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篇1
广东各地也在稳步推进这项改革。2011年底，佛山市南海区进行财政性资金竞争性分配，南海8个镇街通过8分钟阐述、15分钟现场答辩、专家现场评分的方式，对项目资金展开激烈角逐。
广东省教育厅厅长罗伟其表示，竞争性资金分配，将财政专项资金分配从“一对一”单向审批安排，转向“一对多”选拔性审批安排，建立“多中选好，好中选优”的项目优选机制。这种做法能够有效提高资金分配和使用效益，是创新专项资金分配制度的重要改革措施。
对此项改革，中山大学郭巍青教授认为：“专项经费竞争性分配的最大特点就是引进公众参与，财政权力一部分下放，改变过去自上而下的分配方法。”
“广东省教育厅将继续探索完善竞争性资金分配机制，加强绩效目标管理，事中通过加强督查，事后通过进行项目绩效评价和绩效问责，对使用竞争性分配资金的项目实施全方位的监管，努力使专项资金能真正用到实处、发挥实效。”罗伟其说。
篇2
［中图分类号］ F812.2 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1673 - 0194（2012）17- 0038- 02
1 我国财政资金管理中存在的问题
目前，我国正处于财政改革过渡时期，在财政管理工作中存在着诸多问题，主要表现在以下方面。
1.1 监管过程中的问题
自分税制改革之后，为了能够将财政溢出效应转变为公共服务均等化，转移支付制度逐渐产生，成为我国财政体制中的一个修正机制。但是就目前来讲，我国的转移支付制度以及投资管理制度并不完善，从现状来看，转移支付制度更像是一种应急机制，而且还出现了一些和分税制相违背的问题。一般性的转移支付是为公平公共服务提供保证的，相对来讲比较规范、透明，但是专项性转移支付却缺少相关的法制规定与约束，且立项以领导决策作为依据，项目与投资的分配并不透明。因此，从这个角度来讲，我国目前财政资金管理中的问题主要为：①预算的公开透明性较差；②资金分配的公平公正性较差；③管理制度的规范性较差。由于这些问题，导致我国教育、卫生等需要用钱的地方无法得到充足的资金，整体财政资金使用效率低下。
1.2 资金分配组织中的问题
目前，我国财政资金的分配组织与协调的力度不足。由于财政发展资金多为分口管理和分配，较难进行整合使用，这样的分散决策机制，必然会导致我国财政资金的分散分配。在财政分配组织中比较突出的问题为专项资金的问题，一般专项资金多是由多头进行分散式管理，例如科技三项费用、农业资金等，都是由两个或两个以上的部门进行共同管理，而这些同类性质的专项资金分散在不同管理部门中的情况，必然会导致财政资金无法统筹使用。另外，我国尚无财政资金使用效益的考核和评价机制，在资金使用时，并没有突出保障基本的公共性追求、最大经济社会效益的追求等，使用纳税人资金的观念和责任感并不强烈，且在事后对一些资金使用失误等情况也没有责任追究的相关制度，这必然会造成我国财政资金的监管不足。
1.3 财政支出制度中的问题
近几年来，随着我国经济的不断增长，我国财政支出的增长速度超过了国家财力的增长速度，导致收支矛盾凸现出来。究其原因，主要为我国财政支出的管理制度改革无法适应我国整体财政制度的改革。例如财政职能的作用无法适应我国市场经济的要求，财政支出既存在着缺位的情况，又存在着越位的情况，总体的财政支出结构不够合理；再如我国的预算管理改革进程十分缓慢，许多方法都不够科学，并且缺乏约束力和严肃性；另外，我国财政支出的效益较低，存在许多浪费的现象；我国的理财思想和思路无法适应当前经济社会的发展要求和变化形势。
1.4 监督检查工作中的问题
虽然我国财政监督工作较以前来讲，已经有了明显的提高，但是仍然存在着一些不足，例如财政监督和管理工作出现脱节现象；没有对各个财政监督主体之间的关系进行理顺；现行的财政监督方式和手段十分落后；财政监督队伍的建设无法满足实际需求；没有良好的财政监督执法内外部环境等。
2 加强我国财政资金监管的建议
我国目前对财政资金的监管较以前已经有了一定的提升，但是仍然存在一些不足，本文认为，可以通过以下方式来逐步加强我国财政资金的监管。
2.1 加强财政项目资金管理
加强我国的财政资金监管是一项比较复杂的工作，因此不能一蹴而就，要有顺序、有层次地进行。通过加强各个项目的财政资金管理工作，能够保障每笔项目资金都能够用到实处，从而实现对整体财政资金的监管。加强财政项目资金管理，可以通过建立专门的项目资金管理小组来实现，让企业中使用项目资金的部门负责人担任小组组长，让企业的财务人员、管理人员等担任小组组员，共同实现对项目资金的管理。
2.2 完善监管制度
我国财政资金监管工作中存在问题的根源，便是我国资金监管制度、体系的不健全，导致许多资金在下发之后，便无人过问，让一些不法分子有了可乘之机。因此，要建立健全资金监管规章制度，让监管制度能够落实到资金使用的每一个环节中。例如企业内部可以制定相关的制度和办法，如《行政事业单位公务接待管理办法》、《规范公务员津贴补贴方案》、《规范行政事业单位会议管理》等。通过完善财政资金的监管制度，能够让企业内部各项资金活动有据可依，例如在财政资金使用时，能够严格按照各项制度来进行，资金的使用用途、使用效果、使用效益等都要通过书面报告的方式提交到企业内部财务人员和管理人员手中。另外，要建立财政资金使用监督机制，让财务人员能够实时对资金使用情况进行追踪监督和控制。
2.3 推行公开制度
要逐步建立财政管理事项的公开制度，保证科学、民主、依法理财，要对财政管理中涉及群众切身利益的问题、宏观政策在执行过程中出现的问题、财政资金使用之后带来的效益问题等进行公开，并要虚心听取群众的意见，经过专业分析论证之后，有针对性进行调整和修改，让财政政务工作与人民群众的意愿相符，不断完善财政资金监管的工作内容、方法、机制等，真正实现民主、科学的理财，树立良好的形象，赢得群众的口碑，为企业和群众办实事，促发展，构和谐。另外，要注重各项制度的落实，提升服务的质量，建立并健全财政规范体系，规范服务的行为，在保证提高服务质量的基础之上，加强财政监督管理力度。相关单位要提高服务意识，规范业务管理流程，营造良好的行业风气，明确责任，建立起相应的规章制度，不断完善自身服务质量。另外，要建立健全财政政务公开监督机制，将财政政务公开工作纳入党风廉政建设责任制度和年度考核制度中，与各个机关的作风建设以及测评活动相结合，形成长效的检查监督机制。
2.4 完善协调机制
由于资金的分配管理涉及部门较多，因此需要高规格的机构对此进行组织和协调，防止多头安排和腐败等情况的发生，为财政资金的整合提供保证。具体可以通过以下措施实现：①建立健全资金分配组织协调机制，让主要领导或分管领导牵头与相关部门共同组建领导小组，对一些需要整合资金的工程或是项目，召开会议进行集体讨论，组织并协调好相关工作；②明确资金整合的目标及范围，要围绕目前发展中的重点项目进行整合，统一进行项目计划以及分配方案的编制，让资金能够发挥综合效益；③有侧重、有针对性地对资金进行整合，例如地方的安排和中央的补助、跨部门的资金等。
2.5 深化制度改革
要按照公共财政中的各项要求，实现我国财政发展目标，将科学发展观作为指导思想，转变理财观念，强化财政管理手段，深化制度改革，提高资金的使用效益，推进财政资金管理的可持续发展。首先，要推进政府收支分类的改革进程；其次，要深化预算管理制度的改革；再次，要深化国库集中支付制度的改革；另外，要深化政府采购制度的改革；除此之外，要推进公用支出的改革，推进绩效评价工作的实施。
2.6 健全监督保障机制
树立财政监督的意识，通过对目前财政监督工作进行客观的分析，建立起正确的财政监督意识。通过对财政内部的监督检查机制进行完善，能够健全制度，规范管理，防微杜渐，堵塞漏洞，保障资金安全，同时也是反腐倡廉的重要手段之一。严格按照国家财政部的要求，各地区的财政部门要将内部监督检查作为重点工作，将业务部门作为主要对象，将下属单位作为次要对象，健全监督保障机制。
综上所述，笔者对目前我国财政资金管理工作中存在的问题进行分析，针对如何加强我国财政资金监管提出相关建议。
主要参考文献
［1］王秀芝．人大对政府预算监督的五大问题［J］．财政监督，2009（7）.
