公共服务与社会治理篇1
1986年5月，皮考克报告提出英国广电业应当转向高度发展的基于消费者至上的市场体制，这就要认识到观众和听众等完全可以根据自己的利益与喜好做出自己的最佳选择，也就是说通过自由购买产品和服务来满足其需求。
2006年3月，英国政府题为“为所有人提供服务：数字时代的BBC”的白皮书认为英国公共广播电视除BBC之外，还包括独立电视（ITV）、第四频道（C4即Channel 4）、第五频道（C5即Channel 5），称之为商业性的公共广播电视机构（commercial public service broadcasting）
2003年，《中共中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版署关于文化体制改革试点工作的意见》（21号文件）和新闻出版总署下发了《关于促进广播影视产业发展的意见》，广电业划分为公益性事业和经营性产业两类，涉及到了广播电视公共服务问题。
2005年，广电总局把该年作为建设农村广播电视公共服务体系年，推进村村通工程，发展农村广播电视公益性事业。
2006年3月中共中央政治局常委李长春在全国文化体制改革工作会议又强调指出，要按照建设社会主义新农村的要求，高度重视农村公益性文化事业和经营性文化产业的发展，进一步加强农村文化建设。
自20世纪70年代末80年代初以来，随着卫星、互联网等新信息传播技术的兴起与迅猛发展以及经济全球化进程的推进，世界政治、经济、社会等各个领域发生着深刻而影响久远的变革，英美等西方发达国家对政府执政方式进行重新的思考与革新，肇始了以新自由主义为思想基础的“新公共管理运动”与“新公共服务理论”等理论探索与实践活动。由此，欧美发达国家普遍采用了新自由主义的商业逻辑，放松了对媒介市场的规制，以英国为代表的公共广播电视服务体系遇到了前所未有的冲击与挑战，面临诸如经济来源、管理模式变革等问题与困境，步入了公共服务的转型与重构时期。
近年来学术界开始质疑和批评这种用私营部门管理理念与方式来解决公共服务问题和管理公共部门的理论，开始思考和探索公共管理与公共服务供给的有效方式。同样在欧美发达国家，学界开始反思媒介的商业化逻辑，探索在信息化、全球化时代新的广播电视公共服务模式。
改革开放以来，我国政府的执政理念与方式日益创新，特别是自党的十六大以来，中央提出了提高党的执政能力与转变政府职能等理念，政府逐渐向为公民提供基本而有效的公共服务和管理的现代政府转变，政界与学界开始对公共服务的供给理念与方式进行新的认识与思考。
2003年中央推行文化体制改革，将包括广播电视业在内的文化业分为公益性事业和经营性产业。国家广电总局将2005年定为“农村公共服务年”，而加强社会主义文化建设、逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系成为“十一五”期间的重要任务之一，也是构建社会主义和谐社会的重要内容之一。在部署的7项公共文化建设重点工程中，涉及到广播影视的就有3项，包括：村村通广播电视、农村电影放映和“西新工程”，特别是村村通广播电视，已被列入2006年国务院工作要点，成为“十一五”期间社会主义农村文化建设的一号工程。由此，广播电视业的公共性及其公共服务功能日益成为理论和实践界关心的问题，如何在当前世界与国内格局下建构适合社会主义市场经济的广电公共服务体系，以及建构这样体系的目标是什么和如何实现之等问题都是亟需我们探讨和研究的。
近年来有关广播电视公共服务的论文大多集中在探讨广播电视的公共品属性以及其产供组合方式的变化，但实际上，无论是发展公益性事业还是建构公共文化服务体系都关乎到一个最基本的学术概念或范畴和实践理念，那就是对于公共利益及其实现手段的认识。因此，本文在分析公共利益的内涵以及公共服务价值取向的基础上，探讨了英国公共广播电视体系及政策的变化，进而分析了促使这些变化的政治经济思潮的变化。最后对我国广播电视公共服务进行了探索，以有利于建立与完善适合我国国情的广播电视的公共服务体系。
1 公共利益、公共服务与政府执政行为变化
公共利益一词被广泛地应用于政治、经济等各个领域，其涵义也不尽相同，有关公共利益的理论也是多种多样的，可谓“仁者见仁，智者见智”，莫衷一是。实际上，试图明确界定公共利益就如同想给“爱”下个一劳永逸的定义一样，是不可能的，有时甚至是徒劳的，但这并不意味着我们就不必去探讨这些概念。恰恰相反，探究公共利益为我们认识公民权、政府治理以及公共服务带来的丰富性，其价值远远胜于试图确定这一概念的边界时所遇到的困难与歧义性[1]。而且对公共利益采用什么样的思考方式决定了政府相应的决策行为，同样什么样的公共服务的价值趋向也取决于相应的公共利益观。
一般认为较早系统地论述公共利益的是纽约城市大学教授赫尔德博士（Virginia Held），她的研究具有代表性、普适性（被各个领域都相对认可的）[2]。她在1970年出版的《公共利益与私人利益》一书中将公共利益理论归纳为多数论（preponderate theory）、共同利益论(common interest theory)和共识论(unitary theory)[3]。多数论认为大多数人的利益就是公共利益，而共同利益论则把范围拓展到所有公民，共识论认为公共利益当体现为一种公民的共同价值观。前二者都是一种实用主义的价值观，按现存人口数量（人头数）的多少来确定公共利益所在，但都没有说明多数人或所有公民的利益是什么，应该包含哪些价值。后者则是从某种共同的社会价值来鉴定公共利益，揭示了公共利益的本质所在。2004年赫尔大学（The University of Hull）教授费恩塔克（Mike Feintuck）博士从政府规制的角度出发，在评析了赫尔德的观点的基础上又增加了经济模式的公共利益观（economic version of the public interest），认为这种观念就是自由市场主义者用经济学去解释政治活动和政府执政行为，政府等公共部门的决策也具有经济人理性选择的特征－谋求个人利益的最大化，而公共利益不过是个人利益的集聚而已（会受到市场力量的左右），同样是运用简单数量统计式鉴定模式来确定公共利益的[4]。费恩塔克博士在对比了英美两国政府对媒介和食品行业的规制之后，认为现行规制政策越来越倾向于经济价值而将公民价值边缘化、缺乏对共同价值（collective value）的认同、没有建构切实的实现与保护那些被市场忽视的共同价值的规制体系。实际上，西方发达国家所言的自由民主是由三个最基本的要素构成的：资本和市场、个人自由和个人主义、共同价值。而前两者与后者本来就是相互冲突的，即商业自由与共同价值等其他民主要素之间存在着内在的、难以消减的抵牾与矛盾，同时也是相生相克、相互制衡的。但现在的问题是自由这个要素（更准确地说是经济或商业的自由）越来越居于主导地位，而民主却愈来愈趋于边缘化[5]。因此，公共利益不能仅仅局限于商品价值，而应是共同价值的体现[6]。
以上几种说法都是在探讨公共利益的所在，也就是公共服务的对象是什么，是全体公民、大多数人、个人选择，或是共同价值判断。多数论、共同利益论和经济模式极易被政治、经济力量所左右，往往会使公共利益沦为一种名义上的空泛的概念，会出现多数人的霸权或暴政，而忽视了那些被边缘化的少数人的利益，这两种观点还存在两方面的缺陷：⑴忽视了后代人的利益，因两者所顾及的就是当代的全体公民或多数人的利益；⑵貌似价值中立，但实际上在现实中却很难漠视特定的伦理道德价值对其的影响。而经济模式其实就是废止论，是用市场逻辑来解构公共利益。无论是在政界或是在经济领域，人都要追求自己利益的最大化，个人选择会促使共同财富（general welfare）的最大化，因此，不存在除个人利益之外的任何共同利益，个人利益的总和就是公共利益，由此，公共服务就成了无源之水了。实际上，这就将商品价值置于至高无上的地位，甚至是唯一的价值，但在人类社会中还有许多非商品的价值。其实，探讨公共利益这个概念的目的不是试图给其下个明确且放之四海皆准或一劳永逸的概念，而是要理清不同时期政府是如何鉴定公共利益和如何促使公共利益实现的，即基于什么样的共同价值理念和采用何种公共服务供给的方式或手段。
近年来，著名的美国公共行政学者登哈特夫妇（Janet V. Denhardt and Robert B. Denhardt）从公共行政学的角度将探讨公共利益的不同理论模式归纳为4种类型[7]：⒈规范论把公共利益视为一种政府决策的规范性道德和伦理标准，荷林（Pendleton Herring）早在1936年就曾指出“公共利益就是指导行政官员执法的标准”[8]。虽然这种从公共利益功能（或作用）角度出发来定义的观点至今在公共行政领域仍然是很重要的，但问题在于这种标准的内涵是什么？是行政官员自认为的呢？还是每个公民都应该受到平等的待遇呢？⒉废止论认为公共利益这个概念具有不可测量性，也并非是不可或缺的，而政策制定与分析的最佳角度应是个人选择，因此，公共利益的概念或理念是无用的、无意义的。实际上，这种观点体现了自由市场主义的逻辑，认为人都是理性的经济人，公共利益或公共政策不过是个人追求自身利益最大化的最终结果而已，因此，不存在任何超越自身利益的公共利益。⒊政治过程论是基于利益集团或政党能正确地代表公民利益这样一种观念（假设），认为重要的不是公共利益的内容而是实现方式，个人或作为整体的公民无法在政策形成过程中维护公共利益的，只有靠利益集团或政党才有可能表达自己的声音，也就是说，公共利益是通过各种利益集团或政党之间的博弈过程来实现的。此观点其实漠视了公民这一个重要要素，这些代表们博弈的结果难道就是公共利益吗？就是公民所需求的吗？⒋与前三种观点相比，首先，共同利益论肯定了任何社会都存在着诸如共享、关怀等公民所期望和认同的共同价值，这些价值当与自由市场所倡导的那些是一样重要的（甚至更为重要）。因此，公共利益可以理解为一种对共同价值进行讨论的结果，而且是一个富有歧义性而又有价值的概念。其次，认为公共利益源于自身利益，却又高于（超越）自身利益，能促使人类实现 “最高抱负和最深切的信仰”[9]。政府工作的焦点或公共政策要解决的核心问题就是如何维护公共利益问题。
