农村土地流转论文:关于对农村土地承包经营权流转的法律思考

土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障，尽管我国土地的总量不算少，但由于人口数量庞大，人均土地占有量却很少，加之我国的人口在继续增长，土地承受的压力将越来越大。如何充分高效地利用有限的土地资源，缓和高度紧张的人地关系，成为保障国民经济可持续发展的重要问题，也是解决“三农”问题的核心所在。

一、农村土地承包经营权流转的概念和种类

“土地承包经营权流转”，指的是在农村土地承包中的物权性质土地承包经营权有效存在前提条件下，在不改变农村土地所有权权属性质和主体种类与农村土地农业用途的基础上，原承包方依法将该物权性质土地承包经营权或者从该物权性质土地承包经营权中分离出来的部分权能等具体民事权利转移给他人的行为。

《农村土地承包法》第三十二条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。其他方式主要指入股。该法第三十一条规定：“林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。”据此，农村土地承包经营权流转形式主要有：转让、转包、出租、互换、入股、继承等。

1、农村土地承包经营权转让。它是指转让方（原承包方）在通过农村土地承包方式取得物权性质土地承包经营权有效存在前提下，在承包期限内依法将部分或者全部承包地上物权性质土地承包经营权转移给受让方（新承包方）的行为。其结果是，转让方丧失部分或者全部承包地上物权性质土地承包经营权，受让方依法取得部分或者全部承包地上物权性质土地承包经营权；同时，转让方与发包方之间部分或者全部承包地上的承包关系终止，确立受让方与发包方之间部分或者全部承包地上的承包关系，如转让方依法将全部承包地上物权性质承包经营权转移给受让方，其承包方法律资格和原拥有的物权性质土地承包经营权同时消灭。采取转让方式流转的，应当经发包方同意。

2、农村土地承包经营权转包。它是指转包方（原承包方）在通过家庭承包方式取得物权性质土地承包经营权有效存在前提下，在承包期内并保留物权性质土地承包经营权下依法将部分或者全部承包地上债权性质农村承包地使用权转移给受转包方的行为。农村土地承包经营权转包，属于转包方在保留物权性质土地承包经营权前提下，从物权性质土地承包经营权中分离出部分权能（包括物权性质土地承包经营权中的占有权、使用权和收益权，但不包括处分权）移转给受转包方，其结果，受转包方无法取得物权性质土地承包经营权，而只能取得债权性质土地承包经营权，同时，原“承包方与发包方的承包关系不变”（《农村土地承包法》第39条），新确立转包方与受转包方之间的转包关系，且该转包的期限不得超过原承包期的剩余年限，一般较短，最长也不得超过20年。

3、农村土地承包经营权出租。它是指出租方（原承包方）在通过农村土地承包方式取得物权性质土地承包经营权有效存在前提下，在承包期内并保留物权性质土地承包经营权下依法将部分或者全部承包地上债权性质农村承包地使用权转移给承租方的行为。农村土地承包经营权出租，属于出租方在保留物权性质土地承包经营权前提下，从物权性质土地承包经营权中分离出部分权能移转给承租方，其结果，承租方无法取得物权性质土地承包经营权，而只能取得债权性质农村承包地租赁权，同时，原“承包方与发包方的承包关系不变，”新确立出租方与承租方之间的农村土地租赁关系，且该租赁的期限不得超过原承包期的剩余年限，最长不得超过20年。

4、农村土地承包经营权互换。它是指在存在两个通过家庭承包方式取得有效的物权性质土地承包经营权前提下，并限于同一发包方的农村土地的两个物权性质土地承包经营权基础上，承包方之间依法互相调换物权性质土地承包经营权的行为。农村土地承包经营权互换，则发生物权性质土地承包经营权让渡的流转，其结果，甲承包方丧失原物权性质土地承包经营权而同时取得乙承包方的物权性质土地承包经营权，则反过来，乙承包方丧失原物权性质土地承包经营权，而同时取得甲承包方的物权性质土地承包经营权。

5、农村土地承包经营权入股。它是指入股者（原承包方）在通过农村土地承包方式取得物权性质土地承包经营权有效存在前提下，依法将农村承包地使用权入股而取得股权的行为。

6、农村土地承包经营权继承。它是指承包方在通过农村土地承包方式取得物权性质土地承包经营权有效存在前提下，在承包方一个家庭成员死亡和承包期内，由一个死亡的家庭成员的继承人依法继承物权性质土地承包经营权的行为。

二、农村土地承包经营权流转的依据

目前我国农村土地承包经营权流转的依据，主要有两种：

1、法律规定。农村土地承包经营权流转的法律依据在《农村土地承包法》、《物权法》中得以体现。《农村土地承包法》第十条规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”第三十二条规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”第三十四条规定“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。”第三十七条规定“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”第四十一条规定“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。”第四十二条规定“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。”

《物权法》及时百二十八条规定“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”及时百三十三条规定“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转”。

2、政策依据。我国农村土地流转的政策依据非常丰富。1984年中共中央一号文件提出，农民可以把土地承包经营权有偿转让、鼓励土地向种田能手集中。1993年中共中央11号文件进一步明确，允许农民在土地承包期内流转土地，包括转包、出租、置换、转让、土地股份合作等五种流转的形式。1998年党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》规定“土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让。少数确实具备条件的地方，可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上，发展多种形式的土地适度规模经营。”党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》规定“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。

三、关于农村土地承包经营权流转的几点法律思考

1、农村土地承包经营权流转在实践中存在一些问题：农村土地承包经营权流转之法律规范欠具体，实践操作中会发生扭曲。首先，法律、中央政策和地方性法规 以及地方性规章规定，转让、出租、转包、互换和入股等，须经发包方同意。往往发包方在同意时附加条件，但法律并未明确规定“经发包人同意”的标准，以及其在转让中可以行使的权力范围，在实践中往往造成发包方滥用权力，谋取私利，侵害农民转让土地承包经营权的自主权。其次《农村土地承包法》第33条第1款第3项只规定：“土地流转的期限不得超过承包期的剩余期限”，而对不同种类的农村土地承包经营权流转形式没有作出流转期限的规定，按照法理分析，农村土地承包经营权转包或者出租，属于债权性质的民事权利转移，其流转的期限应符合债权法理论规定，最长不得超过20年。再次，土地承包经营权流转方式之间内涵外延界定不清，存在交叉重迭现象，《物权法》和《农村土地承包法》，以列举的方式明确确立了土地承包经营权流转有转让、互换、转包、出租、入股、抵押及继承、代耕等方式，代耕虽然对防止撂荒土地具有积极作用，但当事人之间实质是劳动力的雇佣关系，并不是市场流转行为。法律对上述几种方式界定不清，导致外延交叉重迭。

2、应依法建立适应各地实际情况的土地承包经营权流转制度。土地承包经营权既然定性为物权，那么对于其流转，理应给权利人较大的处分自由，方能体现出法律的制定精神。国家应该允许各地在法律规定的范围内的根据本地的具体情况，制定不同流转制度的地方性法规，赋予承包权人更加自由的流转处分权。目前我国农村社会保障制度还不健全、需被保障对象还比较多的情况下，农民对土地流转方式的多样化的需求也越来越高。例如，可以制定相关的规定让非农人员规模化经营土地合法化。非农人员可以进行土地的规模化经营，但并不改变土地的集体性质，因为规模化经营土地的企业股东中有集体经济组织成员，里面仍然保留了集体性质，至多可以算是混合制企业，所以说非农人员规模经营土地而不改变土地的集体性质，在理论上是行得通的。法律、法规应该确认和规范农村社会保障的范围和对象，相应社会保障制度的建立和完善，必将进一步促进土地承包经营权流转的顺利进行。

3、进一步加大法律的宣传力度，提高农民对土地流转的认识。土地流转是关系到农民权益、农业发展、稳定农村大局的一件大事，而在实际调查显示，相当一部分农民和村干部对相关法律的规定知之甚少，何谈应用法律保护自己的利益？因此，各地应当加大对法律的宣传力度，提高农民尤其是村干部的法律意识，在农户平等协商、依法、自愿的前提下，积极引导土地流转，保障土地流转健康有序进行，不能以任何借口剥夺农户的土地流转权利。

完善农村土地承包经营权流转制度，事关确保农村土地承包关系的长期稳定，事关承包方的切身利益，事关农村经济发展和农村社会稳定的大局，引导农村土地承包经营权流转健康发展，是今后农村长期工作中一项重要的任务。

农村土地流转论文:新时期农村土地流转现状调研思考

最近，我就全市农村土地流转情况进行了专题调研。总体上看，我市农村土地流转发展态势良好，但存在的问题不容忽视，必须加大力度，规范管理，促进我市土地流转健康有序发展。

一、当前我市农村土地流转的现状和特点

近年来，我市把积极推动农户承包土地的经营权流转，作为调整农业产业结构、发展现代农业和规模农业的主要措施来抓，取得了较好的成绩。截止20__年底止，全市农户承包土地经营权流转面积达98.37万亩，占全市农用地总面积的10.7％；出让承包土地经营权的农户达到9.07万户，占全市农户总数的12.91%，全市农村土地流转呈现流转形式多样化、经营主体多元化、地区发展差异化的特征。

1、流转形式多样化。表现为转包转让的比重较大，租赁次之，其余依次是入股和拍卖。一是转包。这是一种短期的、季节性的流转方式，一次流转时间一般在一年以内。如茶陵县烟稻产业区烤烟种植一般采用这种流转方式，上半年烤烟种植大户转包部分农户承包耕地种植烟叶，下半年由原承包户继续种水稻。转包占全市农村土地承包权流转总面积的36.24%。二是租赁。为目前我市承包土地流转的主要形式之一。租赁期限一般在二年以上，耕地租赁不能超过承包期，"四荒"资源及林地租赁可达到30年，甚至更长。目前租赁占全市农村土地承包权流转总面积的28.52%。三是"股份制"。也有叫股田制。承包农户以自己的承包耕地经营权作为股份，融入合作社或农业企业，实行按股分红；劳力参与生产，领取工资。承包农户获取股份分红和劳务工资双重收入。如攸县网岭镇北坪村金岭农民经济合作社。全村24个组中20个组，450户农户、1600余亩连片耕地加入合作社。

合作社保障每年400斤稻谷/亩的低保底收入返回给农户，农户还可以享受60%的合作社分红。四是拍卖。村组将种植条件差，常年无人耕种的"四荒地"收归集体，由集体统一连片重新开发，收入归集体所有，开发后也可成片拍卖发包，这是丘岗地开发的主要形式。"四荒"资源、水面或原村级集体所有的土地使用权也是通过拍卖，拍卖期可达到50年或更长。五是托管、互换等其他形式达18.66万亩，占18.97%

2、经营主体多元化。表现为农业生产专业大户、农民专业合作社、农业龙头企业和其他经济单位成为流转土地的受让主体。一是专业大户经营流转土地。全市受让100亩土地以上的经营大户有359家，经营100亩耕地以上的经营大户有97家，经营林地面积在1000亩以上的大户有43家，农业生产专业大户的流转土地占总面积的11.8%。二是专业合作组织经营流转土地。全市有146家农民专业合作组织参与了土地经营流转。如攸县大和谐农业生产服务专业合作社由11个村50名社员自愿联合组建，拥有水稻种植面积3000亩，粮食加工企业3家，规模种植示范户30户，不仅壮大了合作社，也为出租土地的农户人平增收近200元。三是农业加工企业经营流转土地。全市先后有129家农业加工企业采取"公司+基地"的模式，积极融入农村土地流转，经营受让土地4.9万亩，建设农业产业化基地。如醴陵市保丰农业发展股份公司以市农业局为技术依托，实行机械化操作，今年发展品质稻、瓜果、蔬菜1762亩，明年将扩大到3000亩，有力推动了农业规模经营发展。四是其他经济主体经营流转土地。由于工商企业参与农村土地流转，初步形成了股份制企业和个体、私营企业等不同市场主体共同参与、投资农村土地流转市场的格局。据初步调查，目前全市土地流入的家庭和工商企业、事业单位等达10万多户，涉及的农户达到8万之多。

3、地区之间的差异化。表现为经济发展越活跃，农村土地流转需求越旺盛，土地流入经营的形式越多，效益越高。首先是流转规模差异明显。从全市五县市来看，流转面积较大的攸县达15.4万亩，占农用地总面积的6.16%；相对最少的炎陵县流转面积2.9万亩，仅占农用地总面积的1.42%，相差5个百分点。其次是流转的价格相差较大。由于受地域、用途、效益和非农产业比重等因素影响，流转价格差异很大。全市农村耕地流转亩均租赁价格达到200元/亩·年；较高、低的分别为80元/亩·年和500元/亩·年，上下相差6倍多。流转林地价格较高、低的分别为3元/亩·年和30元/亩·年，上下相差10倍。从各区县市内部分析看，越是农业生产效益高的地方流转价格高。第三是土地流入经营形式差异明显。就城郊而言，土地流转的需求相对十分旺盛，受让主体更加多样化，在流转后经营形式上形成了以休闲农业为主，加工业、市场服务业、规模种养业等共同发展的格局，其土地流转的效益相对较高，有的高达800元/亩。

二、当前制约农村土地流转的主要因素

经调查分析，当前制约农村土地流转主要存在四个因素。

1、观念滞后、社保不力--流转意愿不强。一是少数农民思想保守。受小富即安思想或对政策理解不透的影响，担心土地长期流转于自身利益不利，不敢与经营户签定长期流转合同。特别是一些近城农民考虑建设征地利益问题，宁可抛荒也不愿流转给别人耕种。二是部分农民对土地依赖性强。长期以来，农民都是以土地作为生存和就业的保障。特别是一些年龄偏大、缺乏务工技能的农民，更是依靠土地养家糊口。三是农民就业和社会保障乏力。一些进城务工经商的农民，担心岗位和社会保障不稳，把土地作为今后生活的退路。甚至连一些长期在城市工作、甚至有住房的农民，也不敢放弃土地。如__县一吴姓农民，在__做蔬菜生意十七年，收入十分可观，全家均在城市生活，但家里的土地只是委托亲属耕种，对放下土地仍有顾虑。

2、规章缺少、监管缺位--流转规范不够。当前我市土地流转中的不规范行为突出表现为"三多三少":农民自行流转多,报村镇批准备案少；口头协议多,书面协议少；协议责权不明的多,明确的少。调查显示,目前全市有流转合同的仅占25%,真正责权明确、条款完整、内容的合同流转少之又少。其原因：一是缺乏操作性强的流转规则。如没有相应的具体的规范操作程序，统一编制的流转合同书，科学的土地流转价格体系等等，使土地经营权流转无从下手。二是缺乏中介组织服务平台。全市仅醴陵清水江等个别乡镇开始成立农村土地流转服务中心外，绝大部分县市区、乡镇农村土地中介机构一片空白，土地流转供求双方信息不畅。三是缺乏有效管理和监督。虽然《农村土地承包法》明确规定县级以上地方政府农业、

林业等行政主管部门分别负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理，乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理，但受多方面影响，相关部门和乡镇只对土地矛盾纠纷进行处理，而对农村土地流转缺乏有效的引导、规范与监管，土地流转大多处于自发状态。

3、层次较低、方式单一--流转效益不高。突出表现为"三低"。一是土地流转比重低。据调查，目前全市耕地、林地、水面、荒土流转比重分别为11.2%、6.7%、11.1%和6.5%，流转的土地真正进入了专业化生产、公司化经营的只有11%左右，远落后于江浙等东部先进地区。二是流转层次低。当前，农村土地流主要是转包、出租两种方式，占流转总面积的60%以上，农民只得到单一而且低廉土地租金，农民收益较低。而股份合作等新形式全市仅2.7万亩，为流转总量的3%。三是流转集中程度低。土地分户经营的分散性、兼顾性与土地流转的计划性、规模性之间的矛盾，土地流转集中程度低。有时往往因为一户或几户条件谈不妥，就使业主难以实施土地成片规模流转。全市较大种粮大户攸县符和平租赁耕地810亩，分散在新市、大同桥两镇21个村的125户农户，土地流转的分散,降低了农业规模效益。

4、设施较差、主体不足--流转基础不牢。一是基础设施条件较差。全市仍有相当部份的农田水利设施落后，特别是山区农田的交通、地块状况很不利于土地规模经营。二是经营主体规模不大。受农村经济发展水平影响，农业产业化发展滞后，作为土地流转主体之入方--龙头企业、种养大户总量明显不足，全市参与土地流转的农业加工企业仅129家、合作组织146家，不能满足全市大规模土地流转的需求。三是承包关系的不稳性。部分村级组织随意调整土地，无视"土地延包三十年不变"的政策，"三年一小调，五年一大调，一年调一次"。这些造成维系农户与承包经营户、业主之间土地承包关系的协议无法生效和履行，导致承包关系不稳定，阻碍土地流转进程。

三、对推进我市农村土地流转的措施和建议

1、积极探索，创新流转方式。要在稳定完善农村家庭承包经营制度，按照"三个不得"，即不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益的原则，鼓励多形式流转土地。农户在流转承包土地时，可以采取转包、转让、出租、互换、入股以及其它法律法规规定的方式进行。要大胆创新、学习借鉴各地先进经验，积极探索农户自愿联合流转、农户委托流转、土地股份合作社等多种土地流转形式。如保丰公司采取的以土地入股、以现金抵租、以实物抵租、公司免费租种早稻，晚稻返回农户耕种的租用模式。支持集体经济组织参与土地流转。如醴陵市清水江镇土地流转托管中心模式。充分发挥农村合作经济组织在土地流转中的作用。如攸县北坪金岭合作社以农户土地承包经营权入股进行合作生产，连片开发经营流转土地的模式。打破行政区域，鼓励以整村、联村为单位进行土地流转，如新市镇种粮大户符和平租用新市、大同桥两镇21个村125户农户810亩耕地的联镇联村租赁规模化发展模式。同时探索有效的流转办法。如外出务工的农民可以通过集体经济组织托管承包土地，可由村集体代为流转，流转收益归原承包方；鼓励从事二三产业的农民在自愿的基础上将承包土地的剩余承包期一次性流转出去，接转方经原承包者同意可以将取得的土地再流转等。总之，只要符合"三个有利于"、符合"三个不得"原则，就要不拘形式，不论性质，大胆闯、大胆试，创造土地流转新路子。

2、加强管理，推动流转有序进行。一是抓紧制定流转发展规划。尤其依据产业发展规划做好土地流转工作。各乡镇、村的土地流转要围绕设施农业、休闲观光农业、特色农业等抓好布局。106国道和主要公路沿线的农业走廊和特色种植基地、休闲农业观光园、科技示范园和"一村一品"专业村等作为土地流转发展的重点，形成"村为点、镇为线、区为面"的土地流转新格局。二是保障流转双方的利益。积极开展换发承包土地经营权工作，力争在今年底之前完成全市农户土地承包经营权换发证工作；同时，加快推进集体林权制度改革。严格农村土地流转的民主程序和行政报批程序，依法签订土地流转合同并建立备案制。加强土地流转收益分配的管理，严格控制土地流转的经营内容，依法保护流转双方利益，促进土地流转健康有序进行。

3、扶持引导，促进土地向大户集中。要尽快出台扶持农村土地流转相关政策性文件，制定并落实好土地流转中用电、用地、税收等优惠政策。一是加大财政扶持力度。各级财政每年要在支农资金中安排一定额度，用于鼓励农村承包土地流转，壮大规模经营主体，培育重点产业、发展龙头企业及兴办各类合作经济组织。对农村合作经济组织入股土地以及规模经营大户流转集中土地达到一定规模给予一次性奖励。对县市区农村土地流转进行目标考核，重点培育一批农村土地股份合作社。二是强化金融信贷支持。各级金融部门要制订支持农村土地流转的信贷政策，允许农业产业化龙头企业、农民专业合作组织和规模经营大户采取土地承包经营权证进行抵押贷款。对业主流转开发初期紧缺的资金，银信部门应积极给予信贷支持。允许土地规模经营企业和种养大户修建直接用于种养业生产、管理、服务的非长期性建筑物，并给予收费优惠。三是整合涉农资金和资源。进一步整合各部门的涉农资金，促进涉农项目资金向土地流转大户、龙头企业和专业合作组织倾斜。对土地流转开展较好的地方，优先安排土地整理项目和农业综合开发项目，着力提高涉农资金的使用效率。

4、夯实平台，规范土地流转运作。建立健全政府和市场两个流转服务平台。政府平台主要是建立健全农村土地流转的专门机构。建议县级经管局加挂土地流转服务中心牌子，乡镇成立土地流转服务站，村级成立土地流转托管站，赋予其职权，负责抓好农村土地流转指导、协调、监管工作，包括出台土地流转的具体实施意见；加强流转审批程序、合同签订签证、流转登记备案及档案管理等工作；建立协调处理机制，调处农村土地流转中的各类矛盾和纠纷；培育流转纪经人、健全土地流转社会保障制度等，为推进土地流转

创造良好的法制环境、信用环境、服务环境。市场平台主要是成立流转中介服务组织。按市场化规则有效配置土地，推行农村土地经营权价值评估机制，评估使用权市场价格，实现公平交易。建立土地流转供需和市场价格等信息库，为土地流转供销双方提供信息服务，降低流转交易成本，提高土地流转交易的成功率。搭建经营项目、生产基地与流转土地之间的桥梁，打造全省、全国知名的农村土地流转对接服务品牌。真正做到流而有向、流而增效、流而有序、流而无忧，流出活力。

农村土地流转论文:土地信托银行视角下农村土地流转的新路径

服务于我国农村土地管理体系的总目标是指,构建土地信托银行,有效促进土地资源优化配置,充当土地资产的“看护人”,转变土地为“可携带资产”,保障农民合法权益,让农民共享改革开放成果。本文基于国内外土地银行的实践,解析了国外土地银行的特点与启示,进一步分析了我国土地银行存在的问题和未来发展的方向,并在此基础上提出构建土地信托银行的可能,搭建土地信托银行的运行模式,设计土地信托银行的管理逻辑、资金来源和盈利模式,从而发挥信托和银行的优势,为我国农村土地流转探寻一条有效路径。

关键词:土地信托银行 农村土地流转

服务于我国农村土地管理体系的总目标是指,构建土地信托银行,有效促进土地资源优化配置,充当土地资产的“看护人”,转变土地为“可携带资产”,保障农民合法权益,让农民共享改革开放成果。在筹集资本方面,通过信托方式管理企业内部股权,筹集和管理社会资本,可以促进产权社会化,运用联合权力保护微小资本权益,维护劳动者利益,催生民主,制约腐败,缩小贫富差距,克服资本人缺位和资本以大欺小等产权不公平问题,实现按劳分配和按资分配相结合,为共同富裕提供必要的权益保障,从而实现资本共享。在发行集合信托产品方面,可以直接吸收社会民众资金,发挥尽职勤业的金融管理和风险控制优势,实现资本之外更大范围的金融普惠,从而化解当前我国现有的金融制度性红利和垄断暴利与社会不均衡的矛盾。

土地信托银行可行性分析

(一)土地银行现状

从1996年上海建立全国及时家城市土地储备机构起,国内主要城市纷纷建立了自己的土地储备机构。由于我国在土地所有制、土地银行的组织架构、土地收购和管理模式、土地储备的范围、配套法律法规建设等方面与西方国家存在很大差异,再加上国内土地储备机制是建立在土地市场机制还没有建立、隐性市场广泛存在、地价受到抑制的背景下,因此,土地银行制度不健全,功能定位不清晰、真正意义上的土地银行机构缺失,在发挥优化土地资源配置、促进城市发展的功能方面与西方国家存在很大差距。总的来看,目前国内土地银行的运营模式主要有上海模式、杭州模式、南通模式三种,如表1所示。

当前我国土地银行运营过程中存在的问题主要体现在以下几个方面:

1.没有明确统一的土地银行组织机构。我国法律规定土地一级市场中政府垄断,而目前国内没有统一协调的土地银行组织机构和土地银行运营模式,地方政府大多各行其政,土地银行机构身份不明确,导致政府对土地一级垄断权利削弱,各个机构的职责和工作程序不明确,协调困难,工作效率低下。部分城市的土地银行机构目标定位扭曲,片面追求市场利润较大化,不但未能履行调控土地市场、促进经济社会发展的职能,反而在一定程度上加剧了土地市场供求关系的扭曲。

2.土地银行制度实施缺少配套的法律。尽管我国实施城市土地银行制度具有坚实的法律基础,但是城市土地银行制度本身却缺少明确的法律。目前,我国涉及土地的相关法律主要由宪法、民法通则中有关土地的条款,以及《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城市规划法》现行相关法律框架、国土资源部关于《闲置土地处置办法》等。根据这些法律条文,城市政府在特殊情况下可以行使土地所有者权利,对土地进行强制性收购,但是未能形成专门的土地征购法律。而且当土地银行机构运作过程牵涉到土地转让方、政府、开发商等利益时,没有法律去指导土地银行的运作,规范和保障各方的利益调整,使土地银行制度无法高效地实现社会经济目标。

