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乡村公共管理论文篇1
一、公共选择理论阐释乡村关系失范
公共选择理论包括广义和狭义两种解释，广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派，是将经济学应用于政治科学；狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在，它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域，关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择，公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道，即经济人模式。
公共选择理论的基本行为假定是：人是关心个人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点，分析了公共管理组织的行为，他们认为，公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心，相反他们的和常人没有什么区别，都是个人效用最大化的理性经济人，追逐自己的私利，他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益，然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域，既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。
乡村关系失范主要表现在两个方面：一是乡镇政府的越位侵权，具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中；二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”，前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”，后者指村委会单纯从本社区利益出发，不愿接受乡政府指导，对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。
从乡村关系失范的具体表现我们可以看出，作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然，在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人，是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化，从而造成乡村关系失范。
二、乡村关系失范的影响因素
公共选择是相对于市场选择而言，一般来说，在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时，经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化，抑或投机，而不是靠公平竞争获利。同理，政治体制的不完善，也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。
(一)压力体制下乡镇政府强权
乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织，处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制，其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实，也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务，如计划生育、征兵、粮食种植，税款征收等。为此，乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会，并利用强有力的行政命令手段督促其执行，这就造成村民自治组织自治权限大大缩小，从而使乡政府与其的角色关系扭曲。
(二)乡村治理法制建设存在缺陷
实行村民自治之后，理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系，二者只是工作上指导与合作关系，根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的，既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定，也没有对村民自治的领域给以明确表述，这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源，再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间，他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。
(三)村委会双重角色失衡
村委会作为法定的村民自治组织，是经过村民授权来控制与管理社区资源，体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任，但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样，村委会便扮演了双重角色，一方面要贯彻上级方针政策，代表乡镇政府工作，另一方面又要完成属于自治范围内的工作，分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的，但矛盾和冲突不可避免，因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化，它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行，同时，乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策，一方面村委会顺从乡镇政权，成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”，另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制，村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。
三、对乡村关系失范的治理
公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系，通过在公共部门中恢复竞争，引入市场机制，打破政府垄断，从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看，乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突，治理的关键在于乡村双方的良性互动：
(一)完善法律法规，明确乡镇政府与村委会的职责权限
要实现乡镇政府与村委会良性互动，首先要确立二者是相对独立的利益主体，是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡，乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的，现行的法律只是设计较为宽限的法律框架，并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位，首先要理清二者的职责权限，一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神，各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限，哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”，哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护，违法施政被村民合理拒绝，同时村委会的双重角色大体平衡，起到了“承上启下”的作用，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。
(二)重塑政府形象，建立服务型乡镇政权组织
改变政府形象，规范政府作为，首先要在体制上解放乡镇政府，根本的是要改革压力型政治体系，使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简，因为现有框架下精简已经走到末路，改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员，乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能，如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责，也不应该对自身财政负责，更不应有自我扩张和资源掠夺行为，乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色，把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域，提高服务能力。
(三)培育自治组织，增强村委会自治能力
民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调，一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府，另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约，适应了农民丰富多彩的社会需要，民间自治组织大量成长，政府就会受到来自外部的制约，可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制，使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境，如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中，不断探索实施规范管理的新体制，建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织，在村务管理方面更应担负起责任，只要不偏离党的路线、方针、政策，不违反国家法律法规，对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督，加强自我决策和自我管理能力，增强村庄“自主性”，这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。
(四)提高乡村人员素质，实现由经济人向社会人转变
在处理乡村关系过程中，人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下，农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、、人治观念、，表现在村民群众中则是文化水平低，觉悟不高，缺乏契约合作意识，并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况，必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神，乡镇干部要按照“三个代表”要求，提高认识，改进方法，依法履行“乡政”职责，充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系，对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令，应尊重村民自治权和村委会的相对独立性，增强服务意识、公仆情结；村干部要依法履行“村治”职责，加强自身建设、增强自治能力，自觉协助乡镇政府做好各项工作，引导农民用好民利，做好村民的“当家人”。从根本上说，要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变，实现乡镇民主管理与村民自治良性互动，共同建设和谐的乡村社会。
[参考文献]
[1]陈振明政策科学--公共政策分析导论（第二版）[M]北京：中国人民大学出版社.2003
[2][美]布坎南自由市场和国家[M]北京：北京经济学院出版社.1998
[3]徐学通村民自治中的困境：村委会的行政化倾向[J]行政与法2003（10）
乡村公共管理论文篇2
然而,作为一种外来的公共行政理论,新公共管理对于解决中国的问题究竟是否适用仍需考验。一般来说,多数学者赞同新公共管理理论对中国的乡村民主建设具有借鉴意义,并且已有学者正尝试用其分析中国的实践,尤其是在公民社会建设和村民自治方面。但也有学者认为,新公共管理理论在发展中国家仍然面临适用性问题。
尽管如此,对新公共管理的批判并不意味着对其进行全盘否定。作为公共管理的一种工具或机制,新公共管理理论没有因其宏观理论层面的困境而失去效力。具体到我国的新公共管理研究,我们可暂时放弃其某些宏观关怀,“在微观意义上(尤其在地方层面上)说明我们正面临何种不可治理性,是什么导致了必须用政府、社会和市场的某种新组合来克服这些不可治理性,哪些组合方式(在何种条件下)是可复制、可模仿的,进而在此基础上形成本土化的分析理论模式。”[2]所以,中国的公共管理不能照搬西方的新公共管理理论与实践,必须对其进行像“马克思主义中国化”这样的本土式改造,才能与我国的实际相契合。
