。（3）执行。行政征收的执行应包括公告或通知与发放补偿费两个程序。其中补偿费的数额应该在申请前与被征收人协商并报核准机关核准。
法律制定的特征篇10
受多年以来计划经济体制传统的影响以及当前进行的改革开放大环境下，在我国的市场经济建设中存在着大量的行政征收行为，例如征收 土地用于道路、房地产或开发区建设，城市旧房拆迁改造等。然而由于我国并没有有关征收的统一立法，行政法学界对行政征收的研究和讨论也几乎处于空白状态，可以说我国还未建立完善、统一的行政征收制度。此外个地方政府大多通过规章甚至一般的红头文件来规定本区域内的征收规则，但因囿于地方利益、基层政府官员素质等因素的影响，各地方有关行政征收的规范性文件对被征收者（公民或集体）利益的保护明显不足，最终导致社会上有关征收的问题频发，已然成为影响社会稳定的一个重要因素。Www.133229.COM而且综观各国宪法中的财产权保护条款，一般都包括两大部分：首先是规定公民财产权由宪法保障，不容任意侵犯；紧接着就是公民的财产权要受到一定限制，国家在必要时可以对财产进行剥夺或限制（征收）。表面上看来，把侵犯公民财产权利的征收规定在财产权保护保护条款里似乎是矛盾的，实则不然。因为在进入福利国家社会后，政府为了更好的为公众谋福利致使征收在所难免，所以在这一前提下，如何限制征收以及如何保障征收过程中的公民财产权就成了关键所在。宪法中的征收条款则恰恰规定了有关征收的条件、规则，是对征收这一国家公权力侵犯公民财产权的主要活动的规制，所以对征收的规定本质上就是对公民私有财产权的保障。正因为以上两个原因，在2004年的第四次宪法修改的一个主要内容就是在宪法中明确肯定了对私有财产权的保护。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”笔者认为，以此次修宪为契机，建立我国的行政征收制度已势在必行。本文也仅就有关我国行政征收制度的构建作简单构想，以期起到抛砖引玉之效用。
一、征收概念的厘定研究任何事物，必须首先弄清它的概念（内涵和外延），由此之上进行讨论才能有的放矢，令人信服。所以我们在讨论征收这一比较生疏而且模糊的制度前更应如此。
（一）与几个相近概念的比较1、征收与税收和收费。此前行政法学界的主流观点认为征收与税收和收费是一致的，“行政征收是指行政主体根据法律、法规规定，以强制方式无偿取得相对人财产权的一种具体行政行为，包括税收和行政收费两种制度。” 这种观点对我国学者的影响颇深，至今——在第四次宪法修改之后——仍受到部分学者的膜拜。 笔者认为，认为征收即指行政税收和收费的观点如果说在修宪之前还有“在夹缝中偷生”的余地的话，那么在2004年第四次宪法修改之后它就彻底失去了生存的土壤。我们应该摒弃这种观点，原因有二：一是对征收的此种定义与传统大陆法系的观点向左。无论德国、法国还是台湾地区都把税收和收费排除在征收制度之外（至于原因将在下文介绍），因而我们若把征收仅仅定义为包括税收和收费，将不利于对西方发达征收理论的移植和借鉴，进而影响我国行政征收制度的构建（相当于另起炉灶）。第二个也是最关键的一个原因就是修改后的宪法第10条第3款和第13条第3款都把补偿作为征收的一个必要条件，而这与以无偿为特征的税收和收费是有本质区别的。
2、征收与征用。在新修改后的宪法的第10条和第13条中分别使用了“征收”和“征用”两个用语，这与先前的只使用“征用”是一个明显的区别。这既说明了二者存在某些共同之处，所以才会规定在统一法条之中；但它们又是有区别的，否则只用其中一个词就可以了。笔者认为，征收和征用相同之处在于都是为了公共利益的需要，依据法律并在给予补偿的前提下，对公民财产权的限制或剥夺；它们的区别在于征收一般是指对公民财产所有权的限制或剥夺，而征用仅是指对公民财产使用权的暂时剥夺（用完之后还要归还），征用大多适用于紧急状态或者军事、战争等特殊紧急情况下。
（二）征收概念的演变1、传统征收。公民个人权利的真正享有是从资产阶级革命开始的，其中又以《人权宣言》的发表为标志。但即使在那个人权利主义盛行的时代，制宪者们在强调“天赋人权”和明确“私有财产神圣不可侵犯”的同时，也同时要求个人权利的行使要受到社会约束，符合公共利益。当国家基于公益要求，以对公民财产加以特别限制为必要时，就需要对该公民个人的特别牺牲给予补偿，此即为征收。传统的行政征收制度形成于19世纪后半叶，主要是公用征收，即行政主体为了公用事业，按照法定的形式和给予补偿的前提下，以强制方式取得私人不动产所有权或其它物权的程序。传统征收的特点是：（1）征收对象主要是土地等不动产；（2）征收的形式是行政行为；（3）征收目的是为了公用事业，特别是公路、铁路等基础设施建设工程；（4）传统征收以完全补偿要件，而且大多是事先补偿。由上可知，早期公用征收制度还只是一种国家获取财产的手段，其主要目的在于取得土地以满足民生设施建设的需要，此一时期的公用征收制度一般称为“古典征收”。