3.土地交易不透明。土地银行实施过程中的一个核心问题是土地转让过程中权利和利益的重新分配。在土地银行机构收购、整合、招投标及出让土地过程中,价格如何确定、所得收益如何分配将直接影响土地出让者、政府、土地银行机构、开发商等各方的权利和利益分配。而目前国内土地交易过程中存在操作不透明、价格不明确、行政化干预严重等问题,不仅不利于土地银行机构的正常运作,也为土地腐败的滋生提供了基础。

(二)构建土地信托银行的优势解析

1.信托和银行的转型理念具有一致性。国外银行发展的实践表明,随着一国经济由投资拉动型向消费拉动型升级转型,以及直接融资在社会融资机制中的作用的提高,银行转型的方向将是由社会融资中介向财富管理中介转变,为客户提供个性化、综合化的金融产品和服务。而在当前国内资产管理市场快速发展的背景下,信托公司也必然要成长为具备资产管理、财富管理能力的机构,才有存在的价值,两者的转型理念具有一致性。战略决定结构,战略的趋同有利于信托和银行组织架构的整合。

2.信托和银行的优势具有互补性。信托公司的优势在于多样化的资金运用方式、通过传统融资型业务所累积的对品质资产的判别和把握能力,以及对新的市场机会特别是产业投资领域的快速响应。银行的优势在于庞大的客户资源和资金资源,面向客户的多元化、综合化业务体系,以及强大的资产管理能力,两者的优势具有很强的互补性。考虑到客户资源和资金资源将是信托公司未来市场争夺的重点,单一融资业务为主导的业务体系亟待改变,因此,并购银行将有助于信托公司实现信托工具的广泛和有效的运用,不断开发信托创新品种,打造核心业务优势。同时,信托和银行也可以实现强强联合,将融资服务和资产管理有机结合。

3.并购银行有利于信托公司提升经营管理水平。信托公司可借鉴银行的流程管理和风险管理,推进以客户为中心、以风险控制为主线的业务和管理流程改造,实现由“部门信托”到“流程信托”的转变;建立包括信用风险、市场风险和操作风险在内的、

全程、量化和立体的风险管理体系,提升自身的风险管理水平。

“土地信托银行”的构建原理

“土地信托银行”以共有制理论为基础,以“立足农村土地,促进土地流转,引导社会资金,实现金融普惠”为践行原则,兼顾信托和银行的制度契合点,促进投融资体制改革,引导社会资金,支持农村土地流转等重点领域建设,实现土地资本化,发挥金融在国家农村土地战略转型中的积极作用。 (一)发展目标

“土地信托银行”将依照国家战略目标和经济社会发展政策,遵循“不以实现商业较大化为目标,而以追求社会效益为路径”的发展思路,引导民间资金投向,合理配置金融资源,为农村土地提供多功能、多方位的金融服务,运用信托机制,让人民共同分享农村土地流转成果,实现金融普惠。

(二)市场定位

“土地信托银行”确立在“市场环境下,以土地为标的,以信托为平台,发挥银行优势,为农村土地流转服务”的运作思路,打造为国家中、长期农村的产业性金融机构。

(三)资本设计

“土地信托银行”以吸收民营资本为主,国有资本为辅,同时吸纳社会民众微小资本,总规模300亿股,每股面值人民币一元,按照市场化原则发行。其中,国有资本不超过30%,民营资本和社会民众资本不低于70%。

“土地信托银行”的运行模式

“土地信托银行”需要具备较强的金融功能,较宽的经营范围,较高的风险管理制度和水平,更好的市场化经营机制,需要一支更加兢兢业业和职业道德优良的管理团队去控制、化解和缓释各种经济风险。基于此,依据银行的存储和信贷功能,依托信托的制度优势,本文构想“土地信托银行”的运行模式如图1所示。

及时,农户将土地存入“土地信托银行”,“土地信托银行”为其提供土地凭证,实现了农民拥有“可携带资产”、“可携带的社会保障”,使农民自由迁徙成为可能。

第二,“土地信托银行”的银行部作为委托“土地信托银行”的信托部设立土地信托,实现土地财产资本化,实现了土地所有权、经营权和收益权的有效分离。同时依托信托专业化、产业资源和与政府沟通等方面优势,增加农民谈判地位,保障农民利益实现。

第三,“土地信托银行”的银行部和信托部实行严格的资产隔离,土地信托实现农村合作组织资产经营和行政管理的分离,实现了受益人的固定收益和超额收益。

(一)管理逻辑

对于发展较为成熟的行业和需要规模发展的行业,如旅游、文化、休闲和健康等绿色经济,可以按照商业银行融资功能,提供短期融资,收购兼并贷款、买方信贷和卖方信贷,支持其建立信用,加速发展。对于风险高、规模大、建设期长、很有前途或意义重大的项目,要客观评估其商业模式和盈利模式,联合财政资金、政策性金融建立多种保障和补偿机制,运用联合融资、银团贷款和结构性融资,控制风险,达到支持目的。对于农村土地中高新技术问题,“土地信托银行”应当建立科技专家顾问机构,建立有关技术资料库,组建有科技评估能力的项目管理团队,逐渐摸索和探寻适应农村土地的投融资管理模式。

(二)资金来源

长期资金来源:根据农村土地发展中开发形式的信托项目,发行集合信托产品,募集中、长期资金、发行中、长期金融债券、建立和管理信托投机基金,发起产业投资基金。短期资金来源:吸收存款、发行大额存单、办理机构存款,办理电子银行和银行卡的个人存款业务,开展金融市场短期融资业务。

(三)资金运用

通过信托投资、信托基金投资、产业基金投资、信托贷款、信托项目融资、收购兼并融资、中短期商业信贷、消费信贷和短期融资工具,运用投贷组合、结构性融资、债股转换组合等方式,提供各种投融资服务。支持农村土地和绿色经济基础建设、培育核心技术企业发展,支持关键企业规模发展,促进农村土地健康发展。解决农村土地以及相关产业短期资金需求,为其建立短期融资平台,提供增信服务,为绿色经济发展提供周转融资和各种金融服务。为农村土地和绿色经济提供重组兼并融资服务,促进规模发展,促进产业链发展,建立行业发展平台,支持农村土地和绿色经济横向贯通发展。建立电子银行体系,创立云银行服务,支持绿色消费、打造旅游、文化、休闲和健康消费金融体系,为扩大内需和拉动消费服务。

(四)盈利模式

在市场化运行原则下,“土地信托银行”保持稳健长期可持续运行的盈利模式是手续费、利差和资本回报,以信托业务手续费收入为主,银行存贷利差为辅,以投资业务资本回报和资金管理息差以及结算、顾问、等中介业务手续费为补充。

农村土地流转论文:苏州社会主义新农村土地流转中的公正建设研究

摘 要:社会主义新农村建设是党和国家解决“三农”问题的基本战略。新农村的土地流转是新农村建设的重要措施,它有助于解放和发展农村和农业的社会生产力,为解决“三农”问题奠定基础。苏州市作为国家新农村建设的示范区,在农村土地流转中致力于公正建设,基本实现了公平正义;但是,在一些新农村示范村的土地流转中存在着不公正问题。苏州新农村土地流转中公正的实现既有赖于政府的努力,又需要农民和农村社会组织的配合,在三者之间形成良性的互动机制。

关键词:社会主义新农村 土地流转 公正

一、概念界定

1.社会主义新农村

建设“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”的社会主义新农村,这是在党的十六届五中全会明确提出的战略目标。所谓社会主义新农村,是指在社会主义条件下,在坚持农业自然资源公有和家庭承包经营的基础上,进行农户承包经营权的流转、实现农业的适度规模经营、以致产业化经营和农业现代化;同时适度发展工业和第三产业,从而建立起的生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁和管理民主的新型农村。 首先,社会主义新农村的建设以土地等农业资源的公有制为前提,坚持土地的家庭承包经营权。其次,新农村建设的经济基础是通过农户的土地等农业资源承包经营权的流转,进而实现的农业适度规模经营、产业化经营和农业现代化;同时,各个地方因地制宜,适当发展乡村企业和第三产业。,社会主义新农村以生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁和管理民主为主要特征,是经济文明、政治文明、精神文明和生态文明的有机统一体。

2.土地流转

党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定‘十一五’规划的建议》提出,“稳定并完善以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制,有条件的地方可根据自愿、有偿的原则依法流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。”[1] 党的十七届三中全会又提出:“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。”[2]《中华人民共和国农村土地承包法》第二章第五节三十二条规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”[3] 。总之,国家实行农村土地流转,是为了适应社会主义新农村建设的需要,进一步解放和发展农村生产力,提高农民收入,解决“三农问题”,促进农村经济社会的发展。

3.公正

公正问题早在2000多年前的古希腊,哲学家就对之进行了深入的研究。柏拉图认为,“正义就是给每个人适如其分的报答。”[4] 正义即善,是好的善。罗尔斯指出,“每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性,这种不可侵犯即使以社会整体之名也不能逾越。因此,正义否认为了一些人分享更大的利益而剥夺另一些人的自由是正当的,不承认许多人享有的较大利益能绰绰有余地补偿少强加于少数人的牺牲。所以,在一个正义的社会里,平等的公民自由是确定不移的,由正义所保障的权利决不受制于政治交易或社会利益的权衡。”[5]中共中央十届六中全会提出构建社会主义和谐社会,以“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”为总要求。其中,公平正义是和谐社会构建的基本要求,当然也是新农村建设的应有之义。

二、苏州社会主义新农村土地流转中的公正实现状况

1.苏州新农村土地流转的决定权状况

据我们调查统计,目前苏州市的新农村基本实现了农业土地的规模经营,67.6%农户进行了土地资源承包经营权的流转。关于土地流转的公平性评价,56.0%的被调查者认为公平,15.2%的被调查者认为不公平,28.8%无回答。苏州新农村50%的农户自己决定其承包经营权的流转,9.4%的流转是由村民代表会议所决定,二者合计59.4%;有16.1%的流转是由村组织决定的,由上级政府决定的占21.9%,二者合计28.0%。由数据显示可见,在苏州新农村土地流转中,基本上尊重了农户的土地流转决定权,维护了其合法权益,体现了公正原则。

2.苏州新农村土地流转中的生态公正实现状况

中国十四亿的人口人均耕地只有1.41亩,土地资源危机严重。党中央国务院针对“十一五”期间资源供需矛盾的凸显,明确要求“十一五”期间耕地保持18亿亩。社会主义新农村建设战略,是基于我国有限的耕地资源,集约和节约利用土地,提高农业生产力,解决困扰我国经济社会现代化的“三农”问题。因此,集约节约利用土地资源是社会主义新农村建设的必然要求。

农村土地资源如何充分利用,与新农村建设密切相关。据我们调查,85.7%被调查者回答他们村没有土地的闲置或抛荒,14.3%的被调查者认为其新农村存在土地抛荒或闲置。同时,新农村住宅和居民区是农村生态环境的不可缺少的重要组成部分,其土地占用状况如何,直接影响到农民的农业生态权利和义务。调查资料显示,苏州新农村的住宅建造,52.4%是利用原旧房地址,19%是利用非宜耕地,只有14.3%是在宜耕地上建设。可见,在苏州新农村建设中,注意节约利用土地,保护农业自然资源,体现了生态公正原则。

但是,苏州市个别新农村在建设中,盲目搞开发,规划出大片的土地用于引进或建立企业,但开发未果,一些土地闲置或抛荒,已建立的厂房长期没人用,造成了很大的资源和资金浪费;或者旧村拆迁后,腾出来的土地没有利用;还有的土地规模经营户没有耕种而造成土地抛荒等。这种现象明显有悖于生态公正。

三、苏州新农村土地流转中公正实现和问题产生的原因

1.苏州市委市政府积极执行中央和江苏省的方针、政策、法律、法规,但由于农村土地制度不健全,土地流转的制度保障不足

苏州市新农村农业土地资源的承包经营权的流转,是在政府的倡导和指示下进行的,政府部门和村级组织做了大量工作,遵循农户依法、自愿、互利、公平、的原则,通过建立农民专业合作社、农村股份合作社等形式,顺利实现了农村土地的流转和规模经营。从而,维护了农户承包经营的合法权益,实现了公平公正。

然而, 改革开放以后,我国农村土地实行家庭承包经营和集体统一经营相结合的双层经营体制。尽管《中华人民共和国土地管理法》与《中华人民共和国农村土地承包法》对此有明确的规定,然而目前的农村土地管理制度是国家或集体所有,农户使用,从理论上讲,所有权非常明确,但实际上形同虚设;而且,虽然土地承包合同使农民拥有了土地使 用权,但制度保障不足,土地流转中公正的实现在一定程度上依赖于当地政府或基础管理部门和农户自身的行为和素质。这样,导致了在苏州新农村建设中一些乡镇或村级组织以各种方式侵犯农民权利的现象,比如:单方面决定土地的流转集中,非法低价征用农村土地等。

2.政府主导型新农村土地流转的利与弊并存

社会主义新农村建设,是中央根据我国社会经济发展趋势和农村的经济社会状况而提出的正确战略决策,地方政府负责具体执行。这是一场自上而下的农村经济社会变革。在苏州新农村建设中,充分体现了社会主义国家集中统一的优势,一方面,苏州各级政府为新农村土地流转制订一系列法规、政策和措施,并负责其贯彻和实施;另一反面,又对新农村的土地流转状况及时反馈监督、对此过程中出现的违法或不公正行为进行纠正和制裁,以保障公正的实现和新农村建设顺利进行。但是,这种政府主导型的土地流转,也会产生其不利的一面。苏州一些基层管理部门,还存在传统计划经济的思维和作风,在新农村建设中,订规划、发指令、拨资金等,差不多安排一切。这种做法很容易忽视农民的意愿和自主权以及市场的应用作用等,从而导致对村民土地承包经营权的侵犯,甚至一些腐败现象。

农村土地流转论文:农村土地承包经营权的流转方式研究

农村土地承包经营权的流转方式研究

关键词：农村土地承包经营权流转概念和特征流转方式的法理界定各种流转之法律内涵

《农村土地承包法》及时章“总则”第10条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”。当前，随着农村生产力的发展，农村二、三产业领域拓展，我国农村土地承包经营权流转进程明显加快，流转规模扩大，截至20__年年中，除西藏外，全国农户承包地流转面积为7000多万亩，占耕地面积的6.7，比20__年底增长多于5。农村土地承包经营权的流转方式已呈现多样化，但目前理论界与实践中对农村土地承包经营权流转方式认识不尽一致，不利于达到农村土地承包经营权流转符合“条件、自愿、规范、有序、依法”之客观要求，不利于真正维护流转双方的合法权益。本文对此作一探讨。

一、农村土地承包经营权流转方式的种种观点

（一）《农村土地承包法》颁布前流转方式的种种主要观点

及时种观点认为，理论界和实际工作者提出了许多集体土地使用权流转的方式，概括起来，有以下七种[1]：（1）出让；（2）出租；（3）转让；（4）转包；（5）入股；（6）抵押；（7）“四荒”拍卖。

第二种观点认为，农地使用权流转的形式包括[2]：（1）占用；（2）联营；（3）租赁；（4）转租、转包；（5）“四荒”土地使用权拍卖；（6）抵押。

第三种观点认为，土地流转的主要形式[3]（1）互换；（2）转让；（3）委托；（4）转包；（5）入股；（6）拍卖；（7）反租倒包；（8）：竞价承包；（9）抵押等。

第四种观点认为，土地流转可以采取以下方式[4]：（1）互换；（2）转包；（3）转让；（4）反租；（5）倒包；（6）入股。

第五种观点认为，土地承包经营权的流转主要包括以下几种[5]：（1）出让；（2）继承；（3）抵押；（4）出租；（5）赠与、互易；（6）转包；（7）入股。

第六种观点认为，农村土地流转的主要方式[6]：（1）土地反租倒包；（2）土地有偿转包或转让；（3）土地投资入股；（4）土地信托服务。

综合上述观点，农村土地承包经营权流转方式涉及：（1）出让；（2）竞价承包；（3）拍卖或“四荒”拍卖；（4）转包；（5）转让；（6）互换或互易；（7）出租或租赁；（8）反租倒包（反租、倒包）；（9）入股；（10）联营；（11）抵押；（12）占用；（13）赠与；（14）继承；（15）土地信托服务；（16）委托。

（二）《农村土地承包法》颁布后流转方式的种种主要观点

及时种观点认为：农村土地的流转方式[7]：（1）土地反租倒包；（2）土地有偿转包或转让；（3）土地投资入股；（4）土地信托服务；（5）土地互换。

第二种观点认为：“在土地流转的方式上，除保留《农业法》中规定的转包、转让、入股、互换等四种形式外，还应增加反租倒包、抵押、出租、出让等形式，还应允许农民在推进农村市场化的伟大进程中，创造性地探索新形式”。[8]

第三种观点认为：农村土地使用权流转的主要形式[9]：（1）自由流转模式。该自由流转包括转包、转让、出租、互换、抵押等具体形式；（2）“反租倒包”模式；（3）土地经营权入股模式；（4）“两田制”模式；（5）“集体农场”模式。

第四种观点认为：农村土地承包经营权流转形式主要有以下几种[10]：（1）转让；（2）转包；（3）出租；（4）互换；（5）入股；（6）抵押；（7）继承；（8）代耕；（9）准占用。

第五种观点认为，农村土地使用权流转的主要形式[11]：（1）转包；（2）转让；（3）退包；（4）互换；（5）委托代种；（6）反租倒包；（7）股份经营；（8）拍卖。

第六种观点认为，农地使用权流转方式[12]：（1）出让；（2）出租；（3）发包；（4）转让；（5）转包；（6）转租；（7）入股；（8）抵押。

第七种观点认为，土地流转有[13]：（1）转包；（2）代耕代种；（3）互换；（4）转让；（5）租赁；（6）入股；（7）反租倒包；（8）继承；（9）抵押；（10）土地托管。

综合上述观点，农村土地承包经营权流转方式涉及：（1）出让；（2）发包；（3）拍卖；（4）“两田制”模式；（5）“集体农场”模式；（6）转包；（7）转让；（8）出租或租赁；（9）反租倒包；（10）入股；（11）互换；（12）抵押；（13）继承；（14）准占用；（15）代耕或委托代种；（16）退包；（17）土地托管或土地信托服务；（18）转租。

笔者认为，《农村土地承包法》颁布前后，专家和学者对农村土地承包经营权流转方式的探讨，对真正界定农村土地承包经营权流转方式是有益的，但同时也存在着明显不足，见后分析。

二、农村土地承包经营权流转的概念和特征

目前，理论界对农村土地承包经营权流转的概念理解和界定上不尽一致。有的人认为：“农村土地使用权流转，就是指在保持集体土地所有权主体不变、确保家庭承包经营制度长期稳定的前提下，土地使用权在不同市场主体之间的转移与交易”。[14]有的人认为：“农地承包经营权流转指的是，拥有农地承包经营权的农户保留承包权，将土地使用权有偿转让给其他农户或经济组织”。[15]有的人认为，“土地承包经营权的主动流转，是指土地承包经营权在市场机制的作用下，在集体组织内部承包经营户之间、非同一集体组织承包户之间以及承包经营户与非承包经营户的组织个人之间所产生的，以转让、出资、出租、抵押、继承、赠与为主要方式的积极作为的土地承包经营权财产权发生转移的行为”。[16]

根据《农村土地承包法》第二章“家庭承包”第五节“土地承包经营权的流转”（第32~43条）和第三章“其他方式的承包”（第49~50条）的规定，并结合民法中的物权法理论，笔者认为，“农村土地承包经营权流转是指在农村土地承包中物权性质的土地承包经营权有效存在的前提条件下，在不改变农村土地所有权权属性质和主体种类以及农村土地农业用途的基础上，原承包方（即流出方）依法将该物权性质的土地承包经营权，或者从该物权性质的土地承包经营权中分离出来的部分权能等具体民事权利转移给他人（即流进方）的行为”。[17]这里“物权性质的土地承包经营权”，是指承包方依照承包合同生效或者依法登记取得的，对农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地、园地、养殖水面、“四荒”等农村土地进行占有和以耕作、养殖、竹木或者畜牧为生产方式从事种植业、林业、畜牧业、渔业等农业目的生产经营而使用并获得收益的权利以及该依法承包农村土地所形成权利的处分权。该“土地承包经营权其性质属于物权，属于物权中的他物权，属于他物权中的用益物权，且是一种新型用益物权”。[18]根据《农村土地承包法》（自20__年3月1日起施行）的法律规范之性质和内容分析，该法“对家庭承包的土地实行物权保护”，[19]对该土地承包经营权已赋予物权性质，并采取物权保护。

农村土地承包经营权流转的 法律特征概括为：（1）农村土地承包经营权流转必须要以物权性质的土地承包经营权的有效存在为前提；（2）不发生农村土地所有权权属性质和主体种类的变化；（3）不改变承包地之农业用途；（4）农村土地承包经营权流转的自愿性；（5）农村土地承包经营权流转的期限性，即“流转的期限不得超过承包期的剩余期限”；（6）农村土地承包经营权流转的二元性，即包括物权性质的土地承包经营权让渡的流转和物权性质的土地承包经营权保留下的非物权性质民事权利流转两方面：（7）农村土地承包经营权流转，其流进方享有的权利，不得超过原承包方（即流出方）享有的权利；（8）农村土地承包经营权流转的流出方的特定性（即原承包方）和流进方的多元化（即一切农业生产经营者，包括法人、其他组织、自然人）；（9）农村土地承包经营权流转的契约性；（10）农村土地承包经营权流转的合理补偿性。

三、农村土地承包经营权流转方式的法理界定

根据上述对农村土地承包经营权流转的概念和法律特征分析，笔者认为：农村土地承包经营权流转，既不同于农村土地使用权的出让，[20]这里“农村土地使用权的出让”，实指农村集体经济组织将农村土地发包或出租给农业生产经营者的行为；也不同于物权性质的土地承包经营权的变更，例如，家庭承包中发包方依法调整承包地，或者家庭承包的承包户依法分户等；更不同于物权性质的土地承包经营权的消灭，例如，承包地被依法征用或占用等。因此，对上述农村土地承包经营权流转方式的种种观点分析可知，其存在问题是：（1）出让不属于农村土地承包经营权流转；（2）竞价承包、拍卖或“四荒”拍卖、发包等应属农村土地使用权出让范畴；（3）占用、退包等应属农村土地承包经营权的消灭范畴；（4）“两田制”模式、“集体农场”规式等应属农村土地的经营方式，而不属于农村土地承包经营权流转；（5）土地信托是指在坚持土地所有权不变的前提下，按照土地承包经营权依法、自愿、有偿转让的原则，土地信托服务机构受农村土地承包方委托，并以中介组织身份，协调农村土地承包经营权转让过程中的有关事项，促成转让方（即原承包方）与受让方达成土地承包经营权转让合同，从而引起物权性质的土地承包经营权转移给受让方的行为。显然，土地信托不属于农村土地承包经营权流转方式范畴，因为土地信托服务机构不属于农村土地承包经营权流转的流出方。

根据《农村土地承包法》第二章“家庭承包”第五节“土地承包经营权流转”第32条“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”和第三章“其他方式的承包”第49条“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或其他方式流转”以及第50条“土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，该承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定；在承包期内，其继承人可以继续承包”之规定分析，目前《农村土地承包法》规定有其名称的农村土地承包经营权流转方式主要包括八种：（1）转包；（2）转让；（3）出租；（4）互换；（5）入股；（6）抵押；（7）继承；（8）代耕（《农村土地承包法》第二章“家庭承包”第五节“土地承包经营权的流转”第39条第2款规定：“承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同”）。

根据《草原法》第41条规定：“需要临时占用草原的，应当经县级以上地方人民政府草原行政主管部门审核同意”。“临时占用草原的期限不得超过二年，并不得在临时占用的草原上修建长期性建筑物、构筑物；占用期满，用地单位必须恢复草原植被并及时退还”。这里“临时占用草原”理所当然应包括临时占用承包地。显然，农村土地承包经营权流转应包括准占用。