二、当前乡村民主建设对新公共管理理论的本土化诉求
从以上论述可看出,虽然西方的新公共管理在理论上和实践中还存在这样或那样的缺陷、虽然新公共管理运用到中国的乡村治理中进行民主建设时会遇到一些理论和实践困境,但其包含着诸多值得借鉴的理论价值和政策资源,无疑已成为指导中国公共管理实践的一种新理论和新理念。因此,我们可以谨慎地对其加以吸收和运用。
首先,从意识形态来看,新公共管理理论虽然主要是一种公共管理理论,但却具有较强的资产阶级意识形态色彩,这就要求我们在借鉴新公共管理理论时,必须有所选择,“取其精华,去其糟粕”。因为新公共管理的理论渊源之一是极端自由主义,这一渊源在国家与社会的关系上主张社会中心主义,反对政府干预。许多国家的实践(如现在的希腊、意大利等)已经表明,这种政治倾向有时会带来灾难性的后果。
其次,从经济发展来看,新公共管理理论是对传统大政府的福利国家的经济困境与财政危机的一种纠正与挽救。它从西方发达国家的国情基础出发,主张限制政府的职能和作用,主张管理主体的多元化、权力的多中心、管理主体与社会的互动等。其“所勾画的现实社会具有很大的虚构性。这种虚构性在分析全球化对第三世界国家的影响时尤为明显”[3]。所以,对处于世界发达与落后之间的中国而言,这一理论并不能很好地解决发展中所面临的所有问题。
最后,从文化土壤来看,新公共管理理论的真正精神是以公民素质较高而形成的个人主义为基础的契约合作理念,这一理念深深地蕴藏于以西方资产阶级的自由、民主、平等为核心的公民社会文化之中。对中国这个具有不同文化土壤的国家来说,若不切实际地在缺乏作为制度基础的现代社会政治秩序的前提下,过分夸大新公共管理理论的效用,实施西方所追崇的模式,就可能会遇到挫折,从而破坏正在进行的中国特色社会主义事业。因此,在运用新公共管理理论来分析和解决中国问题时,应明确认识该理论的适用性。
当前是全面建设小康社会的关键时期,无论是乡村民主建设的理论研究还是实践层面都面临着现有管理体制机制的瓶颈束缚,而西方的新公共管理理论对消除这些瓶颈束缚大有裨益,借鉴其破解难题,关键是抓住整个初级阶段尤其是当前中国乡村的实际,对我国乡村社会的管理体制与运行机制情况进行全面、客观的调查与研究,找出当前我国的乡村民主建设究竟存在哪些问题,产生这些问题的根源是什么,如何使顶层的关注变成普遍的关切,使顶层的设计变成全民的自觉,真正把握一个真实的“微观中国”,从而对这些问题标本兼治,实现政府管理与基层群众自治的有效衔接与良性互动,最终引导乡村社会走向中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局”。[4]
三、新公共管理理论与乡村民主建设实践的创造性结合
传统乡村管理体制与机制的弊端导致乡村治理面临的困境,无疑对乡村民主建设产生了巨大影响。新公共管理理论对我们解决这一课题具有启发和借鉴意义。当前,我们应该创造性地实现新公共管理理论与乡村民主建设实践的结合,筑牢干群关系的信任基石,走出“选择性治理”误区,真正把握一个真实的“微观中国”,进而保持政令畅通、实现科学发展。胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出:“深化乡镇机构改革,加强基层政权建设,完善政务公开、村务公开等制度,实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能。”[5]
这为我们实现新公共管理理论与乡村民主建设实践的有机结合提供了方向和思路。就我们当前需要迫切解决的现实问题来说,应主要从以下三个方面着手:首先,努力协调基层政权与乡村自治的关系,实现政府管理与基层群众自治的有机结合和良性互动。要发展乡村基层民主,促进社会主义新农村建设,引导乡村社会走向“自我管理、自我教育、自我服务”的轨道,实行“民主选举、
民主决策、民主管理、民主监督”,[6]就必须结合新公共管理理论管理主体多元化的主张,充分发挥地方政府、乡村自治组织、乡村社会中介以及广大农民群众的积极性、主动性和创造性,就必须使基层政权在农村地区提取的资源能够有助于促进整个乡村地区的发展。就乡镇政权来说,应在坚持生产资料公有制的前提下,合理利用乡村公共资源,促进乡村经济与社会的全面发展。唯有如此,才能实现政府管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。其次,着力理顺乡村关系,促进基层民主发展。基层民主发展的核心是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的协调发展。只有这四个民主协调运转,乡村公共权力格局均衡合理,才能保证乡村民主建设的顺利进行。因此,必须认真贯彻执行2010年10月28日新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》,理顺乡镇政权、村党支部、村民委员会以及村民之间的关系,加强彼此之间的信任与合作。在乡镇层面上,要突破乡镇政权对传统集权模式的依赖,构建“乡(镇)村一体化”的地方民主自治结构,以减缓政府职能扩张与市场秩序、长期发展与短期利益等多重矛盾和冲突。
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从以上论述可看出，虽然西方的新公共管理在理论上和实践中还存在这样或那样的缺陷、虽然新公共管理运用到中国的乡村治理中进行民主建设时会遇到一些理论和实践困境，但其包含着诸多值得借鉴的理论价值和政策资源，无疑已成为指导中国公共管理实践的一种新理论和新理念。因此，我们可以谨慎地对其加以吸收和运用。首先，从意识形态来看，新公共管理理论虽然主要是一种公共管理理论，但却具有较强的资产阶级意识形态色彩，这就要求我们在借鉴新公共管理理论时，必须有所选择，“取其精华，去其糟粕”。因为新公共管理的理论渊源之一是极端自由主义，这一渊源在国家与社会的关系上主张社会中心主义，反对政府干预。许多国家的实践(如现在的希腊、意大利等)已经表明，这种政治倾向有时会带来灾难性的后果。其次，从经济发展来看，新公共管理理论是对传统大政府的福利国家的经济困境与财政危机的一种纠正与挽救。它从西方发达国家的国情基础出发，主张限制政府的职能和作用，主张管理主体的多元化、权力的多中心、管理主体与社会的互动等，其“所勾画的现实社会具有很大的虚构性。这种虚构性在分析全球化对第三世界国家的影响时尤为明显”［4］。所以，对处于世界发达与落后之间的中国而言，这一理论并不能很好地解决发展中所面临的所有问题。最后，从文化土壤来看，新公共管理理论的真正精神是以公民素质较高并形成的个人主义为基础的契约合作理念，这一理念深深地蕴藏于以西方资产阶级的自由、民主、平等为核心的公民社会文化之中。对中国这个具有不同文化土壤的国家来说，若不切实际地在缺乏作为制度基础的现代社会政治秩序的前提下，过分夸大新公共管理理论的效用，实施西方所追崇的模式，就可能会遇到挫折，从而破坏正在进行的中国特色社会主义事业。因此，在运用新公共管理理论来分析和解决中国问题时，应明确认识该理论的适用性。当前是全面建设小康社会的关键时期，无论是乡村民主建设的理论研究还是实践层面都面临着现有管理体制机制的瓶颈束缚，而西方的新公共管理理论对消除这些瓶颈束缚大有裨益。因此，在理论上，就存在着如何将新公共管理理论同中国乡村的实际有效衔接的问题，即如何使新公共管理理论变成具有中国民族特色和文化特征的理论从而指导中国的乡村改革与发展。在实践上，表现为如何将新公共管理理论与我国的乡村民主建设实践实现创造性结合。对这两个问题的研究与解决，关键是抓住整个初级阶段尤其是当前中国乡村的实际。执政者理应更加注重目光下移，将顶层设计与基层实施对接起来。这固然有赖于基层自身的创新和努力，但更为重要和迫切的是改革创新基层治理模式，理顺治理格局，优化制度设计，处理好管理与服务、经济与民生、发展与稳定等关系。只有这样，才能在公共服务最优化、公共利益最大化的过程中，走出“选择性治理”误区，实现基层善治，从而达到在社会主义现代化进程中推动乡村民主不断发展的目的。而要达到这个目的，就必须对我国乡村社会的管理体制与运行机制情况进行全面、客观的调查与研究，找出当前我国的乡村民主建设究竟存在哪些问题，产生这些问题的根源是什么，如何使顶层的关注变成普遍的关切，使顶层的设计变成全民的自觉，真正把握一个真实的“微观中国”，从而对这些问题标本兼治，实现政府管理与基层群众自治的有效衔接与良性互动，最终引导乡村社会走向中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局”。［5］
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[摘 要] 公共选择理论从理性的经济人假设出发分析公共管理组织的行为，公共管理组织也有追求自身利益最大化的一面。体制及制度上的缺陷造成乡村两级公共组织为各自利益进行博弈，乡镇政府的越位侵权和村委会过度行政化是当前乡村关系失范的主要原因。完善制度、规范政府行为、培育自治性组织和提高乡村人员素质是治理乡村关系失范的必由之路。 【论文关键词】 公共选择 乡村关系 治理 在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下，中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中，经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期，建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一，然而，在乡村关系治理的现实实践中，乡村关系到却出现了一些失范现象。其中乡镇政府的越位侵权和村委会的过渡行政化是当前乡村关系改革和发展的难题，严重制约了乡镇行政效能的有效履行和村民自治的健康发展。 一、公共选择理论阐释乡村关系失范 公共选择理论包括广义和狭义两种解释，广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派，是将经济学应用于政治科学；狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在，它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域，关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择，公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道，即经济人模式。 公共选择理论的基本行为假定是：人是关心个人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点，分析了公共管理组织的行为，他们认为，公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心，相反他们的和常人没有什么区别，都是个人效用最大化的理性经济人，追逐自己的私利，他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益，然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域，既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。 乡村关系失范主要表现在两个方面：一是乡镇政府的越位侵权，具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自主权的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中；二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”，前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”，后者指村委会单纯从本社区利益出发，不愿接受乡政府指导，对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。 从乡村关系失范的具体表现我们可以看出，作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然，在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人，是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化，从而造成乡村关系失范。 二、乡村关系失范的影响因素 公共选择是相对于市场选择而言，一般来说，在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时，经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化，抑或投机，而不是靠公平竞争获利。同理，政治体制的不完善，也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。 (一)压力体制下乡镇政府强权 乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织，处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制，其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实，也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务，如计划生育、征兵、粮食种植，税款征收等。为此，乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会，并利用强有力的行政命令手段督促其执行，这就造成村民自治组织自治权限大大缩小，从而使乡政府与其的角色关系扭曲。 (二)乡村治理法制建设存在缺陷 实行村民自治之后，理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系，二者只是工作上指导与合作关系，根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡
