一、引言

2018年9月，中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》作为全国预算绩效管理的纲领性文件，对全国实施预算绩效管理进行了统筹谋划和顶层设计，意见明确要求力争用3~5年时间建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。所谓全方位是指囊括全部评价对象；全覆盖是指覆盖所有政府部门；全过程是指贯穿预算活动始终，从预算资金运动环节来看，预算绩效全过程管理要求绩效目标管理、绩效跟踪、绩效评价、结果应用之间应当建立起有机联系，从项目生命周期视角来看，应做好前期、中期和后评价等全周期的绩效管理。全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。2021年3月，国务院印发实施《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，确立了“坚持目标引领”的基本原则，按照建立现代财税体制的要求，坚持目标导向和问题导向相结合，完善管理手段，创新管理技术，破除管理瓶颈，推进预算和绩效管理一体化，以信息化推进预算管理现代化，加强预算管理各项制度的系统集成、协同高效，提高预算管理规范化、科学化、标准化水平和预算透明度。

如何将中央、国务院的文件落到实处，多方已经有不同的实践。包括中央层面建立的扶贫开发系统，《财政专项扶贫资金绩效评价办法》已将该系统的有关信息作为财政专项扶贫资金绩效评价的重要依据，有效提高了扶贫财政资金的使用效率。在地方层面，海南省率先建设全省统一的财政预算管理一体化系统，浙江省成立数据财政管理中心，《江苏省全面实施预算绩效管理四年行动计划》的出台及江苏省预算绩效指标体系框架的等等在预算绩效管理、数字财政上都作出了积极的探索。本文着重探讨在财政部制定的《预算管理一体化规范》和《预算管理一体化系统技术标准》框架下，项目资金预算绩效管理如何纳入预算管理一体化系统平台，通过平台流程及要素的设计达到“预算管理围绕绩效目标进行，预算管理的每项工作都以绩效为核心导向”的要求。

二、预算管理一体化系统平台与绩效管理流程

2021年是全国大部分省市建设预算管理一体化系统平台（以下简称一体化平台）的起始年，随着一体化平台在全国范围的推行，作为省级平台，它必将完成海量数据的搜集，这些数据中包括了资金收支信息流数据、资金收支过程数据、资金使用结果数据等，如能妥善处理并科学应用这些数据，必将使财政资金管理工作实现智能化与自动化，发生大数据式飞跃。所谓大数据是指需要新处理模式才能具有更强的决策力、洞察发现力和流程优化能力来适应海量、高增长率和多样化的信息资产。需要指出的是预算管理一体化系统根据支出性质和用途将项目区分为人员类项目、运转类项目和特定目标类项目，前两者主要对应基本支出，目标主要为三保支出中的保开门、保运转。本文下述所指项目均为特定目标类项目，特定目标类项目是指部门和单位为完成其特定的工作任务和事业发展目标所发生的支出项目，该类项目属性最明显、占比最大，是项目核算的重点，也是绩效管理的难点。特定目标类项目的绩效管理具备体量巨大、类型繁多、价值巨大、实时处理的典型大数据特征，将一体化平台打造成具有大数据功能的平台以应对绩效管理要求可谓正逢其时。下面详述预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用的绩效管理闭环，如何在一体化平台的流程及要素中实现。

（一）预算编制环节与绩效目标

根据财政部预算管理一体化要素目预算与绩效管理一体化系统的实践与展望杨鹏鹏录，关于绩效管理的14个要素均为填报项，包括绩效目标、绩效指标、产出指标、数量指标、质量指标、时效指标、成本指标、效益指标、经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、满意度指标、服务对象满意度等指标。在预算编制期，进入项目库的项目必须提供绩效指标。历来绩效指标没有统一标准是绩效管理的难点之一，这里的标准既包括预算项目支出的价格定额标准体系，因为市场价格波动、预算项目信息复杂且封闭、项目经办人员可能利用权力寻租等等原因，同样的货物与服务，使用预算资金的价格经常高于市场价格，导致财政资金出现浪费或者流失；也包括绩效目标水平的标准体系，因为不同层级、不同行业、不同地区需要达到的绩效目标水平有所不同，如何根据不同的绩效水平制订出符合项目内部要求的标准，对预算项目编制人员而言难度很大，在没有大数据支持的情况下，财政部门的审核也存在较大困难。通过将现有指标体系嵌入一体化平台可以解决这个问题，以江苏省为例，该省已建立包含20个依据具体事务分类的共性指标及20类依据预算支出功能分类的个性指标体系，该体系涵盖了大量决策、过程、产出、效益等一级指标及二级三级指标。在一体化平台建设初期，可根据市场标准、历史标准、行业标准、财政标准设置参考指标值。预算单位在确定绩效目标后，可通过模糊搜索、精准推荐确定项目的各级指标。随着预算执行与绩效评价的反馈，一体化平台数据积累量越来越大，大数据的价值将得以凸显，将提供新的参考指标值。在原有标准体系的基础上，为实现预算绩效管理的自动化和智慧化等更高目标，还可以动态测算同类评价项目的合理指标和评价标准，比如通过收集同类项目多年的预算绩效指标及其评价数据，结合数据包络法、层次分析法等分析方法综合测算选取该项目的新评价指标和评价标准。通过每年修正指标参考体系及参考值，来提高预算绩效指标的科学性和客观性。在以后年度的预算编制环节，同行业及同类型项目就可以对照指标数据对项目是否有必要立项、资金使用是否高效、绩效目标是否合理、项目方案是否可行、筹资行为是否恰当等作出基本判断。对于新政策、新需求、新产业导致的新项目，因为没有任何参考数据，预算单位和财政部门应重点关注，共同设置新指标进行事前绩效评价。