根据农村土地承包经营权流转和特征剖析，《农村土地承包法》中所指的农村土地承包经营权“其他流转方式”还应包括：（1）赠与；（2）质押；（3）出典。

这里值得一提的是“反租倒包”。“反租倒包”，是指承包方（出租方）在保留物权性质的土地承包经营权前提下，发包方向承包方支付一定的租金，将承包方的承包地租归发包方（农村集体经济组织或村民委员会、村民小组），农村集体经济组织等发包方再将该承包地发包或倒包给其他从事农业生产的农业生产经营者的行为。“反租倒包”中，农村集体经济组织直接介入农村土地承包经营权流转，通过流转集中土地进行规模经营，从提高资源配置效率是一种有效的制度安排。但出现发包方强行租回承包方的承包地，且租金极低，并以较高价发包，严重损害了承包方的利益，农村集体经济组织把“反租倒包”作为乡村收入的手段，甚至某些人却可因此而得到额外利润，恶化了“反租倒包”等“农村土地承包经营权流转形态”的名声，引起农民强烈不满，并造成了农村社会动荡的巨大隐患。因此，中发[20__]18号《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》明确：“‘反租倒包’，不符合家庭承包经营制度，应予制止”。实践中，“反包倒租”其运行机制类似于“反租倒包”。笔者认为：（1）“反租倒包”或“反包倒租”与承包方直接出租或转包比将增加交易成本。（2）“反租倒包”或“反包倒租”使流转法律关系复杂化，目前其他流转方式只存在一种法律关系，而“反租倒包”或“反包倒租”存在二种法律关系，即租赁法律关系和承包法律关系。（3）如耕地、林地、草地的“反租倒包”，农村集体经济组织等发包方的第二次发包（即倒包），一方面新承包方是本集体经济组织农户以外的农业生产经营者，则违反了《农村土地承包法》第二章“家庭承包”第15条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”和耕地、林地、草地等农村土地应“采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式”（《农村土地承包法》第3条第1款）之规定；另一方面如新承包方是本集体经济组织农户，则依《农村土地承包法》之规定，应采取人人有份、家庭承包，会使农村土地更细碎化，更不利于农村土地的合理利用；一方面按《农村土地承包法》法律规范和内容分析，采取家庭承包方式的第二次发包，则第二个承包方应取得物权性质的土地承包经营权会与原承包方保留物权性质的土地承包经营权相冲突。因此，根据上述分析，“反租倒包”是一种违反法律的农村土地承包经营权流转的形式，应取缔。（4）“反包倒租”中，受转包方（即农村集体经济组织等发包方）也不符合《农村土地承包法》第33条“土地承包经营权流转应当遵循以下原则”之第（四）项流进方“须有农业经营能力”之要求，目前农村绝大部分地方的农村土地经营制度已从过去的“集体所有、集体经营”转变为现在的农村土地“集体所有、农户经营”或“集体所有、承包方经营”，农村集体经济组织等发包方已丧失农村土地的“经营能力”，这是一个客观事实。因此，“反包倒租”也应取缔。

四、农村土地承包经营权流转的各种方式之法律内涵

1．农村土地承包经营权转让。它是指转让方（原承包方）在通过农村土地承包方式取得物权性质土地承包经营权有效存在前提下，在承包期限内依法将部分或者全部承包地上物权性质土地承包经营权转移给受让方（新承包方）的行为。其结果是，转让方丧失部分或者全部承包地上物权性质土地承包经营权，受让方依法取得部分或者全部承包地上物权性质土地承包经营权；同时，转让方与发包方之间部分或者全部承包地上的承包关系终止，确立受让方与发包方之间部分或者全部承包地上的承包关系，如转让方依法将全部承包地上物权性质承包经营权转移给受让方，其承包方法律资格和原拥有的物权性质土地承包经营权同时消灭。

2．农村 土地承包经营权转包。它是指转包方（原承包方）在通过家庭承包方式取得物权性质土地承包经营权有效存在前提下，在承包期内并保留物权性质土地承包经营权下依法将部分或者全部承包地上债权性质农村承包地使用权转移给受转包方的行为。农村土地承包经营权转包，属于转包方在保留物权性质土地承包经营权前提下，从物权性质土地承包经营权中分离出部分权能（包括物权性质土地承包经营权中的占有权、使用权和收益权，但不包括处分权）移转给受转包方，其结果，受转包方无法取得物权性质土地承包经营权，而只能取得债权性质土地承包经营权，同时，原“承包方与发包方的承包关系不变”（《农村土地承包法》第39条），新确立转包方与受转包方之间的转包关系，且该转包的期限不得超过原承包期的剩余年限，一般较短，最长也不得超过20年。

3．农村土地承包经营权出租。它是指出租方（原承包方）在通过农村土地承包方式取得物权性质土地承包经营权有效存在前提下，在承包期内并保留物权性质土地承包经营权下依法将部分或者全部承包地上债权性质农村承包地使用权转移给承租方的行为。农村土地承包经营权出租，属于出租方在保留物权性质土地承包经营权前提下，从物权性质土地承包经营权中分离出部分权能移转给承租方，其结果，承租方无法取得物权性质土地承包经营权，而只能取得债权性质农村承包地租赁权，同时，原“承包方与发包方的承包关系不变，”新确立出租方与承租方之间的农村土地租赁关系，且该租赁的期限不得超过原承包期的剩余年限，最长不得超过20年。

4．农村土地承包经营权互换。它是指在存在两个通过家庭承包方式取得有效的物权性质土地承包经营权前提下，并限于同一发包方的农村土地的两个物权性质土地承包经营权基础上，承包方之间依法互相调换物权性质土地承包经营权的行为。农村土地承包经营权互换，则发生物权性质土地承包经营权让渡的流转，其结果，甲承包方丧失原物权性质土地承包经营权（A）而同时取得乙承包方的物权性质土地承包经营权（B），则反过来，乙承包方丧失原物权性质土地承包经营权（B），而同时取得甲承包方的物权性质土地承包经营权（A）。

5．农村土地承包经营权入股。它是指入股者（原承包方）在通过农村土地承包方式取得物权性质土地承包经营权有效存在前提下，在承包期内并保留物权性质土地承包经营权下依法将农村承包地使用权入股而取得股权的行为。

6．农村土地承包经营权抵押。它是指抵押人（原承包方）通过农村土地承包方式承包取得物权性质土地承包经营权有效存在前提下，以不转移农村土地之占有，将物权性质土地承包经营权作为债权担保的行为。在抵押人不履行债务时，债权人（即抵押权人）依照担保法规定拍卖、变卖物权性质土地承包经营权的价款中优先受偿或以物权性质土地承包经营权折价受偿。

7．农村土地承包经营权继承。它是指承包方在通过农村土地承包方式取得物权性质土地承包经营权有效存在前提下，在承包方一个家庭成员死亡和承包期内，由一个死亡的家庭成员的继承人依法继承物权性质土地承包经营权的行为。

8．农村土地承包经营权代耕。它是指承包方在通过农村土地承包方式取得物权性质土地承包经营权有效存在前提下，在承包期内并保留物权性质土地承包经营权下依法将承包地委托给第三人（即代耕方）暂时代为经营的行为。

9．农村土地承包经营权准占用。它是指承包方在通过农村土地承包方式取得物权性质土地承包经营权有效存在前提下，国家因处于紧急状态或者社会公共利益紧急需要，可以在紧急状态或者社会公共利益紧急需要期间依法将承包地临时转移给国家或者国家指定的特定单位占用的行为。如《草原法》第四十条规定：“需要临时占用草原的，应当经县级以上地方人民政府草原行政主管部门审核同意。”“临时占用草原的期限不得超过二年，并不得在临时占用的草原上修建长期性建筑物、构筑物；占用期满，用地单位必须恢复草原植被并及时退还。”

10．农村土地承包经营权赠与。它是指赠与人（原承包方）在通过农村土地承包方式取得物权性质的土地承包经营权效存在的前提条件下，在承包期内依法将部分或者全部承包地上的物权性质的土地承包经营权无偿地赠与给受赠与人的行为。农村土地承包经营权赠与其法律后果类似于农村土地承包经营权转让；不同之处是转让采取有偿，而赠与采取无偿。农村土地承包经营权赠与法理依据是以物权性质的土地承包经营权是一种财产权为条件，即财产权是可以被依法赠与的。

11．农村土地承包经营权质押。它是指出质人（原承包方）在通过农村土地承包方式取得物权性质的土地承包经营权有效存在的前提下，将土地承包经营权证或者林权证等证书交付质权人占有，将物权性质的土地承包经营权作为债权担保的行为。在出质人不履行债务时，债权人（即质权人）依照《担保法》的规定，优先从拍卖、变卖物权性质的土地承包经营权的价款中受偿或以物权性质土地承包经营权折价受偿。农村土地承包经营权质押的法律依据是农村土地承包权依法可以转让，同时取得土地承包经营权证或者林权证的承包方享有物权性质的土地承包经营权。

12．农村土地承包经营权出典。它是指出典人（原承包方）在通过农村土地承包方式承包取得物权性质的土地承包经营权有效存在的前提下，将物权性质的土地承包经营权出典，一次性获得典价，承典人占有农村承包地而享有使用收益权利的行为。有典权期限届满时，出典人可以原典价回赎物权性质的土地承包经营权[21]。典权为我国特有，虽现行法律没有规定，但司法上保护典权。允许农村土地承包经营权出典，可以进一步拓宽农村土地承包经营权流转方式。

综上分析可知，农村土地承包经营权流转方式可以分为以下几大类：（1）必然引起物权性质的土地承包经营权让渡性质的物权流转方式有：转让、互换、继承、赠与等；（2）可能发生物权性质的土地承包经营权让渡性质的物权流转方式有：抵押、质押、出典；（3）流出方在保留物权性质的土地承包经营权前提条件下发生债权流转方式有：转包、出租、入股、代耕；（4）流出方在保留物权性质的土地承包经营权前提条件下发生行政许可流转方式有：准占用。

通过上述研究，一方面有利于科学界定各种农村土地承包经营权流转的方式；另一方面有利于进一步拓宽农村土地承包经营权流转方式；再一方面能更好把握各种农村土地承包经营权流转方式的性质，一方面有利于建立和完善农村土地承包经营权流转法律制度，使农村土地承包经营权流转符合“条件、自愿、规范、有序、依法”之客观要求，真正达到维护农村土地承包经营权流转双方的合法权益。

农村土地流转论文:农村土地承包经营权流转的运行机理和操作规程研究

农村土地承包经营权流转的运行机理和操作规程研究

关键词：家庭承包土地承包经营权流转流转形式运行机理操作规程

20__年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《农村土地承包法》（自20__年3月1日起施行）第3条第2款规定：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”。按该条款规定分析可知，农村土地承包方式主要有两类：其一是家庭承包；其二是其他方式的承包。根据《农村土地承包法》的法律规范之性质和内容分析，该法“对家庭承包的土地实行物权保护”和“对其他形式承包的土地实行债权保护”（除《农村土地承包法》第49条“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书”，确认承包方取得物权性质的土地承包经营权外）。显然，在法律制度上，对农村集体经济组织成员的土地承包经营权，给予物权保护，确保农村集体经济组织成员承包经营土地的权利不受侵害。中发[20__]18号文件《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》明确指出：“在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用权合理流转，是农业发展的客观要求，也符合党的一贯政策”。可见，家庭承包的农村土地承包经营权流转是促进农村生产力的发展、推进适度规模经营、防止或者减少农村承包地的弃耕抛荒、实现农村劳动力转移和优化农村土地资源配置的必然结果；也是进一步稳定土地承包关系的重要措施。当前，我国家庭承包的农村土地承包经营权流转进程明显加快，流转面越来越大。截止20__年上半年，据初步调查统计，全国各省（自治区、直辖市）不同程度地发生了家庭承包的农村土地承包经营权流转，其流转面积达466.67万多公顷，占农户承包地面积的6.7左右，比20__年上半年的统计调查数增加1.33个百分点。据全国分析转包约占50，出租占17.88，互换占7.58，入股占5.71，转让约占11，其他形式约占10。规范各种形式家庭承包的农村土地承包经营权流转的运行机理和操作规程，以便达到家庭承包的农村土地承包经营权流转符合“条件、自愿、规范、有序、依法”之客观要求和真正实现维护流转双方的合法权益。我们根据《农村土地承包法》第32条“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”规定和该法第33条至第43条等相关条文规定以及实践对此作一深入研究。

一、土地承包经营权转让

《农村土地承包法》第41条规定：“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止”。可见，土地承包经营权转让,是指转让方（原承包方）在通过家庭承包方式取得物权性质土地承包经营权有效存在前提下，在承包期限内依法将部分或者全部承包地上物权性质土地承包经营权转移给受让方（新承包方）的行为。其结果是，转让方丧失部分或者全部承包地上物权性质土地承包经营权，受让方依法取得部分或者全部承包地上物权性质土地承包经营权；同时，转让方与发包方之间部分或者全部承包地上的承包关系终止，确立受让方与发包方之间部分或者全部承包地上的承包关系，如转让方依法将全部承包地上物权性质承包经营权转移给受让方，其承包方法律资格和原拥有的物权性质土地承包经营权同时丧失。

土地承包经营权转让运行机理：（1）以通过家庭承包方式取得物权性质的土地承包经营权有效存在为前提；（2）转让方（即原承包方）有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源；（3）转让方转让土地承包经营权，事先应经发包方书面同意；（4）转让方依法确定受让方；（5）土地承包经营权转让是最彻底的土地承包经营权流转，引起物权性质的土地承包经营权转移；（6）受让方限于除原承包方以外且从事农业生产经营的农户，可以是发包方内的农户（即本集体经济组织的农户），也可以是发包方以外的农户（即本集体经济组织以外的农户），但在同等条件下，本集体经济组织的农户享有优先受让权；（7）采用书面形式的土地承包经营权转让合同；（8）一般应办理土地承包经营权变更登记，否则，不得对抗善意第三人。这里“善意第三人”是指，不知道或者不应当知道承包方已经将土地承包经营权转让给他人，因此与承包方交易，支付了价款，并进行了土地承包经营权变更登记的第三人。举例来说，甲（承包方）将土地承包经营权转让给乙（及时受让方），交易完成后，乙没有办理土地承包经营权变更登记。其后，甲又将同一块农村承包地的土地承包经营权转让给丙（第二受让方），丙不知道甲已经将土地承包经营权已转让给乙，也不应当知道这些情况，随后丙支付了价款并办理了土地承包经营权变更登记，那么，丙就属于善意第三人，取得物权性质的土地承包经营权。而乙就不能取得物权性质的土地承包经营权，但可以向人民法院起诉甲，请求获得相应的救济。第三人丙如果明知甲已经将土地承包经营权转让给乙，或者丙应当知道这个情况（比如，丙已经听邻居说过，但未向甲或乙核实），那么，丙就不属于善意第三人，因而不能取得物权性质的土地承包经营权，乙取得物权性质的土地承包经营权。虽然《农村土地承包法》没有规定土地承包经营权转让必须登记，但是未经登记，受让方取得的土地承包经营权其物权性质是不稳定的，如遇上述存在“善意第三人”，该受让方最终无法取得巩固的物权性质的土地承包经营权。因此，受让方要真正取得稳定的物权性质的土地承包经营权，则好办理土地承包经营权转让登记，成为真正的土地承包经营权人；（9）不得改变土地承包经营权的法定内容和承包合同规定的其他约定内容；（10）不发生农村土地所有权权属性质和主体种类的变化；（11）不改变农村承包地之特殊农业用途；（12）土地承包经营权转让期限为原承包期的剩余期限；（13）土地承包经营权转让费，由当事人双方协商确定，则转让的收益归承包方所有；（14）土地承包经营权转让必须符合条件、自愿、平等、依法；（15）转让后，原承包方与发包方之间在该承包地上的承包关系即行终止，同时确立受让方与发包方之间该承包地上的承包关系；（16）原承包方依法转让土地承包经营权后，在该承包期内无权向发包方要求再以家庭承包方式承包农村土地，但承包方仍享有承包土地的权利（即承包权仍然有效），即在新一轮承包中还可以通过家庭承包方式取得农村土地；（17）转让后，由受让方依法经营农村承包地；（18）受让方向发包方依法履行土地承包经营权法定义务和承包合同规定的其他约定义务；（19）受让方与转让方发生纠纷，依债权法律规范，按土地承包经营权转让合同违约责任处理；（20）受让方与发包方之间发生纠纷，属侵犯土地承包经营权法定内容范围的，依

物权法律规范处理，属违反承包合同约定内容的，按合同债权法律规范处理。

土地承包经营权转让操作规程：（1）转让方（即承包方）向发包方提出土地承包经营权转让书面申请；（2）发包方对转让方转让条件进行审核；（3）发包方核实转让方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，不得干预转让方转让土地承包经营权，应书面同意，否则，不同意，则需说明其合法的理由；（4）转让方依法确定受让方，但在同等条件下，本集体经济组织的农户享有优先受让权；（5）转让方和受让方签订书面形式的土地承包经营权转让合同；（6）受让方向承包方支付转让费；（7）一般应当向县级以上地方人民政府申请登记，确立受让方的物权性质土地承包经营权，未经登记，不得对抗善意第三人；（8）确立发包方与受让方（新承包方）的承包关系；（9）受让方依法经营农村承包地；（10）受让方向发包方履行物权性质的土地承包经营权法定义务和承包合同规定其它约定义务。

二、土地承包经营权转包

土地承包经营权转包，是指转包方（原承包方）在通过家庭承包方式取得物权性质土地承包经营权有效存在前提下，在承包期内并保留物权性质土地承包经营权下依法将部分或者全部承包地上债权性质农村承包地使用权转移给受转包方的行为。农村土地承包经营权转包，属于转包方在保留物权性质土地承包经营权前提下，从物权性质土地承包经营权中分离出部分权能（包括物权性质土地承包经营权中的占有权、使用权和收益权，但不包括处分权）移转给受转包方，其结果，受转包方无法取得物权性质土地承包经营权，而只能取得债权性质土地承包经营权，同时，原“承包方与发包方的承包关系不变”（《农村土地承包法》第39条），新确立转包方与受转包方之间的转包关系，且该转包的期限不得超过原承包期的剩余年限，一般较短，最长也不得超过20年。

土地承包经营权转包运行机理：（1）以通过家庭承包方式取得物权性质的土地承包经营权有效存在为前提；（2）土地承包经营权转包后，承包方（即转包方）的物权性质土地承包经营权仍存在；（3）受转包方取得的只能是债权性质的土地承包经营权，即从物权性质土地承包经营权中分离出来的部分权利；（4）受转包方是一切农业生产经营者，一般是农户，但除农户外，包括法人、其他组织、自然人；（5）承包方（即转包方）与发包方的承包关系不变；（6）转包方与受转包方（新承包方）确立新的承包关系；（7）不发生农村土地所有权权属性质和主体种类的变化；（8）不改变农村承包地之特殊农业用途；（9）土地承包经营权转包后，应当报发包方备案；（10）家庭承包的农村土地可以部分或全部转移；（11）转包的期限不得超过承包期的剩余期限，一般较短，最长一般不得超过20年；（12）在转包关系中，承包方既可以以有偿的方式进行转包，也可以以无偿的方式进行转包，甚至倒贴转包，如有偿的，则转包的收益归转包方所有；（13）土地承包经营权转包必须自愿、平等、依法；（14）采取书面形式的土地承包经营权转包合同；（15）转包期间，由受转包方依法经营农村承包地；（16）受转包方向承包方（转包方）履行土地承包经营权转包合同规定的义务；（17）转包方向发包方履行物权性质的土地承包经营权法定义务和履行承包合同规定的其他约定义务；（18）转包方与受转包方之间发生纠纷，依据债权法律规范，按违约责任方式处理；（19）转包期限届满后，则由原承包方依法经营农村承包地。

土地承包经营权转包操作规程：（1）承包方向第三人（受转包方）发出土地承包经营权转包的建议；（2）承包方（转包方）与受包方磋商土地承包经营权转包合同的内容；（3）转包方与受转包方依法签订书面形式的土地承包经营权转包合同，确立转包方与受转包方之间的承包关系；（4）土地承包经营权转包合同报送发包方备案；（5）受转包方依法经营农村承包地；（6）受转包方向转包方履行土地承包经营权转包合同规定的义务，如采取有偿转包，一般分年度支付转包价款；（7）转包方向发包方履行物权性质的土地承包经营权法定义务和履行承包合同规定的其他约定义务；（8）转包期届满后，由原承包方依法经营农村承包地。

三、土地承包经营权出租

土地承包经营权出租,是指出租方（原承包方）在通过农村土地承包方式取得物权性质土地承包经营权有效存在前提下，在承包期内并保留物权性质土地承包经营权下依法将部分或者全部承包地上债权性质农村承包地使用权转移给承租方的行为。农村土地承包经营权出租，属于出租方在保留物权性质土地承包经营权前提下，从物权性质土地承包经营权中分离出部分权能移转给承租方，其结果，承租方无法取得物权性质土地承包经营权，而只能取得债权性质农村承包地租赁权，同时，原“承包方与发包方的承包关系不变，”新确立出租方与承租方之间的农村土地租赁关系，且该租赁的期限不得超过原承包期的剩余年限，最长不得超过20年。

土地承包经营权出租的运行机理：（1）以通过家庭承包方式取得物权性质的土地承包经营权有效存在为前提；（2）土地承包经营权出租后，出租方（即承包方）的物权性质土地承包经营权仍存在；（3）发包方与承包方之间的承包关系不变；（4）采取书面形式的农村土地承包经营权出租合同；（5）出租方与承租方之间确立农村承包地租赁关系；（6）承租方是一切农业生产经营者，一般是法人、其他组织、自然人，但也包括农户；（7）承租方取得的只能是债权性质的农村承包地租赁权；（8）不发生农村土地所有权权属性质和主体种类的变化；（9）不改变农村家庭承包地之特殊农业用途；（10）土地承包经营权出租后，应当报发包方备案；（11）农村承包地可以部分或全部租赁；（12）租赁的期限不得超过承包期的剩余期限，最长不得超过20年；（13）在租赁关系中，承包方应以“效益优先”，采取有偿方式出租，其出租的收益归承包方所有；（14）土地承包经营权出租必须自愿、平等、有偿、依法；（15）租赁期间，由承租方依法经营农村承包地；（16）承租方向出租方履行农村土地承包经营权出租合同规定的义务；（17）承包方向发包方履行物权性质的土地承包经营权法定义务和履行承包合同规定的其他约定义务；（18）出租方与承租方之间发生纠纷，依据债权法律规范，按违约责任方式处理；（19）租赁期限届满后，由承包方依法经营农村承包地；（20）承包方依法转让土地承包经营权的，承租方是农户的，则承租方在同等条件下有优先受让权，如承租方依法受让土地承包经营权的，受让方（即原承租方）取得物权性质土地承包经营权，确立受让方与发包方之间的承包关系，届时发包方与承包方之间的承包关系和承包方与承租方之间的农村承包地租赁关系同时消灭；（21）承包方依法转让土地承包经营权的，非承租方的合法受让人依法受让土地承包经营权的，届时发包方与承包方之间的承包关系消灭和发包方与受让方之间的承包关系确立，则承包方与承租方之间的农村承包地租赁关系消灭和同时确立承租方与受让方之间的农村承包地租赁关系，这是土地承包经营权转让不破农村承包地租赁原则的体现。

土地承包经营权出租的操作规程：（1）承包方向承租方发出土地承包经营权出租的建议；（2）出租方与承租方磋商农村土地承包经营权出租合同的内容；（3）出租方与承租方依法签订书面形式的农村土地承包经营权出租合同；（4）农村土地承包经营权出租合同报送发包方备案；（5）承租方依法经营农村承包地；（6）承包方向出租方履行农村土地承包经营权出租合同规定的义务，一般分年度履行，包括向出租方支付出租价款；（7）承包方向发包方履行物权性质的土地承包经营权法定义务和履行承包合同规定的其他约定义务；（8）租赁期限届满后，由承包方依法经营农村承包地。

《农村土地承包法》第39条规定：“承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变”。根据该条文分析，土地承包经营权转包与土地承包经营权出租的基本方面大体相似，没有实质上的不同，但也有以下区别：（1）土地承包经营权转包，受包方取得的是债权性质的土地承包经营权；而土地承包经营权出租，承租方取得的是债权性质的农村承包地租赁权。（2）一些地方把流进方是不是本集体经济组织成员，看成是转包与出租的基本区别。转包的受转包方是本集体经济组织的其他成员，出租的承租方是本集体经济组织以外的第三人。但上述法律条文上对受包方和承租方没有上述限制。（3）出租更接近市场配置资源的方式，租金更接近市场交易形成的价格，一般高于转包费。转包收取的转包费一般比较低，个别情况下甚至是“倒贴”，即转包方反而向受转包方支付一定的补偿费用。（4）从流转期限看，转包的期限一般比较短，出租的期限则有 长有短。法律上和实践中，已把转包和出租确定为两种不同的农村土地承包经营权流转方式。

