农村用地管理篇1
一、农村集体建设用地使用权流转的深层原因
（一）城市建设的步伐加快形成巨大的用地需求拉力
自1996年城市化率首次超过30%，近10年全国城市化速度明显加快，2006年全国城市化率达到43.9%，比1996年增长13.42个百分点，而1986-1996年的全国城市化率仅增长5.96个百分点。同时，国内生产总值保持高速增长，2006年全国国内生产总值为209407亿元，与1996年相比，年均增长8.76%，且近4年增长率一直维持在10%以上。土地要素作为城市经济增长的重要支撑，必然水涨船高。统计资料显示，2004年全国建成区面积30406平方公里，是1995年的1.6倍，1995-2004年间城市建设累计征用土地11563平方公里，《全国土地利用规划纲要1997-2010年》实施以来，不到规划期末，很多城市的规划指标已经捉襟见肘，一些地区甚至5年就用完10年指标。面对巨大的用地需求，依靠征地的传统供地方式必然陷入窘境，近些年征地矛盾激化和征地纠纷增多一定程度反映出土地供求的紧张状态。农村集体建设用地使用权的流转作为土地供给的新途径，无疑是缓解土地市场紧张局面的福音，尤其在城郊结合地带和经济发达地区，由于能够较好的避免征地纠纷，同时让土地流转主体得到更多的实惠，因而受到各方青睐。
（二）土地利用方式的转变迫切需要流转市场的调节
众所周知，由于长期的无偿使用政策，农村集体建设用地的低效利用和闲置浪费问题严重。1999年有关统计表明，全国2000多万家乡镇企业分布在县城和乡镇的不足10%，超过90%的乡镇企业散落在行政村和自然村，用地布局分散，起点低，很多是重复建设。2004年全国土地利用变更调查资料显示，全国村庄建设用地2.48亿亩，城镇建设用地0.51亿亩，按照农村人口75705万和城镇人口54283万计算，人均村庄用地面积为218平方米，人均城镇用地面积63平方米，前者是后者的3.5倍，即使与建设部人均城市用地最高标准的下限120平方米比较，人均村庄用地也远远超出。作为人均土地资源极其匮乏的国家，不可能坐视这种资源的浪费，如何实现土地利用方式由粗放型向集约型的转变，流转市场无疑是最好的选择。通过市场供求机制、价格机制和竞争机制的作用，可以实现土地要素的充分流动，从而保障资本、技术、劳力和土地更优的结合。事实证明，活跃的流转市场无疑对盘活存量农村集体建设用地产生重要促进作用，尤其在经济较发达地区，土地资产价值凸显，通过流转市场实现土地的集约利用更具现实性和迫切性。
（三）农民增收和农村稳定要求开辟土地流转新途径
据统计，2006年全国乡村人口8.64亿，是城市人口的2.40倍，而农民人均纯收入是3587元，不到城市居民人均可支配收入的1/3，且城乡收入差距还呈现明显拉大趋势。同时，受各种因素影响，农村社会经济发展还存在很多矛盾和隐忧。如何促进农民的增收，如何维持农村社会的长治久安，是党和国家长期关注的重点。其中，解决好土地问题首当其冲，而土地流转更是重中之重。过去，农村集体建设用地流转必须通过征地途径，“低进高出”的特点突出，征地前后土地价格相差甚远，不可避免的造成农民心理失衡，因此产生诸多征地纠纷，部分甚至演变成暴力冲突，带来农村发展的不和谐音符。允许农民集体在保留土地所有权基础上的自主流转，不仅能够充分尊重农民的土地权益，而且有助于绕开征地环节中补偿偏低和安置不到位等问题。据有关专家在部分流转试点区域的调查，农村集体建设用地以转让形式流转的，农民能够获得的流转收益最低为20%，最高的达到85%。虽然因产权制度缺陷还存在侵害农民利益的问题，但总体上让利于民的政策能够得到较好的贯彻落实，农民从中获得的好处是很明显的。
（四）集体土地产权安排为土地流转博弈创造了空间
尽管国家法律对农村集体建设用地的流转做出很多限制性条款，但土地既然为集体所有，农民集体就掌握着土地的实际处置权。同时，由于乡镇企业用地、村民宅基地等农村集体建设用地长期无偿使用，乡镇企业和农民等土地的实际使用者也享有很大程度的土地处分权，作为利益相关者，他们在土地流转中自然具有重要的发言权。相反，受到国家政策和法律等硬性约束，土地行政管理部门作为土地管理者，在农村集体建设用地流转中常常处于被动地位。一方面被流转主体排斥在外，不能有效的掌握市场相关信息，另一方面又必须对流转行为负责，被动的进行事后管理，因而土地管理者在农村集体建设用地流转管理上的权力被无形中缩小，这无疑给土地所有者、土地使用者和土地管理者的流转博弈创造了空间。通过构建博弈模型和求解表明，农村集体建设用地使用权流转可以显著提高各方预期收益，转出者能够获得丰厚的土地经营收益，转入者能够有效降低用地成本，管理者则能够变被动为主动，更充分的分享流转带来的土地增值收益。因此，农村集体建设用地使用权流转是集体土地产权制度下流转各方利益博弈的必然结果和大势所趋。二、农村集体建设用地使用权流转的主要问题
（一）法律法规安排上存在一定缺陷
1．含糊的法律规定对流转形成较大的限制。例如，土地管理法第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十二条规定：“农村村民只能拥有一处宅基地……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”上述规定一方面对集体建设用地的流转采取严格限制和禁止的态度，另一方面也给集体建设用地的流转开了一道小口，使破产或兼并等原因造成的乡镇企业用地被动流转合法化。其实质是既承认二级市场的存在，又否定一级市场的合法性，而二级市场必须以一级市场为基础，法律对流转采取的含糊态度很大程度上限制了集体建设用地流转市场的正常发展。
2．对集体产权的歧视成为合理流转的阻碍。土地管理法明确规定我国实行土地的全民所有制和集体所有制两种形式，土地所有权可分为国有土地和集体土地，但二者享受的待遇却不相同，依法取得的国有建设用地使用权流转基本不受限制，而集体建设用地使用权的流转却要受到诸多阻挠。同时，根据公共利益需要，通过征地的方式，国家可以将集体土地强制转为国有。然而，在征地制度尚不完善的情况下，经常发生政府低价征地高价转出的现象，集体土地所有者不能或很少的参与土地增值收益分成，产权主体利益和感情都受到较大伤害。在集体产权得不到公平对待的情形下，集体产权主体往往会绕开法律法规限制，自发的流转土地以获取土地收益。例如，一方面，乡镇企业用地使用权通过破产或兼并等形式发生流转，另一方面，更多的则是集体建设用地所有者或使用者通过出让、出租、转让、转租等多种形式流转土地使用权，使得土地隐易大量存在。
（二）土地流转的管理工作较为混乱
1．流转前的用地审批管理跟不上。按照法律规定，集体建设用地的获取必须持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，并按省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。但实际上，由于乡镇企业是乡镇经济发展的重要支柱，受经济利益驱动，地方政府往往在集体建设用地安排上“开绿灯”，部分乡镇企业随意圈地，未批先用和少批多用的现象时有发生；农民作为土地的实际占有者，未经批准在宅基地上乱搭乱建，甚至在承包地上兴建住宅的现象屡见不鲜。集体建设用地审批管理的不规范给土地使用权的流转带来诸多隐患，形成管理上的漏洞和产权上的纠纷等问题。事实上，由于禁止集体建设用地的流转，政府部门往往处于被动地位，形成审批管理的漏洞。2．流转中的市场调控管理不到位。由于对集体建设用地使用权流转的限制，大量集体建设用地使用权处于自发无序的流转状态，管理部门对于流转情况不明，缺乏有效的调控工具，使得流转市场呈现混乱局面。例如，农村集体或集体建设用地者未经批准直接转出土地使用权，流转过程中的随意定价，严重扰乱了土地市场的正常秩序；再如，乡镇企业流转涉及主体众多，多头供地和各自为阵的问题明显，使政府调控土地市场供给规模的能力大打折扣，市场土地供应计划落实困难。
3．流转后的土地利用管理有困难。土地利用布局分散和效率低下是乡镇企业土地利用的重要特点，促进集体建设用地向园区集中，发挥企业规模积聚效应，提高企业集约用地水平是集体建设用地使用权流转的重要目标。但实际上，由于法律的硬性约束，隐性流转大量存在，土地利用仍然呈现混乱状态，土地利用规划和城市规划的目标难以落实。另外，集体建设用地使用权流转隐含收益的存在还可能刺激集体建设用地的无序扩张，引起土地粗放经营和大量占耕的问题，增加流转后的土地利用管理困难。
（三）土地流转收益分配关系不合理
按照马克思的地租理论，可以将地租划分为绝对地租和级差地租，前者是指由于土地所有权的垄断，土地所有权和使用权的分离，即使使用最劣等的土地也必须交纳的地租；后者是指由于土地经营权的垄断，使用那些质量较优的土地所必须交纳的超额利润。其中：级差地租又可分为级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ，前者主要是由土地之间肥沃程度、区位条件和宁适度的差异形成的地租差额，后者主要是由在同一块土地上追加投资产生的生产率差别引起的地租差额。集体建设用地属于农村集体所有，按照地租理论，土地所有者应该完全享有绝对地租，而级差地租则应该在所有者、使用者和各级政府之间按照各自对土地的开发投资比例进行分配。但实际调查表明，除部分试点区域外，很多集体建设用地使用权流转过程中的收益分配情况较为混乱，所有者、使用者和各级政府之间的利益分配关系不清。要么各级政府对流转管理太死，政府收益分配比例过高；要么集体土地所有者绕开政府进行私下交易，侵占由国家投资带来的土地增值收益；还有些甚至是土地使用者私下流转土地，造成集体和国家土地收益的双重流失。即使是农村集体所有者，由于三级所有权主体乡镇、村和村内集体经济组织之间的利益分配关系也较含混，上级所有者利用行政权力侵占下级所有者流转收益的现象时有发生。
（四）对国有土地市场形成一定冲击
一直以来，政府对土地一级市场实行严格的市场垄断，任何集体以外的单位和个人进行建设，必须通过一级市场或者由此衍生的二级市场取得土地使用权。然而，集体建设用地使用权流转无疑打破了政府对一级市场的垄断状态，用地单位或个人不再完全受限于政府对一级市场的管控，通过直接与集体或集体建设用地者协商等方式同样可以获得土地使用权。由于集体建设用地的产权主体众多，从而形成多头供地的局面。供地者的随意定价和竞相压价等不良的市场行为给国有土地市场形成一定的价格冲击，事实上，许多用地需求者已经将眼光转向价格便宜的集体建设用地。另外，国有土地一级市场是以征地制度为基础，增量土地来源于对集体土地的征用，集体建设用地使用权的流转无疑给土地征用带来更大的压力，一方面集体建设用地流转可能引发更多集体土地的自发流转；另一方面流转隐含的巨大收益也会使政府与集体土地所有者和使用者的征地谈判变得更为困难，这在城乡结合地带表现的尤为明显。随着集体建设用地使用权流转市场的不断发展，如何协调两个市场的相互关系，尽量减少矛盾和冲击，是未来迫切需要解决的一个问题。
三、规范农村集体建设用地使用权流转的对策建议
（一）加快法制建设，提供制度保障