2、扩张的征收概念。一战之后，国家的任务开始不断扩张，与之相对应，征收——国家与公民直接对抗的主要形式——的概念也在发展，表现在：（1）征收对象由仅仅是财产所有权及其它物权扩展到具有财产价值的各种权利，包括债权、著作权等；（2）征收的形式除通过具体行政行为外还可以直接通过法律实施征收；（3）征收目的不再限于特定、具体的公用事业，扩展为一般的公共利益；（4）征收的补偿范围变为适当补偿，而且必要时（国库亏空）可以不予补偿；（5）征收也不再以对私人财产全部或者部分的剥夺为限，只要对公民财产权有所限制而造成不公平的结果，都可以构成征收的侵害。
3、二次世界大战后，在德国形成了以基本法第14条为基础，辅以联邦法院判例、解释的比较完善的广泛意义的行政征收制度体系 ，该体系包括以下几个部分：（1）狭义的行政征收，也即公益征收，是指“为了执行特定的公共任务，通过主权法律行为，全部或者部分剥夺基本法第14条第1款第1句规定范围（财产权和继承权）内的具有价值的法律地位的行为。” （2）准征收，是指行政主体违法实施行政行为给公民财产造成损失的情况。德国联邦法院之所以概括出“准征收行为”，就是为了弥补行政主体违法耽误则是受害公民如何取得救济的体系漏洞，因为德国的国家赔偿制度采用的是过错责任原则。（3）征收性侵害，指行政主体实施合法行政行为的附随效果对特定公民财产所造成难以忍受之侵害的行为。例如，修建公路对周边土地价值及居民生活质量造成不利影响的情况。征收性侵害是由行政主体合法行为引起的，但其所造成的不利后果往往是不可预测的，因为客观上确实给受害公民造成了特别牺牲，因而需要给予公正补偿。
二、构建我国行政征收制度的设想如前所述，行政征收制度是私有财产权保护的一个重要组成部分，但是我国现行的行政征收制度却很不完善，而且也不科学，导致现实中由征收引发的问题层出不穷，因而笔者认为，为了维护社会稳定，切实保障公民的私有财产权，必须重建我国的行政征收制度，而首当其冲的就是制定专门的“行政征收法”。因为首先，我国涉及行政征收的法律仅由宪法、土地管理法、城市房地产管理法和中外合资经营企业法等几部法律，而且相互之间有关行政征收条件、程序和补偿范围的规定各不相同，所以有必要制定统一的行政征收法，以避免相同情况因适用法律不同而不同对待的不公平现象的出现。其次，在法治国家时代，尤其是在大陆法系国家，一项制度的建立一般都是立法先行。所以在我国构建行政征收制度，必须有法可依，制定行政征收法。最后，这次修宪明确赋予了公民私有财产权，并把行政征收并补偿作为私有财产权保护制度内的一项内容，而宪法权利变为公民实有权利的过程，也就是宪法实现的过程就必须将纲领性、原则性的宪法具体化并付诸实施。所以，要切实保障公民私有财产权，必须制定专门、统一的行政征收法。 笔者认为，行政征收法的制定应该借鉴德国和台湾地区的经验，主要注意以下几个方面的内容：（一）行政征收对象。传统的行政征收对象主要是土地、房屋等不动产的所有权。因为“动产一般可以买卖契约之方式而取得”，而“该土地之位置不能变移，不易觅其替代物”。 然而福利国家时代的行政征收理论早已突破了上述限制，认为行政征收对象应该包括所有具有财产价值的私权利，如所有权、使用权、债权、著作权等，甚至还包括特定条件下具有财产价值的公权利。但是，“就征收标的之财产权而言，应限于已具体存在之财产价值，而不包括单纯可以获取财产利益之机会或期待可能性……此外，并非一切现有以及可实现之财产价值，皆受宪法财产权保障……因此，另辟道路所至原地段之没落，以及财经政策之变更或废弃，其影响所及之利益，并非财产权”。 需要指出的是，行政征收对象范围的扩大并不意味着对公民权利侵犯的增加，恰恰相反，扩大征收对象范围是将原来不属于征收的情况纳入“征收并赔偿”的权利保障制度之下，同时使以上行为受到行政征收法律的规制。
（二）行政征收目的。在很多国家行政征收又称作“公益征收”，也就是说行政征收必须以“公益”为目的，我国宪法也明确把“为了公共利益的需要”当作征收的一个必要前提条件。但问题是“公共利益”的概念是宽泛和不确定的，对现实中何为公共利益以及某公共利益有多大会因不同主体的主观判断不同而得出不同的结论。所以笔者认为，为了防止行政主体对公共利益的恣意认定，有必要在行政征收法中将其一定程度的具体化。 同时，行政征收不仅必须具有具体的、可实现的公共利益需要，而且行政征收还必须符合比例。比例原则是法治国家的基本原则之一，“征收是因为个人之财产权利，已无法满足公众福利之需求，故而，所谓公共福利，赐以抽象概念之具体化，就必须在征收的个案中显现出该征收计划所要达成的公益必须远超过目前该私有财产所保持的利益。” 行政征收法应该规定只有在相对法定的征收目的是适当而且必要的情况下，行政征收才具有合法性。