四、土地承包经营权互换

土地承包经营权互换,是指在存在两个通过家庭承包方式取得有效的物权性质土地承包经营权前提下，并限于同一发包方的农村土地的两个物权性质土地承包经营权基础上，承包方之间依法互相调换物权性质土地承包经营权的行为。土地承包经营权互换不消灭土地承包经营权，因此不属于土地承包经营权消灭，而发生物权性质土地承包经营权让渡的流转，其结果，甲承包方丧失原物权性质土地承包经营权（A）而同时取得乙承包方的物权性质土地承包经营权（B），则反过来，乙承包方丧失原物权性质土地承包经营权（B），而同时取得甲承包方的物权性质土地承包经营权（A）。目前，普遍存在农户分块承包农村土地，一般互换土地承包经营权，有利于连片经营农村承包地，逐步实现土地规模经营。

土地承包经营权互换运行机理：（1）以两个通过家庭承包方式取得物权性质的土地承包经营权有效存在为前提；（2）互换土地承包经营权的当事人，仅限于发包方内的农户（即本集体经济组织的农户）；（3）土地承包经营权人之间为方便从事农、林、牧业生产经营活动或者各自需要而进行土地承包经营权互换，但应限于同一发包方的农村土地（这里指耕地、林地、草地）的土地承包经营权之间的互换；（4）土地承包经营权性质不变，即发生物权性质的土地承包经营权互换；（5）土地承包经营权可以等价互换，也可以不等价互换，在不等价互换情况下，获益方需补给对方互换差价；（6）互换土地承包经营权的，土地承包经营权人之间应当以书面形式订立土地承包经营权互换合同；（7）互换土地承包经营权的，应报发包方备案；（8）互换土地承包经营权的，一般应向县级以上地方人民政府申请登记，未经登记，不得对抗善意第三人；（9）不发生农村土地所有权权属性质和主体种类的变化；（10）不改变农村承包地之特殊农业用途；（11）土地承包经营权互换必须自愿、平等、公平、依法；（12）土地承包经营权人依法经营互换后的农村承包地；（13）土地承包经营权互换后，土地承包经营权人向发包方应履行互换后的物权性质土地承包经营权法定义务和该承包合同的规定的其他约定义务；（14）互换后，土地承包经营权人之间发生纠纷，依债权法律规范，按违约责任方式处理。

土地承包经营权互换操作规程：（1）一方向另一方发出土地承包经营权互换的建议；（2）双方磋商土地承包经营权互换合同的内容；（3）双方依法签订书面形式的土地承包经营权互换合同；（4）土地承包经营权互换合同报发包方备案；（5）双方一般应向县级以上地方人民政府申请登记，未经登记，不得对抗善意第三人；（6）获益方需补给对方互换差价；（7）土地承包经营人依法经营互换后的农村承包地；（8）土地承包经营权人向发包方应履行互换后的物权性质土地承包经营权法定义务和该承包合同规定的其他约定义务。

五、土地承包经营权入股

土地承包经营权入股,是指入股者（原承包方）在通过家庭承包方式取得物权性质土地承包经营权有效存在前提下，依法将农村承包地使用权入股而取得股权的行为。

土地承包经营权入股运行机理：（1）以通过家庭承包方式取得物权性质的土地承包经营权有效存在为前提；（2）土地承包经营权人在保留物权性质的土地承包经营权基础上，以农村承包地使用权（这里指家庭承包的土地承包经营权中的一部分权利，而不是全部权利）折价入股，使农村承包地使用权货币化；（3）入股的农村承包地使用权期限应为承包期的剩余期限；（4）土地股份合作社依法发给入股者股权证，使承包方取得股权；（5）土地承包经营权入股后，应报发包方备案；（6）土地股份合作社依法登记设立，且应具有法人资格；（7）土地股份合作社建立法人治理结构，实行民主监督和管理，股东代表大会为土地股份合作社的较高权力机构，董事会为业务执行机构，监事会为监督机构；（8）土地承包经营权入股后，由土地股份合作社对农村土地实行整体布局、统一规划，并直接用于农业生产；（9）土地股份合作社对农村土地实行招标承包，或对外租赁，或者直接经营；（10）不发生农村土地所有权权属性质和主体种类的变化；（11）不改变农村家庭承包地之特殊农业用途；（12）土地股份合作社股东持有的股权，不仅有收益分配权，而且可以依法流转，如转让、赠与等；（13）土地承包经营权入股必须自愿、公开、公平、公正、依法；（14）土地股份合作社依法分红；（15）土地股份合作社破产或解散的，承包方可能部分或全部丧失土地承包经营权，而合法受让人有可能取得承包期剩余年限的物权性质土地承包经营权；（16）承包方向发包方履行物权性质土地承包经营权法定义务和履行承包合同规定的其他约定义务；（17）承包方（入股者）与土地股份合作社发生纠纷，依据企业法律规范处理。

土地承包经营权入股操作规程：（1）入股者之间签订书面形式的农村土地承包经营权入股合同；（2）农村承包地使用权进行评估、验资，确定股权；（3）召开创立大会（即及时次股东代表大会）确定董事会和监事会等组织机构；（4）依法登记设立具有法人资格的土地股份合作社；（5）土地股份合作社依法向入股者发放股权证，确认承包方的股东资格；（6）农村土地承包经营权入股合同报发包方备案；（7）土地股份合作社依法经营农村承包地；（8）土地股份合作社依法向入股者（承包方）分配红利；（9）承包方向发包方履行物权性质的土地承包经营权法定义务和履行承包合同规定的其他约定义务；（10）土地股份合作社依法提前解散的，如土地承包经营权人恢复完整土地承包经营权的，则由承包方依法经营农村承包地；（11）土地股份合作社资不抵债、依法破产的，其结果：承包方丧失物权性质的土地承包经营权，终止发包方与承包方之间的土地承包关系，合法受让人依法取得物权性质土地承包经营权，确立合法受让人与发包方之间新的土地承包关系，由合法受让人依法经营农村承包地，合法受让人向发包方履行物权性质土地承包经营权法定义务和履行承包合同约定的其他约定义务。

六、土地承包经营权代耕

土地承包经营权代耕,是指承包方在通过家庭承包方式取得物权性质土地承包经营权有效存在前提下，将农村家庭承包地委托给第三人（即代耕方）暂时代为经营的行为。

土地承包经营权代耕的运行机理：（1）以通过家庭承包方式取得物权性质的土地承包经营权有效存在为前提；（2）农村承包地代耕后，承包方的物权性质土地承包经营权仍存在；（3）发包方与承包方之间的承包关系不变；（4）签订农村土地承包经营权代耕合同，代耕不超过一年的，可以不签订书面合同；（5）承包方与代耕方之间确立农村承包地代耕关系；（6）代耕方一般应是农户，但也包括法人、其他组织、自然人；（7）代耕方取得的只能是债权性质的农村土地使用权，该农村土地使用权是从物权性质土地承包经营权中分离出来的部分权利；（8）不发生农村土地所有权权属性质和主体种类的变化；（9）不改变农村承包地之特殊农业用途；（10）农村土地承包经营权代耕后，应报发包方备案；（11）农村承包地代耕期限较短，一般为一年左右；（12）农村土地承包经营权代耕费，由当事人双方协商确定，可以是有偿的、无偿的、倒贴的，如有偿的，则代耕的收益归承包方所有；（13）农村土地承包经营权代耕必须自愿、平等、依法；（14）代耕期间，由代耕方依法经营农村承包地；（15）代耕方向承包方履行农村土地承包经营权代耕合同规定的义务；（16）承包方向发包方履行物权性质的土地承包经营权法定义务和履行承包合同规定的其他约定义务；（17）代耕期限届满后，由承包方依法经营农村承包地。

土地承包经营权代耕的操作规程：（1）承包方向代耕方发出土地承包经营权代耕的建议；（2）承包方与代耕方磋商农村地土地承包经营权代耕合同的内容；（3）承包方与 代耕方依法签订农村土地承包经营权代耕合同，代耕一年以上（包括一年）应签订书面合同，代耕不超过一年的，可以不签订书面合同；（4）农村土地承包经营权代耕后，应报发包方备案；（5）代耕方依法经营农村承包地；（6）代耕方向承包方履行农村土地承包经营权代耕合同规定的义务，一般分年度履行，包括向承包方支付代耕价款；（7）承包方向发包方履行物权性质的土地承包经营权法定义务和履行承包合同规定的其他约定义务；（8）代耕期限届满后，由承包方依法经营农村承包地。

七、土地承包经营权继承

土地承包经营权继承,是指承包方在通过家庭承包方式取得物权性质土地承包经营权有效存在前提下，在承包方一个家庭成员死亡和承包期内，由一个死亡的家庭成员的继承人依法继承物权性质土地承包经营权的行为。《农村土地承包法》第31条第2款规定：“林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包”。

土地承包经营权继承运行机理：（1）以通过家庭承包方式取得物权性质的土地承包经营权有效存在为前提；（2）土地承包经营权继承的客体只能是家庭承包的林地，即农村承包林地；（3）承包林地的农户中，一个家庭成员死亡，才发生土地承包经营权继承；（4）继承人的特定性，即指承包的林地，在家庭成员全部死亡的，一个死亡的家庭成员的继承人；（5）继承人一般应是从事农业生产经营活动的自然人或将从事农业生产经营活动的自然人；（6）继承人可以是本集体经济组织（发包方）成员，也可以是本集体经济组织以外的自然人；（7）继承人发生土地承包经营权继承，必须在土地承包经营权期限内；（8）继承人依法取得物权性质的土地承包经营权；（9）不发生农村土地所有权权属性质和主体种类的变化；（10）不改变农村承包林地之特殊农业用途；（11）继承人依法取得土地承包经营权后，应报发包方备案；（12）继承人依法经营农村承包林地；（13）继承人向发包方履行物权性质土地承包经营权法定义务和履行承包合同规定的其他约定义务；（14）继承人放弃继承土地承包经营权的，农村承包林地由发包方依法收回，但发包方应给继承人补偿承包林地收益。

土地承包经营权继承操作规程：（1）家庭承包林地的农户中，一个家庭成员死亡；（2）依法确定一个死亡的家庭成员的继承人；（3）该继承人不放弃继承土地承包经营权事实客观存在；（4）该继承人依法取得物权性质土地承包经营权；（5）该继承人已继承土地承包经营权情形，报发包方备案；（6）该继承人依法经营农村承包林地；（7）该继承人依法履行物权性质土地承包经营权法定义务和向发包方履行承包合同规定的其他约定义务；（8）林地承包期届满时，该土地承包经营权消灭。

八、土地承包经营权准占用

土地承包经营权准占用,是指承包方在通过农村土地承包方式取得物权性质土地承包经营权有效存在前提下，国家因处于紧急状态或者社会公共利益紧急需要，可以在紧急状态或者社会公共利益紧急需要期间依法将承包地临时转移给国家或者国家指定的特定单位占用的行为。如《草原法》第四十条规定：“需要临时占用草原的，应当经县级以上地方人民政府草原行政主管部门审核同意。”“临时占用草原的期限不得超过二年，并不得在临时占用的草原上修建长期性建筑物、构筑物；占用期满，用地单位必须恢复草原植被并及时退还。”而《农村土地承包法》第16条第1款第2项规定：“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”。这里“承包地被依法征用、占用”，属于家庭承包的土地承包经营权消灭。

土地承包经营权准占用的运行机理：（1）以通过家庭承包方式取得物权性质的土地承包经营权有效存在为前提；（2）土地承包经营权准占用后，承包方的物权性质土地承包经营权仍存在；（3）国家或国家指定的特定单位取得的只能是债权性质的农村土地使用权；（4）准占用人只能是国家或国家指定的特定单位；（5）国家对农村承包地准占用，其性质属于行政行为或行政权力性质；（6）承包方应服从该农村承包地准占用行为；（7）国家应给予被占用人（即承包方）适当的补偿；（8）准占用期限较短；（9）因特殊紧急，可以先准占有、使用，后进行准占用补偿；（10）不发生农村土地所有权权属性质和主体种类的变化；（11）不损坏农村承包地之特殊农业用途，如损坏农村土地，则应承担恢复农村土地之农业用途责任；（12）在紧急状态消失后，应立即恢复承包方对农村承包地的依法经营；（13）承包方履行物权性质的土地承包经营权法定义务和向发包方履行承包合同规定的其他约定义务；（14）承包方与国家或国家指定的特定单位之间发生纠纷，依据行政法律规范处理。

土地承包经营权准占用的操作规程：（1）国家或国家指定的特定单位准占用农村承包地要有合理事由；（2）国家在紧急状态期间需准占用农村承包地的，一般因向承包方发出行政通知后准占用农村承包地，因特殊紧急，可以先准占用该农村承包地；（3）农村承包地准占用后，准占用人应对承包方进行补偿，弥补承包方的经济损失，补偿应公平、合理、科学，不得侵害承包方的利益；（4）承包方向发包方履行物权性质的土地承包经营权法定义务和履行承包合同规定的其他约定义务；（5）在紧急状态消失后，如损坏农村土地，则应承担恢复农村土地之农业用途责任，同时应立即恢复承包方对农村承包地的依法经营。

综上所述，家庭承包的农村土地承包经营权流转有其自身特征，只有规范各种形式家庭承包的农村土地承包经营权流转的运行机理和操作规程，才能使农村土地承包经营权流转符合“条件、自愿、规范、有序、依法”之客观要求，达到依法维护农村土地承包经营权流转当事人的合法权益，更好地实现农村土地资源的优化配置和逐步推进土地适度规模经营。

本文是教育部博士点基金研究项目(03JB790028)《农村土地承包经营权流转制度立法研究》（丁关良主持）和浙江省哲学社会科学“十五”规划重点课题（Z02GLT）《进一步推进浙江农村土地使用权流转研究》（丁关良主持）的阶段性成果之一。

农村土地流转论文:我国农村土地承包经营权流转制度的研究

及时章 我国农村土地承包经营权流转概述

一、 农村土地承包经营权流转的概念和内容

1988 年的《宪法修正案》中第十条第四款制定了“任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律的规定转让”的规定。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条也明确规定“国家实行农村土地承包经营制度”,在此法律基础上,国内外很多学者对于农村土地承包经营权流转的内涵给予了自己的很多诠释。丁关良教授详细定义了农村土地承包经营权,他认为“农村土地承包经营权就是指一切农业生产经营者,按照承包合同取得的归国家和集体所有的土地使用权并可以从事农业生产经营活动并获得收益的权利。”[2]另外还有学者将土地经营流转权称之为“用益权”,认为用益权是最能表达出土地经营的概念,但综合考虑法律规定及各个学者的定义,我国农村土地经营权流转是在不改变所属土地所有权的基础上,承包人将该土地的使用权全部或部分转移给他人经营的行为。在此基础定义上,还应该注意以下两个方面:首先,农村土地的经营权流转要确保其所属的用途不变。农村所属的土地是支持我国农村经济发展,支撑我国粮食安全生产的保障。农村土地承包经营权的流转不能出现挂羊头卖狗肉的现象。农村用于生产的土地是非常有限的,我国庞大的人群的生存依赖于农村土地,如果毫无节制、毫无限制地进行土地承包经营权的流转,却不去限制土地的使用用途,必将造成我国农村土地经营权流转过程中农用土地的丧失,从而影响我国整体经济的发展,最终导致严重的社会问题。

(二)农村土地承包经营权流转的内容

农村土地承包经营权流转包括:流转主体、流转依据、流转方式和流转程序。流转主体是土地的承包方,土地的承包方在合同的规定下有权对土地进行经营使用,任何人不得干扰土地承包方对于土地的利用。签订的土地流转合同是作为土地承包经营权流转的依据,承包方和发包方都必须严格按照流转合同的相关规定对土地进行使用,不能滥用土地使用的权利。农村土地承包经营权常用的流转方式有转包型、入股型、租赁型和互换型。转包型,承包人在法律允许的范围内将土地转包给第三人,第三人向承包方履行合同,转包给第三人后,原承包人与发包方的关系不变更。入股型,入股是为了更加合理充分利用土地的集约化生产,提高土地的利用率和生产率。租赁型,农户按照合同要求得到的承包土地,可以依法进行转租并收取一定的租金。互换型,不同农户承包的土地,可以根据各自需求进行土地的交换耕种,实现土地交换使用的互惠互利。农村土地承包经营权的流转程序,应由当事人在依法自愿有偿的原则下,提出流转申请,由乡镇人民政府农村合同主管部门进行审查,然后提供流转合同,当事人确定合同内容无误后签订合同,由合同主管部门备案登记,此时土地流转正式生效。

第二章 我国农村土地承包经营权流转制度的演进

一、农村土地承包经营权流转制度的产生

自 70 年代末至 80 年代初期,当时我国的法律法规、政策严格限制农村土地承包经营权流转。1978 年 11 月 24 日,在安徽凤阳县小岗村,十八位农民开创了家庭联产承包责任制后,揭开了农村的序幕,国家相继出台政策肯定这种土地制度。中共中央在 1982年了一号文件,文件明确指出“包干到户、包产到户”的生产责任制并迅速在全国范围内施行,此时的农村土地所有权仍然归集体组织所有,农民掌握的只是土地的经营权,这种土地格局可以概括成“集体所有,农户经营”。截止到 1984 年,有大约 1.8 亿的农民实行了家庭联产承包责任制,占农民总数的 98%以上。虽然家庭联产承包责任制为农村的土地流转提供了可能,但是农村的土地流转仍被禁止,无论是当时的《宪法》、《民法通则》还是《全国农村工作会议纪要》,都禁止土地流转。随着农村经济的发展,自 20 世纪 80 年代中期开始,禁止土地流转的法律法规均有了松动迹象。此时,家庭联产承包责任制逐渐暴露出了一些问题,它不可能解决农业生产中的全部问题,禁止农村土地流转的已经不适应时代的需求,更不利于保护农民利益。在 1984年的中央农村工作会议一号文件规定,农户可以根据“大稳定、小调整”的原则,通过协商,由集体组织统一调整土地。四年后的宪法修正案中去掉了土地不得出租的有关规定,同时增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的规定。《关于修改的决定》,经第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议审议通过,确立了“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”的规定。之后的《农业法》在 1993 年 7 月颁布实施,该法首次明确对农村土地承包经营权流转作出了规定:“承包方在承包期内经发包方同意可以转包承包的土地,将农业承包合同的权利和义务转让给第三者。”

二、 农村土地承包经营权流转制度的发展

成都市作为四川省的省会,其中城市人口为 1125 万,农村人口为 500 万。可以看出成都市耕地资源与城市人口发展存在矛盾性,土地资源相对匮乏。成都市在发展过程中也意识到了农村土地承包经营权的关键性作用,认为必须对土地承包经营权进行创新性的探索,以便实现现代农业和城市经济的协调发展。为了实现合理的土地承包经营权流转,推动农村土地资本化,促进农民生产生活方式的转变,实现城乡的科学发展,成都市探索了以下适合自身发展的模式经验:一是城乡结合发展。土地承包经营权流转不仅需要农村活力的注入,更需要城市经济的协调发展。单兵作战的土地流转难以有效形成规模化,制定合理有效的城乡经济发展总体规划,能为成都市农村土地找到新的突破口。这样,城乡结合,为农村土地依法流转提供指导思想。二是形成产业集群,创新生态群落。农村土地承包经营权的流转活力如何发挥的更好,需要一整套上下游供应链体系的完善。在区域内形成互为关联的产业链,例如以养殖、水产、蔬菜种植等为主的特色产业,从而土地发展的短板,实现优势互补。最终为农村土地流转明确产业发展的新方向。截止到 2009 年底,成都市通过对区内农户土地进行产权界定,向符合土地承包经营权流转条件的农户办理土地承包经营权证书。土地产权归属得以合法有效地维护,这为进一步进行有效的土地流转奠定基础。

农村土地流转论文:农村土地流转存在的主要问题及对策建议

目前，农村土地流转取得了一定的进展，总体上说是合理有序的。但是，按照社会主义新农村建设的要求，也还存在一些不容忽视的问题，以平昌县为例,主要表现在以下几个方面：

（一）认识不到位，观念滞后，阻碍农村土地正常流转。就总体而言，全县农村土地流转尚处于初始阶段。农户之间小范围的转包转让占主流，规模集中成片流转土地、从事农业综合开发的龙头企业和专业大户较少；流转模式比较单一，土地流转机制尚未形成。其主要原因是：一些地方干部、群众认识不到位，观念滞后。部分领导认识不足，重视不够，缺乏有效的农村土地流转组织、指导和管理手段；部分农户对土地流转认识不足，观念落后，在一定程度上影响着农村土地正常流转。特别是专业大户和企事业单位参与农业综合开发，基本要求是土地连片

（二）普遍对订立合同重视不够，农村土地流转合同不规范，权、责、利不明确。据调查统计，全县农村土地流转合同基本上是以口头合同为主；就全县签订的各种书面协议中，尚有60的合同不够规范和完善。主要是合同文本不规范，内容不齐全，流转面积、标的不，容易产生权益纠纷。

（三）土地流转合同管理滞后，在一定程度上影响了合同兑现。主要表现为农业承包合同监督管理乏力，基层合同管理人员业务素质不高，土地流转合同纠纷处理不及时，使流转双方的合法权益不能得到切实保障。

（四）一些政策性因素也制约着农村土地流转。从去年以来，国务院出台了保护基本农田，禁止用基本农田栽植果树、挖塘养鱼等一系列政策，对于确保国家粮食安全起到了重要作用。但是，目前农村专业大户要求成片开发土地扩大规模呈上升趋势，在一定程度上受到了该项政策的一些制约。

对策及建议

（一）加大对农村土地使用权流转工作的领导和引导，积极推进农村土地流转有序进行。要制定切实有效的措施，积极引导村、社及农民群众在自愿、有偿的前提下开展农村土地使用权的流转工作，认真解决农村土地使用权流转工作中的新情况、新问题，以土地流转为契机，大力培植和发展农村专业大户，推进农业综合开发。

（二）落实相关政策，加强农村土地流转的规范工作。镇乡党委、政府要继续抓好农村土地流转政策贯彻落实，并结合本地实际，制定相关措施，把工作重点放在土地流转的规范工作上，特别要处理好土地流转促进农业综合开发与保护基本农田的关系，处理好土地开发与保护群众权益的关系；对于成片进行农业综合开发的专业大户，在土地使用上，应尽量安排在基本农田以外的范围考虑，使基本农田得到有效保护。

（三）加强农村土地流转合同监督管理。对现有土地流转的合同特别是口头合同要积极引导土地流转双方签订书面协议，明确双方的责、权、利，保护双方的权益和合同的兑现；对不完善的合同要积极做工作，做好合同完善工作。合同管理的重点主要是抓好承包期限在十年以上、流转规模较大的农村专业大户，要严格按照合同管理程序签订规范的合同，避免因责、权、利不清而产生纠纷的隐患。

（四）加强培训，提高基层干部和村会计及合同管理人员、镇乡合同管理人员的政策水平和业务素质。要通过各种形式，加强对镇乡、村干部及合同管理人员的培训工作，不断提高他们的业务素质和政策水平。特别是在组织、发包、指导合同签订、解决合同纠纷等问题中做到依法办事，按政策规章办事，促使土地流转工作规范有序地进行。

（五）进一步健全法律法规，逐步把农村土地流转工作纳入法制化、制度化的轨道。目前，农村土地流转可参考的法律依据有国家颁布的《土地法》、《农村土地承包法》等相关法律法规，为开展农村土地流转提供了重要的法律依据。但是，随着农村经济的发展，农村土地流转日益增多，应把农村土地流转纳人法制化轨道，保障农村土地使用权的有序流转。（审签：曹光辉）

6、平昌县以农业综合开发助推新农村建设

一、加强农村基础设施建设综合整治。坚持“山、水、田、林、路、气”综合治理，加强以病险水库整治为重点的农田水利基本建设，解决农村人畜饮水、农田灌溉问题，增强抵御旱涝灾害的能力。加强现有水利设施的管护，创新现有水利工程的管理方式，使其更好地发挥经济效益和社会效益，确保其安全有效运行。进一步加强农村公路建设，畅通农产品物流通道。二、突出特色农业产业化支撑。围绕建设新农村的总体要求，突出产业支撑，围绕支柱产业，放大产业特色，力求逐渐形成“一村一品”，千方百计助农增收。三、大力改善农村人居环境。结合新村建设经验,继续推进生态建设，切实搞好退耕还林、天然林保护工程，改善生态环境。引导和帮助农民切实解决住宅与畜禽圈舍混杂问题，搞好农村污水、垃圾治理，改善农村环境卫生。