如果从政府执政行为变化来看，不同时期对公共利益及公共服务有着不同的思考。在资本主义初期，特别是从1776年亚当·斯密发表了《国富论》以来，英国等西方资本主义国家信奉放任自由的自由市场主义，认为解决公共和私人利益冲突的最好途径就是市场，只有在个人利益最大化的基础上才能促进和保证公共利益[10]。到1887年美国学者伍德罗·威尔逊在《政治学季刊》发表了《行政学研究》一文，提出了政治与行政分离（政策制定与执行分开）的观点，官僚制成为另一种解决公共利益问题的手段，步入了公共行政学上所言的老公共行政时期。这时的公共利益是由官员（民选的政策制定者）来界定的，是从政治上加以界定并由法律来表达的，行政官员为公共利益服务的最好途径就是能够尽可能最有效率、最科学、最具政治中立性的方式执法[11]，公共服务是由政府提供的。而20世纪80年代开始的新公共管理运动却把公民当作顾客（消费者），把政府当作市场，认为决策最恰当和首要的基础就是个人利益，公共利益就被边缘化了，大有废止公共利益之势。正如提出企业家政府理论的美国学者奥斯本和盖布勒所言，政府的宗旨是满足消费者的需要，行政人员当采用市场手段来从事行政管理工作，政府应引进市场机制来改善公共服务[12]，由此英美国家开启了公共服务领域的市场化改革浪潮。但这样一来公共利益实际上就成了个人在市场做出选择后的一种副产品，代表着个人利益的聚合。因此这种模式就“没有为我们提供任何谈论人们如何就公共利益的愿景或社区的本质而奋斗的途径”，但这些恰恰是“构成政策选择基础的真正重要的政治问题”[13]。漠视了公共利益完全用自由市场逻辑来处理政治社会问题是非常危险的，也会产生很深远的危害。实际上，早在新公共管理运动发端之时，就有许多学者对这种皈依亚当·斯密的市场原教旨主义进行了反思，比如，米勒（Trudi Miller）就曾说过，伴随着对市场选择模式和多元政治模式的青睐，否定公共利益概念将对民主治理和公共行政领域带来深远的破坏，而民主政体的功能之一就是就矫正资本主义的市场失灵（缺陷）[14]，此后又有福克斯、沙赫特等都对新公共行政的价值观提出了疑义[15]。而以美国著名公共行政学家登哈特为代表的一批学者在批判和反思的基础上创建了新公共服务理论，在2003年出版的《新公共服务：服务而不是掌舵》一书中对新公共管理理论的核心－企业家政府理论的缺陷进行了深入的分析与批驳，系统地阐述了新公共服务的理念。认为公民对政府的信任和信心是建立在政策关注的焦点是公共利益，进一步讲，政府的目标不同于企业，实现公共利益是其存在的主要理由之一。而且公共利益也不是某种只是因为公民个人的选择、组织程序和选举政治之间的相互作用而发生的事情，也不是个人自我利益的简单聚合，而是符合民主规范和正义、公正与公平的共同价值观。同时这并不意味着公共行政官员就可以成为公共利益的单独主宰者，而应被视为一个包括公民、团体、民选代表以及其他机构在内的更大治理系统中的关键角色，公共利益最好被视为社区对话和参与的一个过程，是就共同价值进行对话的结果[16]。
2 广播电视公共服务、体制及政策安排
一般认为世界上主要有三种广播电视体制，即以美国为代表的商业体制、以英国为代表的公共体制和前苏联的国家体制。自上个世纪80年代末以来，关于体制问题争论的焦点主要集中在前两者，而且美国的商业体制因其成熟而有效的商业运作与最大的节目出口量，在全世界范围内居于主导地位，成为许多其他国家效仿的对象与标准，甚至被认为是自由民主国家最适宜的体制。其实这与上文所论的新公共管理运动及其公共政策理论是一脉相承的，都是自由市场逻辑的产物。但实际上，以英国为代表的公共广播电视体制并未像自由市场主义者所预言的那样要消亡了，在西欧、加拿大、奥地利和日本等地区和国家的公共广播电视体制仍在不断发展中，公共广播电视体制所遵循的多样性、多元性及普适性价值理念等在商业化盛行时代显得越来越重要和富有价值。
公共服务与社会治理篇2
（一）公共治理主体类型及其权力来源
公共管理作为一种新型的治理模式，是对传统公共行政的扬弃与超越，其实质是政治国家和公民社会、政府与非政府、公共政治领域与公共社会领域的合作与互动。因此，这种合作性治理就意味着公共治理主体多元化，“公共管理系统是一个由多元社会治理主体构成的一个以合作为纽带的和以提供公共服务为目标的统一整体。”[1]相对于公共行政而言，公共治理主体的类型发生了拓展，除了政府之外，各种自治力量、非政府组织等社会公共组织都可以成为公共管理的治理主体。其实，无论是传统公共行政管理，还是公共管理，任何社会治理模式都需要以公共权威为后盾。“权威则是权力的合法化，即对权力的正当性的认同。”[2](P48)也就是说，在公共管理中必须诉诸公共治理权力，方能实现公共管理的目标。因为，公共管理“是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。”[3]公共管理中的公共权力，可以称之为公共治理权力，是公共治理主体治理公共事务所享有的合法资格和相应的强制力和约束力。由此可知，公共治理权力是从传统公共行政的政府单一权力中心，走向由政府和非政府组织构成的多中心权力架构。作为公共治理主体的政府和非政府组织，其公共治理权力存在着不同来源。按照现代民主理论，政府权力来源于公民的同意与转让，这一点已经成为理论的共识，即政府的公共治理权力来源于公民权利的转让与授予。非政府组织等社会公共组织的治理权力来源与政府治理权力来源有所不同。根据行政法学理论，存在三种来源：一是治理权力的法定来源。即公共组织的治理权力来源于现有的法律法规。二是治理权力的委托来源。即行政机关通过规范性文件形式将治理权力授予社会公共组织，或通过签订合同方式将社会治理权力委托于社会公共组织。三是治理权力的约定来源。即社会公共组织在取得其成员共同认可与同意下，在其章程或规则中对其治理权力作出的契约式约定。尽管政府和公共组织的权力来源不同，但是在社会治理中都具有公共性、权威性，都能产生一定的权力效益。
（二）公共治理权力效益的双维分析
任何权力的行使都会产生一定效益，公共管理中的公共治理权力也不例外。所谓公共治理权力效益是指公共治理主体在使用权力进行治理过程中，所用社会资源的投入与所得之间的比例，即公共治理权力所产生的最大有益成果。公共治理权力所得无外乎是要实现公共利益的最大化和社会公平正义状态，或者说，公共治理权力的终极目标就是追求社会公平正义基础上的公共利益的效益最大化。公共利益主要表现为以公共秩序、社会稳定、生态环境、民生服务为主要内容的公共产品和公共服务。社会公平正义则表现为社会分配正义和社会和谐的实现。马克斯•韦伯认为，社会行动可以划分为目的理性式、价值理性式、情感式和传统式等四种类型。[4](P32)从目的理性和价值理性两个维度上来考察公共治理行为，可以看出公共治理权力存在着两种不同的效益表征———实现公共利益最大化和社会公平正义。实现公共利益最大化侧重于经济效益，是目的理性的体现。在公共治理中的目的理性，往往表现为利用科学技术手段，获得最大的治理效果，即公共利益最大化，也就是以最少的投入产生出最大量的公共产品和公共服务。社会公平正义则侧重于社会效益。治理权力的社会效益，是指在价值理性的指导下，公共治理者在公共事务管理中实现社会各类善（goods）的正义性分配，从而构建出一种和谐有序的社会生活。公共治理权力的经济效益意味着“效率”，其社会效益则呈现为“公平”，两者都是公共治理的价值追求。传统市场经济理论认为，市场机制讲求效益，政府机制追求公平。自从公共行政汲取了管理主义思想之后，就一直把效率作为重要目标，而行政民主化和新公共服务运动又进一步凸显了公共治理中的公平维度，纠正了传统行政管理中的“价值中立”和“价值祛除”，“价值中立被批评为一个虚伪的自我隔离，缺乏全面价值介入的以效率为核心的行政过程被认为是不负责、僵化和在实际上导致无效的效率，是官僚试图摆脱政治约束与外部监督的借口”。[5]因此，公共治理理论认为，无论是政府还是公共组织都要综合考量“效率”和“公平”，两者是公共治理权力不可或缺的价值诉求。由此可见，公共管理中的治理权力效益是一个综合性概念，它蕴含着目的和价值的双重理性，含括公共治理权力的经济和社会的双重效应，是以实现社会管理和公共服务的公共利益最大化和社会公平正义为旨归。二、我国公共管理中治理权力效益实现的困境与原因剖析自改革开放以降，我国公共管理中公共治理权力效益得到了一定程度的实现，但是，还存在着一些亟待解决的困境与问题：提供的公共产品和公共服务数量不足，质量不高，城乡统筹和区域统筹不够，且呈现出不公正的配置；公共决策科学化民主化水平不高，且变动不居、连续性不够和失误过多；权力过于集中党委政府，利益部门化、部门利益化显现较为严重，贪腐现象呈现多发高发状态。究其原因，主要如下：
（一）公共治理权力主体能力对权力效益的约束性分析
1.党执政方式的转变仍需强化，执政能力有待进一步提升。公共管理理论认为，政府和各类非政府组织是治理主体。执政党是否也是公共治理的主体？对此，见仁见智，聚讼不休。笔者认为，中国共产党也是我国公共治理的重要主体之一，而且是权威性主体。从治理主体理论视角来看，一般来说，“判断行为主体是否是公共管理主体的标准是该主体行为的公共性，……从事公共事务管理的行为主体就是公共管理主体。”[6]党是把对公共事务管理和为人民服务作为自己的职能和宗旨。同时，从现实来看，共产党是执政党，各级党委是维护、增进和公平配置公共利益的政治决策中枢。执政党的执政方式和执政能力是影响公共治理权力效益的重要因素。随着体制改革的进行，党的执政方式正处于逐渐从以革命党思维的执政方式向执政党思维的执政方式转变之中。由于转变的过程性和渐进性，党的领导体制和执政方式中仍然保留着革命思维和计划体制的烙印，存在着党政不分、权力分配的过于集中、权力运行缺乏有效的制约和监督等弊端。党的执政能力仍需进一步提升，具体来说，领导干部和党的各级领导机构的科学判断形势的能力、应对复杂局面的能力、总揽全局的能力和依法治国等方面的能力还有待提高。#p#分页标题#e#
2.政府职能转变不到位，公共服务能力亟待提高。“社会管理、公共服务”是市场经济条件下的政府职能，因此，必须实现行政机构改革和政府职能转变。然而，目前政府职能还没有得到彻底的转变，传统的命令行政、管制行政还有很强的惯性；政府过于重视经济发展职能，忽视社会管理职能，这些都在一定程度上制约了公共治理权力效益的发挥。公共服务是政府公共治理的重要内容和趋势，目前我国政府公共服务意识还不够强，公共服务机制还不够健全，公共服务的渠道和路径不通畅，政府公共服务能力乏力，公共产品和公共服务提供不足，公共服务效率不高。
3.非政府组织发育不成熟，参与公共治理程度不高。改革开放以来，我国公民社会得到了发育，非政府组织得到了培育和支持，在一定程度上参与了公共治理和公共服务，弥补了政府的不足。然而，由于对非政府组织的性质、地位、功能以及与政府之间关系认识的局限，我国公民社会发展缓慢，非政府组织培育不够成熟，参与公共治理和公共服务渠道不通畅，以及自身体制不完善、专业管理性人才队伍尚未建立起来，这些都影响和制约了公共治理权力效益的发挥。