（三）征收程序。遵守法定程序是依法行政的应有之义，对于行政征收这类严重影响公民权利的行政行为更易应该在程序上加以严格控制。行政征收必须按照法定程序实施，从而保证所有的，特别是有关公民的权益的重要法律和事实问题都得到充分的考虑和权衡。笔者初步设想我国的行政征收可以遵循以下几个步骤：1、申请。行政征收首先应该由征收主体就征收目的、征收对象和范围、征收方式以及补偿方式和额度等情况一并报法定主管机关核准。2、核准。行政征收主体提出申请后，法定的核准几个营救申请事项是否具有法律依据和符合法律规定进行审查。核准程序是对行政征收的一种事前审查。（3）执行。行政征收的执行应包括公告或通知与发放补偿费两个程序。其中补偿费的数额应该在申请前与被征收人协商并报核准机关核准。
法律制定的特征篇11
随着我国社会经济的快速发展和城镇化进程的加速,征收农村土地成为新增建设用地、扩大城市规模的主要途径。然而在这场大规模的“圈地”运动中,利益直接受到侵害的农民却几乎没有什么发言权,经常在毫不知情的情况下失去自己的土地,被迫接受少得可怜的土地征收补偿费用。土地是农民最基本的生产资料和最可靠的生活保障,如果得不到合理补偿和妥善安置,将直接威胁到被征地农民的生存和发展。反观某些征地单位利用目前土地征收制度中的漏洞,利用农民对土地征收法规的无知,利用行政机关在土地征收中的优势地位,从中获取巨额利润。实践中,土地征收缺乏详尽的法律规定导致了行政权的严重滥用,政府假借公共利益之名进行商业开发以获取不正当利益的现象层出不穷,政府简化甚至忽略必要的法律程序以加快征收的案例大量存在。对被征收土地的农民的补偿水平也严重偏低,没有考虑失地农民的长远生计,导致部分失地农民成为种地无田,就业无岗、社保无份的“三五农民”。由于缺少法律救济途径引发的群体上访事件频繁,社会矛盾激化,已经成为影响社会稳定的重要因素。
二、我国土地征收合法性要件的思考
1789年的法国《人权宣言》第17条规定:“财产是神圣不可侵犯的权利。除非由于合法认定的公共需要的明显要求,并且在事先公平补偿的条件下,任何人的财产不能被剥夺。”因而,法国公用征收具有三个基本要件:存在合法认定的、明显的公共需要;公平补偿;补偿必须事先支付。1美国宪法第五修正案规定:“非依正当程序,不得剥夺任何人的生命、自由和财产;非获得合理补偿,不得征用私有财产供公共使用。”第十四修正案第一款规定:“所有在合众国出生或归化合众国并受其管辖的人,都是合众国的和他们居住州的公民。任何一州,都不得制定或实施限制合众国公民的特权或豁免权的任何法律;不经正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产;在州管辖范围内,也不得拒绝给予任何人以平等法律保护。”因而,美国的征收制度具有如下基本要件:依正当程序;获得合理补偿;供公共使用。
在中国,土地征收应是行政主体基于公共利益目的,经由法律规定的程序,强制取得集体土地所有权并给予公平合理补偿的法律制度。结合法国和美国关于财产征收的法律规定,笔者认为,土地征收法律制度至少具有如下三大合法性要件:公共利益、法定程序、公平补偿。
1.土地征收的前提要件是公共利益。动用国家公权力对私人财产权进行剥夺是十分严厉的行为,对土地这种安身立命的财产进行剥夺更得具有十分的必要性,值得动用“国家之公器”的只能是公共利益。公权为公使用,假公济私、以公权谋私是不具有法律正当性的。因而公共利益目的性是土地征收的合法性要件和第一前提,是土地征收制度赖以建立的根基。“公共利益”条款作为征收的标准在建国以来的《宪法》和《土地管理法》中都有体现。1954年宪法第十三条的规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定的条件,对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”1975年宪法和1978年宪法也都提到了公共利益,但只是作为一般性的规定,并没有作为征收、征用的合法要件来表述。1982年宪法第十条规定:“国家为了公共利益,可依照法律规定,对土地实行征用。”2004年,这一法律要件在《宪法》的修改中依然得到了保留,并有更明确的规范。1986年颁布的《土地管理法中》第二条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。”1998、2004年修订后的《土地管理法》也都保有关于公共利益标准的规定。
2.土地征收的正义性需要程序机制的保障。正当法律程序是公法的一项基本原则,其根本价值在于保护公民的自由与财产免受政府权力的恣意掠夺和侵害,行政程序已成为规范行政权力的正当行使所必不可少的重要法律规则。土地征收作为严重影响相对人权益的具体行政行为,其做出当然要遵循严格的法定的程序才能保证其正当性。2007年3月16日,十届全国人大第五次会议通过《中华人民共和国物权法》,第42条第1款规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”这是我国法律第一次在土地征收中明确规定“依照法律规定的权限和程序”。