篇3
Key words： poverty alleviation fund;target system;fund mangement
中图分类号：F812.8 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2015）04-0159-02
1 财政专项扶贫资金分配使用及运行管理体系
我国1980年开始设立财政扶贫专项资金，经过多年的运行，一个涵盖财政扶贫资金来源、分配、使用、拨付和财务管理、监督检查、信息监测、绩效考评等全过程管理的制度体系框架基本形成。在财政扶贫资金的来源方面，为了保证筹措到足额的财政扶贫资金，对专项财政扶贫资金的来源有明确的规定。
例如，2000年颁发的《财政扶贫资金管理办法》规定，财政扶贫资金来源包括中央财政安排的资金和地方方配套资金。配套资金不能虚列预算，不能多头配套。在财政扶贫资金的分配方面，二十世纪90年代中期以前，我国财政扶贫资金分配主要采取按项目分配和按“基数+增量”分配两种方式。
1997年出台的《国家扶贫资金管理办法》明确规定综合考虑某一地区贫困人口数量和贫困程度、扶贫资金使用效益、地方配套资金落实比例等影响因素。
2008年5月修订后的《财政扶贫资金绩效考评试行办法》规定，财政扶贫资金绩效考评包括：扶贫成效、管理使用和工作评价三大类。
2 财政扶贫资金管理存在问题及面临挑战
2.1 扶贫资金绩效管理理论与方法需进一步发展与完善
2007年，世界银行行长佐利克在上任后不久，特别强调在提供资金、技术和其他形式的援助过程中要坚持不懈地关注结果并评估援助有效性，提出了对华援助的五大支柱。世行在与中国的扶贫贷款项目合作中，十分注重扶贫理念、扶贫方式和管理模式的创新。
具体做法可以归纳为：
①一次规划、分年实施;
②以社区为单位的多部门综合性扶贫开发;
③特别关注性别和弱势群体的需求;
④以村级规划为平台建立农户广泛参与的机制;
⑤完善贫困监测系统建设，客观全面评价扶贫项目;
⑥将能力建设贯穿于项目的全过程。发达国家以结果为导向的绩效管理理念对我国提高财政扶贫资金管理绩效有很多有益启示。
2.2 扶贫主体责权划分不清，权责设计不对等
政府主导是我国扶贫开发事业的一大特色，其优势可以制定直接针对贫困人口的扶贫政策，创造良好环境，动员社会资源，引导全社会广泛参与。
《国家八七扶贫攻坚计划》明确提出扶贫开发实施分级负责、以省为主的扶贫工作责任制，并逐步过渡到 “四到省”原则。尽管扶贫资金管理体制经过多次调整与完善，但从运行结果来看，责任划分仍不清晰，权责设计还不对等。
中央强调责任，地方强调权力;扶贫工作仍具有委托性质，“四到省”的责任缺乏有效机制来落实，其结果是：中央与地方的扶贫目标有时候会产生偏离;地方政府扶贫开发投入明显不足;扶贫开发工作的效率与效果受到较大影响;出现了责任、任务到县，而权力和资金却停留在省一级的不对称局面。
2.3 资金分配与使用，难于做到科学、公正，缺乏有效的激励、约束机制
主要表现在：
①目前，财政资金分配有三种方式，即按项目分配资金、按基数分配资金和按影响因素分配资金。按项目分配资金容易出现寻租行为，造成地区之间较大差异。按基数法分配资金不能充分体现资金分配与贫困程度的对应关系，容易导致平均主义倾向。按照因素法，九大因素中的有些因素如“国家扶贫方针政策”和“其他”因素难以准确界定等。
②立项、评估统计数据不客观、准确，影响立项资金分配的公平性和合理性。
2.4 多渠道的资金分配缺乏有效整合，协同效应不明显
目前，我国有多个部门共同参与财政扶贫资金分配和项目管理，例如，2010年，我国各类扶贫资金515.1亿元，但财政扶贫资金仅为185.7亿元，包括中央扶贫贴息贷款、中央专项退耕还林还草工程补助、利用外资和其他等各类资金329.4亿元，财政扶贫资金占各类扶贫资金总和的36.05%。
此外，对于龙头企业、民间组织、国际机构、新闻媒体和研究机构等通过间接方式对扶贫资金绩效产生重要影响的利益方重视不够。
2.5 扶贫资金投入的目标瞄准存在偏离
贫困人口在地域分布上分散，呈现点状分布特点，以重点县为基本单元的扶贫资金瞄准机制在覆盖贫困人口方面可能存在偏离。
2.6 政府主导模式未能激发使用主体积极性，造成资金使用的低效率
贫困群体是扶贫工作的主体和主要利益相关者。但在我国，扶贫干预活动往往是自上而下的，贫困人口的参与只是被动的投工投劳和自筹资金。上不上项目，上什么样的项目，贫困人口基本没有发言权。最终项目能否完成和是否有效，政府部门从不承担责任。
2.7 监测评价体系和问责机制有待进一步完善
2008年根据绩效考评增加了“重点县农民人均纯收入增长幅度”、“贫困人口收入增长幅度”两大指标，体现了更加注重扶贫成效的理念。同时，为了加强过程管理，财政部会同国务院扶贫办等部门开发建设了“财政扶贫资金管理监测信息系统”。但从前瞻性的角度看，距离构建科学、合理的绩效考评体系还有一定差距。
主要表现在：
①缺乏对项目相关性、可持续性以及贫困人口满意度的考评指标。
②缺乏项目社会效益和生态效益及将资金使用效果指标与资金投入有机联系起来的投入、产出类指标。
3 财政扶贫资金分配使用管理体制、机制创新
3.1 完善扶贫责任制，提高资金瞄准度
准确识别和瞄准贫困人口是提高财政扶贫资金绩效、将扶贫战略规划落到实处的重要前提。
考虑到我国贫困人口分布更加分散，而低层级政府具有了解、熟悉实际情况的优势，应在理顺各级政府职责的前提下，进一步强化县级政府的责任，并根据绩效管理理念的要求，相应赋予其更大的管理权限。
3.2 建立以绩效为基础的资金分配使用管理机制
改变单一依据贫困人口等基础数据分配资金的方法，将财政扶贫资金管理使用的结果作为重要的参考依据。
建立以绩效为基础的财政扶贫资金分配机制，应遵循的原则是：
①公开、公平、公正原则。
②客观、科学、规范原则。通过制度手段，最大程度地避免人为的、主观的因素。
③权责统一的原则。
3.3 进行体制创新，整合财政扶贫资源
要以“四到县”机制改革为契机，充分发挥县一级在扶贫资源整合中统筹全局、协调运作的优势和能力。提高财政扶贫资源的整合，发挥协同效力。
3.4 完善扶贫项目库建设，逐步推行扶贫资金多年度滚动预算
目前，由于我国受预算制度、行政管理能力等方面的局限，尚不具备全面推行多年度滚动预算的条件。但可以在各级政府扶贫规划、重点村扶贫规划、扶贫资金项目库的基础上，开展扶贫资金多年度滚动预算试点，在部分省份试点的基础上，适时在全国范围内推开。
3.5 完善扶贫财政资金绩效评价体系
在项目绩效评价指标体系中，加大反映结果和影响的指标的权重，逐渐减少主观评价指标的数量和权重，具体可以从以下几方面来完善：
①应结合各地实际情况，分析评价不同项目对不同地区发展的相关性，增加对扶贫项目的相关性考评指标。
②在重视扶贫项目经济效益指标的同时，还要关注其社会效益和生态效益，及增加对扶贫项目社会效益和生态效益考评指标。
③根据不同类型资金的投向和用途，从项目产出的数量、类型、质量、时效、成本等方面进行综合评价，增加对扶贫项目投入与产出类指标。
④增加贫困人口满意度评价。
⑤增加对项目可持续性评价。
3.6 建立财政专项扶贫资金监督机制
全面推行扶贫项目资金乡村公示公告及监察机关“民生特派组”制度，各级财政、审计、监察等部门要发挥职能作用，人大、政协发挥监督作用，共同加大对财政专项扶贫资金的监督管理。逐步引入社会力量，充分发挥中介机构、新闻媒体和群众的监督作用。对财政专项扶贫资金使用管理中出现的各类违法违规行为，严格按照国家法律和相关规定进行问责和惩处。
参考文献：
[1]吴国起.财政扶贫资金绩效管理改革研究[D].财政部财政科学研究所博士学位论文，2011.
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[3]广东省财政厅.以绩效为核心，建立竞争择优的财政专项资金分配机制[J].中国财政，2009（21）.
[4]付英.兰州市扶贫开发绩效评价及实证分析[D].甘肃农业大学硕士学位论文，2012.
[5]孙前路，等.扶贫资金管理与挪用倾向的内因分析：解释框架与稳定[J].江苏农业科学，2014（1）.
[6]陈卫宏，谢晓英.扶贫资金投入对农户家庭收入的影响分析――基于贵州省RSST#UTRT年扶贫数据的实证检验[J].农业技术经济，2013（4）.
[7]张伟宾，汪三贵.扶贫政策收入分配与中国农村减贫[J].农业经济问题，2013（2）.
[8]翟彬，杨向飞.基于灰色关联的我国农村扶贫资金投向分析――以2002―2006年农村扶贫资金为例[J].贵州社会科学，2010（8）.
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篇4
一、高等学校进行财政性支出绩效评价的意义
绩效评价是指运用一定的评价方法、量化指标及评价标准，对中央部门为实现其职能所确定的绩效目标的实现程度，及为实现这一目标所安排预算的执行结果所进行的综合性评价。绩效评价：组织依照预先确定的标准和一定的评价程序，运用科学的评价方法、按照评价的内容和标准对评价对象的工作能力、工作业绩进行定期和不定期的考核和评价。
目前，我国高等教育财政支出以规模而不是以效益为基本目标取向，政府部门的着重点在于每年教育财政经费的增长量和增长速度；在教育财政资金分配方面，一定程度上是通过财政部门与经费申请学校之间的“讨价还价”来进行的。这样做，一方面难以避免经验决策、关系决策的色彩，难以保障财政资金分配的科学性和合理性；另一方面在客观上造成了许多部门和地区高校年复一年地进行教育资金争夺战，而对教育投资责任和教育支出绩效不够重视。另外许多高校在申请教育经费时很大程度上存在着不顾国家财力可能性，盲目制定发展计划的倾向，尽最大可能性向财政申请经费，财政给多少花多少。许多高校在财政资金使用过程中也存在不计成本、不讲效益等问题。这种在教育财政资金拨付和使用上的权责脱节、责任不明等问题的存在，导致了有限财政资金比较严重的浪费。由以上问题可以看出，我国高等教育财政支出的绩效状况不能不令人担忧，这些问题的存在要求我们必须对高等教育支出进行绩效评价。
二、高等学校进行财政性支出绩效评价存在的问题
1.高校的产出难以衡量。高校是非盈利性事业单位。高校的产出是培养一定数量和质量的大学生、进行科学研究和社会服务，其产出不能简单地用货币和经济指标进行度量，产出效益的度量具有不完全性和不准确性。
2.高校水平存在很大差别。重点大学和一般大学之间、本科院校与专科院校之间等，在基础设施、师资队伍、学科专业设置和生源等方面存在着巨大的差别。
3.当前高校经费来源渠道多元化。高校的教育经费不仅有财政性教育经费，还有非财政性教育经费，而且非财政性教育经费的来源渠道多元化。在教育经费支出中，财政性教育经费和非财政性教育经费混同使用，在支出结构中无法明显区分哪些是财政性经费支出，哪些是非财政性经费支出。
4.有效的监督机制尚未形成。对高等教育财政支出绩效评价的监督也是评价工作中很重要的一环，没有合适的监督机制，绩效评价也就不能顺利的得到效果。在监督方面，我们对高等教育财政支出的评价不能只局限于是否合理合法，而要更多的注重是否有效率，也不能找到问题就算了，还要监督有关部门来整改，分析问题找出原因并得到解决的方法。监督过程直到问题被解决了，才能结束。
三、高等学校财政性支出绩效评价方法
1.目标考核法。目标考核法，即按一定的指标或评价标准来衡量员工完成既定目标和执行工作标准的情况，根据衡量结果给予相应的奖励。它是在整个组织实行“目标管理”的制度下，对员工进行的考核方法。这种方法是目标管理原理在绩效评估中的具体运用。这种方法要求管理当局首先根据目标管理原理和工作责任制确定各部门及个人的工作目标，然后将员工的绩效同这个预先设定的工作目标相比较，得出员工绩效超过目标要求、达到、有距离、差距很大等结论。目标考核法有助于提高员工工作绩效从而进一步提高企业的绩效，目标考核法根据员工的情况制定工作目标并进行不定期的考核，确定员工的考核水平，使员工朝着自己制定的目标发展，尽快的完成自己的目标，确定达到考核的指标，这样就逼迫员工不能偷懒，只有努力工作，提高工作绩效。使企业的管理当局根据迅速变化的竞争环境对员工进行及时的引导，一旦外界的环境变化了，管理者会根据环境的变化，对员工的目标进行重新制定以适应变化的环境，员工也会根据实际情况去接受变化的目标。