农村土地流转论文:关于农村土地承包经营权流转问题的思考

关于农村土地承包经营权流转问题的思考

农村土地承包经营权流转（简称农村土地流转）作为推动土地要素市场化、农业发展集约化的重要手段，业已成为农村基层干部群众最关心的热点问题之一。笔者现结合远安县花林寺镇工作实际，谈几点想法：

一、现实需求

__镇地处远安县南大门，农业人口__人，占总人口17347人的__%，属典型农业大镇。随着经济社会发展，全镇农村土地资源开发逐步呈现出亟需推动土地流转的3大特点。

一是撂荒面积大。全镇实有耕地__亩，其中河谷冲积平畈和丘陵地带水田9675亩、中高山地带旱田13095亩。农田水利有效浇灌面积10170亩、旱涝保收面积4725亩、机电排灌面积1545亩。据初步统计，__年末全镇撂荒耕地以旱田为主，面积约__亩，占全镇实有耕地面积的30%、旱田面积的52%，撂荒耕地面积较大。

二是集约意愿强。近年来，全镇上下狠抓农业产业结构调整，切实稳定食用菌、柑橘、桑园种植和生猪养殖4大主导产业，积极壮大高山蔬菜、药材种植和景观植物栽培等特色产业，先后发展高山蔬菜专业合作社2家，景观植物专业合作社1家。在专业合作社及种养大户的带动下，农民扩大种养规模的客观需要，与其所拥有小规模且细碎土地的客观现实间的矛盾日益突出。

三是预期效益好。从农民增收角度来看，将土地集中起来进行适度的规模经营，不仅能够使流转土地的农民在不支付种地成本、不承担市场及自然风险的情况下，稳定获取土地使用权出让金，而且能够使闲置土地逐步向种田能手或专业合作社等经济实体集中，实行机械化经营，提高了土地产出率、劳动生产率和规模效益，促进农业内部结构的调整与升级。

二、难点问题

随着土地撂荒闲置现象日益突出，花林寺镇结合农业产业结构调整工作，积极推进农村土地流转，但随着工作的不断深入，一些难点问题逐步突显。主要表现为：

一是农业项目落地难。土地能否顺利实现流转，项目是关键。如花林寺精典景观植物专业合作社、龙凤村高山蔬菜种植基地、高楼村药材种植基地，土地流转规模都在500亩以上。但总得看，农业项目落地率较低。主要原因在于业主规模需求和农民恋土情结的矛盾，集中连片供地困难。从业主看，随着农田基础设施的完善，农业生产劳动强度的降低，土地产出率和劳动生产率明显提高，追求规模效益的愿望越来越强烈。从农户看，农村税费改革取消了所有基于土地的负担，原来在二轮承包时主动不要土地的农户，也纷纷向村集体要求承包地。有的农民认为“土地荒了总比没了好”、“土地荒了也比转了好”。此外，在与项目业主协商时，少数农户要价过高，使业主的投资意愿动摇，项目落空。

二是撂荒旱田流转难。由于劳动力大量转移，镇内旱田撂荒问题一直比较突出。尽管有针对性地采取了一些鼓励措施，撂荒旱田流转的难度还是很大。究其原因，主要受基本农田用途管制、连片抛荒地“插花”多和基础设施配套难等因素制约。按照基本农田面积“替补”政策，撂荒旱田复耕后只能用于种植粮食作物和大田类经济作物，而不能用于种植经济林等改变用途的项目，可开发利用范围窄、效益低，需求主体的积极性不高。加上土地二轮承包时，一般采取不同地类在农户间平均分割的方式，使得每一片撂荒旱田都涉及多个农户，意见难以统一，给土地连片转流带来困难。此外，抛荒旱田多是地处偏远的高山垅田，耕作条件差，路沟渠等基础设施投入大，对需求主体缺乏吸引力。

三是新型农民培育难。近年来，镇内一些种养专业大户从小规模经营逐渐发展壮大起来，如花林寺精典景观植物专业合作社、罗家院村高山蔬菜专业合作社的发起人等。在这些新型农民的成长过程中，离不开政府部门和金融机构在政策、技术、信息、资金等方面的扶持。从目前看，这方面力度还不够，新型农民的数量、能力和产业规模与其在现代农业建设中的主体地位不相称，有待进一步健全农村致富能手的培育体系。

三、工作建议

针对以上情况和问题，推动农村土地流转重点要抓好3个方面工作：

一是搞好分级连成片。推行土地分级制，由乡镇因地制宜地按照土地级差标准对土地进行分类，对一、二、三、四类土地的租金确定指导价。推行土地互换制。对个别农户不愿流转其承包地的，通过镇村两级做协调工作，采取调换等质等量的土地办法，达到集中连片流转土地的目的。推行土地委托流转制，对集中连片100亩以上可供流转的耕地进行综合利用规划，办理委托村集体流转手续，列入土地招商目录，一旦有项目可及时供地。

二是扩大融资提规模。以县（市）为单位，统一成立农村土地经营权价值评估中介机构，由该中介机构对农村土地经营权价值进行评估。拓宽贷款抵押品范围，制定出台农村土地经营权抵押贷款管理办法，允许符合条件的农村土地经营权用于贷款抵押。同时，大力发展专业合作组织，围绕茶果、畜禽、花卉苗木、食用菌、蔬菜等优势产业，创办各种专业合作社和专业协会，利用行业组织，社员之间互为担保，创新担保机制，拓宽社会融资渠道，将工商资本、民间资本引入土地流转。

三是细化政策活机制。以土地供得出来，项目落得下去，服务跟得上去为主要内容，建立县、乡（镇）农村土地流转市场服务中心，细化农村土地流转政策。通过组建农村土地流转有形市场，收集并农村土地流转供求信息；提供土地政策、流转方式、法律咨询等服务；指导乡（镇）村协调好土地承包经营权出让方和承租方的关系，为土地流转当事人双方提供公平合理的土地流转交易平台，切实维护当事人双方合法权益。

对我国农村土地承包经营权流转的法律问题研究

论文摘要 在我国当前城镇化改革的大趋势下,需要规制农村土地承包关系以及促进土地承包经营权流转来发展农村经济。然而,当前我国农村土地承包经营权流转的法律规制存在诸多待完善问题,制约了城镇化的进程和农村土地承包经营权流转的持续健康发展。为了有效规制土地承包经营权流转行为,应对农村土地承包经营权的流转进行立法,明确土地承包经营权流转方式,建立土地承包经营权流转登记制度,限定土地承包经营权流转的主体。

论文关键词 土地承包经营权流转 存在不足 优化建议

一、我国农村土地承包经营权流转法律规制现状

当前我国主要是以2002年《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)为核心制定的一系列部门规章以及地方性法律法规作为农村土地承包经营权流转的基本法律依据。2002年《中华人民共和国农业法》第l0条第2款对允许农村土地承包经营权流转仅作出了原则性规定。此外,2005年由农业部制定的《农村土地承包经营权流转管理办法》对农村土地承包经营权流转主体、流转合同的签订、《农村土地承包法》中规定的流转方式等具体内容和法律效力起了补充说明作用,细化了《农村土地承包法》中土地承包经营权的流转部分的规定。我国2007年颁布并实施的《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)在用益物权关于土地承包经营权的部分条文对土地承包经营权流转的方式及其禁止性规定和土地承包经营权互换、转让的权利变动方式进行了规制,与《农村土地承包法》的规定的相关内容不无明显不同。2008年中国共产党十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出:“按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。建立健全土地承包经营权流转市场,发展多种形式的适度规模经营。”从顶层制度设计上为规制农村土地承包经营权流转提供了政策导向,是未来城镇化进程中的土地承包经营权流转法律制定的大方向。

从以上不同层级的法律、部门规章和有关政策的规定可以看出,调整我国农村土地承包经营权流转的法律规范经历了从简到繁,从原则性规范到具体性规范的过程。目前,我国农村土地承包经营权流转制度的法律框架已经初步形成,对农村土地承包经营权流转法律关系、基本原则、方式、程序、土地承包经营权流转主体以及土地承包经营权流转争议纠纷解决途径等方面均做了相应规定,为农村土地承包经营权流转提供了一定的法律依据。

二、现行规范在促进土地承包经营权流转方面的不足

(一)现行土地承包经营权流转法律规范在适用上存在冲突《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《农业法》、《农村土地承包法》等是当前我国调整土地承包经营权流转的主要法律法规。由于颁布时间不同、政策背景不同,造成了这些法律规范之间存在矛盾和适用上的冲突。比如,关于如何界定农村土地承包经营权法律性质,《物权法》明确规定土地承包经营权是用益物权的一种,以物权的手段对土地承包经营权进行保护。《农村土地承包法》第37条对土地承包经营权流转给予不的物权保护。而《农业法》第13条则对土地承包经营权给予债权保护。又如:对于土地流转的是否受限的规定,同时存在自由流转和限制流转两种不同的法律条文。《农村土地承包法》第37条第1款规定:“采取转让方式流转的,应当经发包方同意;采取转包、出租、互换或者其他方式流转的,应当报发包方备案。”可以得出结论,“经发包方同意”受发包方的限制,而“报发包方备案”则相对不加限制。而《农村土地承包法》第33条规定:“土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿的原则,任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。”此外,第34条同时规定:“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。”都作出了自由流转性质的规定。

(二)土地流转方式规定不明确我国《农村土法承包法》中法律明文列举的法定方式有转包、出租、互换、转让或其他方法流转。但是,“其他方法”究竟还有哪些,法律并未对详细阐述。《农村土地承包经营权流转管理办法》加以确定的流转方式包括转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定方式,除此之外还规定了入股的流转方式。但是,针对司法实践中广泛应用的如抵押、继承等流转方式,并没有作出明确规定。土地流转方式的不确定势必会制约土地流转的效率。

(三)土地承包经营权流转登记公示制度有待完善我国《农村土地承包法》对土地承包经营权的设立与流转采用了类似于意思主义的变动模式。该法第22条规定,“承包合同自成立时生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。该法第23条规定:“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书,并登记造册,确认土地承包经营权。”采用了公示(登记)生效要件主义。该法第38条规定,“土地承包经营权采互换、转让方式流转,未经登记不得对抗第三人”,可以得出其变动模式采用了公示对抗要件主义,其实质也是意思主义原则。这些规定表现为对土地承包经营权的生效要件不统一,易引发司法纠纷和法律冲突。

(四)土地承包经营权流转主体地位不明确我国《农村土地承包法》规定:“农村土地承包经营权的初始发包方是土地所有权主体,一般由集体经济组织代为行使其权力,国有农村土地的承包经营权由实际使用土地的集体经济组织代为行使发包权利,而承包方仅限于集体组织内部农户(‘四荒地’)除外。”然而,在农村土地承包经营权流转领域,长期以来农民集体组织作用遭到了排斥和弱化。乡(镇)政府村委会实际上控制着土地承包经营权流转市场。其法律原因在于,我国《物权法》、《土地管理法》、《土地承包法》在界定土地承包经营权流转主体以及农村土地所有权主体时都较为概括。

三、完善土地承包经营权流转制度的立法建议

(一)制定《农村土地承包经营权流转法》在土地承包经营权流转的法律适用方面,目前土地承包经营权流转法律规范之间存在大量适用上的冲突,立法机构应当对对现有法律加以整合统一,建立不同层级立体的、多方位的土地承包经营权流转法律体系。应当以《宪法》和《物权法》总括性的条文为基础,同时在《农村土地承包法》和《土地管理法》中作具体规定,再辅以部门规章和地方性法法规为实施细则。首先,应当修订土地流转法律法规中有关土地承包经营权流转且相互冲突的内容,这样可以在一定程度上规制土地流转行为,与当前的土地承包经营权流转实践相符合。其次,应对土地承包经营权流转的权利义务主体,土地承包经营权流转法律关系的方式、程序、性质、管理办法以及权利救济做出明确、系统的规定,进而制定符合国情的《农村土地承包经营权流转法》。在我国目前法律和政策已经许可土地承包经营权流转的背景下,针对土地承包经营权流转的专门立法已经不存在障碍。尤其在当前城镇化改革初期,为高效利用土地资源,土地承包经营权流转已成为全国性的大趋势,在土地流转纠纷不可避免的现实情况下,制定一部以调整土地承包经营权流转为主要内容的特别法,可以有效规制土地流转行为,使城镇化进程得 到的法律保障。

(二)明确土地承包经营权的流转方式我国主要以《物权法》和《土地承包法》中有关条文对土地承包经营权的流转方式加以确认。主要方式包括了转包、转让、出租、互换、入股等,对于实际中普遍存在的如抵押等流转方式并未加以明确,此外对“其他方法”缺乏具体解释。法律的缺失造成了不同地区土地承包经营权流转的混乱,大量的流转方式缺少法律依据。如土地流转实践中经常运用的土地信托、土地抵押、赠与等方式。所以,关于“其他方式”的具体规定必须在《物权法》和《农村土地承包法》中加以明确。可以将农村土地承包经营权流转的合法方式之一的附条件的抵押作为保障农村土地承包经营权的物权性质的途径。

(三)建立土地承包经营权流转登记公示制度从物权法角度来看,土地承包经营权是不动产物权,同时也是用益物权的一种。我国现行立法对土地承包经营权流转采取的是债权合意主义。这种立法原意造成了属于重要物权变动的土地承包经营权流转缺乏必要的公信力,造成的后果是在土地流转过程中极易产生纠纷,并且缺少对善意第三人的保护。因此,需要设立专门的土地承包经营权流转登记机构来保障土地流转登记的公示公信力。当前,农村土地承包经营权流转的登记和管理工作应当由乡(镇)人民政府专门负责农村土地承包的管理部门完成。在此基础上建立县、乡(镇)、村建立管辖区域内的土地承包经营权流转查询系统,设立以农村土地承包经营权流转查询为主要内容的“公告—查询”制度,建立便捷的查询系统。土地流转主体可以就已登记的相关土地的承包经营权的权属情况进行查询。这样,土地流转主体的权利可以得到更大限度的保护。

(四)明确土地承包经营权流转的主体土地承包经营权流转行为需要进行必要的法律规制,应当以明确的法律法规形式对农村土地所有权流转主体进行明晰、同时对权利主体的权利和义务予以明确,尤其村集体土地所有权主体的范围加以限定。确定农村集体土地所有权为农民共同所有,从而弱化乡(镇)一级政府作为农村土地所有者的主体地位。这样,乡(镇)主管部门对农村土地承包经营权流转的不正当干预才能从制度上加以限制。同时,应当建立农民自治组织,统一集中管理农村土地资产。关于农民自治组织的成立方式,应当经村民代表大会选举。农村自治组织以经营管理集体土地为主要目标,同时对土地承包经营权流转进行监督和管理。村民自治组织独立与村委会,不同于村委会的管理职能。当前,我国针对家庭承包土地承包经营权流转主体的法律法规对其作了严格的限制,很大程度上造成了土地承包经营权流转受限,直接阻碍了土地承包经营权流转市场的形成。综上所述,促进土地的高效流转需要优化现行法律对土地承包经营权流转主体的规定。

农村土地流转论文:关于农村土地流转机制创新研究

论文关键词：农地产权制度 模式 土地流转 问题 思考途径

论文内容摘要：现行农地产权制度存在着缺陷，农村土地流转具有必然性，但存在多种模式，并且存在诸多问题，基于此，本文提出农村土地流转创新机制。

家庭承包经营责任制是中国特色的农地经营制度，但分散的、狭小的农户经营和大市场发生了矛盾，笔者认为，只有完善土地流转制度，才利于土地的规模经营，提高土地生产率。

现行农地产权制度的缺陷

我国的改革首先从农村开始，而农村的改革又发端于土地承包。土地承包调动了亿万农民的生产积极性，促进了农村和整个经济的繁荣。承包地不仅是农民重要的生产资料，而且是农民最基本的生活保障。我国现行的农地产权制度存在一定缺陷，其主要表现为：所有权主体不清，权限不明；土地经营细碎化，不利于规模经营；农民经营土地短期行为严重等；外出务工农民的承包地弃耕、撂荒现象严重；土地流转困难等。

土地权属关系混乱，所有权主体界定不清，内容界定不完整。目前农村土地所有权主体呈现多样性。就我国的现行法律来说，尽管规定农村土地的所用权归集体所有，但各级管理处置权却由国家掌握，集体所有名不副实，再加上农村双层经营体制中，家庭经营层次日益强化扩大，农村集体机构对土地使用方面的监督、管理和调控能力也就非常有限了。

土地资源零碎化。为了充分体现社区成员平等取得土地使用权的权利，采取按人口平均分配土地的办法。按人口均分土地的制度安排，由于我国人多地少的特殊国情，使得农地经营规模特别小，加之实行好坏搭配以及定期调整等，又造成了地块的数量增加和分布零散。这种多地块、小面积、分散狭小的经营规模，不利于合理利用农业机械和水利设施，不利于实行合理耕作和采用先进技术，不利于调整作物结构和防止病虫害，不利于保持优良品种的纯度和品质，不利于增加农户对土地的投入，必然造成农业的粗放经营和低效益，并且与现代市场经济的大规模、集约化经营相违背。

土地流转困难。在我国，农地流转主要是指农地使用者的农地权利全部或部分地从一个主体转移给其他主体的行为，即农地使用权的流转。随着我国市场经济的不断发展，城市化进程的不断加快，大量的农业人口转为非农业人口，从事非农产业将不可逆转，这样就产生了土地流转的客观需要。农村土地产权关系归属不明确以及周期性的土地调整，土地转让在具体的期限和合同方面不规范，土地流转期限比较短且不稳定，大多数转让都可以随时终止，这使土地流转没有稳定的预期。所以土地的流转一般都是在亲戚好朋友之间无偿进行的，土地很少能流转到最能有效使用土地的人手中，造成土地的使用效率低下和严重浪费。

农村土地流转的主要模式

租赁模式。土地承包者将自己承包的土地在剩余承包期内将土地租赁给其他农户或公司法人使用，承租人向出租人支付租金。我国法律允许农村土地使用权拥有者出租其权利。这种出租的形式对于出租人来说，他不必放弃土地所有权，即可得到土地租金，对承租人而言，他可以较小的代价，在租期内得到土地使用权。出租是债权行为，不改变土地承包关系。该模式的受让人既有个人，也有企事业单位；既有农民，也有干部和科技人员。

土地信托模式。在“坚持确保所有权，稳定承包权，搞活使用权；坚持依法、自愿、有偿，不搞强迫流转，不搞行政定价；坚持不改变土地农业用途，确保耕地复耕能力”的原则下，以收取一定信托服务费(可由受让者支付)和签订信托服务合同的方式，接受农户或土地所有者的土地信托，并按信托约定将其在一定期限内转让给其它单位或个人。

土地抵押模式。土地使用者将自己所拥有的土地使用权向银行担保取得贷款。若抵押人不能按期偿还贷款时，将丧失土地使用权，银行取得土地使用权。该模式主要是发挥土地的融资作用。尤其在某些地区农民自有资金不足的情况下，受新型产业相对较高利润的驱动，很多农民群众采取融资的办法解决资金问题。当前，以抵押土地解决贷款问题，日益成为农民群众创办新兴产业和开发新产品的重要融资渠道。这种方式不仅开辟了农村融资渠道，解决了农民资金问题，而且由于土地使用权仍掌握在承包者手中，也不妨碍土地保护利用，对农村新兴产业的产生和发展有着重要的推动作用。

股份合作模式。土地使用权入股是指土地承包者或拥有农地长期性支配权的合作经济组织将其拥有的土地使用权以折股形式与其他生产要素综合的经济行为。土地由村集体统一经营或发包给其他公司经营，按土地股份，村集体将土地经营及发包所得在年终进行分配。

土地流转存在的问题

土地流转不规范。目前的土地流转大多处于自发和无序状态，土地承包经营权的小规模流转占着主导地位，多为亲戚朋友和农户之间的流转，这就导致了承包经营权在流转时，大都采取口头协议的形式，很少通过合同或契约规范双方的权利和义务。口头合同稳定性差，双方利益缺乏法律保护，协议的随意性造成接包方缺乏长期经营的打算，舍不得增加投入，产业结构调整的积极性不高，甚至出现掠夺式经营。

土地流转缺乏必要的信息中介。目前我国农村的土地承包经营权流转的对象大多局限于本集体经济组织内部的村民，且多为转让人的亲戚和朋友，影响了土地流转的规模和效益。虽然有的地方成立了土地流转中介组织，但总体上缺少由上而下的网络状、多功能的服务体系，使得供求双方信息辐射面窄，流动不畅，这不仅使土地流转受到局限，影响了土地资源的合理配置，也使土地流转的交易成本提高。 建立真正适合土地流转市场需求的中介组织后，不仅可以让本村、本乡范围内出包转让而且可以让外乡、外县甚至外省、外国的投资人都能来投资，从而打破地域限制，促进农村经济发展，这样也有利于农业的市场化转变。

畸形行政干预阻碍土地流转。土地流转是一项复杂的工作，需要必要的行政干预和监督指导，但有些地区无端干预，或在某种利益驱使下不顾农民利益强行干预，甚至有预谋地干预，造成不良影响和后果。一些基层干部迟迟不将第二轮承包合同或土地经营权证书发放到农户，借招商引资发展经济之名，随意改变土地用途；有的不顾实际，强行搞所谓股份制或集中经营，引发很多后遗症；有的对土地租金的收益分配，缺乏公开性、合理性，对农民的补偿不到位的现象比较严重等。这些都对土地流转产生极为不利的影响，也造成干群关系紧张，引发消极因素。

土地承包权的福利性弱化土地流转积极性。由于在农村社会保障体系很不完善的情况下，土地承担着农民就业保障和伤病养老保险功能，又由于承包者承包成本低，不转让也关系不大，受让者也在低成本的环境中不肯出高价，因此，虽然农民就业范围越来越广，农民收入中农业所占比例逐年下降，但大多数农民仍把土地看成“活命田”，宁可粗放经营，甚至荒芜弃耕，也不愿轻易转包。

土地流转市场的配套服务欠缺。目前我国的土地流转市场不完善，缺乏土地流转的政策空间。同时，流转的服务也不到位，流转程序复杂，信息不畅通，也阻碍了流转的积极性。特别是产权界限不清导致土地流转的责权利关系不明。土地流转中，虽然存在土地所有权、使用权、承包经营权等，但各项权利的界限没有具体规定。

金融信贷支持缺乏而制约了土地流转。农村金融信贷管理制度与农村土地流转资金借贷需求不匹配，无法满足土地流转的需要。再者，由于农业的市场风险和自然风险都比较大，所以相当一部分农业企业在争取资金和立项过程中，由于在农村信用社、农业银行或其他商业银行的监管体系中，还没有建立农户直接信贷担保机制，金融机构对农户不肯或不愿给予资金投放，使一些较好的项目在萌芽状态就被扼杀，这对于提高土地效益，促进土地健康流转都起到了制约作用。

农村土地流转机制创新

（一）培育各种类型的土地流转服务中介组织

建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势，而完善中介服务组织是农地市场化的关键。该机构负责受理需转让土地农户的申请，需承包土地投资人的申请，采用多种形式为双方牵线搭桥，保护流转双方的利益。基层农经合作经济管理部门要履行自己的职责，做好工作，确保土地“自愿、有偿、合法、有序”流转。进一步发挥中介机构的搭桥引线作用，加快土地流转，促进农业规模和产业化经营。

（二）有效发挥政府和村集体的职能

市场的发展有其自身的盲目性、自发性、滞后性的特点，尤其是我国农村的土地市场还很落后。因此，一是政府要对土地流转有宏观上的调控。建立调节机制，防止土地使用权过于集中，以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象。农村土地市场的发育，可加强土地转让的公平性和竞争性，实现有序管理。二要建立约束政府行为过度干预的机制。定位政府在推进土地流转中的角色，监控土地供需总量的动态平衡，而不是运用行政手段去调整土地资源，与民争利。三要加强宣传力度，增加农民对有关法规和政策的了解，使土地流转由自发逐步转向自觉。土地是农民的命根子，群众是土地流转的主体。因此，要抓好土地流转，必须“以人为本”，千方百计调动广大群众的积极性。

（三）建立农村社会保障体系

目前，我国广大农民仍然把土地作为安身立命的基本生活保障，没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离开土地的安全感和适应市场风险的能力，农村土地市场发育的进程也将严重受阻。因而，必须建立多层次的农村保障体系，包括农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助，以及发展和完善农村合作医疗制度等，逐步弱化土地的福利和社会保险功能，建议研究“用土地流转出让金作为农村居民社会保障金”制度，为农民解除放弃土地承包的后顾之忧，使“不依赖土地为生计” 的农民真正离开土地，促进农村土地流转和农村城镇化建设。