3.土地征收与补偿唇齿相依。按照德国公法中的征收理论,征收是特定的社会成员为公共利益做出了“特别牺牲”。既然该社会成员为了社会公共利益做出了“特别牺牲”,那么从保障公民财产权不受侵犯以及社会全体成员共同负担社会责任的原则出发,国家应代表整个社会对做出“特别牺牲”的社会成员予以补偿。2因而,土地征收必须是有补偿的,且补偿必须是公正合理的才符合公平正义,才能使土地征收具有合法性而成为一项法律制度得以实施和贯彻。2004年3月14日通过的宪法修正案第二十条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”修宪后,《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》将《土地管理法》第2条第4款修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这是我国法律第一次规定了征收要“给予补偿”,但相当遗憾的是没有规定补偿的标准,缺乏公正合理的补偿标准的规定,实践中的征地补偿落实情况可想而知。
最后,本文得出的结论是土地征收的合法性要件是公共利益目的,正当的法律程序和公平合理的补偿。为维护农民的合法权益,维护土地制度的正常运转,必须严格恪守这三大法律要件。
法律制定的特征篇12
受多年以来计划经济体制传统的影响以及当前进行的改革开放大环境下，在我国的市场经济建设中存在着大量的行政征收行为，例如征收土地用于道路、房地产或开发区建设，城市旧房拆迁改造等。然而由于我国并没有有关征收的统一立法，行政法学界对行政征收的研究和讨论也几乎处于空白状态，可以说我国还未建立完善、统一的行政征收制度。此外个地方政府大多通过规章甚至一般的红头文件来规定本区域内的征收规则，但因囿于地方利益、基层政府官员素质等因素的影响，各地方有关行政征收的规范性文件对被征收者（公民或集体）利益的保护明显不足，最终导致社会上有关征收的问题频发，已然成为影响社会稳定的一个重要因素。而且综观各国宪法中的财产权保护条款，一般都包括两大部分：首先是规定公民财产权由宪法保障，不容任意侵犯；紧接着就是公民的财产权要受到一定限制，国家在必要时可以对财产进行剥夺或限制（征收）。表面上看来，把侵犯公民财产权利的征收规定在财产权保护保护条款里似乎是矛盾的，实则不然。因为在进入福利国家社会后，政府为了更好的为公众谋福利致使征收在所难免，所以在这一前提下，如何限制征收以及如何保障征收过程中的公民财产权就成了关键所在。宪法中的征收条款则恰恰规定了有关征收的条件、规则，是对征收这一国家公权力侵犯公民财产权的主要活动的规制，所以对征收的规定本质上就是对公民私有财产权的保障。正因为以上两个原因，在2004年的第四次宪法修改的一个主要内容就是在宪法中明确肯定了对私有财产权的保护。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”笔者认为，以此次修宪为契机，建立我国的行政征收制度已势在必行。本文也仅就有关我国行政征收制度的构建作简单构想，以期起到抛砖引玉之效用。
一、征收概念的厘定研究任何事物，必须首先弄清它的概念（内涵和外延），由此之上进行讨论才能有的放矢，令人信服。所以我们在讨论征收这一比较生疏而且模糊的制度前更应如此。
（一）与几个相近概念的比较1、征收与税收和收费。此前行政法学界的主流观点认为征收与税收和收费是一致的，“行政征收是指行政主体根据法律、法规规定，以强制方式无偿取得相对人财产权的一种具体行政行为，包括税收和行政收费两种制度。”这种观点对我国学者的影响颇深，至今——在第四次宪法修改之后——仍受到部分学者的膜拜。笔者认为，认为征收即指行政税收和收费的观点如果说在修宪之前还有“在夹缝中偷生”的余地的话，那么在2004年第四次宪法修改之后它就彻底失去了生存的土壤。我们应该摒弃这种观点，原因有二：一是对征收的此种定义与传统大陆法系的观点向左。无论德国、法国还是台湾地区都把税收和收费排除在征收制度之外（至于原因将在下文介绍），因而我们若把征收仅仅定义为包括税收和收费，将不利于对西方发达征收理论的移植和借鉴，进而影响我国行政征收制度的构建（相当于另起炉灶）。第二个也是最关键的一个原因就是修改后的宪法第10条第3款和第13条第3款都把补偿作为征收的一个必要条件，而这与以无偿为特征的税收和收费是有本质区别的。
2、征收与征用。在新修改后的宪法的第10条和第13条中分别使用了“征收”和“征用”两个用语，这与先前的只使用“征用”是一个明显的区别。这既说明了二者存在某些共同之处，所以才会规定在统一法条之中；但它们又是有区别的，否则只用其中一个词就可以了。笔者认为，征收和征用相同之处在于都是为了公共利益的需要，依据法律并在给予补偿的前提下，对公民财产权的限制或剥夺；它们的区别在于征收一般是指对公民财产所有权的限制或剥夺，而征用仅是指对公民财产使用权的暂时剥夺（用完之后还要归还），征用大多适用于紧急状态或者军事、战争等特殊紧急情况下。