2.行为考核法。行为考核法，即以员工的行为作为衡量的基础，评价哪种行为是正确的或是有效的，对于错误的或者无效的行为，进行指导改进。行为考核法的假设是企业的绩效是由员工的行为和外界环境决定的。由于外界环境很难去界定，所以抛开环境来说，员工好的行为必然带来好的绩效。基于员工行为的考核法包括主观行为评价法和客观行为评价法。行为考核法的优点是：较为客观，考核者把关注的重点从难以评价的个人特征转移到具体行为上，有较为明确的观察目标和评价依据；考核者能够引导被考核者实施正确的行为，考核的行为应该是有利于实现企业目标的，应该是有效的，它能具体提出了员工应该去做什么；这种方法有利于反馈，考核者可根据具体的行为向员工给出反馈，使他们知道什么行为是正确的；这种方法使用具体的行为维度，能够提供有助于员工改进绩效的反馈信息，其结果应用较公平。
四、高等学校财政性支出绩效评价优化策略
1.建立健全高等教育财政支出绩效评价制度。建立高等教育财政支出进行绩效评价制度不仅仅是对财政支出管理改革的要求，更是对高等教育财政支出的制度约束和控制手段。目前我国高等教育财政支出绩效评价法制建设近乎空白，还处于探索阶段，这极大影响了高等教育财政支出绩效管理工作的深入开展和整体成效。为此，我国首先要加快高等教育财政支出绩效管理的法制化建设步伐，在《预算法》、《审计法》、《高等教育法》等法律中增加高等教育财政支出绩效管理的要求，加强对高等教育财政支出管理的约束力，强化高等教育财政支出绩效评价的手段，为开展高等教育财政支出绩效评价工作奠定必要的法制基础。其次，要统一制定有关高等教育财政支出评价规章和制度，明确高等教育财政支出绩效评价工作规则、工作程序、组织方式及结果应用等，并对相关行为主体的权利和义务进行界定等。在现实可行的基础上加强法制建设，尽快建立具体详细的法律法规。法制建设在绩效评价中占着至关重要的位置。所以，要制定合理的法律法规，合理的对绩效评价的有关政策、制度、方法进行规定。并且要统一制定有关高校财政支出绩效评价的规章，对高校的权利和义务作出相应的界定。
2.在现有的基础上优化经费核算系统，提高估算和预算的准确性。有效的会计信息是高校财政支出绩效评价的基础，会计系统及其预算机制是绩效评价的信息资源平台。优化会计系统，可以加强绩效评价的可靠性和真实性，增强它的权威性。同时也可以优化资金的分配，提高资金的利用率，增加预算的严肃性。构建基于高等教育财政支出绩效评价导向的高校会计系统，全面引入绩效预算管理思想，建立面向绩效评价的预算管理体系，并贯穿于预算编制、执行和绩效评价的整个过程中。有效的会计信息是高等教育财政支出绩效评价的基础，会计系统及其预算机制的建立是高等教育财政支出绩效评价的信息资源平台。但是，目前我国现行高校会计系统由于收付实现制的会计核算方式和过于简单的财务报告制度等原因，无法满足高等教育财政支出绩效评价的需求。要有效实施高等教育财政支出绩效评价工作，就必须构建基于绩效导向的高校会计系统，改革现有的高校会计核算和财务报告制度，并在预算管理中全面引入绩效预算管理思想，增强预算编制的绩效性，优化预算资金分配，并以绩效为目标严格控制预算执行，增强预算的严肃性，同时加强预算支出的绩效考核，重视预算执行考核结果的应用，切实提高预算的管理水平。
篇5
一、通过讨论和学习，提高扶贫的素质和能力
提高扶贫素质要做到：“四个明确”：一是明确扶贫理念，解决用什么思想指导扶贫开发工作；二是明确扶贫方向，解决扶贫工作的对象问题；三是明确扶贫工作的内容，解决做什么的问题；四是明确扶贫工作方法，解决怎么样做的问题和如何出成绩的问题。提高扶贫能力，这与党的十七大报告提出的“提高扶贫开发工作的水平”相符合，提高扶贫的能力，主要是提高三个方面的能力：1、提高把握扶贫政策的能力，对扶贫政策上认识不能偏差、理解上不能偏颇、执行上不能偏离；2、提高统筹协调能力，一是“统”、“统筹”考虑。统筹规划是推动扶贫开发工作的根本，只有抓住这个根本，就可以改变扶贫工作单打独斗的被动局面；二是“调”。积极主动协调上下之间、部门之间的各种关系是做好扶贫开发工作的基础，只有抓住了这个基础，我们工作就可以从被动变主动，从狭窄走向广阔；3、提高项目和资金管理的能力。项目和资金管理，是检验扶贫开发工作的尺度和标准。主要是通过完善一些制度和办法，来规范项目实施和资金投向，取得扶贫开发的显著成效。
二、通过讨论和学习，转变观念，创新扶贫资金管理的方式
目前，省级财政扶贫资金分配方法主要采取因素法。目标任务和定额标准分配法、项目择优分配法等（举例说明整村推进、安居工程、项目贴息贷款）。省级财政资金扶持方式主要补助、补贴、贴息、以奖代补、奖补结合等多种灵活多样的方式。通过讨论和学习，应积极探索财政扶贫资金管理的方式。一是要建立高层推动的资金管理组织协调机制。二是托展平台、统筹规划，以规划为依据，以项目为纽带，把性质相近、目标相同、用途相形的相关资金，统一编制项目计划和资金分配方案，统一组织项目实施、统一组织绩效评价，充贫发挥资金的综合效益。三是积极探索“村民互助”的产业扶贫模式，深化扶贫到户贷款贴息政策，拉动扶贫贷款的投入，提高扶贫效果。
篇6
（一）事业单位管理体制不顺，财政监管难度较大
在结存资金构成中，绝大多数为事业单位的各类基金，而基金构成的合理性取决于其收支活动是否真实与合法，更取决于事业单位的管理方式。
就目前管理体制来看，一是绝大多数事业单位从属于行政部门，财政财务收支活动的监管依赖于主管部门，加之事业单位多、分布散、资金规模不一，财政等外部监管鞭长莫及。二是基于从属关系，事业单位与行政部门间的收支活动有其内在联系，有些主管部门为了部门利益，将应上缴财政或应在本部门核算的预算外及其他财政收入在下属单位核算，造成收入不实，加大了基金分配基数。三是事业单位收入结构发生变化且来源复杂。近年来，随着经济体制改革的深入，全额或差额事业单位，除上级拨入、执收所得等财政收入外，不同程度的存在着国有资产出租或其他经营性收入，对此，财政不易掌握，控制更难。
（二）相关政策与制度存在缺陷
1、基金分配制度不尽合理。事业基金和福利基金是事业单位收支相抵后的结余分配。其收入来源包括财政拨款、预算外资金以及其他资金。就预算外资金而言，法规明确规定其不得用于个人福利支出，但根据基金分配制度，此类资金结余参与分配，其结果不仅扩大基金规模，且改变资金使用性质，影响法规执行的严肃性，并造成财政性资金支出向个人倾斜。
2、预算外资金支出管理政策滞后。多年来，预算外资金支出所采取的“专户存储”并编入单位部门预算的管理政策，是为了加强预算外资金收入管理，有效调动部门积极性，缓解部门经费不足所提出来的。随着预算外资金的增加以及收入管理的不断规范，特别是部门预算改革提出了加大综合预算管理的要求，这种实为部门所有的预算外资金支出管理模式已显滞后与不适，其不仅给财政资金统筹管理与使用带来不利，也为部门结存资金提供了空间。
（三）预算管理改革仍有空间
1、零基预算未完全到位。预算编制多采取“上年基数加增长”的方法，虽发挥了财政总量控制的优势，但实际操作中，为满足“财政控制数”和部门争取资金的要求，一些部门拿资金找项目，高标准编制预算，造成执行与预算脱节，部分项目未实施或相互调剂、宽打窄用产生差额，导致结余。部门预算改革虽然提出了以零基预算为基础，逐步实行预算内外资金统筹的综合预算要求，但因多年惯性以及零基预算需做大量的核实确认工作，财政力量无从保证，实际仍延续了传统方法。
2、预算统筹作用不明显。按照要求各部门收支及以前年度的结余或基金，应在预算编制中给予全面的体现，但部分单位的收入等未全部纳入预算，致使部门结存资金只增不减。另外，用基金弥补事业经费虽列入预算编制项目，但基本上未落实。
3、专项资金管理有待完善。首先，上级补助资金对口下拨，不通过下级财政，对其收支余情况财政无从掌握；又因部分切块资金预算编制较粗，项目具体使用单位以及所需资金未能在编制中详尽体现，财政监督难以到位，同时给有资金分配权的部门留有调剂资金的空间，应拨不拨或少拨资金，形成资金在部门滞留。其次，政策因素形成结余。如，根据相关政策，各地区增设高新技术企业融资担保专项资金，但由于资金风险，加之缺少合适项目，多数未用，在管理部门滞留。上述情况有客观原因，但也要管理措施不到位，致使资金在部门积淀。另外，专项结余应交不交现象时有发生。
二、规范结存资金从微观和宏观两个层面着手
（一）健全制度，规范资金管理
首先，预算管理要求应纳入综合预算统筹安排的资金、基金，在编制部门预算时优先考虑结存资金，逐步消化，同时加大综合统筹力度，协调区域经济和社会发展，切实将部门结存资金用实用好。
其次，建立健全相关制度，规范监管行为。一是明确结存资金管理原则，规定结存资金的范围、控制标准、使用方向、统筹比例，加强对结存资金的真实性、合规性、完整性的监管；对政策性和多渠道取得并长期闲置的结余，制定过渡性管理原则，纳入部门预算。二是完善基金分配制度，规范事业单位基金管理与监督。三是以收支并重为原则，研究预算外资金综合统筹管理办法，在不影响部门和单位积极性的同时，研究探讨以综合统筹为原则，以保障事业发展为目的，试行按比例编入部门预算的管理模式，并逐步向预算内资金管理过渡。四是完善财务核算监督制度，实行问责制，明确违规操作责任和检查责任，提高财务核算水平。
（二）深化改革，提高资金效益
1、完善部门预算，强化预算编制、执行和决算。一是逐步落实和推进零基预算，加大综合预算力度，提高预算编制的科学性。预算单位应加强年度预算收支计划的论证，预算编制力求准确、细化，财政部门深入调查，重点加强专项预算编制的真实性、合理性的审核，增强预算的严肃性、准确性和科学性；对于切块资金由主管部门提出分配方案，纳入单位部门预算，财政统一拨款。二是采取预算执行季报、实地检查、重点项目跟踪等形式，加强对部门或单位预算资金使用情况的跟踪与检查，严格资金拨付程序，在确保预算资金到位的前提下，避免或减少资金在部门滞留的可能。三是加强对决算环节的审核，逐步建立健全决算审签制度，确保决算信息的真实、可靠。
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一、研究的背景
近年，基于“高水平大学建设”和实施高等教育“创新强校工程”的背景，广东省财政遵循“突出重点，绩效优先”的原则，创新资源配置方法，实行专项资金的统筹整合，财政资金分配打破“事前单项竞争为主”模式，实施“综合打包奖补和事后奖补为主”的拨款方式，这对高校提出了资金绩效管理的新要求，同时对高校创新资金管理机制发出了新的信号。针对新的情况，如何创新高校资金管理机制，对广东高水平大学建设提供强有力的财务保障，是当前亟待需要解决的问题。本文以广东省高校为例，试图通过创新财务管理思路，探索竞争性资金管理机制，优化学校资源配置，充分发挥资金使用效益，为高水平大学建设高校提供有益的政策参考和可操作性建议。
二、目前高校资金管理存在的弊端
尽管广东省乃至国内高校资金管理机制基本形成并不断完善，但仍存在不少问题，尚不能适应高校内涵式发展和绩效管理的要求。
（一）学校财力较分散，资金支出低效率
预算编制没有实行完全意义上的“零基预算”，导致预算和执行相分离；项目及预算安排缺乏充分调研和论证评估，使得财务预算管理过程中各项开支的合理性、真实性和必要性很难得到保证，资金分配缺乏相应的事权依据，资金分配不合理，资源分散、浪费和低效率。
（二）资金分配存在盲目性，监管不到位
分配标准上，缺乏科学合理的评判标准，没有建立一套系统的评估程序，缺乏对学校运行状况进行科学预测、控制和分析，客观性较差；分配过程上，透明度低，主要体现在专项资金立项、审批环节不公开，造成信息不对称，监督机制形同虚设[1]。
（三）预算执行缺乏有效的管理，执行进度缓慢
一是项目预算编制工作过程简单，预算开支不够明细，导致实际执行明细项与预算编制计划不一致，与预算编制计划脱节。二是预算执行的责任主体不明确。预算执行进度管理应遵循“谁预算谁负责”的原则，但目前高校尚未建立相应的预算执行管理办法，各预算单位或项目负责人没有被赋予执行预算的主体责任，学校也难以实施责任追究，因而难以推进预算执行进度。三是对预算执行监督不力。由于缺乏预算执行动态监控和跟踪机制，在执行情况信息反馈及奖惩机制等方面缺乏切实可行的措施，继而严重影响了预算执行进度[2]。
（四）预算绩效评价体系不健全，难以实施有效激励和绩效问责[3]
一是在资金筹措上，注重经费短期的需求，缺乏长期筹资计划；二是在资金使用上，重投入、轻产出，缺乏成本管理意识，忽视资金的使用效益；三是资金的使用效率、效益未能量化，因而对专项资金预算完成情况和执行效益难以做出完整、精确的评价和绩效问责。
三、以竞争促绩效的理论基础
（一）竞争性资金管理机制的内涵
竞争性资金管理机制，是一种以“竞争择优”为原则的选择性资金安排，打破了传统的单向固定性资金安排方式，强化资金使用的绩效性，通过建立项目优选机制，使有限的资金充分发挥使用效益[4]。