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一、研究的问题及文献综述
按照统筹城乡发展的要求,党和政府采取了一系列支农惠农的重大政策,农业和农村发展出现了积极变化。然而,目前农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段,在体制演进和改革过程中遗留下来的“计划色彩”治理方式虽然在渐进减少,但合乎“市场色彩”的公共管理机制尚未形成,制约乡村公共管理机制形成和发展的落后观念、陈旧思想和简单手段依然存在,乡村公共管理的缺位、越位严重制约了乡村经济社会的健康发展。在发展的新时期和改革矛盾的凸显期,乡村公共管理机制的构建直接关系到基层工作能否有序、有力、有效地开展,直接关系到“三农”政策能否按质、按量、按时的落实、执行和推广。基于此,破解乡村治理难题,构建乡村公共管理机制,需要我们从理论上和实践上来探讨和摸索。国内学者针对乡村治理问题主要从以下几个方面进行了探讨:①从经济角度论述乡村债务的结构、地区分布、产生主体、历史过程及用途;后税改时期税费改革对乡镇财政产生的影响及其防范措施,如黄世界(2009)、文宏(2008)等;②从政治角度探讨乡村党委及村委会在行政体制、农村基层自治组织运行等方面存在失范性,如李国友(2009)、张滨辉(2009)等;③从乡村干部素质、乡村自治与农村经济发展模式关系等角度论述乡村治理及其问题,如范伯乃(2007)、张网成(2009)等,这对乡村公共管理机制的构建提供了一定的参考价值。本文则从机制运行的角度探讨乡村公共管理的有效途径。
二、乡村公共管理机制的规制内涵
构建乡村公共管理机制不但需要国家从战略上给予总体布局和安排,更需要乡村以因地制宜、区别对待的态度积极探索机制的构建模式。在当前我国农村经济社会改革发展的关键阶段,要充分认识到乡村公共管理在我国发展大局中的重要性和紧迫性,必须将构建乡村公共管理机制放在突出位置。
乡村公共管理机制是指以乡村党组织实施宏观领导,乡级政府组织对农村自治组织实施指导协调为基础,以推动乡村社会有序发展、保障乡村公共利益实现为目标,通过法律、制度、政策等约束手段,来对乡村公共事务进行协调、控制的系统化、规范化、制度化的方法。好的机制不仅仅在于设计的全面、构造的精密,更在于实施的有效、运行的有序、监管的有力,由此以来对机制的规制就尤为关键和重要。乡村公共管理机制的规制是指乡级党委和政府组织为担当起公共管理的职责,运用法律法规、制度政策等方式,对乡村这一微观主体的经济性、社会所进行的一系列监督与控制活动。
三、乡村公共管理运行机制的障碍
(一)乡村社会治理危机凸显。土地承包纠纷矛盾突出。社会主义市场经济体制的建立活跃了农村经济,一些富裕起来的村民为扩大农田规模搞产业化经营,利用大肆行贿村干部等非法手段低价获取土地承包权,以及农村嫁娶、农民子女上大学涉及的土地承包问题在现实操作层面上面临挑战,致使村民以非制度化的方式集体上访。据农业部处统计,2004年1～10月份受理农民群众土地6,937件,占总量的51.2%,其中土地承包类占53%,土地流转类占8%(白呈明,2006);近年来,国家加大了对农业和农民的财政支持力度,对农民种粮和购买农业生产资料实行直接补贴政策,调动了农民的生产积极性,激发了农民承包土地的热情。但有些村民对土地承包政策缺乏详尽了解,动用暴力手段争夺土地承包权,同时用工淡年农民工返乡务农等又带来新一轮的土地承包矛盾。据有关消息称,2000～2002年全国法院受理农村土地承包纠纷案件13.7万余件,而2003年1～7月份就受理土地纠纷一审案件3.4万余件(白呈明,2006)。
(二)农村自治组织功能弱化。农村基层自治缺乏自主性。村委会一般是由村民民主选举产生,但乡级政府对村委会的候选人名单时常加以干涉,从候选人名单的确定到选举结果的批准无一例外的加以控制和操纵,未经选举就以简单的方式直接确认,即使是选举也是走走过场而已,张小华等2006年对甘肃省30个村的抽样调查中发现:有57.41%的村民认为,村委会换届选举中,乡政府在候选人提名上违反直接提名原则,12.96%的村民认为部分村委会不是由村民直接投票选举产生的;乡级政府是国家政权的最后一级行政组织,村委会不是一级行政组织,也不是乡镇政府的派出机关,而在实际的政治运行中,乡级政府的各项管理措施都要依托于村委会来实施,乡镇政府就把村委会作为自己的下属行政组织来发号施令,把自身的行政职能强加给村委会,村委会只能无条件的服从乡镇政府的意志。张小华等2006年调查显示,20.37%的村民认为农村事务乡镇干部说了算,12.96%的村民认为村干部说了算,这无疑抑制了村委会自治的积极性。
(三)乡村财政供给不足。乡村财政收支不均衡。乡级政府作为一级行政组织,承担着相应的国家行政职能,行政职能的履行必然要以大量的资金作为支撑;乡镇机关工作人员工资的发放、中小学校教职员工的薪酬及福利补贴以及乡镇机构运行所需的日常费用等支出数额巨大,致使乡村背负着沉重的债务。据统计,我国1999年全国乡村两级债务余额为3,259亿元,而农村税费改革之后的2006年,全国乡村债务总规模已经高达5,355亿元,乡、村两级公共债务平均每个县高达2.55亿元(文宏等,2008)。在未取消农业税之前,乡镇根据农村税费制度不规范的漏缺,通过税外收费、摊派等不规范款项尚不能维持开支,何况国家取消农业税之后,在乡级政府开支没有减少并且呈现逐年增加的趋势下,可用财力减少,使财政收支更加不均衡,难以维持乡级政府机关的正常运转以及国家职能的履行。
乡村财政收入来源单一。在税改前乡村的财政收入主要来源于农业税、个体工商户和乡村集体企业的工商税。据湖南农调队对20个乡镇、20个村的调查,1999年乡镇财政收入结构为:农民上缴税费占91%,集体企业收入占5.8%,来自其他方面的收入占3.2%,村级财务收入结构为:农民上缴税费占93.4%,集体企业收入占6.6%(邱运斌,2001),但税费改革使财政预算内的农业税不复存在;乡村集体企业在当前激烈的市场条件下,自身资金基础薄弱,市场信息获取不对称,管理人员素质不高,生产产品无法达到相应的技术标准、质量标准,普遍存在经营不善、经济效益下滑的问题,甚至濒临破产。根据西部某省的统计,在该省乡村级负债总额中,村级组织投资兴办企业支出为3.18亿元,所形成的债务占总负债的26.8%,乡镇负债中兴办企业投资3.68亿元,占总负债的23%,这直接制约了乡村财政收入的增加,致使税源进一步缩减,乡镇财政更加拮据。
乡村财政缺乏自身约束。乡村财政困难很大程度上也源自于乡村干部缺乏自身约束,大部分乡村财政职责不明确,支出缺乏监督,并未根据实际情况决定财政支出的多少,同时乡村干部在做决策时随意性强,决策失误造成大量资金浪费。据甘肃酒泉市调查统计,该市5个农业县每年用于吃喝招待的费用达92.6万元,征订报刊的费用村均达到3,500元,有的村每年的交通通讯费用超过5,000元(庄俊康等,2005),致使大量资金被铺张浪费;由于监督机制不健全,一些乡村干部利用手中职权巧立名目,大肆吃喝公款,甚至贪污专项工程款、专项救济款、专项抗旱救灾款,2005年江西省各级检察机关共立案查处乡村干部职务犯罪案件55件75人,其中贪污案34件51人,挪用公款案9件10人(范柏乃,2007)。
四、完善乡村公共管理运行机制的对策
(一)构筑乡村社会的长效治理机制。妥善化解土地承包矛盾。乡级政府、村委会应当以积极主动的姿态协调解决人地危机,根据当地的实际情况调查研究,认真分析村民间产生土地纠纷的主要原因,走访村民倾听他们的心声,向村民介绍国家土地承包的相关政策,公布国家土地承包的相关手续和步骤。对村民存在的疑虑和不解,乡村干部要耐心细致的解答,从思想上消除村民对承包土地的霸占心理;在满足基本的农田耕种的情况下,可根据农村中不同的农田耕种情况进行分类,把新开荒的农田按不同的标准分类后,以不同的承包价格进行公开竞标,所有的土地分类标准、承包价格、竞标人员公开公布,按公正的程序进行土地承包竞标,竞标人员应当由村民代表大会选出,做到公平公开、公正,一旦承包方竞标成功,双方应当签订承包合同,并由公证人员进行公证,由双方履行法律义务,使土地承包正规化、法制化。
推进农村事务实效管理。一是健全选举机制。要充分保障村民应有的选举权,村民有权罢免素质低、能力差的村干部,同时要充分尊重村民的个人意愿,运用适合当地实际的选举方式,选举出一个“作风正派、能力较强、肯办实事”并受广大村民拥护信赖的村委会领导班子;二是健全决策机制,对涉及到村民切身利益的重大决策,村委不能暗箱操作,更不能由村支书或村主任独断专行,应当召开村民代表大会,倾听村民的意见和建议,会议内容要公开,会议程序要公正,决策理由要充分,决策结果要透明、公平;三是健全监督机制。在村民代表大会的监督下制定符合本村的监督村干部的制度,每个村民都可以检查、监督村务公开的真实性,对公开内容不真实、不全面、程序不规范的,有权向村干部质询,起到真正约束村干部行为的作用。
(二)构建农村乡村自治的运行保障机制。强化村民自治组织的自治功能。乡村在加强村民自治和农村基层民主建设的实践过程中,要转变观念、转变角色,积极主动地探索和完善村民自治的具体实现形式和方式,强化其自治功能;乡级政府要正确处理与村民自治组织之间的关系,要给各村提供政治经济文化的宏观指导,而不要过多干预各村的具体事务,可以根据不同村的实际情况,经过调查研究之后,提出乡级政府的合理化建议,以供村委参考;在各村具体落实方针政策方面给以指引,而对各村具体采用什么方式、通过什么途径等不要强加干涉;在各村管理社会事务是否符合法律法规给以监督,对村民反映的不满意见要协调处理,而不是利用手中的权力代替村委决策;乡级政府要为农村提供公共服务,在具体的提供方式上要考虑到各村的实际发展情况,结合当地群众的接受能力和需求意愿,让村民自己解决全村的社会事务,让村民自己选择可以接受的形式方式,还各村自治权。
(三)增强乡村财政的拓展与约束机制。乡村要把发展作为第一要务来抓,根据本地区的实际情况,结合市场经济的发展动向,集中精力抓乡村经济,把发展乡村经济建立在“内外结合、工农结合”的基础上:一方面要充分挖掘农业内部的增收潜力,大力调整农业生产结构,对农民积极引导,制定发展规划,引导发展地区特色产品,大力发展农业产业化经营,实现规模经济;扬长避短,趋利避害,因地制宜,大力发展品种优良、特色明显、附加值高的农产品,以科技为支撑,培育和拓展农业产业链;搞好农民工技术培训,实现劳动力向外输出,增加农民收入;另一方面要利用和挖掘乡村本地的工业资源,坚持集中精力培育支柱产业,大力发展民营经济,充分利用民间社会资本,壮大企业规模,扩大财源;积极开展招商引资,制定合理的优惠政策吸引外商投资建厂。
完善财政管理体制。在中央取消了农业税以后,中央和省级财政要调整收入分配格局,财政支出要按照存量适度调整,增量重点倾斜的原则,合理调节各地区的支出成本差异,加大对乡级政府的转移支付力度,增加中央对乡级政府的转移支付总量;要扭转中央返还层层集中的做法,减少乡级财政向中央返还的集中数量,让乡级财政从税收返还中得到实惠;近年来省直管县的呼声不断高涨,要着手完善省直管县的财政管理体制,在此基础上合理划分县乡两级政府的财权,充分保障乡级政府财权与事权的有机统一,在事权划分明确的前提下,适当扩大乡级政府税收管理权限,增加乡级政府财政收入,以建立乡级政府机构正常运转的经费保障机制。
加强乡村财政监督。县级政府对乡级政府要强化财政预算约束,严格财政资金拨付程序,工程项目建设要采取专家评审与社会听证相结合的办法,确保拨付资金能扎扎实实地反映工程资金需求;加强对乡级财政的监管力度,摆脱事后监督的监管方式,积极将监管方式和手段有效前置,对财政资金的支出实行全程跟踪监督,把事前、事中、事后监督有效结合起来;县级政府的纪检、监察、审计等职能部门要密切配合,实行定期检查与重点整治、专项整治相结合,不断增强监督工作的协调性和规范性;选用能对农村财政资金起到实质监督作用的会计人员,放弃会计人员由一人担任的管理模式,实行会计人员由3名以上村民共同担任,每个生产组或小队民主选举一名人员共同组成全村的会计人员,每一项资金的使用必须由会计人员共同决定;严格有效地实行农村财务公开,村委会要及时定期地公布每一笔资金的动向,针对村民提出的质疑要公开回应,切实将资金有效运用到全体村民的公共利益上。
(作者单位:重庆大学贸易与行政学院)
主要参考文献:
[1]白呈明.农村土地纠纷状况及其特征[J].调研世界,2006.11.
[2]文宏,朱金花.社会主义新农村建设视域下的乡村债务分析及化解路径优化[J].社会科学家,2008.2.
[3]邱运斌.消赤减债刻不容缓:对乡村负债的调查与思考[J].调研世界,2001.9.
[4]范柏乃等.我国乡村干部的腐败问题及其治理对策研究[J].公共管理学报,2007.3.
[5]黄世界.后税改时期的乡镇公共财政的影响及对策分析[J].理论月刊,2009.2.