（二）征收概念的演变1、传统征收。公民个人权利的真正享有是从资产阶级革命开始的，其中又以《人权宣言》的发表为标志。但即使在那个人权利主义盛行的时代，制宪者们在强调“天赋人权”和明确“私有财产神圣不可侵犯”的同时，也同时要求个人权利的行使要受到社会约束，符合公共利益。当国家基于公益要求，以对公民财产加以特别限制为必要时，就需要对该公民个人的特别牺牲给予补偿，此即为征收。传统的行政征收制度形成于19世纪后半叶，主要是公用征收，即行政主体为了公用事业，按照法定的形式和给予补偿的前提下，以强制方式取得私人不动产所有权或其它物权的程序。传统征收的特点是：（1）征收对象主要是土地等不动产；（2）征收的形式是行政行为；（3）征收目的是为了公用事业，特别是公路、铁路等基础设施建设工程；（4）传统征收以完全补偿要件，而且大多是事先补偿。由上可知，早期公用征收制度还只是一种国家获取财产的手段，其主要目的在于取得土地以满足民生设施建设的需要，此一时期的公用征收制度一般称为“古典征收”。
2、扩张的征收概念。一战之后，国家的任务开始不断扩张，与之相对应，征收——国家与公民直接对抗的主要形式——的概念也在发展，表现在：（1）征收对象由仅仅是财产所有权及其它物权扩展到具有财产价值的各种权利，包括债权、著作权等；（2）征收的形式除通过具体行政行为外还可以直接通过法律实施征收；（3）征收目的不再限于特定、具体的公用事业，扩展为一般的公共利益；（4）征收的补偿范围变为适当补偿，而且必要时（国库亏空）可以不予补偿；（5）征收也不再以对私人财产全部或者部分的剥夺为限，只要对公民财产权有所限制而造成不公平的结果，都可以构成征收的侵害。
3、二次世界大战后，在德国形成了以基本法第14条为基础，辅以联邦法院判例、解释的比较完善的广泛意义的行政征收制度体系，该体系包括以下几个部分：（1）狭义的行政征收，也即公益征收，是指“为了执行特定的公共任务，通过法律行为，全部或者部分剥夺基本法第14条第1款第1句规定范围（财产权和继承权）内的具有价值的法律地位的行为。”（2）准征收，是指行政主体违法实施行政行为给公民财产造成损失的情况。德国联邦法院之所以概括出“准征收行为”，就是为了弥补行政主体违法耽误则是受害公民如何取得救济的体系漏洞，因为德国的国家赔偿制度采用的是过错责任原则。（3）征收害，指行政主体实施合法行政行为的附随效果对特定公民财产所造成难以忍受之侵害的行为。例如，修建公路对周边土地价值及居民生活质量造成不利影响的情况。征收害是由行政主体合法行为引起的，但其所造成的不利后果往往是不可预测的，因为客观上确实给受害公民造成了特别牺牲，因而需要给予公正补偿。
二、构建我国行政征收制度的设想如前所述，行政征收制度是私有财产权保护的一个重要组成部分，但是我国现行的行政征收制度却很不完善，而且也不科学，导致现实中由征收引发的问题层出不穷，因而笔者认为，为了维护社会稳定，切实保障公民的私有财产权，必须重建我国的行政征收制度，而首当其冲的就是制定专门的“行政征收法”。因为首先，我国涉及行政征收的法律仅由宪法、土地管理法、城市房地产管理法和中外合资经营企业法等几部法律，而且相互之间有关行政征收条件、程序和补偿范围的规定各不相同，所以有必要制定统一的行政征收法，以避免相同情况因适用法律不同而不同对待的不公平现象的出现。其次，在法治国家时代，尤其是在大陆法系国家，一项制度的建立一般都是立法先行。所以在我国构建行政征收制度，必须有法可依，制定行政征收法。最后，这次修宪明确赋予了公民私有财产权，并把行政征收并补偿作为私有财产权保护制度内的一项内容，而宪法权利变为公民实有权利的过程，也就是宪法实现的过程就必须将纲领性、原则性的宪法具体化并付诸实施。所以，要切实保障公民私有财产权，必须制定专门、统一的行政征收法。
笔者认为，行政征收法的制定应该借鉴德国和台湾地区的经验，主要注意以下几个方面的内容：（一）行政征收对象。传统的行政征收对象主要是土地、房屋等不动产的所有权。因为“动产一般可以买卖契约之方式而取得”，而“该土地之位置不能变移，不易觅其替代物”。然而福利国家时代的行政征收理论早已突破了上述限制，认为行政征收对象应该包括所有具有财产价值的私权利，如所有权、使用权、债权、著作权等，甚至还包括特定条件下具有财产价值的公权利。但是，“就征收标的之财产权而言，应限于已具体存在之财产价值，而不包括单纯可以获取财产利益之机会或期待可能性……此外，并非一切现有以及可实现之财产价值，皆受宪法财产权保障……因此，另辟道路所至原地段之没落，以及财经政策之变更或废弃，其影响所及之利益，并非财产权”。需要指出的是，行政征收对象范围的扩大并不意味着对公民权利侵犯的增加，恰恰相反，扩大征收对象范围是将原来不属于征收的情况纳入“征收并赔偿”的权利保障制度之下，同时使以上行为受到行政征收法律的规制。
