乡村治理体会篇1
当前，中国乡村正经历着剧烈的社会变迁。随着改革开放的不断推进，市场经济体制的逐步确立，乡村人际关系也在悄然发生着变化。在农村社会关系已由传统熟人社会转变为半熟人社会的现实背景下，乡村社会能否得到有效治理，将深刻影响包括经济、政治和文化在内的整个社会转变的进程。因此，研究中国乡村治理主体如何对乡村进行治理是关乎理论和实践的重要问题。近年来，乡村治理不断成为理论学术界的关注热点，并产生了很多有意义的理论成果。毫无疑问，这些研究成果对于我们认识和了解中国乡村的社会治理以及转型中的中国社会提供了翔实的基础资料和理论方法的启示。
一、从“熟人社会”到“半熟人社会”
曾经的传统农村社会是一个“乡土社会”，“在地方性的限制下成了生于斯、长于斯的社会；是一个熟悉的社会，没有陌生人的社会。”（费孝通，1998）在安土重迁的价值内化下，村落社会流动性很低。人们以血缘联系为纽带，人际交往体现了一种“差序格局”。“礼”是社会公认的行为规范，并且人际交往以人情为导向。
乡土中国经历了土地革命，新中国建立后又经历社会主义改造和化运动，之后又经过家庭承包责任制改革，如今正经受市场化转型的冲击，其结构特征的变迁在所难免（陆益龙，2010）。贺雪峰（2003）将这种由“规划性社会变迁”所导致、由现代国家政权建设所构建的，以现代行政村为区划的村庄社会看做是一个“半熟人社会”。之所以称为“半熟人社会”，是因为村民之间已由相互熟识变为仅仅认识，不知根知底，虽共享一些公众人物拥有共同的政治和行政空间，但缺乏共同的生活空间。因此，若将自然村对应费孝通的熟人社会，行政村便可以称为“半熟人社会”。“半熟人社会”的概念在理解村级治理中的其他事项时，也如理解村民委员会选举一样有效。如理解村级公共工程建设，或者村干部行为等等（贺雪峰，2000）。他认为，转变的具体过程表现为家庭日益私密化，村民串门聊天大为减少，村民们更加需要公共生活的空间，越来越不适应过去那种针对性强而退出机制不足的串门聊天的闲暇消遣方式，需要更加公共化的自由进退的闲暇消遣方式。吴重庆（2002）将这种熟人社会称为“无主体熟人社会”，并认为“无主体熟人社会”在劳动力大量外流的情况下，“犹如一位失血过多的濒危患者，在无声的挣扎之后，只留下一副冷冰的躯壳。”
上述研究大多从质性研究的角度考察了当前中国农村社会的特征和结构，而苟天来、左停（2009）以皖南山区自然村落的人际交往关系为分析对象，从定量的角度研究发现，自然村落内村民之间的网络逐渐依赖于间接连接构成，即使自然村落内的村民之间，各自也难以熟知，因此他们称谓其为“弱熟人社会”。刘小峰（2012）总结出流动性、法治化与理性化构成了洞察转型期对现代乡村熟人社会流变解释的新关键词或发展趋势。即乡村社会流动性增加，村庄的边界日益模糊。乡村社会的“两栖”生活格局理想型，能较好地理解新时期乡土社会的巨变，即“双向”地去阐释乡村社会自身熟悉性与陌生性的动态交融，以及传统与现代两种结构性力量的共生、“名与实的分离”和情境取向的应变性行动。
二、乡村治理与乡村治理主体
学术界历来对乡村的治理都较为关注。从梳理中国乡村治理历史（李永刚，2008；朱宇，2005；甘信奎，2008）到乡村治理模式变化研究，学术成果显著。在乡村治理模式的研究中，研究乡村治理结构具有代表性的观点有：“县政、乡派、村治”模式和“乡派镇治模式”（徐勇，2002）以及“乡派镇政模式”（徐曾阳，2002）。贺雪峰（2005）从价值生产能力强弱的视角把乡村治理划分为原生秩序型乡村治理、次生秩序型乡村治理、乡村合谋型乡村治理和无序型乡村治理四种类型。此外，学者们还对乡村治理制度的绩效进行评估（郭正林，2004），比较不同地区乡村治理的差异性（贺雪峰，2006）。
随着乡村治理概念的提出，围绕着乡村治理相关问题的研究蓬勃开展起来。其中，乡村治理主体研究值得关注。乡村治理主体，指的是在乡村治理活动过程中起到重要作用的机构、组织和群体。从微观视角来看，乡村治理的主体主要表现‘为村干部、混混和宗族精英（张艳娥，2010）。本文拟从这三个方面对乡村治理的主体研究进行文献梳理。
（一）“村干部”相关研究
对于改革开放之前的“村干部”研究，杜赞奇（2010）提出了“国家经纪人”概念，意指在农村为维护国家统治并具体负责征收赋税，但却并非真正官僚的群体。根据其代表自身利益还是村民利益，进一步细分为“赢利型经纪”与“保护型经济”。萧凤霞（2001）认为，在时期，由于村干部的权力和权威都是来自于党和国家，并通过贯彻实施具体政策得到强化，其自身已经内化为“国家人”。
王思斌（1991）指出，村干部是夹在国家行政力量与村民自治之间的“边际人”。徐勇（ 2002）亦指出，村干部“国家人”和“村庄当家人”的双重身份产生的角色冲突，影响了村民自治的进程。申静、陈静（2001）认为，由于市场化的不断深化，国家力量放弃对社会资源的完全控制，村干部被赋予的“国家人”角色削弱，而村民绕过国家，在市场中找到了更多的机会，村干部成了“弱监护人”。吴毅（ 2002）进一步阐述了村干部角色被“双重边缘化”后，所表现出的“撞钟人”或“守夜人”角色。杨善华（2000）认为，虽然村干部在各个时期的作用有所不同，但是归纳起来主要是三种：“国家人”、“村庄守护人”和“家庭代表人”。
赵文新（ 2009）从社会资本的角度分析了“农民”村长治村在创造良好社会信任方面的作用，如可以缓和村委会与村民之间的关系，形成良好的互动，并且能够得到广大村民的支持。吴飞（2009）指出，农村村委会的选举是家族势力博弃的过程，血缘和亲属关系对于村委会的选举起着重要的作用。很多时候村干部能否当选取决于其家族背景，而村干部当选后能否有所成就也取决于其关系资本。陈柏峰（ 2009）认为，乡村干部与普通村民之间的人情关系，就可以因社会文化上的不对等而构成弱意义上的恩情关系。在这种关系下，“施恩”的乡村干部可以成功建构对一般村民的权力关系，可以通过调动感情来支配一般村民。
2006年以后，党中央决定选聘高校毕业生到村任职，实施一村一名大学生计划。目前对于大学生村官的研究主要集中在如何发挥其“文化资本”的优势对村庄进行管理。孙铭（2010）认为，政府开展的大学生村官计划最重要的潜功能是加强日益松散的农村社会治理力度，从而提高党和政府对于广大农村的领导和治理力度。蔡杨（ 2010）认为，大学生到村任职是嵌入国家与村庄、城市与农村的一个变量，要在融入农村和农民的基础上，依靠当地组织，积极整合农村的各种生产要素和治理力量。当然，目前关于大学生村官的研究大多从“应然”而非“实然”的角度出发，所以这方面研究的空间非常大。大学生村官作为“半熟人社会”之外的陌生人，如何进行乡村治理，是值得研究的重要问题。
（二）“混混”相关研究
改革开放后30年，乡村混混逐渐实现从乡村社会“边缘人”向经济精英的转型，而这种转型与乡村组织援引“混混”等灰色势力参与基层治理存在高度关联。“混混”与乡村组织的交互作用，以及由此带来的一系列政治社会现象，成为我们理解基层治理样态和困境的新视域（李祖佩，2011）。
吴毅（2009）的研究表明，“这些‘道上的伢们’，聚众，获利不菲，欺行霸市，垄断市场，擂肥、吃黑，谋求不法利润。总之，已经构成了人们日常生活的―部分。”但是，黄海（2009）认为，乡村混混是社会文化和社会结构之间矛盾的产物，是一个“地方性知识”中的概念，是一个中性词汇，也是中国村落社会研究的重要内容。
在乡村治理层面，罗兴佐（2008）认为，混混介入农民生活和乡村治理，反映了乡村社会秩序出现混乱，当前乡村治理中出现了新问题。董磊明（2009）等认为，乡村混混“既不按正常的社会方式谋生，也不像黑社会那样公然通过严密组织危害社会，他们用灰色的手段谋取利益，深刻影响了农村各种社会关系，支配乡村社会秩序，并因此构成了乡村治理的一个‘基础’，是当前乡村治理中的软肋”。
陈柏峰（2009）也从乡村混混切入，探讨了村落社会“灰色化”，深入分析了村落社会性质由传统的熟人社会向半熟人社会甚至陌生人社会的转变，其实质是村落社会内部交往规则的变迁，从数百上千年以人情、面子为基本规则的乡土社会逻辑走向以力量和金钱为考核标准的交往规则。贺雪峰（2003）认为，过去的村落，本来是有一种对付乡村混混的机制，这种机制其实就是村民通过相互之间的联系，一致行动起来。混混不敢触犯众怒，村落因此有序。但是，若一个村落中的所有村民都缺乏调用相互之间关系的能力，就说明这个村落缺乏社会关联或社会关联度很低。这样的村落，就无力应对共同的经济协作，无力对付混混势力的骚扰，无力达成相互之间的道德与舆论监督。
（三）“宗族”相关研究
自20世纪80年代，宗族逐渐在乡村社会复兴和发展。随着宗族的复兴，伴随着兴起了修缮或新建宗祠建筑的风气，在各地的乡村社会，宗族组织通过宗祠修建等公共活动来实现收族、睦族的目的，构建宗族认同感，推动自身发展，成为现代乡村社会治理中不可忽视的一股力量（赵勇，2010）。
乡村治理体会篇2
一、引言
帕累托曾明确指出，纵览整个人类历史：“除了偶尔的间断外，各民族始终是被精英统治着。” [1] 在乡村社会治理中，乡村精英同样具有无可替代的重要作用，在中国乡村治理的历代变迁中，乡村社会主要由各种精英治理的。[2] 对乡村精英的研究也一直是国内学界关注的一个重心。在关于乡村精英结构的现有研究中，比较有代表性的分类主要包括：王汉生的“党政精英、经济精英和社会精英”之分；[3] 贺雪峰的“治理精英”和“非治理精英”之分；[4] 金太军的“体制内精英”和“体制外精英”之分。① [5] 在这些代表性观点中，主要存在着两方面的改进之处：一是乡村精英的分类学说自身存有争议；二是各乡村精英分类学说并未根据乡村精英的差异区分出相应的治理方式。随着我国乡村社会的发展，原有的乡村精英结构已经出现了新的变化，在国家控制和乡村自治的相互博弈之间仍然存在着不同程度的结构性紧张。[6] 在这种情况下，乡村治理应该遵循什么样的逻辑，就成为一个迫切需要重新审视的问题。笔者将乡村精英区分为内生型乡村治理精英和外生型乡村治理精英，在此基础之上明确主张乡村治理应当遵循权变思想，针对不同的乡村治理精英类型，遵循不同的乡村治理逻辑。
二、乡村治理精英的类型分析
帕累托认为：“精英是指最强有力、最生气勃勃和最精明能干的人， 而无论好人还是坏人。”[1] 在笔者的叙述语境中，对于乡村精英的探讨主要局限于自身承担一定正式职务的各类乡村治理精英，并不包括未承担正式职务的其他各类乡村精英，故笔者将这种精英称之为乡村治理精英。和贺雪峰的治理精英概念相比，这里的乡村治理精英，不但包括了村干部群体，还包含了基层政府选派的各类驻村干部，其中也包括大学生村官、第一书记等。并依据乡村治理精英的产生方式，将其进一步分为：内生型乡村治理精英和外生型乡村治理精英。
（一）内生型乡村治理精英
所谓内生型乡村治理精英，主要是指由乡村共同体内成员通过自主选择的方式产生出来的共同体领导者。
内生型乡村治理精英的优势主要可以从以下两个角度来阐释。一是正当性（legitimacy）角度。由乡村共同成员自主选择产生出来的内生型乡村治理精英，本身就意味着集体认同，是国家及乡村精英（包含内生型乡村精英、外生型乡村精英）进行治理时正当性获得的基础性来源之一。二个是社会资本角度。乡村共同体是一个血缘、地缘和精神三种共同体要素共存的混合体。其中，血缘关系是乡村共同体产生和维系的基本前提，决定了乡村共同体的基本属性。虽然血缘关系并不是内生型乡村治理精英成立的必要条件，但此类乡村治理精英往往和所在村落之间存有直接或间接的血缘关系。这种血缘关系，决定了内生型乡村治理精英具有独特的社会资本。福山将社会资本简单定义为“一个群体之成员共有的一套非正式的、允许他们之间进行合作的价值观或准则”。[7] 社会资本能够“为结构内部的个人行动提供便利”，[8 这种促进作用主要体现在“信息、影响、社会信用和强化”[9] 等几个方面。内生型乡村治理精英具有的这些社会资本，促使其在乡村治理中能够更好地运用非正式权力机制来实现对村落的秩序整合，从而有助于基层自治的顺利实现。经由广大村民选举产生的内生型乡村治理精英虽然在形式上也体现为一种法理型权威，然而在现实生活中，中国乡村的内生型乡村治理精英是高度依赖于个人特质的。高度依赖个人特质的积极意义在于，在推动乡村社会改革的进程中，有助于权力集中，“向传统权势挑战并唤起群众”，[10] 获取对旧传统的压倒性胜利，顺利实现新旧传统的交替更迭；高度依赖个人特质的消极意义在于，它是极度不稳定的，这种不稳定是一种单纯依靠自身力量无法克服的内在缺陷，在非常状态过后，亟须解决“魅力常规化” 问题。
（二）外生型乡村治理精英
所谓外生型乡村治理精英，主要是指基层政府选派的、包括大学生村官与第一书记等群体在内的各类驻村干部等。该类乡村治理精英的产生主要由基层政府选派而来，并非由乡村共同体内成员自主选择产生。外生型乡村治理精英的应运而生，跟内生型乡村治理精英的衰落不无关系。内生型乡村治理精英的衰落与流失有着深层次的政治、经济和文化方面的原因，[11] 城乡二元结构下经济发展不平衡是最根本的原因。发展不平衡带来乡村精英的大量流失，进一步加剧了乡村“空心化”，再加上“老龄化”的冲击，在落后地区的很多村落中，内生型乡村治理精英极为弱小、甚至是根本没有，村委会的日常运作在最低限度意义上勉强维持，沦为一种看守性质的村级组织。这也是导致政府大规模选拔外生型乡村治理精英的一个重要因素。
从理想状态来看，外生型乡村治理精英的优势主要体现在规则取向上。尽管中国的政府体系也经常被称之为官僚体制，然而，此种描述并不完全符合韦伯官僚制学说的全部界定，[12]1095-1097 中国的官僚体制和韦伯的官僚制之间常常是形似而神散：“形似”主要体现为均有正式等级结构、正式的职位分类等；“神散”则主要体现为规则取向的差异。理想状态下，韦伯的官僚制以严格遵循正式规则著称，是非人格化的；而在中国则不尽然，非正式规则的影响深植于政府运行及百姓生活的各个角落，人格化的色彩更为浓厚，而且代际相传、源远流长。中国正在进行的行政体制改革，与其说是官僚制改良，倒不如说是“过渡到接近韦伯式的官僚体制”。[13] 然而，和内生型乡村治理精英相比，在聘任期之内的各类外生型乡村治理精英本身即隶属于行政官僚体系，尽管其行为时常受到非正式规则的左右，然而，其行为的正式规则取向是要明显高于内生型乡村治理精英的。此外，外生型乡村治理精英在专业知识方面也比内生型乡村治理精英具有更多的优势。
外生型乡村治理精英的劣势则主要体现在两个方面，一个是正当性先天不足。韦伯是最早提出“正当性”概念的，他早就指出，正当性的维持有三大基础：传统、信仰和成文规定。[14] 在正当性三大基础中，和乡村治理精英密切相关的正当性基础主要是传统和成文规定两个方面。从传统角度考量，在中国乡村的治理历史上，施行的主要是“皇权―绅权―乡村”的治理模式，外生型乡村治理精英从来都不是乡村社会治理的主流；从成文规定上来看，《中华人民共和国村民委员会组织法》明文规定，中国的乡村社会施行村民自治。这两个方面决定了外生型乡村治理精英在正当性上先天是存有缺陷的。另外一个不足是社会资本的匮乏。即使当代中国乡村社会的乡土气息已经日趋消退，然而，包括乡村治理精英在内的各类乡村主体拥有大量的社会资本，依然是其顺利行事的一个必要前提。在现实生活中经常可以看到，缺乏足够社会资本的外生型乡村治理精英在处理乡村事物时，要么束手无策，要么通过私人关系等手段，借助于其他乡村精英来实现――在一些地方，甚至出现了要借助于黑白通吃的乡村混混来施行。
三、两种不同的乡村治理逻辑选择
历史实践证明，不根据乡村具体情况，简单采用加强管理的“一刀切”式的做法，往往事与愿违。自20世纪90年代以来，基层政府加强控制的运行逻辑和乡村社会争取自治的运行逻辑之间出现了反方向运作，二者之间的冲突和矛盾，造成了乡镇政府对村庄控制形式上强化、实际上脱节的恶果。[15] 乡村在执行乡镇政府各项活动时，甚至不同程度地存在着“选择性执行”[16] 和“敷衍性执行”[17] 现象。笔者认为，在乡村社会的治理过程中，应当遵从权变思想，根据乡村治理精英类型的不同，践行不同的乡村治理逻辑。
（一）内生型乡村治理精英强大时的乡村治理逻辑
当一个村庄的内生型乡村治理精英强大之时，在基层政府和乡村之间维持一种弱联结关系，基层政府应当主动给予乡村充分的自治空间，尽可能保持乡村天然的、基于血缘关系的一种自治状态。其背后的运行逻辑主要是充分的村民自治机制。基层政府对乡村社会治理的实现，主要是借助于具有知识、能力和血缘等方面优势的内生型乡村治理精英对乡村的直接管理来实现对乡村的间接治理。基层政府本身对乡村和内生型乡村治理精英均不实施直接管理。常态下，基层政府在乡村社会的治理中，维持一种弱意义上的存在。单纯地依靠内生型乡村治理精英，可能会带来各种不良现象，其中之一是有可能致使“村庄权力结构呈现一定的封闭性，人治色彩突出，甚至会出现精英群体的利益集团化、精英垄断村庄治理权力的现象”。 [18] 此外，即使是在普遍存在的“富人治村”现象之中，也因为在其产生过程中遵循的行政逻辑，而非自治逻辑，[19] 不见得会促进基层民主的实现，甚至不见得能够带动实现共同富裕。[20] 再者，在内生型乡村精英的产生过程中，也可能存在各种异化现象。为了保障内生型乡村治理精英功能的充分发挥，基层政府在该类关系中的介入功能，主要体现在营造出一种健康有序的乡村自治制度环境，确保乡村自治的真正实现。乡村秩序的实现，则主要依赖于村民与内生型乡村治理精英之间的直接良性互动。之所以强调国家介入的弱化和村民自治的充分，一个重要的因素是，除去强制因素，国家对乡村的控制权力日趋减小。权力作为一种可以强迫对方服从的影响力和控制力，其大小主要取决于控制方拥有的资源对于被控制方而言具有的重要性和稀缺性。[21] 随着我国现代化水平的整体发展，农民的选择空间是在不断增大的，从而农民对于国家的依赖程度是日趋减弱的。与之相伴的是基层政府――尤其是乡镇政府层，在后农业税时代，也同样缺乏对乡村实施有效控制的资源和手段。在内生型乡村治理精英强大的前提之下，国家与其被动授权，倒不如主动放权；与其强行干预村庄运行，倒不如努力确保村落实现自治。
（二）内生型乡村治理精英弱小时的乡村治理逻辑