乡村公共管理论文篇6
乡村关系失范主要表现在两个方面：一是乡镇政府的越位侵权，具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中；二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”，前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”，后者指村委会单纯从本社区利益出发，不愿接受乡政府指导，对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。
从乡村关系失范的具体表现我们可以看出，作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然，在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人，是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化，从而造成乡村关系失范。
二、乡村关系失范的影响因素
公共选择是相对于市场选择而言，一般来说，在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时，经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化，抑或投机，而不是靠公平竞争获利。同理，政治体制的不完善，也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。
(一)压力体制下乡镇政府强权
乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织，处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制，其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实，也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务，如计划生育、征兵、粮食种植，税款征收等。为此，乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会，并利用强有力的行政命令手段督促其执行，这就造成村民自治组织自治权限大大缩小，从而使乡政府与其的角色关系扭曲。
(二)乡村治理法制建设存在缺陷
实行村民自治之后，理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系，二者只是工作上指导与合作关系，根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的，既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定，也没有对村民自治的领域给以明确表述，这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源，再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间，他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。
(三)村委会双重角色失衡
村委会作为法定的村民自治组织，是经过村民授权来控制与管理社区资源，体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任，但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样，村委会便扮演了双重角色，一方面要贯彻上级方针政策，代表乡镇政府工作，另一方面又要完成属于自治范围内的工作，分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的，但矛盾和冲突不可避免，因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化，它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行，同时，乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策，一方面村委会顺从乡镇政权，成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”，另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制，村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。
三、对乡村关系失范的治理
公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系，通过在公共部门中恢复竞争，引入市场机制，打破政府垄断，从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看，乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突，治理的关键在于乡村双方的良性互动：
(一)完善法律法规，明确乡镇政府与村委会的职责权限
要实现乡镇政府与村委会良性互动，首先要确立二者是相对独立的利益主体，是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡，乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的，现行的法律只是设计较为宽限的法律框架，并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位，首先要理清二者的职责权限，一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神，各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限，哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”，哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护，违法施政被村民合理拒绝，同时村委会的双重角色大体平衡，起到了“承上启下”的作用，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。
(二)重塑政府形象，建立服务型乡镇政权组织
改变政府形象，规范政府作为，首先要在体制上解放乡镇政府，根本的是要改革压力型政治体系，使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简，因为现有框架下精简已经走到末路，改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员，乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能，如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责，也不应该对自身财政负责，更不应有自我扩张和资源掠夺行为，乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色，把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域，提高服务能力。
(三)培育自治组织，增强村委会自治能力
民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调，一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府，另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约，适应了农民丰富多彩的社会需要，民间自治组织大量成长，政府就会受到来自外部的制约，可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制，使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境，如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中，不断探索实施规范管理的新体制，建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织，在村务管理方面更应担负起责任，只要不偏离党的路线、方针、政策，不违反国家法律法规，对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督，加强自我决策和自我管理能力，增强村庄“自主性”，这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。
(四)提高乡村人员素质，实现由经济人向社会人转变
乡村公共管理论文篇7
一、问题的提出
改革开放以后，我国乡村治理的理论和实践不断丰富与完善，逐步形成了“乡政村治”模式。但随着市场化、现代化和民主化的发展，“乡政村治”模式并不能很好地适应乡村社会新情况，也未能建立起有效的治理结构，乡村社会陷入治理危机：如利益表达渠道缺失，官民冲突严重，愈演愈烈，基层政权为维稳而疲于奔命，治理呈现失序状态；村委会无法承担整合村民利益的重任，村民参与村庄事务的热情低，乡村公共事业建设滞后；传统文化的纽带作用日u丧失，乡村缺乏认同感和凝聚力，重新陷入一盘散沙境地。①
乡村社会基础的改变考验着乡村治理方式的适应性，在各地围绕乡村治理的探索中，一种介于官方和民间的新型社会组织开始活跃于公共领域，参与到乡村治理中，并取得了一定的成效。这种新型组织类型多样，如平安协会、公益理事会、民主监事会、乡贤参事会等，他们依托自己的职能参与乡村治理，推动农村公共事业发展。新型社会组织参与乡村治理何以可能，在乡村治理中承担了怎样的功能，对乡村治理又将产生何种影响？文章以上虞乡贤参事会为例，对以上问题做一初浅探讨。
二、 理论探讨：新型社会组织参与乡村治理何以可能
1.新型社会组织的定义。当前对新型社会组织的界定没有统一的标准，主要观点有：张小劲、李春峰（2012），认为“新型社会组织作为治理组织嵌入政府主导的地方治理结构之中，一方面关注于公共事务，活动于基层社会的公共领域，与基层社会具有天然的紧密联系；另一方面在政府主导的地方治理结构中生存发展。”②黄立（2015），认为是发源于基层，以充分调动农民自主性为内部发展动力，通过与政府间的合作，来满足村民公共利益诉求，实现乡村公共利益最大化的组织载体。①综上所述，新型社会组织既不同于传统的社会组织，也不同于常规意义的“第三部门”、“非政府组织”，它们一方面保持了非营利性、民间性的社会组织的特点，但另一方面它们与政府的关系又不同于“非政府组织”。在理论上“非政府组织”或“第三部门”独立于政府和企业，而新型社会组织因政府扶持而产生，并与政府进行合作，将社会与政府资源进行整合，嵌入于社会治理结构中。政府利用权力促进新型社会组织自主性的培育与发展，而新型社会组织提升基层社会治理的实效，使得政府更能集中精力做好其他治理，最终合力实现乡村治理的“善治”。因此，下文所论述的新型社会组织是指发源于基层但关注社会公共事务，且在政府主导的社会治理结沟中生存发展，通过与政府合作实现治理效能最大化的组织。
2.乡村治理转型过程中新型社会组织发展的必要性。传统的“乡政村治”模式的核心是在坚持国家统一领导的同时，重视农民群众的参与，体现了国家与社会的分权原则。②但在实际运作中，“乡政村治”模式让乡村治理陷入了两难困境：一方面，乡镇政府权力小，责任大，治理能力弱。这种权责不均衡导致了乡镇政府无法提供并满足村民所必需的公共服务，也无法保护原子化的个人利益不受侵害；另一方面，乡镇政府与村委会关系异化，导致村委会自治功能弱化。乡镇政府为完成上级任务，不断地将任务下派到村，村级正式组织承担了部分本该由政府负责的工作，成为一个“为政府服务”的机构。随之而来的就是村自治组织越来越具行政化，村干部越来越“官僚化”，村干部与村民日渐疏远，甚至发生矛盾冲突。同时自村民自治制度实施以来，村委会的自主性越来越强，两委矛盾凸显出来。这种行政化、官僚化和矛盾化的趋势带来的是村级正式组织威信的日渐式微。此外，城市化和社会流动加速了村庄政治精英的流失，削弱了村庄治理能力与社会信任水平，淡化了村庄共同体意识，使得村庄共同体面临解体的风险。传统的“乡政村治”模式有这样那样的问题，其中关键一点就是缺乏相应的组织基础，国家与社会的互动渠道不够顺畅。③塞缪尔・P・亨廷顿曾指出：“组织是通往政治权力之路，也是政治稳定的基础，因而也是政治自由的前提……身处正在实现现代化之中的当今世界，谁能组织政治，谁就能掌握未来。”④乡村组织也有内生式与外生式之分：Vander Ploeg & Long认为，内生式发展意味着一个本地社会动员的过程，它需要一个能够将各种利益集合起来的组织结构，使得发展的过程由本地控制，发展的选择由本地决定，发展的利益保留在本地。⑤外源式发展的提出由刘易斯的“二元经济”理论，即农村发展主要靠外部，因为内部发展动力过于匮乏。⑥内生式社会组织虽然扎根于乡土，但因先天发育不良往往对基层政府有着天然的依赖性，而基层政府因简政放权也需要依赖社会组织，这种相互依赖使得政府能够介入社会，社会组织也利用政府更好地生存发展，从而使得一种新型社会组织产生。这种连接村庄与政府的新型社会组织各有利益基础、权力基础和社会资源，如果这些社会组织能够有效参与乡村治理，不仅可以避免乡镇政府治理能力偏弱与“两委”矛盾带来的乡村治理缺位，而且还可以填补组织在社会管理中的功能缺失。