一是要明确集体土地产权的法律界定，进一步理清三级主体的产权界区，规范农民集体的组织形式，避免产权主体虚置与权力职能重叠；二是要消除对集体土地产权的法律歧视，尤其要对国家征地范围进行更细致的界定，尽力避免因盲目无序征地造成的农民利益损失；三是要放宽对农村集体建设用地使用权流转的法律限制，应在有偿使用基础上，允许集体建设用地自由合法流转；四是要完善流转的法律内容，在地方试点基础上，尽快颁布全国性的法律文本，为合理界定流转范围、确定流转形式、明确收益分配和强化规划管理提供法律指导。
（二）做好产权登记，完善流转平台
首先是明确产权主体与内容，土地所有权要尽力下沉，能够明晰到村民小组的尽量明晰到村民小组。具体操作时，以实际中是否有明确的土地范围为依据，村民小组之间土地边界范围明确，且在各自范围内占有和使用土地的，应确认相应范围的土地为相应的村民小组所有；其他属于村农民集体所有的，应承认现状，由村农民共同所有，村农民集体经济组织或村民委员会负责经营和管理；而属于乡（镇）农民集体所有的，应依法确认为乡（镇）农民共同所有，由乡（镇）农民集体经济组织负责经营和管理。其次，在权属确认清楚的基础上，要做好流转前后的权属登记工作，保障流转程序的规范有序。例如，农村集体建设用地流转前，转出方必须持有相关部门核发的集体土地所有权证或集体建设用地使用权证，否则，必须补办相应权属证书；发生流转的，必须持有关证明到相关部门进行变更登记，换发土地使用权证书等。
（三）实行有偿使用，合理分配收益
集体建设用地有偿使用制度应该循序渐进，分用途、分区域和分时段逐步推进。对于宅基地的有偿使用，首先要合理制定宅基地有偿使用的收费标准，严格根据宅基地的面积和区位条件等因素征收有偿使用费；其次，不同区域应采取不同的有偿使用政策，在经济条件较好和流转较为活跃的地区，可以全面实施宅基地的有偿使用，促进土地的合理流转，在经济欠发达地区和广大农村腹地，流转相对不足，可以考虑采取先流转后收费的办法，并适当减免收费额度。对于乡镇企业用地等竞争性较强的集体建设用地，要抓住乡镇企业改组、改制的契机，严格按照市场准则收取土地有偿使用费，对于企业发展存在短期经济困难的，可以借鉴国有土地有偿使用制度改革经验，采取招标、拍卖和协商结合，出让、出租与入股结合，一次性付款与分期付款结合等形式，确保完成乡镇企业用地初次流转的有偿配置。集体建设用地的有偿使用收益扣除成本外，主要归农民集体所有，用于集体公共和公益事业以及农民就业和养老保障等。有偿使用后再次流转的，符合规划条件下，扣除上缴的土地增值收益的余额归原土地使用者支配。
（四）划定入市条件，明确流转程序
农村用地管理篇2
Ⅰ现象和问题
一个明显的事实是，近年来在部分农村地区出现了土地较为自由的流转，例如作为西部开发重点的湖南省怀化地区[1]以及被称为发生“第三次土地革命”的山东省胶东地区[2]，一些经济较为发达的农村地区也正在进行类似的尝试，并以此作为实现农业产业化、现代化和农村城镇化的基础[3]。同时，由山东农业大学和美国华盛顿大学农村发展研究所进行的一项涉及4省344县的农村调查[4]表明，大部分农民已经具有自己承包土地可流转的意识，见表1。
表1：农民对其土地使用权流转的态度
资料来源：杨学城等，2001
与以上事实形成对照的是，土地使用权流转程度的地区差异非常大。根据1998年白罗文等人和农科院合作的一项对8个省的调查[5]表明，参与流转的土地只占全部土地的3％～4％。对同在湖南省的永兴县3乡39村的实地考察[6]则表明，尽管村集体对于土地使用权流转抱积极态度，但实际的流转并未发生。即使在经济较为发达的浙江地区，农村土地市场也存在交易量小、交易期限短和低偿交易甚至无偿交易比例高等现象[7]。而在近年来大量的农村中，涉及农村土地的达一半以上，有些土地问题甚至上升为刑事案件。
农民、农村和农业问题是中国的基本问题，而土地制度又是这些基本问题的核心，它是农村中农业生产、经营、收入分配和社会保障等制度安排的基础。对于土地使用权流转及其地区差异这一新的现象，需要在理论上做出经济解释与分析，而本文试图回答以下两个问题：1、土地使用权流转的经济效率如何？2、哪些因素导致流转程度的地区差异？
Ⅱ农地制度变迁的历史和理论回顾
从1950年6月30日，新中国第一部土地法《中华人民共和国法》诞生以后，中国农村的土地制度曾出现过多次大的调整和变迁（石磊，1998）。始于70年代末的农村改革使中国农业的生产组织形式回复到以家庭为单位的传统模式，每个农户成为农业生产中各项扣除以后的剩余索取者（ResidualClaimant），克服了生产队中劳动监督困难和激励不足的问题（林毅夫，1991）。这项诱致性制度变迁[8]在1981年得到正式的承认，以法定形式肯定下来的长期的土地承包权给予农民稳定的预期，它直接影响预期者的行为，从而大大提高农业的生产效率。
但是自从1984年以后，谷物生产停滞不前，农业生产出现了徘徊的局面。在这种情况下，重新集体化的呼声又在扩大经营规模以获取规模报酬的教条下出现[9]。1993年，15年的土地承包期即将到期，农民对土地制度预期的不稳定性导致了农业生产中出现短期行为和生产性投资不足。中共中央和国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干重大政策措施》决定，将农户的土地承包期延长30年，部分林业地区延长至50年。
80年代后期，继商品和服务市场化改革全面展开后，劳动力市场的就业体制改革也正式开始，大量农村劳动力流向城市或进入乡镇企业实现非农产业就业[10]。为了适应劳动力要素转移，1988年修改的《宪法》和《土地管理法》都放松了对土地管理的限制，明确“国有土地和集体所有的土地的使用权可依法转让”。
1996年以后农民收入增长缓慢和农村城镇化水平低问题突出，以村为基础的集体土地所有制作为改革的终极目标开始受到怀疑。为了适应中国农业现代化和产业化发展战略，1998年《中共中央关于农业和农村工作的若干重大问题的决定》明确在“赋予农民有保障的30年土地使用权”的同时“发挥市场机制在农村土地资源再配置中的基础作用”。
而在今年初的“十五”计划中，作为积极推进农村各项改革的首要内容，中央明确在长期稳定土地承包关系的基础上，鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革。在今年7月九届人大四次会议上讨论的《土地承包法（草案）》中，是否应该以及如何将农民的土地承包权界定为一种财产权，并规范其流转成为讨论的焦点。
中国农村土地制度变迁的历史和现状对经济理论研究提出了挑战，关于土地承包制的讨论构成二十多年来中国农业经济学的主要研究方向之一（刘守英，1997；周其仁，1997）。由于土地承包制只赋予农民对土地的排它的使用权和收益的独享权，而按照根据产权学派的观点，一个产权的基本内容包括行动团体对资源的使用权与享用权，以及自由的转让权。它的权能是否完整，主要可以从所有者对它所具有的排它性和可转让性来衡量（H·登姆塞茨，1967，张五常，2000），因此90年代后期随着土地法律政策的调整，有关土地使用权流转对于农业绩效的研究受到重视，已有的研究成果对于下一步的探讨提供了富有启发性的框架（姚洋，2000）。由各类国际和国内社科基金资助的农业和农村研究课题则为本文的展开提供了重要的经验事实。而作为发展经济学研究的新动向，人们将更多的注意力转移到发展中国家经济运行的微观机制研究上（文贯中，1989），例如对农业租约与农户行为的研究。本文试图利用可获得的经验事实，以农户的微观决策为基础，对前文提出的两个问题作出回答。
Ⅲ土地使用权流转：一个新古典的图解
劳动力和土地是农业生产中的两大基本要素。目前我国农村约有劳动人口45000万人，而以我国的农业劳动生产率水平和实际耕地面积计算，农业中能够吸收的劳动力约为15000万人。除去乡镇企业就业的12300万人、流向城市的劳动力5000万人和从事其他产业的2000万人，尚余1.1亿农村剩余劳动力，农村的失业率约为24%（袁志刚，1998）。因此，农村剩余劳动力的部门和地区间转移成为中国经济发展的长期趋势。这种转移的主要动力一方面来自不同产业部门间经济绩效的差异，另一方面来自城乡之间日益扩大的收入和消费水平差异。
表2：国民经济和各产业平均增长速度：
资料来源:《中国统计年鉴》2000，第14页
表3：城乡居民收入水平和消费水平差距进一步扩大：
料来源：《中国统计年鉴》2000，第29页
伴随农村剩余劳动力转移出现的微观变化是土地在不同个人间的边际评价出现重大差异。由于农业生产中劳动力与土地总是互补的，对于具有不同农业生产力水平的农户，土地边际产出的程度不同。在经济较为发达的农村地区，农村劳动力在市场意识、价值观念和知识技能等方面不断进步，一部份有能力在非农产业实现就业的农民，将会比较其种地的收益和机会成本。当这部份农村劳动力试图退出农业产业时，尽管他们对土地的边际产出评价已经很低，但作为理性的个体，他们依旧会考虑自己已经承包并仍有较长存续时期[11]的农村土地如何被尽量有效地利用，可能的选择是将土地的使用权出租或转让，部份实现承包制赋予的从土地上获得收益的权利。对于另一部份留在农业生产产业的农民，农业生产可能给他们带来较高的收益。如果他们发现在自己的生产和经营下，土地具有较高的边际产出，尤其是那些具有较多的市场信息、较新的生产技术、和较高的经营能力的农户，他们有可能承租或受让前一类人的土地使用权，从而对农业生产进行更多的投入。这样，土地使用权的流转就具有土地边际产出拉平效应，双方对土地边际产出的评价差距越大，土地资源配置效率被改进得就越多。
我们可以用上面这个模型说明土地使用权流转的经济效率。（一）图表示的是某村土地的总需求和总供给曲线。我们假定该村的农户可以分为两类：具有农业生产比较优势而持久的留在该村的A类农户；不具有农业生产比较优势而退出农业生产产业转移至其他产业的B类农户。（二）图和（三）图分别表示这两类农户对土地的需求。需求曲线不同的斜率表明他们对土地不同的边际评价，并且这种边际评价与他们各自的土地边际产出成正比。在土地承包制的初始配置下，假定以每户人口为标准，A类农户和B类农户获得的土地量分别为Qa和Qb。在这种状态下A类农户对土地的边际评价Pa远远高于B类农户的边际评价Pb。这样的土地要素配置显然是缺乏效率的。如果农村土地使用权可以有偿自由流转，那么B类农户的土地将流至A类农户，根据新古典经济学均衡的一般原则，流转量是：Qb0—Qb1=Qa1—Qa0。此时，两类农户对土地的边际评价相等都为P*。如果农村土地市场形成后P*可被视为土地的市场均衡价格。这时A类农户增加的效用为E和F，F当中将有G部分有偿支付给B类农户，由于F=G+H，所以社会净效率增加量为E+H，实现了典型的希克斯—卡尔多效率。
由此可见，在一个理想的新古典框架中，土地和任何其他要素一样，自由的流转总能提高资源配置的效率，并能反过来促进劳动力要素的流动和农业生产效率的提高。已有的实证研究也证实，对土地交易权的限制对土地产出率具有负面的影响，其影响途径是降低要素配置效率和减少农户对土地的长期投入（姚洋，1998）。这在回答前文第一个问题的同时，也能够从效率角度解释为什么政治决策的结果是允许和鼓励农民进行土地使用权的有偿转让。