乡村公共事务的管理和秩序的维持，离不开乡村治理精英的有效运作。当内生型乡村精英弱小时，就需要基层政府选派各类外生型乡村精英填补精英真空。在各类外生型乡村治理精英之中，尽管驻村可能是阶段性的，但是依然可以划分为两种基本类型：一是传统意义上的包村干部；一是大学生村官。前者代表乡镇政府对乡村运行予以指导、协助等作用，在其于乡镇政府任职期间是隶属于官僚体制内的；后者是国家出于解决乡村精英流失、缓解大学生就业等原因而采取的一项新措施，至少在聘任期内大学生村官是隶属于官僚体制之内的。有学者认为，当今的基层政府与乡村关系呈现出“悬浮型”特征，传统的驻村制也出现了“拟科层制”现象，驻村制则从“走群众路线”的治理方式异化为乡镇管理和调控乡村干部、执行和完成上级各项任务的行政机制。[22] 大学生村官所面临的问题则主要包括：待遇偏低、前途困惑、工作难以开展等问题。[23] 笔者在北京市某区的实际调研中也发现，在乡镇基层政府日益由“悬浮型政权”走向“协调型政权”[24] 的现实约束下，很多村官也不可避免地承担着乡镇政府和村委会的双重办事员的功能角色，村里有事儿跑村里，村里没事儿则在乡镇政府，工作性质也多为各项繁琐的日杂事务，相当数量的大学生村官在聘任期结束后另谋高就，大部分大学生村官并未起到预期的作用。选拔外生型乡村治理精英的出发点是好的，但实际效果却差强人意。除去前文中已经述及的外生型乡村治理精英先天所具有的各种劣势之外，此外，还有两个关键原因是需要给予关注的：第一，被选的外生型乡村治理精英是否真的是精英；第二、是否建立起了科学有效的激励考核机制。前者是外生型乡村治理精英发挥积极作用的基本前提，后者则是外生型乡村治理精英发挥积极作用的根本保障。整体而言，基层政府对乡村社会的有效治理的实现，需要通过外生型乡村治理精英来对乡村进行间接治理。在给予外生型乡村治理精英一定程度的自由裁量权的同时，合理利用官僚体制内在的理性力量，发挥官僚体制的正功能，遏制官僚体制的负功能，[25] 从而实现对外生型乡村治理精英的有效激励或约束。此处所谓的“官僚体制内在的理性力量”主要体现在两个方面。一是韦伯关于官僚制理性力量的阐释，比如非人格化、以严格遵循正式规则、等级分明的正式结构和职位分类等；[12] 二是中国官僚体制本身固有的特征。周雪光指出，“中国官僚体制的合法性来自于自上而下的‘授权’，集中表现在‘向上负责制’”。[26] 由于外生型乡村精英并非来自乡村共同体内部，乡村共同体对其进行激励的效果和手段就虚弱许多。外生型乡村精英的激励主要来自于官僚体制内的各种激励。决定内生型乡村治理精英职业生涯发展的最关键因素也不是来自广大村民的直接考评，而是来自官僚体系内的相关考核。按照马斯洛需求层次理论，对于许多外生型乡村精英而言，低层次需求优于高层次需求，比如薪酬和晋升等。以晋升为例，外生型乡村精英作为官僚体制内的一员，晋升对他们产生的激励效果是重要的。“真正吸引权力攀登者的不是晋升本身，而是不断增加的权力、收入和声望。”[27] 晋升需要严格建立在考核的基础之上。确保外生型乡村治理精英发挥积极作用的关键在于设计出科学合理的考核指标，对其进行有效的正激励。对于外生型乡村精英的选择性激励进行设计安排时，应该坚持长期性绩效测评指标和短期性测评指标、显性（客观）绩效指标和隐性（主观）测评指标相结合的方式。然而，对于官僚体系理性力量的强调，并不意味着对村民作用的否认和忽视。在制定相关考核目标时，需要将村民的意见纳入外生型乡村精英的考核之中。
四、结论
乡村社会是高度复杂的，在不同地区甚至同一地区的不同村落之间存在着广泛的差异性。这种差异性也同样体现在乡村治理精英的结构之上。鉴于此，本文首先对乡村治理精英作出了“内生型乡村治理精英”和“外生型乡村治理精英”的区分。在此基础之上，笔者认为乡村治理应当遵循权变思想，依据乡村治理精英的情况采取不同的治理逻辑：当内生型乡村治理精英强大时，乡村治理主要应当依靠充分的村民自治机制，发挥内生型乡村治理精英的积极功能，遏制其消极功能；当内生型乡村治理精英弱小时，基层政府应当着重运用官僚体制自身的理性力量，发挥外生型乡村治理精英的积极功能，遏制其消极功能。在两种不同类型的乡村治理逻辑背后，实际上探讨的却是同一个问题：在威权体制之下，如何重塑基层政府（尤其是乡镇基层政府）与乡村社会的关系，实现乡村的有效治理。这可以视为“国家―社会”二元分析框架在乡村治理领域中的一个反映。在治理理论语境中，一直存在着“国家中心论”和“社会中心论”两种不同的基本分析路径。[28] 两种分析路径的不同之处在于，“国家中心论”更加突出强调了国家的核心地位，“强调政府权力对伙伴关系的主导与规制作用”，[29] “社会中心论”则强调多元参与主体间的平等协商。然而，二者之间的相同之处在于，均强调各方主体的多元参与，多元主体间进行合作。在笔者得相关探讨中，实际上也蕴含着多元主体协同治理的思想。在内生型乡村治理精英和外生型乡村治理精英的优先选择顺序上，本文主张应当首先选择内生型乡村治理精英。之所以强调内生型乡村治理精英优先，除了其自身具备的各种优势之外，还有一个影响因素是，外生型乡村治理精英的帮扶作用往往具有很强的临时性和偶然性。[30] 只有当内生型乡村治理精英缺乏之时，才可以考虑依靠外生型乡村治理精英。当然，二者之间也并非是完全对立的。实现二者之间相互转化的关键在于，不管是在内生型乡村治理精英还是外生型乡村治理精英的产生过程中，广大村民都拥有最终的决策权。
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乡村治理体会篇3
国家力量与乡村社会在数千年的历史长河中演绎着“进入”与“退出”的循环，而这一系列循环深刻地影响着乡村治理的权力结构。无论是封建社会还是民国时期乃至新中国成立后，国家权力与乡土社会之间力量的消长都影响着乡村的发展。后税费时代，国家权力逐渐减少了对乡村的管控，乡镇基层政府也逐渐由“汲取型政权”向“悬浮型政权”转变（周飞舟，2006），这使得乡镇基层政府与乡村村民的关系变得疏离。在“压力型体制”下，更多的基层政府选择了“不出事”与“做作业”的治理逻辑（欧阳静，2010）。此外，随着农村城镇化的推进以及国家惠农、富农、支农政策力度的加大，农村的土地资源与各种惠农政策项目成为各方行动者“交易”的对象，城乡交界地带的村落成为各方力量博弈的场所。乡村治理呈现出的混乱局面，从根本上是由国家权力的有限退出、市场经济理性的渗透以及传统礼俗的沦丧所共同引致的。政治、经济与文化的逻辑共同影响着乡村治理的生态，可以说转型期我国乡村治理的生态是丰富生动而又发人深省的，更是复杂多样而难以厘清的。以权力结构的视角去剖析乡村治理可以从根本上厘清乡村治理的复杂格局，把握乡村治理的运行规律与发展趋势。
宗族、混混与经济能人：乡村治理“体制外”的三股力量
乡村治理的权力结构中存在着不同的权力主体，宗族、混混与经济能人在不同的地域、不同的历史阶段的乡村发展中影响着乡村治理的模式与行动方式。乡村在很长的历史时期内是缺乏行政力量介入的场所，熟人社会的行动逻辑是以礼俗与宗族等传统力量作为规约的。精耕细作的小农经济使得拥有土地资源较多的地主和宗族势力较强的大户成为乡村治理中的强势行动者，很长一段时期他们既充当着“保护型经济人”的角色，又通过一系列手段获取声望、地位等传统的中国人较为注重的价值诉求。在明清及其之前，国家权力的正式设置止于县一级，在乡和村则实行地方性自治。那么，这种自治是如何实现的？众多研究表明，实际上是由乡绅与宗族共同治理乡村的（吴晗、费孝通，1948；郑振满，1992；赵秀玲，1998）。肖唐镖认为，宗族势力对乡村治理的影响大致经历了三个阶段：从明清时期宗族治理的全盛时期到清末到民国时期的持续期，再到新中国成立以后至改革开放之初的毁灭期。此外，从当前的趋势可以发现，改革开放以来一些地区宗族势力重新崛起，宗族势力在传统型乡村依旧扮演着重要角色，可以将改革开放以来的宗族治理称为复兴期。
随着国家政权结构的变迁尤其是乡村社会中权力的介入，乡村逐渐成为“谋利”的场所。无论是民国时期乡绅角色从“保护型经纪人”向“赢利型经纪人”的转变，还是新中国成立以来经过各种政治运动的洗礼而使得国家对乡村的汲取能力日趋加强，也正是在这一时期国家权力对乡村治理的干预达到顶峰。随着政治浪漫主义的退潮，改革开放以来乡村民营经济的发展推动着一大批经济能人的产生，他们在乡村经济发展乃至乡村治理中扮演着日益重要的角色。苏南的很多乡村在改革开放后实现了从“村庄型公司”向“公司型村庄”的转变（郑风田，2011），苏南模式中值得称道的企业家“经营”村庄的特征使得乡村治理日趋呈现出“公司”或“企业”的特征。这与戴慕珍、张静等学者所论述的“地方法团主义”有着类似的特质。村支书与村长作为乡镇政府在乡村治理中的“体制内”人，开办乡镇企业成为这一时期乡村经济发展的亮点。21世纪以来，这些乡村的“公司”已经逐渐嵌入乡村的治理结构之中，形成“公司型村庄”。
而在一些“原子化村庄”，有限的社会流动、革命理想主义的退潮和村庄集体对农民控制力的下降给农村带来了新的秩序现象。乡村混混从改革开放之初通过身体暴力积累名气到20世纪90年代中期以后随着国家社会综合治安治理运动的开展后逐渐开始利用早起积累的名气经营实业。一定意义上而言，乡村混混的身份转换过程是国家与乡村关系演变的产物，而这也进一步影响着乡村混混和乡村治理组织之间的关系。乡村混混与乡村治理组织之间的关系随着国家对乡村控制力的降低而实现了“弱”混混“强”治理组织到“强”混混“弱”治理组织的转变，乡村混混与乡村治理组织的关系也从“相互疏离”走向“利益联盟”，乡村治理呈现出“内卷化”的局面（李祖佩，2011）。
随着国家权力对乡村治理的介入日趋减少、乡村治理组织权力的弱化以及资源下乡的开展，乡村治理中“体制内”精英日益不能单独承担乡村治理的功能。宗族、混混与经济能人等“体制外”力量从乡村治理的“幕后”走向“前台”，使得乡村治理的权力结构发生了巨大的改变。而这三股力量之间的强弱对比与力量消长又构筑了我国不同地域、不同历史时期乡村治理的三种权力结构。
值得注意的是，在乡村治理中扮演不同角色的宗族势力、乡村混混和经济能人的角色受制于国家与社会、中央与地方、集权与分权等一系列关系变迁过程的制约。国家对乡村社会控制的弱化尤其是1994年国家实施分税制改革的政策举措极大地拓展了乡村社会的生长空间。显然，乡村混混与宗族势力由于不同地区文化传统、历史记忆、经济基础的不同而扮演着不同的角色，各种治理力量的对比关系或乡村治理格局也都各有特色。
乡村治理的三种权力结构
当前关于乡村治理的分析由于不同的知识渊源与地域特征形成了不同的研究特质甚至“学派”。贺雪峰教授为代表的研究社群注重“田野调查”，他们通过一系列实地考察对我国的乡村治理的新特征进行分析。例如，他将当前我国乡村社会称为“半乡土社会”以区别于传统的乡土社会中“熟人社会”的行动逻辑。而在有关乡村治理权力结构的研究中，贺雪峰以村庄权力结构为基础，建构了体制精英—非体制精英—普通村民三层权力结构，并以经济分化、社区记忆为变量，区分了不同类型村庄中精英的互动逻辑。他对村庄权力结构的划分形成了“体制精英”、“非体制精英”的分野。然而，对于精英的界定以及不同地域精英类型构成状况缺乏研究。因此，构建乡村治理权力结构的理想类型是对我国乡村治理状况进行深入研究的前提和基础。在厘清权力结构类型的基础上，如何解释改革开放前后经济理性对乡村治理的深刻影响，则是基于权力结构嬗变后如何影响乡村治理运行机制的重要问题。
通过对乡村治理三种“体制外”力量的考察可以发现，当前我国总体上形成了“体制内”精英与“体制外”精英共同治理乡村的格局且总体的趋势是“体制内”精英权力弱化，“体制外”精英权力得到强化。以往的研究也大多侧重于“体制外”精英与“体制内”精英的关系，而忽视了对“体制外”精英内部的相互关系以及力量对比状况的研究。显然，宗族、乡村混混以及经济能人之间的力量对比状况不是线性的、单一的与绝对的，而是变化不定的、复杂的与多样的，正因为如此形成了新时期我国乡村治理的三种权力结构。
传统文化的印记、市场经济的洗礼以及信息化、城镇化、工业化都在冲击着传统的乡村社会，乡村治理中“体制内”精英与“体制外”精英共同影响着乡村治理的权力结构，经济精英、政治精英、知识精英、宗族势力乃至乡村混混都在乡村治理中充当“谋利”的行动者。不同地域乡村状况的差异也形成了三种不同的乡村治理模式：
（一）“宗族式治理”模式
国家主义退潮后，传统宗族文化回归与复兴形成“宗族式治理”模式。肖唐镖教授对于宗族势力对于乡村治理的研究较多，他撰写的《村治中的宗族》是这方面的代表性著作。值得注意的是，新中国成立以前我国农村地区传统宗族势力力量在乡村治理中扮演着重要角色。在民国初期以前，乡土社会是没有国家权力渗透的场域，乡绅与宗族扮演着“保护型经纪人”的角色。统治时期，乡村社会逐渐受到国家的控制，传统的乡绅与宗族也开始充当“赢利性经纪人”。无论是民国以前还是民国时期，宗族势力几乎垄断了乡村治理，一系列乡村事务都由村落中的大族或有名望的宗族去把持。改革开放以来尤其是20世纪90年代以来，随着国家对于乡村控制力的下降以及市场经济的发展，中国熟人社会的逻辑得到了“创造性转换”，在一些地区传统的宗族势力开始成为影响当地经济与产业发展的重要力量。例如，温州商会其实是传统宗族与关系网络在现代市场经济发展中的应用。而在一些经济相对落后的省份，宗族势力的复兴则代表着国家主义退潮后，乡村治理“空壳化”状态中宗族势力对乡村治理的侵蚀。例如，一些地区乡村选举中，宗族势力的干预则是这方面的典型。总而言之，传统的宗族势力在当前乡村治理中影响的提升主要受益于国家与乡土社会关系的变化，半乡土社会的“关系”逻辑与“文化记忆”依旧支撑着这种传统的力量在乡村治理中发挥着特定的作用。
（二）“公司型治理”模式
经济能人从乡村治理的辅角色转变为主导性角色，从而形成“公司型治理”的乡村治理模式。赵树凯关于公司型基层政府、郁建兴关于发展型政府以及郑风田关于“村庄型公司”到“公司型村庄”转变过程的研究都在印证我国乡村治理过程中经济理性与市场力量逐渐赢得主导地位的事实。改革开放以来尤其是21世纪以来，“公司型治理”模式在苏南地区的某些乡镇表现得尤为明显。经济能人在乡村治理中从辅助角色转变为主导力量与国家财税制度的变革有关，新中国成立后一直到改革开放初期，我国实行高度集中的“统收统支”的财税制度。这种财税制度极大的挫伤了地方政府经济建设的主观能动性，此时的政府更多扮演“管制型政府”的角色，地方政治精英的升迁与任命主要靠政治忠诚实现。而改革开放以后，尤其是20世纪80年代以来，国家开始实施“财政包干”的财政制度。地方政府征税的积极性被极大地调动起来。也就是在这一时期，乡镇企业如雨后春笋般发展起来，一大批“村庄型公司”应运而生。然而，由于“财政包干”的财政制度使得中央的财税汲取能力下降，中央政府的财税收入占国家财税总收入的比重下降，国家对地方的控制力弱化。1994年国家开始实施分税制，地方政府对于兴办乡镇企业的积极性降低，很多乡镇企业开始转制。正是在分税制实施以及农村税费改革的背景下，20世纪80年代兴起的“村庄型公司”逐渐发展为“公司型村庄”。
（三）“灰色化治理”模式
乡村混混从“后台”走向“前台”，从最初通过暴力活动积累名气，到税费时代的运用暴力资源“收费”获得经济资源与社会关系资源，再到后税费时代成为乡镇政府与房地产开发商的“合谋者”。乡村混混的角色转换在一定意义上而言是国家对农村的控制力的转变的产物，当前一些地区乡村混混逐渐成为乡村治理的主导力量，导致乡村治理“灰色化”。新中国成立后到改革开放初期，由于政治浪漫主义与革命主义思潮的影响，乡村混混一直处于被边缘化的状态。而农村税费改革以前，税轻费重、缺少规范是税费改革前农民负担的主要特点，乡村混混往往充当乡镇政府征收相关费用的“工具”并从中获得利益。一些乡村混混在这个过程中力量得以壮大并逐渐开始兴办实业，成为当地的经济能人，而他们与一般经济能人不同的是，他们往往利用自身的暴力资源与名气去攫取公共资源。总而言之，乡村混混伴随着国家体制变革的历程成长，实现了多次角色转换。一些村庄尤其是城中村或城郊地区的乡村由于城镇化的步伐加快以及“资源下乡”而更多的受到乡村混混的影响。在这个过程中逐渐形成了乡村治理的“灰色化治理”模式，一些地区的乡村治理呈现即非黑又非白的灰色状态。
从想象共同体到利益共同体：乡村治理的内卷化
传统的乡村治理中乡绅与宗族扮演着重要的角色，他们通过一系列仪式与乡规民约使得乡村治理呈现出“想象共同体”的特征。乡村并不是一级行政组织，而更像一个有着共同观念或想象基础的“共同体”。普通村民认为乡绅与宗族的代表可以为自己谋取权益，而在现实中传统的乡绅也确实扮演着“保护型经纪人”的角色。所谓“想象共同体”，主要是基于地域、宗族以及婚姻等关系而形成的观念、想象乃至信仰上的有机联结，并在长期的历史中积淀而成的共同体。我国数千年的文明长河中，乡村社会是充斥着人情、礼俗与关系的社会，熟人社会的行动逻辑是村落的主导逻辑。
然而，随着科层制与市场力量的介入使得传统的乡村社会发生着深刻的变化，乡村人际关系以及乡村治理的权力结构乃至村民的行动逻辑一时间都呈现出较多新的特征。传统的乡绅作为一种历史而淹没，“保护型经纪人”向“赢利型经纪人”转变，乡村社会也由于经济理性的充斥而变得淡漠，人际关系正在从“熟人逻辑”走向“利益逻辑”。伴随着传统乡村熟人社会行为逻辑的消解，乡村治理的支配规则正在由传统礼俗与规范向经济理性转变，而乡村治理中各行动者之间的关系也正在由“想象共同体”向“利益共同体”的转变。传统力量的消退与新兴力量的崛起使得一些旧有的观念成为历史，而新兴的经济理性则成为主导观念。尽管，在传统的我国也存在着经济理性，但改革开放以来这种经济理性的内涵与外延都发生了巨变。
这种经济理性的迸发与崛起使得乡村治理变得缺乏“人情味”而更多的由利益所主宰，乡村治理成为“谋利”的场所，体制外精英作为强势行动者通过影响甚至直接参与乡村治理而获得更多利益。乡镇一级基层政权从“型政权经营者”转变为“谋利型政权经营者”（渠敬东，2002），各类强势行动者围绕国家资源下乡以及市场扩张所产生的巨大的经济利益展开争夺，在反复的博弈过程中逐渐达成“共识”，构建其“体制内精英”与“体制外精英”的利益共同体。因此，无论是宗族式治理、公司型治理抑或灰色型治理都蕴藏着巨大的利益谋取空间，国家资源、公众利益被强势行动者通过一系列“合法化”外衣的掩饰占有。普通村民则成为“边缘人”，村落公共资源乃至国家的资源投放沦为强势行动者的“私有物品”，乡村治理呈现出内卷化的局势，乡村治理亟待重塑。近年来，随着农村城镇化的不断发展，“农民上楼”、“土地征收”等成为乡村中的较为普遍的现象。在这个过程中，由于普通村民的讨价还价能力有限，而国家的法律又没有进行具有强制性的约束，这使得“土地财政”的生财之道逐渐从城市及其郊区转移到农村地区。而这个过程中的一系列村民与基层政府以及经济精英等行动者的复杂博弈，充分展现了新时期乡村治理的困境以及基层政权的内卷化。