3.新型社会组织参与乡村治理的可能性。新型社会组织之所以能够参与社会治理并发挥作用，主要是有三方面的原因：一是从政府和村两委角度来讲，当前农村社会仍然延续着“村落自治、熟人社会”的传统模式，以熟人办熟事、熟人管熟人，不但管理成本低、而且管理效能高，可以解决基层党委、政府和村两委不能面面俱到的问题，因此基层政府和村两委有意扶持和培育，希望借助他们的力量来共同推进乡村治理，同时通过行政“嵌入”，可以进行有效监管，在政府和村两委的可控范围内运行，因此能够得到政府和村两委的信任。二是从村民角度来讲，新型社会组织有生存的土壤，其成员来自于本土农村，对本村本地都有深厚的情感和较强的关系纽带，在“熟人社会”的乡村中，村民能够通过组织充分表达自己的利益诉求，并借助于组织实现乡村发展，因此也能够得到村民的认可。三是从传统文化来讲，其成员大多是乡村精英和能人，受“落叶归根”等乡土情结和传统文化的影响，他们大多愿意回归乡土，在乡村期待更大作为。正是受多重因素的共同作用，推动了新型社会组织的萌芽和发展。
综上所述，就理论上而言，新型社会组织是乡村治理的主体之一，作为一种重要的社会力量，它是“社会协同、公众参与”社会管理的具体形式。新型社会组织或给乡村治理开辟一条新的治理路径，不仅可以促使乡村治理现代化，而且可以有序推进新农村建设，提升乡村治理能力，并能弥补乡镇政府和村级正式组织在社会治理能力和功能上的缺失，进一步优化乡村治理绩效。
三、实践探索：上虞乡贤参事会
从党的十八到三中全会、五中全会，加强和创新社会治理一直备受关注。2015年中央1号文件提出要“创新乡贤文化，弘扬善行义举，以乡情乡愁为纽带吸引和凝聚各方人士支持家乡建设，传承乡村文明。”各级政府开始从传统文化中吸取经验和智慧，越来越多的地区开始将乡贤纳入到了社会治理的重要主体中。乡贤，传统意义上多指本乡本土的饱学之士、贤达之辈、德行高尚之人。现代意义上的乡贤，既有因品德、才学为乡人推崇敬重的本土精英，也包括因求学、致仕、经商而走入城市的外出精英，以及市场经济环境下在农村投资创业的外来精英，具有亲缘、人缘、地缘优势，具备丰富的经验、学识、专长、技艺、财富以及良好的文化道德修养。上虞作为中国乡贤文化之乡，乡贤参与乡村治理成为了经验样本，并引起了广泛关注。①为更好地发挥乡贤参与乡村治理，2015年2月，上虞区委办下发《关于培育和发展乡贤参事会的指导意见》文件（区委办〔2015〕11 号），对培育成立村级乡贤参事会的原则和要求做出了明确规定，为进一步培育成立乡贤参事会指明了方向。为更好地了解上虞区乡贤参事会的培育发展情况，2016年6月，课题组对上虞区366个村（社区）的党组织书记进行了问卷调查，并实地走访了盖北镇镇东村、崧厦镇祝温村、丰惠镇双溪村等三个村级乡贤参事会，现将调查情况统计如下：
（一）上虞乡贤参事会的构成与运作
1.乡贤参事会组织构成。乡贤参事会的会员大多是本村或姻亲关系在本村以及投资创业在本村，品行好、有声望、有影响、有能力、热心社会工作的人（详见图1）。会员入会前经村党组织审核确认，会员大会选举产生会长、副会长、秘书长，任期三年，改选可与村民委员会换届同步进行。秘书长一般由村党组织负责人兼任。按照会员人数，乡贤参事会分三种情况：（1）乡贤个人会员30名以上的村，成立村乡贤参事会，选举产生会长、副会长、秘书长；员在50名以上的须成立理事会。（2）乡贤人数在 5 至 30 人的村，由村所在的乡镇街道统一成立乡贤参事会，村设立分会。（3）乡贤人数在 5 人以下的村，设立乡贤顾问。
2.乡贤参事会的运作模式。乡贤参事会在乡镇街道党（工）委、村党组织的领导下培育发展、开展工作，并接受乡镇人民政府、街道办事处的监督管理和村民委员会的业务指导。乡贤参事会的日常工作开展以章程为依据，并建立履职承诺、财务管理、信息公开、评议监督等相关的工作制度。每年开展活动不少于2次。在调查中，我们也发现上虞乡贤参事会均做到有章程、有议事制度，并做到公开上墙、按章办事，日常工作也开展地有生有色。
3.乡贤参事会的类型。按照成立来源可以分为两种类型：一是内生型，如丰惠镇双溪村；二是嵌入型，如盖北镇镇东村以及其他大多数村。文章认为内生型是指由本村村民或者乡贤自发形成并组织成立的，如丰惠镇双溪村同乡会（乡贤参事会）于2014年1月30日成立，由当地的几位乡贤能人自发结社成立，时间远远早于政府政策出台之前。所谓嵌入型是在有关政策出台之后成立的乡贤参事会，这些参事会往往由政府主导嵌入到地方治理结构之中。如盖北镇镇东村在区级及镇级政府的大力支持和指导帮助下，于2015年3月成立乡贤参事会。
（二）乡贤参事会在乡村治理中的作用体现
调查结果反映，乡贤参事会在乡村治理作用领域较为广泛，主要有参与和支持公益事业、为村里发展出谋划策、推动本村经济发挥发展、传承和弘扬乡村文化等多个方面（见表2），是村民自治的有益补充，是推进乡村治理现代化的有效载体。
1.出资捐助，参与公益事业。乡贤参事会会员大多以出资捐助的形式来参与村级公益事业。丰惠镇双溪村乡贤参事会会员每年捐款有15-20万元，用于村级道路建设、老年活动中心建设以及村级路标牌楼建设等公益事业建设。同时乡贤还能动员村民广泛参与村级公共事业建设。如崧厦镇祝温村村党总支书杭兰英30年来为村公共事业累计捐助48万元，远远高于其自身村支书职位工资，在她的带领下，普通村民都把集体流转的500元/亩的钱捐献出来，用于公共事业建设，迄今为止，祝温村已有本村或外村乡贤、村民捐款400多万元。
2.弘扬优秀文化，引领乡村风尚。乡贤参事会的会员，因品德、才学、能力为村里人推崇敬重，他们熟谙现代社会规则，经历过传统文化熏陶，又具备了现代人文精神，他们返乡支援农村建设的过程，就是乡土社会启蒙和转型的过程。乡贤自身的成长本身就是一种榜样示范作用，同时会员大多是关爱民生福祉、践行道德风尚、弘扬乡风文明的乡贤精英，他们热心公益事业、积极捐资助学、主动扶贫济困，实现了基层群众的自我示范、自我激励、自我养成，进而有助于推动温和醇厚的民风，很好地引领了整个社会风尚。如崧厦镇祝温村在本地乡贤的帮助下，对全村的文化建设进行了总体设计，从传统文化中汲取营养，以文化凝聚人心，引领风尚，将乡村治理中的各种矛盾化解在无形，塑造了良好的乡风民风，维护了乡村社会的稳定和秩序。
3.矛盾纠纷调解，营造和谐氛围。乡贤参事会中的会员具有亲缘、人缘、地缘优势，是村里的“能人”、“熟人”，往往在纠纷调解中占有优势，一些看似复杂的纠纷，在乡贤参事会的调解下都能得到解决。如丰惠镇双溪村两户人家因道路修缮问题一直闹矛盾。乡政府、村两委会多次调解无果。后经乡贤参事会会长的调解下，双方握手言和。
4.参与村务管理，助力乡村发展。乡贤参事会会员积极参与村务管理，特别是在乡贤参事会中，会吸收部分村委进入参事会，同时还通过一定的机制进行民主决议，共同管理村庄事务。如盖北镇东村会定期邀请乡贤理事、联络员、村民代表共同召开村务议事会，把工程项目招投标、建设资金管理等事项摆在桌面上商议，通过集中智慧、群策群力、协商解决，推动各项决策科学化、民主化、制度化。
四、思考：新型社会组织参与乡村治理带来的影响
（一）新型社会组织对乡村治理结构的积极影响
新型社会组织不仅能有效参与乡村治理，而且给乡村治理结构带来了新的变化。主要有：
1.治理主体由单一向多元转变。从“管理”到“治理”的转变，关键就是主体的一元专管向多元共治转变。新型社会组织参与乡村治理对社会治理结构带来的明显变化就是治理主体由过去的政府和行政化的村两委这类单一主体转变为政府、村两委、社会组织、村民等多方主体。同时新型社会组织的特性又决定了其活动空间在政府和村两委的可控范围内，因此容易形成在镇党委、村党总支的领导下，更好地发挥乡村各方治理主体在乡村治理网络中的积极性，不断激发和增强村民共用体意识。
2.由主体间的互动不足向良性互动转变。在我国的村民自治体制内，以村委会为核心的自治组织是国家认可的乡村治理的合法权威，但他承担着乡镇政府延伸下来的行政工作，行政功能日益强化，自治功能日益衰退，难以适应社会发展需求，也难以充分满足农业、农村和农民的多样需求。一些地方村两委的各自内斗也消耗了大量的资源和管理成本，同时也降低了村两委在村民心目中的权威地位。这就容易导致村民与村两委、镇政府之间的互动不足，而新型社会组织根植于本土，会员都是村里的精英和能人，他们具有丰富的社会资源、广泛的影响力和较高的威信，在乡村治理中的权威又主要来源于村民的信任，这就容易得到村民的认可。如乡贤参事会是政府与社会之间的缓冲器和稳定器，有利于村民的利益表达，也有利于缓解官民直接冲突给社会带来的冲击，同时，乡贤参事会本来就是镇政府、村两委有意扶持和培育下产生，与村两委的关系是相互合作的系统关系，如此一来，多元主体间便能实现良性互动。
3.治理手段由单一向多样化转变。要实现乡村治理现代化，必须从文化、科技、信息化等入手，坚持多措并举，营造良好氛围，激发正能量。新型社会组织带来的不仅是治理主体的改变，同时也是治理理念，治理手段的转变，有利于乡村社会凝聚和发展。如乡贤参事会是一种组织形式，同时也是一种文化治理手段，是一种“软约束”和“软治理”。有利于健全乡村居民利益表达机制，营造新乡贤参与家乡建设的氛围，激发村民参与乡村事务的积极性，建设乡村共同体，并提高其凝聚力和自治能力。从优化乡村治理文化看，乡贤文化所蕴含的文化道德力量，能延续传统乡村文脉；新乡贤的示范引领作用，能教化乡民、反哺乡里、涵养文明乡风，使村民遵循行为规范、价值导向。新乡贤文化作为乡村地域精神和文化的标记，还可优化整合乡村文化与价值体系，推动乡村社会善治。从提升乡村治理手段看，在一些乡村出现“空心化”等F象的情况下，推进新乡贤和乡村社会结构有机融合，能促进公共服务普及与公序良俗形成，构建兼具乡土性与现代性的现代乡村治理模式。①
（二）新型社会组织参与乡村治理带来的挑战
新型社会组织基于自身的优势广泛参与乡村事务，不仅有效化解了诸多乡村治理危机，而且推动了农村公共事业的发展，推动了社会主义新农村建设。但正如塞缪尔.亨廷顿所言，“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”。②新型社会组织给农村社会稳定和发展带来积极作用的同时，也孕育着新的治理结构和治理冲突，在一定程度上也会给乡村治理带来新的挑战。
1.对村两委权威的挑战。新型社会组织尽管是在官方授意下成立的，且村两委在培育过程中也会采取多种措施加强对新型社会组织的监管。比如村两委对乡贤参事会的理事成员有把关权，个别村干部还在理事成员中等，通过这些举措确保乡贤参事会在村党组织的领导下开展活动。但其在乡村治理中力量不容忽视，如果运用和引导监督不当，也会产生一定的弊端，甚至会动摇村两委的地位。如调研中，我们发现乡贤参事会在当地村民中有很高的威望，一些村两委无法调解的纠纷，只要找乡贤参事会来处理，大多都能解决。在这过程中，村两委的地位甚是尴尬：“村民都会认为村两委的人都是无能的，你看某某都来了那么多次，也解决不来，而乡贤参事会的会长一来，问题马上解决。”会长坦言道：“尽管赢得了村民的信任，但势必也会影响到与村两委的关系”。
2.对乡村正式制度的挑战。新型社会组织治村着力解决谁来治村的问题，却不能忽视现代治理中制度因素的根本性。乡村治理现代化的关键还是要靠制度。因此，首先必须要遵循国家的宪法、法律法规以及乡村内部的村规民约、村民自治等有关规定，并借助非正式制度的民俗、道德、习惯、传统等共同构筑一套乡村治理的制度化体系，同时，在制度治村的基础上，再发挥新型社会组织的优势，形成制度治村和新型社会组织治村的合力。
3.新型社会组织功能的挑战。新型社会组织在乡村治理中都有各自的定位和功能，在众多领域发挥着重要的作用。但在发展中也会容易出现功能偏差的问题。如调研中发现，各地乡贤参事会主要是以捐钱捐物的形式参与乡村治理，容易导致乡贤参与热情日益降低和其他功能的弱化，有悖于成立初衷。乡贤参事会在乡村众多领域发挥着重要的作用，但其最需要突出的是乡贤在乡村治理中的示范、引领和带动作用，除了物质层面更主要的还是精神层面。
4.新型组织持续性发展的挑战。新型社会组织的可持续性源于地方政府与地方社会的制度性关系结构。③新型社会组织的成立大多是官方授意的，是嵌入型而非内生型。这种新型社会组织的成立与地方领导干部的个人意愿、政绩、治理情况等密切相关，地方政府只是将社会组织作为一种有效的治理工具，而并没有建立起制度性的关系结构。这就有可能会因为领导换届或者偏好转移导致新型社会组织衰退。同时，调研中也发现很多参事会的理事成员和会员仍然大多生活在村外，参事会日常的管理与联系主要靠秘书长来维系，这就很难使参事会能够真正扎根于农村，参事会内生动力不足，可持续发展情况有待进一步在实践中认证。
〔参 考 文 献〕
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〔2〕徐勇.县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换〔J〕.江苏社会科学，2002，（02）.