（四）完善农村金融服务体系

促进农村信贷，发展农村经济。农业结构调整和规模经营、农村二、三产业的发展、农村消费市场的扩展等问题，都与农民的经济状况密切相关，农民缺少资金及的融资渠道已成为当前农村经济发展的一大制约因素，也必将制约农村土地流转。因此，建议在稳定承包权30年不变的基础上，以土地使用权抵押融资的方式，使农民较为方便地获得急需的启动资金，发展农业或农村二三产业，以此促进农村土地流转。在农业发展基金中，列出一定比例的专项基金用于扶持适度规模经营，主要用于农业基础建设、标准农田建设和农业科技推广等。要简化种养大户的贷款手续，通过信用社审定，发给“支农信用卡”或“贷款信誉证”。

（五）积极稳妥地推进城镇化

发展壮大县域经济，加快农业剩余劳动力转移和乡镇城市化进程，为土地流转创造条件。大力发展非农产业，使农村隐性失业劳动者从土地中分离出来，加快农业剩余劳动力转移；加大对农民的培训力度，提高农村剩余劳动力的技能和素质，加大劳务输出；切实加快乡镇城市化进程，实现农村剩余劳动力的就地转移；依靠科技进步，提高自主创新能力，积极主动地以国内外市场需求为导向，促进产业结构调整，提高企业竞争力，使更多农业剩余劳动力得以合理转移。

农村土地流转论文:农村土地流转中社保功能体现与补偿标准计算研究

摘 要：土地保障是农村传统的保障方式。目前我国农村还不具备建立社会保障的现实基础，农民社会保障还不能脱离土地保障，土地保障仍然是中国转型时期发展和稳定的需要。因此，需要针对失地农民、农民工和农村务农人口三大群体，将土地流转与土地保障功能延续联合构架，通过土地流转获利补偿类型的划分与范围计算的重新设计，实现农村土地保障功能在土地流转过程的延续。

关键词：农村土地；土地保障功能；土地流转

从理论上讲，土地是一项重要的生产要素，依据市场信号进行配置而参与生产经营，体现的是生产功能；而农民的生存、就业、养老等保障问题是依靠建立社会保障制度来解决，社会保障由社会来承担，农民的生产和社会保障是相互独立的[1]。但在我国特殊国情和制度背景下，土地体现的不仅是生产功能，而且还充当着农民可以长期赖以生存的保障功能，在农村社会保障制度缺位的情况下，以土地为核心的家庭保障承担着农民的全部保障项目。可以说土地是一种综合性保障载体，它包含低生活保障功能、养老保障功能、医疗保障功能、失业保障功能等城市人口所具有的基本保障项目。土地作为一种综合性保障载体，其功能还将在相当长的时期存续.但随着城市化的进程，土地流转成为必然。在土地流转过程中，农民的土地社会保障功能如何体现与存续成为一大难题。本文从土地保障功能的观念认同、在流转中存续的必要性与农村土地流转中分类型补偿及补偿标准的范围设计与计算方式研究作出积极的探索。

一、目前土地保障功能存在的问题

郭阳旭：农村土地流转中社保功能体现与补偿标准计算研究1.失地农民原土地的保障功能得不到延续，影响社会的稳定和城市化进程

农民失地是城市化和工业化的产物，是城市化进程中不可避免的客观现象。但在我国现有城乡分割的社会保障体制之下，农民失去土地后，难以进入城镇社保，再加上征地补偿标准太低，安置不到位，使依附在原土地上的保障功能不能得到延续，失地农民无法获得必要的社会保障，从而面临着生活、就业和社会保障等一系列问题。这些问题如处理不当，很容易引发社会矛盾，影响社会的稳定和城市化的进程[2]。

2.农民工土地保障功能没有合理转化，土地规模经营难以实现

农民工为城市建设作出了重大贡献，但却没有得到城市的承认，更没有被现行的城市社会保障体系所吸纳。由于没有社会保障，即使没有精力和技能务农，也不轻易放弃土地承包权，在农村的农民亦未享受到由于农业劳动力的转移而使承包耕地面积增加的实惠，农户承包的土地规模无从扩大。同时，由于经济文化程度较高的劳动力的转移，承包土地留给妇女儿童或年老体弱者耕种，相当一部分土地荒芜，使我国本来就十分紧缺的耕地资源处于闲置、浪费或低效利用之中，大大影响了农业劳动生产率和土地生产率的提高，影响着农村社会经济的发展。

3.农业劳动者从土地获得的保障弱化，无法获得必要的社会保障

“入世”后具有比较优势的农产品市场进一步扩大，农业产业结构调整、农业分工深化直接导致农业风险加大。农户家庭作为基本的农业生产单位和市场组织，在农村社会保障体系不健全的情况下，基本上承担了农业生产过程中所有的风险[3]。而近年来，农民从土地上获得的净收入下降，农业经营比较利益低，土地收入难以为农民提供必要的保障，土地保障功能持续弱化。农村的养老保险、医疗保险、低生活保障等正规保障又由于农村经济落后，地方财力有限，致使保障对象覆盖面窄、保障程度低，对农民保障能力有限，并且这种救济性质的保障基本上也只能缓解贫困而不能预防贫困，农村社会保障形势严峻。

二、土地保障功能延续的必要性

1.目前农村缺乏建立社会保障的现实基础

我国农民建立社会保障面临着保障对象庞大、保障基础薄弱和保障资金奇缺的现实。首先，农村人口众多，依靠国家投资建立农村社会保障根本不现实。我国农村现有 7.45 亿人，即便给 7.45 亿人提供低生活保障，不仅中国政府做不到，任何一个发达国家政府也做不到。给处在工业化进程中的边缘群体——农村人口提供现代意义上的社会保障根本不切实际。尽管政府痛下决心加大对农村社会保障制度建设的公共财政投入，但实际上拿不出更多的资金用于发展农村社会保障事业。正是由于目前农村还缺乏建立全国社会保障的现实基础，近年来，国家对农村社会保障的养老保险、低生活保障和农村新型合作医疗制定的一系列政策和措施，其内容也主要是“坚持资金个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的原则。

2.农民的社会保障还不能脱离土地保障

社会保障应该遵循“适度保障的原则”，社会保障必须以经济发展水平为基础，高于经济发展的社会保障，不但难以维持，而且对整个社会和经济都是一场灾难[4]。我国是一个农村人口占绝大多数的农业大国，是一个经济有相当发展，但还不发达的发展中国家。目前社会保障的制度安排只能使农户获得生存意义上的经济安全，国家和社区目前还不能在更高水平上为农户安排社会保障资源。因此，农民的社会保障的建设必须在加快建设农民正规社会保障的同时，仍要积极研究传统土地保障功能，探索土地制度改革、创新土地流转方式，延续土地保障功能，走保障模式、保障形式、保障水平多元化的农村社会保障之路。

3.土地保障是转型期农村社会较大的稳定器

土地是农民较大的利益所在，也是农村较大的稳定因素。从制度经济学研究问题的角度来说，中国特色土地按人口平均分配，按户占有产权的农地制度起到稳定社会的作用。在庞大的人口压力、短缺的资源矛盾下，仍然能够基本维持安定，靠的是小农平均占用土地这种基本制度及依附在土地上的保障功能[5]。另外，目前城乡居民收入差距的扩大导致了社会的不公平，制度转换对农村社会结构的撞击，农村正规社会保障的缺失，很可能诱发农村社会的动荡，如果社会矛盾激化到一定程度，不仅多年的发展成果要毁于一旦，甚至社会发展还可能会出现大幅度倒退[6]。因此，在没有建立起正规的农村社会保障之前，土地保障仍然是农村社会较大的稳定器。虽然目前的农地经营降低了农业产出，但是这种产出损失被现有农地的社会保障功能所抵消，因为农地在养老、医疗、失业和基本生活等方面的作用远远超出了农业本身，对整个国民经济和社会稳定产生深远影响[7]。因此，研究土地保障功能的存续在中国社会转型期显得尤为重要。

三、农村土地流转中社保功能的分类体现与补偿标准的计算

1.土地流转后土地保障功能的分类体现的基本思路

土地流转是实现规模经营的必然，要实现土地保障功能的存续，必须与土地流转联合构架。基本思路是：促进土地流转，设计合理的土地流转方式，通过土地流转的获利置换农民的社会保障，实现土地流转后土地保障功能的存续。土地流转的获利主要反映在两个方面：一是集体土地转为国有获利。集体土地流转征用后，可以获得一定经济补偿；二是集体内部流转获利。通过集体土地的内部流转，可以使土地流转到经营能手手中，由其创造出更多的经济效益。其中土地流转的补偿的标准是农民获利多少的关键，是土地保障功能得以延续的保障。下面就三类主要群体：被征地农民、农民工和农业劳动者分别讨论其土地保障功能的存续。

2.失地农民土地保障功能的补偿标准设计与计算

由于我国农村土地的双重功能、我国制度的特殊背景和土地所有制的特点导致了我国土地征用中财产权补偿的不，征地补偿标准太低，没有充分考虑失地农民社会保障问题，造成失地农民问题严重。因此，本文考虑通过提高土地补偿标准实现土地保障功能的延续，也就是说土地补偿费要充分体现土地的双重功能，由于土地的双重功能都是通过土地收入来实现，因此，农民失地后，其土地补偿应该由按原土地所有年限的收入进行补偿，按公式Y= X/R[1-1/(1+R)N]进行贴现，式中，Y代表每个被征地农民应获得的土地补偿费用，X代表土地平均年产值，R代表贴现利率，N代表贴现年限。以重庆市荣昌县一征地补偿案例分析说明土地补偿费用的测算。项目区总面积1 643.50亩，人均耕地面积0.97亩，根据荣昌府发[2005]86号，统一年产值为1 800元/亩，按插入法计算土地补偿倍数为6.15倍，安置补助倍数为6.3，则土地补偿费=1800×6.15×1643.50=1819.35万元。按本文的方法进行测算，荣昌县的平均寿命73岁，项目区人口的平均年龄42周岁，则土地补偿应按31年进行，还原利率取6%(结合国民经济增长和银行利率)，则土地补偿费用=1800/6%×[1-1/(1+6%)31]×1643.50=2507.24万元。可以看出由此方法测算的土地补偿标准比原《土地管理法》规定的土地补偿标准要高出687.86万元。建议将此部分费用纳入失地农民基本社会保障建设中去，从而实现原土地保障功能的存续。

3.农民工土地保障功能的补偿标准设计与计算

不同条件的农民工对土地的依赖程度各不相同，其土地的保障功能延续也可以采取不同的方式。按对土地信赖程度将农民工分成两种类型。一类是长期在城市工作，有相对稳定的职业、住所和收入来源，这部分农民工已经基本上脱离农村成为市民，但由于具有农村户口，社会保障还没有被纳入到城镇保障中去，在农村还拥有土地。这部分农民工看重的是依附在土地上的保障功能，而不是土地的生产功能。在没有合理补偿的情况，即使其收入基本上不是来自于土地，也不愿意放弃这的保障。二类是流动打工者，包括农闲时出来打工者和长年在外打工者，没有稳定的工作经常变换打工地点的打工者。对这部分农民工来说，由于没有稳定的打工收入，土地仍然是的保障[8-9]。

农民失去了土地保障，现代社会保障又长期将农民拒之门外，使失去土地的农民生活陷入困境，有失社会公平，不利于社会稳定，这种局面我们应该尽量避免。但如果已经长期脱离土地的进城农民仍保留承包地，不利于土地规模经营的实现，也不利于农村劳动力的转移。因此，对于及时类农民工，最关键为其建立城镇社保。因此可以实施“土地换保障”的做法，如果进城达到一定年限(3到5年)，将其纳入城镇户口，并且促使将农地有偿转让给国家，国家不支付现金，而是为这类农民工建立现代社会保障，国家将从农民工那里获得的土地进行分类，有必要用于城市建设或道路等基础设施建设的土地规划后使用，按市场价格进行计价；可以整理为大片土地的可以成片转让给专业农户或其他经济主体；其他的可以根据具体情况出租或转让。所获得的收入作为政府对农民工社会保障资金投入的主要来源，从而实现原土地保障功能的延续[10]。

第二类农民工，流动性较大，还不具备脱离土地的条件，土地仍然是他们生存和生活保障的一道防线。但是由于长年在外务工，家庭劳力不足，暂时无力经营但又不愿放弃承包土地的农户，可鼓励他们将土地的使用权以其他的方式流转，获得土地流转收益，实现土地规模经营，提高土地利用效率，使他们在外打工获得收益的同时，也可以从农村土地流转中获得收益，从土地收益中获得保障，增强土地保障功能，从而实现土地保障功能的存续。

4.农村务农人口的土地保障功能的实现方式探索

农村务农人口的土地虽然没有发生流转，但土地保障功能弱化，只有通过提高农业经营效益和比较利益水平，激活土地的保障能力。从当前来看，要提高农业的经营效益和比较利益水平，应该双管齐下。一方面，积极促进农业结构调整，加快农业的产业化经营，优化农业结构，提高农产品的价格竞争力和农产品的加工增值程度。另一方面，适应“入世”以后农业政策调整和提高农业竞争力的需要，改善政府对农业的调控方式，优化农业的发展环境。特别要加强政府对农业基础设施、农业科技、农产品营销等方面的支持，改善支持方式，在促进土地流转的同时，激活土地的保障功能[11]。当然，农村的社会保障还应该在坚持土地保障的同时，依据经济发展水平，积极探索土地的合理的社会保障功能及其实现的标准与机制，走多元化的农村社会保障之路。

四、结语

在城市化和工业化过程中，一方面会产生大量的失地农民和农民工，另一方面对土地的需求也会增加，土地流转加快，规模经营得以实现。土地对农民的保障性也在逐渐提高。经济发展到一定程度的时候，地价也会相应提高，土地就具备了对农民进行保障的物质基础。因此，进行土地流转社保功能的体现范围、标准与类型的规范研究，就是土地保障功能得以存续的关键。

农村土地流转论文:谈“鱼鳞册”制度对农村土地产权的完善及促进土地流转的借鉴

[论文关键词]借鉴;鱼鳞册;土地产权;土地流转

[论文内容提要]“鱼鳞册”是明清时期的土地登记制度,具有地籍性质,其历史功能主要有土地核查功能､促进土地流转速度的功能､土地所有权质证功能和遏制规避赋税的功能｡目前我国农户承包地户均五块左右,承包书只写农户承包的亩数,每块状况不清,不利于农地流转｡历史上“鱼鳞册”的功能具有明晰土地产权的功能,因此,借鉴“鱼鳞册”,有利于固化､细化农民的土地承包经营权,明晰土地分配状况,以利于在更大的范围内推动土地流转｡

一､“鱼鳞册”性质和历史功能

(一)“鱼鳞册”及其性质｡“鱼鳞册”是我国历史上起始于宋,完备于明,延续至清的一种土地管理办法,作为征收土地税的依据｡这种图册,绘出辖区内地形全图,包括所有田块,以及水陆山川道路桥梁,鳞次栉比,看似鱼鳞,故称“鱼鳞册”｡每一田块注明编号,以下则是按编号顺序的具体田块的形状图及有关资料,包括:坐落位置､科则(等级)土质､业户､佃户､积步(田块面积)､四至等｡

“鱼鳞册”的性质相当于我们今天的“地籍”,明清时期的文献叫“从田”,是明清时期政府对人民实行的两套登记制度之一(“从田”和“从户”)｡“从田”有两类,一类即“鱼鳞册”,登记境内各田块的静态状况;另一类称“推收册”,登记境内各田块的动态状况,即田块产权的转移——田块买卖的记录,出卖田块称为“推”,买进则谓之“收”｡“鱼鳞册”目的在于确定境内各类田土的总面积,并且确定每块田地的产权,所以也是产权登记｡一旦发生田地买卖交易,产权转移,便登录在推收册上｡中国历史上主要以土地税为主,故以地籍上登记之产权加总,调整其推收移转,以定税额｡

据赵冈(2001)研究认为,鱼鳞图册上的数字可信度相当高,远比西方同时期的土地登记制度高明得多｡鱼鳞图册的误差主要是两类:一类是技术上的误差;另一类是人为误差,如漏报或瞒报｡就前者来说,技术上的偏差不会太大｡就后者而言,误差程度也不大｡一是因为在鱼鳞图册上登记是取得合法产权的途径,为保障产权､避免争论或为便于日后出售,业主无强烈瞒报的动机;二是因为每次丈量工作,政府都有严厉的惩罚逃避者的规定;三是因为政府主管署还有审查复验制度;四是因为瞒报存在技术上的困难｡即使业主贿赂丈量人员隐漏某号田产不报,鱼鳞册总图就要露出一个空白洞｡同时任何一丘田地都有四至,如果把其中某丘田剔出隐瞒不录,则其四周的田地四至无法互相吻合｡据对鱼鳞册各丘田地四至的考察,没有发现与邻丘四至参差之例｡

国内外有关鱼鳞图册的研究成果,主要包括:图册的本题研究,如鱼鳞图册的缘起与延续､鱼鳞图册制度在明代的普遍实施;图册编造过程､成册年代､图实相符与否等问题的考实;围绕田土存在形式､土地所有状况､户籍变迁情况等的初步研究｡鱼鳞图册史料价值的真正体现,就是要利用它从根本上展开诸如土地制度等问题的研究､以及如何利用鱼鳞册制度为现代农地制度改革提供借鉴,但这方面的工作仍处于起步阶段｡

(二)“鱼鳞册”历史功能

1､土地核查功能｡历史上,发动土地大调查的次数很多,历朝历代都有,但真正称得上土地大调查的却没有几次｡最早一次是东汉光武帝建武十五年的度田,最近一次是改革开放后1984年的土地资源调查,也就是土地详查｡这期间,宋朝有北宋太祖建隆二年谴吏度田､北宋神宗年间王安石“方田法”清丈､南宋高宗李椿年的“经界法”清丈;明朝洪武年间武淳的“鱼鳞图册”核实田亩､神宗万历年间张居正服务于“一条鞭法”的土地清丈;1934年~1937年民国南京政府的土地测量;建国初期1951年的查田定产｡这样算来,我国历史上一共有9次取得过一定实际成果的土地大调查｡但若比较严格地评价,只有3次真正称得上土地大调查,分别是明朝朱元璋调查､张居正调查和改革开放后的土地详查｡

从土地大调查的基本性质看,明太祖朱元璋时期的土地调查是我国历史上的及时次最详尽的土地大调查｡这次土地大调查在总结前朝土地调查､整理地籍经验教训的基础上,在技术方法上创立了推行全国的鱼鳞图册制度,土地调查和人口调查同步安排,土地调查结果是鱼鳞图册,人口调查结果形成黄册,两册相互补充､互为母子｡同时为了保障调查工作进行,洪武二十四年采取了严厉的行政手段,即在调查完善成果阶段,对编辑鱼鳞册､黄册隐漏者“家长处死,人口迁发化外”｡技术方法和行政手段的运用对保障大调查顺利进行和成果质量发挥了重要作用｡

2､促进土地流转速度的功能｡明清时期实施以“鱼鳞册”为主的土地制度,土地私有权属进一步明晰化,国家开始出台相关律令保护私有产权,并为私有产权的合理流动提供保障｡这种土地产权的变化大大刺激了土地产权市场的发展,促使土地产权开始进一步细分化､分离化,土地买卖异常活跃,土地流转速度也大大加快｡随着商品经济的发展和土地市场化程度提高,土地流转加速所导致的集中和分散两种趋势有了新的表现｡特别是这种土地分散化,部分抵消了土地兼并的趋势｡

3､土地所有权质证功能｡在鱼鳞册上登记,是取得合法产权的途径｡据《明史•食货志》载:“鱼鳞册为经,土地之讼质焉;黄册为纬,赋役之法定焉｡”鱼鳞册是产权登记簿册,如有涉及土地产权纠纷的案件,当事人及主管官署都是据鱼鳞册及推收册来断案判决的,故土地之讼质焉｡我国土地所有权实行登记制度起源甚早,《隋唐•食货志》记载的“晋自渡江,凡货卖奴婢､马牛､田宅,存文券｡率钱一万输估四百入官,卖者三百,买者一百”,即为政府发给财产过户文契并征收契税之先例｡唐代因实行均田法,对土地私相买卖有严格限制,故行文谍制度,以证明合法买卖私产｡迨至南宋,推行鱼鳞册制度,所有财产田地均须登记,土地买卖均须先核对与鱼鳞册上之登记,是否相符,并登记新业主之姓名,所有权移转方属完成法定程序｡

虽然上述登记制度之主旨均在于征收税赋,然而亦有供作“质证”,以杜纷争的作用｡

4､遏制规避赋税的功能｡鱼鳞图册制度的推行,使征收赋税有了依据,对地主富豪隐瞒土地,规避赋税也起到了一定的遏制作用｡明朝政府通过这次土地丈量,清查出不少隐瞒土地｡洪武二十六年(1393年)“核天下田,总八百五十万七千六百二十三顷” ｡同时赋税收入也有所增加,仅米麦一项计算,由洪武一十四年(1381年)的26105251石,增加到洪武二十四年(1391年)的32278983余石｡

二､我国农村土地经营规模现状

据《中国农村住户调查年鉴2001》资料表明,我国农户的农地经营规模无论是总规模还是耕地经营规模均呈下降趋势｡1985年我国农户人均经营的耕地､山地和水面总规模为2.61亩/人,其中耕地2.07亩/人､山地0.52亩/人､水面0.02亩/人,2001年农户人均经营总规模为2.30亩,其中耕地l.99亩/人､山地0.28亩/人､水面0.03亩/人,2001年较1985年总规模下降0.31亩/人,其中耕地规模下降0.08亩/人､山地规模下降0.24亩/人｡期间,1996年人均经营土地规模较大,为2.78亩,其中耕地经营规模2.30亩/人｡

不仅农户承包土地的经营规模仍然趋于减少,拥有地块数量也较多,农户土地经营呈现分散化､细碎化的特点,这种土地细碎化状况较其他一些国家更为明显｡

许多学者的调查研究表明,适度土地规模经营有利于土地效率的提高｡非常小的农田尤其是面积小于0.5公顷的农田的生产率是很低的,而且不会高于套筒农田的生产率,当种植面积超过4公顷之后,农业生产率随着种植面积的增加而下降｡因此,梅建明(2002)认为农地适度规模经营是我国农村经济发展的重要手段,也是我国农地制度建设的重要目标｡

三､影响我国农地流转的产权因素

推进农村土地流转是解决人地矛盾,实现农业适度规模化经营,降低生产成本,提高农业经营效益,促进农民增收的必然选择,但在我国农村存在着土地所有权主体不明､土地产权缺乏保护､没有合理的土地产权流转机制等方面的缺陷｡

(一)土地产权模糊｡法律规定我国农村的土地归农民集体所有,但是“集体”的定义却极为模糊｡究竟谁是集体的真正代表?有多种提法,并且概念也极不明确,认定权利主体有很大困难｡陷入谁都有权利谁都无法有效行使权利的漩涡,往往行政上的组织如村委会等运用其行政权力来干预和行使所有权｡

(二)土地产权缺乏保护｡土地产权的模糊使得国家所有权的“天然”代表——政府处于强势地位,政治权利在很大程度上束缚和影响了产权｡国家所有权并不是和其它分离开的权利职能处在平等的位置上,国有权实际上衍化为政治权的行使｡国家通过征收农业税获取地租,通过农产品“合同定购”的形式索取剩余产品,除了国家之外,集体无权向农民征收赋税,尽管集体也是土地的所有权主体之一｡另外,国家可以随时向集体征地,集体只有被征的义务,而没有拒绝被征的权利,征地的补偿条件也由国家决定｡因此,无论从使用权､收益权还是处分权来看,都存在国家对集体这一所有者的干预｡农民缺乏对土地独立､稳定和受保障的产权,经营行为的短期化现象仍然十分严重｡

(三)缺乏合理的土地产权流转机制｡在有效率的制度安排下,土地资源的有效配置是通过土地产权自由转让的市场化行为来实现的｡但我国土地流转是通过自上而下的动员部署,对村､组(甚至县､乡)范围的土地按统一原则､统一方法进行的计划调节,这种调节方式往往造成“一户(几户)有病,全村吃药”的现象,调节周期的过长或过短都与市场经济下农民对土地的需要量相脱节｡而且计划性统一调配土地的做法也为一些乡村干部以权谋私提供了可乘之机｡

在这种产权制度下,事实上,农民不是土地的所有者,只是经营者,而乡村集体代表国家掌握土地的终极所有权,有权对土地进行处分｡这种所有权､处分权与占有权､经营权分离的产权已成为农地流转的体制性障碍,也成为一些乡村组织借地发财,损害农民利益的政策依据｡同时由于家庭联产承包责任制导致的土地细碎化经营状况,一些需要土地的农业产业化企业就需要和分散经营的农户分头谈判,增加了交易成本｡而分散的农户由于缺乏组织难以联合起来维护自身利益,结果往往是在谈判中处于劣势,地价被过分压低;或是被乡村组织低租高包,使自身合法权益受到损害｡