（二）行政征收目的。在很多国家行政征收又称作“公益征收”，也就是说行政征收必须以“公益”为目的，我国宪法也明确把“为了公共利益的需要”当作征收的一个必要前提条件。但问题是“公共利益”的概念是宽泛和不确定的，对现实中何为公共利益以及某公共利益有多大会因不同主体的主观判断不同而得出不同的结论。所以笔者认为，为了防止行政主体对公共利益的恣意认定，有必要在行政征收法中将其一定程度的具体化。同时，行政征收不仅必须具有具体的、可实现的公共利益需要，而且行政征收还必须符合比例。比例原则是法治国家的基本原则之一，“征收是因为个人之财产权利，已无法满足公众福利之需求，故而，所谓公共福利，赐以抽象概念之具体化，就必须在征收的个案中显现出该征收计划所要达成的公益必须远超过目前该私有财产所保持的利益。”行政征收法应该规定只有在相对法定的征收目的是适当而且必要的情况下，行政征收才具有合法性。
（三）征收程序。遵守法定程序是依法行政的应有之义，对于行政征收这类严重影响公民权利的行政行为更易应该在程序上加以严格控制。行政征收必须按照法定程序实施，从而保证所有的，特别是有关公民的权益的重要法律和事实问题都得到充分的考虑和权衡。笔者初步设想我国的行政征收可以遵循以下几个步骤：1、申请。行政征收首先应该由征收主体就征收目的、征收对象和范围、征收方式以及补偿方式和额度等情况一并报法定主管机关核准。2、核准。行政征收主体提出申请后，法定的核准几个营救申请事项是否具有法律依据和符合法律规定进行审查。核准程序是对行政征收的一种事前审查。（3）执行。行政征收的执行应包括公告或通知与发放补偿费两个程序。其中补偿费的数额应该在申请前与被征收人协商并报核准机关核准。
法律制定的特征篇13
在讨论我国公益征收的补偿原则应当如何确定之前，不妨检视一下其它国家对同一问题的规定。西方各国在公益征收补偿原则的确定问题上，基本上经历了大致相同的发展历程，其中，尤以德国的发展最具有代表性。
一、德国公益征收补偿原则的发展
（一）19世纪普鲁士邦的全额补偿理念
19世纪的德国普鲁士邦遵循“自由主义法治国”的理念，实行“财产权的绝对保障”制度，征收人民的财产时实行全额补偿。
普鲁士于1794年颁布的《普鲁士一般邦法》（Allgemeines Landrecht für die Preussischen Staaten）第9条规定，征收的补偿范围，不只包括被征收物的“通常价值”（Der gemeine Wert），也包括该物的“特别价值”（Der ausseror dentliche Wert）。所谓的“通常价值”，系指物对任何人都能使用的价值以及对任何人都能产生及估价计算得出的便利（Annehmlichkeit）和舒适（Bequemlichkeit）的价值。“特别价值”则是除了“通常价值”外，基于某种条件（Bestimmungen）和关系（Verh？ltnissen）才产生的价值。2 1874年的《普鲁士土地征收法》第1条、第8条规定，土地征收实行全额补偿；征收应补偿被征土地及其附属物和孳息的全额。在计算被征收物的价值损失时，以市场上的“交易价值”（Verkehrswert）作为估价标准。普鲁士法的这种规定显示出，公法上的“损失补偿”和民法上的“损害赔偿”并未有明确区分。政府的征收虽然是为了公共利益，但是，这种对人民财产权利的侵害在某种程度上还是给予人民不利，是一种“半侵权式的征收”（Quasidelikt Enteignung），国家给予人民从宽的全额补偿，被认为乃是一种“国家歉疚”（staatliche Sühne）的表现。
（二）威玛宪法时期的适当补偿概念
第一次世界大战后，德国建立了共和政权，并于1919年8月11日颁布了《威玛宪法》。《威玛宪法》第153条规定，为了公共福利的原因，依法可以对公民的财产进行征收。除了联邦法律另有规定外，征收必须给予适当的补偿。
与战前的补偿制度相比，《威玛宪法》有两个特点：一是对公民的财产征收不再是“全额补偿”而是予以“适当的补偿”（die angemessene Entsch？digung）；二是在必要时，联邦法律甚至可以免除征收的补偿。这种从战前的从宽的“全额补偿”到威玛时代“适当甚至可以不必补偿”的征收补偿理念的转变，反映出德国战前战后经济与社会情势的变迁。一战结束后，德国作为战败国，长期的战争拖累致使民生凋弊，国内经济几陷于崩溃。政府如果要对征收实行全额补偿，财政自然无力承担。另一方面，德国的阶级力量对比发生了很大的变化，这种状况也要求德国的法治国理念由战前的“自由主义法治国”向战后的“社会福利国”转变，在国家经济政策方面要求扬弃原来的个人主义自由经济思想，而转向社会福利主义。
然而，究竟何为适当的补偿？《威玛宪法》本身并未明言。威玛时代，包括后来纳粹政权上台后，立法机关制定的法律都未对这种弹性的补偿理念作出明确的解释。德国在此时代所制定的法律，几乎全部采用与《威玛宪法》第153条同样的适当补偿的用语，而未确切的表示适当补偿的内容。因此，何谓适当的补偿，主要取决于实务中法院方面的判断裁量。德国行政法院在作补偿适当性的斟酌时，在有关判例中提出了“公益权衡”的主张。德国行政法院认为，所谓的适当补偿，是经过对全盘因素（alle Verh？ltnisse）都考虑后，得到公正（gerecht）及衡平（billig）的结果。也就是说，所谓适当的补偿，不仅要考虑被征收人的立场，而且要考虑因征收而获得利益的大众和代表大众的政府的承受能力。简言之，将公益作为权衡补偿适当性的重要因素予以考虑。在这种理论的指导下，在实践中，被征收人所能得到的补偿通常是被征收物的实际价值的“最下限”（untere Grenze）。