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〔5〕陆益龙.乡土中国的基本问题及其出路〔J〕.社会科学研究，2015，（01）.
〔6〕王泉根.中国乡贤文化研究的当代形态与上虞经验〔J〕.中国文化研究，2011，（04）.
乡村公共管理论文篇8
1 研究的原因
2000年以来,我国的乡镇机构改革作为推行农村税费改革的配套政策在全国范围内开展,各地乡镇开展了撤乡并县、精简机构和裁减人员、调整条块关系等改革。虽然改革取得了一定的成就,但都是表面层次上的改革,而不是体制改革,没有从根本上改造乡镇政权组织的体制、权力结构以及运行方式。在长期的管制型政府体制下,乡镇政府职能没有很好的定位,一味注重经济职能,直接包揽管理农村的一切。
当今西方国家也在积极探讨政府改革的模式。由登哈特提出的新公共服务理论就是对政府改革道路探索的重要理论。所谓新公共服务,指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理论,其理论的核心价值理念在于追求公共利益,强调政府治理的角色是服务而非导航,推崇公共服务精神,强调民主对话沟通协商基础上的政府与民众的合作信任和互动共治。现阶段我国正处于转型时期,我国未来行政改革的主导趋向和目标模式就是构筑服务型政府,我们应积极借鉴新公共服务理论,从新公共服务的视角来实现从管制型政府向服务型政府的转变。在这里,乡镇政府应切实转变职能,主要承担公共管理和公共服务功能,建立与社会主义市场经济体制相适应的乡镇体制,为农村做好公共服务,为社会主义新农村建设的开展创造有利的条件。
2 研究对象――乡镇政府的历史概况和改革现状
2.1 乡镇政府职能的越位和缺位
我国当前的政治、经济和文化社会正处于转型时期。由于我国新旧两种体制摩擦的存在,政府还没有完全摆脱既当裁判员,又当运动员的角色,政府往往不安于其位,出现越位、错位和缺位。我国在推行乡镇改革时强调要转变乡镇政府的职能,要求乡镇政府职能从传统的以行政管理为主向以社会公共服务为主转化,但是在实际操作层面上,乡镇政府职能仍然是以行政为主,轻视公共服务,存在越位和缺位现象。
乡镇政府自身确实担负着很多的职能。但是,乡镇政府为了完成上级党委和政府下达的各项任务指标,插手了许多本不属于自身职权范围的事情,甚至不惜使用不规范的公共权力手段。在改革过程中,一些乡镇政府为了追求片面的经济增长或为了搞好政绩工程,无视市场经济规律,用行政命令直接插手本地农民的生产和经营,强迫农民做出一些有违规律的事情。如果政府能把职能定位好,改变政事不分、政企不分和政社不分的局面,注重公共管理和公共服务职能,那么政府自身会“轻松”些,农民也“高兴”些。然而,乡镇机构在公共管理和公共服务这一重要职能上是缺位的。乡镇机构应该承担建设健全农村公共设施,发展农村社会保障事业,建立健全农村医疗保险体系,健全公共服务机构和完成义务教育,提供公共产品等职能,但在改革过程中,这些工作并没有很好的落到实处。
2.2 乡镇机构臃肿、人员杂多
我国乡镇改革推行至今,虽然一直强调精简机构、裁减人员,但实际上,乡镇机构的人员依然众多。2004年中国乡镇发展报告指出,据有关部门对我国1020个有代表性乡镇的抽样调查,平均每个乡镇党政内设机构为16个,人员平均数为58人,超过正常编制的2-3倍;平均每个乡镇下属单位为19个,人员达到290余人,超编严重。由于乡镇机关中是否设置对应上级拨款单位的机构或专职人员是上级官员是否考虑资金拨付的重要因素,乡镇机构为了获得资金拨付就不得不扩大规模了,这是乡镇机构和乡镇人员臃肿的一个重要原因。当然,乡镇机构臃肿和人员杂多是整个行政体制的问题,根源于制度的弊端。
2.3 乡镇机构存在严重的财政困难
我国乡镇机构的事权和财权是不统一的。乡镇政府承担的任务重、事情杂多,但乡镇的财权是十分有限甚至是不足的。农业税的取消对于乡镇机构的财政收入尤其是一个十分严重的打击。以工业收入为主的乡镇所受的影响还不是很严重,但是对于以农业收入为主的乡镇来说,当农业税免征后,他们的财政收入几近于零,每天举债度日,只能靠上级转移支付来接济。乡镇机构财政困难有一部分是由于机构臃肿、人员杂多造成的,但有一部分原因是体制造成的。党国英认为,省以下未能真正按照分税制的原则理顺财政关系才可能是县乡财政体制困难的直接原因,县乡财政体制运转问题的根子在县乡公共管理体制本身。
3 解决思路――改革乡镇体制、转变政府职能
我国乡镇改革自推行以来取得了一定的成绩,大部分乡镇在改革的推动下进行了精简机构裁减人员和调整条块关系等改革,但这些改革措施不足以从根本上解决乡镇的问题。有小部分地方只是把乡镇机构改革表面化,作为上级的一种任务来执行,而没有从深层次来探讨乡镇政府当前存在困难的原因。乡镇机构的难题就像雪球一样越滚越大。通过深入分析,我们可以发现体制是乡镇机构众多问题出现的根源。从根本上说,乡镇政府在工作中展现出来的种种问题,主要不是乡镇政府本身或者乡镇干部本人的问题,而是政府体制问题。乡镇改革未来的重点是乡镇体制改革,尤其是解决乡镇未来组织体制、功能定位及运转方式,建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制”,建构与社会主义市场经济体制相适应的新的乡村治理体系和服务体系。
在此,笔者认为可以借鉴新公共服务的理论,转变乡镇职能,彻底改革现存乡镇体制。
3.1 实现乡镇职能的良好定位
新公共服务理论强调,政府的职能是服务,而不是掌舵。在他们看来,公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责,他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵,也不应该是为其“划桨”,而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。传统体制下,我国实行的是管制型政府,注重行政管理和行政权力,乡镇政府注重执行和完成上级下达的命令,而在某种程度上忽视了农民的真正需求,搞了很多形式主义的东西,存在严重的越位和缺位现象。乡镇政府要切实转变好政府职能,以农民为工作重心,而不能以应付上级命令和任务为中心,切实做到一切为了农民、一切从农民出发,大力实行公共管理和公共服务,建立和完善农村公共基础设施,健全农村医疗保险体制和社会保障制度,为农业生产和生活提供咨询和指导,给农民的出路和生产活动提出很好的建议。
3.2 推动县市政府机构改革,发挥农民自主性
乡镇政府弊病的根源在于体制,要完成乡镇机构改革这项艰巨的任务,不能只停留在乡镇政府这一层,而应该进行整个社会、整个行政体制的全方位改革。从根本上说,乡镇改革需要两个方面的互动:一方面,需要与县市地方政府改革互动,需要整个政府体系改革的适应,特别是县乡之间,如何划分权力,分开责任,界定活动边界,需要做很多工作;另一方面,还要与村庄农民互动。
乡镇机构是我国基层政权组织,对上承接大量的行政指令和行政行为;对下又承担着联系农民、服务农民的重任。国家权力的运作形式决定了乡镇机构的工作异常繁复和艰难。因此,乡镇机构改革不能只局限于乡镇这一层级政权的改革,在精简乡镇机构的同时,应该对县市政府进行改革,转变县市机构的职能,精简机构和裁减人员,重新设置县市的有关机构,使县级事务管理公开化和民主化,加强对县级工作的管理和监督。
在加强县市级政权改革的同时,我们应加强农村民主,加强村民自治建设。目前我国乡村社会中村民的民主发展得还不完善,农民的自治意识和能力都还不是很强,乡镇政府在很多时候都是一刀切,没有充分发挥村民民主和自治。随着我国基层民主建设的推进和加强,我们应充分调动农民的积极性,鼓励农民参与政府管理,并为其提供合适的参与渠道,充分发挥基层民主。同时,还要鼓励农村公民社会组织的建立和发展。
3.3 解决乡镇财政困难难题
乡镇的财政问题在农业税取消后变得更为严峻。首先,要大力发展农村经济,增加农民收入和乡镇财政收入,壮大乡镇实力。其次,要发展和完善财政体制,加大中央的转移支付力度和范围,建立规范和科学的转移支付制度。完善分税制财政体制,建立规范和科学的转移支付制度完善乡镇财政体制,是乡镇财政解困的根本所在。乡镇改革是需要成本的,裁减的人员的再分流和安置也是需要支付成本的,这些成本压力不能由乡镇一级政权来承担,中央必须提供足够的财政资金,加大财政转移支付力度,确保基层政权的正常运行。再次,要进一步精简乡镇机构和人员,减轻乡镇机构的财政负担。最后,要消除乡镇政府的自利性目标。赵树凯指出,由于生存困境和体制缺陷的交互作用,乡村基层组织作为公共权力部门,自利性目标在一定程度上取代了公共目标,为公众目标工作演变成为自己工作。在改革中,应该尽一切能力消除这种自利性,乡镇机构工作都要以公共利益为出发点,追求公共利益的最大化实现。
3.4 发展乡镇文化,提高乡镇干部和农民群众的素质
乡村公共管理论文篇9
一、公共选择理论阐释乡村关系失范
公共选择理论包括广义和狭义两种解释，广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派，是将经济学应用于政治科学；狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在，它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域，关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择，公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道，即经济人模式。
公共选择理论的基本行为假定是：人是关心个人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点，分析了公共管理组织的行为，他们认为，公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心，相反他们的和常人没有什么区别，都是个人效用最大化的理性经济人，追逐自己的私利，他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益，然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域，既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。
乡村关系失范主要表现在两个方面：一是乡镇政府的越位侵权，具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中；二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”，前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”，后者指村委会单纯从本社区利益出发，不愿接受乡政府指导，对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。
从乡村关系失范的具体表现我们可以看出，作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然，在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人，是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化，从而造成乡村关系失范。
二、乡村关系失范的影响因素
公共选择是相对于市场选择而言，一般来说，在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时，经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化，抑或投机，而不是靠公平竞争获利。同理，政治体制的不完善，也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。
(一)压力体制下乡镇政府强权
乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织，处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制，其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实，也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务，如计划生育、征兵、粮食种植，税款征收等。为此，乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会，并利用强有力的行政命令手段督促其执行，这就造成村民自治组织自治权限大大缩小，从而使乡政府与其的角色关系扭曲。
(二)乡村治理法制建设存在缺陷
实行村民自治之后，理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系，二者只是工作上指导与合作关系，根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的，既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定，也没有对村民自治的领域给以明确表述，这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源，再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间，他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。
(三)村委会双重角色失衡
村委会作为法定的村民自治组织，是经过村民授权来控制与管理社区资源，体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任，但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样，村委会便扮演了双重角色，一方面要贯彻上级方针政策，代表乡镇政府工作，另一方面又要完成属于自治范围内的工作，分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的，但矛盾和冲突不可避免，因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化，它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行，同时，乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策，一方面村委会顺从乡镇政权，成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”，另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制，村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。
三、对乡村关系失范的治理
公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系，通过在公共部门中恢复竞争，引入市场机制，打破政府垄断，从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看，乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突，治理的关键在于乡村双方的良性互动：
(一)完善法律法规，明确乡镇政府与村委会的职责权限
要实现乡镇政府与村委会良性互动，首先要确立二者是相对独立的利益主体，是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡，乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的，现行的法律只是设计较为宽限的法律框架，并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位，首先要理清二者的职责权限，一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神，各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限，哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”，哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护，违法施政被村民合理拒绝，同时村委会的双重角色大体平衡，起到了“承上启下”的作用，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。
(二)重塑政府形象，建立服务型乡镇政权组织
改变政府形象，规范政府作为，首先要在体制上解放乡镇政府，根本的是要改革压力型政治体系，使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简，因为现有框架下精简已经走到末路，改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员，乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能，如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责，也不应该对自身财政负责，更不应有自我扩张和资源掠夺行为，乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色，把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域，提高服务能力。
(三)培育自治组织，增强村委会自治能力
民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调，一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府，另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约，适应了农民丰富多彩的社会需要，民间自治组织大量成长，政府就会受到来自外部的制约，可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制，使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境，如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中，不断探索实施规范管理的新体制，建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织，在村务管理方面更应担负起责任，只要不偏离党的路线、方针、政策，不违反国家法律法规，对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督，加强自我决策和自我管理能力，增强村庄“自主性”，这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。
(四)提高乡村人员素质，实现由经济人向社会人转变
在处理乡村关系过程中，人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下，农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、、人治观念、，表现在村民群众中则是文化水平低，觉悟不高，缺乏契约合作意识，并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况，必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神，乡镇干部要按照“三个代表”要求，提高认识，改进方法，依法履行“乡政”职责，充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系，对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令，应尊重村民自治权和村委会的相对独立性，增强服务意识、公仆情结；村干部要依法履行“村治”职责，加强自身建设、增强自治能力，自觉协助乡镇政府做好各项工作，引导农民用好民利，做好村民的“当家人”。从根本上说，要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变，实现乡镇民主管理与村民自治良性互动，共同建设和谐的乡村社会。
[参考文献]
[1]陈振明政策科学--公共政策分析导论（第二版）[M]北京：中国人民大学出版社.2003
[2][美]布坎南自由市场和国家[M]北京：北京经济学院出版社.1998
[3]徐学通村民自治中的困境：村委会的行政化倾向[J]行政与法2003（10）
乡村公共管理论文篇10
一、公共选择理论阐释乡村关系失范
公共选择理论包括广义和狭义两种解释，广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派，是将经济学应用于政治科学；狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在，它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域，关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择，公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道，即经济人模式。
公共选择理论的基本行为假定是：人是关心个人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点，分析了公共管理组织的行为，他们认为，公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心，相反他们的和常人没有什么区别，都是个人效用最大化的理性经济人，追逐自己的私利，他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益，然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域，既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。
乡村关系失范主要表现在两个方面：一是乡镇政府的越位侵权，具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中；二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”，前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”，后者指村委会单纯从本社区利益出发，不愿接受乡政府指导，对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。
从乡村关系失范的具体表现我们可以看出，作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然，在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人，是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化，从而造成乡村关系失范。
二、乡村关系失范的影响因素
公共选择是相对于市场选择而言，一般来说，在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时，经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化，抑或投机，而不是靠公平竞争获利。同理，政治体制的不完善，也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。