（二）预算执行环节与绩效监控

预算执行与绩效目标融合，实现绩效目标引领预算执行、绩效目标约束预算执行是项目实施的最佳状态，目前仍有较多问题需要解决。据较早运行一体化平台的海南省财政厅的专题报告，该省已经在项目库中嵌入绩效目标、项目支出标准和资金测算模块，预算项目编制的科学性、精准性不断提高。对于如何在一体化系统中构建绩效管理体系，实现预算分配与绩效目标分解，如何健全预算执行进度和绩效目标程度双监控，创新预算管理方式，如何在一体化系统中构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，从而实现预算和绩效管理一体化，据该省报告称这些仍在探索之中。所谓双监控要对绩效目标与预算执行进行同步监控，实现多少绩效目标，就动用多少预算资金，未达绩效目标预算资金的使用就要打问号。实现同步双监控的难度主要为：绩效目标的设定遵循从效果-产出-成本的路径，在效果目标的指导下，明确该目标需要达到的产出。而预算执行过程则是从产出到效果的反向过程，所以效果目标往往具有滞后与难以评估的特征，例如某些环保项目的效果可能要数年甚至数十年时间才能得到检验，再如政策研究类项目的常用效果指标“对经济增长的影响或提升程度”、“对社会经济发展的影响或提升程度”等指标量化难度非常大。因此笔者认为，为实现预算执行进度和绩效目标实现程度双监控的目标，一体化平台应为每个项目设置一个核心绩效指标作为项目预算执行及绩效管理的抓手，在预算资金使用以及账务处理的同时必须录入该核心绩效指标。

关于核心绩效指标的理念详述如下：在以绩效目标为导向的预算管理过程中，为达到特定的经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度效果，必须明确为达到这些效果所需要的产出指标，效果目标的实现依托于产出目标的实现。以城市居民最低生活保障金项目为例，该项目通过发放补助补贴要达到的效果是改善城市低收入群众的生活水平，促进和谐社会建设。要达到这一效果应先设置城市居民最低生活保障标准，随后排查统计出低于该标准的人群及每个人达到最低生活保障标准所需的补差金额，最后根据受益人数及所需补助金额确定预算项目资金。再比如物资采购类项目，应当根据不同效果指标对应不同的数量与单价标准，既要达到效果，又要避免浪费。笔者认为核心绩效指标应当从产出指标中的数量指标中选择，根据产出数量指标在项目实施过程中呈现的不同形态以及效果与产出指标的相关程度，可以将项目分为三类。第一类项目产出数量指标的特点是与财务支出凭证中的数量基本一致，预算的执行率与项目效果关联度较高，包括物资采购类项目的商品数量与单价、社会保障类项目的受益人数与每个人的补助金额、农林业补贴类项目的自然禀赋数量与单位自然禀赋补贴金额等等。此类项目性质单纯，并且涉及大量民生保障补助资金及工农业生产补贴资金，一体化平台使用商品数量、受益人数等作为核心绩效指标，在预算资金使用及账务处理的同时录入该指标，基本可以初步实现预算执行与绩效目标的双监控。