Ⅳ流转程度的差异：一个农户的微观决策模型
既然土地使用权的自由流转具有提高要素配置效率和农业生产效率的作用，那么这种现象为什么没有在广大农村地区普遍出现，为什么地区间的流转程度存在很大的差异？
新古典的理论在长期中看总是对的（曼昆，1998），但在将它运用到现阶段的中国时，许多转轨过程中的制度因素不容忽视。以上的图解对经济发达地区有一定解释力，或者说它代表了农业发展的长期趋势，但要解释不同地区流转程度的差异，其微观基础就必须分析农户将土地投入农业生产和实施流转的决策。受贝克尔家庭生产函数（Gary·S·Becker,1976）的启发，我们建立一个在一般农村地区代表性农户的微观模型，然后分析是哪些外生变量和参数影响农户对土地的使用和流转决策。
一、模型的设定和说明
①初始禀赋（T，R）
T：农户可投入的全部用于劳动的时间
R：农户在土地承包制下拥有的土地总量
对于无遗产继承、外来援助和不参与金融信贷市场的普通农户，T和R可视为他所拥有的财富总量，作为一般的讨论，T和R各自在质量上的差别暂不细分，而只考察数量上的影响。
②效用函数U=货币收入（③+④）+非货币收入⑤
针对设定的初始禀赋，农户的效用来自两方面[12]：劳动和土地作为生产要素可能提供的货币收入；土地除作为生产要素以外提供的非货币收入。效用函数的设定得到以下经验观察的支持：
表4:浙江省海宁市地产对农民的效用
资料来源:刘红梅，王克强，2001
③农业生产净货币收入：PA·Q(L,K,H)-WAL-PKK-tH
PA：农产品市场价格
Q(L,K,H)：农业生产函数
WA：农业雇工工资
L：投入农业生产的劳动时间
PK：农业生产中资本市场价格
K：农业生产中资本投入量
t：农业生产费税率
H：农业生产中土地投入量
由于商品市场的改革基本完成，农民面临的农产品和农业生产资本价格主要为市场价格。而农业生产的费税是对耕地面积征收单位税，所以与投入农业生产的土地面积成正比。需要特别说明的是WA。根据已有的考察和研究（姚洋，1999；查金祥等，2001），农业生产内部的劳动力市场确实存在，尤其是种粮大户雇佣当地农民，以及农忙期间农户间的相互雇佣。因此此处假定存在WA为农业雇工工资，它可视为只能在农业产业实现就业的农户的闲暇的机会成本。
④非农业生产净货币收入：p1WI(T-L)+p2PR(R-H)
p1：在非农产业实现就业的概率，其值大小反映劳动力市场限制性
WI：在非农产业就业的净收入=就业收入-就业成本
(T-L)：投入非农业生产的劳动时间，如果为负值，表明农户雇佣劳动力，反之则反是
p2：土地使用权流转的概率，其值大小反映土地市场发育程度
PR：流转土地使用权的单位净收入=流转收入-流转成本
(R-H)：使用权被流转的土地面积，如果为负值，表明农户受让他人流转的土地，反之则反是
近年来由于非农产业的发展，从事农、林、牧、渔业的劳动力占劳动力总数的份额已由1978年的70.5%下降到2000年的46.9%，从事非农产业的劳动力占劳动力总数的份额则由1978年的29.5%提高到2000年的53.1%，变化幅度高达23.6个百分点。就业结构转换严重滞后于产值结构转换问题得到初步矫正（林毅夫，2001），这为农户的产业间转移提供了可能。因此此处用WI表示农户在非农产业就业的净收入，并与其就业概率相乘作为单位劳动时间的期望收入。与此相形似的假设是土地使用权流转的概率p2、净收入PR。
⑤非货币收入：eH
e：土地除作为生产要素以外为农户提供的单位效用。就表4考察的农户而言，e的值为50%以上，相对于一般农户，我们假定e不为零，它将为保有H面积土地的农户提供eH的效用。
⑥生产函数：Q(L,K,H)=ALαKβHγ
A：农业生产进步因素
α、β、γ：分别为劳动、资本和土地的产出弹性。
农业作为一项弱质产业及易受自然灾害的影响[13]，与此同时种子、化肥和灌溉技术等进步也将提高农业产出[14]，因此把A视为生产技术进步因素与自然灾害因素相抵后的净值。根据边际产出递减原则，生产函数的性状满足：0<α，β，γ<1，Q,>0，Q,,<0[15]。
⑦预算约束：WAL+PKK+tH≤WAT+eR
T和R的价值确定此处仍选用了WA和e而非是WI和PR，因为正式的劳动力市场和土地市场不完善正是中国大部分农民面临的约束。
二、农户的最优规划
将生产函数代入效用函数，农户的最优规划可简化为：
MAXU=PA·ALαKβHγ-WAL-PKK-tH+p1WI(T-L)+p2PR(R-H)+eH
L,K,H
S.T.WAL+PKK+tH≤WAT+eR
构造拉格朗日式：
M（L,K,H,λ）=PA·ALαKβHγ-WAL-PKK-tH+p1WI(T-L)+p2PR(R-H)+eH-λ(WAL+PKK+tH-WAT-eR）
最优的一阶条件为：
эM/эL=αPAALα-1KβHγ-WA-p1WI-λWA=0
эM/эK=βPAALαKβ-1Hγ-PK-λPK=0
эM/эH=γPAALαKβHγ-1-t-p2PR+e-λt=0
λ（WAL+PKK+tH-WAT-eR）=0
令αPAALα-1KβHγ=（1+λ）WA+p1WI=X（1）
βPAALαKβ-1Hγ=（1+λ）PK=Y（2）
γPAALαKβHγ-1=（1+λ）t+p2PR-e=Z（3）
λ>0，（WAL+PKK+tH-WAT-eR）=0（4）
得土地使用权流转量：
ΔH*=R-H*=R-γ·（WAT+eR）XY/（αWAYZ+βPKXZ+γtXY）（5）
三、比较静态分析
(5)说明影响农户土地使用权流转的诸多因素，为了更清楚分析各外生变量如何影响农户的决策，可以对（1）到（4）分别进行比较静态分析。
（4）中Kuhn-Tucker乘子λ>0表明，当成本投入超过预算约束时，效用就受到惩罚。因此初始禀赋贫乏、缺少金融市场支持，制约农户在农业生产中的大量投入。对于具有农业生产比较优势，试图大规模开展农业生产的农户，他们本是流转土地最大的需求者，但是严格的预算约束将制约对土地的需求。这可以解释在各种非正规或正规的金融制度安排可得性高的地区，土地的流转程度也较高[16]，同时也说明建立农村金融制度安排对于促进土地流转、改变农民恶劣的初始条件将有积极意义。
（1）中的X可视为经济转轨过程中，农户劳动力的真实机会成本，且эL/эX<0，表明农业生产雇工工资WA越高、农户在非农产业就业的期望净收入p1WI越高，农户投入到农业生产中时间越少，这可以解释在经济发达地区农户对土地经营出现明显淡化的现象[17]。这些淡出农业生产的土地，理论上成为土地流转的重要供给，可以部分解释为何发达地区流转程度高。
现阶段影响X的制度因素主要是户籍管理制度和城市企业招工制度，以及其他产业能为农民提供的工资水平。由于城乡二元结构刚性和过去延续多年的户籍制度的束缚，农民在非农产业实现就业的成功率不高。即使已经在非农产业实现就业者，办理各种居住证、就业证等就业管制措施提高了农民就业的成本。而在近年的结构调整过程中，城市职工下岗和失业情况严峻，使得地方政府加大了农村劳动力流入城镇的管制力度。已有的研究也证实了劳动力市场的限制显著地影响农村土地租赁市场的活跃和有效性（姚洋，1999）
（2）中的Y可视为农业生产资本投入的价格，且эK/эY<0，эL/эY>0，эH/эY，表明当机械、化肥等资本价格上涨时，农民减少资本投入而用更多的劳动和土地予以替代是理性的行为。这可以解释一些旨在推进农村城镇化和农业现代化的政策措施，并没有在广大的农村普遍推行，可能是由于增加的收益不足以抵偿成本的上升，大部分传统农业生产地区维持了较多劳动、较多土地对资本的替代，经济越是落后的地区这样的替代越为明显[18]。
（3）中的Z可视为农户将土地投入农业生产的真实机会成本，且эH/эZ<0，更为确切的分解为эH/эt<0，эH/эp2<0，эH/эPR<0，эH/эe>0。第一项负值表明，农业生产的费用负担越重，农户投入农业生产的土地越少，或者说从事农业生产的积极性越小。第二和第三项负值表明，土地流转的可能性越高，土地使用权的单位净收入越高，农民保有的土地将越少，实施流转的土地越多。第四项正值则表明，土地为农民提供的非货币效用越多，农民保有的土地越多，实施流转的土地越少。
而分别决定这四个外生变量的制度因素主要是：
①农户的费税负担和费税制度改革的情况。政府从1998年致力推行的农业生产费改税很大程度上是针对农民负担过重、农业生产积极性不足而作出的政策调整。
②土地承包制的稳定性。已有的研究表明尽管稳定的地权对产量的效果不明显，但对投资具有显著的促进作用（姚洋，2000；罗伊·普罗斯特曼等，2001）。从土地流转角度看，高频度的的土地调整等于对农业生产征收一种随机税。所以长期而稳定的土地使用权对出让方和受让方都是重要的保障。它使前者减轻失去土地的担心，后者则更有动力对农业生产进行长期投入，从而提高土地使用权流转的概率。
③村集体的政治决策。我国法律对农村土地产权的界定是：1984年的《宪法》规定我国农村土地归集体所有。1988年修改的《宪法》补充了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。此后，国有城镇土地有了转让程序和办法，农村集体土地仍然没有转让的程序和办法，没有形成规范的使用权流转制度。由于农村土地集体所有，村民委员会又是农村最基层的行政单位，所以村集体的政治决策将明显地影响土地使用权的流转。从目前土地流转的各环节来看，行政操作的痕迹不仅清晰可见，而且在有些地区构成整个变革的“主线”[19]。另一方面，即使这种流转完全出于自发，依旧离不开行政审批认可这一程序。没有规范的程序和办法可依，在为以后的土地纠纷埋下隐患的同时，也给村干部的寻租行为提供了空间。所以，如果考虑游说村干部的费用以及流转合同的不完备，土地流转给农户带来的净收益将会下降。
④农村的社会保障和失业保险制度。从表4提供的数据看，现阶段土地为当地农户提供的社会保障和失业保险效用非常显著。土地作为社会保障的替代物，为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障，从而成为维护社会稳定的一个重要因素。而农村中大量的隐蔽性失业之所以没有造成大的社会动荡，土地对这些失业人口的吸纳能力起到了重要的作用。当其他条件不变时，这两个功能越是显著，农户保有的土地量就会越多[20]。当然，随着货币收入的提高，人们以货币收入抵御风险的能力也将随之提高，如果配以类似城市中的社会保障和失业保险制度在农村中展开，那么土地的这两个基本功能将会明显的退化，较多的土地也就不会迟滞农民流转土地的积极性，城镇化的进程在这些地区明显快于平均水平[21]。
四、关于农产品价格和农业生产函数的再讨论
随着计划经济时代农产品购销体制的逐步取消和商品市场的完善，目前大部份农村地区农产品需进入市场销售的份额占总产量的50%以上，少数地区达到80%左右，因此PA对于农户进行农业生产的收益有显著影响[22]，这可以解释为何大部分地区提倡开展农业产业化，旨在对农业和农村经济的主导产业、产品，实行产供销、种养加、贸工农、经科教一体化经营（焦必方，1998）。而农产品价格上涨如何影响土地使用权的流转则取决于农业生产的技术特征。