(一)压力体制下乡镇政府强权
乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织，处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制，其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实，也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务，如计划生育、征兵、粮食种植，税款征收等。为此，乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会，并利用强有力的行政命令手段督促其执行，这就造成村民自治组织自治权限大大缩小，从而使乡政府与其的角色关系扭曲。
(二)乡村治理法制建设存在缺陷
实行村民自治之后，理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系，二者只是工作上指导与合作关系，根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的，既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定，也没有对村民自治的领域给以明确表述，这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源，再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间，他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。
(三)村委会双重角色失衡
村委会作为法定的村民自治组织，是经过村民授权来控制与管理社区资源，体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任，但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样，村委会便扮演了双重角色，一方面要贯彻上级方针政策，代表乡镇政府工作，另一方面又要完成属于自治范围内的工作，分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的，但矛盾和冲突不可避免，因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化，它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行，同时，乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策，一方面村委会顺从乡镇政权，成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”，另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制，村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。三、对乡村关系失范的治理
公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系，通过在公共部门中恢复竞争，引入市场机制，打破政府垄断，从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看，乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突，治理的关键在于乡村双方的良性互动：
(一)完善法律法规，明确乡镇政府与村委会的职责权限
要实现乡镇政府与村委会良性互动，首先要确立二者是相对独立的利益主体，是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡，乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的，现行的法律只是设计较为宽限的法律框架，并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位，首先要理清二者的职责权限，一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神，各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限，哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”，哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护，违法施政被村民合理拒绝，同时村委会的双重角色大体平衡，起到了“承上启下”的作用，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。
(二)重塑政府形象，建立服务型乡镇政权组织
改变政府形象，规范政府作为，首先要在体制上解放乡镇政府，根本的是要改革压力型政治体系，使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简，因为现有框架下精简已经走到末路，改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员，乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能，如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责，也不应该对自身财政负责，更不应有自我扩张和资源掠夺行为，乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色，把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域，提高服务能力。
(三)培育自治组织，增强村委会自治能力
民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调，一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府，另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约，适应了农民丰富多彩的社会需要，民间自治组织大量成长，政府就会受到来自外部的制约，可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制，使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境，如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中，不断探索实施规范管理的新体制，建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织，在村务管理方面更应担负起责任，只要不偏离党的路线、方针、政策，不违反国家法律法规，对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督，加强自我决策和自我管理能力，增强村庄“自主性”，这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。
(四)提高乡村人员素质，实现由经济人向社会人转变
在处理乡村关系过程中，人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下，农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、、人治观念、，表现在村民群众中则是文化水平低，觉悟不高，缺乏契约合作意识，并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况，必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神，乡镇干部要按照“三个代表”要求，提高认识，改进方法，依法履行“乡政”职责，充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系，对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令，应尊重村民自治权和村委会的相对独立性，增强服务意识、公仆情结；村干部要依法履行“村治”职责，加强自身建设、增强自治能力，自觉协助乡镇政府做好各项工作，引导农民用好民利，做好村民的“当家人”。从根本上说，要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变，实现乡镇民主管理与村民自治良性互动，共同建设和谐的乡村社会。
[参考文献]
[1]陈振明政策科学--公共政策分析导论（第二版）[M]北京：中国人民大学出版社.2003
[2][美]布坎南自由市场和国家[M]北京：北京经济学院出版社.1998
[3]徐学通村民自治中的困境：村委会的行政化倾向[J]行政与法2003（10）
乡村公共管理论文篇11
一、公共选择理论阐释乡村关系失范
公共选择理论包括广义和狭义两种解释,广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派,是将经济学应用于政治科学;狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在,它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域,关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择,公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道,即经济人模式。
公共选择理论的基本行为假定是:人是关心个人利益的,是理性的追求效用最大化者,即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点,分析了公共管理组织的行为,他们认为,公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心,相反他们的和常人没有什么区别,都是个人效用最大化的理性经济人,追逐自己的私利,他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益,然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域,既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。
乡村关系失范主要表现在两个方面:一是乡镇政府的越位侵权,具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自的非法干预上,体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中;二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”,前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”,后者指村委会单纯从本社区利益出发,不愿接受乡政府指导,对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。
从乡村关系失范的具体表现我们可以看出,作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然,在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人,是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化,从而造成乡村关系失范。
二、乡村关系失范的影响因素
公共选择是相对于市场选择而言,一般来说,在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时,经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化,抑或投机,而不是靠公平竞争获利。同理,政治体制的不完善,也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。
(一)压力体制下乡镇政府强权
乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织,处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制,其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标,采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实,也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务,如计划生育、征兵、粮食种植,税款征收等。为此,乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会,并利用强有力的行政命令手段督促其执行,这就造成村民自治组织自治权限大大缩小,从而使乡政府与其的角色关系扭曲。
(二)乡村治理法制建设存在缺陷
实行村民自治之后,理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系,二者只是工作上指导与合作关系,根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的,既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定,也没有对村民自治的领域给以明确表述,这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源,再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间,他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。
(三)村委会双重角色失衡
村委会作为法定的村民自治组织,是经过村民授权来控制与管理社区资源,体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任,但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样,村委会便扮演了双重角色,一方面要贯彻上级方针政策,代表乡镇政府工作,另一方面又要完成属于自治范围内的工作,分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的,但矛盾和冲突不可避免,因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化,它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行,同时,乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策,一方面村委会顺从乡镇政权,成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”,另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制,村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。
三、对乡村关系失范的治理
公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系,通过在公共部门中恢复竞争,引入市场机制,打破政府垄断,从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看,乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突,治理的关键在于乡村双方的良性互动:
(一)完善法律法规,明确乡镇政府与村委会的职责权限
要实现乡镇政府与村委会良性互动,首先要确立二者是相对独立的利益主体,是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡,乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的,现行的法律只是设计较为宽限的法律框架,并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位,首先要理清二者的职责权限,一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神,各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规,明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限,哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”,哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻,村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护,违法施政被村民合理拒绝,同时村委会的双重角色大体平衡,起到了“承上启下”的作用,使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。
(二)重塑政府形象,建立服务型乡镇政权组织
改变政府形象,规范政府作为,首先要在体制上解放乡镇政府,根本的是要改革压力型政治体系,使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简,因为现有框架下精简已经走到末路,改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员,乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能,如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责,也不应该对自身财政负责,更不应有自我扩张和资源掠夺行为,乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色,把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域,提高服务能力。
(三)培育自治组织,增强村委会自治能力
民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调,一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府,另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约,适应了农民丰富多彩的社会需要,民间自治组织大量成长,政府就会受到来自外部的制约,可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制,使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境,如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中,不断探索实施规范管理的新体制,建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织,在村务管理方面更应担负起责任,只要不偏离党的路线、方针、政策,不违反国家法律法规,对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督,加强自我决策和自我管理能力,增强村庄“自主性”,这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。
(四)提高乡村人员素质,实现由经济人向社会人转变
在处理乡村关系过程中,人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下,农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、、人治观念、,表现在村民群众中则是文化水平低,觉悟不高,缺乏契约合作意识,并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况,必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神,乡镇干部要按照“三个代表”要求,提高认识,改进方法,依法履行“乡政”职责,充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系,对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令,应尊重村民自治权和村委会的相对独立性,增强服务意识、公仆情结;村干部要依法履行“村治”职责,加强自身建设、增强自治能力,自觉协助乡镇政府做好各项工作,引导农民用好民利,做好村民的“当家人”。从根本上说,要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变,实现乡镇民主管理与村民自治良性互动,共同建设和谐的乡村社会。
[参考文献]
[1]陈振明政策科学--公共政策分析导论(第二版)[M]北京:中国人民大学出版社.2003
[2][美]布坎南自由市场和国家[M]北京:北京经济学院出版社.1998
[3]徐学通村民自治中的困境:村委会的行政化倾向[J]行政与法2003(10)
乡村公共管理论文篇12
一、公共选择理论阐释乡村关系失范
公共选择理论包括广义和狭义两种解释,广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派,是将经济学应用于政治科学;狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在,它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域,关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择,公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道,即经济人模式。
公共选择理论的基本行为假定是:人是关心个人利益的,是理性的追求效用最大化者,即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点,分析了公共管理组织的行为,他们认为,公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心,相反他们的和常人没有什么区别,都是个人效用最大化的理性经济人,追逐自己的私利,他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益,然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域,既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。