（二）公共治理权力结构是权力效益的制约性因素
结构功能主义告诉我们，要想实现公共治理权力的公共利益最大化和公平正义的功能，就必须建立与之相适应的权力结构。传统公共行政是以官僚制为主要特征的，是集权式结构和等级金字塔式结构的典型代表，这种权力结构越来越不适应形势的发展和实践的需要，越来越不适应市场经济对分散决策的要求。近些年来，我国公共治理权力结构正处于调整和转换期间，然而官僚制弊端没有肃清、集权管理和权力层级化的痕迹依然很重，计划模式的权力结构还有很强的路径依赖，在一定程度上影响了公共治理权力效益的实现和提升。
（三）公共治理权力运行模式对权力效益的阻滞效应
权力结构是静态的，权力运行则是动态的。一般来说，权力运行存在着法治与人治、依法行权与依个人意志行权、民主参与与权力集中、公开透明与隐蔽操作等对峙性运行方式与模式。公共治理需要的是依法治理、大众参与和公开透明地行使权力。然而，目前我国治理权力运行模式依然存在一些不适应之处：依法行政、依法治理意识不足；一些按政策、红头文件进行治理的现象仍然存在，甚至于政策、文件大于法律的现象在一定领域大量存在；一些治理依然严重依赖于领导意图、长官意志；治理权力集中，权力行使过程不透明，社会力量参与不足等。这些对治理权力效益的实现都起着严重的阻滞作用。
三、提升我国公共管理中公共治理权力效益的路径与通道
（一）建设马克思主义学习型政党，不断提升党的执政能力加强马克思主义学习型政党建设，是新时期党的建设的一项重要任务，是提升党的执政能力的重要途径，也是破解我国公共治理权力效益不高的策略之举。首先，从建设治理型政党组织角度来看，必须通过马克思主义学习型政党建设，对领导干部进行宗旨教育和公共治理意识与知识培训，培养服务型党员和服务型政党，建设一支高素质有治理能力的干部队伍。其次，公共治理能力是党的执政能力的重要构成与体现，因此，要通过马克思主义学习型政党建设，培养领导干部的理论思维和战略思维，不断提高对公共事务的科学判断能力；正确认识和处理各种社会关系，不断提高应对公共治理中复杂局面的能力；不断提高依法治理、依法服务的能力。
（二）积极构建服务型政府，大力开发政府公共治理能力服务型政府建设是政府职能转变和提升政府公共治理能力的重要手段和途径。加强政府的公共管理和公共服务能力建设，是提高政府公共权力治理效益的有效快捷的通道，因此，在服务型政府建设中必须注重以下几个方面的转变和建设：首先，在政府理念上，要实现以经济为重心向以提供公共服务为重心转变，树立民主政府理念，培育政府的公共治理和公共服务意识；其次，转变政府职能，建立健全与公共治理相适应的行政体制和公共服务体系；第三，在社会资源配置上，实现向公共产品、公共服务和社会管理上倾斜，建设公共财政型政府；第四，推行绩效管理评估，实现绩效考核从片面追求GDP向注重社会满意度、公共利益和公正公平等指标转变，建设以人为本型政府。第五，通过引入竞争机制，实现重投入轻效益向注重投入产出的效益转变，建设高效能的政府。从而强化政府的公共服务能力，提高其公共治理权力的效益。
公共服务与社会治理篇3
所谓服务型政府，简单说就是为人民服务的政府。从政治学角度理解，就是为社会服务的政府；从行政学角度理解，就是为公众服务的政府。虽然角度不同，但学界基本就服务型政府的概念达成了一致，即“在公民本位、社会本位理念指导下，通过法定程序、按照公民意识组建起来的以为公民服务为宗旨并承担责任的政府”。服务型政府的概念言简意赅，但其内涵还是颇为广泛的，笔者认为可以从以下几个方面来概括：
（一）服务型政府是公正的政府
社会公正是人类政治社会的永恒追求，也是社会主义市场经济的内在属性。通过蕴涵着公正权力的治理模式来实现最广泛的社会公正和正常的社会生活是政府的根本职责。这就要求公正的政府为社会提供公共产品和公共服务，平衡社会的经济发展和文化发展，统筹安排城乡发展，对社会各个阶层的利益进行有效合理的安排，以公平和公正的态度进行社会的构建，保障社会公众的正常生活，实现社会公正。产品与服务的公共性恰恰是服务型政府的基本价值。所以说，只有公共服务型的政府，才能担当提供社会公正的责任，也只有公正的政府才能实现服务型政府的诉求。
（二）服务型政府是民主的政府
服务型政府就是为人民服务的政府，为公众服务是服务型政府的价值理念，因此，民主是服务型政府的应有之义。与传统统治型政府和管理型政府不同，服务型政府更具开放性和规范性，通过法律制度来规范公共权力的运作，丰富社会公众与政府的沟通渠道，想民所想，做民所愿，尊重人民的自主性、自立性和创造性，保障服务理念和以民做主的理念贯彻到整个社会治理的过程中。所以说，服务型政府是一个民主参与程度高，政治过程透明的政府，是“以民做主”的民主政府。
（三）服务型政府是法治的政府
“法治”与“人治”相对应，是以制度和法律为内容的治理手段，这意味着在现代化国家中，法律权威高于政府权力。以民为本，以服务为核心的服务型政府，必定会制定法律和制度来约束政府及政府工作人员的权力，防止权力的随意扩张而损害社会公众的合理诉求，维护社会公正，与此同时，服务型政府势必通过各种方式来获取社会公众的反馈信息用以完善现存制度与法律，设立保护社会公众的人民之法。从以上两个方面我们可以得出这样的结论，服务型政府是以法律来规范自身行为和权力范畴并以民之意设立公正之法来完善服务内容的法治政府。
（四）服务型政府是有限的政府
政府权力是有限的权力。政府只是社会治理主体中的一个管理主体，一个平等和协商性的主体。随着社会发展和全球化趋势，越来越多的社会事务需要具有专业知识与技能的实践主体来完成。在这种趋势下，政府的职能应该随之改变。政府不是经济集权主体，所以说政府是不可以直接充当市场的“经纪人” ，而应该扮演激励环境的营造者，制度运行的监督者的角色。政府是公共利益的代表，应当为市场经济和社会公众提供公共服务和公共管理，它的职能出发点是公共利益最大化。在社会主义市场经济条件下，我国政府应该把更多精力放在服务社会和引导社会的内容上来。
（五）服务型政府是责任的政府
责任是服务型政府必须承担的义务，这种义务在强调对社会公众要求必须回应的同时，更加注重对回应方式的要求。服务型政府的构建处在信息及其传输方式高速发达的时期，对于获取社会公众对政府期望的信息和回应社会公众对服务的要求，政府可以采取多种方式来处理，如互联网、平面媒体、声讯媒体等等，这意味着服务型政府对待社会公众要求的回应方式是迅速、高效、有效和公正的，这是责任政府的核心理念，同时也是服务型政府的内在要求，由此可见，服务型政府是责任政府。
二、构建服务型政府的必要性
随着构建和谐社会理念的提出，政府职能必然要与时俱进，因此推进我国政府职能战略转变，建立服务型政府，设计有中国特色公共服务模式，成为当务之急。
(一)社会经济的发展，要求建立服务型政府
按照世界发展进程的规律，当一个国家或者地区的人均GDP处于1000～3000美元的发展阶段，往往是经济容易失调，社会容易失序，心理容易失衡，社会伦理需要调整重建的关键时期。这时，社会需要全面完善的公共服务制度，否则，将导致社会发展的中断甚至倒退。我国的人均GDP已经达到2000美元，社会中存在诸多影响经济发展的不利因素，如果不加以妥善处理，势必会影响经济发展的速度与质量。构建服务型政府有利于完善政府的职能，调节经济发展过程中各种因素的关系，为我国的经济建设提供稳定、健康和谐的内外部环境。
(二)全面完善社会主义市场经济体制，要求建立服务型政府
当前，我国政府治理模式已经不适应社会主义市场经济体制的要求。新形势要求政府改变传统的管理型政府治理模式。新型的政府治理模式要由直接干预微观经济活动和直接从事经济建设活动向创造公平竞争的市场环境转变，要由政府提供私人产品，直接经营企业和投资办厂向政府提供公共产品和公共服务转变。政府应该把那些不该管的放出去，让本该由市场自行处理的事情交给市场、企业处理，最大程度地发挥市场在资源配置中的基础作用。政府应该下大力气提供充足优质的公共产品和公共服务，以满足社会经济和公众的生活要求。符合这些以服务为核心价值取向的政府治理模式就是服务型政府。
(三)实现经济和社会的和谐发展，要求建立服务型政府
我国政府在相当长的时期内，充当了经济建设主体和投资主体的角色，因而造成了政企不分，产权不明，发展失衡和累积金融风险等问题。我国的经济结构的调整往往要超前于其他社会内容的结构调整，这就造成了，文化、教育、医疗、环境等社会公共事业的发展滞后于经济的发展。如果要解决这些失衡问题，就要求政府转型，要求政府由生产投资型政府向公共服务型政府转型，以公共产品和公共服务的供给为主要工作内容，将公共资金最大程度地注入到公共产品的提供中去，营造公正和谐的社会环境，保障经济与社会的和谐发展。
三、实现服务型政府的关键因素
构建服务型政府的关键是强化政府公共服务职能，而实现公共服务职能的关键是建立与我国国情相符的公共服务制度。
（一）要建立制度化的公共服务体系，实现公共服务的制度化
我们提出构建和谐社会，就必须建立制度性的公共服务体系。实现公共服务的制度化，就是要求政府提供以法律为基础的公共服务内容。随着城市化和社会现代化的进程，社会公众对公共产品和公共服务的要求有了很大的变化，社会公众要求政府提供系统性和制度性的公共服务，要求政府提供可持续性和可发展性的公共服务，保证公共服务的公正、高效、有效和长久。实现上述要求的――基础就是公共服务的制度化。政府的核心工作是为社会公众提供所需公共产品和公共服务，社会本位是服务性政府的核心理念，那么政府的公共权力就是为服务而存在的权力，应该受到约束并接受监督，实现的方式就是对政府权力的实施和服务的内容进行制度化的规范，以求掌握公共权力的政府始终把“以民为主，服务公众”作为工作核心。
（二）要建立多伙伴关系的多中心治理模式，实现公共服务的社会化
很长一段时间以来，我国政府在公共产品和公共服务的提供上存在偏向生产性和盈利性的经济类型企业的问题，对社会公共设施的投入不足，出现以“维持为主，有限解决”的现象，难以满足社会公众对公共产品和公共服务的日益增长的要求。其实从各国政府活动与角色演变的历史过程来看，政府都是走从维持性公共服务过渡到经济性公共服务，最后扩展到社会性公共服务领域的渐进路径。在演进的过程中，重点是政府角色的转变。就我国而言，政府应该在社会发展进程中做出适合的调整，改变全能型或者管理型的政府治理模式。
公共服务与社会治理篇4
（二）公共治理权力效益的双维分析