（三）德国基本法的公平补偿原则
二战后，联邦德国于1949年颁布了《基本法》。《基本法》第14条第3项规定，财产的征收惟有因公共福祉所需时方得为之。对财产的征收必须依照法律进行，且该法律必须规定补偿的形式和额度。确定财产补偿时，应当公平地衡量公共利益和相关人的利益。对于补偿额有争议的，可以向普通法院提起诉讼。
与二战前的威玛宪法相比，基本法对征收补偿的规定有两个显着的特点：一是对征收作出规定的法律必须同时规定补偿的形式和额度；二是补偿的额度应当在公平地衡量公共利益和相关人的利益以后作出决定。以下对这两个特点分别作简要论述。
1.“唇齿条款”的概念和功能
如前所述，《威玛宪法》规定，在必要时，联邦法律甚至可以免除征收的补偿。为了避免这种无任何补偿的征收，基本法规定，对财产的征收必须依照法律进行，且该法律必须规定补偿的形式和额度。这一规定强调征收法律中补偿的不可缺性。征收法律必须有补偿条款，才能有效存在和适用。德国学者将这一条款称为“串联条款”（Die Junktimklausel），我国台湾学者陈新民教授取其“唇齿相依、唇亡齿寒”之意，称之为“唇齿条款”，形容征收与补偿的不可分性。
“唇齿条款”的功能在于强调“有征收必有补偿”，以保障人民的财产基本权利。补偿被作为征收行为的许可要件之一。如果一部法律在规定征收时并未同时规定补偿，就会因违反宪法“唇齿条款”而归于无效。因此，对于立法者而言，“唇齿条款”具有“警惕功能”（die Warnfunktion）。立法机关在制定一部法律时，尤其是涉及到人民财产权利的法律，必须注意该法是否含有征收的特征。如果该法涉及到财产征收，立法机关必须衡量征收的必要性（是否因公共福祉必须征收），同时规定征收补偿的形式和额度（公平衡量公共利益和相关人的利益）。立法机关这种检查义务（检查该法是否为征收法）和衡量义务（衡量征收的必要性以及如何作出公平补偿的规定），是为了避免其立法因违反宪法而导致无效的命运。
2.公平补偿的内涵
基本法征收补偿条款所使用的“公平衡量”（gerechte Abw？gung）用语，表明财产征收的补偿，是一种利益衡量的结果。与《威玛宪法》的“适当补偿”概念不同，基本法规定，将社会公共利益和征收所涉及的相关人的利益一并斟酌，而且，应当公平的加以衡量，是将这些利益视为同等级的价值予以考虑。这种既不偏向当事人的利益，也不偏向公共利益的“公平补偿”（gerechte Entsch？digung）概念，是基本法所确立的征收补偿原则。
然而，何为“公平补偿”？与《威玛宪法》确立的“适当补偿”一样，仍不同于19世纪“全额补偿”的概念那样明确，仍然需要进一步加以解释。《基本法》颁布后，学界即展开了对这一条款的热烈探讨。
德国学界普遍认为，公益征收的“公平补偿”条款，是《基本法》授权立法机关在制定征收法律时，可以审视立法时的一切客观政治、经济和社会环境，征收的标的和目的，以及通行的社会正义、公平等主流价值，作为补偿决定公平性的标准。
为了使公平补偿的概念有一个更具体的轮廓，许多学者进行了更深入的探讨。如学者W. Rüfner提出，所谓公平的补偿就是尊重平等原则，使得被征收人因征收补偿的获得，不会产生其本人与其它未被征收人比较起来有不公平的感觉。所以，公平补偿就是造成一个“公平的秩序”（gerechte Ordnung），而不会让被征收人成为公众的“特别牺牲”。另一学者E. Knoll认为，根据征收的目的，可以把征收分为两种：一是公用性质的征收。这种征收纯粹出于公用性质，如政府征收土地建造办公大楼。在公用性质的征收中，公益主要是一种“国库利益”；二是社会目的性的征收。这种征收的目的，是为了改善社会财产结构，亦即进行社会改造，调节贫富之间的差距。这种征收中所称的公益，不是国库利益，而是一种政治或社会利益。E. Knoll认为，第一种征收，主要是使需地机构获得土地，而不是使需地机构以较低的代价获得土地，因此，为了不使当事人产生特别牺牲起见，应给予市价补偿，使被征收人可以再依此价重新获得土地。而在第二种征收中，因这种征收并非以图利国库为目的，而是进行“社会阶层的重组”（gesellschaftliche Umgestaltung），所以不须予以市价，只需给予其“收益价值”（Ertragswert），即实际的经济价值即可。