如何摆脱乡村治理的困境，改变乡村治理中普通村民的弱势局面成为乡村治理研究的重要命题。反思这一系列问题，需要反思乡村治理的制度基础建设，并进而促进正式制度与非正式制度的良性互动。正如前文所述，分税制改革、农村税费改革以及官员晋升的“政治锦标赛”等制度安排都将对乡镇基层政权的行动逻辑产生深刻影响，也将对国家与基层社会的关系产生影响，进而影响乡村治理的权力结构与治理格局。因此，推进乡村治理发展，必须调整中央与地方各级政府之间的政治经济关系，改变国家“项目治国”的方式，在集权与分权中寻求平衡。例如，在环境保护、司法体制等领域实行垂直管理，将权力重心上移。而在财税权力上，则可以通过省管县财税体制改革，赋予地方更大的权力，从而避免由于地方财政吃紧而导致的公共服务供给不足问题。此外，由于项目治国所可能导致的“意外后果”即国家专项转移支付资金可能无法到达基层社会的困境，需要调整项目治国的方式，加强项目资金的监管力度的同时探索更为高效的资金配置方式和渠道。
通过有限的权力介入，社会资本的重塑以及乡村公共空间的再造等方式重新架构乡村治理的权力结构，强化对乡村治理主体的权力规约以及道德约束。乡村治理内卷化从根本上而言，是由经济理性的充斥所引致的权力的寻租等腐败行为。因此，实现不同乡村治理权力结构的良性运作并不在于重新回归国家对乡村社会进行强力控制的“老路”，更不能无所作为的走任由“体制外”精英谋取公共利益的“邪路”，而应该走出一条“体制内”精英与“体制外”精英在法律与道德双重约束下多元共治，最终实现“善治”的“新路”。
参考文献：
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乡村治理体会篇4
在现代化进程中，乡村治理是关系到我国社会稳定和农业发展的重要问题。随着乡村社会的转型，传统的单中心治理模式逐渐向多中心治理模式转变，农民群体、农村社会组织等主体性要素在乡村公共事务中的地位越来越重要。综观相关的文献可以发现，运用多中心治理理论对我国的乡村社会研究越来越多元化，有的学者基于乡村治理结构的分化与重组，强调乡村精英在村政运作和乡村政治中的核心主角地位;有的学者基于公共行政理论的视角，从乡村的公共关系入手研究乡村社会管理的绩效问题;有的学者从经济学的角度，从需求与供给、成本与收益等角度研究乡村社会的公共产品供给，对当下的研究有着非常重要的启示意义。本文所关注的多中心治理主体中的市场环境，正是基于对基层公共产品的供给问题上体现效益与公平而展开的。随着新农村建设的推进，多中心治理理论为重塑乡村治理结构提供了一个契机，通过反思乡镇政府和乡村各组织之间“附属行政化”和“过度自治化”的倾向，以此复归“治理”与“多元”的乡村治理主题。
多中心治理及其对乡村治理的现实意义
多中心治理的内涵。多中心治理理论是以奥斯特罗姆夫妇为代表的一批学者在考察国家处理公共经济资源的实证研究基础上提出来的，随后被广泛地运用到政府治理、公共资源、社会组织等研究领域，成为政治学、公共行政学、公共经济学等学科的前沿话题。“多中心”和“治理”的共同特征是分权和自治，“多中心”凸显竞争性，“治理”则凸显合作性，因此，“多中心治理”是包含多个中心主体的竞争与合作的新型公共管理范式①，包括治理主体多样化和治理方式的多元化，其核心问题就是如何把社会中多元的独立行为主体要素组织起来，对公共资源进行共同自主治理，实现共同利益最大化。
多中心治理：现代乡村治理的基本方向。在传统的政府“单中心”治理模式下，公共权力的运行是单向度的，公共权力资源配置是单极化的，基层政府运用权威的行政命令安排农民完成任务，这种集中化的行政权力不仅制约着农民基本的民主思想和公民精神，更使乡村治理失去实现“善治”的基础，进而严重影响着乡村社会的长远发展。多中心治理作为转变政府职能的路径之一，可以通过推进有效政府改革，引入市场机制，培育公民社会、实现多元合作。②它以改变乡镇政府对乡村事务的行政控制为基点，充分调动乡村内部的自主性力量，通过协商、协调、合作等方式，共同解决在公共产品供给、社会秩序维持和社会矛盾化解等领域的地方性问题。由此可见，多中心治理不仅仅体现在公共事务多元的管理主体和公共产品多元的提供者上，它还是一种超越了传统治理模式的崭新的价值理念与思维方式，意味着以政府和社会的共同参与作为治理的基础，在治理的方式上，政府必须转变其自身的角色和任务。
“多中心治理”中的角色定位
多中心治理是一个多维度互动的管理过程，尤其是党的十六届五中全会提出社会主义新农村建设的目标后，更加强调政府、农民群体、社会组织、市场成为相互独立的治理主体，通过互动、互补、合作、制约的方式，达到“政府引导、农民主导、社会组织参与、市场运作”的多元治理格局。
政府是乡村治理的引导者。多中心治理的核心是多元、平等的合作与协调，在治理的框架上，政府不能凌驾于其他的组织之上，那么应该如何以一个平等的地位去确保行政权力的权威性呢？如果在治理过程中出现失衡状态的时候，它又该如何去协调和规范其他主体的行为呢？“治理需要权威，但这个权威并非一定是政府机关。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作。”③目前的行政管理体制下，乡镇政府是独立的基层行政单位，对乡村社会的建设和发展有着重大的影响力，乡村的“善治”需要政府的权力参与才能把涣散的社会资源与力量整合起来，但这不是一种统治型的权力，也不是唯一的治理主体和权力中心。乡镇体制改革的目的并不是局限在“乡政”体制内部的职能缩减，也不是减少基层政权的规模与范围，而是在解构现行乡村治理体制的同时，以现代的治理理念重新构建起乡镇政府引导者的角色。乡镇政府要承担起指导乡村行动的共同准则及方向的任务，兼顾公平与公正、效率与民主，不仅需要规范自身的权责体系，保证政府行政的合法性和权威性，还要顺应治理理念的要求，吸纳社会和市场的力量，引导各社会组织进行平等沟通与协商，构建起多元的乡村治理格局。
农民是乡村治理的主导者。农民是实现乡村社会转型的主导者，他们通过与其他主体之间的沟通、协商与合作，承担起乡村社会管理的公共责任，参与到乡村公共事务的治理之中，实现共同治理的目标。
普通农民。普通村民既是乡村社会政治权力的授予者和委托者，更是乡村公共事务的参与者和推动者，在多元治理的框架内，广大村民与其他治理主体共同形成互相依托与相互制约的互动关系，是推动乡村社会改革的主要动力。农村社会管理的本质在于民主，具体体现在村民自治上，村民委员会由广大村民通过民主选举产生，是农村社会进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，负责乡村内部的公共事务和公益事业。广大村民不仅仅拥有选举权、决策权、管理权和监督权等合法合理的治理权力，而且还是乡村社会的文化资源和社会资源的重要提供者，他们是乡村多元治理主体中重要的一隅，如果乡村建设实践活动脱离了广泛的农民群众，更是不可能完成的。
体制精英。体制精英主要是指获得国家政权体系的认可，其社会影响力来源于正式授权，以村民委员会为运行载体的村民委员会主任、副主任和委员等人士，他们是政府行政机构与农村社会承上启下的中介，也是乡村内部权力互动的集合点，现代乡村社会主要通过他们在国家、精英和普通村民的三层互动机制来实现地方自治。因此，要培养一批具有公共理性的体制精英，需要加强他们的组织与协调能力，建立村两委、村民、村民会议（村民代表会议）三者的合作机制，充分发挥村民会议在实现村民自治中的最高权威地位。
非体制精英。非体制精英是指乡村社会中由于文化认同或者利益的联系，凭借其掌握的文化、经济和社会资源进行治理的主体，如宗教和宗族势力、经济能人、文化精英等，他们代表着部分村民的利益，同时也具有自利性的政治目的，是处于体制精英和广大村民之间的中间带，其非正式权威力量在多元主体治理进程中扮演着重要的角色。由于非体制精英拥有优于一般村民的经济和社会资源，他们往往通过协商、默契或利益互惠等互动博弈的方式与其他的主体一同干预或者参与乡村公共事务的治理。尤其在广大村民民主参与和自治水平不高的情况下，其作用更加不容小觑。同时，也要防止非体制精英与合法的公共权威力量抗衡，引导他们积极参与乡村公共事务，是实现乡村善治的关键所在。
农村社会组织是乡村治理的参与者。农村社会组织是指在乡村范围内活动，主要由农民组织和参加，以维护、实现和发展农民利益为目的的政府与企业之外的组织。④在传统的“乡政村治”的管理体制中，农村社会组织的组织化程度较低，参与乡村治理的制度化空间相对狭小，使得其在治理的过程中受到各种挑战与障碍，不能很好地承担起乡镇政府向乡村社会转移的公共职能，更不能向广大农民和乡村社会提供满足的公共产品和公共服务。然而，农村社会组织有着民间性和自治性的显著特点，代表并维护广大农民的利益，是提高农民主体性地位的重要途径。在多中心治理中，农村社会组织作为一种新的治理主体参与到乡村治理中，有助于进一步促进基层政府的职能转变。为了使农村社会组织能够顺利参与并逐步融入到乡村多元治理结构中，要求乡镇政府优化制度环境，积极引导和支持农村社会组织的发展，建立健全有效的监督机制，加强农村社会组织内部制度建设，将家族、企业组织在内的各种社会组织的利益整合起来，构筑一种多元合作的治理结构，促进乡村结构的转型。
市场是乡村治理的推动力量。市场在社会资本和社会资源的配置起到重要的基础性作用。在传统的单中心治理过程中，政府行政干预过多，抑制了村民自治的发展，从而也弱化了市场在治理体制中的作用，导致治理绩效低下。在多中心治理理念下，通过引入市场机制，保障政府提供公共产品的有限性和独立性，同时使得其他非政府组织承担起公共责任，提高公共服务的质量。乡村治理中要实现市场的推动作用，可根据“谁投资、谁经营、谁受益”的市场化运行原则，广泛吸取各类社会资本，参与到乡村公共产品和公共服务的建设中来，构建一个多元化的投资体系。具体而言，涉及到农村发展的战略计划、项目推广、环境保护、社会保障和与基础教育相关的重大性公共产品依然由政府提供，其中的某些项目也可以通过政府与企业合作的方式，由政府购买的方式提供。涉及到农村水利灌溉、供电供气等一些政府无力提供的公共产品，可以借助市场的力量，将社会的企业资本引入到公共产品领域上来，从而解决资金短缺的问题，政府从中承担起监督与政策支持的职能。
走向多中心治理的障碍性要素分析
多中心治理理论是西方国家在其已经发达的市场环境和成熟的公民社会的基础上，结合其独特的社会文化提出来的理论，如果简单地移植或照搬应用到我国的社会管理领域，将会出现“水土不服”。所以，我们首先应该客观地认识到，要实现多中心治理有其特定的前提和理论假设，具体表现为以下三点：一是不同政府单位与不同公益物品效应的规模相一致;二是在政府单位之间发展合作性安排，采取互利的共同行动;三是有另外的决策安排来处理和解决政府单位之间的冲突。⑤由此可见，政府、市场和社会组织三者力量的协调均衡是实现多中心治理的重要基础，科学理性的公共政策是实现多中心治理的有力保障。
目前，我国乡村社会中相当一部分的社会组织规模较小、分布不均衡，并且缺乏政策性引导和有效的经费保障，在其内部管理机制、组织结构、运行模式、角色定位等方面还不够规范，需要加强乡镇政府的阶段性指导和扶持。其次，我国社会主义市场经济体制目前还处于一个不断完善的阶段，尤其是在乡村社会的市场化程度还比较低的情况下，试图通过引入市场机制来解决公共服务不均衡问题的多中心治理模式，还存在着比较大的困难。最后，主体之间社会资本存量的多寡成为制约着多中心模式构建的重要要素。过去行政主导型的“乡政村治”作为一种代替对乡村社会进行管理的模式而存在，其特征就是公共权力运行和公共权力资源配置的单极化，由于制度设置的滞后性，行政独大的局面矮化了乡村自治，使得“乡政”与“村治”难以对接，行政职能部门可能会出于某种特殊的利益关系，偏袒社会资源的均衡分配，乡村社会资本的不均衡与缺失，势必影响着农村的发展。
构建多中心治理模式的实践路径探索
第一，转变政府的管理理念，推动多元协作机制。基层政府应该以建设服务型政府为契机，将多中心治理的理念纳入行政体制改革中，树立民主公开、平等协作、共同参与为要点的核心理念。理顺基层组织的权力关系，明确乡村社会中各个治理主体之间的权责体系和责任范围，强化其社会管理和公共服务的职能，改变权力的运行方式，着力推动乡村公共服务体系建设。同时，随着社会主义市场经济的不断深化，国家对基层社会的行政事务控制应逐渐减弱，具体到乡村治理而言，应该是国家、市场和乡村社会，农民和社会组织共同参与，既相互独立又分工合作的多元权力主体结构。政府应该树立“放权”、“分权”和“平等”的民主精神，支持乡村社会中各主体通过平等对话和共同协商，凝聚和动员乡村社会的多元资本到乡村公共事务的治理中，推动一种多元协作机制的运行。
第二，促进农民政治参与民主化，构建乡村治理核心主体。完善乡村的民主自治制度，实现广大农民自我管理、自我教育、自我服务，保证其在乡村治理结构中的主体性地位，通过民主选举、民主管理、民主决策和民主监督有序地扩大农民参与乡村公共事务和管理的空间。具体而言，民主选举的过程要坚持公平、公开、公正的原则，选举出符合条件的具有良好素质的能够代表着广大农民群众利益的能人志士担任职务。在民主管理上，通过建立“民主治理章程”和“村规民约”等制度性文件，保证村民可以直接参与乡村公共事务与公益事业的日常管理。健全科学的村民会议制度，完善村民决策的民主性与科学性，建立科学的决策程序，明确村民委员会和村民会议之间的关系，确保村民会议的决策性地位。在民主监督上，通过民主评审制度与村务公开制度，充分调动广大村民参与乡村事务的积极性，从而实现乡村治理的“善治”。
第三，扶持和引导农村社会组织，促进治理主体的多元化。首先，法制建设是保证农村社会组织发展的重要前提，它不仅可以规范各社会组织之间的行为，而且也是其自身发展的动力，农民社会组织在参与农村公共事务过程中，迫切需要一套公平公正的法规与政策支持。其次，针对我国农村社会组织自身存在的自主运营能力差、组织差和资金短缺等问题，政府要进一步规范农村社会组织的管理机制，加强政策的引导和提供资金的扶持，促使其在治理的过程中保持独立性，走市场化、社会化和专业化的道路。最后，农村社会组织的发展需要把重点放在农村经济上，鼓励发展多样化的组织形式来承担乡村社会多样化的公共服务，为政府的职能转变创造条件。
综上所述，随着社会主义市场经济的不断深化和民主进程的不断推进，多中心治理的理念是符合转型期乡村社会的发展的。在实践中，应借鉴符合我国国情的理论内核，按照“简政放权”的基本原则，推动政府、市场、社会三维互动的乡村社会发展的多中心治理模式。
（作者单位：广东金融学院公共管理系）
【注释】
①王志刚：“多中心治理理论的起源、发展与演变”，《东南大学学报》（哲学社会科学版），2009年第2期，第35页。
②王雪梅：“地方政府多中心治理模式探析”，《人民论坛》，2011年第14期，第54页。
③俞可平：“治理与善治：一种新的政治分析框架”，《南京社会科学》，2001年第9期，第40页。
乡村治理体会篇5
自新中国成立以来，党和政府就高度重视解决贫困问题。改革开放后，随着经济的发展，中央采取了多种扶贫方式，每年向贫困地区投入大量的人力、物力和财力，经过几十年的努力，贫困地区的经济社会面貌有了很大改观，扶贫工作取得了巨大成就，也为世界减贫事业做出了巨大贡献。但是，中国的贫困问题并没有彻底解决，仍然存在着大量的相对贫困人口。目前，我国的贫困人口主要集中在“老少边”区，这些特殊地区大多基础设施差、发展能力弱，扶贫工作依然面临着严峻的挑战，也因此进入更加“难啃”的攻坚阶段。针对这种情况，中央对以往“大水漫灌”的扶贫开发模式进行了深化和拓展，制定精准扶贫战略。2013年11月，在湘西调研考察时提出了精准扶贫的扶贫理念，后又经过进一步补充论述，成为现阶段中国扶贫开发的新模式，精准化也成为当下扶贫工作的核心内容。
精准扶贫的一大亮点是项目到村和措施到户，它是以村级扶贫规划为核心的，也就是说村庄和农户是精准扶贫最主要的瞄准对象。这就意味着扶贫工作与乡村之间存在着千丝万缕的联系，乡村治理状况直接影响着精准扶贫成效。在“乡政村治”的治理模式下，农村基层干部可以说是一个比较特殊的群体，他们处于权力末端的“最后一公里”。由于村干部掌握着扶贫信息，把持村庄内扶贫资源的分配权力，许多问题往往出在“最后一公里”之中。实际上，进入村庄的扶贫项目几乎都要经过村组织，没有村干部的配合，进村项目很难有效实施。由于自利性的需求，村干部一方面会积极配合扶贫项目的实施，另一方面可能也会有意识地利用自身的职权优势，产生、、等行为，对扶贫范围和扶贫效果产生不同程度的影响。2016年8月，中央纪委公开曝光了第一批重点督办的九起扶贫领域典型案例。在这些案例中，主要违纪群体就是乡村基层干部。由此可见，乡村治理状况对扶贫工作会产生直接影响，可能会造成一些扶贫项目失败，甚至使扶贫工作陷入困境。因此，我们必须将贫困县的乡村社会治理纳入精准扶贫研究的视野，以精准扶贫为契机。完善乡村治理路径。
二、精准扶贫语境下贫困县乡村社会治理面临的困境
精准扶贫的理念自2013年提出以来，经过三年多的不断丰富和完善，从中央到各市县，顶层设计基本形成。它不仅是对以往扶贫工作方式与方法的调整，也是政府治理念与治理路径的创新。面对这种变化，贫困县的乡村基层组织表现出很大的不适应，在承接精准扶贫政策和项目的过程中，贫困县乡村社会治理面临不少困境。
（一）贫困县乡村社会治理主体
在中共中央政治局第三十九次集体学习时强调实现精准扶贫要强化社会合力、强化基层活力，在党的领导下，实现社会中的各种资源与精准扶贫有机衔接，这体现了精准扶贫的运作机制，即“党委领导、政府主导、社会协同”，也就是在党委的领导下，吸纳最广泛的社会力量参与到扶贫工作中来。国家权力依托驻村干部、驻村工作队。与村民面对面，直接参与乡村扶贫治理，在迅速拉近国家与农民关系的同时。也对传统的乡村治理格局提出了挑战。精准扶贫要求贫困治理的主体包括乡镇政府、村民自治组织以及农村社会组织等之间实现资源协作，形成合作互补的“多中心治理”关系，这就意味着贫困县乡村社会治理应该是多元主体参与的格局。但是，当前我国乡村社会的治理模式主要是“乡政村治”，乡村治理的主体仍然是乡镇政府和村民自治组织，其他治理主体相对比较薄弱，对目前的乡村治理格局无法产生决定性影响，尤其是以农民为主的乡村社会组织发育不足，地位模糊、处境尴尬。即使是现有的治理主体，相互之间在权力界定、职责划分、相互关系界定等方面的分歧与矛盾。也直接影响着乡村社会治理的效果。如何实现包括乡镇政府、村民自治组织、农村社会组织等在内的不同治理主体间关系制度设计体系，提高乡村治理效率，是当前乡村社会治理面临的一大困境。
（二）贫困县乡村社会治理目标