任何权力的行使都会产生一定效益，公共管理中的公共治理权力也不例外。所谓公共治理权力效益是指公共治理主体在使用权力进行治理过程中，所用社会资源的投入与所得之间的比例，即公共治理权力所产生的最大有益成果。公共治理权力所得无外乎是要实现公共利益的最大化和社会公平正义状态，或者说，公共治理权力的终极目标就是追求社会公平正义基础上的公共利益的效益最大化。公共利益主要表现为以公共秩序、社会稳定、生态环境、民生服务为主要内容的公共产品和公共服务。社会公平正义则表现为社会分配正义和社会和谐的实现。马克斯•韦伯认为，社会行动可以划分为目的理性式、价值理性式、情感式和传统式等四种类型。[4](P32)从目的理性和价值理性两个维度上来考察公共治理行为，可以看出公共治理权力存在着两种不同的效益表征———实现公共利益最大化和社会公平正义。实现公共利益最大化侧重于经济效益，是目的理性的体现。在公共治理中的目的理性，往往表现为利用科学技术手段，获得最大的治理效果，即公共利益最大化，也就是以最少的投入产生出最大量的公共产品和公共服务。社会公平正义则侧重于社会效益。治理权力的社会效益，是指在价值理性的指导下，公共治理者在公共事务管理中实现社会各类善（goods）的正义性分配，从而构建出一种和谐有序的社会生活。公共治理权力的经济效益意味着“效率”，其社会效益则呈现为“公平”，两者都是公共治理的价值追求。传统市场经济理论认为，市场机制讲求效益，政府机制追求公平。自从公共行政汲取了管理主义思想之后，就一直把效率作为重要目标，而行政民主化和新公共服务运动又进一步凸显了公共治理中的公平维度，纠正了传统行政管理中的“价值中立”和“价值祛除”，“价值中立被批评为一个虚伪的自我隔离，缺乏全面价值介入的以效率为核心的行政过程被认为是不负责、僵化和在实际上导致无效的效率，是官僚试图摆脱政治约束与外部监督的借口”。[5]因此，公共治理理论认为，无论是政府还是公共组织都要综合考量“效率”和“公平”，两者是公共治理权力不可或缺的价值诉求。由此可见，公共管理中的治理权力效益是一个综合性概念，它蕴含着目的和价值的双重理性，含括公共治理权力的经济和社会的双重效应，是以实现社会管理和公共服务的公共利益最大化和社会公平正义为旨归。
二、我国公共管理中治理权力效益实现的困境与原因剖析
自改革开放以降，我国公共管理中公共治理权力效益得到了一定程度的实现，但是，还存在着一些亟待解决的困境与问题：提供的公共产品和公共服务数量不足，质量不高，城乡统筹和区域统筹不够，且呈现出不公正的配置；公共决策科学化民主化水平不高，且变动不居、连续性不够和失误过多；权力过于集中党委政府，利益部门化、部门利益化显现较为严重，贪腐现象呈现多发高发状态。究其原因，主要如下：
（一）公共治理权力主体能力对权力效益的约束性分析
1.党执政方式的转变仍需强化，执政能力有待进一步提升。公共管理理论认为，政府和各类非政府组织是治理主体。执政党是否也是公共治理的主体？对此，见仁见智，聚讼不休。笔者认为，中国共产党也是我国公共治理的重要主体之一，而且是权威性主体。从治理主体理论视角来看，一般来说，“判断行为主体是否是公共管理主体的标准是该主体行为的公共性，……从事公共事务管理的行为主体就是公共管理主体。”[6]党是把对公共事务管理和为人民服务作为自己的职能和宗旨。同时，从现实来看，共产党是执政党，各级党委是维护、增进和公平配置公共利益的政治决策中枢。执政党的执政方式和执政能力是影响公共治理权力效益的重要因素。随着体制改革的进行，党的执政方式正处于逐渐从以革命党思维的执政方式向执政党思维的执政方式转变之中。由于转变的过程性和渐进性，党的领导体制和执政方式中仍然保留着革命思维和计划体制的烙印，存在着党政不分、权力分配的过于集中、权力运行缺乏有效的制约和监督等弊端。党的执政能力仍需进一步提升，具体来说，领导干部和党的各级领导机构的科学判断形势的能力、应对复杂局面的能力、总揽全局的能力和依法治国等方面的能力还有待提高。
2.政府职能转变不到位，公共服务能力亟待提高。“社会管理、公共服务”是市场经济条件下的政府职能，因此，必须实现行政机构改革和政府职能转变。然而，目前政府职能还没有得到彻底的转变，传统的命令行政、管制行政还有很强的惯性；政府过于重视经济发展职能，忽视社会管理职能，这些都在一定程度上制约了公共治理权力效益的发挥。公共服务是政府公共治理的重要内容和趋势，目前我国政府公共服务意识还不够强，公共服务机制还不够健全，公共服务的渠道和路径不通畅，政府公共服务能力乏力，公共产品和公共服务提供不足，公共服务效率不高。
3.非政府组织发育不成熟，参与公共治理程度不高。改革开放以来，我国公民社会得到了发育，非政府组织得到了培育和支持，在一定程度上参与了公共治理和公共服务，弥补了政府的不足。然而，由于对非政府组织的性质、地位、功能以及与政府之间关系认识的局限，我国公民社会发展缓慢，非政府组织培育不够成熟，参与公共治理和公共服务渠道不通畅，以及自身体制不完善、专业管理性人才队伍尚未建立起来，这些都影响和制约了公共治理权力效益的发挥。
（二）公共治理权力结构是权力效益的制约性因素
结构功能主义告诉我们，要想实现公共治理权力的公共利益最大化和公平正义的功能，就必须建立与之相适应的权力结构。传统公共行政是以官僚制为主要特征的，是集权式结构和等级金字塔式结构的典型代表，这种权力结构越来越不适应形势的发展和实践的需要，越来越不适应市场经济对分散决策的要求。近些年来，我国公共治理权力结构正处于调整和转换期间，然而官僚制弊端没有肃清、集权管理和权力层级化的痕迹依然很重，计划模式的权力结构还有很强的路径依赖，在一定程度上影响了公共治理权力效益的实现和提升。
（三）公共治理权力运行模式对权力效益的阻滞效应
权力结构是静态的，权力运行则是动态的。一般来说，权力运行存在着法治与人治、依法行权与依个人意志行权、民主参与与权力集中、公开透明与隐蔽操作等对峙性运行方式与模式。公共治理需要的是依法治理、大众参与和公开透明地行使权力。然而，目前我国治理权力运行模式依然存在一些不适应之处：依法行政、依法治理意识不足；一些按政策、红头文件进行治理的现象仍然存在，甚至于政策、文件大于法律的现象在一定领域大量存在；一些治理依然严重依赖于领导意图、长官意志；治理权力集中，权力行使过程不透明，社会力量参与不足等。这些对治理权力效益的实现都起着严重的阻滞作用。
三、提升我国公共管理中公共治理权力效益的路径与通道
（一）建设马克思主义学习型政党，不断提升党的执政能力
加强马克思主义学习型政党建设，是新时期党的建设的一项重要任务，是提升党的执政能力的重要途径，也是破解我国公共治理权力效益不高的策略之举。首先，从建设治理型政党组织角度来看，必须通过马克思主义学习型政党建设，对领导干部进行宗旨教育和公共治理意识与知识培训，培养服务型党员和服务型政党，建设一支高素质有治理能力的干部队伍。其次，公共治理能力是党的执政能力的重要构成与体现，因此，要通过马克思主义学习型政党建设，培养领导干部的理论思维和战略思维，不断提高对公共事务的科学判断能力；正确认识和处理各种社会关系，不断提高应对公共治理中复杂局面的能力；不断提高依法治理、依法服务的能力。
（二）积极构建服务型政府，大力开发政府公共治理能力
服务型政府建设是政府职能转变和提升政府公共治理能力的重要手段和途径。加强政府的公共管理和公共服务能力建设，是提高政府公共权力治理效益的有效快捷的通道，因此，在服务型政府建设中必须注重以下几个方面的转变和建设：首先，在政府理念上，要实现以经济为重心向以提供公共服务为重心转变，树立民主政府理念，培育政府的公共治理和公共服务意识；其次，转变政府职能，建立健全与公共治理相适应的行政体制和公共服务体系；第三，在社会资源配置上，实现向公共产品、公共服务和社会管理上倾斜，建设公共财政型政府；第四，推行绩效管理评估，实现绩效考核从片面追求GDP向注重社会满意度、公共利益和公正公平等指标转变，建设以人为本型政府。第五，通过引入竞争机制，实现重投入轻效益向注重投入产出的效益转变，建设高效能的政府。从而强化政府的公共服务能力，提高其公共治理权力的效益。
（三）努力培育公民社会，积极推动非政府组织参与公共治理
在公共治理中，政府与非政府组织是合作者和伙伴关系，而非对立对抗关系。因此，要想实现公共治理权力效益最大化和社会公平正义，必须努力实现公民社会与政治国家之间合作性治理，大力培育公民社会，积极推动非政府组织参与公共治理活动。为此，要做到以下几点：首先，正确界定政府与非政府组织的关系，大力培育公民社会，发展各种非政府组织，真正做到还权于社会，赋权于公共组织，让非政府组织切实拥有社会管理和公共服务所需资源和权力。其次，建立健全非政府组织内部管理体制和公共治理的运行机制，对其行为进行引导与规范，不断提升公共服务能力和创新能力。第三，要为非政府组织的成长提供必要的政策、资金和良好的环境支持。第四，腾让空间，增强非政府组织的自主性，积极鼓励和推动非政府组织参与社会管理和公共服务，强化政府与非政府组织之间的互动与联系，协同增效，努力提高公共治理权力效益。
（四）完善公共治理权力结构，奋力挖掘公共治理权力的潜能
公共服务与社会治理篇5
1998年国家首次明确提出“社会管理”的概念。十六大报告提出要完善社会管理职能，并且认为社会管理是政府的专门领域，拒绝其他社会主体的参与。2012 年党的十报告提出建立社会管理体制，社会管理主体的多样化逐渐受到重视，法治作为社会管理的基本方式日益明确。2013年，党的十八届三中全会明确指出： 深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。首次在党的正式文件中提出了社会治理的重要命题，并且提出推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标，这是对社会管理体制改革重大的变革，也是计划经济体制向市场经济体制转型中治理模式的变迁，更是在现代化中面对社会新挑战的现实需要。
中国经历30多年的改革开放，经济迅速崛起，人民生活改善，法治体系基本确立。同时，市场经济带动工业化和城市化的发展，传统的单位体制也发生重大变化，越来越多的“单位人”逐渐成为“社会人”，新型的社会组织大量涌现，外来流动人口迅速增加，户籍制度松动，社会活力大大增强，新的社会主体日趋活跃，随之而来的新社会问题不断出现，逐渐增加的社会问题，社会的压力，以及各种社会领域的治理危机开始出现。