第二类项目产出数量指标与财务支出原始凭证有直接对应关系，但预算的执行率与项目效果关联度一般，比如大型会议类项目要达到的效果通常为“促进某项事业的发展，落实某项政策的执行”，而其财务支出的会议费发票仅有参会人数、会议天数等数量指标，与效果的实现并无直接关联，此类项目可以用参会人数等作为核心绩效指标，但需结合其他绩效指标完善双监控流程。第三类项目产出数量指标与财务支出原始凭证没有直接对应关系，预算的执行率与项目效果关联度较低。比如科研类项目的产出指标“研究报告数量”等，在预算执行过程中支出的印刷费、差旅费等与该指标关系不大。这类项目在预算编制过程就会出现从效果到产出难以量化的问题，应在实践过程中通过同类项目的综合分析，探索“研究进度”等绩效核心指标，再进一步通过定期采集绩效目标数据的方式尽量实现绩效目标与预算执行过程的匹配。在以核心绩效指标为抓手的前提下，所有项目都需要定期收集并填报绩效监控数据并上传一体化平台。根据以上三类项目的不同情况对绩效监控数据可以提出不同要求，但每年除了项目结束后的绩效评价，至少应组织一次中期绩效评价。参考《江苏省省级预算绩效监控管理办法》，中期绩效评价主要包括以下工作：收集、整理、分析绩效监控信息并填写预算绩效监控情况表，按序时进度将项目实际执行的情况与绩效目标进行对比，在中期绩效评价的基础上对全年绩效目标完成情况进行预测等等。对于涉及民生保障等重要项目资金，应当进行多次绩效评价，也可以结合核心评价指标简化流程。通过动态掌握预算资金的使用与绩效目标的实现程度是否匹配，一体化平台对于发生偏离的项目应当发出预警提示，对于有异常的发出整改通知，为资金支付提供参考。对于因国内外环境变化、国家政策变化、突然事件等等引起的预算执行波动较大的项目，一体化平台应提供项目预算资金增加或减少的流程，并同步调整绩效目标。对于绩效监控中发现与目标严重偏离或者大概率将造成预算资金损失的项目，一体化平台应提供项目中止执行程序，防止财政资金进一步的损失。

（三）预算完成评价及成果运用

预算执行结束后的评价包括单位自评、部门评价、财政评价等等方式，本文所指的是自预算执行完毕后应同步完成绩效目标数据采集，作出一体化平台系统自身的绩效评价。平台应嵌入以指标评价法为核心的各类绩效评价方法，运用下列常规分析方法对项目绩效进行评价：比如用因素分析法、比较法、最低成本法等模型分析项目的经济性；用投入产出模型分析项目的效率性；用成本效益法分析项目的效益性等等。运用上述评价方法并结合预算标准、历史标准等评价标准一体化平台自动计算分析出评价结果。结合专家评审、公众评判等主观评价方法，得出综合的预算绩效评价结果。项目绩效评价结果主要运用在以下几个方面：

1.实现“以结果为导向”的预算管理，将绩效评价结果与以后年度预算资金安排及绩效管理强度结合。对于绩效评价结果优良的项目，资金方面应该优先予以保障；对绩效评价结果一般的项目应该增加绩效评价的次数，督促项目绩效管理水平的提升；对于绩效评价差的项目可以根据情况相应调减预算或整改到位后再予以安排。

2.在原有预算公开的基础上加入项

目绩效评价结果的公开，非涉密项目，尤其是涉及民生保障类的项目，资金使用应接受全社会监督。

3.建立专家智库，利用智库对数据进行更专业的分析，如多元回归分析、聚类分析、判别分析等，进一步提升数据使用效率。同时利用智库，加强财政大数据建设的理论基础研究，预算绩效评价需要和预算支出种类的各类数据，因此有必要重点研究和财政大数据建设有关预算相关性理论。

4.一体化平台可在保障隐私与数据

使用正当性前提下，对各级人大代表开放查询功能，人大代表包含各行业的精英，对各行业有深刻的认识，他们的参与可进一步提升我国公共管理水平，为财政管理提供新的活力与思想。

5.通过数据接口实现不同地区同类

项目绩效的综合对比分析，进而查找各地区财政项目管理的不足，持续改进项目管理水平；通过数据接口探索一体化平台与教育、环保、卫生等部门平台的互联互通，进行跨行业、跨部门的关联性分析，进而通过调整宏观财政政策，改善资源在各部门的配置。

综上所述，绩效指标标准不统一、数据共享不足、信息化程度不高等问题一直是推进绩效管理的主要障碍。这些障碍随着一体化平台的建设都将迎刃而解，应当探索一体化平台的绩效管理模块并扩展其大数据管理功能，逐步实现预算绩效管理与预算执行的一体化，实现改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平的目的。

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作者:杨鹏鹏 单位:金湖县财政局