（二）竞争性资金管理机制的功能
1.竞争性资金管理机制的特点
相对于传统的资金管理机制而言，竞争性资金管理机制具有显著的特点：竞争性资金管理机制强调有效性，关注的是项目本身的成效而不是短期的资金需求；竞争性资金管理机制强调效率，关注全过程管理而不是仅仅注重结果；竞争性资金管理机制强调资金使用的效益，遵循成本效益原则，在众多项目中“好中选优”，决定资金流向。
2.竞争性资金管理机制的功能
（1）有效打破了传统的路径依赖和思维定势，强化竞争意识，极大地激发了各单位的积极性和主观能动性，形成了推动科学发展的强大内生动力。
（2）引入专家评审机制，杜绝了各部门和单位“走后门”“争资金”等不合理局面，改变了传统资金管理机制的单一性和随意性，提高了资金分配的科学合理性。
（3）建立规范的资金分配程序和规则，实现了公开、透明的决策模式。
（4）把绩效管理贯穿于资金分配和使用的全过程，改变了以往的资金管理只注重形式，不注重结果和过程的管理状况。
四、高校资金管理创新的路径选择
高校要将有限的资金用在刀刃上，遵循“突出重点，绩效优先”原则，引入竞争性资金管理机制，实现资金管理创新，是高水平大学建设的要求，也是高校革除资金管理弊端、实现科学理财的必然选择。
（一）建立资金统筹机制，实现集成发展
资金统筹是竞争性资金管理的前提[5]。在学校发展中要充分发挥资金的保障、支撑和控制作用，充分利用各类资源，统筹规划，按照安全性、效益性原则，有重点有方向地将资金有效投入到学校事业之中，集中用于学校优先保障和急需发展的重点领域。
1.打造学校建设和发展大平台。将所有预算资金纳入学校财务部门统一分配，明确资金投入方向和重点，加强学校财务宏观调控能力，加强资源整合力度，统筹学校发展各方面要素和各类资源，集中财力办急事、办大事。
2.确定学校资金统筹比例和可用财力情况。全面预测各种经费来源及比例，掌握统筹调控资金的总量及构成；分析各种存量资金分布、可控资金构成、结余结转资金情况及形成原因。
3.科学配置资金。在保证资金使用安全的前提下，依据资金的性质和用途，确定各项目最佳资金投入量，降低资金使用的机会成本，科学合理统筹资金使用。
（二）规范资金分配程序，优化资源配置
资金分配制度科学，操作程序规范，是竞争性资金管理的关键因素。
1.统一组织。为做好总体协调和资金统筹规划工作，学校应成立由校领导牵头的专业性资金管理领导小组或组织机构。按照职能分工，下设工作组，明确职责任务，制定有关管理制度和实施措施，确保工作逐项及时落实到位。
2.程序规范。在项目开始运作之前，应制订竞争分配方案，方案应包括资金竞争性分配的具体规章制度，主要包括制定项目的竞争流程、评审方法和程序。
（1）制定规划。按照上级要求和文件精神，深入研究学校的现实基础，按照轻重缓急、分类推进原则，编制学校3―5年建设规划和编制年度专项经费使用计划。
（2）组织申报。公开学校规划，各工作组在分类规划论证的基础上，组织各学院、单位进行项目文本申报。
（3）优选项目。各工作组根据各单位申报项目及文本，充分考虑具体项目的必要性和可行性，优选目标明确、切实可行、绩效显著的项目，并公示所选项目后，汇报领导小组。
（4）初审项目。领导小组组织专家委员会评审，进一步围绕学校发展需要和建设目标任务及实际可能，初审申报项目。
（5）审定上报。经学校党政联席会议审议通过后，报送省教育厅等上级管理部门备案。
3.信息公开。资金分配严格按照“项目要公开、申报要公平、审批要制衡、去向要审计、绩效要评估、考核要问责”的要求，对资金（项目）申报、认定和评审的程序和结果实行公开，实行项目论证制度和竞争性安排。
（三）实行项目动态管理，提高资金使用效益
最大限度实现资金使用效益，是竞争性资金管理的最终目标[6]。
1.实行资金分类管理。在对资金进行功能和性质分类的基础上，根据项目重要性择优确定实施的时间顺序，遵循“条件最优，时间最快”的原则优先确定项目，并以此为依据安排资金。
2.完善预算项目库建设。加强对预算项目的前期可行性论证，提前做工作，做到“项目等钱”，从根本上解决“钱等项目”的问题。
3.建立项目动态调整机制，优先支持学校发展急需资金的领域。对于执行效果不佳或无法实现预期目标的项目，及时整改或予以撤销；对于执行进度较慢、未能如期完成绩效目标的项目，缓拨或调减项目资金；对于执行进度快、绩效目标完成好的项目，相应增加项目资金[7]。
（四）强化全过程管理，执行绩效问责制
将“跟踪问效、绩效问责制”落到实处，对资金使用进行全过程管理，使绩效管理贯穿于整个过程，是竞争性资金管理的有力保障[8]。
1.落实绩效预算制度
绩效预算是实现预算目标的表现形式，是根据预算实现的目标来决定预算支出。绩效预算是产出预算，改变了投入预算“部门决策”的特点，打破了原有的“部门壁垒”，通过绩效预算，能实现对资金的优化配置。
绩效预算的重要特点是在预算安排之前，对预算支出项目开展绩效评价，选择绩效较高的项目。在申报项目时，项目申报单位须提交项目可行性方案，明确提出项目资金使用的绩效目标。学校对各单位提交的可行性方案进行严格审核，一般性支出项目可以按规定的例行程序审核，重大项目必要时由学校组织成立专家组进行评审。
编制绩效预算的基本分析工具是成本一收益比较法，针对预算支出项目确定的目标，在绩效目标额相同的情况下，以最小成本项目为优；或者在相同成本下，取得最大效益项目为优。
2.强化资金使用过程管理
对资金使用过程进行监督和管理，是财务的基本职能。但是长期以来，我国的财务监督工作重视“亡羊补牢式”的事后监督，而忽略了事前的预防、准备及执行的控制约束，忽略了内部管理和过程管理，最终导致监督不实，缺乏效力。高校通过资金使用过程管理，可以依法监督资金使用贯彻执行国家财经政策、制度的情况，可以及时了解资金使用单位或个人的财务收支的合法性、真实性和有效性。
一是资金安全管理。通过对资金使用的合法性、真实性、有效性等进行跟踪检查，监督是否按资金性质和规定用途使用，有无截留、挤占、挪用等行为，随时掌握资金的去向和使用情况，发现问题及时予以纠正。
二是执行进度管理。按月开展资金执行进度自查，每月进行进度通报；在动态掌握各类指标支出进度情况的基础上，找出存在的问题并剖析原因，强化资金使用单位和项目负责人责任，落实加快执行进度的有效措施。
三是建立预警机制。充分发挥学校内部审计在资金使用过程管理的预警作用，通过审计部门定期对资金使用进行专门监督，及时发现资金使用过程中存在的问题和隐患，并提出整改意见，确保资金使用的合法合规性。
3.构建资金绩效评价体系
绩效评价直接影响到高校预算资金在跨部门之间或者部门内部之间的分配，为保证预算资金的使用和支出的有效性、效率性、效益性，建立一套系统完整、可以具体量化并且科学合理的预算资金绩效评价体系至关重要。
一是根据资金的性质，设定不同阶段的绩效目标和实施措施，逐步推进和完善。二是分类设定绩效指标。采取平衡计分卡（BSC）和关键性绩效指标（KPI）相结合的方法，分类设定合规性（共性）和效果性（个性）完整的指标体系。三是制定具体的评价标准。评价标准必须包含横向比较和纵向比较两方面的内容，可以是行业比较，也可以是部门之间的比较。四是绩效评价结果运用。年度或阶段性绩效评价结果，作为动态调整建设项目和奖优罚劣的依据，充分发挥绩效评价的激励作用。
【参考文献】
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受托经济责任理论认为，随着人类社会发展，财产所有权与财产经营管理权的分离，客观上导致了财产委托者对财产受托者进行经济监督的需要，这就直接导致了绩效评价的产生。为履行受托责任，就要求相应的评价体系对高校所掌管的经济资源及教育投入和产出的结果进行确认、计量、评价和报告，以如实反映高校履行受托职责和实现其教育职能的情况。高等教育绩效评价包含两方面的含义，一是能够反映和控制高校作为受托经济主体在受托责任上的具体履行过程，二是反映高校受托经济责任履行的最终结果。两者相辅相成缺一不可。
目前，我国高等教育财政支出以规模而不是以效益为基本目标取向，政府部门的着重点在于每年教育财政经费的增长量和增长速度；在教育财政资金分配方面，一定程度上是通过财政部门与经费申请学校之间的“讨价还价”来进行的。这样做，一方面难以避免经验决策、关系决策的色彩，难以保障财政资金分配的科学性和合理性；另一方面在客观上造成了许多部门和地区高校年复一年地进行教育资金争夺战，而对教育投资责任和教育支出绩效不够重视。另外许多高校在申请教育经费时很大程度上存在着不顾国家财力可能性，盲目制定发展计划的倾向，尽最大可能性向财政申请经费，财政给多少花多少。许多高校在财政资金使用过程中也存在不计成本、不讲效益等问题。这种在教育财政资金拨付和使用上的权责脱节、责任不明等问题的存在，导致了有限财政资金比较严重的浪费。由以上问题可以看出，我国高等教育财政支出的绩效状况不能不令人担忧，这些问题的存在要求我们必须对高等教育支出进行绩效评价。
20世纪80年代以来，西方国家从政府支出绩效评价实践中总结出了“3E”原则，即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。所谓经济性（Economy），是指在财政支出管理中建立有效的支出决策机制和支出优先安排机制，克服财政支出活动中严重浪费和分配苦乐不均的问题；所谓效率性（Efficiency），是政府及民众对财政支出在项目决策机制、实施进度、经济效益和社会效益等方面要求的具体体现；所谓有效性（Effectiveness），是财政支出所取得的最终成果的具体体现，需要结合当前效益与长远效益来衡量。高等教育财政支出作为公共支出的重要组成部分，这些原则也同样适应高等教育财政支出绩效的评价工作。鉴于目前我国高等教育财政资金使用过程中，由于资金使用单位对支出绩效认识模糊或者缺乏认识，导致高等教育支出在某些支出项目中忽视最终的目标和效果而单纯追求支出的经济节约；或不顾效果单纯追求效率而造成浪费；或追求所谓“效果”而不顾财政资源情况，最终影响综合效果等。因此，要对财政高等教育资金使用状况进行科学、客观的绩效评价，就不能片面地、孤立地分析其中的某一个要素，而要从经济性、效率性和有效性三要素进行综合考察、分析，从而达到综合评价的目的。
二、高等教育财政支出绩效评价存在的问题
我国高等教育财政支出绩效评价工作尚处于起步阶段，还未建立完善的绩效评价体系。由于高等教育财政支出绩效评价的激励和约束机制尚未建立，高等教育财政性资金的使用效益缺乏应有的考核、监督和评价，加上财经领域存在着“重改革，轻管理”、“重分配，轻监督”等一些不正常现象，导致高等教育财政资金困难与损失浪费并存，高等教育财政支出效益低下等。目前我国在高等教育财政支出的绩效评价上存在的问题大致有以下四个方面。
（一）未形成合理的高等教育财政支出讲效益的制度环境，绩效评价缺少应有的法律和制度保障。我国财政支出绩效评价制度建设和改革虽然取得了一定进展，但目前我国高等教育财支出绩效评价法制建设却近乎空白，还处于探索阶段，这极大影响了高等教育财支出绩效评价工作的深入开展和整体成效。从目前我国高等教育财政支出绩效评价的具体情况来看，制订绩效评价体系及评价标准，制定绩效评价的有关政策、制度、办法，组织、协调绩效评价工作开展，建立相应的报告制度和评价结果监督制度等都需要政府相关部门制定一系列的制度或政策才能有效开展。从国外高等教育财政支出绩效评价工作的发展实际来看，这项工作要取得实效必须得到立法的支持，而且要制度化、经常化。
（二）未形成有效的高等教育财政支出讲效益的监督机制。目前高等教育财政支出监督制度改革虽然取得了一定进展，如一些地方开始在高校实行国库集中支付制度，但仍然存在着一些问题。首先在对高等教育财政支出审查的内容仍只注重于合法性和合规性审核，未转向经济性、效率性和有效性的评价；其次对高等教育财政支出审查的目标仍仅限于鉴证形式，只是审查高等教育财政支出管理上存在的问题，而未转变为发现管理中存在问题并找出原因，提出政策建议，从而提高教育财政支出使用效益和支出效率；另外对高等教育财政支出审查的方式仍是提供审计式的鉴证形式和财务报告的事后审查，未能形成事前确定目标、事中监督和事后评价的方式。
（三）许多高校对高等教育投资责任和支出绩效不够重视，未能将绩效评价纳入高校预算执行和管理的整个过程中。高等教育财政支出预算的编制、执行和绩效评价没有形成一个系统的整体。绩效预算管理要求以成果为导向，将追求最大绩效作为预算管理的根本目标，将实现既定绩效目标作为预算管理的根本要求，将财政资源配置的最终成果作为衡量管理活动的根本标准，并贯穿于预算编制、执行、监督等各项管理活动中。但目前许多高校在预算资金的分配上只是着眼于把钱花出去而忽视了预算资金能够取得的绩效，更没有从源头上控制没有绩效和低绩效的教育投入项目，在教育投资责任上也没有形成一定的监督和追究机制。