社区是人们生活的基本地方，它联系群众最紧密、最直接、最有效，是在社会治理中起着基础的作用。城市社区中有很多治理主体，他们通过平等协商、合作互动来共同管理城市社区公共事务，实现城市社区公共利益。在国内，近些年许多社会学家对“社区治理”进行了大量的研究，如夏建中学者认为社区治理就是在规定社区内，依托于政府组织、社会组织、民营组织和公众组织等各种网络体系，共同应对社区社会事务管理和公共服务的过程，而治理的方式应该是合作、自治、参与以及建立更多的横向结构公众组织。
二、罗山市民会馆的社区治理模式
现代化社区治理中上海“罗山市民会馆”是浦东新区社会发展局、社会发展基金会、上海基督青年会和罗山街道办事处共同创办的集社区服务、社区教育、社区文化为一体的社区治理模式的新典范。罗山市民会馆，强调“市民”，从中彰显出一种非政府的管理模式，也是我们现在一种探索的“小政府，大社会”的模式。
在市民参与中，包括参与的主体、参与方式和参与内容等三个基本要素构成，即“谁来参与”、“如何参与”以及“参与什么”。社区公众，作为完整意义上的市民来参与社区建设的相关事务与活动。同时由于现代化和城市化进程速度，像教育、就业、等服务都要依靠社区服务来缓解和解决。公众参与有许多不同的方式，如投票、结社、宣传、上访等，这些都是公众参与的常用方式。如今，在信息和技术发达的今天，新的参与方式日益兴起。
青年会作为罗山会馆的法定托管机构，全权负责会馆的规划与运行，青年会精心设计管内敬老院、自闭症关爱中心、图书馆、活动长廊、假期儿童所、市民教室等。1998年建立罗山敬老院，开放的形式管理敬老院使社区人群和敬老院人群不断产生互动，这里会提供和吸引更加丰富的志愿服务，鼓励老人和比较年轻的老人在自己力所能及的条件下为他人服务，为社区服务，形成敬老院与社区的良好关系。志愿服务作为一种公共服务的重要资源，又是培育社区志愿文化、形成社区信念共同体的社区文明的基石。罗山会馆之所以取得成功，一个是青年会志愿理念吸引了大量的志愿服务，一个是动员市民积极参与有关政策制度的建立，并参与具体的活动项目，几乎每个项目的设计、出台到最后的享用、服务都为市民提供畅通的参与渠道。
公众的社区参与程度，是社区建设成效和社区发展程度的核心。它一方面制约着社区选择何种治理模式，另一方面又受社区治理模式的作用和影响。现在在很多地方的社区中，并没有像上海罗山市民会馆一样公办民营、综合型的一体化的服物，甚至很多落后地区根本无法建立一个比较完善的社区治理模式。笔者认为其中最主要制约社区治理和社区建设的是成员无法对社区有一种社区认同感，最终导致公众的参与不足问题，因此政府和社区管理人员无法调动和动员公众。要进行现代化的社区治理，根本性的是加强公众对社区的认同感，解社区公众参与不足问题。
三、城市社区治理中提高公众参与的建议
1、社区治理中公众参与主体的多元化
罗山市民会馆的每一个项目、每一个细节都表现了管理者对事物、对人际关系、对社区、对社会责任的深刻理解和高超的管理智慧。这里的一切都渗透了一种精神， 一种“我为人人，人人为我”的价值理念，罗山市民会馆时刻培养公众的归属意识和自我管理自我服务的习惯和能力，让他们感受到主人翁的感情，从而很开融入社区服务中。但是，社区公众参与不是单单指本社区的居民，现在对象也在扩大，包括外来人员务工人员也可以接受社区提供的各种免费培训活动。
2、社区治理中公众参与内容的多样性
罗山市民会馆是一个近些年不错的实证案例，他们将会馆建成一个可以当地居民进行社会互动、教育文化娱乐、公共福利服务的开放性的社区的公共场所，成为一个有社区归属感的社区。要使社区成为一个真正守望相助的共同体，要结合居民的共识和生活方式，形成一套有特色的社区服务内容。例如，教育医疗、社区安全、商业产业发展、环境生态保护等。
3、社区治理中公共产品和公共服务提供的一体化
随着计划经济体制向市场经济体制的转型，过去由企业承担的社会功能逐步向社会转移，社区的社会服务功能得到了进一步的加强。社区除了保持原有的基层社会服务功能外，还承担着对弱势群体的救助、流动人口管理和服务、特殊群体的照顾和服务等职能。社区是居民获得公共产品和公共服务的重要场所，公共产品和公共服务的提供需要建立在多元互动的社区治理结构中。在上海罗山市民会馆中，公共设施非常健全，对社区不同的居民设有具体的设施，最主要的是它们的利用率都很高，能够保证居民真正享受到社区的一系列设施。所以基于这一点，只有公共产品和公共服务提供的一体化，公众参与的方式和内容更加多元，对于社区的认同感和归属管才能提升，社区治理才能有效开展进行。
作为国家治理的重要支撑，社会治理是一个不断提升的历史进程，而社区治理作为社会治理的一个最基础的平台与载体，是不断推动社会治理改革前行的。而社区治理的中心是公众是否能拥有社区归属感，能够积极参与社区治理中，实现政治治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。（作者单位：西北民族大学）
参考文献：
公共服务与社会治理篇6
1.1三农问题的由来和内容
1996年以来，农业步入一个困难时期，农民收入和城镇居民收入差距越拉越大，“三农”作为一个概念则由经济学家温铁军博士于该年正式提出。2000年3月，时任湖北监利县棋盘乡党委书记的李昌平在给上总理书中列举了农村中触目惊心的危机:盲流如“洪水”、负担如“泰山”、债台如“珠峰”、干部如“蝗虫”、责任制如“枷锁”、政策如“谎言”、假话如“真理”。李昌平的上书通过媒体震动了全国，“三农问题”的危机暴露在公众面前。2001年三农问题的提法写入文件，正式成为大陆理论界和官方决策层引用的术语;中共中央于2003年正式将“三农”问题写入工作报告。此时，三农问题正式成为中央关注国计民生的头条大事。2009年的中央一号文件再次关注“三农”，这是中央从2004年以来连续第六年将一号文件的落脚点锁定于“三农”领域，也是中国建国以来决策层对“三农”的最长关注周期。
而解决三农问题的实质就是要促进农民增收、农业增长和农村稳定，农村稳定就包括了在农村地区完善社会治安防控体系，加强农村社区警务建设和农民治安意识，全面提升面向三农问题的社会治安公共服务。
1.2三农问题及其衍生问题对社会治安的影响
三农问题的最主要表现就在于尽管农民收入增加，但城乡差距进一步扩大，创收越来越难。由于政策的偏向使城镇和乡村的发展差异使贫富悬殊差距扩大。在城市的发展过程中，亦同时加剧了土地兼并问题，一些失去工作或土地的农民转化成流动人口到城镇谋生，从而将问题亦带到城镇。在恶性循环下，三农问题不断扩大成为全国性的社会现象，对社会稳定造成不利影响。
在三农问题不断扩大成为全国性的社会现象的过程中，农村劳动力人口大量流向城市，导致农村人丁稀少，农村和城镇逐步产生新的社会治安问题。公安部党委委员、副部长刘金国在2006年11月6日召开的中央综治委2006年第二次全体会议上指出，当前我国农村治安问题呈现出暴力犯罪突出、侵财犯罪多发、部分地区社会丑恶现象蔓延、制贩危险物品严重四大特点。在我国农村地区由于不稳定因素的增加，农民治安意识薄弱，使得农村治安环境复杂化，也反映出在农场地区社会治安公共服务能力不高、不强，也侧面反映出农村地区的社区警务落实不到位，农村警务室没有发挥出其应有的效能。
在此，由三农问题及其衍生问题对社会治安的影响可以简要概括为以下几点:
(1)农村地区与城镇郊区的犯罪现象相互影响，促使治安案件在农村地区的发生率大大增加，犯罪区域性特征突出，案件性质由治安案件向刑事案件转化的趋势明显。
(2)流动人口量增加使得对农村治安控制难度加大，农村人口年龄结构的特殊性及农民治安防范意识薄弱使得农村地区成为易被侵害的对象选择点。
(3)黑恶势力在农村地区滋生蔓延，未成年人暴力犯罪突出，并向财产型犯罪、性犯罪和暴力犯罪集中。
(4)农村犯罪主体发生较大变化，留守妇女、儿童和老人逐渐占据犯罪主体的大多数。
(5)农村地区社会治安防控体系建设不完善，主体控制力不强，制约因素与农村地区的经济和开放程度成比例。
(6)部分农村存在“自生秩序”社会基础与公安机关的治安管理不相融合，客观阻碍农村警务的开展实施。
2新公共服务理论及在其社会治安公共服务中的适用
2.1新公共服务理论的内涵
在新公共管理的理论和实践之后，美国公共服务的提供机制也发生了巨大的变化，各种不同的理论体系如雨后春笋般涌现，新公共服务理论是建立在公民权利与责任的民主化、社会民主化的基础上，并形成了构成新公共服务的若干纲领性原则。新公共服务的理论蕴涵值得给予学术探讨，对当前中国服务型政府改革有深刻的启示作用。由登哈特夫妇提出的“新公共服务理论”，在一定程度上吸取了新公共行政学的某些观点，新公共行政成为新公共服务理论的思想来源和概念基础的四个方面的内容之一。但是对于到底什么是“新公共服务”仍然众说不一。登哈特夫妇认为，新公共服务理念与新公共管理和老公共行政理念有所区别，包括:(1)服务于公民，而不是服务于顾客;(2)追求公共利益;(3)重视公民权胜过重视企业家精神;(4)思考要具有战略性，行动要具有民主性;(5)承认责任并不简单;(6)服务，而不是掌舵;(7)重视人，而不只是重视生产率。当然，这其中也存在着一些普遍的观点，并将此作为标准化的模式与其他的理论、观点相区别。尽管如此，新公共服务的提倡者认为:不论是作为理论创新、还是为许多值得效仿的公共管理者所实施的先进的实践，新公共服务都已呈现出其固有的特征。虽然研究公民权、社区和市民社会的理论家、组织人本主义理论家以及后现代主义的公共行政理论家观点之间还存在着诸多分歧，但这些观点也有诸多相似之处，它们将新公共服务的种种观念与新公共管理和传统公共行政的诸种观念区别开来，具体表现如下: (1)政府的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益，而非试图在新的方向上控制或驾驭社会。
(2)公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。
(3)符合公共需要的政策和计划通过集体努力和协作的过程，能够最有效地最负责任地得到贯彻执行。
(4)公共利益源于对共同价值准则的对话协商，而不是个体自我利益的简单相加。因此，公务员不仅仅要回应顾客的需求，而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。
(5)政府不应当仅仅关注市场，还应该关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。
(6)公共组织及其所参与的网络如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作，它们最终就更有可能获得成功。