在司法实务中，联邦普通法院于1952年作出的一个判例认为，所谓公平的补偿，是使被征收人可以有能力回复到征收前的财产状态。在土地征收案件中，被征收人可以用补偿费再以市价买到与其被征收土地同样价值（品质）的土地。这一判决提出的理论被称为“重新取得理论”（Wiederbeschaffungstheorie）或称为“等值理论”（Aoquivalenztheorie）。在立法方面，1953年，德国颁布了战后第一个联邦征收法律《建筑用地取得法》。该法第9条所规定的征收补偿，包括补偿被征收土地的“权利损失”（Rechtsverlust）和其它因征收而引起的“财产上的不利益”（Verm？gensnachteile）。这种将征收补偿分为两类的“双类补偿体系”（doppelstufiger Entsch？digungsmechanismus），实质上已趋向补偿被征收人依市价而定的全部损失。这一法律关于征收补偿规定的基本架构，以后为许多法律所沿用。这意味着在立法和司法实务中，公平补偿实际上开始日益向全额补偿的方向发展。
所谓公平补偿，究竟是否应当理解为全额补偿，德国联邦宪法法院于1968年在著名的“汉堡水坝法”一案中作出了权威解答。针对征收补偿，法院认为：《基本法》第14条第3项所规定的公平补偿，是基本法授权立法者，可以斟酌、审视立法时各种不同的所欲规范事件和时间因素的特性，来决定是否应给予被征收人全额（市价）或是低于全额的补偿。基本法并未期待征收补偿一定是全额给付的、僵硬的、只以交易价值为导向的补偿要求。依联邦宪法法院的观点，是否应当给予被征收人与被征收财产完全等值的补偿，仍应视具体情况而定。3通过以上对德国征收补偿的理念及其制度变迁的考察可以得知，征收补偿的原则并非一成不变，而是随时代的不同而不同，随社会、国家意识的转变而转变。具体而言，征收补偿原则的确定，不仅受立宪思想、受立法者强调保障人民财产权利的意识所左右，而且受社会经济发展状况、国家财政负担能力的影响。总的来说，征收补偿原则的确定，需审时度势，与社会主流价值相契合，方能为社会各方面所接受。
二、其它国家宪法确立的征收补偿原则
在宪法中明确规定征收补偿的原则是现代法治国家一致的做法。如，美国宪法第5条修正案规定：“私有财产不得未获公正补偿（just compensation）即遭占取（taking）。”日本宪法第29条第3款规定：“私有财产在正当的补偿下可以用于公共目的。” 法国人权宣言第17条规定：“私有财产神圣不可侵犯。除非由于合法认定的公共需要的明显要求，并且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不得被剥夺。”这些国家所使用的“公正、正当、公平”等概念，与德国基本法的用语在含义上并无实质差别。
三、我国公益征收补偿原则的确定
我国先后颁布的四部宪法都没有明确规定征收补偿的原则，迄今为止，我国也没有建立统一的行政征收补偿制度。我国的行政征收补偿制度分散规定在各个单行法律之中。
由于宪法上缺乏统一的补偿原则，各单行法律所规定的补偿标准之间存在很大差异。4 没有一个统一的补偿原则作为统率，各单行法律在确定补偿标准时难免具有很大的随意性。另外，有些单行法律规定的补偿标准十分模糊，可操作性很差。在没有一个上位的补偿原则可以遵循的情况下，就给征收机关留下了过于宽泛的自由裁量权力，这使得公民的财产权利难以得到有效的保障。
解决这一问题的最好办法是通过修正宪法，在宪法修正案中规定征收补偿的原则。然而，令人遗憾的是，这次宪法修正没有能够解决这一问题。5那么，在此情况下，如何弥补这一漏洞呢？
笔者认为，我国可以通过制定一部统一的《行政补偿法》，将这一遗留问题予以解决。在这部《行政补偿法》中，应当借鉴其他先进法治国家的做法，同时结合我国现实国情，确定“公平、合理”的补偿原则。同时，《行政补偿法》要对征收的目的、补偿的程序以及补偿的法律救济等等补偿制度的各个方面进行完善的规定。当然，另一条思路也基本可行，即在修订《国家赔偿法》时，对行政补偿加以补充规定。6行政补偿制度的建立，是现代法治国家行政法制建设中的一项重要内容。行政补偿制度的确立和发展，有利于妥善调整个体利益和公共利益、局部利益和全局利益、短期利益和长远利益。不言而喻，这对我国的社会主义现代化建设具有特别重要的意义。
1、《宪法》第10条第3款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《宪法》第13条“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其它合法财产的所有权。国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”
2、这种“通常价值”和“特别价值”的二分法，可能造成将被征收人的“主观价值”损失亦包含在内，从而形成“双重补偿”的问题。实务中认为，征收补偿原系在于补偿客观的价值损失，“特别价值”必须因征收造成客观价值损失，才可以请求补偿。而属于个人主观因素的“情感价值”、“偏爱价值”等主观价值，不可请求补偿。
3、参见陈新民：《德国公法学基础理论》，山东人民出版社2001年版，第485页以下。