四､借鉴“鱼鳞册”,完善农地产权

通过上述分析可知,目前我国农户承包地户均五块左右,承包书只写农户承包的亩数,每块状况不清,不利于农地流转｡历史上“鱼鳞册”的功能具有明晰土地产权的功能,因此,借鉴“鱼鳞册”,有利于固化､细化农民的土地承包经营权,明晰土地分配状况,以利于在更大的范围内推动土地流转｡

(一)借鉴“鱼鳞册”,继续稳定农村土地承包关系｡具体说,就是要实行农村耕地承包权的稳定化､长期化､商品化｡稳定化是指所有耕地按照一定标准承包给农户,取消“双田制”等一切村干部可以在短期内任意发包耕地的权力,制止向“集体化”的回归｡长期化是指耕地长期承包,承包权可以继承｡商品化是指承包权可以买卖｡在这个原则下,实行土地承包权的重新调整,除乡村道路等公用设施占地外,其他一切农地根据承包权划分给农户｡农民吃了这颗“定心丸”后,就会重新审视自己的行为并使其长期化,对农地进行科学的投资､规划和集中｡“鱼鳞册”的实施有利于继续稳定农村土地承包关系｡

(二)借鉴“鱼鳞册”,明晰土地产权的主体与法人｡土地产权是由权利人直接行使的,因此必须明确土地产权的主体与法人代表,具体界定各项权力主体对土地的义务､权力､利益和责任的限度,以便产权主体能行使相应的权力,担负应尽的责任,并履行法律手续｡

(三)借鉴“鱼鳞册”,进一步完善土地产权关系｡要突破目前“政社合一,三级所有”的产权模糊状况,实行所有权与经营权的分离,并用立法的形式明确加以规定,严格界定财产利益主体的权力､责任和利益,形成各利益主体之间经济的､法律的以及利益的约束关系｡与此同时,要把处理土地纠纷纳入一般的司法诉讼渠道,彻底剥夺农村干部对土地的控制权力｡

农村土地流转论文:论农村土地使用权流转法律制度的完善

[内容摘要]目前，我国法律中的《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国担保法》等对中国农地使用权流转的规定，存在着诸多不完善处，不符合我国农地使用权流转的现状与趋势。本文拟就现行法律制度对我国农地使用权流转的规定及其缺陷、未来土地立法中有关农地使用权流转的规定需予完善之处，做相应探讨，以期有利于我国相关立法的发展。

[关键词] 农地使用权流转 农村土地承包经营权 物权性质

一、现行法律制度中对农地使用权流转的相关规定及其缺陷

我国现行法律中与农地使用权相关的法律规定散见于《土地管理法》、《农业法》、《担保法》等中。《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）第81条正式规定了农村土地承包经营权，并将该权利编排于第五章及时节“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”之中，而通常我们认为该节实际上是对物权制度做出规定。①同时，于2003年3月起施行的《中华人民共和国土地承包经营法》也承认了土地承包权的物权性质。但《农业法》13条中规定“在承包期内，经发包方同意，承包方可以转让所承包的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面，也可以将农业承包合同的权利和义务转让给第三者，承包期满，承包人将原承包的土地、山岭、荒原、荒地、滩涂、水面享有优先承包权。承包人在承包期内死亡的，该承包人的继承人可以继续承包。”可见我国《农业法》是将承包经营权作为债权保护的，与《民法通则》的规定存在冲突，并且由此导致土地承包经营权人的处分权受到限制，土地承包经营权流转方式较为单一。《担保法》第34条第三项、第五项，第37条第二项的规定表明：耕地、宅基地、自留山等集体所有的土地使用权，除了抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权可以抵押外，其他均不可抵押。简言之，除“四荒”外，农地使用权不得作为抵押权的标的。

由上述内容可见，现行法律关于我国农地使用权流转的规定存在以下缺陷：

（一）、就其性质而言，《民法通则》上的物权性质规定原则但是抽象，而《农业法》、《担保法》中的债权规定是具体的并且有较强的适用性和可操作性。由此，诸法的规定的不一导致了实际运用中的诸多不便。

（二）、土地承包经营权人对农地使用权的处分受到过分限制。因为《农业法》规定，只有在发包方同意的前提下，承包权人才可转包或转让土地承包经营权。

（三）、承包人于承包期内死亡，其继承人不是以继承方式取得该承包经营权，而只能以继续承包方式取得该权利。

（四）、目前法律许可的农地使用权流转的方式仅限于转包、转让等几种，流转方式单一，对于现实生活中常见的出租、入股、抵押等未予以详细确认和规范，表现出了一定的滞后性。

（五）、对承包地的分割转让过于放任，易造成农地在转让过程中越分越细，不利农村稀缺资源优化配置，不符合农业现代化、产业化趋势。

以上缺陷均需在今后我国相关土地立法中予以完善。

二、从法律上完善农地使用权流转制度的理论基础与现实意义

（一）、农地使用权流转具有深刻的理论基础

1、产权经济学认为，土地作为农业发展不可或缺的生产要素，不仅是宝贵的自然资源，还是一种资产，具有商品属性。农地使用权的流转是市场经济的内在属性和基本要求，因为只有流动起来才能实现配置，只有进入市场才能产生交换价值。产权若不能流通转让，则产权效益实现的交易成本就会提高，同样土地若不能合理流转，则土地的配置效率就难以提高。国内外经济发展的历史表明：一切稀有资源优化配置的主要途径是流通转让。②

2、根据哲学上的唯物辩证法，稳定是相对的，流转是的，稳定是流转的前提，流转是稳定的存在和实现方式。二者对立统一于土地资源的优化配置当中。

地权的稳定性固然会影响农民对土地的投资，但这种影响并不是最明显的，而且有时会集中表现为产权的其他方面，例如拿产权证抵押贷款等等。所以，不能夸大地权稳定性对投资的影响。③

3、再者，众所周知，土地对农村人口有很强的保障功能。但这种功能不光只能通过提供粮食来实现，还应该可以通过土地出租获取租金或者其它方式来实现。④

（二）、推动和促进农地使用权流转符合我国的现实需要和发展趋势。随着我国农村经济的发展，第二、三产业的兴起，农村城市化的推进，农村剩余劳动力转移，种地不再是一些农户的依靠，农户对土地的依存关系逐渐发生变化。推动农地使用权流转可以实现物尽其用，避免耕地的闲置浪费。其次，在一些地方，农户仍按传统方式经营，效益低下、农业生产率不高，农业收入甚至连年下降，不少农民愿意把承包地租给业主而收取租金，促进了农地向种田能手集中。再者，随着我国进入WTO后，要提高我国农业竞争力，必须促进规模经营，加快农业产业化，而这需要首先加快农地使用权的流转，促进土地集中。

由上可见，无论是理论上还是现实需要或者发展趋势上都客观要求加快农地使用权的合理流转。法律作为社会的调节器，应当尽快完善相关规定，避免其滞后性，调整新的社会关系，在明确所有权、稳定承包权、保护收益权、尊重处分权的基础上，推动农地使用权的流转。

三、与农地使用权流转相关的问题的法律制度的改革

农地使用权流转的法律制度完善问题，实际上具有不系统性，其涉及到许多相关的配套改革。下面将从土地承包经营物权化，赋予农民长期而稳定的承包经营权和完善农村社会保障机制、改革户籍制度等三个方面来进行具体分析。

（一）土地承包经营权物权化的法律改革是农地使用权流转的基础，作为法律上的明晰的物权是土地进入市场的条件。

1、如前所述，土地承包经营权的性质仍未达到统一。本文认为赋予其物权性质的观点应得到支持。如果土地承包经营权只是一项债权而债权本身进入流转过程是要受很多限制的，如需发包方同意，制约了流转关系，为集体土地所有者用行政手段、准行政手段干预留下了余地。承包经营权物权化使得权利人所享有权利的性质、内容、种类具有法定性。并且，作为一种权、支配权，物权人处分其权利无须征得土地所有权人的同意，从而有利于农地使用权的合理流转。⑤

2 、明确了农村土地承包经营权物权化这一趋势后，我们需要解决如何实现其物权化的问题。对此，我国学者有许多争议。如土地使用权说、土地承包经营权说、永佃权说、农地用益权说和耕作权说等，其中争议较为集中的是“农地使用权说”与“土地承包经营权说”。前一种观点以梁慧星为代表，梁慧星研究员领导的物权法起草小组于99年10月完成的《中华人民共和国物权法草案》中第四章使用了“农地使用权”这一概念；后一种意见以王利明教授等为代表，其在《中国物权法草案建议稿及说明》中使用了“农村土地承包经营权的概念”。本文较为赞同前一种意见，认为农地使用权应作为土地承包经营权物权化后的适当形式。

首先，基于过去法律规定的不统一以及多数人对土地承包经营权的性质、内容的传统认识，土地承包经营权物权化后若继续使用“承包经营权”这一概念，可能会从其名称上导致对这项权利的性质、内容的误解。为了避免与债权法上的“承包经营”相混淆，从而使得土地承包经营权物权化这一立法初衷得以实现，故有必要提出“农地使用权”这一概念。第二，农地使用权这一概念的提出是“所有权、承包权、使用权”三权分离的结果。其目的、内容和性质都可以从农地使用权这一概念中得到体现，明确易懂，注重土地的价值，具有科学性。而“土地承包经营权”这一概念，无法清晰表明三权分离的关系。再者，“农地使用权”这一概念的提出，有利于法律体系的完整性与协调性。因为“土地使用权”这一概念早已为先行立法和实务所接受，在这一概念基础上提出“农地使用权”这个子概念具有合理性。同时与“宅基地使用权”、“国有土地使用权”等概念相互协调，有利于建构我国的法律体系。而“土地承包经营权”则容易导致法律体系的混乱。可见，农地使用权是土地承包经营权物权化的适当形式。物权化后，农户具有明晰的物权。“农地使用权”作为一种物权，除包括占有、使用、收益权外，还包括了一部分处分权，如转让、入股、抵押、出租等，由此也为其流转提供了可能。

（二）从法律上赋予农户长期而稳定的农地使用权是农地使用权流转的保障。

我国《土地承包经营法》规定“承包期限至少30年”。目前，基层干部用行政手段调整承包地频繁，这样做的缺点是农民没有稳定的预期和信心，不敢做长期性投入，不利于提高生产水平；每次调整表面上解决了一些人地矛盾，但又会产生新的不公平；另外，频繁调整承包地为一些干部提供了谋取私利的机会，加剧了农村社会的不稳定。⑥而且承包期内的经常行政性调整，阻碍了土地使用权流转制度的发育。道理很清楚：由于承包期内发生人地关系、就业方向上的变化，使农地使用权流转的条件才开始，但还未等农民自愿、依法、有偿开始转让，就发生用行政手段调整，就不可能再有农地使用权流转了。如果土地承包关系是不断调整的，农地使用权的转让就是很不确定的，使人不敢转入也不敢转出，流转机制必然发育不起来。承包期限过短，转让权、抵押权等农地使用权的诸多权能也将难以付诸实施。

但这里需要我们注意的是赋予农民长期而稳定的农地使用权与土地权利的流转并不矛盾。关于这点，本文在前及时部分中关于“稳定”和“流转”的辨证关系中已做了阐述，此处不再重复。

当然，承包期内不调地是一般情况，在自然灾害毁损土地时，经县级政府批准可以适当调整。坚持“增人不增地、减人不减地”的政策，法律给予起点公平，今后出现人地矛盾，可通过土地流转、发展二、三产业健全农村救济制度、建立农村社会保障制度方法予以解决。⑦

（三）完善农村社会保障制度、农村救济制度、户籍制度等相关的制度，解决农户对农地使用权流转的后顾之忧。

长期的城乡二元经济结构，抑制了农村剩余劳动力脱离土地的可能性，现行的户籍制度、社会救济制度等对农户脱离土地进入城市形成障碍。建立和完善农村社会保障制度、改革现行的户籍制度，赋予农民“迁徙自由权”，实现城乡的自由流动，城市居民与农村人口的就业平等，社会保障权利平等，才能免除后顾之忧，从而有利于农地使用权的流转。

可见，农地使用权流转的法律制度的完善需要以上三个方面相应的配套法律制度改革的支撑和促进，才能形成健全完整的农地使用权流转制度。

四、我国未来立法中关于农地使用权流转需要完善之处

（一）流转的客体应由债权性质的农村土地承包经营权转变为物权性质的农地使用权。物权模式下，农地使用权的排他性能防止他人滥用征地权，限制基层政权和乡村干部滥用土地处置权。有效的保护农地使用权人的合法权利；有利于农地使用权的自主流转。农地使用权的可让与性有利于农地使用权的流转机制的建立，使农地使用权作为一项财产在不同主体间合理流动，实现物尽其用。

（二）农地使用权流转的法律原则“自愿、合法、有偿、有序”。

自愿即在农地使用权流转中，应尊重确保农户的主体地位，尊重农民意愿，不得强迫、阻碍承包方依法进行的农地使用权流转，乡村组织不可，也不可撒手不管，应积极引导、规范、管理。农地使用权物权化后，农户拥有的农地使用权作为一种支配权、对世权，不受他人非法干预，即使发包方作为土地所有人，也必须尊重农地使用权人依法进行的农地使用权流转，不得非法进行行政手段、准行政手段的干预。也就是说，自愿原则是由农地使用权的物权性质决定的；合法即农地使用权的流转必须依法进行，包括主体资格合法、程序合法、内容合法、形式合法；有偿即农地使用权流转中必须注意保护和弥补农户利益，其进入市场进行依法流转应当市场经济的等价有偿原则；有序即农地使用权的流转不可一蹴而就，应坚决杜绝以规模经营的名义，使农民失去土地。流转应当循序渐进地进行。

（三）农地使用权流转的形式应由单一化向多样化发展，具体形式应包括转让、出租、抵押、入股等。法律不仅应对现行的农地使用权的流转方式予以确认规范使之有章可循，并且在未来土地立法中应对农地使用权的流转形式规定一个弹性条款，使法律具有前瞻性和灵活性。本文将对以下几种形式进行具体分析。

1、农地使用权的抵押

农地使用权的抵押指在不转移土地占有的前提下，债务人或第三人将依法享有的农地使用权向债权人提供担保，保障若债务人在合同期限届满仍不履行债务时，债权人有权将农地使用权拍卖、变卖、折价抵偿。我国现行《担保法》规定：除“四荒地”外，农地使用权不可抵押。这样的立法目的是考虑到土地承包经营权抵押后，农民万一不能按期偿还贷款，银行难以处理土地，而且农民可能因此失去土地和生活保障。⑧本文认为立法的此项规定不妥，立法者的考虑也是值得商榷的，原因如下：

（1）允许农地使用权抵押是土地承包经营权物权化的必然要求，物权法意义上的农地使用权是农地使用权人自主支配标的物并排除他人干涉的权利。内容上不仅包括占有权、使用权、收益权，也包括一定的处分权，而抵押也属处分权的范畴，承认抵押设定权是赋予农地使用权物权保护的必然结果，也能充分发挥农地使用权作为一种用益物权的价值。（2）允许抵押与保护耕地，保障农户基本生存条件，以及防范银行金融风险等立法政策并不矛盾。立法上可以在允许抵押的同时，对抵押的土地的用途加以限制，规定作为抵押物的农地使用权的受让人不得改变农地的农业用途；对抵押人利益的保护可通过规定在抵押人丧失农地使用权后对该土地享有优先承租权来实现；银行的金融风险可在技术操作上加以防范。（3）允许农地使用权抵押可以融通农业资金，特别是农业中长期发展资金，解决投资资金不足问题。在发展资金相对匮乏的农村，没有理由不采取此机制。（4）目前世界上许多国家都普遍建立了农业土地抵押为特征的农地金融制度。如德国的土地抵押合作社、公营的土地银行和中央土地银行；日本的劝业银行、农工银行及北海道拓植银行等。对此我国可借鉴参照国外法律制度方面的先进经验，建立符合我国国情的农地使用权流转制度。⑨

故，未来的土地立法中应将抵押作为农地使用权的流转方式之一。

2、农地使用权的入股

农地使用权的入股指农地使用权人将量化为股份的农地使用权用于出资，实行土地股份合作，从而获得利益。在沿海经济发达地区推广此方式，可以解决大量农民在乡镇企业工作或外出务工而无力耕种情况，又能把农户手中的股份集中起来实行规模经营。

3、农地使用权的转让

指农地使用权人有权将农地使用权转移给其他公民、法人、其它组织，转让后，转让人退出原法律关系，转让包括出售、交换、赠予等。

4、农地使用权的继承

指农地使用权人为公民的，当其在农地使用权期限内死亡的，可由其继承人以继承的方式取得农地使用权。

5、农地使用权的出租

农地使用权人可以根据需要将其农地使用权租给其他公民、法人、其他组织使用，并向对方收取租金。租赁权原则上是一种债券，但其物权化的倾向较为明显。并且，值得一提的是，我国《农业法》中规定的转包与我们此处所讲的农地使用权的出租在实质上是相同的。当农村土地使用权物权化后，转包在物权法中的解释只能是出租。

总之未来土地立法中，应规定多样化的农地使用权的流转方式，采取弹性规定，以因地制宜，使农地使用权流转方式能够适应各地不同的客观状况和发展层次。并鼓励探索创新建立先进的农地使用权流转方式。

（四）农地使用权流转的限制条件

农地使用权的流转必须符合法律，不得违反下列强制性规定：

1、不得改变农业用途，坚持农地农用。

2、农地使用权的转让、租赁、继承等期限不得超过农地使用权的法定最长期限的剩余期限。

3、农地使用权的流转，应当签订书面合同，报集体土地所有权人备案，并到相关部门办理登记。

关于书面合同，本文认为只要符合合同主体资格合法、当事人意思表示真实一致、合同内容合法、合同形式合法即可发生效力，无须登记才生效。而对于登记的效力问题，目前学者存在较多争议，主要有“登记生效主义”与“登记对抗主义”说。前者指仅有当事人对农地使用权流转达成合意，未经法定登记，物权变动不发生任何效力，更不会对抗第三人。后者是指农地使用权流转的登记仅具有社会公信力，即产生对抗第三人的效果，而非物权变动的必要条件。按照“登记对抗主义”说，当事人对农地使用权流转意思达成一致时即发生物权变动的效果，只是未经依法登记不能对抗善意第三人。本文认为对于农地使用权流转登记的效力应视具体情况而定。

（1）对于继承等原因而取得的农地使用权，应采取“登记对抗主义”。因为继承属民事法律行为以外的法律事实，只要继承这一法律事实发生，主体就取得农地使用权。只是未经登记不得对已经取得的农地使用权处分。我国现行不动产物权登记立法规定非经登记不发生物权变动的效力，这一做法存在不妥。因为根据现行《中华人民共和国继承法》的规定，继承人从被继承人死亡时就取得了遗产权利。故未来土地立法中应规定农地使用权人为公民的，自其死亡时起，其继承人取得该农地使用权，从而使其与我国《继承法》的规定相协调。⑩

（2）对于农地使用权的转让、抵押、出租、入股等，应采取“登记生效主义”。即非经登记，以上民事法律行为不产生物权变动的效力。原因如下：①如果把农地使用权的流转这样一个重大实际问题仅系于当事人的合意，则易产生农地使用权的享有与物的现实支配脱节的弊端。不利于维护交易安全和稳定现实的财产占有关系。登记生效主义则可以克服这一弊端。②“登记对抗主义”说中，当事人双方达成合意则产生物权变动效果，但非经登记不能对抗第三人，与物权的排他性存在着逻辑上的矛盾。而采取“登记生效主义”能够避免这一矛盾。③“登记生效主义”的反对者认为，“登记生效主义”中未经登记不产生物权变动效力，则在农地使用权转让、抵押、出租、入股中不利于保护受让人、抵押人、承租人等的利益。本文认为，“登记生效主义”仍然能平衡当事人双方利益，因为根据前文分析我们已知，农地使用权流转合同在当事人双方达成合意后即生效。这时即使未经登记产生物权变动效力，受让人、抵押人、承租人等人可根据已生效的农地使用权流转合同，在相对方侵犯自己合法权益时要求其承担违约责任。可见，“登记生效主义”仍能使双方利益达到平衡而非片面保护转让人、抵押权人、出租人的利益。可见，根据不同登记原因、不同农地使用权流转方式而采取不同的效力方式较为合理。

4、限制承租人、受让人等的主体资格。必须对受让人的投资能力、从事农业生产的技术经验等进行规范。防止无能力及无心从事农地经营的人浪费土地资源和利用炒卖手段渔利。

5、限制低出租、转包、转让的农地面积。如果不对农地流转面积进行低限制，会导致农田碎化，不利于农地规模经营和农业产业化的发展趋势，规范农地流转低面限是当今许多国家采用的法律制度，我国也应予以适当参照，对此进行限制。

6、使用权流转的手段。应禁止用行政、准行政手段进行农地使用权流转的不合理干预，坚持市场手段，使农地使用权在市场上合法自由流转。

我国的农业发展现状和未来发展趋势都迫切的要求促进农地使用权流转制度，而现行的相关法律表现出了明显的不足，成了制约农地使用权流转的瓶颈。所以，必须改革这种现状，加快我国农地使用权流转法律制度的完善。使未来的土地立法能、及时、有效地调整、规范我国的农地使用权流转的现实，让其有法可依，有章可循。

农村土地流转论文:对建瓯市农村土地流转的思考

摘要分析建瓯市农村土地流转存在的问题及其成因,提出发展对策,以为该市农村土地流转的发展提供参考。

关键词农村;土地流转;存在问题;成因;对策;福建建瓯

推进农村土地承包经营权流转,是中央推动农村改革发展、发展现代农业、促进农业增效、农民增收的重大政策措施。截至2009年底,建瓯市土地承包经营权流转面积970.2 hm2,占家庭承包耕地面积的3.28%,其中,转包面积411.53 hm2,占土地流转面积的42.42%;出租面积413.00 hm2,占42.57%;互换面积32.27 hm2,占3.32%;转让面积58.67 hm2,占6.05%,其他流转形式的土地面积54.73 hm2,占5.64%。近年来各地根据不同情况采取一定的措施推动了土地流转工作,但从整体上看,建瓯市农村土地流转无论是流转的面积、参与的农户数量,还是流转的地域范围等,都未形成规模效益。现将建瓯市农村土地流转的现状和发展对策总结如下。

1存在的问题

(1)流转手续不健全,流转行为不规范。农民自行流转多,基层组织引导和提供服务少;口头协议流转多,签订流转协议少;私下协商多,公证流转少;双方约定不明的多,约定明确的少[1]。

(2)流转不稳定。一是流转时间短。部分农民害怕流转后失去土地,则选择短期、简单的流转方式。二是流转时还经常出现多数人同意,但少数人不同意而难以实现的情况,影响了流转项目的实施[2]。

(3)流转过程中存在掠夺式经营。少数经营者缺乏耕地保护意识,为提高近期收益,对流转来的耕地不施有机肥或施含有污染物的有机肥,导致土壤肥力下降。另外,少数承包户假借土地流转之名随意改变土地用途的违法现象还时有发生[3]。

2成因

(1)思想认识不到位。受生存保障、生产习惯和传统观念的影响,农民对耕地的依赖较大,视承包田为“保命田”,对政策的时效性不了解,即便流转也是短期流转[4-5]。

(2)管理和服务不到位。缺乏土地承包经营权流转中介服务组织,土地流转市场尚未形成,流转信息不畅,土地评价缺乏依据,农民咨询没有门路。管理部门对土地流转的管理和监督职能也没有完成落实到位。土地承包仲裁机构未设置,土地承包纠纷调处机制不健全,纠纷调处缺乏依据。大部分县、乡鼓励土地流转的激励机制尚未形成,没有配套的政策措施。

(3)土地流转制度不健全。一是流转监管问题。一旦流转关系确定,一方违约或出现违法行为,由谁监管、由谁处理、如何处理等缺乏具体操作办法和法律依据。二是风险防范问题。土地流转风险防范机制的缺失,一方面承包方担心流转价款的兑现和土地现状的恢复;另一方面受让方也担心承包方法制意识淡薄,单方毁约。三是管理部门责任不清,管理服务工作缺乏必要的保障条件,对农村土地流转程序、流转方式、土地评估、纠纷查处等问题没有统一的法规依据,致使土地承包与流转纠纷的查处无章可循,基层难以操作[6]。