精准扶贫不仅要增加贫困村和贫困户的收入，而且还要满足群众对包括医疗卫生、义务教育、环境保护等在内的公共服务的需求。在精准扶贫的过程中，我国贫困地区公共产品供给主体包括政府、市场、社会组织、个人等。各个外来主体给贫困地区带来了大量的资金、技术等资源。在目前的乡村治理模式下。由于农民一家一户经营的分散性，这些资源要充分发挥作用，离不开农村基层组织。尤其是村干部的配合。但是，目前乡村基层政权公共服务能力弱化，不足以承接各种资源、办理公共服务。一方面是基层政府财政资金不足，债务负担重。农业税取消后，基层政权的财政收入大减，再加上“村财乡管、乡财县管”的模式。弱化了基层政权提供公共服务的能力。另一方面是一些乡村干部缺乏提供公共服务的责任意识。当前，广大农民群众的需求趋于多元化，对公共服务的需求也日益多样化和复杂化，包括医疗教育、环境整治、社会治安、食品安全、丰富文化等等，但是，不少基层党政组织在众多公共服务需求面前却处于“缺位”的状态。导致农民群众对乡村基层组织的认同率降低，这种状况对贫困县乡村治理是一大挑战。
（三）贫困县乡村社会治理方式
在精准扶贫过程中，无论是资金还是项目，要达到预期的效果，都离不开目标群体对相关信息的准确和全面的了解，所以信息公开透明非常重要。扶贫政策、扶贫信息自上而下传播畅通，农民利益诉求自下而上表达畅通，以此实现政府与群众的良好互动。目前乡村治理面临的困境之一就是信息的不对称，基层政府、村民自治组织、村民等不同的主体之间无法进行平等的沟通与协调，不能进行有效的协商与合作。这种信息的不对称，一方面易使掌握权力的基层组织不能有效执行上级政策，从而出现一些不公正和乡村干部的现象；另一方面也易导致村民不能获得准确而充分的政策信息，其利益诉求得不到有效表达，加深各主体之间的不信任，很容易激化矛盾，使乡村治理陷入困境。
（四）贫困县乡村社会治理环境
要打赢扶贫攻坚战，到2020年实现全部脱贫，最关键的要素就是人，尤其是贫困地区的精英人才。自上世纪90年代初期以来，农村地区大量青壮年劳动力向城市流动，造成乡村人力资源严重不足，乡村精英流失严重，村庄缺乏发展与凝聚的核心，也弱化了乡村社会可持续发展的能力，贫困地区尤其严重。各类扶贫资金和项目的投入，虽然在一定程度上能解决贫困地区资源短缺的问题，却很难在乡村内部培养带动乡村发展的人才。人作为乡村建设的主体，在乡村发展中起着决定性作用，没有人，尤其是能人，村庄很难从根本上脱贫致富，实现可持续发展。这种“贫困――人才流失――发展缓慢――贫困”的恶性循环，对贫困地区的乡村治理是非常不利的。表现在：一是在贫困村，年轻人不愿意当村干部或者找不到年轻人当村干部，现有的村干部年龄普遍偏高，思想观念相对落后，很难在农村治理中发挥“领头羊”的作用；二是以老人、妇女、儿童为主的留守人口成为村庄的主力，他们在村庄政治结构中往往缺乏话语权，也缺乏参与村庄公共事务的能力和意识。
三、精准扶贫语境下贫困县乡村社会有效治理的路径
精准扶贫给贫困地区带来生机与活力，精准扶贫实践中的好机制好做法，有效地提高了贫困治理的效率，对贫困县乡村社会治理有很大的借鉴意义。精准扶贫工作是阶段性的，但贫困县的乡村社会治理是长期的。因此，我们非常有必要以精准扶贫为契机，积极探索贫困县乡村社会有效治理的路径。
（一）构建政府主导的多元主体参与的乡村治理格局
现代乡村治理是国家治理的组成部分，实际上体现的是广大村民广泛参与乡村公共事务管理的过程，这就意味着乡村治理是一种多元主体共治的局面。但是，就当前乡村社会治理实践来看，乡村治理的主体仍然是政府。其他社会力量，尤其是广大农民在乡村治理结构中长期处于一种“缺席”的状态，这种格局并不符合乡村治理现代化的发展要求。
精史銎洞蚱屏艘酝扶贫观念的束缚，引入包括企业、各种社会组织、高校科研机构等多个非政府力量，构成政府主导多元主体参与的扶贫模式。这种模式有利于激发社会扶贫活力，提高整个社会对于贫困治理的参与程度。通过精准扶贫中这种政府、市场、社会多方协作，既可以提高精准扶贫的效果，又可以构建多元主体参与的乡村治理格局。实现乡村社会良好的治理局面。尤其是在政府引导下，大力培养和发展不同类型农村社会组织，提高农民组织化水平，既有利于农民抵抗市场风险，又有助于他们获取话语权与治理权，成为乡村治理不可缺少的主体。提升乡村治理的效率。
（二）提供完善的乡村公共服务
随着农业税费的取消，基层政府的角色发生了重大转变，从乡村社会资源的汲取者转变为乡村社会公共产品和服务的供给者，也就是从“汲取”转变为“服务”；乡村治理的思维逻辑从自上而下转变为自下而上，乡村治理的目标是为乡村社会和村民提供公共产品和公共服务。这种变化既符合中国社会发展到新阶段的国情，也符合乡村治理的发展需要。
但是，农业税费改革，使乡村治理价值理念转变的同时，也是使乡村基层政府财政困难，债务负担沉重，特别是贫困村，村级负债较高，使得贫困地区基层政府乡村治理变得心有余而力不足。贫困地区一般处于边远山区和少数民族地区，交通不便、经济落后、生存环境恶劣等。受多方条件的制约，基层政府所提供的各类公共产品和服务严重不足。难以满足贫困地区群众在教育、医疗、经济、文化等领域发展权利的诉求。而精准扶贫具有公共产品和公共服务的属性，精准扶贫的过程也是向贫困地区提供不同公共产品和公共服务的过程。通过精准扶贫，实现政府、市场和社会三方协作。鼓励和引导社会资本参与到贫困地区的公共服务建设，以弥补贫困地区财政资金投资的不足，增加社会公共产品供给，改善贫困地区的教育、医疗卫生、交通、水利、电力、产业发展、生态环境以及其他民生工程领域的条件。满足广大人民群众对公共服务的需求。
（三）确立多样化的乡村社会治理方式
社会治理不同于管治，社会治理的主体是多元的，包括政府、社会组织、个人、社区等，不同主体之间的关系是平等的，这就决定了社会治理的方式是多样的，既有协商、合作，也有妥协、退让，也就是说，在社会治理过程中，各个社会主体通过多种方式互动，从而实现社会发展以及社会秩序和谐。作为社会治理组成部分的乡村治理，其治理方式也不例外。但是，我国传统的乡村社会治理模式是“乡政村治”，在其他社会力量参与不足情况下，乡村治理主体之间存在着事实上的不平等，由于不同治理主体之间存在信息的不对称，这就决定了在治理方式上往往是独断、对立、模糊的。精准扶贫的核心内容就是精准化，每一个环节都离不开参与主体的合作协商以及信息透明。乡村社会治理应该抓住精准扶贫这一契机，完善村民自治制度，发展乡村社会组织，增加农民在乡村治理中的话语权。特别是利用互联网开放性、共享性的特点，将“互联网+”与乡村社会治理有机结合，建立政府与民众直接交流沟通的网络协商平台，实现信息传递的畅通和透明，减少猜疑和矛盾，为乡村治理构建一个良序运行的环境。
（四）深入挖掘乡村社会自身价值
对贫困地区来说，大多时候是崇尚外来资源，却忽视了村落的固有资源，看不到乡村固有的价值，特别是乡村的文化价值，这既导致了长期的贫困，也使乡村社会处于无序状态。乡村的文化价值不仅表现在特色的院落、建筑等有形之物，更主要地表现在乡村所独具的道德舆论、民俗礼仪、家风民风、村规民约、生活方式等无形传统。这些约定俗成的传统约束着人们的行为，维系着乡土社会的良序运行。但是，随着城市化的推进、人口的流动、市场经济的冲击以及贫富差距的扩大，乡村固有的文化价值体系逐渐退化，而新的价值观念并未及时形成。传统乡村社会秩序被打破，不稳定因素增加，给乡村社会治理带来了很大挑战。精准扶贫不仅仅是物质帮扶，还要文化帮扶。借助精准扶贫，通过新农村建设，在社会主义核心价值观引领下。深挖传统乡村文化价值，构建新时期乡村文化，充分发挥文化治理作用，增强农民对村庄的向心力和凝聚力，以实现乡村社会治理的高效化。
（五）夯实贫困地区基层党组织建设
乡村治理体会篇6
文章编号：1004-4914（2015）09-042-03
我国的乡村治理是一个非常吸引人的领域，学者邓大才认为，研究中国乡村治理的范式主要有三种：结构主义、理性主义和文化理论。这些研究成果纷繁，但并没有重视农民个人及其心理的作用。本文认为从政治效能感的角度看乡村治理，从农民视角出发，沿着“文化――心理”这个研究路线，将政治效能感与乡村治理相结合，并探讨二者的关系具有一定的研究意义。
一、村民政治效能感与乡村治理的关系
（一）村民政治效能感与乡村治理的内涵
1.村民政治效能感的内涵。最早对政治效能感进行界定的学者是坎贝尔，他认为，“所谓政治功效感，意指个人认为其政治行为对于政治过程必定有或者能够有所影响的感觉，亦即个人认为履行公民责任是值得的。”继坎贝尔之后，学者们的研究使得政治效能感的内涵逐渐丰富与完整：政治效能感是一般民众对自我政治能力和对政治客体回应自身需求的主观感知。
将这一概念置于乡村治理中，即得到村民政治效能感的内涵：在乡村治理过程中，村民相信自己能够作用于乡村公共事务，会对治理过程产生影响，并且认为村民委员会、政府部门及其工作人员会对村民的诉求有所回应的一种主观感受和能力判断。
村民政治效能感可分为村民内在政治效能感与村民外在政治效能感。村民内在政治效能感是指村民认为自己能够参与到乡村治理的过程中，相信自己能够对村委会、政府官员、乡村政治事务及政府行为施加影响。村民外在政治效能感则是指村民对村委会、政府部门以及相应的政治活动对村民的利益、诉求予以重视并有所回应的主观感知。
2.乡村治理的内涵。本文将乡村治理定义为党和政府、村民自治组织、广大村民、其他社会组织或社会力量在平等参与、协商合作原则的指导下，通过多种形式，对乡村公共事务进行协商管理的过程，最终保障村民合法权益，提高村民生活质量。
这一概念是对乡村治理的理论诠释，是一种理想状态，治理主体的多元化、权力配置的多元性、过程的自主化均为治理的核心要义，多元主体的平等参与、谈判、协商与合作管理是理想状态的乡村治理的关键词。
（二）政治效能感与乡村治理的关系
要实现真正意义上的乡村治理，必需最重要、最广泛的主体――村民的积极参与，这就需要、也必将导致村民政治效能及其各维度感呈现中等及以上水平。而村民政治效能感，作为一种特殊的政治态度，在很大程度上能反映出村民对政府、村委会以及政治事务的认知和情感，因此运用村民政治效能感这一面向来审视我国几十年来乡村治理的成效具有非常重要的意义。二者的关系具体表现在：
1.乡村治理主体的多元化要求广大村民积极参与乡村公共事务，这就需要、也必将导致作为村民参与基础的内在政治效能感呈现较高水平。
治理主体多元化是治理理论的首要内容，在乡村治理中，村民作为最广泛、最重要的主体，积极参与乡村公共事务是乡村治理的首要要求。
内在政治效能感是村民主动参与乡村公共事务的基础，同时村民内在政治效能感水平会在正常的参与过程中得到明显提升。村民内在政治效能感的这一改变过程与强化理论非常相似。根据强化理论的作用机制，如果村民在协商过程中，能够参与到对公共事物的治理中，并且能够影响决策结果，那他们便增强了自身参与到农村公共事务的信心，这种正强化过程使得村民内在政治效能感提升;相反，在协商过程中他们的想法和建议得不到重视，那他们的挫败感就会增强。所以，通过对村民政治效能感的分析，即可折射出我国这么多年乡村治理的状态。
2.乡村治理权力配置的多元化要求外在政治体系必须对村民的诉求予以回应，这将导致村民外在政治效能感呈现较高水平，终至内、外在政治效能感达到均衡状态。
治理理论提出了权力的多元化配置。乡村治理理论的权力配置多元化承认了乡村社会的私权力在公共事务的治理过程中发挥着国家权力不可取代的作用。公共权力的运行在政府和社会之间呈现出上下互动的双向运行过程：既有村民自下而上的参与，以影响村委会和政府的决策进程，又有自上而下的重视与回应，村委会和政府对于村民的利益诉求予以回应，在互动中协调各方利益，实现对乡村公共事务的治理。这些反映在村民政治效能感上，均表现为村民外在政治效能感水平偏高。村民内在政治效能感水平是村民主动参与公共事务的基础，外在政治效能感水平强调外在政治体系的回应，也是乡村治理的重要组成部分，只有二者均衡，治理的结构方能完善。
3.乡村治理过程的自主化要求、也必将导致村民更为熟悉村级地方政治环境，因而村民村级政治效能感水平高于政府级的政治效能感水平才是乡村治理的正常体现。
根据阿尔蒙德的理论，不同政治层级的公民政治能力感（政治效能感）存在一定的差异性。即相对于接触较少或比较陌生的国家层次环境，在地方层次的政治环境中，公民的政治效能感水平更高。因此，本文对政治效能感进行了层次划分，根据我国村民政治环境背景，分为“村级”政治层级和“政府级”政治层级（村级以上的政治环境层次均认为是“政府级”）。同时，在更为熟悉的村级地方环境中，村民的政治效能感应表现得更高。
二、村民政治效能感的特征
为了全面反映农村乡村治理的基本状况，文章从山西省北、中、南部选择了7个村庄进行实地调研。这7个村庄有些是传统型农村，有些是现代化新农村，有些处于过渡时期，经济发展水平各异，地理位置、文化背景等均不同，村庄的选择具有一定的代表性。随后，通过随机选择，在保证男女比例相当、家庭收入与教育水平等分布均匀的前提下，进入村民家中进行调查和访谈，最后共获得802份有效问卷。基于已获得的调查数据，通过运用spss软件，分析村民政治效能的特征。
（一）村民总体政治效能感的特征分析
从表1可以看出，村民整体政治效能感均值为2.4589（<2.5），处于中等偏低水平。
根据西方政治效能感的相关理论，中等水平的政治效能感是最为合适的公民政治效能感的水平。然而我国村民政治效能感较低。而政治效能感作为剖析乡村治理的工具，在一定程度上可以折射出乡村治理过程中存在的问题。
（二）村民内在、外在政治效能感的特征分析
从表2中可以看出，村民内在政治效能感均值为2.3955，处于中等偏低水平，村民外在政治效能感均值为2.5108（>2.5），处于中等偏高水平，呈现“内低外高”特征。
这说明村民对政治系统的了解不多，认为自己对政治系统影响力不足，但同时又表现出对政府、村委会极高的信任和极强的依赖，期望他们重视并回应自身的需求。
从表3中可以发现，村民内在政治效能感较低，村民“影响型”政治效能感（2.3974）与“了解型”政治效能感（2.3940）基本持平，都处于较低的水平。
通常情况下，“了解型”的政治效能感是村民参与乡村公共事务的知识储备库，是村民进行自我教育、自我管理和自我服务的动力基础，数据调查的结果说明村民认为自己对规章制度、选举程序、村委会运作方式不甚了解，对乡村公共事务不甚关注。
“影响型”的政治效能感，作为一种较高层次的政治效能感，体现行为意向的特征，会直接导致村民政治行为的发生。而表中数据表明村民对影响政府、村委会干部的主观感知也不甚强烈，由此可推出村民参与政治的积极性不是很高。
从表4中可以看出，村民外在政治效能感水平较高。村民“重视型”（2.5787）明显高于“回应型”（2.3918）。
这说明村民认为政府及村委会比较重视自身的利益诉求，而对于有事去找他们的时候，他们的工作态度和工作方式往往是不能让人接受的。在访谈中就会发现，很多村民认为政府出台各项政策的初衷是好的，只是在政策执行过程中出现了问题。而当具体到政府或者村委会的工作人员时，很多村民对他们的工作态度和工作精神表示质疑。
（三）村民政府级、村级政治效能感的特征分析
从表5中可以看出，村级政治效能感均值为2.3591，处于中等偏低水平;政府级政治效能感均值为2.5406，政府级的明显高于村级政治效能感水平。
这说明村民对于政府级的环境层次的主观感知更为强烈一些，而对与自身关系更为密切的村级组织则感觉一般，这说明以“乡政”为代表的国家政权已经深入农村，在一定程度上维护了农村社会的稳定，但是不利于农村农民社会的发育和乡村治理的真正实现。
在表6中，从内、外在政治效能感的角度进行比较，仍然是政府级高于村级。之所以会呈现这种特征，与我国目前“行政化”和“空壳化”的村委会密不可分。这些在社会流动很弱的乡村中，都沉淀在村民的内心世界中，使得村民对政府级更为熟悉，更易感知，而对与自身关系更为密切的村级组织则感觉一般。
三、从村民政治效能感看乡村治理存在的问题
自改革开放以来，我国乡村所形成的“乡政村治”模式是具有中国特色的、符合中国实际情况的乡村治理模式，在一定程度上推进了乡村政治发展的进程。但是我国乡村治理毕竟还处在发展阶段，仍然存在许多问题。本文从村民政治效能感这个角度出发，审视乡村治理在主体、内容、性质等方面存在的问题。
（一）从村民政治效能感看乡村治理的主体：主体积极性和主动性有限
我国乡村治理目前仍是以村民自治为基础的“乡政村治”的主要特征。首先，广大村民作为村民自治的主体，其政治效能感整体处于中等偏低水平，即他们认为无力作用于治理过程，自己的利益诉求也不会得到重视与回应，那村民自治制度对于村民来说，只是个与自己无关的、形同虚设的制度。其次，“乡政村治”模式中，“乡政”与“村治”是指导与被指导的关系，政府行政权力与村民自治权力的终极目标应是一致的，但由于二者权力运行方向不一致，在乡政村治的具体运行中，需要这两种力量相互作用，不断博弈，以期达到协商合作，合力共赢的状态，最终实现乡村的良善治理。然而，实际生活中，由于各种原因，“村治”本身处于弱势地位，二者已是非均衡博弈，再加上，村民效能感水平整体偏低，认为参与“乡政”的博弈是不值得的，面对一大主体的缺失，那乡村要实现真正的治理，真是任重而道远。
（二）从村民政治效能感看乡村治理的内容：内容失衡
村民内在政治效能感水平是村民主动参与公共事务的基础，外在政治效能感水平强调外在政治体系的回应，也是乡村治理的重要组成部分，只有二者均衡，治理的结构方能完善。通过之前的数据分析，得出村民政治效能感呈现“内低外高”的特征。较低的村民内在政治效能感说明村民认为自己对政治的认知能力和影响能力不足，那么，他们就无法很好地参与到村民自治中，必将影响村民自治的强度和持久性;较高的村民外在政治效能感反映出村民对政府以及村委会干部的信任和依赖，这虽然构成了乡村治理的社会资本，但在一定程度上会影响村庄的自治性。
（三）从村民政治效能感看乡村治理的性质：偏离治理性质
乡村治理强调的是治理，而非管理、管制，村民自治强调的是自治，而非“他治”。我国的乡村治理以“乡政村治”为典型特征，融合“他治”与自治，集行政功能和自治功能于一身。根据阿尔蒙德的研究表示，村民在熟悉的村级地方政治环境中，政治效能感的水平应该更高。在农村，无论是作为自然村的熟人社会还是行政村的半数人社会，村民对于村委会和村干部还是比较熟悉的，再加上村民自治制度，本文认为，相比于包括“乡政”在内的政府级的政治环境，村民对于“村治”更为熟悉，更易作用。然而通过之前的数据分析，村民在村级政治效能感的均值以及各维度的得分均低于政府级的。那么，数据统计的结果在一定程度上说明了目前的乡村治理，行政色彩过于浓厚，有违治理的本质。
四、结语
本文通过对已获得的802份有效问卷的量化分析，从村民政治效能感的角度审视乡村治理，发现目前乡村治理仍然存在很多问题：从村民政治效能感整体水平偏低可以看出治理主体的积极性和主动性有限;村民政治效能感“内低外高”的特征表明乡村治理内容失衡;村民在政府级的政治效能感水平均要高于在村级上的表现，表明目前的治理行政色彩浓厚，偏离治理性质。总之，村民政治效能感以其复杂的内在结构和不同的测试维度为我们展现出目前乡村治理的全貌，从中折射出我国30多年实践取得一定成效，但仍需要逐步完善。