(7)与企业家式的管理者视公共资金为己所有的行事方式相比，如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献，那么公共利益就会得到更好的实现。
2.2新公共服务理论在面向三农问题的社会治安公共服务中的适用
社会治安，等同于社会治安问题和社会治安状况，指以犯罪、违法乱纪、无责任或责任不清的不安情形、事故事件等范畴为形式出现的破坏社会政策生活秩序的社会现象和人的行为。社会治安公共服务，就是在现有的各种条件下运用多种治安手段，调动多方力量，以公安机关的治安部门和警察为主，引导社会公众开展维护社会治安的活动，在上级部门的领导和公众的配合下，清除不良治安因素、改善治安环境的一项公益服务。
把新公共服务理论的具体特征运用到目前的农村治安建设中，根据三农问题及其衍生问题适用不同的理论，将理论在实践中得以充分的利用，改善农村治安状况，加强农村警务建设，增强农民治安意识，发挥农村群防群治作用，完善浓缩的确社会治安防控体系，有助于提高农村地区的社会治安公共服务能力，对奠定农村未来的治安稳定基础，增加农民生产生活安全感有着重要意义。
(1)加大农村地区社区警务建设，转变传统思维中占统治地位的“警察”治安观念，将“社会”治安与“警察”治安的思想相结合，从农村生活中了解农民思想，了解与农民利益相关的事项和普遍存在且亟需解决的矛盾，以农民和警察的双重身份开展工作。即从新角度帮助农民表达意见，实现其共同利益，更好的为农民服务，而非以单一的“警察”治安观念驾驭和控制农村治安。2006年时，我国已有农村警务室8万多个，驻村民警9万多名。尽管警力明显不足，但农村警务室和驻村民警成为了反映农民治安需要的一个重要平台，是增强农民安全感的有力保障。农村警务室设立的目的就在于“近距离”的防范犯罪、“零距离”的服务群众，第一时间化解各种矛盾，让民警融入广大农村，最大限度方便农民群众报警求助和办事。
(2)通过建立健全治保会等基层组织，组织治安积极分子开展治安巡逻，采取联户联防、村际联防，发挥农村群防群治作用。同时，要提高单兵民警综合素质，在做好民警的业务、法律、等知识的培训的同时，加强社区民警有关群众路线、公共关系、警民关系、群众工作方法等专业内容的学习。尽可能通过集体努力和协作，制定和实施符合公共需要的政策和计划，使之最有效地最负责任地得到贯彻执行。
(3)制定责任体系，逐步完善社区警务运行机制，构建合理有效的农村社会治安防控体系。行之有效的公共组织是公众与政府相互交流的网络，完善的农村社会治安防控体系可以优化整合农村治安防控力量，及时传达公安治安信息，反馈农村治安状况，把“发案少，秩序好、社会稳定、群众满意”的社区警务目标在农村得以实现，促进农村治安环境改善，在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作一系列体系组织，最终获得治安环境建设和改善成功，从根本提升治安服务能力。
(4)警察要关注市场，关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和农民利益。农村是教育相对落后的地区，大部分农民虽已不是文盲，但绝对是法盲。警察在执行公务的同时，要替农民关注社会变化，从农民的视角对公安队伍进行监督，提高单兵民警综合素质。在执法教育过程中，分年龄层次区分教育对象，宣传法治，转变农民薄弱的治安意识，增强其自保能力，增强其与公安部门合作的意识和能力。警察还要回应农民的需求，对警察、政府与农民之间的共同价值准则进行对话协商，保障所有人的公共利益，关注建设政府与农民之间、农民与农民之间的信任与合作关系。
(5)与企业家式的管理者视公共资金为己所有的行事方式相比，在农村社区警务中建立合理的绩效考评制度，联合农村基层组织考核警察和农村领导干部的领导能力，检验农民的治安防控能力，促使警察和农民都致力于为农村社会治安服务建设，做出有意义的贡献。
参考文献
公共服务与社会治理篇7
一、合作治理：公共服务治道变革的应然选择
合作治理源于马克思主义的“合力”思想，认为社会发展是不同力量共同作用产生合力的结果，并强调个体分力的主观能动作用，体现了整体与局部不可分割的关系特征。正如恩格斯所说，“历史的最终结果是从许多单个意志的相互冲突中形成无数相互交错的力量，由此产生的合力创造出来的”[1]（p.697）。 基于合力思想，社区公共服务治理存在多个“分力”，即指政府之外的所有社区内主体，包括社区企业、社区自组织、志愿性社团、协会和居民个人等独立于政府组织之外的广大经济生活领域和公民生活领域。这些主体在承接政府服务职能和促进公共利益实现方面有着自身独特的优势，经过多方协调会形成推进社区公共服务发展的“合力”。合作治理实质是治理理论的一个分支和应用。治理的核心特征是多元主体合作共治，本质在于政府与公民对公共生活的合作管理。它强调权威中心的多元化，主张管理对象的参与和国家与社会的合作，模糊公私机构之间的界限，强调多元主体的责任，追求政府职能履行手段的多样化。20世纪90年代，治理理论的兴起和民主行政理念的践行，公共服务市场化和社会化改革已成为多元主体合作治理的发展趋势。
社区公共服务合作治理是社区民间社会力量和公共权力共同参与公共服务治理的一种模式，它是“政府与社会力量平等合作组成的网状管理系统”[2]（p.22）。政府与其他主体各司其职，拥有平等的法律地位，合作的主要方式是平等协商，通过“自由平等的讨论、对话和争辩，在此基础上形成决定在实质上符合大多数居民的利益，而不是形式上体现公民的意志”[3]。合作治理体现了政府与社会的一种新型互动的关系。它打破了公共政策目标的单一性，使其走出对上负责的单线性关系状态；治理主体不再依靠权力直接作用于治理对象，政府权力的外向功能削弱；行政权力不再服务于抽象的公共利益，而与权力持有者的道德意识相关联[4]。
中国在走向现代性社会结构中呈现出“利益多元需求、权力分散制衡、组织异质独立”[5]等因素，形成排斥单一性和独占性机制的强烈诉求，“社会”开始成为资源供给的有力潜在力量，开始提供影响个体生存和发展的机会，传统的政府单一供给模式越发难以适应[6]。社会因素作为公共服务供给体系的重要主体，促进了治理机制的转变。莱斯特·M·萨拉蒙的第三方政府理论①和奥斯特罗姆夫妇的多中心治理理论②强调，需要借助多样化的权力和组织形成多中心治理机制，解决不同范围的公共治理问题。因为社会组织具有“解决社区问题的专门知识并根植于基层，可以对居民的需要作出适当和如实的反映，促使社区成员参与切身利益相关的决策和资源分配”[7]。随着公民社会的发展和日益成熟，要关注的焦点将不再是政府中心这一前提下如何扩大社会的参与，而是打破政府单极治理，确立多元共存合作治理的新格局。
中国市场经济体制的转轨和社会管理制度的变迁，给社会组织的成长带来巨大的发展空间。“社区制”的改革为社会组织参与社区公共服务提供创造了良好的制度环境。同志在十报告中提出，“要加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。中央高层决策为社会组织参与社区公共服务合作治理指明了发展的方向。当前，社区已成为多元主体利益博弈的公共空间。社会转型期，城市失业和弱势群体利益维护等问题随着政府职能的转变落到社区，加大了社区公共服务建设的难度。合作治理所具有的弹性化、互和反思理性等特征更好地应对了转型期社区公共服务问题的复杂性、多样性和动态性特征。因此，推进社区公共服务的合作治理，更好地满足居民的多元化需求，既是政府职能转变的目标，也是构建和谐社会的必然要求。
现有文献对公共服务的合作治理大多数是社会宏观层面的定性研究，把政府与社会各主体的合作关系置于社区的微观层面的定量研究较为薄弱。因此，本文通过对长沙市的实证调查，对社区公共服务合作治理实践进行实证层面的解析，尝试通过建立结构方程模型深入剖析社区公共服务合作治理的影响因素和影响机理，期望可以为合作治理实践的有效开展提供一些可行性的数据支持和对策建议。
二、研究设计及变量测量
（一）数据来源及其描述
本文所依据的数据资料来源于2011年笔者在长沙市所作的“居民参与社区公共服务的行为意向与社区公共服务满意度”的调查。调查采用多阶段抽样法。第一阶段采用分层简单随机抽样在长沙市抽取3个区（芙蓉区、天心区、岳麓区）；第二阶段用简单随机抽样法在所抽取的各区中抽取2个街道；第三阶段按系统（等距）抽样法抽取居委会；第四阶段从各居委会中按间隔随机抽样的原则抽取家庭户；第五阶段在抽取家庭户样本后，从所抽的每户家庭中抽取一个生日距8月1日最远的那个成年人作为调查对象，构成调查对象最终样本。考虑到样本总体的规模、抽样的精确性、总体异质性程度以及研究者所拥有的经费、人力和时间等因素，本次调查共发放问卷500份，回收问卷476份，回收率达95.2%；对原始问卷进行逻辑和幅度检查后，去掉废问卷34份，还有442份，因此最后有效回收率达88.4%。使用数据录入软件EPIDATA3.1双份录入进行质量核查，有效地保证了数据录入的质量。
（二）变量选择及其测量
学者对政府与社会组织关系的研究影响较大的是库勒（Kuhnle）和赛勒（Selle）。他们把“沟通与交往”以及“财务与控制”作为测量指标，将两者互动关系划分为整合依附型、分离依附型、整合自主型和分离自主型四种模式[8]（p.30）。本文参考库勒（Kuhnle）和赛勒（Selle）的观点，结合我国国情，从上级支持、控制状况、沟通状况和交往状况建立指标体系对长沙市社区公共服务政府与社区合作治理的实践进行测量。为了测试问卷的信度和效度，在正式进行问卷调查之前进行了试调查。
表1对本文分析中所使用的观测变量进行了说明。上级支持的观测变量包括资金来源、场地提供、政策支持及技术支持；控制状况的观测变量包括自治性组织数量、自治组织财务处理权、人事任免权和法人代表比例；沟通状况的观测变量包括遇到问题是否会找组织、选择的组织类型、不找组织的原因和组织是否给予回应或解决；交往状况选取的变量包括对组织工作熟悉程度、与社区工作人员相处状况、对社区组织的认识和对社区公共服务的满意度。为了使得测量指标具有可比性，在相同尺度下对原始代码进行了重新赋值，量表问题按照正向从小到大进行赋值（参见表1）。
三、社区公共服务的合作治理：现实层面的解读
（一）社区公共服务合作治理现状之考察