仅从（1）到（3）式看，随着农产品市场价格和农业技术进步因子提高，农业生产中的劳动力、资本和土地投入量都会增加，而劳动力和资本的成本上升则减少两者的投入，所以劳动力和资本投入的变动对土地投入的影响取决于各要素间的替代性和互补性哪个更为显著。前文设定的柯布-道格拉斯函数形式虽然使讨论易于展开，但并不能清楚的解答这一问题。一个基本的经验事实是，中国农村人均耕地面积远低于世界平均水平，在经济不发达地区，当劳动力机会成本极低时，劳动替代资本和土地几乎接近极限，而资本和土地则较多地表现为互补性[23]。
Ⅴ结论和体会
本文的主要结论是，仅从效率角度看，农村土地使用权的自由流转确实具有提高要素配置效率和农业生产效率的积极作用。要在今后的经济发展过程中提高农民收入、推进农村城镇化和农业现代化，土地作为最基本的生产要素，可以自由和规范的流转具有积极的意义。但是现阶段金融制度安排的可得性、劳动力市场的限制性、土地承包制的稳定性、村集体的政治决策、土地的社会保障和失业保险功能以及农业生产的技术特征导致了流转程度在不同地区的差异。
在利用一个农户模型进行比较静态分析的过程中，我们指出了哪些制度因素限定各外生变量从而影响农户的微观决策。如果确实承认农户的决策是面临约束条件下的理，那么那些旨在推进农业现代化和农村城镇化而限制或强制土地流转的措施就可能反而有违于初衷。在农村的各项改革中，打破那些限制农民实现潜在效率的滞后制度，供给那些确实无法由市场供给的制度安排才是发展中国家政府的当务之急。
当然，将更多的篇幅留给分析文章的不足和学习的体会，对于一个学生而言或许更有价值。
这篇论文的最初想法是利用诱致性制度变迁理论解释农村土地使用权流转的现象。但是进一步的文献阅读尤其是实地访问和考察之后，我们发现虽然一些地区通过各种形式的土地流转取得很好的经济绩效，但是大规模的土地流转并未在所有农村展开，即使一些地区的政策允许或鼓励农民进行土地租赁和转让，但农民的积极性并不高。这样的事实促使我们从农户的微观决策角度去思考哪些因素影响农民保有和流转土地。
文中建立的模型主要是受到贝克尔家庭生产模型的启发。在这类模型中，行为人集生产者和消费者于一身，但是为了使分析更为直观，我们暂且用货币收入替代了闲暇和商品的消费。而为了体现经济转轨过程中的体制障碍和市场缺乏，我们选用了分别用p1和p2描述了劳动力市场和土地市场的发育程度，得到的结论和预期相一致。
模型的改进工作还有很多。首先是生产函数的简化。劳动和资本与土地之间的互补和替代性没有清楚地分解开来，这使得影响劳动和资本投入的制度因素最终如何影响土地投入的分析缺乏说服力。短期内将资本略去是明智的做法，生产函数设为里昂惕夫型可能更适合中国的实际。其次是涉及多个变量的偏微分存在技术上的问题，全微分后利用矩阵进行比较静态分析更加合理。
另一个缺憾是，文中的理论推论虽然大部分得到了经验事实的支持，但就针对模型本身而言，缺乏一个统一的计量模型对推论进行严格的经验检验。这一方面是受制于数据的可得性，另一方面也受制于数据处理的技术能力。最后，如果确信社会的公平不是皇帝的新装，那么对土地流转如此重要的制度安排，确实应该从公平角度进行不偏不倚的考察。以上几个方面让人想起了瓦尔拉斯在《纯粹经济学要义》写道的：经济学可以分解为精神科学、自然科学和技术。
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[14]焦必方，1998，《农业经济学》，复旦大学出版社。。
[15]姚洋，1999，“非农就业结构和土地租赁市场的发育”，载《中国农村观察》1999.2
[16]姚洋，2000，“中国农地制度：一个分析框架”，载《中国社会科学》2000.2
[17]罗必良，2000，“农地经营规模的效率决定”，载《中国农村观察》2000.5
[18]张五常，2000，《佃农理论》，商务印书馆
[19]李善同，2001，《中国加入WTO后的发展战略和区域经济研究报告》，“WTO与中国：政府角色的转换”研讨会
[20]杨学城，罗伊·普罗斯特曼，徐孝白，2001，“关于农村土地承包30年不变政策实施过程的评估”，载《中国农村经济》，2001.1
[21]张忠根，史清华，2001，“农地生产率变化及不同规模农户生产率比较研究”，载《中国农村经济》，2001.1
[22]刘红梅，王克强，“浙江省农村土地市场的实证研究”，载《中国农村经济》，2001.2
[23]陈庆根，廖西元，2001，“优质水稻生产投入与产出的经济效益评价”，载《中国农村经济》，2001.3
[24]查金祥等，“湖北农业微观经济组织运行现状的调查报告”，载《中国农村经济》，2001.8
[25]林毅夫，2001，“我国城市发展和农村现代化”，中国宏观经济网特稿
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[1]见农业部农村经济研究中心2000年课题“西部开发与农村经济的可持续发展研究”报告，载《管理世界》2001年1月
[2]见“胶东半岛上的第三次土地革命”，《21世纪经济报道》，2001年4月9日
[3]见《2001年至2005年我国经济发展研究报告》
[4]杨学城，罗伊·普罗斯特曼，徐孝白，“关于农村土地承包30年不变政策的实施过程的评估”，载《中国农村经济》，2001年1月
[5]Li,G.,S.Rozelleandl.Brandt,1998,“Tenure,LandRights,andFarmerInvestmentIncentivesinchina”,AgriculturalEconomics,19(1998):63-73.
[6]见复旦大学学生暑期社会实践项目《农业结构调整和农村土地制度》，2001年7~8月
[7]刘红梅，王克强，“浙江省农村土地市场的实证研究”，载《中国农村经济》，2001年2月
[8]现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它是由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的（V·W·拉坦，宾斯旺格，1978）。
[9]理论届当时对此的讨论和分析有许多，例如罗必良，“农业规模经济：理论与实证分析”，载《农经理论研究》，1991年5月；陈健，“规模经济质疑”，载《农村经济文稿》，1987年12月
[10]据统计资料计算，在1978-1999年间，仅乡镇企业的劳动者增加量（9877万人）一项，就占全国非农产业中劳动者增加量（25259万人）的39.1%。如果再把农民在其他载体（如私营企业、个体企业、独自进城当合同工、临时工、保姆，经商等）中从事非农活动考虑进去，劳动力转移的数量就更大了（林毅夫，2001）。
[11]这个论断建立在土地承包制30年不变的基础之上，现实中的土地调整可能是频繁的，下文将对此进行分析。
[12]闲暇和商品的消费也可以为农户带来效用，但此模型中T是指可用于劳动的全部时间，所以闲暇已经隐含在初始假定中，而其他商品的消费可由货币收入在商品市场上购买。效用函数的线性形式则表明，货币收入和非货币收入，以及货币收入的两种不同来源之间是明显的替代性，这样的假定值得讨论，但确实使运算简化。
[13]1999年中国农业的受灾面积达到49981千公顷，成灾面积26731千公顷，占受灾面积的53.5%，历年的统计数据则说明，每年的成灾面积的占粮食播种面积的21%左右（《中国统计年鉴》，2000）
[14]杂交水稻的成功可能是一个普遍接受的例子，新品种的开发和无土技术的采用也体现了科技在农业中的作用，
尽管定量的技术进步因子数据尚未得到。
[15]虽然α+β+γ的值与1的大小是一个重要的技术特征，但根据大量国际和国内经验研究的结果看，没有理由认为农业生产具有显著规模报酬递增特征（罗必良，2001）
[16]在前文提到的案例中，果树开发大户和种粮大户一般都得到了当地农村信用合作社的信贷资助。
[17]例如对浙江省农村固定观察点的观察结果看，已有20%左右的农户放弃了农地经营（史清华等，2001）
[18]见M·吉利斯等人关于传统农业的考察（M·吉利斯等，1998）
[19]在前文提到的案例中，“反租倒包”等形式往往就由村集体发起。
[20]一个典型的例证是在几千年的封建社会中，“耕者有其田”一直是农民最大的愿望。
农村用地管理篇3
国计民生是一个国家经济、社会发展的基本和保障，民生问题涉及到社会中每个人的生存和发展。粮食是国计民生的根本，也是农业生产的重要产物。我国是人口大国，人口数量占世界第一，而耕地面积仅占全世界耕地面积的7%左右，一旦粮食种植面积与开垦面积差距较大，则会导致粮食种植面积持续减少，一方面，将会导致农业发展受到阻碍；另一方面，将会导致粮食负担加重。立足于我国现阶段国情，实施耕地保护、节约用地等保护措施极其重要。
2.1实施有效策略进行耕地保护
耕地保护是实施各项农业作业的基础和保障，也是开展各项工作的前提，因此，无论实施何种土地保护制度，耕地质量的保护是关键。通过对以往农村标准及改革方案的查阅，可见国家在进行和优化时，往往对基本农田进行重点保护。基本农田主要包括灌溉条件好、养分充足以及分等定级高等多种形式的农田区域。针对此类农田的保护措施较为完善和全面，禁止除国家以外的单位或个人非法占用或耕种。若此类农田本为农民耕地，则需给予农民相应的补贴，提高农民的主动性，加强对耕地的保护。
2.2实施有效策略节约农村土地用地
农村土地管理制度不完善将会导致农民的利益受损，同时对土地使用效果及利用率也造成浪费。因此，节约农村土地用地势在必行，一方面，可控制土地投入和建设成本；另一方面，可从总体上控制城乡经济建设水平和建设规模，带动一方经济的迅速发展。另外，对于农村住宅基地的土地管理而言，以住宅为目标进行土地开垦要经过严格的审批和管理，切实保障广大人民群众宅基地使用权。在进行开垦和使用的过程中，建筑用地的开垦须符合土地使用标准和管理规范，在不影响集体用地的基础上，规划开垦范围，保障农民利益。此外，针对土地征用问题，相关政府部门需给予占地者相应的补偿机制，提升农民的积极性。
3增强耕地的保护意识
在保护耕地问题上，不仅需要广大人民群众意识到保护耕地是所有国民的责任和义务，更需要相关部门以及各级党组织根据地方情况循序渐进地开展改革和进一步规划。粮食是人类生存的根本，而耕地是粮食生产的重要条件，作为耕地管理工作人员，要认识到身上的责任和重担，宣传并树立耕地保护意识，促进土地管理制度的深化和改革。
农村用地管理篇4
一、农村宅基地应用与管理中存在的问题
受到地区差异的影响，不同地区农村的居住面积与人口数量都是不同的，这也就造成农村宅基地面积上存在差异性。但是，在农村宅基地应用与管理中都存在着以下问题，需要引起重视。