（四）未建立科学、规范、合理的高等教育财政支出绩效评价体系。高等教育财政支出绩效评价工作是一项十分复杂的系统工程，目前在我国尚处于起步阶段，还没有形成一套完整的、科学的、规范和合理的评价体系。我国的高等教育财政支出绩效评价体系建设主要存在以下几个问题，首先是如何对高等教育财政支出进行科学分类。例如高等教育支出中既有研究生教育支出、大学本科教育支出、高职教育支出，也有校园建设和改造项目、教师工资、学生补助、科研支出，还有人员开支、公用支出等等，同一类支出中的不同项目具也有很大差异，这给高等教育财政支出进一步细化带来很多麻烦；其次是如何解决评价指标的通用性。由于高等教育财政支出的公共性与复杂性特征，使我们短期内很难找到合适的指标来覆盖所有的项目，也很难找到合理的方法来对社会效益和长期效益进行对比分析；三是如何制定合理的标准值。其突出表现在由于不同地区、不同高校采用不同的会计核算方法和会计核算软件，使得高等教育财政支出缺乏应有的基础数据，加上各类学校的具体情况不同，其间的差异和个性特征导致制定评价标准难度进一步加大。
三、高等教育财政支出绩效评价的对策分析
在建立健全高等教育财支出绩效评价制度大框架下，构建基于高等教育财支出绩效评价导向的高校会计系统，全面引入绩效预算管理思想，并贯穿于预算编制、执行和绩效评价过程中，并积极探索，分步实施高等教育财支出的绩效评价工作。结合具体国情，我国高等教育财支出绩效评价体系的构建可以从以下几个方面着手。
（一）建立健全高等教育财支出绩效评价制度。建立高等教育财政支出进行绩效评价制度不仅仅是对财政支出管理改革的要求，更是对高等教育财支出的制度约束和控制手段。目前我国高等教育财支出绩效评价法制建设近乎空白，还处于探索阶段，这极大影响了高等教育财支出绩效管理工作的深入开展和整体成效。为此，我国首先要加快高等教育财支出绩效管理的法制化建设步伐，在《预算法》、《审计法》、《高等教育法》等法律中增加高等教育财支出绩效管理的要求，加强对高等教育财支出管理的约束力，强化高等教育财支出绩效评价的手段，为开展高等教育财支出绩效评价工作奠定必要的法制基础。其次，要统一制定有关高等教育财支出评价规章和制度，明确高等教育财支出绩效评价工作规则、工作程序、组织方式及结果应用等，并对相关行为主体的权利和义务进行界定等。
（二）构建基于高等教育财政支出绩效评价导向的高校会计系统，全面引入绩效预算管理思想，建立面向绩效评价的预算管理体系，并贯穿于预算编制、执行和绩效评价的整个过程中。有效的会计信息是高等教育财政支出绩效评价的基础，会计系统及其预算机制的建立是高等教育财政支出绩效评价的信息资源平台。但是目前我国现行高校会计系统由于收付实现制的会计核算方式和过于简单的财务报告制度等原因，无法满足高等教育财政支出绩效评价的需求。要有效实施高等教育财政支出绩效评价工作，就必须构建基于绩效导向的高校会计系统，改革现有的高校会计核算和财务报告制度，并在预算管理中全面引入绩效预算管理思想，增强预算编制的绩效性，优化预算资金分配，并以绩效为目标严格控制预算执行，增强预算的严肃性，同时加强预算支出的绩效考核，重视预算执行考核结果的应用，切实提高预算的管理水平。
（三）积极探索，分步实施高等教育财支出绩效评价工作。考虑到高等教育财支出绩效评价工作的复杂性，与此相关的法律法规等制度的建立和完善还需要相当长的时间。因此，我国的高等教育财政支出绩效评价工作应借鉴国外的先进经验，本着分步实施、逐步试点的方针来进行。首先在评价目标选择上，基于高等教育项目支出的特殊性，应先以高等教育项目支出的绩效评价为切入点，再推广到其他支出的绩效评价。二是在绩效评价的组织实施方面，应选择一些有代表性的重点高校作为试点单位，方案成熟后再过渡到其他高校。三是在评价方式和评价体系建立上，应先推行高校自评或考评为主，财政和教育主管部门选择重点进行评价，并积极协调高校共同制定绩效评价的指标体系、标准体系和方法等相关评价制度，并逐步过渡到以财政、审计以及社会中介机构为主的评价方式。
（四）努力做好高等教育财政支出绩效评价工作的配套改革。首先财政和教育主管部门应建立高等教育财政支出绩效评价工作的信息资源库，搭建便于统一会计核算信息的网络平台，以便于监测高校预算支出的完成过程，收集、查询高校预算支出信息，反馈绩效评价结果。其次财政和教育主管部门以及高校要科学合理地对高等教育财政支出进行分类，并能形成统一的会计核算制度、体系，这是建立财政支出绩效评价指标、标准体系和有效组织实施的前提和基础。另外要加强高等教育财政支出绩效评价的培训和宣传工作，逐步形成高等教育财政支出讲绩效和有绩效的良好氛围。
[参考文献]
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财政转移支付，是指个国家各级政府之间的，在既定的职能、支出责任和收入划分的框架下中央政府为实现特定的政策目标而进行的财政资金的无偿转移，其实质是社会资源在各级政府之间的再分配。
一、中国现行转移支付制度的现实依据和制度目标
中国现行的转移支付制度是同1994年分税制财政体制改革配套建立起来的，作为分税制财政体制的补充体制，转移支付制度建立的发展有其特定的现实依据和制度目标。
1.弥补政府间纵向财力不平衡，实现各级政府财权事权相匹配。财政的纵向不平衡是指各级政府的自有收入与其承担的事权所需要支出不对等的结构性财政失衡。94税改将收入多、比重大、关系国计民生的税种划分归中央，而将零散的、数额小的税种划分给地方，并且在中央和地方共享税中地方政府也仅占有很小的比例，与此同时却未对地方政府的支出职能做出调整，这样便形成了中央政府和地方政府在财权和事权上的严重不统一。只有通过转移支付制度将财政资金在各级政府之间进行再分配，才能弥补地方政府的财政缺口，弥补纵向财力的不平衡，实现各级政府的财权和事权相匹配。
2.解决政府间横向财力不均衡的问题，实现基本公共服务均等化。基本公共服务均等化，是指政府为社会成员提供基本的、不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共产品和服务。地区的公共服务水平和当地的经济发展呈正相关，中国现阶段的不可回避的现实问题就是区域经济发展的不平衡，由此导致东、中、西部各省政府财力相差较大。2011年财政部对全国各省（市）人均财政能力的统计结果表明，最高为上海市人均15 100元，最低的河南省2 287元，相差7倍多；而全国平均线以下共有16个省市，均为中西部欠发达地区。政府间横向财力不均衡阻碍了公共服务均等化的实现，中央财政有责任通过转移支付制度，平衡地区间的财政收入，进而消除地区间公共服务水平存在的差异，确保各地达到公共服务的最低水平，实现公共服务均等化。
二、中国现行转移支付制度的主要形式
1.税收返还为确保分税制的顺利推行，补偿地方政府在新税制下的损失，94税改中中央政府将上划中央的增值税和消费税的一部分按照来源地的原则再次返还给地方政府，税收返还构成中国政府转移支付的一部分。税收返还在推动分税制改革，调动发达地区的税收积极性发挥了积极的作用，但从财力均等化的角度来看，税收返还同时导致大量资金流向发达地区，不利于均衡不同地区的财力差距，不利于公共服务均等化目标的实现。
2.一般性转移支付（原财力性转移支付）一般性转移支付是指中央政府对存在财力缺口的财政实力薄弱地方政府，按照规范的办法给予的补助，包括均衡性转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、调整工资转移支付等。在具体实施中一般转移支付全面运用“因素法”对当地人均财政收支、标准财政收支、财政困难程度等因素进行核定，确定中央转移给各地政府的数额。一般性转移支付最具有缩小地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力均等化的功能，并且一般性转移支付对资金没有过多的约束，地方政府对这部分资金的适用有很大的灵活性。
3.专项转移支付、是指中央依据特定的用途及地方的特殊情况按项目的形式拨付给地方财政的专项资金，在编制预算时列中央支出，不包括在地方财政体制正常支出范围，执行中划转给地方按规定的用途使用。具体包括支持农业支出、支援不发达地区支出、重大自然灾害支出等。专项转移支付在提高某种特定的公共服务水平上能够起到其他形式所不具有的作用，但专项转移支付往往要求地方政府配套一定比例的资金，使得贫困地区处于不利地位。
三、现行转移支付制度的平衡效应分析
现行转移支付制度作为分税制财政体制的重要补充组成体制，通过财政资金的二次分配对中国政府原有的财力进行调整，以实现政府间纵向和横向财力的大致均等，因此可以从各级政府间财力的纵向和横向均衡的实现程度来认识中国转移支付制度的实施效果。
1.转移支付制度对财力分配的纵向均衡效果明显。转移支付制度的纵向均衡效果可以通过2006—2010年，转移支付之前的中央财政收支、地方财政收支情况同转移支付后中央财政收支和地方财政收支情况对比加以说明。
通过上表可以看出，2006—2010年通过中央财政对地方财政的转移支付，财政资金在中央和地方重新进行了分配，转移支付后的地方收入基本上弥补了地方政府提供公共物品和服务的所费的支出，财权和事权不匹配的现象有所缓解，转移支付制度的纵向均衡效果明显。
2.转移支付在财力分配的横向平衡上任重道远。财政转移支付的最终目标是为了实现公共服务均等化。为改变中国区域发展不平衡，特别是中西部各省财力和东部地区各省财力的差异较大的情况，中央财政在转移支付政策的实施上体现了对中西部地区的倾斜。2009年实施转移支付前，中西部人均财力仅相当于东部的32.2%和35.5%，实施转移支付之后分别提高到41.9%、48.3%，分别提高9.7%和12.8%，可见现行的转移支付制度在一定程度上缩小了地区间政府的财力差异。但是由于各地经济发展水平的差异，地区间政府财力差异因地区经济发展差异而在很长时间内存在，财政均等化水平仍比较低，地区间公共服务的水平呈进一步扩大的趋势。
四、完善转移支付制度，提高转移支付均等化效果的思考
现行财政转移支付制度存在“转移支付制度总体设计存在缺陷，形式过多，结构不合理”和“转移支付资金分配办法不规范、不公开、不透明”等问题，可针对这些问题，进一步改革和完善转移支付制度，提高转移支付均等化的效果。
1.优化整合转移支付项目，调整转移支付结构。对于最优转移支付结构学术界存在两种观点，一种观点认为中国应该建立一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付制度（马海涛，2010）；另一种观点则认为专项转移支付为主，一般性转移为辅的转移支付制度更适合均等化目标的实现（李万慧，2010）。但是通过201年转移支付结构同2011年转移支付结构对比，2010年专项转移、一般性转移支付占全部转移支付比例分别为40.1%、43.5%，2011年二者所占比例分别为45.9%、41.4%，这说明中国在政策取向上减少专项转移支付，增大一般性转移支付比例。延续这种思路转移支付的结构调整可从以下方面进行：加大一般性转移支付特别是均衡性转移支付比重；将不具有均衡效果的税收返还并入一般性转移支付，逐步减少直至取消税收返还；将经常性、永久性的专项转移支付并入一般性转移支付；规整专项转移支付项目，避免项目的交叉重复，同时以政府财政能力为依据调整政府配套资金比例。
2.规范转移支付资金分配办法。中国现行的转移支付制度中，一般性转移支付全面使用“因素法”测算对地方转移支付，专项转移支付部分使用“因素法”和“基数法”相结合的测算办法。因素法与基数法相比更能反映当地实际财政能力。在转移支付中应逐步摒弃“基数法”，更多地运用“因素法”测算当地的收入水平和支出能力，提高转移支付资金的配置效率，提高转移支付均等化效果。
3.加快转移支付相关立法。将转移支付制度的主要内容以法律形式加以明确和固定，能够赋予转移支付制度权威性，保障其得以规范地实施，增强地方财政预算的可预期性，提高转移支付透明度。因此，应尽快建立完善转移支付相关立法，将转移支付的基本目标和原则、主要类型、分配方法、使用规范、监督与绩效评价方法等内容加以明确规定。
参考文献：
[1] 马海涛，姜爱华.政府间财政转移支付制度[M].北京：经济科学出版社，2010.