社区公共服务建设的目的是要平等地解决社区成员的基本生活问题、改善居民生活状况和造就心理健康且有能力的社区居民[9]。合作治理把社会组织视为与政府平等合作的伙伴，它超越了政府过程的公众参与，打破了公众参与政府过程的中心主义结构，它“不仅拒绝统治型的集权主义的政府中心主义取向，也不赞成旨在稀释集权的民主参与型的政府中心主义取向”[4]。自愿的合作可以创造出个人无法创造的价值，无论他多么富有和精明[10]（p.215）。社区公共服务只有引入市场和民间组织，努力引导每个人参与供给过程中的对话和协商，提供主体才可以在政策制定前更多地了解社情民意，同时也加强了居民对供给主体的参与和监督。合作治理的实践增进了公共服务供给过程中的公开、透明、回应性与责任性。然而在现实生活中社区公共服务合作治理的实践到底是现实的图景抑或是一种乌托邦式的幻景？我们借助于对长沙市的调查来实证解析合作治理实践状况。表2是根据表1测量出的各项指标有序分类变量的所有类别频数和频率，1、2、3分别代表各项观测变量的赋值类别。
随着市场经济体制改革向纵深发展，长沙市各级政府把社会组织作为推进社区公共服务的新视野和生力军，走在社区公共服务治理改革队伍的前列。如天心区出台了《天心区居家养老服务中心扶持办法（试行）的通知》等一系列扶持政策，对申请成立的社区组织，实施降低门槛、减少登记环节、简化工作程序等，为社区组织的发展扩大了成长的空间。经过十几年的发展，社区组织在数量上达到了一定的规模，总类日渐丰富，管理体制一直追求创新，服务水平不断提升。社区各类组织参与民生服务工作，发挥了自身独特的优势，有效地缓解了服务供需失衡的矛盾，减轻了政府财政负担，成为政府职能转变的有效载体。但由于我国一元统摄的历史传统和总体格局的社会沿袭，政府与社区组织仍然是“操作性和逐步浸入式的关系”，难以形成有效的合作机制，社区社会组织仍是在地方政府控制的夹缝中发展。
由各观测变量的类别频数和频率分布可以看出（参见表2）。首先，在上级支持方面，社区组织的运作资金大部分来源于政府财政拨款和补贴（624%），对政府的依赖性比较大；其余为服务的自主收入、社会捐赠和其他。社区社会组织的日常办公场地主要由区政府或街道提供（645%），在运营和管理过程中必然受到官方的隐性制约。其次，在控制权方面，虽然自发成立的社会组织数量比较多，但是，在抽样调查的社会组织中，仍有相当一部分社会组织不具有独立的财务处理权（35.6%）和人事任免权（37.1%）。从法人代表来看，社会组织在很大程度上为政府企事业单位和年龄偏大的退休人员。政府职能部门转制而来的官办社会组织在人员配置上仍由行政指令安排，在财政上依赖政府，与上级行政主管单位保留千丝万缕的关系。再次，在沟通方面，大部分居民遇到问题会找居委会、社区服务中心或其他组织来解决，但居民的问题仍有24.7%没能得到有效解决。20世纪70年代末，在经济社会体制改革浪潮的推动下，政府重新肯定了社区发展的意义，提倡发展“社区服务”，旨在利用社区资源、依靠社区力量来解决居民的生活服务需求，实现“社会福利社会化”的构想。这为社会组织参与社区公共服务合作治理提供了契机和成长的空间。第三部门具有广泛的社会网络资本，但受公民社会发育程度及其自身局部性、狭隘性的限制，供给功能尚且有限[11]。最后，从交往情况来看，大部分居民与社区组织和政府部门联系频率非常低。23.1%的居民对社区组织工作情况一无所知，57.0%的居民只了解一点。688%的居民认为社区组织代表政府部门的利益，成为政府的助手和派出机构，只有少数人（7.4%）认为社区组织代表居民利益，与政府是平等合作的关系。
（二）社区公共服务合作治理影响因素之实证解析
本研究采用统计软件为SPSS19.0，结构方程软件为AMOS17.0对社区公共服务政府与社区合作治理的影响因素进行剖析。通过运用SPSS19.0对问卷的信度和效度进行检验，结果证明数据具有良好的信度和效度。模型包含个人特征、上级支持、控制状况、沟通状况和交往状况5个潜在变量和20个观测变量，年龄、月收入、文化程度、在社区居住时间是原因显变量，上级支持、控制状况、沟通状况和交往状况是结果潜变量。潜变量之间的路径系数和观测变量对潜变量的载荷系数（参见图1）。
图1合作治理影响因素结构路径
从图1模型拟合的结果来看，x2/df=2.3780.9，AGFI =0.963>0.9，RMSEA=0.06809，TLI=0.953>0.9，也说明模型拟合较合理。
从参数估计的结果来看，上级支持、控制状况与交往状况对合作治理效果的路径系数在P为0.01和0.05的水平上均具有统计显著性，说明这些变量对合作治理具有显著的影响。其中，上级支持对合作治理的影响最大（Beta=0.974，P
沟通状况中Beta=0.487，P=0.178>0.01，沟通状况对合作治理效果具有显著性正向影响没有得到验证。这说明政府部门与社会组织社区公共服务供给中，通过建立平等合作和良好信任沟通机制来提升供给能力仍未能发挥其充分作用。
各观测变量对潜在变量的回归系数均在0.5以上，表明测量模型具有较高的效度。在各潜变量因子分析中，不同的观测变量起到的影响程度不同。在上级支持因子分析中，影响最大的是资金来源（路径系数估计值为0908），其次为场地提供（路径系数估计值为0.756）、政策支持（路径系数估计值为0.732）和技术支持（路径系数估计值为0683）。在控制状况因子分析中，影响最大的是财务处理权，其次为人事任免权、法人代表和自组织数量。财务处理权和人事任免权系数为负，说明社会组织的财务权和人事权在很大程度上受到上级政府的控制，也印证了前文的相关数据描述性分析。在沟通状况因子分析中，居民问题得到有效解决是影响沟通关系的最重要因素。在交往状况因子分析中，对社区组织认识的载荷最大，且系数为负，表明目前我国社区组织得不到当地政府和居民的正确看待，在居民心目中，社区组织是政府职能部门一个分支，是完成政府下派任务的得力助手。某些地方官员甚至把民间社会组织当成与政府争权夺利和影响社会稳定的危险因素，并通过法律、资金、政策等各方面限制其发展规模。在居民背景特征中，居住时间对合作治理的贡献最大，表明居民在社区居住时间越长，越能促进社区公共服务合作治理的发展。
四、结论及政策建议
在我国实现基本公共服务均等化目标的背景下，结合前人的研究基础，通过对长沙市社区公共服务部门的实地调查资料，从上级支持、控制状况、沟通状况和交往状况对社区公共服务合作治理的实践进行实证解析。
第一，通过数据频数描述性分析，在社区公共服务治理中，政府与社会组织倾向于 “权威-依附”的权威型合作关系。不管是自下而上发展的民间草根组织，还是自上而下发展的官办社会组织，其对政府都具有较强的依附性。由于权力、制度、资源的不对等，政府在社区公共服务供给中处于核心主导地位，这将会严重压制社区组织自治的生存空间和自治能力的成长，有悖于社区公共服务合作治理主体平等合作关系的构建和良性发展。
第二，通过结构方程模型的实证分析发现，上级支持、控制状况、交往状况对合作治理效果均产生显著的影响，即政府对社区组织在人、财、物等资源的支持力度越大、减少对社区组织的控制、加强与社区组织的联系，合作治理的效果就越好。上级支持因子影响最大，社会组织获得上级部门支持越多，合作治理能力就越强。社会组织沟通状况因子对合作治理的影响未被检验，表明政府与社区社会组织的信任、沟通以及协同解决问题的有效机制未建立起来。近几年全国各级地方政府开展“政府上网工程”为居民参与公共服务供给提供了条件。但当今在社会公共资源的供给和社区认同极其有限的条件下，社区公共服务治理缺乏强有力的手段和居民的积极支持。在社区，不同文化背景和社会地位的人聚集在一起，缺乏必要的沟通与交流，容易引发各种社区矛盾。居民的多元化公共服务需求在既定的政治体制框架下不仅难以满足而且无法有效地表达，如果沿用增强政府控制能力的行政命令来解决社区公共服务的问题，是难以奏效的。通过诸如“电子网络”等公共平台实现完全无等级的对话似乎还有很长一段路要走。此外，不同的观测变量对各潜变量的影响也具有差异。
以上分析表明，在我国诸多主客观条件的限制下，要充分实现社区公共服务政府与社区的合作治理似乎是乌托邦式的理想情境。政府的权威性决定政策的制定和安排，社会组织与居民缺乏参与表达的能力和机会。政府与社会组织之间的合作主要局限于公共服务提供的具体操作性层面，缺少有效沟通的对话平台，限制了公共服务供给的绩效。如帕特南所言：“政府的效率与该地政府和社会的关系是横向地组织起来还是等级化地组织起来的程度紧密关联。”[10]（pp.116117）因此，要真正实现社区公共服务平等的合作治理，就要冲破传统政府与社会“中心-边缘”的等级模式，建立“民主-平等”的横向性合作关系，使社会组织能以平等的姿态与政府进行充分的协商、对话与联合行动，并有能力共担责任与风险。从“统制-服从”的权力关系到“政治平等”的权力关系的转变，要求政道民主层面与治道民主层面的双重改革[12]。相关职能部门必须建立居民参与的相关制度，完善居民参与角色制度化的规定，重点强化利益诉求表达渠道的畅通性建设，确保居民的组织化参与得到保障，也要为消解社会组织的“官民二重性”，实现其由“外生”到“内源”的顺利转型和拓宽成长空间创造有利条件。同时，政府要借助现代信息和通讯技术，建立与社会组织、居民之间在公共服务过程中广泛的对话、沟通网络，以打破时空、政府部门层级以及社区成员等级之间的限制，提高行政部门内外沟通效率，及时传达各级政府的政策和施政方针，反映居民的利益诉求，从而提高公共服务过程中合作治理的反应力和回应力。此外，社区“自组织网络”或“共同体”也要积极完善内部组织管理制度和运作机制，不断提升参与和服务供给能力，增强组织体系的环境应变能力和稳定性。
本文对长沙市社区公共服务政府与社区社会组织合作治理的现状及其影响因素进行了比较系统和全面的分析，实证调查与研究结论对湖南省或全国其他城市社区公共服务合作治理的推进具有一定的借鉴意义和实践参考价值。由于主观研究能力的局限性和客观资源的有限性，研究结论的代表性和普适性仍需长期的检验。在今后的研究中，将扩大调研城市的数量和范围，如东、中、西部的城市，进一步证实研究结果的外在效度。
注释：
①萨拉蒙的第三方政府理论，旨在阐明政府把非政府组织作为合作伙伴之缘由。他指出，NGO参与公共治理，不仅可以增强政府提供公共福利的功能，同时避免了一个庞大的政府官僚机构的出现。
②奥斯特罗姆夫妇创立的多中心治理理论，其核心是在私有化和国有化两个极端之间，存在其他多种可能的治理方式，并能有效率地运行。奥氏研究表明：与政府行政管理以及市场化方式相比，社区可以独自更好地管理公共资源。一群相互依赖的个体有可能将自己组织起来，进行自主治理，从而避免搭便车、逃避责任或其他机会主义的盛行，以取得持续的共同收益。
参考文献：
[1]马克思恩格斯选集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1995.