第一，农村宅基地应用不规范。长期以来，我国农村宅基地的应用都是农村建设中的重点问题，很多农村都存在对农村宅基地应用不规范的现象，影响农村宅基地的有效应用。主要表现在：（1）违规建房。部分农民群众根据自身需要，在承包的土地上私自建房，或者在原有宅基地的基础上，对住房进行扩建，这些都是违反我国土地集体所有、统一规划的规定的；（2）一户多宅。一些农民群众在分户过程中，得到自己的宅基地，之后又继承了长辈的宅基地，这样就出现一户多宅的问题，这种情况严重影响了一户多宅的有效应用，浪费了土地资源；（3）宅基地闲置。随着我国城镇建设的不断深入，很多农民进城务工，进而在城市安家，这样在农村的宅基地就被闲置下来。基层政府对此的了解不足，使这样的宅基地一直闲置，严重影响农村宅基地的应用。
第二，农村宅基地管理不到位。（1）根据国家相关法律规定，农村宅基地是属于集体所有，需要进行统一规划。大部分农村在规划农村宅基地过程中，都是依照道路或者地势进行，导致农村宅基地规划不合理，常常农村住房杂乱无序的问题；（2）农村宅基地的转让、买卖等活动需要经过相关部门才具有法律效力。但是有些农民群众并没有意识到这个问题，对农村宅基地进行非法转让，尤其是在城镇相接地区，这种情况更为普遍，严重影响农村宅基地的产权管理，很容易出现产权纠纷。
二、提高农村宅基地管理水平的有效措施
在农村宅基地的应用与管理中出现以上问题，多是由于农民群众对土地管理观念落后，相关法律法规知识缺乏、村镇规划不科学以及基层政府管理力度不够等原因造成的。因此，在未来新农村建设过程中，必须提高对农村宅基地应用与管理的重视，创新农村宅基地管理策略，实施科学的管理措施，以提高农村宅基地的管理水平，进而促进农村宅基地的合理、有效应用。
第一，规范农村宅基地规划，避免占用耕地。农村对宅基地的规划需要以集中、科学、有序等为原则，尽量避免占用耕地。同时，在新农村建设过程中，可以以农村内部结构为参考，有效利用农村闲置的宅基地、废弃地等，合理规划，有效应用，从而提高农村宅基地的管理水平。
第二，强化农村宅基地应用监管力度，引导农民正确应用农村宅基地。农村基层政府的各级管理部门应该强化对农村宅基地应用的监管力度，积极向农民群众宣传农村宅基地的管理条例以及集约应用的必要性，从而将违规应用农村宅基地等问题消灭在萌芽阶段，提高农村宅基地管理的水平，促进农村宅基地科学、集约因公的发展。
第三，完善农村宅基地管理的法律法规，加大管理的执法力度。相关立法部门需要结合农村宅基地应用与管理情况，加快立法进程，尽快颁布实施有效的法律法规，以为农村宅基地的管理提供法律保障。另外，执法人员还应该加大执法力度，对违法占用、违法建房等问题必须秉公处理，及早制止，从而提高农村宅基地的法制管理效率。
第四，加强农村宅基地申请审批条件，鼓励退还闲置宅基地。基层政府必须把握对农村宅基地审批条件的管理，严格按照国家相关规定进行，并积极采取调查、公布等形式向农民群众公布审批权限与结果，以提高农村宅基地申请审批的公平性、公开性。另外，对于闲置的农村宅基地，政府应该积极鼓励退还，尽量避免一户多宅等情况，以树立农民群众的集约利用意识，进而促进农村宅基地管理水平与应用效率的提高。
结语
总而言之，随着我国农村建设的不断发展，对农村宅基地认识的不断提高，农村宅基地已经的应用与管理已经收到了很好的效果。虽然，在农村宅基地应用与管理中依然存在着一些问题，影响着农村宅基地应用效率的进一步提高与发展，但是，相信随着我国相关部门不断加强管理力度，实施各项科学、有效的农村宅基地管理措施，并与农民群众共同努力，必将提高农村宅基地的管理水平，为有效应用农村宅基地以及建设新农村提供有效的助力。
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农村用地管理篇5
一是由于受传统思想的影响，农民建房要依风水，同时要交通条件好的地方，不按规划，随意选址的现象尤为严重。二是以调整产业结构为名，占用大量的耕地甚至基本农田挖塘建池，搞种养殖业。三是部分单位部门“以租”搞城镇建设现象严重。四是乡镇和村集体修建农村道路时，没有规划，无序乱建。五是乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地不按规定程序审批，往往是先建后批或不批。
1.2 农村闲置宅基地、空置住宅和一户多宅、超标准占地现象突出
一是在城市或城镇购房，举家外迁，其原宅基地未腾退而空置，这种现象已经成为空置宅基地的主流。二是一户多宅的现象也越来越多，造成这种现象的主要原因是近年来新建住房，而原旧房未拆除的居多。三是超标准占地的现象也十分突出，已经占了一定的比例，主要是厨房、畜禽圈舍、道路、地坝占地所致。
1.3 新农村建设和集约节约用地规划落实困难
新农村建设和集约节约用地是适应经济发展形势所提出来的，是保护耕地发展长远的新目标。然而，由于地理条件的限制，农民种地如果太远，农户大家集中居住，楼上楼下，很难满足每家每户生产生活的需要，导致工作阻力相对较大。
1.4 以新农村建设为名，建设出售“小产权房”
所谓“小产权房”是指占用集体土地搞建设，并向集体经济组织之外成员销售的住房。随着城市化水平的提高，城市和农村住房价格差异的不断提升，在乡镇中心区域，尤其是城乡结合部的规划区内，开发商以修建新农村为名，出售修建的集体土地房屋出售。
1.5 农村集体建设用地管理难度大，查处难
随着乡镇体制改革，撤乡并镇将原来的几个乡镇合并为一个镇或街道，原来的行政村同时扩大，大的村有几千农村家庭户，上万的村民，幅员面积大，则给农村集体建设用地的管理增加了难度，目前，由于村民的意识和村干部以及土地协管员的待遇、乡镇国土管理部门人员少、无交通工具、业务素质差、经费等问题，导致在农村集体建设用地管理中还存在着一些问题。
1.6 村镇建设规划不合理，落实困难
由于村镇规划事先缺乏调查，规划选址不切合农村实际，一是布点少，不能满足村民建房的需要，也不方便村民的生产、生活。二是房屋结构设计不合理，村民不愿意接受，为此造成村镇规划难以落实。
2 农村集体建设用地管理的对策建议
目前，农村集体建设用地管理上存在着诸多的问题，也将日益成为一个事关全局的社会问题，是落实耕地保护制度的重点之一，必须引起各级的高度重视。应围绕严格保护耕地，节约集约用地，规范集体建设用地审批，加强集体建设用地管理。特提出完善农村集体建设用地管理的相关意见和建议。
2.1 加大宣传力度，进一步增强社会各阶层的国策意识
各级各部门要充分利用各种形式，广泛宣传农村集体建设用地的政策、法律和法规，使广大干部群众懂得农村集体建设用地政策的落实，是涉及国计民生的大事，是关系子孙后代生计的大事，真正做到依法用地，节约用地，进一步增强全社会的国策意识，营造农村集体建设用地的良好氛围。
加强土地管理体系队伍建设，强化农村集体建设用地的管理。充分发挥乡镇国土房管所在土地管理工作主力军作用，在目前乡镇国土房管所人员编制少，经费紧张，办公条件差的情况下，逐步适当扩大编制，增加人员，改善办公条件，努力提高干部队伍综合素质，同时也要充分发挥乡镇、村社干部和村土地协管员的作用，逐步落实村土地协管员的报酬，真正做到农村集体建设用地的管理信息畅通，网络健全，齐抓共管的局面。
制定切实可行的乡村土地利用规划，真正做到有章可循。
制定乡村土地利用规划，要在充分调查的基础上，结合农村村民生产生活的实际，制定切实可行的乡村土地利用规划，真正做到规划用得上，有章可循，严格按照农村集体建设用地的审批程序和规定，审批农村集体建设用地，减少或杜绝村民乱选址乱建设的现象。
2.2 加大执法的力度，维护良好的农村集体建设用地秩序
结合土地卫片执法检查，对违法违规的建设要加大执法的力度，特别是对单位部门以新农村建设为名，建设出售“小产权房”，“以租”搞房地产开发，以农业产业化为名违法占用耕地，修建非农永久性建筑的要严肃查处，做到人和事一起处理，决不姑息迁就；对村民违法违规建筑，限期整改，影响特别大的，坚决撤出。维护良好的农村集体建设用地秩序。
农村用地管理篇6
近年来，有关部门加强了农村宅基地的确权登记工作，但政策规定与现有的农村实际仍有较大差距，确权情况不容乐观。抽样调查显示，拥有宅基地的农民群体中约 40%左右的家庭有农村土地使用权证，约三分之一拥有房产证；没有农村土地使用权证和房产证的约占三分之一；社会群体和城镇居民群体对农村宅基地和房产的确权比例比农民更高。
2、存在一户多宅现象
《土地管理法》规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。然而，因法律法规的不健全、农村宅基地管理不到位、继承等原因，农村出现了一户多宅现象。问卷调查显示：农民群体中近半农村居民存在拥有多处宅基地（一户多宅）现象。
3、农村宅基地已形成一定规模的地下市场，交易主要以合同为凭据
现行的有关法律明确规定农村宅基地交易仅限于本集体经济组织内，且有限制条件。尽管如此，因凸显的农村土地的价值，农村宅基地的隐性流转比较盛行。因农房交易遵照“地随房走”原则产生了现实中的农村宅基地流转，与此同时很多是不发生转移登记的地下行为。在农村宅基地交易上，“签订合同”作为交易凭证占了主要部分。
4、农村宅基地规划在现实中得不到彰显
当前，乐清市农村绝大部分地区已实现镇村规划全覆盖，但部分地区的新农村规划还存在规而不搞、有规不依、违规难纠等现象。按照现有规划建设审批做法，一般农房建设可以经审批允许建设3层，也有农房最高允许建设5层的，但因经济利益驱动和管理不到位等原因，一些村庄农房建设往往超过审批的层数，最高甚至有八九层。
5、农村宅基地集体所有仍未深入人心
宪法规定：农村宅基地所有权归属于集体。但令人惊讶的是还有相当一部分群体对此认识不清。农民群体中只有三分之一人认为是“农村集体所有”，城镇居民群体，也只有40%左右的人认为是“农村集体所有”。
二、农村宅基地使用的影响因素分析
1、制度不完善，农村宅基地权能受限
虽宪法提出“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”但《土地管理法》、《担保法》、《物权法》等法律法规和部门的一些规章、管理办法对农村宅基地使用权、农房的流转设置了许多限制条件。这种不完整权能设置，无法保障农村宅基地的用益物权，制约了农民财产权。
2、管理不到位，机会主义行为盛行
管理不到位为机会主义行为提供了机会。为获取巨额资财，一些市场主体在既定制度下寻找管理漏洞，综合考虑违建成本和收益后，采取了诸如少批多占、扩建、占用耕地建房行为；一些村庄以发展集体经济的名义非法买卖农村土地；一些执法人员收受贿赂，对违法建设纵容姑息。于是，日积月累，最终形成当前农村宅基地难以合法确权、违占违建层出不穷的现象。
3、主体虚无，农村土地所有权人缺位
《宪法》（2004年）第10条规定：“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”然而，“农村集体并不是法律上的组织，而是一定范围一定地域内全体农民的集合，是一个抽象的没有法律人格意义的集合群体。”在法治社会里，这类主体处于虚置的地位，于是就没有法律规范中严格意义上的权利和义务。主体的虚无使集体在私权社会中流于形式，在农村宅基地的管理中严重缺位。
4、成员意识不足，农民对宅基地的使用管理监督乏力
当前农民公民意识淡薄，农民并没有意识到自身的权利与社会责任是不可剥夺、不可回避、不可转让的。在现实中，农民在村务中的参与度总是不高，“事不关己高高挂起”、“各人自扫门前雪，莫管他家瓦上霜 ”的意识深入骨髓。农民公民意识的缺乏使村民自治的发展失去了内源性动力，使农村宅基地的使用和管理未能在充足的阳光下运作，也使村民的监督成了空话。