[2] 李万慧.中国转移支付制度优化研究[M].北京：中国社会科学出版社，2011.
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社会主义市场经济的建立，改变了传统计划经济模式下国家财政在收支过程中统收统支、大包大揽，不讲经济效益的指令性分配方式。国家财政分配出现了三个转变，一是中央财政与地方财政在分配方式上变统收统支分配体制为明确事权、划分税种、确定收支的分税制机制。二是在国家、企业、个人的分配关系上，变单一按劳分配方式为以按劳分配为主体，按要素分配为补充的分配体制。三是在国家财政部门与其他政府部门的分配关系上，变预算内、预算外分配双轨制为逐渐向预算内单轨分配转变。财政监督也从计划经济体制下事无巨细、一统到底的直接监督，变为依法监督和间接监督，通过《预算法》、《会计法》、《税收征管条例》等财政法规，监督财政部门内预算编制情况和预决算执行情况，监督税务部门税收征管、汇集、解缴情况、纳税对象的完税情况，以及各财政部门非税性财政收入收缴上解和使用情况。并通过社会监督机构，监督企事业单位资产运行过程和财务会计活动，维护国家所有者权益和企业出资人利益，为建立现代企业制度提供保障。可见，社会主义市场经济的建立，经济运行的复杂性和多样性，对财政监督提出了更高的要求，使财政监督更加必要。
二、财政监督职能的定位
财政监督是对各项财政资金进行全过程的监督，寓监督于整个管理之中。它包括以下几层意思：第一，专门的监督机构要和其他业务机构合理分工，专司监督的部门应该牵头抓总，对整个财政监督工作、检查工作安排部署。第二，各业务部门要按照监督部门的要求进行监督。这要研究专司监督部门和业务部门分工到什么程度，怎样分合适。第三，正确运用检查的权力，对各种资金进行监督检查。事后要有核准报告制度，要由监督部门对报告进行审查、认可，使监督寓于管理之中，通过各项业务制定合适的规章制度。第四，体现财政监督的功能。结合支出管理体制改革，改造传统的支出体系和信息系统。在支出改革过程中，必然要触动传统的模式，旧的方法不行了，新方法要建立。在这个过程中，财政监督部门要发挥作用，要使每个制度建立的时候，就考虑到监督的职能，在新的管理体系和信息系统中资源共享，数据透明，预算确定下来后，必须进入信息系统，执行到什么程度，授权限于哪些人，在关键处行使监督职能。
三、转变财政监督职能的实现机制
在财政管理由直接管理向间接管理、微观管理向宏观管理转变的过程中，及时转变财政监督职能的实现机制更具有重要的现实意义。
1.改变过去传统的单一的财政监督内容和监督对象，把对执法部门的监督检查与对企业、单位的监督检查放到同等重要位置。必须从传统的以企业财务收支为主要对象的监督模式，转换为充分运用财政部门综合管理财政收支的职责特点，在开展对企业执行财会制度和预算收入解缴情况监管的同时，把工作重点逐步转移到本级预算收入、划分、留解、退付的监督上来。
2.由重收入监督转变到收支并重上来。通过财政收入监督，可以达到增加收入，防止财政收入流失的目的。但财政支出方向是否正确、资金使用效益如何，有无挤占挪用现象等，都关系到财政职能的发挥，关系到社会各项事业的发展。因此，新形势下的财政监督职能的实现机制，必须逐步建立从财政预算支出的申报、拨付到使用过程的跟踪监督机制。
3.由事后监督为主向事前、事中、事后的综合监督为主转变。没有事前、事中监督，根本谈不上监督体系建设。必须有一套办法规定，由专司监督的部门利用其所处的地位和职权来调动所有业务科室，对这套办法进行检查。
4.要从大检查突击性监督向日常全方位监督转变。十几年的大检查形成了一套有效的工作方法，但带有突击性质，并且检查对象多是企业。市场经济体制下财政工作的中心是以管理为主，因此，财政监督要转变监督方式，逐步由突击检查转到日常全方位的监督。财政监督不只是简单的查，要查、督并重，甚至监督应该更重要。重点不再是企业，而应是财政资金，真正形成日常监督与专项监督检查相结合的财政监督工作新格局。
5.由监督检查转变到监督服务。财政监督要彻底改变过去那种只重检查，不重管理，只重收缴，不重整改，监督检查与管理服务相脱节的做法。变单纯的监督检查为监督服务，寓服务于监督之中，把监督检查与建章立制、堵塞漏洞结合起来，达到为加强财政管理服务、为财政中心工作服务的目的。
6.从对外为主向对内为主转变，强化内部监督。财政部门手中的“财权”决定了有必要在内部建立起强有力的自我约束机制，包括自身队伍建设，制度规定的建设，行使内部审计职能，提高工作透明度、规范自身行为。内部监督应该做好内部审计、专项检查和离任审计。新晨
四、坚持财政监督职能，必须加强法制建设
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大学不再是一个教学和科研的安静场所，正在面临更多挑战和社会责任（Skilbeck，2001）。为了更好地完成社会赋予大学的使命，大学必须保证其财务可持续能力。以欧洲大学为例，近年来，除了占其收入主要地位的公共财政资金之外，他们积极拓展收入渠道，通过学费、与企业合作、慈善捐款和向社会提供服务等方式获得收入。同时，欧洲大学积极引入完全成本核算，更好地确认其教学和科研活动发生的成本。一切都在朝着好的方向发展。
然而，经济危机的出现改变了这一切。经济危机严重打击了欧洲国家的经济，其引发的债务危机致使一些国家甚至被迫接受紧急经济救助，如希腊和爱尔兰。大部分欧洲国家开始执行由德国和法国倡导的紧缩财政政策，大幅减少公共支出，高等教育的发展受到严重影响。经济危机对大学的财务可持续能力产生了什么影响，具体表现在哪些方面？这是本文试图研究的目标。
二、文献回顾
大学的资金问题近年来是许多学者研究的热点之一。然而大部分研究是围绕大学资助模式和方法以及资助与自治之间关系而展开的，关注大学财务可持续能力的研究相对较少。
Johnstone（1998）的研究指出，随着高等教育的大众化和政府对高等教育的改革，大学学费收入增加，私人部门也增加了对大学的投入，收入多元化已成为世界范围内高等教育的发展趋势。Alonso等（2001）研究了西班牙公共研究中心的资助战略如何受到收入多元化的影响，他们把公立研究中心的资助战略作为被解释变量，使用外部资金在总的研发经费中的比例来解释公立研究中心的变化程度。研究发现，自较高、急需资金投入的研究中心对取得外部资金更感兴趣。Aghion等（2008）分析了业绩表现、自治度和公共财政资金程度的关系，他们的研究发现，大学公共资金的增加和自治度的提高，能够共同促进其业绩表现。欧洲大学协会2008年的研究报告《大学的财务可持续能力：欧洲大学面向完全成本核算》分析了大学识别其所有作业的完全成本的能力，并确认了欧洲大学致力发展完全成本核算①的需求。该报告认为，实施完全成本核算，正确核算大学各项作业的成本，是实现财务可持续能力的前提。
三、大学的财务可持续能力
（一）概念
根据经济合作与发展组织（OECD）2004年的研究报告《危险边缘：拯救高等教育的可持续发展的未来》中的定义，财务可持续能力可以被定义为：如果一所高校能够回收其完全经济成本，并以适当的速度投资于基础设施建设（实物的、人力的和智力的），以保证其未来具备实现战略规划、服务学生及其他客户等必需的产出能力，那么，我们认为它的运营是基于财务可持续的②。
（二）内涵组成
一般来说，大学的财务可持续能力包括三个方面：充足的公共财政资金、合理的多元化收入结构、可识别和可理解的成本计算方法（完全成本核算）。其中，充足的公共财政资金是财务可持续能力的基础，完全成本核算是财务可持续能力的前提，多元化的收入结构是大学得以获得自、自我管理以完成受托责任的保障。
1.充足的公共财政资金
欧洲公立大学属于公共部门，虽然欧洲各国情况各有不同，但是欧洲大学收入主要依靠来自中央或地方政府部门的直接财政拨款，这种拨款称为直接拨款。一般而言，直接拨款分为固定拨款、定向拨款和项目拨款。
固定拨款是指覆盖若干项支出（如教学、持续经营费用和研究活动等）的一笔财政资金。在这一框架内，大学主要根据自己的需要把资金在内部进行分配。定向拨款是一种重新分配的资金，是整体拨款中一部分用于特定项目的资金。通常定向拨款往往旨在实现国家战略的优先特定目标。其他的资金一般通过项目拨款进行分配，在大多数情况下是通过特定机构进行竞争性分配。在固定拨款不增加或者实际上减少的情况下，这些竞争被大学作为一个重要的收入来源。一个简化的公共财政资金资助模式如图1所示。
2.完全成本核算
高等教育的大众化、日益增加的受托责任要求、新的社会需求以及上涨的人力资源支出只是当前大学面临的高额运营成本的部分原因。解决这一问题的第一步就是要识别大学各项活动作业的真实成本。为此，欧洲大学协会建议采用“完全成本核算”来代表大学识别和计算所有的直接和间接成本的能力，核算大学的教学、科研和其他活动。由于不能正确识别成本，欧洲大部分大学还没有认识到成本问题对于财务可持续能力的重要性。
完全成本的实施过程面临着来自大学内部和外部的困难。最常见的内部困难是员工对变革的抵制、缺少领导层支持以及对时间重新分配所带来的挑战。为了克服这些困难，很有必要说服高层领导和关键的学术和行政人员，让他们理解完全成本核算的好处。最常见的外部困难是缺少自、存在法律障碍、利益相关人之间缺乏信任。由于完全成本法的实施需要资金，因此缺少资金支持也是困难之一。
完全成本核算在各国之间发展很不平衡。一些国家如英国和荷兰已经实行了统一而灵活的成本核算体系。然而，一些国家如斯洛文尼亚和爱沙尼亚还没有开始引入完全成本核算。
3.合理的多元化收入结构
大学严重依赖公共财政资金并不意味着财政资金是其唯一的资金来源。欧洲大学正在努力探索多元化的收入。“多元化”一词有很多不同含义，但是在资金方面通常指在整体收入结构中不同资金来源的分配，它们包括公共财政资金、通过学生捐助（或学费）得到的私人资金以及其他资金来源（或称替代性收入来源，其他私人资金，第三方资金等）。其他资金来源包括来自与私营部门的合同收入（涉及研究和教育活动合同）、捐赠收入和大学提供服务所获得的资金。欧洲大学平均的收入结构见图2。
需要特别指出的是私人资金的有限性。因为在短期内增加私人资金的能力是有限的，因此公共财政资金减少导致的资金缺口难以通过私人资金进行弥补。来自学费和其他私人部门的资金不能替代公共财政收入，而只能作为公共资金的一个补充。
四、经济危机对欧洲大学财务可持续能力的影响
从2008年开始的金融危机，迅速蔓延至欧洲全境，演变成为严重的债务危机。欧洲高等教育也遭受重创，大学的财务可持续能力受到严重影响。
（一）对公共财政资金的影响
1.经济危机导致公共财政资金减少
经济危机迫使各国政府降低教育投资，给大学的财政带来很大压力。教学和科研必须在紧缩的大形势下与公共预算中的其他优先项目（如社会保险和健康等）展开竞争。公共财政资金增加的希望渺茫。公共支出填补不断扩大的资金缺口几无可能。
欧洲大学协会在2009年对27个欧洲国家的超过100所大学的高等教育公共财政资金变化情况进行了调查④，图3是按照大学所在国家分类显示的调查结果。
从图3中我们看出，超过一半的国家（52%）削减了对高等教育的公共财政支出。其中拉脱维亚削减力度最大，该国根据世界银行和国际货币基金组织的减少高等教育资金投入的建议，2009年初高等教育投入削减了48%，在2010年削减了18%。这种高等教育财政投入的大幅削减给该国高等教育带来了巨大压力。同样大幅减少财政投入的还有希腊（30%）和意大利（17%）。保持原有水平不变的主要是北欧国家，如挪威、瑞典和芬兰等。相比之下，只有德国、法国和葡萄牙增加了对高等教育的投入。当然，这三个国家，特别是德国和法国，是欧洲地区的两大主要经济体。