参考文献：
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乡村治理体会篇7
从地方回应的角度来看，民族乡村基于特殊的文化传统与社会资本结构而具有了较大的特殊性，因而特别值得关注。
一、民族乡村治理的外部推力：基层行政体制改革（一）乡村生活秩序的重构：治理结构的视角。\"乡政村治\"的基层行政体制改革自1982年《宪法》规定设立村民委员会，作为一种为中国农村治理量身打造的制度形式，\"村治\"被赋予了推动中国农村社会向现代社会转变的期望。从本质上讲，选择\"乡政村治\"的改革模式有意识地革除掉先前\"政社一体\"的基层权力结构，重新以市场经济理念为指导、以整合乡村精英与传统权威为手段、按民主理念重新设计的乡村现代化的建设方案。\"乡政\"将先前直接深入到村寨的行政权力终止在乡镇政府一级，作为地方治理主体的地方政府在逐步转变自己的角色定位，从而释放出乡村的管理空间给民间进行自我管理。乡村权力调整给村民自治提供了治理空间，在这一权力的调整过程中，村民、村两委、经济组织以及其他利益团体与政府实行有效的合作并完善乡村治理是一个重要问题。
（二）民族乡村治理的压力与动力。在\"村治\"的过程中，来自于外部和内部的压力对村民自治进程提出了挑战。村民自治组织和村民在自我管理中的知识水平和技能是影响村民自治的制约因素之一，也为乡村治理带来了内在压力。由于在广大乡村中，受传统习俗等社会资本因素影响，如何选择乡村治理的方式是摆在\"村治\"过程中的一个难题。另外，在我国民族乡村中，不同民族间由于组织文化的差异，公民的参与意识也因而存在显著不同。乡村自治的真正实现与公民参与意识的提升有密切联系。因此如何提升村民的公民参与意识也是民族乡村治理中面临的压力之一。同时，行政干预还将在一定时期内存在，这构成了对村民自治的外部压力。虽然在\"村治\"过程中面临许多压力，但是基层行政体制改革是在科学发展观指导下最终实现乡村生活现代化的重要途径，也是民族乡村治理的强大动力。因此要以改革为动力，不断突破面临的各种压力和制约瓶颈，在改革和创新中推进民族乡村的治理。
二、民族乡村治理的内部动力：民族社会资本（一）\"社会资本\"的分析框架。罗伯特·帕特南认为，社会资本指的是社会组织的特征，诸如信任、规范、以及网络，他们能够通过促进合作行为提高社会的效率[1]，他并从\"信任\"、\"互惠的规范\"、\"公民的参与网络\"的分析视角对意大利地区进行了研究。我国少数民族在漫长的岁月中形成的具有民族特色的社会资本因素。
譬如：家支在凉山彝族乡村治理中的发挥整合资源、凝聚人心、内部控制、强化认同的积极功能[2]，而本文仅以苗族为蓝本，揭示民族社会资本因素对乡村治理的影响。罗伯特·帕特南的研究方法为我们研究民族社会资本影响下的乡村治理提供了有用的分析框架。
（二）以\"社会资本\"为主体的调查情况。
2008年1月，课题组成员到黔东南苗族侗族自治州雷山县的西江苗寨进行了调查。根据社会资本的分析框架，我们在问卷设计中特别考察了苗族乡村生活中的信任、规范、网络三个维度的情况。通过对问卷的统计（如下表）与分析，揭示贵州苗族社会资本在乡村治理中的状况：
1.网络关系的现代化有助于乡村的民主管理如表所示，通过对问题1、2、3、5、12的回答情况统计，可以看出多数人认为民族乡村应当按民族管理方式进行治理，缺乏现代化的参与意识。问题4和问题6这二个涉及选举的问题考察了影响选举的不同因子。第一个因子是\"家族的影响力\"如何的问题，第二个因子涉及\"亲情\"和\"友情\"。问卷结果显示，聚族而居的苗族并不完全地顺从宗族的影响，他们大多数非常看重选举的责任和意义，并且在一定程度上将这种选举责任看得高于亲情和友情，这显示出苗族在组织上的成熟与理性，是促进参与网络完善的推动力量。
3.传统权威与规范在村治中受到重视第7、8考察的是村民关于自治主体、自治原则的相关看法。对问题7的统计说明，在与新政策相比较的情况下，大多数人还是选择了老规矩。对问题8的统计表明如果打算在苗族乡村当中发现一种可以取代老年苗族的地位而居于苗族乡村生活中心位置的群体相当困难。
尊重老年人，尊重生活经验的积累，尊重传统智慧，在苗族乡村中已经不只是涉及到伦理道德问题，更深切的意义是表明了苗族社会进行组织与管理所进行的集体选择，这种选择源于历史但是在当下仍然有着深刻的影响。 4.信任关系的边界在调整中不断扩展第9、10、11个问题则集中于测试村民对信任对象的选择，这一组问题所反映的核心是苗族村民如何选择信任对象以及对组织化的乡村生活的基本态度。有72.2％的村民表示出对民间组织的依赖，认为参加民间组织会获得帮助。这种认识与苗族历史以来的共济共助传统相互说明。这表明在社会网络建设的过程当中，基于血缘关系所建立的强联系正在逐步为基于地缘关系的弱联系所平衡，邻里之间的空间联系已经在相当大的程度上侵蚀了曾经是单纯的血缘组织内部所拥有的高度信任。苗族乡村社会的组织因子既有血缘联系的传统也会有地缘关系的发展。这组答案似乎暗示了一种综合了血缘与地缘的网络关系会不断地在苗族乡村社会中发育出来的可能。
三、完善民族乡村治理的路径：行政改革与社会资本互动从上面分析，可以看出，基层行政体制改革与民族社会资本分别从外部和内部两个层面对民族乡村治理产生影响，为此我们从以下几个方面探讨完善民族乡村治理的路径。
（一）构建\"政府引导\"与\"多元参与\"结合的治理结构。以\"乡政村治\"为主体内容的基层行政体制改革来自于国家层面的推动，在民族乡村治理中，政府依然将担当重要角色，但应逐步在民族乡村治理中转变自己的角色定位，由\"政府主导\"逐步过渡到\"政府引导\"；协调村民、家族、民间的村民组织、经济组织以及其他利益团体的利益关切；发挥政府和多元主体在治理结构中处理共同事务中的不同作用以及建立它们之间的相互协调与合作的体系[3]。构建\"政府引导\"与\"多元参与\"结合的治理结构要发挥民族乡村的社会网络的重要作用。在乡村治理的过程中，实现存在着复杂的利益冲突和矛盾，而科学运用民族乡村的社会网络资源有助于提升乡村治理的现代化水平、增强不同治理主体间的协调与配合，缓解和化解矛盾、增加他们在处理共同事务中的能力、提升村民的认同感。
要重视家族关系、友情、亲情关系对网络关系的影响，减少社会网络的外部性，促参与网络的完善，使民族乡村的网络关系在乡村治理中发挥积极功效。
（二）健全\"行政权力\"与\"乡村话语\"信任的合作模式。由于行政权力长期的影响，乡村生活中产生的行政依赖和行政权力的影响力还将在一定时期存在，行政权力在乡村自治过程中退出后仍将拥有一定影响力。但随着行政体制改革的推进，行政权力在苗族村寨中的影响应逐步减小。从现实来看，权力的调整和转移是一个复杂的过程，既要认识到行政权力在\"村治\"过程中退出是改革的要求，也要看到在基层行政体制改革中权力和制度的惯性的存在。因此，在民族乡村治理中，应使村民能够有效的表达意见观点和利益诉求，建立村民之间的信任关系、建立政府与村民互信的关系，构建两者的信任合作模式，使行政权威和乡村话语共同在乡村秩序重构的过程中发挥作用。而构建两者之间信任合作的模式，建立健全乡村话语表达的渠道应
从以下几点进行思考：一是不断增加村民的参与意识和民主意识，提升村民的政治14参与能力；二是使村民话语表达规范化，保证乡村秩序的稳定；三是建立畅通的乡村利益表达渠道，完善参与参与网络；四是促进政府和村民之间信任关系的形成，促进国家和乡村的互动。
（三）完善\"体制内精英\"与\"体制外精英\"合作的规范体系。体制内精英是村民中拥有正式权力资源的人，体制外精英是村民中拥有传统资源及其他资源、在村民中有一定影响的人，比如苗族中的老年人群体等。为促进体制内精英和体制外精英的合作，要完善体制内精英和体制外精英合作的规范化制度体系。完善关于体制内精英和体制外精英合作的规范体系可以从以下几个方面进行：一是要完善关于体制内精英和体制外精英合作的法律法规，使两者之间的合作有规范化、制度化保障，促进体制内精英与体制外精英互信与合作关系的形成；二是要为体制内和体制外精英合作提供有效机制，提供组织保证；三是要有相关的道德规范和制约，对其道德方面进行规范和约束，能够使其更好的遵守相关规范，实现村民利益；四是要逐步建立体制内和体制外精英合作的监督体系，对\"体制内精英\"与\"体制外精英\"合作的过程进行监督；五是要加大投入，促进苗乡经济发展，尽快缓解劳动力持续外流的势头[4]。
（四）实现\"发展目标\"与\"认同目标\"互融的目标愿景。在民族乡村生活重塑过程中既要实现民族乡村的发展目标，促进民族乡村生活的现代化又要重视民族文化传统，在经济社会发展的过程中获得村民对国家的认同。只有不断促进农村的经济社会的发展，才能使民族乡村融入到现代化发展中。因此在民族乡村政策的制定与实施中要考虑民族乡村区域发展的特殊性和社会资本结构的状况以及经济发展的非均衡性，使民族地区在共享改革发展成果的同时，保持民族特色、并在社会资本与改革的互动中不断重塑民族乡村秩序，完善民族乡村治理，实现民族乡村的永续繁荣和发展，这样才能促进广大村民对国家的认同，实现农村的稳定和发展。因此在民族乡村治理的目标愿景规划方面要根据民族乡村的社会资本等状况，使民族乡村既融入现代化发展之中又具有民族特色，构建不断现代化的民族乡村自然地方面貌，实现民族乡村的全面协调与可持续发展。
参考文献
[1]罗伯特·帕特南.使民主运转起来[M].
江西人民出版社，2001.195.
乡村治理体会篇8
从地方回应的角度来看，民族乡村基于特殊的文化传统与社会资本结构而具有了较大的特殊性，因而特别值得关注。
一、民族乡村治理的外部推力：基层行政体制改革（一）乡村生活秩序的重构：治理结构的视角。\"乡政村治\"的基层行政体制改革自1982年《宪法》规定设立村民委员会，作为一种为中国农村治理量身打造的制度形式，\"村治\"被赋予了推动中国农村社会向现代社会转变的期望。从本质上讲，选择\"乡政村治\"的改革模式有意识地革除掉先前\"政社一体\"的基层权力结构，重新以市场经济理念为指导、以整合乡村精英与传统权威为手段、按民主理念重新设计的乡村现代化的建设方案。\"乡政\"将先前直接深入到村寨的行政权力终止在乡镇政府一级，作为地方治理主体的地方政府在逐步转变自己的角色定位，从而释放出乡村的管理空间给民间进行自我管理。WWw.133229.CoM乡村权力调整给村民自治提供了治理空间，在这一权力的调整过程中，村民、村两委、经济组织以及其他利益团体与政府实行有效的合作并完善乡村治理是一个重要问题。
（二）民族乡村治理的压力与动力。在\"村治\"的过程中，来自于外部和内部的压力对村民自治进程提出了挑战。村民自治组织和村民在自我管理中的知识水平和技能是影响村民自治的制约因素之一，也为乡村治理带来了内在压力。由于在广大乡村中，受传统习俗等社会资本因素影响，如何选择乡村治理的方式是摆在\"村治\"过程中的一个难题。另外，在我国民族乡村中，不同民族间由于组织文化的差异，公民的参与意识也因而存在显著不同。乡村自治的真正实现与公民参与意识的提升有密切联系。因此如何提升村民的公民参与意识也是民族乡村治理中面临的压力之一。同时，行政干预还将在一定时期内存在，这构成了对村民自治的外部压力。虽然在\"村治\"过程中面临许多压力，但是基层行政体制改革是在科学发展观指导下最终实现乡村生活现代化的重要途径，也是民族乡村治理的强大动力。因此要以改革为动力，不断突破面临的各种压力和制约瓶颈，在改革和创新中推进民族乡村的治理。
二、民族乡村治理的内部动力：民族社会资本（一）\"社会资本\"的分析框架。罗伯特·帕特南认为，社会资本指的是社会组织的特征,诸如信任、规范、以及网络,他们能够通过促进合作行为提高社会的效率[1]，他并从\"信任\"、\"互惠的规范\"、\"公民的参与网络\"的分析视角对意大利地区进行了研究。我国少数民族在漫长的岁月中形成的具有民族特色的社会资本因素。
譬如：家支在凉山彝族乡村治理中的发挥整合资源、凝聚人心、内部控制、强化认同的积极功能[2]，而本文仅以苗族为蓝本，揭示民族社会资本因素对乡村治理的影响。罗伯特·帕特南的研究方法为我们研究民族社会资本影响下的乡村治理提供了有用的分析框架。
（二）以\"社会资本\"为主体的调查情况。
2008年1月，课题组成员到黔东南苗族侗族自治州雷山县的西江苗寨进行了调查。根据社会资本的分析框架，我们在问卷设计中特别考察了苗族乡村生活中的信任、规范、网络三个维度的情况。通过对问卷的统计（如下表）与分析，揭示贵州苗族社会资本在乡村治理中的状况：
1.网络关系的现代化有助于乡村的民主管理如表所示，通过对问题1、2、3、5、12的回答情况统计，可以看出多数人认为民族乡村应当按民族管理方式进行治理，缺乏现代化的参与意识。问题4和问题6这二个涉及选举的问题考察了影响选举的不同因子。第一个因子是\"家族的影响力\"如何的问题，第二个因子涉及\"亲情\"和\"友情\"。问卷结果显示，聚族而居的苗族并不完全地顺从宗族的影响，他们大多数非常看重选举的责任和意义，并且在一定程度上将这种选举责任看得高于亲情和友情，这显示出苗族在组织上的成熟与理性，是促进参与网络完善的推动力量。
3.传统权威与规范在村治中受到重视第7、8考察的是村民关于自治主体、自治原则的相关看法。对问题7的统计说明，在与新政策相比较的情况下，大多数人还是选择了老规矩。对问题8的统计表明如果打算在苗族乡村当中发现一种可以取代老年苗族的地位而居于苗族乡村生活中心位置的群体相当困难。
尊重老年人，尊重生活经验的积累，尊重传统智慧，在苗族乡村中已经不只是涉及到伦理道德问题，更深切的意义是表明了苗族社会进行组织与管理所进行的集体选择，这种选择源于历史但是在当下仍然有着深刻的影响。
4.信任关系的边界在调整中不断扩展第9、10、11个问题则集中于测试村民对信任对象的选择，这一组问题所反映的核心是苗族村民如何选择信任对象以及对组织化的乡村生活的基本态度。有72.2％的村民表示出对民间组织的依赖，认为参加民间组织会获得帮助。这种认识与苗族历史以来的共济共助传统相互说明。这表明在社会网络建设的过程当中，基于血缘关系所建立的强联系正在逐步为基于地缘关系的弱联系所平衡，邻里之间的空间联系已经在相当大的程度上侵蚀了曾经是单纯的血缘组织内部所拥有的高度信任。苗族乡村社会的组织因子既有血缘联系的传统也会有地缘关系的发展。这组答案似乎暗示了一种综合了血缘与地缘的网络关系会不断地在苗族乡村社会中发育出来的可能。
三、完善民族乡村治理的路径：行政改革与社会资本互动从上面分析，可以看出，基层行政体制改革与民族社会资本分别从外部和内部两个层面对民族乡村治理产生影响，为此我们从以下几个方面探讨完善民族乡村治理的路径。
（一）构建\"政府引导\"与\"多元参与\"结合的治理结构。以\"乡政村治\"为主体内容的基层行政体制改革来自于国家层面的推动，在民族乡村治理中，政府依然将担当重要角色，但应逐步在民族乡村治理中转变自己的角色定位，由\"政府主导\"逐步过渡到\"政府引导\"；协调村民、家族、民间的村民组织、经济组织以及其他利益团体的利益关切；发挥政府和多元主体在治理结构中处理共同事务中的不同作用以及建立它们之间的相互协调与合作的体系[3]。构建\"政府引导\"与\"多元参与\"结合的治理结构要发挥民族乡村的社会网络的重要作用。在乡村治理的过程中，实现存在着复杂的利益冲突和矛盾，而科学运用民族乡村的社会网络资源有助于提升乡村治理的现代化水平、增强不同治理主体间的协调与配合，缓解和化解矛盾、增加他们在处理共同事务中的能力、提升村民的认同感。
要重视家族关系、友情、亲情关系对网络关系的影响，减少社会网络的外部性,促参与网络的完善，使民族乡村的网络关系在乡村治理中发挥积极功效。
（二）健全\"行政权力\"与\"乡村话语\"信任的合作模式。由于行政权力长期的影响，乡村生活中产生的行政依赖和行政权力的影响力还将在一定时期存在，行政权力在乡村自治过程中退出后仍将拥有一定影响力。但随着行政体制改革的推进，行政权力在苗族村寨中的影响应逐步减小。从现实来看，权力的调整和转移是一个复杂的过程，既要认识到行政权力在\"村治\"过程中退出是改革的要求，也要看到在基层行政体制改革中权力和制度的惯性的存在。因此，在民族乡村治理中，应使村民能够有效的表达意见观点和利益诉求，建立村民之间的信任关系、建立政府与村民互信的关系，构建两者的信任合作模式，使行政权威和乡村话语共同在乡村秩序重构的过程中发挥作用。而构建两者之间信任合作的模式，建立健全乡村话语表达的渠道应
从以下几点进行思考：一是不断增加村民的参与意识和民主意识，提升村民的政治14参与能力；二是使村民话语表达规范化，保证乡村秩序的稳定；三是建立畅通的乡村利益表达渠道，完善参与参与网络；四是促进政府和村民之间信任关系的形成，促进国家和乡村的互动。
（三）完善\"体制内精英\"与\"体制外精英\"合作的规范体系。体制内精英是村民中拥有正式权力资源的人，体制外精英是村民中拥有传统资源及其他资源、在村民中有一定影响的人，比如苗族中的老年人群体等。为促进体制内精英和体制外精英的合作，要完善体制内精英和体制外精英合作的规范化制度体系。完善关于体制内精英和体制外精英合作的规范体系可以从以下几个方面进行：一是要完善关于体制内精英和体制外精英合作的法律法规，使两者之间的合作有规范化、制度化保障，促进体制内精英与体制外精英互信与合作关系的形成；二是要为体制内和体制外精英合作提供有效机制，提供组织保证；三是要有相关的道德规范和制约，对其道德方面进行规范和约束，能够使其更好的遵守相关规范，实现村民利益；四是要逐步建立体制内和体制外精英合作的监督体系，对\"体制内精英\"与\"体制外精英\"合作的过程进行监督；五是要加大投入，促进苗乡经济发展，尽快缓解劳动力持续外流的势头[4]。
（四）实现\"发展目标\"与\"认同目标\"互融的目标愿景。在民族乡村生活重塑过程中既要实现民族乡村的发展目标，促进民族乡村生活的现代化又要重视民族文化传统，在经济社会发展的过程中获得村民对国家的认同。只有不断促进农村的经济社会的发展,才能使民族乡村融入到现代化发展中。因此在民族乡村政策的制定与实施中要考虑民族乡村区域发展的特殊性和社会资本结构的状况以及经济发展的非均衡性，使民族地区在共享改革发展成果的同时，保持民族特色、并在社会资本与改革的互动中不断重塑民族乡村秩序，完善民族乡村治理，实现民族乡村的永续繁荣和发展，这样才能促进广大村民对国家的认同，实现农村的稳定和发展。因此在民族乡村治理的目标愿景规划方面要根据民族乡村的社会资本等状况，使民族乡村既融入现代化发展之中又具有民族特色，构建不断现代化的民族乡村自然地方面貌，实现民族乡村的全面协调与可持续发展。
参考文献：
[1]罗伯特·帕特南.使民主运转起来[m].