乡村关系失范主要表现在两个方面:一是乡镇政府的越位侵权,具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自主权的非法干预上,体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中;二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”,前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”,后者指村委会单纯从本社区利益出发,不愿接受乡政府指导,对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。
从乡村关系失范的具体表现我们可以看出,作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然,在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人,是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化,从而造成乡村关系失范。
二、乡村关系失范的影响因素
公共选择是相对于市场选择而言,一般来说,在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时,经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化,抑或投机,而不是靠公平竞争获利。同理,政治体制的不完善,也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。
(一)压力体制下乡镇政府强权
乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织,处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制,其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标,采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实,也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务,如计划生育、征兵、粮食种植,税款征收等。为此,乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会,并利用强有力的行政命令手段督促其执行,这就造成村民自治组织自治权限大大缩小,从而使乡政府与其的角色关系扭曲。
(二)乡村治理法制建设存在缺陷
实行村民自治之后,理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系,二者只是工作上指导与合作关系,根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的,既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定,也没有对村民自治的领域给以明确表述,这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源,再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间,他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。
(三)村委会双重角色失衡
村委会作为法定的村民自治组织,是经过村民授权来控制与管理社区资源,体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任,但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样,村委会便扮演了双重角色,一方面要贯彻上级方针政策,代表乡镇政府工作,另一方面又要完成属于自治范围内的工作,分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民主权的国家内根本利益是一致的,但矛盾和冲突不可避免,因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化,它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行,同时,乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策,一方面村委会顺从乡镇政权,成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”,另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制,村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。
三、对乡村关系失范的治理
公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系,通过在公共部门中恢复竞争,引入市场机制,打破政府垄断,从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看,乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突,治理的关键在于乡村双方的良性互动:
(一)完善法律法规,明确乡镇政府与村委会的职责权限
要实现乡镇政府与村委会良性互动,首先要确立二者是相对独立的利益主体,是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡,乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的,现行的法律只是设计较为宽限的法律框架,并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位,首先要理清二者的职责权限,一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神,各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规,明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限,哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”,哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻,村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护,违法施政被村民合理拒绝,同时村委会的双重角色大体平衡,起到了“承上启下”的作用,使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。
(二)重塑政府形象,建立服务型乡镇政权组织
改变政府形象,规范政府作为,首先要在体制上解放乡镇政府,根本的是要改革压力型政治体系,使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简,因为现有框架下精简已经走到末路,改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员,乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能,如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责,也不应该对自身财政负责,更不应有自我扩张和资源掠夺行为,乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色,把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域,提高服务能力。
(三)培育自治组织,增强村委会自治能力
民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调,一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府,另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约,适应了农民丰富多彩的社会需要,民间自治组织大量成长,政府就会受到来自外部的制约,可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制,使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境,如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中,不断探索实施规范管理的新体制,建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织,在村务管理方面更应担负起责任,只要不偏离党的路线、方针、政策,不违反国家法律法规,对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督,加强自我决策和自我管理能力,增强村庄“自主性”,这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。
(四)提高乡村人员素质,实现由经济人向社会人转变
在处理乡村关系过程中,人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下,农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、官僚主义、人治观念、以权谋私,表现在村民群众中则是文化水平低,觉悟不高,缺乏契约合作意识,并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况,必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神,乡镇干部要按照“三个代表”要求,提高认识,改进方法,依法履行“乡政”职责,充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系,对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令,应尊重村民自治权和村委会的相对独立性,增强服务意识、公仆情结;村干部要依法履行“村治”职责,加强自身建设、增强自治能力,自觉协助乡镇政府做好各项工作,引导农民用好民主权利,做好村民的“当家人”。从根本上说,要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变,实现乡镇民主管理与村民自治良性互动,共同建设和谐的乡村社会。
[参考文献]
[1]陈振明 政策科学--公共政策分析导论(第二版)[M] 北京:中国人民大学出版社.2003
[2] [美]布坎南 自由 市场和国家 [M] 北京:北京经济学院出版社.1998
[3]徐学通 村民自治中的困境:村委会的行政化倾向[J] 行政与法 2003(10)
乡村公共管理论文篇13
一、公共选择理论阐释乡村关系失范
公共选择理论包括广义和狭义两种解释,广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派,是将经济学应用于政治科学;狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在,它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域,关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择,公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道,即经济人模式。
公共选择理论的基本行为假定是:人是关心个人利益的,是理性的追求效用最大化者,即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点,分析了公共管理组织的行为,他们认为,公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心,相反他们的和常人没有什么区别,都是个人效用最大化的理性经济人,追逐自己的私利,他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益,然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域,既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。
乡村关系失范主要表现在两个方面:一是乡镇政府的越位侵权,具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自的非法干预上,体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中;二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”,前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”,后者指村委会单纯从本社区利益出发,不愿接受乡政府指导,对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。
从乡村关系失范的具体表现我们可以看出,作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然,在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人,是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化,从而造成乡村关系失范。
二、乡村关系失范的影响因素
公共选择是相对于市场选择而言,一般来说,在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时,经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化,抑或投机,而不是靠公平竞争获利。同理,政治体制的不完善,也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。
(一)压力体制下乡镇政府强权
乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织,处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制,其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标,采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实,也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务,如计划生育、征兵、粮食种植,税款征收等。为此,乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会,并利用强有力的行政命令手段督促其执行,这就造成村民自治组织自治权限大大缩小,从而使乡政府与其的角色关系扭曲。
(二)乡村治理法制建设存在缺陷
实行村民自治之后,理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系,二者只是工作上指导与合作关系,根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的,既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定,也没有对村民自治的领域给以明确表述,这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源,再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间,他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。
(三)村委会双重角色失衡
村委会作为法定的村民自治组织,是经过村民授权来控制与管理社区资源,体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任,但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样,村委会便扮演了双重角色,一方面要贯彻上级方针政策,代表乡镇政府工作,另一方面又要完成属于自治范围内的工作,分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的,但矛盾和冲突不可避免,因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化,它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行,同时,乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策,一方面村委会顺从乡镇政权,成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”,另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制,村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。
三、对乡村关系失范的治理
公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系,通过在公共部门中恢复竞争,引入市场机制,打破政府垄断,从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看,乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突,治理的关键在于乡村双方的良性互动:
(一)完善法律法规,明确乡镇政府与村委会的职责权限
要实现乡镇政府与村委会良性互动,首先要确立二者是相对独立的利益主体,是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡,乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的,现行的法律只是设计较为宽限的法律框架,并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位,首先要理清二者的职责权限,一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神,各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规,明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限,哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”,哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻,村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护,违法施政被村民合理拒绝,同时村委会的双重角色大体平衡,起到了“承上启下”的作用,使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。
(二)重塑政府形象,建立服务型乡镇政权组织
改变政府形象,规范政府作为,首先要在体制上解放乡镇政府,根本的是要改革压力型政治体系,使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简,因为现有框架下精简已经走到末路,改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员,乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能,如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责,也不应该对自身财政负责,更不应有自我扩张和资源掠夺行为,乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色,把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域,提高服务能力。
(三)培育自治组织,增强村委会自治能力
民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调,一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府,另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约,适应了农民丰富多彩的社会需要,民间自治组织大量成长,政府就会受到来自外部的制约,可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制,使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境,如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中,不断探索实施规范管理的新体制,建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织,在村务管理方面更应担负起责任,只要不偏离党的路线、方针、政策,不违反国家法律法规,对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督,加强自我决策和自我管理能力,增强村庄“自主性”,这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。
(四)提高乡村人员素质,实现由经济人向社会人转变
在处理乡村关系过程中,人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下,农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、、人治观念、,表现在村民群众中则是文化水平低,觉悟不高,缺乏契约合作意识,并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况,必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神,乡镇干部要按照“三个代表”要求,提高认识,改进方法,依法履行“乡政”职责,充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系,对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令,应尊重村民自治权和村委会的相对独立性,增强服务意识、公仆情结;村干部要依法履行“村治”职责,加强自身建设、增强自治能力,自觉协助乡镇政府做好各项工作,引导农民用好民利,做好村民的“当家人”。从根本上说,要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变,实现乡镇民主管理与村民自治良性互动,共同建设和谐的乡村社会。
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