三、加强农村宅基地管理的建议
1、进一步完善农村宅基地相关法律法规
要依据宪法精神，进一步修订涉及农村宅基地管理的法律法规，赋予农村宅基地完整权能，真正实现城乡土地的“同地、同权”，真正实现城乡建设用地的二元统一。明确宅基地的权利内容及权利的取得、变更与丧失，明确农民对宅基地拥有使用权、处置权，实行自愿、有偿流转，使宅基地真正成为农民的合法财产，以最大限度地保护农村宅基地的用益物权，有效增加农民的财产权。
2、推进农村宅基地管理制度创新，建立使用期限制
首先，实现农村建设用地分类管理。划分农村建设用地，明确农村居民拥有农村宅基地的使用权，村集体经济组织拥有农村经营性建设用地的使用权，合理确定两者的范围以及转化程序。其次，实现社员农村宅基地使用权的公平取得。农民一经获得标准面积的宅基地审批后，不得再次提出申请。核查现有农村建设用地使用情况和农民宅基地占有情况，允许各类主体按一定流程确权。建立农村宅基地使用期限制度。第三，建立正常化的农村宅基地流转制度。依托流转（交易）平台，允许农民依其意愿对农村宅基地使用权以转让、抵押、入股、租凭等形式进行流转。第四，探索农村宅基地退出方式。鼓励宅基地使用权人自愿有偿的退出闲置宅基地和住宅。建立所有权人有偿回收制度，因地制宜探索多种退出方式。
3、改革和完善农村产权交易平台，推进信息公开
依托现有的农村产权交易中心，建设农村集体土地交易平台，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。市场中公开化信息的完备程度，直接影响了市场主体的有效决策和市场配置资源的效率。信息公开也有助于农村宅基地管理的公平公正。
4、重建村级组织，建立现代治理机制
农村用地管理篇7
第二条 本办法适用于本市郊区农村建房。
农村建房系指住宅建筑、生产建筑、公共建筑和公用设施等。
城市建设总体规划规定的市区范围内和郊区的城镇、工矿区、文物保护区、风景游览区、水源保护区等规划范围内，以及其它特定地区内的农村的乡镇机关、企业事业单位和新农村、新集镇的建设工程用地的审批，按《北京市城市建设规划管理暂行办法》办理。
第三条 农村建房必须节约用地，充分利用原有的宅基地和空闲地，不占或少占耕地。
第四条 郊区农村的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。村民对宅基地只有使用权，没有所有权。本办法公布实施前由当地人民政府发给村民的各种私有的地照或土地证自然失效。
宅基地及乡镇机关、企业、事业单位建设用地，由区、县人民政府颁发使用证。使用权受法律保护，除国家依法征用和村镇建设规划需要外，长期不变。
农村建房用地不得买卖、出租，也不得变相买卖、出租和非法转让。
第五条 农村建房用地应按本办法规定办理申请、审批手续。任何单位和个人不得擅自占用土地。非法批准的占地一律无效。
第二章 村镇建设规划
第六条 村镇建设必须统筹安排、配套建设。应按因地制宜、节约用地、有利生产、方便生活、合乎卫生、绿化环境的要求，确定村镇建设用地范围，合理安排宅基地和生产建筑、公共建筑、乡镇企业事业、公用设施、绿化、场院、道路等用地，各项用地的比例由市人民政府另行规定。
第七条 村镇建设必须坚持先规划后建设。规划可先粗后细，首先解决合理布局、控制用地问题，然后进行详细规划。村镇建设一般应在原址改建，易址新建的，须经区、县人民政府同意，经市农村土地管理机关审核，报市人民政府批准。
第八条 村庄规划在乡人民政府领导下由村民委员会会同具有土地所有权的集体组织（以下简称集体组织）制订，集镇规划由乡人民政府制订，分别由村民大会或有各方代表参加的会议和乡人民代表大会讨论通过，经区、县规划管理部门会同农村土地管理部门审查，报区、县人民政府批准。批准后的规划，任何单位和个人不得擅自改变。确需修改的，应报原批准机关审批。
第三章 住宅用地
第九条 村民可按本办法申请宅基地。村民住宅用地每户不得超过零点三亩（三分）。具体标准由区、县人民政府根据当地情况，分别作出规定，报市农村土地管理部门备案。
一九八二年二月清理乱占滥用耕地以前的老宅基地，可按当地情况另行规定用地标准，超出标准部分应根据村镇建设规划，逐步进行调整。老宅基地用地标准由区、县人民政府制定，报市农村土地管理部门备案。
第十条 申请划拨宅基地应由本人提出，经村民委员会和集体组织审核，不动用耕地的，由乡人民政府批准；动用耕地的，由区、县人民政府审批，报市农村土地管理部门备案。
有房出租的村民，不得再申请划拨宅基地。
第十一条 村民因买卖房屋等原因转移宅基地使用权的，买方应按本办法第十条规定的程序，申请办理转移宅基地使用权的手续。
村民迁居拆除房屋腾出的宅基地，由集体组织收回。全家转为城镇居民的农业户腾出的宅基地，由集体组织收回。
第十二条 国家干部、职工在农村的家属申请住宅用地的，应与其它村民同等对待。
长期在远郊农村工作的教职员、医务人员、科技人员等，愿在农村落户，所在单位无力解决住房的，本人可以按本办法第十条规定申请在当地划拨宅基地。
第十三条 回乡落户的离休退休干部、工人、退伍军人，回乡定居的华侨、港澳同胞和台湾同胞申请宅基地的，应按本办法第十条规定划拨。
第十四条 宅基地使用权发生争执的，由乡人民政府组织有关各方协商解决。达不成协议的，当事人可向区、县农村土地管理部门申诉，由区、县农村土地管理部门决定。对决定不服的，当事人可在十五日内向人民法院起诉；当事人也可以不经以上程序直接向人民法院起诉。纠纷解决前，应维持现状，任何一方不得抢占。
第四章 乡镇机关、企业事业单位用地
第十五条 乡镇机关和企业事业单位建房用地应严格控制。不同行业不同生产规模的用地数量，参照国家建设用地定额指标审批。
砖瓦窑和挖砂石用地视同乡镇企业用地。
第十六条 乡镇机关和企业事业单位建房占用集体土地，必须给被占地单位以补偿。补偿办法由市人民政府另定。
第十七条 乡镇机关、企业事业单位建房用地，申报时必须持有县级或县级以上业务主管部门批准的建设项目文件和建设项目占地平面图，以及土地补偿协议书。一个建设项目所需土地，应当根据总体设计一次报批，不得化整为零；分期建设工程应分期占地，不得早占迟用。每项占用耕地五亩以下或占用非耕地十五亩以下的，经乡人民政府同意，区、县农村土地管理部门审核，由区、县人民政府批准，报市农村土地管理部门备案。每项占用耕地五亩以上或占用非耕地十五亩以上的，经区、县人民政府同意，市农村土地管理部门审核，报市人民政府批准。批准使用的建房用地由区、县农村土地管理部门划拨。
乡镇企业事业单位与外商、华侨、港澳同胞和台湾同胞合营、合作的企业，建设用地按国营企业的申报手续办理。
第十八条 国营农场、林场所属集体经济组织的建房用地，由建房单位报上级主管部门审核同意后，按本办法第十七条有关规定办理批准手续。
第十九条 农村专业户生产性建房用地应充分利用本户宅基地。确有专长、善于经营、生产规模较大的专业户，可提出用地申请，经所在集体组织同意，占用非耕地五亩以下的报乡人民政府批准，占用耕地或五亩以上非耕地的按本办法第十七条有关审批权限的规定办理。
被批准使用土地的专业户应与集体组织签订合同，土地有偿使用。补偿办法由合同双方议定。
专业户停业后，应将土地退还集体。地上附着物可作价收归集体，或转让他人使用，或由专业户自行拆除，恢复地貌。
第二十条 集体和集体之间的土地所有权、集体和个人之间的土地使用权发生争执的，由当地乡人民政府组织有关各方面协商解决。达不成协议的，当事人可向区、县农村土地管理部门申诉，由区、县农村土地管理部门决定。对决定不服的，当事人可在十五日内向人民法院起诉；当事人也可以不经以上程序直接向人民法院起诉。纠纷解决前，应维持现状，任何一方不得抢占。
第五章 管理机构
第二十一条 北京市农业局是全市农村土地管理机关，负责本市农村建房用地管理工作。各区、县农村土地管理机关，负责本区、县农村建房用地的管理工作，受市农业局的业务指导。乡人民政府应配备农村建房用地管理人员，在各级土地管理机关的指导下进行工作。
各级农村土地管理机关，必须在各级人民政府领导下，与同级规划管理部门加强协作，协调执行本办法和《北京市城市建设规划管理暂行办法》。
第二十二条 市、区、县农村土地管理机关在建房用地管理中的职责：
（一）宣传、贯彻执行国务院《村镇建房用地管理条例》和本办法；
（二）配合有关部门做好村镇建设规划工作；
（三）按规定权限办理农村建房用地审批手续，并受人民政府委托核发土地使用证；
（四）调处土地纠纷；
（五）调查研究、总结推广农村建房中合理用地和节约用地等先进经验；
（六）依照本办法第二十三条、第二十四条的规定办理奖惩事项。
第六章 奖励与惩罚
第二十三条 具有下列条件之一的单位和个人，由各级人民政府给予精神鼓励和物质奖励；
（一）模范执行国务院《村镇建房用地管理条例》和本办法，合理用地、节约用地有显著成绩的；
（二）同违反国务院《村镇建房用地管理条例》和本办法的行为进行斗争，成绩显著的。
第二十四条 有下列行为之一的单位和个人，农村土地管理机关可给予以下行政处罚：
（一）对擅自占地进行建设的，除限期拆除其建筑物、将土地退回，或给予适当补偿将建筑物收归集体另作安排外，并处以罚款，赔偿经济损失；
（二）对超过批准用地数额建房的，除限期拆除超额占地所建的建筑物，将土地退回，或给予适当补偿将建筑物收归集体另作安排外，并处以罚款；
（三）对买卖、出租或变相买卖、出租、非法转让土地进行建房的，除没收或限期拆除建筑物、退还土地外，没收非法所得财物，并对买卖或租赁双方直接负责人，酌情给予处罚；
（四）干部利用职权占地建房的，除责令限期拆除房屋退回土地并处以罚款外，应根据情节给予行政处分；
（五）干部越权批准占地的，根据情节可给予行政处分。
对单位或集体的罚款数额，每亩土地为五千元至一万五千元。对个人的罚款数额，每零点一亩土地为五十元至二百元。
处理农村建房违章占地的罚没收入，均上缴区、县财政。
第二十五条 对违章个人给予罚款、没收、赔偿等处罚和限期拆除建筑物的，由乡人民政府决定，发出通知书；当事人不服，可于收到通知书之日起十日内向区、县农村土地管理机关申请复议。对违章单位的处罚由区、县农村土地管理机关决定，发出通知书。违章单位和个人不服，可于收到处罚通知书或复议决定通知书之日起十五日内向人民法院起诉；期满不申请复议，不起诉，又不履行决定的，由区、县农村土地管理机关提请人民法院依照民事诉讼程序强制执行。
对违章单位直接责任人或违章干部给予行政处分的，由土地主管部门按干部管理权限提请行政主管部门处理。
第二十六条 违反本办法，情节恶劣，后果严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章 附则
第二十七条 本办法所说的以下连本数在内。
农村用地管理篇8
首先应加强村庄布点规划，推进新农村建设工程，逐步调整村庄布局，规划审批后要严格执行。