江西人民出版社,2001.195.
乡村治理体会篇9
二十世纪八十年代末，中国村级治理开始实行民主化。这一过程期望通过扩大基层民主，健全组织和制度，整合内外闲置资源，促进村庄和谐稳定与适度发展。虽然乡村基层实践中一直要求实行民主化治理，但客观上精英治理模式依旧占据“半壁江山”。在实践中，精英治理模式由于自身的诸多限制而步履维艰。变化正悄然发生，一种与多元利益、多元冲突相适应的乡村治理模式正向我们走来。
一、精英治理模式的内在缺陷与结构困境
现代精英理论的先驱者帕雷托认为精英可分为两种：一是执掌权力（直接或间接）的统治精英，二是取得非凡成果的非统治精英。本文所探讨的乡村精英则是以上两种精英的结合：首先在各自领域中占有较多资源，其次通过基层选举或其他方式成为直接掌握权力的统治精英。“皇权不下县”――乡村社会在古代就受制于士绅一级。可见从过去到现在的乡村社会，精英治理都或多或少的存在着，虽然学界中对其利弊影响认识不一，但在多年的运行中其也获得了上级政权的认可和村民的情感支持，并且将在未来一段时间内依旧会展示其生命力。但我们不得不承认现有精英治理模式存在着某些天生的缺陷，同时在“乡政村治”的治理结构下，乡村社会的内在困境与矛盾也愈发显现。
（一）精英治理模式的内在缺陷
第一，精英治理模式是一种依托个人权威的人治，村民出于信任与依赖而服从、追随这些精英人物。而当精英无法满足村民期待或者致使村民利益蒙受损失时，精英权威就将跌落，精英治理的基础将被动摇，其运行也将受到重重阻碍。精英无法向村民保证每一项决策都不会出错，故依托于个人权威的治理方式具有天然的不稳定性。
第二，乡村精英的更替缺乏稳定性。在自然或社会的规律之下，乡村精英可能由于年龄或其他原因而退出村治前沿，那么建立在他个人权威之上的治理就会面临接班人的问题。
第三，农村外出务工人员日趋增多，为了跃出“农”门，改变自己的农民身份，获取更多尊重，越来越多的农民选择外出务工。大量的人员外流致使精英阶层出现断层，难以存续。
第四，乡村精英权力过于集中，难以监督与约束。在村庄内部，精英权威强大，村民容易产生盲目崇拜；村民也没有过多的途径去监督或约束精英行为。最后一道防线――精英的自我约束，极易因为各种外在诱惑或精英自身的性格偏移而宣告无效。没有其他治理主体可以对精英的权利进行监督、约束或制衡。
（二）治理结构的困境与矛盾
治理结构即指参与治理的各主体之间的权责配置及相互关系。自从体制废置后，在我国农村社会一直采用“乡政村治”的治理结构。在这一治理结构中，设立县乡（镇）两级政府，同时在乡镇政府之下设立村民自治委员会实行村民自治。这一治理结构存在二十多年，发挥了一定作用，但随着乡村社会的转型，其内在困境与矛盾越发显现：
一是县乡关系不畅，乡（镇）村关系紧张。县政府为履行其区域范围内的综合管理职能，通常在乡镇一级设派出机构。而派出机构在上级政府的授权下拥有的职能可能与乡镇政府产生冲突，因此导致县乡关系不畅，矛盾冲突不断。在“压力型体制”下，乡镇为了完成上级部署的任务，就只好运用各种强力行政手段，并不断加强对村级组织特别是村委会的渗透、影响和控制。因此，在这种治理结构之下，乡镇政府主体行为只是从形式上被削减，乡镇权力仍然控制着农村基层社会。而村委会（包括其他自治组织）在这种强力控制手段下，没有解决农村诸多实质问题的能力。
二是乡村精英易致使自治弱化。本文所讨论的乡村精英拥有双重身份――上级政府的人和本村事务的当家人；行使双重职责――延伸国家行政权力和行使村民自治权利。虽然实行村民自治，但是缺乏民主思想、文化水平低的普通村民易依附于精英人物，使其成了普通村民的直接代言人，自治也仅仅只是形式上的自治。
三是从制度上来说，乡村民间组织参与空间狭小且没有保障。由于乡村民间组织发展尚处于初期阶段，除少量领导人当选为党代表、人大代表或政协委员的民间组织，能在有限的范围参与政府决策，其他民间组织少有参与渠道。[1]现有乡村治理结构在与村民自治和农民利益的对立冲突中，其公信力和效率逐渐丧失，导致乡村治理困境。
二、从“精英治村”到“多元治理”――一种理性的呼唤
精英治理模式既符合中国传统政治文化，又与乡村社会资源紧密相连，因此一直显示出其极强的生命力。但也可以说这是国家为了推动乡村行政建设而结合农村实际，充分考虑后采取的一种过渡性农村自治模式。村民自治进程离不开精英群体的推动，精英治理现象也是大众治理的起始与过渡阶段，所以乡村精英治理现象本身有其存在的客观性和积极性。[2]但精英治理模式存在着稳定性与存续性差、权力过于集中等缺陷，已经逐渐不适应处于转型中的乡村社会。虽然精英治理模式不算符合现代民主选举的形式，但却较好地承担了乡村自治的功能。它的历史使命在于完成自威权治理向多元治理的过渡，为最终走向民主自治创造条件，改变一直以来的乡村社会政治与行政的强控制模式。
从“精英治理”到“多元治理”这是一种理性的回归。不再依托少数人的智慧，而是调动更多的主体参与到治理过程中，发挥各自的力量。但是，各个治理主体并非单打独斗、毫无章法，在每个主体参与治理的过程是要遵循一定的原则，明确参与治理的各位主体。从多元治理理论出发，在乡村治理主体中，政府不再是乡村治理的唯一主体，自治组织、民间组织、乡村精英、普通村民等都可作为治理主体参与村治，同时权力运作也应由单向传递变为主体间互相合作，在最适合自身发挥作用的阶段做最适合的工作。乡村事务应主要由自治组织来处理，但当h及乡村外事务的时候就要发挥政府政权的主导力量，同时需要在农村民间组织等自治力量的配合协助共同开展事务。乡村精英的存在并不妨碍其他主体的政治参与，作为权威人物其应承担更多引导普通村民参与村级事务处理的责任。多元治理就是在减弱原有乡镇政府的管控，发挥乡村自治组织力量，这有利于促进三农问题的解决，各主体之间矛盾的缓解，实现乡村治理的美好愿望。
三、实现多元治理的几点建议
在《村委会组织法》的理想乡村治理模式中，要实现“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”必然会遭遇乡村历史与现实的考验。这种自上而下的制度嵌入，不符合中国社会非均质化的社会历史环境。[3]而在新的历史时期，随着“三农”问题的不断凸显和被重视，我国乡村治理又面临诸多挑战和困境。[4]要实现乡村多元治理模式，需要从体制上给予充分的保障，以理顺各主体之间的关系、协调在治理过程中可能产生的矛盾。
第一，多元治理模式需要有众多的制度支撑。没有制度供给上的自治组织的主体地位，就不可能有公共治理中的主体间性，因而就难以达成只有共同体才能达成的共同规则和保证各主体遵守这些规则，而没有共同规则约束的多元主体只能是虚拟的。[5]政府必须明确各主体之间不存在任何行政领导关系和隶属关系，而是在共同治理的过程中的一种互动关系，并以制度形式将“分权”、“放权”、“公民平等的参与权”进行规范。
第二，乡村治理是根植于一定载体的，故需处理好涉及利益分配等方面的关系。村治的和谐是建立于各主体行动理性达到协调的基础之上的，在尽最大可能的情况下，使各主体的目标一致。
第三，乡村治理不是单向度的命令，而是多环式的沟通与协商。[6]乡村治理绝不是单向的政策下达或者行政命令，而应是多元主体的有效互动。构建有效的沟通机制是多元治理主体间矛盾协调的不可缺少的重要构件。
四、结束语
从古到今，中国农村都处于一种精英治理的状态之中。普通农民无论是在资源占有上还是参政议政能力上皆处于劣势，乡村的治理权终究还是掌握在精英人物手中。县乡两级政府的过多干预，却使得精英人物在治理过程中步履维艰，民间组织以及普通民众等主体的参与空间也十分狭小。在民主自治不断推进的当下，乡村社会也应给予民主生长更加广袤的土地，而多元治理模式恰恰符合其生长条件。对于精英治理，我们既要尊重它的存在，发挥其积极作用，同时也要意识到它本身的局限性，立足于时代的发展要求，对其进行合理的改造和引导，由一元治理走向多元治理，最终实现向村民自治的转化。
参考文献：
[1] 周水仙.多元治理：完善乡村治理机制的必然选择[J]. 江苏省社会主义学院学报，2007，01：60- 63.
[2] 黄博，刘祖云.村民自治背景下的乡村精英治理现象探析[J].经济体制改革，2013（03）：86- 90.
[3] 蔺雪春.当代中国村民自治以来的乡村治理模式研究述评[J].中国农村观察，2006（01）：74- 79.
乡村治理体会篇10
我国是传统的农业大国，农业人口占全部总人口的70%左右，农业是我国国民经济的基础，乡村的有效治理历来都是国家公权力涉及的重要领域。《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》明确提出城镇化是解决农业农村农民问题的重要途径。2016年中央一号文件明确提出新型城镇化加快推进，为以工促农、以城带乡带来持续牵引力。为此，对乡村治理的实践探索需要在新型城镇化背景下展开。
一、新型城镇背景下乡村治理的机遇
（一）新型城镇化推进农业现代化，利于农村经济的发展
2016年中央一号文件指出，当前我国农业农村发展环境发生了重大的变化，新型城镇化的加快推进，为以工促农、以城带乡带来了持续的牵引力。新型城镇化推进了农业的现代化，有利于农业生产技术水平的提高，利于农业质量和竞争力的增强，对于农村经济的发展产生了积极的效应。
（二）新型城镇化促使农业人口市民化，有效缓解日益尖锐的人地矛盾
法国社会学家孟德拉斯在其经典著作《农民的终结》一书中指出，“10―20亿农民站在工业文明的入口处，这就是在20世纪下半叶当今世界向社会科学提出的主要问题。”[1]我国是传统的农业大国，农业人口占全部人口的70%左右，而我国的农业用地占全国土地总面积的比率不足59%，人均耕地面积偏少，这就导致我国农村人地矛盾突出。《国家新型城镇化规划（2014―2020）》报告明确指出，要逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇，不仅要放开小城镇落户限制，也要放宽大中城市的落户条件，有利于农业人口市民化。农业人口减少，人地矛盾得到了缓和，农民的耕地资源相对增加，有利于农民收入的提高。农民有了收入的基础，对乡村的稳定发挥了积极作用。
（三）新型城镇化统筹城乡发展，利于农村社会公共服务水平的提升
新型城镇化在发展理念上有所创新，强调“人的无差别的发展”，注重城乡的统筹发展。新型城镇化必将为乡村的发展提供持续的牵引力，推动工业反哺农业，城市支持农村，促进城乡基本公共服务的均等化。
二、新型城镇化背景下乡村治理的挑战
（一）新型城镇化使得乡村治理主体缺位
目前，大多数学者认为，我国的乡村治理主体已经呈现多元化的态势。唐绍洪、刘屹认为，我国乡村治理应该是“多元主体治理”的科学模式。一是乡镇政府不再是唯一的治理主体和权力中心；二是村民组织和村民代表等可以作为独立的主体；三是乡村精英发挥自己的力量积极参与乡村治理[2]。随着新型城镇化的推进，农民从自由流动向迁徙转变，部分农民变成居民，定居在城镇，乡村留下的精英相对偏少，乡村治理主体缺失。
（二）新型城镇化使得乡村治理结构失衡
乡村治理的实质就是村委会等农村公共权威机构对农村内部公共事务的协调与管理，以维护农村公共利益的过程。张晓山认为，乡村治理结构的走向应最终在农村形成这样一种局面：即自治程度较高的基层政府组织、村民自治的村社区组织与农民的跨越社区的、非政府组织并存；正规组织与非正规组织的发展并存；经济实体型组织与社团型组织的发展并存；单一功能与多功能性组织的发展并存[3]。新型城镇化推进，乡村精英流失，乡村自治组织的能力下降，乡村治理结构失衡。
（三）新型城镇化给乡村公共管理与服务带来挑战
新型城镇化推动乡村经济发展的同时，给乡村的公共管理和服务带来了挑战。政府是拥有公权力的唯一合法主体，因而公共秩序的维持和公共资源的供给应该是政府。在农村地区，我国实行的是“乡政村治”，国家的公权力只延伸到乡镇一级，而村实行的自治，即村内公共事务由村内自行解决。随着新型城镇建设的推进，有些村庄已然成为了“村中城”，在这些村庄范围内的一些公共事务是村庄自治组织无权管理和无力服务的，这就会产生公共服务供给和需求之间的矛盾，给乡村治理带来了挑战。
三、新型城镇化背景下实现乡村善治的实践探索
（一）共建共享：成立村经济合作社，发展和维护农民的经济利益
随着城镇化建设的推进，一些乡村抓住城镇化带来的机遇，发展乡镇企业，乡村的经济得到了极大的发展。蛋糕大了，便面临着如何分配的问题。永联村成立村经济合作社来维护农民的经济利益。永联村的经济合作社是在农村双层经营体制下，由永联村集体经济组织成员以集体土地、集体资产、集体资本为纽带组成的经济联合体，坚持集体所有、合作经营、民主管理、成果共享的原则，承担集体资源的开发与利用、资产的经营和管理、生产发展与服务、财务管理与分配等职责，实行自主经营、独立核算。其主要目的是发展集体经济，维护社员的经济利益，使永联村集体土地和集体资产的效益最大化，让社员共享经济的发展成果。
（二）共融分治：理顺乡村治理结构，政府、村经济合作社、企业、社区、组织“五个轮子”一起转
所谓的乡村治理结构，是指各治理主体在各自权力、职责范围基础上的行为模式以及相互之间的关系[4]。乡村治理主体已有多元化的态势，治理是各种主体之间建立良性的合作性的治理，它不再是单一的政府社会管理主体，而是各种社会组织、私人机构以及个体参与的公共事务管理活动。如何理顺和平衡乡村治理结构，张家港永联村结合自身的乡情和新型城镇化的背景，创造出“五位一体”的治理格局。“五位”治理主体包括南丰镇社会管理服务中心永联分中心、永合社区、村经济合作社、永钢集团、社会组织。
南丰镇社会管理中心永联分中心隶属于南丰镇政府，承担永联村的公共管理和公共服务形成了“镇归镇、村归村”的治理格局。永联小镇建成之后，镇域范围内人员结构变得复杂，给乡村的社会管理和公共服务带来了难题。鉴于永联小镇就是一个纯粹的城镇化社区，与城市社区本质上一样的，在社会管理上也是朝着社区的建设和管理方向发展。为此，于2011年4月成立了永合社区，承担计划生育、民事调解等社会管理职能。这有效破解了管理外地人口的瓶颈，同时也保障和维护了居民的合法权益。永合社区成立之后，永联村委会职能变得单一，主要是经济管理。为了更好地维护和发展社员的经济利益，2012年3月，永联村借鉴发达国家乡村治理模式、尊重现代企业制度、坚持社会主义本质原则，在“共建共享”的基础上修订了《永联村经济合作社章程》，对社员资格确认、社员代表选举、经济合作社组织架构等做出明确的规定。自此，永联村完成了由村委会治理模式向村经济合作社治理模式的转变。永钢集团是永联村的民营企业，所采用的是现代企业管理制度，独立运营，自负盈亏。永联村和永钢集团是合作的关系，两者相互支持与合作，他们的资产各有一本账，产权十分清晰。因此，在永联村真正做到“村归村、厂归厂”，“资产归资产、管理归管理”。此外，为了更好地承接政府职能，增强社会自治，永联村积极发展群众性、社会性、公益性、服务性社会组织。
这五个治理主体相互独立又相互联系，为了避免五大治理主体的各行其是，加强相互之间的利益协调和工作联动，2015年永联村将“五位一体，共融分治”的治理格局具体化为“党建引领，五位一体，区域协同，依法办事”的工作机制，并于2015年8月成立了永联社会文明建设联合会，这将会为推进永联的社会文明建设发挥积极的作用。
（三）文明乡风：打造乡村共同体，多层次主体贡献治理的第三方力量
随着城镇化建设，农民的流动规模极其巨大，各种复杂的力量和意识形态通过各种途径渗透到农村，乡村会产生各种难以预料到的问题，会遇到各种不期而至的风险，因此必须建立一个灵活且具有强大能力的组织体系来应对城镇化进程中可能遇到的各种问题、风险以及危机[5]。永联村在文明乡风建设时联合五大治理主体，打造社区文化空间，推广社区文化活动。目前，永联小镇范围内已经形成了永钢集团、永联村经济合作社、南丰镇社会管理中心永联分中心、永合社区以及社会组织联合共建的主体框架，社会组织等治理主体在文化空间的改造以及文化活动的推广贡献了巨大的力量。
（四）公共管理和服务均等化：成立镇社会管理服务中心永联分中心
政府是拥有公权力的唯一合法主体，因此公共秩序的维持和公共资源的供给主体应该是政府。在农村地区，我国实行的是“乡政村治”，国家的公权力只延伸到乡镇一级，村则自治即村内的公共事务由村自行解决。随着城镇化建设，在永联区域范围内产生的诸多公共事务是永联村自治组织是无权管理、无力服务的，村民自治制度发挥管理和服务的效用是明显受限的。在农村工业化和城镇化进程中，如何解决这类社会治理的问题。南丰镇政府和永联村多次磋商、实践与探索，最终探索出成立镇社会管理中心永联分中心。该中心成立一个综治平台――永联谁事务管理服务协调小组，小组由公安、交通、城管、卫生、工商、消防等执法机构和人员组成，承接乡镇政府延伸至村内的公共管理和公共服务，乡镇政府与永联村组织合作，使得永联村公共秩序得到稳定，公共管理和公共服务均等化。
新型城镇化背景下，乡村治理遇到各种困境，各地也在积极探索如何走出乡村治理的困境。张家港永联村，内生工业化、城镇化的“村中城”积极探索乡村治理的出路，逐步形成相对稳定的“共融分治，五位一体”的乡村治理格局，为我国乡村治理提供了一个很好的范本。
参考文献：
[1] 孟德拉斯.农民的终结[M].李培林，译.北京：中国社会科学出版社，1991：1-6.