2.经济危机引起资金分配方式变化
一般而言，经济危机下，教学比科研受到的影响更甚。因为发生经济危机时，大学面临着对高等教育需要增加投入的压力。除了正常受教育人口的增长外，由于经济危机，失业率升高，更多的人希望到学校充电以提高竞争力。即使是那些预算没有减少的大学，生均教育支出也有所下降。增加的学生人数和减少的教学投入直接影响了教育质量。大学被迫减少了一些学习项目，增设远程教育来加以应对。一些大学甚至减少雇用教学和管理人员，这也严重影响了教学能力。
另一方面，危机也影响了大学的科研活动。和教学支出一样，很多国家削减了科研经费投入。在有限的科研经费情况下，愈来愈多的资助机构采用竞争性资助工具分配科研经费。仅考虑竞争性的话，引入竞争性资助系统能够在提高科研质量等方面达到积极效果。但是，这种竞争性科研经费分配会危及大学的财务可持续能力，特别是当他们获得的科研经费不足以抵偿科研项目成本时。这样的机制下，大学必须使用自由资金或者从其他渠道获得资金，这就导致了恶性循环，资金缺口将越来越大。来自丹麦的例子表明，当整块拨款也改为竞争性拨款时，个别大学甚至无力支付人员工资，因为大部分拨款都被个别科研人员赢得，因而只剩下缺少经费的大学行政部门。增加的竞争性资助也导致资助来源的过于分散化，影响了大学的可持续能力和自。因为大量费时费力的申请和报告程序会严重影响大学的正常工作。
在欧洲各国纷纷采取紧缩政策，压缩公共教育支出的形势下，增加其他资金来源和努力降低成本或许是大学所能采取的对策。
（二）大学收入结构发生的变化
随着公共资金的削减，私人资金收入对于大学的收入多元化来说显得更为重要。但是经济危机对来自私人部门的资金的影响各不相同。可能的情况是学费比例增加，其他私人资金比例降低。
在许多国家，经济危机引发了公众关于学费的争论。各方展开了关于收取或者提高学费以帮助大学解决资金缺口的争论，甚至爆发了示威活动⑤。尽管遭遇抵制，改变正在发生。在北欧的瑞典、丹麦和芬兰，国家的公众和政治家强烈认为高等教育应当由国家资助，一些大学开始引入收费制度，例如，对外国留学生收取不菲的费用。在英国，虽然大学已经实行收费多年，但是作为确保大学取得稳定收入来源的一种可能，学费上涨方案正在考虑之中。
经济危机也对其他私人资金产生影响。随着业务量的减少，许多公司收入降低，裁减人员。相应的，他们与大学的合作项目也受影响而延迟或取消。此外，来自慈善组织和基金会方面的消息，他们的资金也受到经济危机的影响，面临运营压力。慈善资金对一些大学的资助已经开始减少，在英国，这个数字下降了20%⑥。
经济危机在减少公共财政资金的同时，也说明了收入多元化对于大学财务可持续能力的重要作用。因此，大学应当努力争取巩固私人资金来源：学费制度的引入势在必行，同时，大学应继续保持与企业和慈善资助的良好关系，不仅仅是现在，也为将来经济复苏打好基础。
（三）危机为大学实施完全成本核算提供了契机
经济危机严重影响了大学的公共财政资金和其他资金来源，但是对于大学实施全面成本核算来说，却是一个难得的机遇。由于公共开支的削减导致大学收入减少，而支出却由于学生人数增加而增加，开源节流是大学的必然选择。所谓节流，就需要大学进一步加强成本核算，降低成本。根据欧洲大学协会（2008）的研究，实施全面成本核算可以优化大学的作业分析，提高内部资源分配的效率，更好地理解和制定投资决策。可以说，经济危机为大学实施完全成本核算创造了条件。
当然，完全成本核算的实施仅仅依靠学校显然是不够的，这还需要政府或大学组织的支持。英国大学的例子告诉我们，政府的支持在大学实施完全成本核算过程中发挥了重要的作用⑦。相比之下，由于缺少政府支持，爱沙尼亚大学尚未引入完全成本核算。在经济危机导致公共财政资金减少而且这种情况将持续相当一段时间的情况下，加大对大学实施完全成本核算的政策支持也许是政府的一个正确选择。
五、结论
本文研究了经济危机对欧洲高等教育产生的影响。研究发现，一方面，由于实行紧缩财政政策，大部分欧洲国家减少了公共财政资金。公共资金的减少对高等教育的教学影响更大，科研资助则更多地采取了竞争性资助计划。
另一方面，研究显示，经济危机也影响了私人的资金来源，进而导致大学的多元化结构收入发生变化。危机迫使更多的大学收取学费，而来自企业和基金会的捐赠收入也随着危机的影响而减少。因此，大学的收入结构中学费的重要性日益提高。
本文认为，经济危机为完全成本核算的实施提供了机遇。基于“开源节流”的考虑，当前的形势迫使大学实施完全成本核算，以优化作业分析，提高运营效率。当然，政府和有关大学组织的大力支持对于成功实施完全成本核算来说非常重要。
【参考文献】
[1] Skilbeck，M..The university challenged：A review of international trends and issues with particular reference to Ireland.Dublin：Higher Education Authority and Confederation of Heads of Irish Universities，2001.
[2] D.Bruce Johnstone，The Financing and Management of Higher Education：A Status Report on Worldwide Reforms，1998.
[3] Sonia Alonso et al，Spanish Public Research Centre’s Responses to Changes：Diversification of Funding Sources，Government Laboratories，2001.
[4] Aghion et al. Higher Aspirations：An Agenda for Reforming European Universities.Bruegel blueprint 5，July 2008.
[5] J.Ritzen，A Chance for European Universities，Amsterdam University Press，2010.
[6] OECD/IMHE-HEFCE project，On the Edge：Securing a Sustainable Future for Higher Education，2004.
[7] European University Association， Financially sustainable universities：Toward full costing in European universities，2008.
[8] OECD Working Paper，Funding Systems and their Effects on Higher Education Systems - International.2007.
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（二）夯实基础，规范运作，为推进预算绩效管理提供制度保障
1.规范和加强预算绩效制度建设，着力构建管理制度体系。一是搞好顶层设计，市政府研究出台了推进预算绩效管理的意见，明确了市级预算绩效管理的目标、任务和要求。二是市财政局结合实际，制订了包括财政支出绩效评价管理办法、预算绩效管理工作方案、专家库管理办法和绩效目标管理工作规程在内的10余项配套制度，为做好预算绩效管理提供了制度保障。2.采取多种方式构建技术支撑。一是建立了涵盖绩效管理类和行业技术类的市级预算绩效管理专家库，专家人数达到了220余人，为业务开展提供了专业技术保障。二是推进与院校合作，建立了与预算绩效管理有关的高校合作机制，财政部门在预算绩效管理课题研究等方面为校方提供经费支持，校方在绩效目标与指标设计、绩效目标评审等方面全力提供智力支持。3.加强业务培训，提升管理水平。市财政局先后举办了3次针对市直部门、市级预算绩效管理专家和财政部门相关人员的预算绩效管理业务培训班，邀请了省财政厅、中南财经政法大学等领导和专家授课，并将预算绩效目标管理和项目支出绩效评价作为重点内容进行讲解，提升了整体管理水平。
（三）创新方式，严格程序，稳步推进绩效目标管理
1.明确管理程序。一是与部门预算同步，即绩效目标与部门预算同步申报、同步审核、同步批复。按部门预算编制“二上二下”程序，对年度预算50万元以上的支出项目，必须申报绩效目标，对预算执行过程中追加的50万元以上支出项目，要求单位在申请财政资金时申报绩效目标。二是明确阶段工作重点。绩效目标审核主要在“一上”阶段进行，“二上”阶段只对项目资金有调整的绩效目标进行审核。三是两个环节审核。绩效目标审核分初审和评审两个环节。初审由业务科室组织实施，重点对合规性和完整性进行审核，评审工作由预算科（编审中心）具体组织实施，在操作中以专家评审为主，业务科室科长对评审结果负责。四是两个路径批复。由业务科室在“二下”阶段通过两个路径对绩效目标同时批复，一个路径是项目目录及绩效目标主要信息随部门预算批复文件下达到单位，另一个路径是通过预算编审系统批复完整的绩效目标。2.不断扩面增点。襄阳市自2012年启动预算绩效目标管理以来，纳入绩效目标管理的财政资金范围不断扩大，资金数额不断增加。通过稳步推进预算绩效目标管理，预算单位逐渐感受到了使用财政资金的压力，加强了内部管理，提高了财政资金使用绩效。3.创新评审方式。襄阳市采取专家评审和财政集中评审相结合的方式，组织开展预算绩效目标评审工作。专家评审的具体做法是：（1）制定评审工作方案。方案明确财政项目支出绩效目标专家评审的范围、方式、工作原则、主要内容等。（2）遴选专家评审项目。项目遴选的重点是部门预算项目金额在50万元（含）以上的新增项目和申请增加资金的项目，以及财政专项资金项目。（3）遴选评审专家。按照评审工作方案确定的评审专家应具备的条件，本着自愿参与的原则组织遴选。（4）专家预审。提前制定项目评审工作方案、项目绩效目标申报表等相关资料的电子文档，按专家和项目分组情况在专家评审会召开前3个工作日发至各专家预审。（5）评审预备会。在专家评审会召开之前组织各评审组召开预备会，听取各专家组成员预审情况汇报，进一步明确工作要求。（6）分组评审。评审会期间，项目单位向评审组介绍项目绩效目标、绩效指标、指标值设计的依据等情况说明，并接受评审组的质询。评审组对项目绩效目标申报表的各项内容进行审核、测算，形成初步评审意见。（7）集中会商。各评审组拟定初步评审意见后，会务组再召开碰头会，对评审期间发现的问题进行集中研究和解答。（8）提交评审意见。各评审组根据评审小组意见和集中会商意见，在评审会结束前按要求整理，供研究和审定项目支出预算时参考。4.提升绩效目标管理工作质量。在绩效目标评审工作中坚持把握好两点：一是强化论证工作，努力做到项目资金与绩效目标相匹配。要求项目实施单位提供预算支出明细与测算依据，便于精细化核算。二是以监控促管理，落实绩效目标。绩效目标管理与绩效监控紧密联系，在具体工作中，我市以监控结果促目标管理科学规范，提高了财政资金使用效益。
（四）搞好重点评价，探索评价经验，检验管理成效