其次要加强宅基地土地复垦整理，通过村庄搬迁，撤并的方法把那些规模较小，自然村多，居住分散的村集中到居民点，形成中心村，促进村居住宅向中心村、中心镇集中，减少水、路、电等公共基础设施重复建设对耕地的占用，闲置地复垦还可向上争取1：l的置换折抵建设用地指标和大额的经济补助，壮大了村级集体经济。
再次加大新农村建设力度，按照所处区位，地势，自然状况进行合理规划，因地制宜，可采取建设农民公寓，自然村撤并等形式，使农民住宅闲置状况得到改变。
宅基地的部分“有偿使用”
在不违背《宪法》、《土地管理法》的前提下按照每户只能有一处标准住宅的原则，对法定享用面积实行划拨土地使用权形式解决其用地。对村民确因生产、生活需要增加宅基地的，实行“有偿使用，按宅收费，以级论价，多占多交”的方式，再以补偿金的形式返还给少占地的农户。让少占的人得利，多占的人付出，利用经济手段调节，遏制农村宅基地闲置和低效利用的趋势。
建立闲置宅基地退出制度，是提高农村土地资源节约集约利用有效手段之一。目前，我国宅基地退出制度缺乏是导致宅基地闲置的重要原因。建立健全宅基地退出制度，对于达到法定要求的闲置宅基地，依法坚决收回对于其他闲置，则采取不同的宅基地退出方式。
针对人口迁移型闲置，可以采取不同措施收回宅基地：原宅基地地上无附着物且使用权人不再有使用权的，宅基地由集体组织依法收回；原本村村民户口已不在本村，宅基地由集体组织收回，对于附着物给予一定补偿。对于违法占用宅基地的责令改正，拒不改正的依法收回；符合使用条件的宅基地使用权人取得宅基地后不及时按规定使用，闲置宅基地达2年以上的，集体经济组织有权收回该宅基地；违法占地建房超标准占地建房的，对于违法超标部分应当无偿收回。对季节性闲置的宅基地，应鼓励村民灵活处置宅基地，充分利用。
推进节地，提高土地使用效率
在当前土地日益成为发展“瓶颈”的情况下，要着重在提高现有土地利用率上下功夫，把节约土地，提高土地利用率放在首位。
一要严格控制建设用地增量，建议各项重大用地立项必须进行听证，新上项目首先要利用存量土地；
二要集中进行一次存量建设用地资源普查工作，摸清底数，并研究促进盘活存量土地的政策措施，严禁土地闲置，利用税收调节，提高土地保有成本，不让囤积土地者有机可乘；
三要鼓励乡镇企业建造多层厂房，充分利用“地上”和“地下”两大空间，节约用地空间，提高容积率；
四是充分利用低丘缓坡和废弃的果园地，搞项目建设，尽量不占或少占耕地，对滥用或闲置土地的单位征收费用，并根据严重程度提高费用比例。
为提高土地使用效率，实现资源的最大经济效益和社会效率，在符合村庄建设详细规划的前提下，应对那些位置分散的闲置地和低效用地（如边角地、插花地）进行土地置换，盘活利用。同时，加大对闲置土地的查处、收回，纳入土地收购储备范围。
建立相关法律法规
首先应该建立相关法律法规，加大对农村闲置土地的处置力度建立农村闲置土地处置的相关法律法规体系，统一农村闲置土地认定标准，包括其闲置起算时点、闲置有效计算时段、土地产出低效的界定、闲置面积的确认等。
对农村非农建设闲置土地，还要考虑因司法裁决而转移的未开发利用土地的闲置情形认定等标准，建立现有农村闲置土地收回程序与规定；设置农村闲置土地退出途径和方法的法律内容。对不符合法定闲置情形的低效利用土地，采取安排临时使用、协商收回并给予合理补偿等多种途径处置利用。对于农民主动抛荒两年以上的耕地（不可抗拒因素或生态环境污染导致不可耕农用地除外），以村为单位收回，重新发包。
其次，应编制村庄规划，着力建设社会主义新农村加大编制村庄规划的力度，同时加强农村闲置土地的综合整治，置换一定建设用地指标以缓解城市建设用地矛盾。加强社会主义新农村建设，实现两型社会农村经济发展方式转变，消除城乡二元结构。
此外，还必须强化规划实施的法制化管理。《土地利用总体规划》和《矿产资源规划》，“两规”制定审批后具有法定效力，任何组织和个人都必须严格贯彻执行，不得擅自更改和违背。
强化公众参与和加强信息化管理
农村闲置土地所在的镇政府、街道办事处应当积极主动配合行政主管部门，共同参与农村闲置土地的管理，尤其是在政策宣传、化解矛盾等方面，需要让广大人民群众意识到合理利用土地资源的重要性，努力形成珍惜土地的良好社会氛围。依靠行政和社会的双重监督，减少农村土地闲置现象，追究土地闲置者的责任。
加强农村闲置土地的管理，必须建立在对闲置土地的类型、数量、分布、成因等基本情况充分了解的基础上，同时还应以项目为载体，盘活闲置和低效用地，对新增的闲置土地要及时纳入闲置土地管理范围。通过建立农村闲置土地管理信息系统，加强对农村闲置土地的监控。采用3S技术和计算机网络技术，对闲置土地的类型、数量、质量、分布、生态环境、利用现状、动态变化进行科学描述，在三维空间内进行定性、定量和定时分析，向有关部门提供实时信息，为农村闲置土地的有效预防、及时发现、合理处置和科学利用提供技术支撑。
加强农村闲置土地综合整治
在技术上，应采取一些针对性措施，对农村不同类型的闲置土地进行综合整治，运用相关技术对农村闲置土地实施全方位监测，将土地利用信息系统作为管理农村闲置土地的重要手段。
针对生态环境破坏造成的农村土地闲置，要采取生态环境综合整治措施。首先，开展污染土地修复治理。采取有效措施对因矿产开采冶炼及其他工业污染土地进行修复；其次，加强水土流失治理。逐步提高丘岗山地区域森林覆盖率和植被覆盖度，减少水土流失，提高区域水土涵养能力。第三是加大工矿废弃地复垦力度。提高土地生态系统自我修复能力。
农村用地管理篇9
1、严禁在规划区外进行任何非农建设
今后，农村建设用地，无论是新农村建设、移民工程安置、圩镇开发建设，还是农民个人建房或兴办企业等，均应无条件地服从土地利用总体规划、村镇规划和新农村建设规划。违规用地一律不立项，乡村两级不准踏看、不准收费、不准审核、不准报批，违者追究有关部门和相关领导及直接责任人的责任。自本通知下发之日起，在全县范围内冻结一切没有规划和违反规划的非农建设用地的审核报批。
2、严禁巧立名目在农村非农建设用地中乱收费、乱罚款
我国土地管理的现行法律法规和县委、县政府的相关文件都明确规定，乡（镇）村在土地管理中没有任何收费项目和收费权，但目前我县乡（镇）村对土地管理的收费现象仍普遍存在。今后严禁用“行政收费票据”、“罚没票据”、“村集体经济组织收款收据”等票据，以“管理费”、“水保费”、“植被恢复费”、“基础设施配套费”的名义向农民建房进行收费。符合条件利用非耕地建房的不得收取任何费用（工本费除外）；在新农村建设规划区内的农民建房收费应严格按兴发[*]8号文件的规定按成本价收取；其他各类用地按规定收费。纪检、监察、减负办和财政等有关部门对农民建房中出现的违规收费、罚款要不定期进行联合检查，经查发现的违规收费和罚款一律由县财政全额收缴，同时对单位领导和直接责任人给予相应处分。
3、严禁任何形式越权批地
农村非农建设用地应严格按照法律规定的程序审核报批。任何用地单位和乡（镇）人民政府均不得避开土地管理和规划部门擅自与村、组签订征地或用地合同，如有违反一律按违法用地查处；对移民安置用地、灾后重建用地、圩镇开发建设用地、乡村公共设施、公益事业用地、村办企业用地及农民个人建房用地，乡（镇）村组干部不得擅自进行踏看收费，更不得在踏看后允许农户动工兴建搞“泥刀批地”。新农村建设示范点内的拆旧建新应按法律规定的程序及时办理用地手续，不能出现先用地后报批现象。对越权批地的，除批地文件无效外，对单位领导和直接责任人依法依规进行严肃处理。
4、严禁“未批先用”的违法行为
各类建设用地只有在经过有批准权的人民政府批准同意，并取得《建设用地许可证》后，才算取得合法用地手续，方可施工建设。否则，皆属违法用地行为，一律由土地行政主管部门予以立案查处。
二、严格执行“五个必须”，全面规范从严管理土地行为
1、必须坚持“规划先行”的原则
各乡（镇）应按照土地利用总体规划的要求，根据保护耕地、集约节约用地原则，因地制宜编制村（镇）规划。乡（镇）村建设规划原则上应以拆旧建新、“空心村”改造为主，充分利用老宅基地、村内空闲地和“三荒地”，严禁占用耕地和基本农田。县建设局对全县各村（镇）规划要进行一次全面的复查、审核。凡不符合土地利用总体规划，占用耕地面积占规划点面积30%以上的村（镇）规划点应立即取消，重新选点规划。否则，因规划不当造成的后果，追究规划部门相关责任。经批准的规划具有法律效力，任何人不得随意更改，所有非农建设用地均应取得规划部门的同意并确保在规划区域内，没有规划意见的用地申请，国土部门不得审核报批。
2、必须严格执行用地审批条件和程序
创新土地审批方式和程序，在“控制总量、限制增量、用活存量、做好变量”上下功夫，严格年度土地利用计划管理，对新农村建设用地、移民安置用地，实行优先供地，所有项目集约节约用地，农村村民建房必须严格坚持“一户一宅”的法律规定，同时应按《中华人民共和国土地管理法》的法定程序办理报批手续。今后对弄虚作假、违反规定条件和法定程序审核报批土地的要追究乡（镇）、单位领导和当事人的责任。
3、必须全面落实减轻农民负担的相关规定
坚决杜绝乡（镇）村在农村建房中收费、罚款行为，乡（镇）政府对所属“农村组”、“土管组”、村委会不得下达土地收费任务或创收指标。在杜绝乱收费、乱罚款的同时，还要注意切实保护农民利益。凡是征用集体土地，均应严格按照法律规定的补偿标准如数足额付给农民征地补偿费，严禁降低标准等损害群众利益的行为发生。
4、必须强化国土部门在土地管理中的职能
乡（镇）国土所工作人员应做到专职专用，以保证土管人员集中时间、集中精力从事土地管理工作。凡涉及农用地转为建设用地均应按照法定程序经国土管理部门进行踏看勘察后，统一征地、统一报批、统一出让或拨用，严禁任何回避国土管理部门的征地、批地、供地行为，如有违反按非法批地、供地立案查处。
5、必须加大对土地违法行为的查处力度
各乡（镇）行政“一把手”为该辖区内土地违法案件查处工作的第一责任人，要进一步健全县乡村三级土地监察网络。县国土局要加大土地巡查力度，采取定期巡查与随机抽查相结合，面上巡查与点上评查相结合等多种形式，及时发现和处理各种土地违法行为。要建立纪检、监察、公安、法院、国土等部门协同查处土地违法案件机制，健全案件移送制度，形成左右联动的执法体系。对典型案件，公开调查、公开处理、公开追究和公开曝光。对土地违法行为多发且查处不力的乡镇，责令限期整改。
三、认真落实三项责任，共同履行农村土地管理工作职能
1、建立规划管理责任制
乡（镇）村建设规划的编制工作统一由所在乡（镇）人民政府负责并报县人民政府批准。县建设局每年应对全县各地规划的执行情况进行一至二次全面的检查，并将情况上报县人民政府。如因工作失职造成的规划外建设应追究相关责任。
2、健全土地管理责任制
对土地资源的管理职责统一由县国土局负责。县国土局应落实乡（镇）基本农田保护责任制、耕地动态平衡责任制和土地违法行为巡回监察责任制，对全县基本农田保护情况、耕地保有量变化情况、违法用地情况和建设用地批准的使用情况定期进行督促检查，按季度向县人民政府报告。对责任不落实造成工作失职的，要追查责任，严肃查处。
3、落实乡（镇）行政领导土地管理工作责任制