[2] 唐绍洪，刘屹.多元治理主体的科学发展路径与我国乡村治理[J].云南社会科学，2009，（6）：38-42.
乡村治理体会篇11
一、乡村治理主体作用发挥模式研究
就我国目前状况而言，乡村治理的主体还有很多类型有多重的界定以及多样化的表现，在问题的实质上绝对不能一概而论的讨论乡村治理主体的研究究竟是何人。其存在的影响因素范围涉及广，而究竟应该以乡镇政府还是村委会为治疗主体，也是问题的关键，在该问题上，必须尽可能的考虑作为治理基础本土资源。不可否认的是，我国乡村不管是在经济的发展水平亦或是地方文化问题等方面都有着极大的差异性，主要体现在非均质性。也正是考虑了此种均质性问题，我国很多研究学者都把村庄作为治理研究的关键突破点，根基于详细样态村庄，而乡村治理主体的发挥作用模式也有着多样化的发展，也有学者从村庄的基本秩序进行分析，区分出集中可能存在的乡村治理类型，即原生秩序型、乡村谋和型以及次生秩序型、乡村治理无序型。本文作者通过分析发现，应该从社会视角等问题为出发点，立足于村庄的秩序形态。
（一）乡村主导行政型
次种类治理结构还是传统意义上统筹治理结构，在充分代表体现社会和国家关系乡村关系中主要表现在强乡弱村，此种类型的乡村财政往往主要来自于工商业收入或者我国财政转移支配收入。因为乡镇在某种程度上说具备建立的分配型的财政制度能力，所以乡村关系中往往处在优势地位，而所谓的村集体并没有大量的受益来源，此种类型的主要结构模式往往必须来自于工商业重镇以及部分国家大量的财政转移资金。
（二）村庄主动自治型
此种类型的治理结构往往能够直接反映出该地方村民的自治实践成果。在充分代表和体现社会以及国家关系乡村上则主要表现乡村和谐以及若乡强村的格调中，该种类型的村庄往往具备非常强烈的自主生产能力，经济的发展程度能够直接体现出来，部分村庄的集体经济往往较为发达，很多村庄有着来自于村庄自己所创立的企业，或者部分土地出让的收入。也正是因为村庄集体的财力相对较弱，而乡镇乡镇相关政府对村庄的直接控制以及影响力就会更加的薄弱，主要体现在村强乡弱方面。
（三）乡村治理无序型
在此种治理结构方面，所谓的无序主要体现在没有统一的发展趋势，而在乡村的关系中则有可能体现在乡强村若等方面，而后面的各种体现则为一种常态性。因为乡镇在某种程度上没有较为稳定的外部经济来源以及来自特殊的政府拨付，往往会面临各种债务危机，在和村庄的关系上往往也只能维系一种最为基本的智能。另外存在本身因为地理环境或者人才的流失等因素，往往日益破坏。在此过程中乡村的治理运行类型只是一种形式，不能真正意义上的取得乡村治理达到繁荣的目的。
二、我国乡村治理的主体行为关系和研究视角
就乡村治理主体问题而言，需要正视的问题就是，乡村治理主体完全不相同的主体之间的关系，由于对于该问题研究，为分析乡村治理模式和绩效评价内在的机制，现阶段对于乡村治理主体的各种界定也完全不相同，所带来的治理主体行为关系也各不相同。就高角度而言可以从村委会以及村党委会等组织，把宗族当成乡村治理的主体实施研究，在分析乡村治理主体关系的过程中大多数的重点考察为两队关系，即乡村以及两委关系，实际上该关系的本质还是社会和国家之间的深层次关系，尽管在某种程度上说党领导权和村民自治权有一定关系，不过在现阶段政治格局中还是能够归于社会以及国家关系。现阶段，我国很多地方就乡村治理提出了自己不通过看法，围绕宏观主体之间的乡村关系以及两委关系研究，目前存在的观点往往从制度主义出发，从法律制定以及政治体制设计等相关角度实施研究，同时就问题提出了自己解决问题的方法[2]。
就微观行为者的个体角度而言，其对乡村治理主体实施界定也有一定的区别，正常情况下均把乡村治理的主体界定是普通的村民以及村干部，而同时围绕次三层的群体行为关系探讨重点分析乡村治理实践，普通村民、村干部以及乡村精英之间是怎样影响的。很多研究人员往往从选取田野的调查方式入手，从个案进行分析。在研究重点领域往往也是从乡村治理方面实施研究。
三、我国乡村治理的主体关系模式向着多中心治理发展
兴起于上世纪八十年代治理理论内涵主旨为一种多种的公共或者私人的个体与机构的管理方式总和，该方式主要强调多中心的参与以及多主体的信任合作，这是此种治理模式的全新要求。我国相关研究人员最早就使用了乡村治理一词进行替换，同时被泛化使用的乡村政治发展中的村民自治一词，此种转变的过程在某种程度上说就涵盖了对治理模式的追求以及认可，同时也必须承认我国乡村社会政治的实践局限性，在传统理论研究以及实践的操作中我们可以发现，很多情况下仍然为乡村治理传统单一的治理方式，要不就把乡镇政府、要不就将村委会默认为治理的主要客体，而未从市场、社会以及国家的宏观层次进行界定，不得不承认的是，在民族以及国家建构的统一大趋势下，市场经济的不断发展需要一定的外力推动，如果仅仅依靠单一的企业或者政府模式，往往不能直接的避免市场失灵或者政府失灵的现象[3]。在我国民主建设的基础试验场乡村社会里，相对较为单一的统筹与治理模式走向多主体的治理模式是社会发展的必然结果，也正是在这样一种发展趋势的大背景下，我国围绕乡村治理主体逐渐凸显。不可否认的是，乡村治理必须以农民组织作为主要的资源，以农民群众为主要力量的新农村建设治理模式出发。
结语
在我国市场经济不断发展的大背景下，加之民主化进程不断推进，我国乡村治理的实践也一定会日益突破为单一范本的解说空间，另外乡村治理的研究也一定要从现阶段以静态治疗为主向着动态治理转变。要以乡村治理作为主要客体的研究向着多元化的立体研究迈进。把乡村治理真正的放置于宽广与开放的市场经济下，这是我国乡村治理主体的基本关键性问题。（作者单位：南昌大学公共管理学院）
参考文献：
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新中国成立60多年来，伴随着乡村社会的变迁，乡村治理体制也经历了由向“乡政村治”模式的转变。在时期，国家将农民组织起来，采用严格的城乡二元户籍制度将农民束缚在土地上，农民的社会流动渠道狭小，流动率较低。改革开放之后，一方面，乡村社会治理体制发生了重大改变，制度逐渐被“乡政村治”体制所取代，村治制度的推行使农民在规范层面上获得了选举、决策、管理、监督等多项民利。另一方面，随着家庭联产承包责任制的推行，农民获得了生产经营自，可以独自安排自己的生产生活，农民不用完全束缚在土地上，于是一部分农民走进乡镇企业或者到城市打工。与此同时，国家也进行了一系列体制改革及政策调整，比如改革粮食流通体制、放松户籍管控，这也在一定程度上推动了农民的自由流动，到2000年前后农民到城市打工已经成为一种常态。
除了社会整体的变迁之外，农民的个体生命历程也将面临着代际更替。以外出务工的农民为例，已经有第一代与第二代的区分。前者在城市努力打拼，只为完成供子女上学、为父母养老、回乡盖房子等生命中的重要任务，在任务相继完成的同时他们也逐渐衰老。第二代农民工基本上都是从学校直接出来进入打工市场的，他们对农村并不了解，也没有务农的技术和经验，他们的农民身份更多是户籍意义而非产业意义上的。因此，第二代农民工与父辈已经完全不同，他们对农村没有认同感和归属感，未来的发展方向也是不愿回到农村去安家立业，他们有完全不同父辈的社会诉求①。
此外，伴随着社会变迁及代际更替，农村文化在革命文化、传统文化和西方文化的碰撞交融中流失重建，精华文化和糟粕文化在互动中纠缠不清，农民的价值取向和精神追求不可避免地出现了多元化甚至混乱的趋势。基于上述现实情况，我认为，乡村社会治理将在以下三个方面发生一些转变。
乡村社会治理主体：从“一元”向“多元”转变
时期，乡村各级党政组织在乡村社会治理中是处于绝对优势地位的“一元”主体。它们掌握着大量的治理资源并将公共权力渗透到人们日常生活之中，治理的范围和领域也较为宽泛，涉及到生老病死、衣食住行等方方面面，在处理公共事务时也较多采用意识形态、行政强制、政治运动等方式。改革开放之后，虽然乡村各级党政组织作为治理主体仍然处于优势地位，但随着市场取向改革的深入推进，它不再是单一的治理主体，农民合作组织、社会团体、村庄精英、农民群众都逐渐在乡村治理中扮演重要的角色。因此，现代社会的治理应是包括政府、市场与社会组织在内的多元主体的合作共治。
就当前的乡村社会治理实践来看，虽然作为基层政权的乡镇政府和村民自治组织仍是乡村治理的两大重要主体，但是其治理能力和治理绩效都不容乐观。解体之后，农民家庭成为独立经营单位，农民在获得独立性的同时，乡村社会开始原子化，农户家庭事业经营的井井有条与农村公共事业的混乱凋敝形成鲜明对比。
这表明在经历了一系列改革之后，基层政权及村治组织收缩、转移部分治理职能的尝试并不很成功。不管是乡村社会组织的发育程度，还是乡村精英和民众的自治能力，都还未能有效承接其转移的部分管理职能，也未能弥补其在某些公共事务管理方面的“缺位”。从代际的视角看，大部分50后、60后经历过治理模式的农民还是习惯于将基层政权和村治组织看作是无所不管的“一元”治理主体；作为新生代的80后、90后，很多人受教育程度较高，再加上有出外打工或从事其他非农产业经营的经历，他们的权利意识和法律意识都比他们的父辈要高，对于基层党政组织及其工作人员没有父辈那种敬畏，也不习惯之前那种党政组织全面管理和控制的治理模式，却更倾向于认同“多元”治理主体之间平等合作的新型治理模式。
实际上，“多元”治理主体的格局应该是乡村社会治理未来的发展趋势。但是，当前我国乡村社会的“多元”治理格局现状却有待进一步改进。当前的现实情况是“多元”治理主体中的基层党政组织虽不再处于垄断各种治理资源的地位，不能再像以前那样运用政治强力控制的方式来进行治理，但依然是“一家独大”的重要主体。其他治理主体的力量还是相对比较薄弱，主要表现为乡村社会组织发育不足，乡村精英、农民群众的自治能力比较孱弱，参与公共事务的热情和动力不足，这也是当前乡村社会治理出现诸多困境的深层次原因。因此，要实现乡村良好的治理必须加快构建真正的“多元”主体的治理格局。这一方面需要大力发展农村社会组织，不但要重视共青团、妇联等准政治类的组织以及经济合作社等经济类的正规组织建设，还要关注人民调解、公共卫生、治安保卫等群众组织的建设，更要给予宗族组织、宗教组织、文化组织等“天然”社区组织一定的生存和发展空间，还原农村社区组织的多样性。对此，2015年中央一号文件也强调指出：创新和完善乡村治理机制，要激发农村社会组织活力，重点培育和优先发展农村专业协会类、公益慈善类、社区服务类等社会组织。
另一方面，需要借鉴传统文化中的基层治理智慧，比如倡导乡贤文化的复兴与重建。众所周知，中国古代的国家权力只延伸到县一级，县以下的乡村社会是自治的，主要的治理资源是宗族、儒家伦理和乡贤。在中国古代的乡村社会治理中，修桥补路、捐资助学等公共事务主要由乡村里的士绅贤人承担。他们在当地有声望，获得人们的尊敬，是人们发自内心认同的乡村权威，对于整合乡村共同体和维护乡村秩序发挥着重要作用。在新的历史条件下，发掘更多的新乡贤，让他们积极参与到未来的乡村社会治理中，对于“多元”治理主体的构建以及实现乡村的“善治”②意义重大。
乡村社会治理目标：由管制向提供公共服务转变
时期的乡村治理多采用行政管制的方式进行，基层党政组织掌握着大量治理资源。改革开放之后，国家行政权力上收，作为基层政权的乡镇政府逐渐被架空，基层政权的治理能力不断衰弱，尤其突出地表现在农业税费改革之后。农业税费改革虽然缓解了因税费负担引发的干群关系紧张和社会矛盾，但是也掏空了乡镇基层政权赖以兴办公共事业的财政资源。另一方面，征收农业税费的权力本身即是基层政权与农民博弈互动的基本权力形式。因此，取消农业税以及相应的配套改革措施，也疏远了基层政权中干部与农民的联系，削弱了基层政权在治理农民时可依赖的权力资源。这就导致当前农村基层政权不仅治理能力严重虚化，而且日益脱离于乡村社会，出现了悬浮之忧、维稳之乱等意外后果。
村治组织的状况也大体如此，村民自治制度名实分离，不能有效回应农民日益增长的物质文化需要。特别是在一些集体经济薄弱的村庄，更是既没能力也没精力处理涉及老百姓切实利益的公共事务。20世纪90年代因税费负担引发的农民经济困境为核心的“三农”问题虽然有所缓解，但囿于城乡二元结构等体制性桎梏，“三农”问题仍不容乐观，农业的转型之艰、农村的发展之困、农民的民生之痛，仍是“三农”中国的真实写照。这种状况与国家要求基层政权向服务型政府转变的初衷背道而驰，现代治理理论和实践都要求治理主体不仅能尽可能有效率地生产更多的公共物品，而且要求治理主体有责任提供公共物品并按照公平正义的价值原则设计运作规则。换句话说，在新的历史时期，广大农民群众在公共服务提供方面对基层政权和村治组织提出了更高要求，不仅要求有效率地生产，还要尽量公平地让更多的人享受到，而且这是他们必须履行的基本责任。
当前，广大农民群众对公共服务的需求日益多样化和复杂化，不同阶层、不同年龄农民的需求也趋于多元化。外出务工的第一代农民工即将步入老年，不少人需要回乡养老，基层党政组织能为他们提供哪些养老方面的公共服务？部分外出务工的中青年农民工在经济下行的压力下想回乡创业，基层党政组织能为他们提供哪些优惠政策和配套支持？在家务农的农民想改善生产生活条件，基层党政组织能在多大程度上为他们提供诸如农田水利基本设施建设、农村饮用水安全、教育医疗、农村环境整治、农村社会治安状况改善、农村文化复兴等等涉及切实利益的公共服务需求。根据乡村调研发现，不少基层党政组织在广大农民群众日益多样化和复杂化的公共服务需求面前处于“缺位”的状态，一些乡村干部对于提供公共服务也缺乏责任意识。这种现实状况与农民和国家希望乡村基层党政组织更多提供公共服务的角色定位存在着冲突，从而导致乡村基层组织在农民群众中的认同率降低，权威流失。
要改变这种状况，一方面需要国家继续推进乡村治理体制改革，增强乡村基层政权和村治组织回应农民群众现实需要的意愿和能力，以满足农民群众日益多样化的公共服务需求。另一方面，需要加快农民合作组织的发展，通过广大农民群众之间的交往与合作，进行公共服务的再生产，弥补乡村基层党政组织在公共服务供给方面的“缺位”。因为通过农民之间的合作不但可以进行物质方面公共服务的再生产，有效回应农民日益复杂与多元化的公共服务需要，而且能够进行治理主体及治理理念的再生产。从而实现由“单中心”管治到“多中心”共治、公共服务供给由“一元”向“多元”的转变，从而构建一种不同治理主体之间协调合作、分担公共责任的新型治理结构。
乡村社会治理过程：由权威服从向更多的民主协商转变
时代的乡村社会治理基本是乡村干部主导的单向度过程，自上而下传达上级决议，广大农民群众被动接受。农民很少有机会参与到乡村公共事务的管理和决策中，甚至连土地上种什么都要按照上级的要求来安排生产。改革开放以后，农民群众不仅获得了生产经营自，获得了参与乡村公共事务的民利，而且这些权利还以国家法律制度的形式得到确认和保护，这是我国基层民主建设的重大进步。但是，近年来，随着社会转型的加快，以村民自治为核心的基层民主也遭遇了一些现实困境，出现了诸如“两委”矛盾凸显、选举“乱象”、村民代表会议难以召开、村务公开存在盲点、自治权与行政权冲突等诸多困境。但这些问题的存在只能说明村民自治制度还有待进一步完善，并不能否认村民自治制度所充当的利益表达渠道的角色，更不能否认其在促使村民权利意识觉醒方面的价值，以及其整合乡村社会的各种资源进行自我管理方面所发挥的治理功能。
乡村本质上是农村社区共同体，农民群众“生于斯，长于斯”，在这里进行社会交往和建立各种社会关系。作为一种重要的社区类型，乡村本来有很多社区性的公共事务，比如纠纷调解、社会救助、防火防盗、安全保卫、捐资助教、修桥补路等等。据相关资料显示，上面提到的很多公共事务在传统社会都是非政治性的，都是通过社区内部成员通过协商自治来实施的。而当前，很多事务却几乎都被纳入“人为”的体制性事务的范畴，使得乡村公共生活被过度政治化。村民自治被作为民主政治的起点和突破口而大加赞扬并大力实践，对其政治意义的强调遮蔽了其本来应有的社区治理功能，并进一步阻碍了这种功能的有效发挥。实际上，村民自治制度是广大农民群众依法直接办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本政治制度，其本质上是一个程序性、规范性的协商讨论和利益博弈平台。通过这一平台，广大农民群众不管是做决策还是商议具体问题都可以采用协商对话的方式来解决。
从理论上来说，协商是基于内在被承认的同意，而不是基于强制，所以以协商程序为基础的民主不但有利于培养人们对公共问题的关注，有效化解社会治理中的利益冲突，而且有利于达成一种相对均衡和稳定的合作秩序。这种合作秩序本质上是一种心灵归属和情感慰藉的共同体，在这种共同体里，人们之间的信任度高，认同感和归属感强。对此，德国著名社会学家滕尼斯在其名著《共同体与社会》中有过精彩描述，他认为，“共同体是指那些有相同价值取向、人口同质性较强的社会共同体，体现的人际关系是一种亲密无间、守望相助、服从权威且具有共同信仰和共同风俗习惯的人际关系”③。由此可见，构建乡村社会共同体有利于乡村社会成员之间的长期交往，而且能够提升乡村的社会资本存量，拓展交往的公共空间，减少各主体之间的交易成本，促进乡村公共权威和个人权威的发育与成长，解决乡村社会治理的认同冲突，最终实现乡村社会整合。