1.明确评价方式。市财政局制定了《2014年市级财政支出绩效评价工作方案》，明确采取重点评价和自评价相结合的评价方式组织开展绩效评价。市财政局是重点评价的主体，对政府和社会关注、与经济发展及民生密切相关的2013年度财政支出项目开展重点评价，市直各部门是自评价的主体，对未纳入本次重点评价范围的财政项目支出开展自评价。2.分类组织实施。按照探索经验、节约成本、提高评价结果公信力的原则，采取了三种形式实施重点评价。一是对于政府和社会关注度高、因子项目多而评价技术难度较大的项目，委托第三方组织实施，如住房保障项目、农业专项等。二是对于社会关注度较高、与经济发展和民生密切相关的项目，聘请预算绩效管理专家组成专家组具体实施，如产业发展专项、旅游专项、计生专项等。三是对于政府定向扶持项目和部门预算重点支出项目，由市财政局科室人员与聘请的预算绩效专家联合组成评价小组具体实施。3.提高财政重点评价质量。每个财政重点评价项目都制定具体的绩效评价实施工作方案，建立项目绩效评价指标体系，明确评价方法和评分细则。工作结束后，召开财政支出绩效评价报告评审会，重点审核报告文本格式规范性、内容完整性、结论客观性、发现问题的准确性、建议的针对性与可行性等，并将专家评审意见作为改进工作和对评价报告进一步修改完善的重要依据。
（五）注重评审、评价结果应用，将预算绩效管理工作引向深入
1.推进绩效目标评审结果应用。一是将评审结果反馈给预算单位，作为修改预算和绩效目标的依据。二是将评审结果报财政预算编审委员会，作为研究拟定年度财政预算方案的重要依据。三是将评审结果报市政府，作为审定财政预算草案的参考依据。四是将评审结果报市人大预工委，作为审定财政专项资金预算的参考依据。2.探索财政重点评价结果应用。一是为了促进评价结果在2015年度预算编制中得到应用，市财政局党委召开专题会议，听取预算支出绩效评价组织实施情况汇报，通报财政重点评价中发现的突出问题，并就评价结果应用进行研究部署，包括加强项目支出绩效目标管理、规范部门预算编制、调整专项资金分配结构与使用方向等。二是将财政重点评价报告反馈至相关主管部门和项目实施单位用于整改。
二、预算绩效管理中存在的主要问题
毋庸置疑，襄阳市在积极推进预算绩效管理方面取得了看得见摸得着的成效，但预算绩效管理中还存在一些不容忽视的问题，既有共性问题，也有个性问题，主要表现在以下七个方面：（一）监督考核机制尚不完善。尚未将预算绩效管理工作纳入市直部门目标考核范围，主体责任不够明确，不利于财政支出绩效管理长效机制的建立。（二）项目绩效目标管理基础工作薄弱。一是立项调研不够深入。主要是项目实施单位在申报预算项目时，未能深入开展立项调研或组织立项论证，以致出现部分项目不能实施、边实施边调整或实施后效果不理想的情况，不利于优化资源配置。二是绩效目标不够明确。主要是项目绩效目标细化、量化程度不够，绩效指标不够科学合理，绩效目标与实施结果难以比对。（三）资金分配与使用不够合理。一是部分专项资金使用过于分散，存在“撒胡椒面”现象，资金的使用绩效不明显。二是部分专项资金用于与项目绩效关联度不高的项目中，未做到专款专用。三是部分资金分配与国民经济、财政收入、人口等方面指标挂钩，未体现财政资金按需分配的原则。（四）项目监管力度不够。一是财务监管力度不够，存在项目资金串项使用问题。具体情况有：有些项目实施单位未设立专账或单独会计科目核算项目资金，存在不同用途资金相互挤占的情况。二是业务监管力度不够。主要指项目主管部门、实施单位业务管理制度不健全、相关制度执行不到位。（五）项目优选机制不够完善。主要是财政预算支出项目库尚未建立，项目优选机制没有形成，项目决策的主观因素偏多。主要表现在：一是部分主管部门未能按要求对申报的专项资金项目和50万元以上的部门预算项目绩效目标组织专家评审并签署意见，项目优选机制在内部尚未建立。二是部分财政专项资金中面向市场主体的资金分配虽然符合审批程序和拨付手续，但未实行竞争性分配，没有充分发挥市场机制在项目优选中的作用。(六）项目绩效未完全达到预定目标。一是少数项目未能按计划进度实施，绩效目标也未作相应调整，预定目标未完全实现。二是少数项目实施后未完全达到预期效果。（七）预算绩效管理专家能力有待提高。一是部分专家在预算绩效管理方面理论水平不高，表现在项目绩效目标评审和绩效评价工作中，有时抓不准要点和关键环节；二是部分专家的实践经验不足，表现在对项目绩效指标设计、评价方法选择、评价标准确立、评价依据证据选定等方面不够科学合理。
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一、加强财政局会计预算管理工作的意义
财政局具有配置财政资源、完善收入分配、稳定经济和促进经济发展的四大职能，而充分发挥这四项职能，提升财政资源利用率，缩小收入差距，促进国民经济稳定发展，缓解经济危机问题，则需要全面加强会计预算管理工作，落实国家财政政策，发挥一切财政资源的作用。
二、我国财政局会计预算管理工作的现状问题
(一)基础工作漏洞较多
从总体上分析，当前财政局会计预算管理体系中的基础工作漏洞较多，各种财政资金票据管理相当混乱，原始票据的填写不符合要求，部分项目填制上出现少填、漏填、不填的现象。如：开票人和收款人栏，只填姓而不填名，开票日期不准确；固定资产供应商名称填写不明或者不填；在填写金额时，常出现大小写金额不符等，严重影响财务预算管理工作的科学性。而且，有大量的流动资金运营没有明确的规范与标准控制，福利待遇、各种津贴、业务招待费和补贴费用支出普遍存在超标现象。另外，有的财政资金票据在表面上看符合国家规定，但是实际上存在填写时掺杂着人为因素的现象。不完整的原始票据会直接影响整个社会的会计核算秩序，同时也使得会计信息的流通受到影响。
(二)会计预算管理体系缺乏科学性
从会计预算管理体系来分析，当前财政局会计预算管理体系并不科学，预算管理技术相对滞后，监督力度不足，预算系统管理混乱，预算方案不完整，不能有效提升会计预算管理工作效率。目前，部分财政局会计预算管理工作过于依赖人工管理，没有采用信息技术细分会计预算管理流程，会计预算管理手段相对单一，会计内审制度不完善。另外，当前的财政局会计预算管理体系不科学，也很难全面记录国有资产总值和负债情况，会计预算信息缺乏真实性，这必然导致财政风险难以控制，如果高估了财政收支，必然会滋生债务信息不明和财政收入虚增现象。
(三)会计师的职业素养有待提升
做好财政局会计预算管理工作，离不开高素质的会计师队伍扶持，但是当前大多数会计师的职业素养无法满足会计预算管理工作的要求。一方面，部分会计师经常利用本职工作做假账，任意挪用财政资金。另一方面，部分会计师虽然具备崇高的职业道德，但是他们的专业技能有待提升，不能熟练应用计算机技术做好本职工作。
三、财政局加强会计预算管理的措施
(一)完善基础工作
完善会计预算管理的基础工作，首先要弥补各项漏洞，避免出现原始票据填写不当，财政资金运营定向不明和财务报告不完整等现象。其次，要注意确保财政资金票据的完整性，杜绝造假账现象，坚持维护会计核算秩序，提升会计预算管理工作的服务意识、大局意识和监督意识。另外，要引导会计行业依法行使本职的监督权与管理权，坚持将财务与会计一分为二，加强对会计师的监督与管理，避免他们，依照国家财政政策科学调节宏观经济，对财政资金支出予以科学的预算和安排。
(二)建立科学的会计预算管理体系
财政局必须必须注重建立科学的财务预算管理体系，完善财务预算管理系统，对财政资金的调配、福利待遇、各种津贴和财政补贴费用支出进行合理的预算与规划控制，编制完整的财务分录，确保财政局的会计记录、会计年度表和记账本位币等均符合国家会计制度和法律的要求。而且，财政局应注意使用出纳账务处理系统预算财政资金调配，用进销存处理系统做好试算平衡工作，用进销存处理系统结账，用固定资产处理系统管理好固定资金，用成本核算处理系统预算资金运营，借助先进信息技术，优化会计预算管理工作流程，用账务处理系统来登记所有的账簿，编制精确的财务报表，全面做好会计预算管理工作。此外，维护会计预算管理工作的真实性，完善会计内部审计制度则需要在加强内部控制的基础上坚持七个原则，即合法性原则，整体性原则，针对性原则，一贯性原则，适应性原则，经济性原则，发展性原则，建立切实可行的内控制度，针对会计内部审计工作的薄弱环节加以有效控制，使内部审计具有连续性、发展性和一致性。另一方面，财政局需要不断创新会计预算管理方法，实施全面预算。创新会计预算管理方法，首先要正视财务管理与会计管理的联系性、合作性与区别，加强对财务报账工作的控制，准确预算财务经费，提升对固定资产、国有资产、流动资金以及无形资产的全面预算与控制力度。对于所有的财务经营活动，需要对其进行全面、准确和科学的分析，撰写完善的财务报告和分析总结，重视发挥会计内部审计工作的积极作用，加强对财务资金支出的监管力度，全面实施盘点与对账工作，确保财政资金支出账目的准确性与真实性，不断完善与规范会计预算管理工作流程。而且，要注意加强对财务报告的控制与约束，完善会计预算信息与薄弱环节，避免出现预算管理漏洞，不断创新固定资产核实体制，通过实施折旧计算确保固定资产预算工作的准确性。
(三)提高会计师的职业素养
会计师在会计预算管理中发挥着重要作用，财政局理应不断加强对会计师的在职培训，打造一支高素质的会计队伍，通过多种方式提高会计师的职业素质，不仅要定期更新他们的专业知识，而且要注意开设职业道德课程，完善会计预算管理工作的绩效考核制度，指导会计师坚持与时俱进的工作理念，不断提高自身的道德素质，加强自我认知能力，学习相关的法律知识，掌握计算机的基本操作技能。此外，财政局应重视提高会计师的处理信息数据的能力、预算能力、协调组织能力以及为本单位调查并筛选发展信息的能力，引导会计师不断更新工作观念，加强自身的科学文化修养与职业素养。另一方面，财政局可以通过科学的赏罚制度来强化会计师的职业素养，积极的调动会计师的工作积极性与主动性，使其自愿的履行职业道德，充分发挥自身的主观能动性，定期进行自我评估和工作评估，尽心尽力地做好本职工作。而且，财政局应注意建立健全社会主义新形势下的会计职业道德体系建设，在会计师的思想和觉悟上下功夫，同时能够让会计师抵住外界的压力，真正的行使自己应该履行的义务和责任，通过出台以会计人员道德的规章制度，规范其行为，同时要加大对会计行业的监管力度，使得会计师的整体职业道德操守能得到提升。
四、结束语
综上所述，加强财政局会计预算管理工作有利于充分发挥财政局的工作职能，科学落实国家财政政策，缩小贫富差距，维持国民经济均衡发展。但是，当前我国财政局会计预算管理工作中尚且存在一些急需解决的问题，如基础工作漏洞较多、预算管理体系不科学、会计师的职业素养有待提升等，因此，财政局必须注重完善基础工作，避免出现原始票据填写不当，财政资金运营定向不明和财务报告不完整等现象，依照国家财政政策科学调节宏观经济，对财政资金支出予以科学的预算和安排；建立科学的会计预算管理体系，完善财务预算管理系统，维护会计预算管理工作的真实性，完善会计内部审计制度，不断创新会计预算管理方法，实施全面预算管理体制；重视提高会计师的职业素养，从而充分发挥财政局的积极作用，促进社会经济收支平衡与发展。
财参考文献：
[1]刘丽娜.浅议财政局会计预算管理的主要问题和解决对策[J].东方企业文化，2015(22).
[2]张飞燕.财政局会计预算管理的地位及加强与创新会计预算管理的有效方法[J].财经界，2015(18).