各乡（镇）政府一把手在任期内应确保本行政区域内现有耕地总量不减、质量提升，土地违法案件量减少。对造成耕地大幅度减少的，要实行责任追究制度。今后凡出现未批先建、越权批地等违法行为，乡（镇）村应及时纠正和制止，同时报告县国土局。对违法建筑，由国土部门依法作出行政处罚，并申请法院执行。县国土局在执法监察中遇到行政干预等阻力造成案件查处工作无法进行的，必须及时向纪检、监察部门报告。对土地违法行为视而不见、有案不报、处置不力，甚至放任纵容的，将追究乡镇和有关部门工作人员的责任。
四、立即抓好两项工作，严肃处理农村土地管理中违反法规的人和事
1、进行一次全县性违法用地和土地收费大清查
农村用地管理篇10
用地单位在申请核拨用地时，必须送交占用土地申请书，并附经批准的规划设计文件或投资计划（附平面位置图），以及被占地生产队的意见和补偿办法或调整土地方案。城镇郊区的场、社各项建设项目、位置还需经城镇规划管理部门审核后，方能申请核拨用地。
未经批准，任何单位和个人不得随意占地。凡擅自占地者，必须追究责任，严肃处理。
第四条 农村建设用地要认真执行国家有关土地管理工作的政策规定。除生产队内部建设和社员建房外，各建设单位应按照公平合理的原则给被占地生产队应得的补偿。因农田基本建设需要对相邻社队或场社的土地进行调整时，要顾全大局，充分协商，自愿互利，等价交换。
今后，凡属经市、县人民政府批准并有正式手续的农村社办事企业房屋建设和社员盖房占用的耕地，均按批准用地数量，从批准当年起，核减农业税面积。
第五条 人民公社、生产大队、生产队和国营农、林、牧、渔场，都要贯彻节约用地的原则，抓紧制定居民点和场区建设规划，有计划地逐步改造现有居民点和场区，做到节约用地，合理用地。居民点和场区规划，要精打细算，尽量不占耕地和平川可垦荒地。山区提倡依山建村。
第六条 农村社员宅基地，属于生产队集体所有。宅基地标准，按每户三间房计算（在具体办理用地审批手续时，应按其家庭人口多少，灵活掌握），包括房屋地基、仓房、庭院、厕所、畜圈、柴草垛在内，不得超过三百五十平方米。市镇近郊要低于这个标准。原有宅基地，超过标准的部分顶自留地，或由生产队另行安排使用。
第七条 农村砖厂，要充分利用荒山、荒坡取土烧砖，严禁乱挖乱采。对毁坏农田较多的砖厂，要责令停产，并负责修复农田，交所在生产队耕种。
第八条 农村道路建设，要充分利用旧路。确需改线和新建的道路，要把是否节约用地，做为选择新线路的重要依据，从严掌握；努力做到新路成形，旧路还田。农村乡社道路，一般可采用国家四级公路标准。
第九条 农村社队和国营农、林、牧、渔场，要充分利用本单位有权使用的宜林荒地、荒山、沟塘两岸、“四旁”空地和弃耕地，发展用材林、经济林和薪炭林，但不得占用耕地。营造农田防护林、水土保持林，要因害设防，讲究实效，尽量少占耕地；必须占用耕地时，不得超过受庇护农田面积的百分之五。
第十条 对于认真贯彻本办法，积极保护土地资源，节约用地，同浪费土地现象作斗争，做出显著成绩的单位和个人，各级人民政府要给予表彰或奖励。
农村用地管理篇11
众所周知，土地作为农业的基本生产资料，与其他生产资料相比，具有土地数量的有限性、土地位置的固定性、土地的永续利用性、土地供给的稀缺性、土地报酬的递减性等特点。因此，科学管理与规划应用农村土地资源显得尤为重要。本文以此为主题展开探讨，具有一定的现实意义和指导意义。
二、农村土地资源管理与应用现状
2.1 对土地资源的掠夺式经营 多年来，我国的部分地区存在着农业耕地的广种薄收，过度垦植的现象。由于毁林、毁草、弃牧、围湖和围海开垦等原因，加之有些建设项目，只重视工程本身建设，而对土地资源保护不够，使植被遭到严重破坏；水土流失面积达到150万平方公里。在土地利用方面重用轻养，肥料不足，过耗地力；对林地过量采伐，滥砍滥伐，重采轻造，造而不营；对草原资源利用则是靠天养畜，过载放牧，使天然植被退化；对水源的过量捕捞，竭泽而渔。这种滥垦、滥伐、滥牧、滥捕的结果，造成了水土流失，土地沙化，草原退化，资源枯竭。
2.2 土地资源浪费严重 长期以来，不重视土地管理，使土地资源使用管理比较混乱。在宏观指导思想上存在着单纯追求开发利用的速度和规模，而对自然规律和生态规律重视不够，管理体制上存在着条块分割的弊病，产生了边开发，边破坏的现象，结果使土地面积不断减少。新中国成立以来，我国进行了大规模的经济建设，在工业建设、城市发展、修筑道路和农田建设等各项基本建设中，对农业耕地侵占、滥用和浪费非常严重。据统计，在最近20年里，我国被侵占的耕地每年以16.6%的速度增长，平均每年基本建设用地占用耕地2500万亩，20年耗用耕地5亿亩。这些土地大部分都是肥沃的耕地。
三、如何科学管理与规划应用农村土地资源
3.1 因地制宜，发挥优势 我国农村土地资源具有很大的差异性，理化性状也是千差万别。因而各地在土地利用上都有优势和劣势。因此，必须根据土地资源的自然特点及各地经济条件，因地制宜地确定适宜用途，充分发挥土地利用的潜力，合理开发利用土地资源。
3.2 统筹兼顾，统一规划 合理利用土地资源，就要贯彻统筹兼顾，统一规划、合理布局、综合利用的原则。在统筹兼顾的原则下，制定农村土地利用规划。根据农村各业经济发展的要求和土地资源状况，在农业优先的前提下，因地制宜、统筹安排农、林、牧、渔业和乡镇工业、交通运输等土地利用结构和布局，并协调各土地利用方式之间的关系，充分发挥土地资源的效益。
3.3 节约用地、集约经营 随着我国人口的不断增长，人民生活水平不断提高，城镇工矿企业不断发展，以及土地资源的有限性和我国土地少、人口多的特点，要求我们必须珍惜土地，节约用地，集约经营。节约用地是指，一方面要充分开发利用一切可以利用的土地，防止空闲荒芜，使有限的土地发挥更大的作用；另一方面是坚决制止乱占和滥用耕地。集约经营是指，要讲求提高土地利用的经济效益，在单位土地面积上，以较少的人力、物力消耗获得较多的物质财富。就乡镇工业而言，其用地的集约经营是指在通常的经济、技术、场地和常规生产经营条件下，单位土地面积取得较多的经济效益。
3.4 保护土地，防治并重 保护土地是扩大农业用地，提高土地利用率的另一条重要途径。我国不少地区由于乱砍滥伐、毁林开荒、毁草种粮以及广种薄收、过度放牧，致使水土流失、风沙侵袭的现象日趋严重，影响我国农业和整个国民经济的发展。因此要认真贯彻“防治并重，治管结合，因地制宜，全面规划，综合治理，除害兴利”的水土保持工作方针。同时，要节约用地。我国人多地少，节约用地是一个极其重要的问题，如果不注意节约用地，任意扩大基建用地和房屋建筑用地，就会加重我国人多地少的矛盾。
四、结语
在农业中，土地是基本的生产资料。我国土地开发历史悠久，对土地的开发利用积累了丰富的经验，创造了许多改造自然，集约经营的经验，创造了独特的土地利用方式。对于好的方面，我们要积极吸收和借鉴，对于不好的方面，我们要大力改进，这样才能促进我国的经济建设！
农村用地管理篇12
1严格实施规划，从严控制村镇建设用地规模
1.1抓紧完善乡（镇）土地利用总体规划
随着城镇化的发展，城镇可利用土地越来越少，人们开始注重土地的开发与利用，加强土地规划与管理。但是目前，乡镇的土地规划与管理的落实并不完善，尤其是农村的宅基地管理方面，有些地区并没有完全按照国家的标准进行审批，以至于农村宅基地问题一直存在，农户的宅基地不断扩大占用耕地，因此在农村宅基地管理方面要做好规划，严格控制宅基地的审批流程。
1.2按规划从严控制村镇建设用地
农村宅基地问题是我国历史遗留问题，要在短期内得到有效改善十分困难。所以各地区应从实际出发，有步骤、有计划的采取有效措施，引导农户在宅基地使用上有效利用土地，按照相关规定和土地使用规范进行合理布置和布局。对于要重建的宅基地要逐渐的向乡镇或小城市靠拢，要使建设用地集中化，避免土地再次浪费。
2改革和完善宅基地审批制度，规范审批程序
对于我国一些偏远乡镇而言，一些宅基地的使用并没有严格按照国家规定的审批流程，甚至私自寻找建设用地并违规建设，这也是农村普遍存在的现象。在农村宅基地问题上要始终坚持“一户一宅”的规定。农村每户村民只能拥有一处宅基地，要严格查处一户多个宅基地的行为。另外，院落面积要按照国家标准使用。各个地区要结合本地的现实情况统一制定宅基地的申请条件，对于不符合条件的坚决不予批准。
3积极推进农村建设用地整理，促进土地集约利用
3.1积极推进农村建设用地整理
县市和乡（镇）要根据土地利用总体规划，结合实施小城镇发展战略与“村村通”工程，科学制定和实施村庄改造、归并村庄整治计划，积极推进农村建设用地整理，提高城镇化水平和城镇土地集约利用水平，努力节约使用集体建设用地。
3.2加大盘活存量建设用地力度
要对农村宅基地进行彻底清查，将一户多地的农户查清依法取缔。由于我国经济的迅速发展，进城务工人员不断增加，使得有些村落几乎成为空村，造成大量土地闲置，因此要有计划、有步骤地制定有效措施盘活闲置土地、老宅基地以及多余宅基地等，加大恢复耕地力度。
3.3加大对农村建设用地整理的投入
农村建设用地主要包含城市建设用地的扩张和乡镇土地建设用地的规划，城市化的发展，现有土地已难以满足其发展的需求，所以城市周边的土地成为城市发展新的区域。对于国家而言，这种借助周边土地而发展的城市非常多，也成为一种发展趋势，于是涌现出了一些非法占地、非法征用耕地的现象，而这种非法现象的存在给土地管理工作带来困难，人手紧缺，资金投入不足，以至于管理不到位，问题层出不穷。所以在城市化进程中要注重对农村土地的保护，合理进行规划，尤其是建设用地，为了达到土地管理的最优化，需要加大农村建设用地整理的投入。有条件的地区可增加土地管理人员，有计划地对土地进行规划整理，对于资金有限的地区可进行资金补足，完善土地管理制度。
4加强法制宣传教育，严格执法
4.1加强土地法制和国策的宣传教育
法制是最有效的限制违法用地行为的办法，对违法用地行为要坚决予以制止和打击，同时要加强国策宣传教育，让广大农村农户了解当前国策，了解国家土地使用规定，了解哪些属于违法行为，让他们在思想意识中存在法律概念，规范依法用地行为，自觉遵守国家相关法律法规，增强集约用地意识，减少土地浪费行为。
4.2严格日常监管制度
我国的自然村村落的分布较为分散，在动态巡查方面比较困难，所以要进一步完善地方的巡查制度，保证动态巡查有序进行，真正把巡查工作落实到实处，及时有效的制止各类违法用地行为。
参考文献
[1]满洪学.加强农村宅基地管理的对策[J].科技创新导报，2008，（24）.
[2]杨立宾.农村宅基地管理问题的探讨[J].中共福建省委党校学报，2009，（07）.
农村用地管理篇13
国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。
国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。
第九条国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。
第十五条国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。
农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。
第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