(4)农村社会保障体系不完善。目前农村的养老、医疗、社会救助等保障体系尚未建立,使农民无法摆脱对土地的依赖。

(5)现代农业经营主体数量多,实力不强。农业是个弱质产业,由于投资回报率以及时间、风险等原因,建瓯市愿意投资农业、发展规模经营的企业数量较少、实力较弱。政府的扶持政策和激励措施力度不够,致使经济组织和个人对投资开发农业不敢贸然涉足。

3发展对策

3.1加强组织领导,出台加快建瓯市土地流转的管理办法和实施意见

一是成立专门机构,承担起土地承包经营权流转指导、服务、管理的职责,确保土地承包经营权流转工作健康有序地进行。建议市政府成立土地流转工作领导小组,以统筹协调土地流转工作。二是出台规范农村土地承包经营流转的管理办法或实施意见。确保依法加强对土地流转及规模经营的指导服务、监督管理和纠纷调处,使全市土地流转工作有章可循、有法可依。

3.2加快培育土地流转市场,建立健全土地流转机制

一是加快建立土地流转服务组织,承担信息、咨询、监测、评估等服务职能,建议市级成立农村土地流转交易服务中心,乡镇建立土地流转服务站,村设流转服务信息员,建立覆盖市、乡、村3级的农村土地流转交易信息网络,及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息资料,定期公开对外可开发的土地资源信息,沟通市场需求双方相互联系,提高土地流转交易的成功率。二是规范土地流转行为。土地流转服务组织要切实做好农地确权、登记、颁证工作,依法保障农户对承包土地的占有、使用、收益等权利。制定规范的土地流转程序,提供规范格式的土地流转合同文本,实行流转合同登记备案制度,确保土地流转规范有序。三是建立科学的土地流转价格指导机制[6]。加快建立全市统一规范的土地使用权价格机制,制订包括土地区位差异、基础设施条件等因素在内的基准价格,为土地市场流转双方的公平交易提供科学依据。四是完善土地流转的纠纷调处机制,妥善处置土地流转中的矛盾,及时调处土地流转纠纷,保护土地流转双方的合法权益。五是加强土地流转的监督执法力度,严防借土地流转之名改变土地农业用途的事件发生。

3.3加大政策扶持力度,促进规模经营

一是各级财政要设立土地流转专项扶持资金和现代农业经营主体培育专项资金,对达到一定规模、签订规范的土地流转合同、流转期限长、符合新一轮土地利用总体规划和农业产业化发展方向的流转大户或农业企业给予奖励、补贴扶持或贷款贴息,促进有限土地资源向有规模经营能力、有更高土地产出率和市场竞争力的现代农业经营主体集中。二是积极探索信贷支农的新办法,把规模经营作为信贷支农的重点,适度降低支农信贷利率。每年安排一定额度的信贷资金,解决规模经营主体季节性、临时性所需生产经营资金的不足。对于实力强、资信好的规模经营主体给予一定的信贷授信额度。加快农业信用担保体系建设,鼓励行业协会、龙头企业、合作社组建农业信用担保公司,并建议财政按实际担保额给予一定的担保风险补助。进一步完善农资综合补贴办法,尤其要对签订10年以上流转合同、发展粮食规模经营的专业大户、农民专业合作社和农民企业给予持续的特殊政策倾斜。三是探索政策性农业保险。建议按照“政策性保险、商业化运作”的方式,充分利用现有商业保险公司资源,率先在土地规模经营主体中开展农业政策性保险试点,对达到一定流转规模的经营主体财政给予保费补助。四是实行农业项目优先制度[7]。农村土地整理、标准农田建设、农业综合开发、农业产业化、特色农业产业示范基地建设等涉农项目,要尽可能与土地流转经营相结合,优先安排项目资金。

3.4完善农村社会保障体系,降低农民对土地的依赖性

加大对农村社会保障的财政投入力度,建立多层次的农村保障体系。巩固新型农村合作医疗制度,加快农村养老制度模式探索,完善农村社会救助制度,最终实现社会保障制度的城乡一体化。加强配套制度建设,对放弃土地的农民在身份和社会保障方面提供平等待遇;强化可持续的就业培训机制,避免城市流民阶层或城市“贫民窟”的产生。

3.5强化宣传引导,提高对土地流转必然性和重要性的认识

深入宣传《农村土地承包法》《物权法》《农村土地承包经营权流转管理办法》及《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法律法规和政策,把政策交给农民。宣传土地流转是农民合理利用土地资产、增加要素收入的有效手段,消除农民群众的思想顾虑。积极宣传建瓯市土地流转的先进典型,发挥好示范带动作用,通过现场观摩和现身说法等多种行之有效的形式,使广大农民切实感受到土地流转带来的好处,提高土地流转的积极性、主动性。建议市选择若干条件较好(如产业化发展较好、劳动力转移较多)的乡(镇)、村先行试点,总结经验,逐步推广。

农村土地流转论文:论我国农村土地流转制度变革路径选择

论文关键词：土地流转；制度变革；路径选择

论文提要在市场经济条件下，农村土地出现了多种形式的流动，这在一定程度上促进了土地资源的合理配置，但同时大规模违规占用农村土地的现象越来越严重。如何合理、科学地配置农村土地资源，引导农村土地高效有序地流动，就需要有科学的理论来指导。因此，在现阶段研究我国农村土地流转制度变革路径选择，进而寻找出我国农村土地流转制度变迁模式，从而为我国农村土地流转制度改革提供理论支持和政策建议，对于发展农村经济、发展农业、构建和谐社会都有很强的理论和现实意义。

研究我国农村土地流转制度的变革规律，对于指导我农村土地流转制度改革的实践，具有非常重要的意义。制度的交易费用、交易收益和制度的效率对制度变迁具有决定性的意义。因为只有当一个新的制度安排的效率高于旧制度安排的效率时，这个新制度安排才能为大多数经济主体所接受，制度本身的变迁才有可能实现。那么，究竟哪些因素影响了制度变迁的效率呢？回顾我国农村土地流转制度变革的历史，影响制度变迁的主要因素有制度变迁主体、资源约束、技术约束、制度约束、理性约束、利益结构。在不同国家和地区、在不同类型制度的变迁中、在不同时代和时期，这些因素发挥的作用大小和表现特征是不同的，结果就使不同国家在不同时期的某类制度变迁，表现出不同的特征即为制度变迁模式。本文讨论我国农村土地流转制度变迁模式选择，以及影响我国农村土地流转制度变迁的主要因素。袁庆明在他的新制度经济学教材中，基于目标实现的途径对制度变迁进行了分类，他将制度变迁分为提高生产效率的制度变迁、重新分配收入的制度变迁、重新配置经济机会的制度变迁和重新分配经济优势的制度变迁。不过需要注意的是，这些制度变迁的目标，并不是事前制度变迁所设定好的目标，只不过事后对制度变迁从目标角度的一种分类。经济主体进行制度变革的目标并不，而且经济主体为实现这些目标的手段和途径也不。也就是说，经济主体必须在为了实现同一个制度变迁目标的不同制度变迁方式之间做出选择。可以将我国农村土地流转制度变革的目标设定为提高农村土地资源的利用效率，当然这下面还有分目标，如生产效率、重新分配收入、经济优势、发展机会等。

为了实现特定的制度变迁目标，必须采取相应制度变迁途径和方式。要了解这些内容，还必须进一步了解制度变迁的不同类型。袁庆明对从制度变迁过程本身进行了分类，他将制度变迁分为单项制度变迁和整体制度变迁、渐进式制度变迁和突进式制度变迁、诱致性制度变迁和强制性制度变迁等三种形式。而这些不同类型的制度变迁过程可以相互组合，从而形成不同的制度变迁路径和模式。对于我国农村土地流转制度来讲，它的变迁过程也必然符合这一制度变迁的一般规律，可以根据我国和我国农村的具体条件，来选择对我们的制度变迁模式。

一、制度变迁路径的类型

对于不同制度变迁方式的组合运用可以得到不同的制度变迁路径。主要有：

及时个类型是强制性、渐进式、单项的制度变迁路径。这个路径强调，首先要发挥政府的强制性力量在制度变迁中的作用，其次是政府为主导的制度变迁应该是渐进的过程，因此必然要求是一个由局部到整体、由量变到质变的过程，这确实符合我国经济体制改革的实际。农村土地流转制度改革实际上是在坚持家庭联产承包责任制的基础上，推进土地产权在不同经济主体之间的流转，从而实现土地资源的合理流动，提高农村经济效率。因此，它是在坚持一个大的制度框架的同时，对该制度框架内具体次级制度的完善，也正因如此，由于先从局部的次级制度完善开始，对整个制度来讲，也必须是渐进性完善和变化的。只是在这样一个过程中，政府才能发挥积极主动的作用。

第二个类型是强制性、激烈的、整体性制度变迁路径。这个制度变迁路径，首先仍然要求政府在制度变迁中发挥主导作用，其次是要求政府这个主体的强制力量运用的比较突出，在较短的时间实现某一制度的整体移植、改造或者变迁，因此这个过程中各种矛盾的表现和解决必然是激烈的。对某个制度安排来说，一般以整个制度体系的毁灭、创造或移植为特征，这样的制度变迁路径可以实现某种制度短期的创建，制度变迁的直接成本相对要低的多。对我国农村土地流转制度来讲，政府主导作用的发挥是必需的，但政府作用的发挥是不是应该采取迅速激烈的手段，则需要具体问题具体分析。

第三种制度变迁路径是诱致性、渐进式、单项制度变迁。这种制度变迁路径，首先，要求充分发挥经济体在制度变迁中的作用，制度变迁依据的经济原则即利益较大化原则；其次，由于不同的经济主体对制度变迁是分散决策的，因此一项制度变迁的实现必然要能够给大多数经济主体带来利益；再次，由于单个经济主体力量的弱小，而不同经济主体为达到某项制度变迁的谈判需要时间，因此制度变迁必然是缓慢的；，要求经济主体不会采取激烈的手段来实现自己的目标，因此制度变迁必然是从局部到整体、从量变到质变的一个长期过程。对我国农村土地流转制度来讲，由于我国传统把经济问题政治倾向严重，严重压抑了经济主体特别是农民按经济原则来推进制度变迁的积极性，因此需要大力提倡。

第四种制度变迁是诱致性、激烈式、整体性制度变迁。这种制度变迁路径往往是一个社会变革的选择，因为当经济主体不能够通过经济手段按经济原则获得应得的利益时，他们就必然采取政治和暴力的手段来强制性实现制度变迁，当然这种变迁仍然是以利益较大化为最初起因的，比如农民战争等。当然，对我国农村土地流转制度来讲，这种制度变迁路径显然不可能发生，因为农民的利益还远没有只有靠农民采取暴力手段才能得到保障的情况。

二、我国农村土地流转制度变迁模式选择的指导原则

1、必然充分重视农民等经济主体的作用。系统考察建国后我国农村土地制度的变迁，可以说建国后我国农村土地制度变迁都是利益诱致的结果。换言之，建国后农村土地制度变迁的过程是农民不断追求潜在利润的过程，每一次土地制度的创新都是在旧制度无法取得潜在利润时发生的。，农民土地所有，形成对农民的激励机制，农民积极性提高，但这种农民私人土地所有制却导致了规模效益的无法实现，导致社会分工所带来的利润无法实现，也导致了土地、资金、技术等生产要素优化配置所带来的绩效无法实现。所有这些潜在利润推动合作化、制度安排的出现。但在这两种土地制度安排下，无论是国家、集体抑或是农民都未能实现各自的经济利益较大化。相反，家庭联产承包责任制赋予农民土地承包经营权，农民生产积极性提高，激励机制所带来的经济绩效重新找到，监督和组织成本大大降低。基于这些，家庭联产承包责任制得以取代制度。同样，因家庭联产承包责任制所造成的许多潜在利润无法得到更好地实现，进一步的改革必然就会出现。

2、充分发挥政府在农村土地流转制度变革中的主导作用。经济个体分散决策为主导的制度变迁过程，有着其自身的不足与缺陷。首先，就是个体理性的问题，由于个人受制于个体的经验、学识水平的限制，其理性水平与集体相比总是更加有限；其次是不同个体的经济利益是不相同的，因此对涉及多个经济主体的制度变迁，不同经济主体之间的利益冲突是难免的，因此就需要他们之间的谈判，并且只有获得大多数主体的同意或一致同意才有可能实现，有时候因为谈判和讨价还价成本过高，某些高效率的制度根本就不可能实现；，个体力量一般弱小，不足于对付某些大型的制度变革。因此，充分发挥政府在制度变迁中的作用成为必然的一种选择。对于我国农村土地流转制度来讲，特别是我国农村人口和农村地区占了我国人口和国土的大部分，对于农村土地流转制度个体分散决策推动其变迁的成本有可能更加高昂，这就特别需要政府合理发挥其强制力量的作用，积极地推动我国农村土地流转制度的变革和发展，因此政府的主导型作用将是我国农村土地流转制度变革的一个重要特征。

3、我国农村土地流转制度变迁必然是渐进性的。我国是社会主义国家，社会主义基本经济制度是必然坚持的，任何改革都是在社会主义经济制度的基本范围内的改革，其实质只能是社会主义经济制度的自我完善和发展。同样，以家庭联产承包为基础的、家庭分散经营和集体统一经营相结合的家庭联产承包责任制是我国在农村的一项基本经济制度，农村土地流转制度的变革只能是在这个框架内的变革，只能是对这个框架的完善与发展。因此，这决定了我国农村土地流转制度变革只能是在坚持整体性制度不变前提下的单项制度变革，也必然是局部的，因此整个农村土地流转制度变革也必然是渐进的。综上所述，我国农村土地流转制度变革只能走政府主导的、充分发挥农民等经济主体作用的、强制性与诱致性相结合的、渐进式的制度变迁路径。

三、农村土地流转制度变迁的模式选择

正如对制度变迁目标的分析一样，制度变迁的目标并不是制度变迁主体事前设定的目标，而是事后的分类，那么不同的制度变迁路径我们能够在事前选择吗？从以上制度变迁不同路径的分类成因来看，那些分类不过也是一种事后分类，是人们对已经发生不同国家和地区的制度变迁的不同特征加以总结的结果，但对于人们能否在制度变迁实际发生前，理性地选择自己喜欢的制度变迁路径，这恐怕很难说清楚。

从政府角度来讲，政府由于有暴力机关和国家强制力量作保障，政府如果想在制度变迁中发挥自己的作用或在多大程度上以什么样的方式来发挥作用，让制度变迁是在一夜之间变迁还是让其自我慢慢演变，政府确实可以选择。从农民角度来讲，农民已经将自己手上的权力委托给了政府，而自己的终极暴力权除非在极端的情况下，一般不会采取，而且如果采取了，其行为的方向又与政府不一致，或者自身暴力不够强大，那么农民其实并没有什么选择权。

对于我国农村土地流转制度来讲，同样涉及到两类制度变迁主体，一类是以经济原则和经济力量行事的经济主体，如农民、企业等；另一类是以政治性原则和政治手段行事的政治主体，如中央和地方政府。二者利益有一致的地方也有冲突的地方，但在整个利益上是一致的，所以只要政府政策得当，是可以选择适合我国的农村土地流转制度变革路径的。

四、结语

研究我国农村土地流转制度变迁方式和路径是本文的中心任务。为了完成这个任务，笔者专门研究了我国农村土地流转制度变迁路径和模式问题，初步得出以下结论：

及时，农村土地流转制度变革是解决我国农村、农业和农民问题的关键，是完善农村家庭联产承包责任制的核心。中国的现代化有赖于农村和农民的现代化，在影响农民现代化的诸多体制因素中，土地制度是最重要的因素。在稳定家庭联产承包经营的基础上，允许土地承包经营权合理流转，是农业和农村经济发展的客观要求，也是党在农村的一项重要政策。党的十六届三中全会《决定》指出：“农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善土地流转办法，逐步发展适度规模经营”，这是对农村土地流转问题政策创新。其次，在全国大部分地区土地仍然无法突破封闭凝滞的局面。一方面有些农民即使抛荒也不放弃承包权，有些想放弃承包权却找不到买主；另一方面有些善于种地、想多种地的农民又无法承包到更多的土地。同时，还有很多农民被迫转让土地承包经营权，没有在土地经营权有偿转让上享有自由权。土地流转出现这种两难局面，是土地使用权流转机制不完备造成的。，初期的家庭联产承包责任制是农民自发创造的、不规范的制度安排，后来由于地方政府的作用，才使其逐渐规范起来。但它仍是“一种尚未成熟和定型的制度和组织体系，其本身还存在着一种重大的制度和组织缺陷，隐含着一些重大而长期的基本矛盾”。最终，由中央政府借助社会科学界的力量推动土地制度创新的发展，提出了“永佃制”，其制度化水平远远高于土地承包制，为土地使用权和经营主体提供了长期化和稳固化的制度基础和法律形式。在此基础上，农村家庭联产承包责任制必然进一步改革和完善。

第二，影响我国农村土地流转制度变革的因素及它们之间相互作用的形式是极其复杂的。首先，从农村土地流转制度改革历程我们可以看出，农村土地流转领域内专业化与分工水平的发展，农村土地产权权能的分解与重组，以及由此决定的农村土地产权权能执行主体的数量和规模，是决定农村产权制度内容体系的重要因素。其次，政府和农民对于商品经济和市场经济，对农村土地产权和专业化与分工水平等众多问题和经济现象及规律的认识和把握，即理性水平也是重要因素。再次，农村土地产权的分解重组与政府和人民理性水平的变化导致了政府和人民利益结构的变化，从而对政府和农民的行为产生了激励，从而最终推动农村产权制度的改革。，政府和农民的利益结构是核心变量，其他变量通过影响政府和农民的利益结构，从而影响他们的行为而影响农村产权制度的变迁。而这个利益结构最主要的构成就是农村产权制度改革的收益与成本，即制度改革的净收益。农村土地流转制度变革过程政治力量和非政治力量的对比变化情况，是决定我国农村土地流转制度变革重要因素。政治力量主要是指中央政府和各级地方政府等政治主体，非政治力量主要是指农村中按经济原则即收益成本原则行事的经济主体。它们的力量对比、相互作用的形式和渠道等对我国农村土地流转制度变革有重要影响。

第三，我国农村土地流转制度变革的原则和标准是农村土地流转制度的效率。“任何制度都是适应人的需要而创立起来的，因而总是具有某种功能，能给人们带来效应与收益。同时，制度的形成又离不开人们的设计、组织和维护，因而需要费用和成本。收益和成本的比较表现为效率，这说明任何制度安排必然存在高效与低效、有效与无效的问题”（袁庆明，2001）。事实上，任何制度的变迁过程，都可以理解为一个高效率制度安排对低效率制度安排的边际替代的一个过程。在我国农村土地流转制度中，只有当一个新的次级制度安排效率高于旧的次制度安排效率时，这个新次级制度安排的建立才有可能实现。制度变迁主体必然选择相同收益下成本最小和相同成本下收益较大的制度安排，不满足这个条件的制度安排肯定不能进入主体选择范围。尽管我国农村土地流转制度的变迁除了取决于制度变迁的效率之外，还存在其他因素如政治因素、路径依赖、制度结构等，但是制度变迁的效率仍然是制度变迁的首要因素。

第四，我国农村土地流转制度变革只能走政府主导的、充分发挥农民等经济主体作用的、强制性与诱致性相结合的、渐进式的制度变迁路径。其中，最主要的特征表现在政府主导和渐进性上面。政府主导主要表现在由政府设置制度变迁的基本路线和准则、实施制度供给、限制微观主体的制度创新活动和促进诱致性制度变迁的发生。而渐进性则主要表现在从增量改革逐渐向存量改革过渡、从局部改革逐渐到整体性推进和先易后难的变迁进程。由于我国农村和农业经济领域中非政治主体的经济实力、决策愿望、决策能力的不断提高，我国农村土地流转制度变革的公共选择性，即诱致性制度变迁的力量将会越来越大。

农村土地流转论文:驿城区农村土地流转存在的问题及对策

摘要介绍了驻马店市驿城区农村土地流转现状,分析了其存在的问题,提出对策,以期促进农村土地流转工作的开展。

关键词农村土地流转;存在问题;对策;河南驻马店;驿城区

驿城区农村农业用地总面积约3.33万hm2,其中耕地约3.07万hm2,家庭承包耕地经营农户约8万户。目前全区仅少部分农户在进行土地流转,主要以转包、转让、租赁、互换、入股等的形式存在,其中租赁的比重较大。水屯镇石庄村地处驿城区东南部,辖15个自然村,25个村民组,全村耕地总面积453.33hm2,农户数1 360户,农业总人口5 602人,人均耕地面积806.67m2,土地流转农户68户,流转面积69.33hm2,以租赁方式流转给富万家农民种植专业合作社,每年租金7 500元/hm2。刘阁办事处单高楼村位于驿城区西部,辖10个自然村,18个村民组,全村耕地总面积533.33hm2,农业总人口3 900人,人均耕地面积1 333.33m2,土地流转农户58户,流转面积40hm2,以入股形式流转给东泰农民专业合作社,除每年租金13 500元/hm2外,还参与合作社盈利分红。

1存在的问题

一是部分农民思想认识仍有些保守。当前,土地仍然是大部分农民主要的生活保障,土地的收益仍然是农户家庭收入的主要来源。一些农户虽长期在外做工经商,但始终不愿放弃承包田,把保留承包田作为自己经济依靠的退路。加上近年国家对“三农”加大扶持力度,实行粮食流通体制改革,取消了农业税,粮价趋涨,土地升值,部分农户“恋土”观念加剧,宁愿粗放经营,甚至撂荒,也不愿将土地流转出去。二是土地流转风险保障机制不健全。一方面农民担心土地流转给企业后,受企业的经济实力和自然灾害的影响,租金不能兑现;另一方面企业也担心农民法制意识淡薄,单方毁约,给企业造成重大损失。农业投资存在自然和市场的“双重风险”,若不建立相应的土地流转风险保障制度,既影响土地投资经营者的积极介入,又影响土地经营权流转[1,2]。三是土地流转规模小,流向性质单一。驿城区刘阁办事处单高楼村和水屯镇石庄村2个试点流转面积小,大多数农户还没有因为土地流转而获得更多的收益;经营模式都是良种繁育,性质单一,没有因土地流转实现土地、资金、技术和劳动力资源的优化配置,不能很好地适应加快建设现代农业的新要求。四是土地承包经营权制度还不完善。由于驿城区部分村组还未完成土地承包经营权证书的发放工作,导致土地纠纷无法界定,在一定程度上影响了土地流转工作的开展。

2对策

一是加强组织领导,建立健全管理机构。要成立领导小组,建立由政府牵头,土地、工商、司法、农业部门共同参与的土地流转领导服务机构,按照流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化的要求,建立健全土地流转机制[3]。稳定和完善土地承包关系。完善《农村土地承包经营权证书》发放工作,建立健全土地承包台账。规范土地流转程序。土地流转必须签订规范的流转合同,实行登记制度,由村委会登记,土地承包管理部门备案。强化管理服务。制定和下发驿城区土地流转意见和管理办法,强化土地承包管理机构职能,及时向农民提供规范的土地流转合同文本,建立完善土地档案,妥善处理土地流转纠纷。二是建立土地流转服务体系。成立农村土地承包经营权流转办公室,建立土地流转信息库,开展土地流转供求登记、信息、土地评估、政策咨询等工作。各乡镇涉农办事处农业服务中心成立土地流转服务中心,负责土地流转信息采集、上报、存储。村级成立土地流转服务站,负责日常工作,建立流转档案,及时掌握土地流转的动态信息。从根本上解决土地使用供求矛盾,使土地流转工作进入有序的市场化轨道。三是创新流转模式,促进多元化发展。可以采取农户自发联合、科技人员创业促进和专业合作社、龙头企业、种养大户为载体示范带动等模式发展多元化土地流转,拓宽土地流转领域,科学谋划、合理布局,积极发展生态农业和高效农业,实现土地与其他生产要素的优化组合,提高土地利用率,推进现代农业发展[4]。四是加大项目建设。抓住机遇,围绕河南省打造粮食核心区的各种优惠政策,积极申报农业项目,用大项目带动土地规模化经营与土地流转,促进农业增效、农民增收。五是加大政策扶持力度。政府将土地流转扶持列入年度计划,每年拿出一部分资金,对土地流转后增收效果显著的乡镇办和行政村;对于通过采取土地流转合作方式集中农户土地的,政府给予一定的资金奖励。六是加快推进农村富余劳动力转移。通过招商引资、项目建设、扩大企业规模等办法增加就业岗位,使企业更多地吸纳当地农村劳动力就业。大力发展新型服务业。如餐饮娱乐、物流配送、休闲农业等,引导城郊乡镇、中心集镇附近的农民率先从土地上脱离出来。通过加强农村劳动力职业技能培训。由财政负担经费对农村劳动力进行针对性培训,提高农民转移就业的能力。