从实践上来说，随着市场取向的改革深入推进，乡村社会利益和思想多元化的趋势日益明显。在这种情况下，在乡村社会治理过程中重新发掘协商的价值，激活乡村民主，显得非常紧迫和必要。因为民主协商是解决利益矛盾和冲突的重要方式，不管是乡村公共事务还是农民个体之间的矛盾纠纷，都可以通过民主协商的方式解决。从代际的视角看，50后、60后的农民整体上受教育程度较低，法律意识和自主参与意识不强，臣民意识较重，很多时候希望基层党政组织和干部替他们做主解决问题。与他们不同的是，80后、90后新生代农民整体上受教育程度较高，再加上有外出务工或从事其他非农产业的经历，见过世面，所以民主平等意识和法律意识较强，他们在遇到问题时倾向于通过法律途径或经过程序性的民主协商方式解决。需要强调指出的是，这种代际之间的区分只是总体上的概括。但是，基本的趋势是，改革开放以来，随着村民自治制度的推行、送法下乡以及电视、手机、网络等大众传媒的普及，农民的权利意识和法律意识的整体水平提高了，对国家的法律制度和方针政策也越来越关注。因此，乡村社会治理应该抓住这一契机，加快基层政权和村民自治制度改革，让农民有一个能真正表达自己利益诉求的民主协商平台。
【注释】
①于建嵘：“新生代农民工的社会诉求与社会稳定研究”，《学术与探索》，2014年第11期。
乡村治理体会篇13
内容提要解决乡村治理与农村公共产品供给问题是社会主义新农村建设的突破口。建国以来的社会经济制度在不同时期，主要经历了农业合作化与时期的乡村治理、家庭联产承包责任制的乡村治理及村民自治时期的乡村治理。不同乡村治理方式对农村公共产品供给的机制与效率产生了不同影响，而农村公共产品的有效供给不足严重制约着我国农村经济社会发展，直接影响到社会主义新农村建设以及小康社会的全面实现。当前我国农村公共产品供给不足存在的根本原因是单中心体制，法律在政府间责权分配的规定上模糊不清，投资不足和融资渠道不明等。韩国、美国及欧洲等国家的乡村治理与解决农村公共产品供给的经验将对我国新农村建设带来有益的启示。关键词乡村治理农村公共产品供给新农村建设积极推进社会主义新农村建设、有效解决“三农”问题是摆在我们面前的一个重大课题。普遍认为，新农村建设的重点(特别是近期)应当放在农村的基础设施建设和公共服务的发展上，也即新农村建设的突破口应该选在农村公共产品的有效供给上。而农村公共事业的建设、公共产品的合理有效供给，又是乡村治理的一个基本目标。建设社会主义新农村，关键在于改善农村公共产品的供给，提高乡村治理的水平。我国乡村治理的发展状况回顾1.农业合作化运动与时期的乡村治理建国初期，为了改变农民个体所有制的小农经济，使之向社会主义集体所有制经济转化，中国农村社会进行了一场深刻的社会经济关系变革运动，即“农业合作化运动”，就是这一时期的历史产物。这场运动曾带给我们成功的喜悦与经验，也留下了失败的痛苦和教训。时至今日，充分认识并客观分析这场运动的经验和教训，对于我国农村今后的发展仍有很大的现实意义。众多学者对此进行了大量的研究，提出了各种不同的观点与改进、创新的方法。从制度创新、政权巩固和工业化的角度看，农业合作化运动不乏成功之处，但是这场运动“对农业采取社会主义步骤过早”、“目标模式陷于苏联集体农庄”、“开展过急过快”，不可否认，这是“中国共产党在领导运动上的失误”。在农业合作化运动中形成的制度是建国以后党在农村建立的“第一个完整而相对稳定的基层政权架构”，维护了新生政权的稳定，有利于新中国的迅速发展。但是，在这一体制中，“过度控制的同时没有实现对广大农村力量的有效整合与动员”，造成农村逐步丧失应有的活力、发展滞后。从国家与农民的关系角度看，制度是“国家对农民进行微观管理的制度基础”，实质是“国家通过对土地所有权的完全控制而将其意志全面贯彻到农村和农民中去的微观组织形式”，在实际运行中，这种“农村超强控制模式”给中国农村带来了巨大的危机。可以认为“农村兴办是我国社会主义建设史上一段不成功的插曲”，因为体制“严重阻碍了当时生产力的发展”，“对公有制理论的僵化认识与高度集中的计划经济体制是促使最终形成的根本原因”，而“邓小平理论和党的十五大精神”是对公有制理论的科学发展。从农业领域的个人收入分配角度出发，初期实行的“工资制与供给制相结合”的分配制度可被看作是“固守贫穷的、平均的、僵化的社会主义模式的悲剧”，应该“摒弃‘左’倾的、空想的、超阶段的理论”，“坚持邓小平社会主义分配的基本观点和党的十五大做出的相关决策”。农业合作化思想作为党的早期领导思想，对我国今后农业发展仍具有指导意义，只是因为“理论同实际的脱节”，才导致了不理想的成效，使农村面貌迅速改善的家庭联产承包责任制是“农业合作化的补充和发展”，“中国农业发展的真正出路仍然是实行农业合作化”。农业合作化运动的必要性与必然性是值得肯定的，“20世纪50年代推行的合作化运动”是对农民合作经济的“严重误解与扭曲”，随着市场经济的迅速发展，农民组建合作经济组织成为需要和必然，因为“可以获得规模效益”，并且“有利于政府对农业的支持，提高农产品竞争力”。化运动中党对农民的政治心理的塑造是适时且成功的，在当时，“二元制社会结构导致农民的心理失衡”，而党的塑造则使“农民的政治心理符合化运动继续向前推动的要求”。2.家庭联产承包责任制与村民自治时期的乡村治理20世纪70年代末，最终解体，家庭联产承包责任制登上了历史舞台，以村民自治为主要内容的民主化进程在农村社会逐步展开。村民自治是我国实施乡村治理的新措施。在二十多年的实践中，村民自治显现出了巨大的活力，但也暴露出诸多的问题与不足。理论界对此特别是针对乡村治理的模式进行大量的研究，本文在此列举了一些具有代表性的观点，并作粗略的述评。村民自治施行后，我国的乡村治理逐渐形成了“乡镇政权与村民自治”的模式，即是国家基层政权设立在乡镇，在乡镇以下的村实行村民自治。“‘乡政村治’的政权模式是分权制改革的必然趋势，是符合农村稳定与发展的政权组织形式。”⑨从理论上看来，政府政务与乡村事务截然分开、互不干涉，应该是乡村治理的理想状态。但是在实际运行中，“乡镇政权与村民自治”这一模式显露出了很大的不足，主要表现为村民自治逐步衰变为“乡镇政权”的统治，丧失了其本有的自治意义。学术界围绕这一问题展开了热烈的讨论，提出了各种各样的观点与新的模式。有些学者总体上依然肯定乡镇机构的政权性质、支持村民自治，期望通过改革或重新构建乡镇层级组织，使村民自治与国家政权之间达成良好的互动、合作与双赢。有学者认为：“‘乡政’是国家与乡村社会之间的中间环节，上接县，下连村，任何孤立或单项的乡镇改革都很难取得实质性成效。因此，应进行县、乡、村三纵连动式的结构性改革，即由“乡政村治”体制向“县政乡派村治”的制度模式转换，打通‘乡政’与‘村治’的隔绝机制，建构一个高效廉价、国家与社会良性互动的乡村治理体系”。考虑到乡与镇产业基础、社会构成、经济地位不同，“乡派镇治”模式也被提出，因为“乡级体制改革的基本原则是在工农分业基础上进行乡镇分治”，应该“精乡扩镇，乡派镇治，从国家体制上进行结构性改革”。另有学者则提出了“乡派镇政”模式，认为在农村税费改革的背景下，乡镇政府改革路径的现实选择应是乡、镇分设，实行“乡派”和“镇政”，在乡设立县级政府的派出机构，在镇设立一级政府，并提高现行的建制镇标准。与上述观点不同，有些学者依据自治理论和国外自治实践，对我国村民自治的实践和理论进行了批判，甚至对乡镇机构的政权性质加以否定，提出了不同的观点与乡村治理模式。有人认为，应当构建“以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村农民组织制度”，“在目前实行村民自治的基础上实行乡(镇)民自治”。也有人提出，政权必须从农村结束，在新政治群众组织充分运作并获得认可的基础上让农村接受“乡镇自治”。可以说，乡镇自治是一种社区自治，与上级行政机关没有隶属关系，所以应该“取消村级管理层次，村委会和村党支部承担的经济职能转移到民间经济组织，其所承担的公共管理职能转移到乡镇管理机构；适当缩小乡镇规模，在乡镇社区实行民主选举、议政结合、两委合一”。亦有人建议：“应撤销乡镇政府，建立自治组织；健全和强化县级职能部门派出机构，如公安、工商、税务，计生，教育等；充实和加强村级自治组织，发展社区中介组织，建立代表农民利益的组织——农会。”更为激烈的观点是：“乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织，目前实际是党政混合运作的一体性机构。从外部规模看，乡镇政府确实是一个非常庞大的机构；从内部结构看，乡镇政权又是一架十分庞杂的‘政治机器’；从日常表现看，乡镇政府也确实发生过一些‘无法无天’的事情。因此在乡镇自身权力系统已处于悬空状态的情况下，可考虑趁势改革，将乡镇政府直接取消。”学术界目前对这一问题的总体看法是：“村民自治的发展会受到诸多因素的制约，是一个长期的、渐进的过程；在今后相当长的时期内，村民自治将是不规范的、不完善的。”以上各种治理模式的构设，是众多学者深刻思考与研究的成果，其中所包含的价值值得肯定。乡村治理的目标——农村公共产品有效供给的研究我国农村公共产品有效供给不足严重制约着农村经济社会发展，是造成我国乡村治理低水平的“瓶颈”，直接影响到社会主义新农村建设以及小康社会的全面实现。针对我国农村公共产品供给的现状、存在问题及解决方法，学术界作出了广泛探讨，提出了各种不同的观点与看法。本文在此对一些具有代表性和建设性的观点作出了初步归纳。当前我国农村公共产品供给存在着困境，形成这一困境的根本原因是单中心体制，“主要包含单中心的治理模式、单一的供给主体以及高度集中的资金安排等”。内容提要解决乡村治理与农村公共产品供给问题是社会主义新农村建设的突破口。建国以来的社会经济制度在不同时期，主要经历了农业合作化与时期的乡村治理、家庭联产承包责任制的乡村治理及村民自治时期的乡村治理。不同乡村治理方式对农村公共产品供给的机制与效率产生了不同影响，而农村公共产品的有效供给不足严重制约着我国农村经济社会发展，直接影响到社会主义新农村建设以及小康社会的全面实现。当前我国农村公共产品供给不足存在的根本原因是单中心体制，法律在政府间责权分配的规定上模糊不清，投资不足和融资渠道不明等。韩国、美国及欧洲等国家的乡村治理与解决农村公共产品供给的经验将对我国新农村建设带来有益的启示。关键词乡村治理农村公共产品供给新农村建设积极推进社会主义新农村建设、有效解决“三农”问题是摆在我们面前的一个重大课题。普遍认为，新农村建设的重点(特别是近期)应当放在农村的基础设施建设和公共服务的发展上，也即新农村建设的突破口应该选在农村公共产品的有效供给上。而农村公共事业的建设、公共产品的合理有效供给，又是乡村治理的一个基本目标。建设社会主义新农村，关键在于改善农村公共产品的供给，提高乡村治理的水平。我国乡村治理的发展状况回顾1.农业合作化运动与时期的乡村治理建国初期，为了改变农民个体所有制的小农经济，使之向社会主义集体所有制经济转化，中国农村社会进行了一场深刻的社会经济关系变革运动，即“农业合作化运动”，就是这一时期的历史产物。这场运动曾带给我们成功的喜悦与经验，也留下了失败的痛苦和教训。时至今日，充分认识并客观分析这场运动的经验和教训，对于我国农村今后的发展仍有很大的现实意义。众多学者对此进行了大量的研究，提出了各种不同的观点与改进、创新的方法。从制度创新、政权巩固和工业化的角度看，农业合作化运动不乏成功之处，但是这场运动“对农业采取社会主义步骤过早”、“目标模式陷于苏联集体农庄”、“开展过急过快”，不可否认，这是“中国共产党在领导运动上的失误”。在农业合作化运动中形成的制度是建国以后党在农村建立的“第一个完整而相对稳定的基层政权架构”，维护了新生政权的稳定，有利于新中国的迅速发展。但是，在这一体制中，“过度控制的同时没有实现对广大农村力量的有效整合与动员”，造成农村逐步丧失应有的活力、发展滞后。从国家与农民的关系角度看，制度是“国家对农民进行微观管理的制度基础”，实质是“国家通过对土地所有权的完全控制而将其意志全面贯彻到农村和农民中去的微观组织形式”，在实际运行中，这种“农村超强控制模式”给中国农村带来了巨大的危机。可以认为“农村兴办是我国社会主义建设史上一段不成功的插曲”，因为体制“严重阻碍了当时生产力的发展”，“对公有制理论的僵化认识与高度集中的计划经济体制是促使最终形成的根本原因”，而“邓小平理论和党的十五大精神”是对公有制理论的科学发展。从农业领域的个人收入分配角度出发，初期实行的“工资制与供给制相结合”的分配制度可被看作是“固守贫穷的、平均的、僵化的社会主义模式的悲剧”，应该“摒弃‘左’倾的、空想的、超阶段的理论”，“坚持邓小平社会主义分配的基本观点和党的十五大做出的相关决策”。农业合作化思想作为党的早期领导思想，对我国今后农业发展仍具有指导意义，只是因为“理论同实际的脱节”，才导致了不理想的成效，使农村面貌迅速改善的家庭联产承包责任制是“农业合作化的补充和发展”，“中国农业发展的真正出路仍然是实行农业合作化”。农业合作化运动的必要性与必然性是值得肯定的，“20世纪50年代推行的合作化运动”是对农民合作经济的“严重误解与扭曲”，随着市场经济的迅速发展，农民组建合作经济组织成为需要和必然，因为“可以获得规模效益”，并且“有利于政府对农业的支持，提高农产品竞争力”。化运动中党对农民的政治心理的塑造是适时且成功的，在当时，“二元制社会结构导致农民的心理失衡”，而党的塑造则使“农民的政治心理符合化运动继续向前推动的要求”。2.家庭联产承包责任制与村民自治时期的乡村治理20世纪70年代末，最终解体，家庭联产承包责任制登上了历史舞台，以村民自治为主要内容的民主化进程在农村社会逐步展开。村民自治是我国实施乡村治理的新措施。在二十多年的实践中，村民自治显现出了巨大的活力，但也暴露出诸多的问题与不足。理论界对此特别是针对乡村治理的模式进行大量的研究，本文在此列举了一些具有代表性的观点，并作粗略的述评。村民自治施行后，我国的乡村治理逐渐形成了“乡镇政权与村民自治”的模式，即是国家基层政权设立在乡镇，在乡镇以下的村实行村民自治。“‘乡政村治’的政权模式是分权制改革的必然趋势，是符合农村稳定与发展的政权组织形式。”⑨从理论上看来，政府政务与乡村事务截然分开、互不干涉，应该是乡村治理的理想状态。但是在实际运行中，“乡镇政权与村民自治”这一模式显露出了很大的不足，主要表现为村民自治逐步衰变为“乡镇政权”的统治，丧失了其本有的自治意义。学术界围绕这一问题展开了热烈的讨论，提出了各种各样的观点与新的模式。有些学者总体上依然肯定乡镇机构的政权性质、支持村民自治，期望通过改革或重新构建乡镇层级组织，使村民自治与国家政权之间达成良好的互动、合作与双赢。有学者认为：“‘乡政’是国家与乡村社会之间的中间环节，上接县，下连村，任何孤立或单项的乡镇改革都很难取得实质性成效。因此，应进行县、乡、村三纵连动式的结构性改革，即由“乡政村治”体制向“县政乡派村治”的制度模式转换，打通‘乡政’与‘村治’的隔绝机制，建构一个高效廉价、国家与社会良性互动的乡村治理体系”。考虑到乡与镇产业基础、社会构成、经济地位不同，“乡派镇治”模式也被提出，因为“乡级体制改革的基本原则是在工农分业基础上进行乡镇分治”，应该“精乡扩镇，乡派镇治，从国家体制上进行结构性改革”。另有学者则提出了“乡派镇政”模式，认为在农村税费改革的背景下，乡镇政府改革路径的现实选择应是乡、镇分设，实行“乡派”和“镇政”，在乡设立县级政府的派出机构，在镇设立一级政府，并提高现行的建制镇标准。与上述观点不同，有些学者依据自治理论和国外自治实践，对我国村民自治的实践和理论进行了批判，甚至对乡镇机构的政权性质加以否定，提出了不同的观点与乡村治理模式。有人认为，应当构建“以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村农民组织制度”，“在目前实行村民自治的基础上实行乡(镇)民自治”。也有人提出，政权必须从农村结束，在新政治群众组织充分运作并获得认可的基础上让农村接受“乡镇自治”。可以说，乡镇自治是一种社区自治，与上级行政机关没有隶属关系，所以应该“取消村级管理层次，村委会和村党支部承担的经济职能转移到民间经济组织，其所承担的公共管理职能转移到乡镇管理机构；适当缩小乡镇规模，在乡镇社区实行民主选举、议政结合、两委合一”。亦有人建议：“应撤销乡镇政府，建立自治组织；健全和强化县级职能部门派出机构，如公安、工商、税务，计生，教育等；充实和加强村级自治组织，发展社区中介组织，建立代表农民利益的组织——农会。”更为激烈的观点是：“乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织，目前实际是党政混合运作的一体性机构。从外部规模看，乡镇政府确实是一个非常庞大的机构；从内部结构看，乡镇政权又是一架十分庞杂的‘政治机器’；从日常表现看，乡镇政府也确实发生过一些‘无法无天’的事情。因此在乡镇自身权力系统已处于悬空状态的情况下，可考虑趁势改革，将乡镇政府直接取消。”学术界目前对这一问题的总体看法是：“村民自治的发展会受到诸多因素的制约，是一个长期的、渐进的过程；在今后相当长的时期内，村民自治将是不规范的、不完善的。”以上各种治理模式的构设，是众多学者深刻思考与研究的成果，其中所包含的价值值得肯定。乡村治理的目标——农村公共产品有效供给的研究我国农村公共产品有效供给不足严重制约着农村经济社会发展，是造成我国乡村治理低水平的“瓶颈”，直接影响到社会主义新农村建设以及小康社会的全面实现。针对我国农村公共产品供给的现状、存在问题及解决方法，学术界作出了广泛探讨，提出了各种不同的观点与看法。本文在此对一些具有代表性和建设性的观点作出了初步归纳。当前我国农村公共产品供给存在着困境，形成这一困境的根本原因是单中心体制，“主要包含单中心的治理模式、单一的供给主体以及高度集中的资金安排等”。