[2]D.Kettle. Sharing Power： Public Governance and Private Markets [M]. Washington D.C.：Brookings Institution，1993.
[3]陈剩勇.协商民主理论与中国[J].浙江社会科学，2005，（1）.
[4]张康之.论参与治理、社会自治与合作治理[J].行政论坛，2008，（6）.
[5]蒋京议.政治体制改革必须把握国家与社会关系走向[J].上海教育，2008，（15）.
[6]郁建兴，等.治理：国家与市民社会关系理论的再出发[J].求是学刊，2003，（4）.
[7]刘春湘，邱松伟.社会组织参与社区公共服务的现实困境与策略选择[J].中州学刊，2011，（2）.
[8]Kuhnles，Selleip.Government and Voluntary Organizations： A Relational Perspective[M].England：Brookfield，Vt：Ashgate，1992.
[9]龚世俊.公共服务视域下的新农村社区建设及其模式创新[J].南京社会科学，2010，（11）.
公共服务与社会治理篇8
一、“善治”理念对基层社会治理模式的重构启示
对于基层社会治理而言，其在解决基层社会公共事务过程中，也要积极维护社会的和谐关系，而这种和谐是建立在民主基础之上的，因此要求政府遵照社会现实，调整社会治理模式。现阶段，我国政府进一步强调了基层社会治理的民主化，政府要还权给民众。全国政协十二届三次会议以来，我国政府大动作“简政放权”，取消和下放行政审批事项累积超过700项。在国务院的号召下，各地区各级政府也要深入推进“简政放权”幅度，社会活力空前迸发。简政放权不仅是过去两年的改革重头戏，也将会是未来的重头戏，而基层社会治理模式也要“简政放权”。事实上，行政主导的基层社会治理模式已经不适应社会经济发展的需求，因而政府要对基层社会治理模式进行重构。但是，重构需要强大的理论指引，而“善治”理念给了我们较多的启示。
“善治”是一种重要的社会管理思想，其中其概念的中心是good governance，“善治理念”主要强调了通过有效的治理，维护良好的社会秩序和集体。“善治”对政府与社会的关系进行了很好的阐述，具体来看：
（一）合法性质与法治状态
即公众和政府均对社会秩序和权威表示认同，并自觉服从。在基层社会治疗重构中，我国政府也要保证治理模式的合法性，并使其社会大众认同，维持良好的社会秩序。
（二）公众深度参与
“善治”的基本原则是公民参与政治活动、社会活动等，同时强调民众的深度参与性质。对于基层社会治疗重构而言，民众（社会组织）参与治理，要体现在政治和社会生活两方面。中国式的“善治”更加倡导政府和民众，深层次的友好合作，这样才能提高公民参与社会建设，维护社会秩序的积极性。
（三）公开与透明
“善治”要求治理过程中，关系公民和组织成员的直接利益事务要保证公开与透明。具体来说，基层社会治理模式应告知民众，政府、政策等治理相关信息，并给予公众（组织成员）参与治理相关决策制定的机会。此外，也要重视民众对公共决策的监督职能，进而保证管理政策发挥其应有的作用。
（四）公共服务优质性
“善治”强调治理的关键是为公众提供良好的公共服务，公共服务是否优质、高效直接决定管理的成败。同样，在重构基层社会治理模式中，也要保障公共服务的高质量，具体来说基础建设、软性服务等都要保证较高的治理效果。民众与政府的协作管理，将最大限度的突显公共利益。
从“善治”理念中，我们可以得到一些重构基层社会治理模式的启发，我国基层社会治理集中体现为“还政于民”，完成这个过程也将提升社会自治能力。对于社区自治问题，我国应以培育自治能力为主，进而完成整个治理模式的重构。
二、基层治理模式重构——社区自治的治理路径
重构社会治理模式其本质就是改革社会管理方式的过程，对于社区治理而言，“自治”要求社会个体要逐步实现“社会人”的转变，这样才能做好基础社会自治与政府治理的良好互动。在治理模式重构中，社区要尽快实现“政府主导”完成到“自治”的转变，具体来说其治理路径应体现在以下两个方面。
（一）自治主体多元化发展
在社区自治中，需要对政府的职能、管理行为等进行重新定位，以提高治理的规范性。在社区自治中，自治主体已经发生了改变，其包括政府、公民、社区组织三部分，与传统治理模式相比，重构后治理主体不再单一，而是出现了多元化发展。在社区自治中政府仍占有关键的主体地位，但是要保证社区的公民充分发挥其管理的职能。作为政府，要重新定位自身参与社区建设角色，将原有“全能政府”职能进行分解，让各类社会事务管理下放至公民治理。同时，近年来一些社会非营利组织逐渐开始承担起行业内社会事务的管理，这使得政府不必浪费精力管理纷繁的事务，社会非营利组织已经成为基层政府的左膀右臂。由此来看，公民、社会非营利组织将作为政府的补充力量，在社区自治中担负起重要的责任。在社区自治主体向多元化转变的过程中，还应完成以下几个任务：
1.定位权力与关系。应构建新的现代社区组织结构，传统的自上而下单向权利运行结构不能满足合作、协商的多方管理关系。因而，要构建一种上下联动的互动管理模式，要求多方管理主体可以进行良好的合作、协商。定位权力与关系的关键是保证管理主体处于一种伙伴关系，多方主体可以友好的协商确定管理目标，这种多方认同的管理模式也将提高公共事务的效率。现阶段，政府要“简政放权”，提高社会非营利组织、社区公民的主体地位，共构建三者“鼎力”的社会组织结构。
2.加强社会非营利组织培育。社会非营利组织作为第三部门组织，应突显其社会服务功能。在社会主义市场经济体制的发展中，各行业的自治管理需要一些行业组织、社会非营利组织进行管理，而政府加强这些组织的培育，将极大减轻政府管理的负担。这些组织属于民间力量，也是重要的社会资源，应鼓励这些组织发挥出应有的社会服务功能，达到优化社会资源配置的目的。社会非营利组织的主要社会服务内容主要为中介服务和针对性服务两部分，这样能迅速解决问题，同时也能提升服务的专业性。
3.激发内各方参与社区建设热情。社区自治的效果直接关系社区内每个个体，因而要广泛调动社区内各单位的参与积极性，营造社区共建的氛围。当前，我国社区内各单位参与管理的程度较低，且参与热情不高，尤其是一些私营企业参与率较低等。因而，在社区管理中，要积极宣传社区共设的精神，鼓励各方参与社区公共事务管理。同时，要完善制度规范，如政务公开制度、社区管理体制、听证制度等，从而用制度规范社区自治。
（二）自治方式转向复合型
传统社区治理方式以“管制”为主，强调单一治理主体（政府）绝对的管制权，而在社区自治中要打破这种绝对控制的统一管理模式。在重构基层社会治理模式中，要体现出治理主体服务社会成员的理念，并不进行统一化管理，而要尊重社会个体的差异性。因而，社区自治的自治方式，应是服务、协调、回应等组成的复合型管理方式。社区自治方式要趋于复合型发展，可以运用法律、政治、文化等多种手段。
1.加强改革措施完善。社区自治一次全面的改革，改革离不开各项改革措施的支持。首先，要加快社区改革相关法律制度的建设，构建一套完整且规范的社区法律体系，使社区自治模式规范化、制度化，同时为社区自治深化提供法律依据；其次，要完善社会政策，体现社会公平正义，注重公民的权益，促进社区治理向民主化发展。
公共服务与社会治理篇9
现代社会是个领域分化的社会，是由(政治)国家与(市民)社会二元因素构成的模式，因此，健全的现代社会生活必然涵盖着现代国家建构(statebuilding)与社会建设(societybuilding)双重维度，而且两者之间是辩证联系的，“正如没有一个以市场经济和公民权利为根基的现代市民社会，就难以建构一个现代国家一样”。在国家与社会的关系上，以黑格尔为代表的资产阶级学者认为“国家是建立在人的理性的基础之上的，国家的本质就是人类理性的自我发展”，并宣扬一种国家决定社会观，企图将国家置于社会之上。马克思主义在对这种颠倒的国家社会观批判的基础上指出，“决不是国家制约和决定市民社会，而是市民社会制约和决定国家”，并且预言随着人类社会的发展，国家最终要消亡，国家要还权于社会。如果从现代民族国家发展实践的视角来看，现代国家建构离不开社会建设，无论是发达现代化国家，还是后发国家，无不把对社会公共事务管理作为国家建设的支援性力量。现代国家建构存在两个向度，即民族国家建构和民主国家建设。民族国家建构，立基于对民族意识与民族独立的认同;民主国家建设，则立足于人民理念的自觉和政治参与的行动支援。然而，无论是对民族独立和人民意识的赞同，还是政治参与的积极行动，都得益于市民社会的发育、成长与壮大。因为，社会公共生活是锻造公民民主意识和民族意识的孵化器，是公民政治行动的仪式化训练场，“仪式的本质在于使仪式的参与者在参与中得到教化，公民是在仪式中被塑造的”。通过这些活动，公共意识和政治参与精神渗透到公民的身心之中。由此可见，社会建设是与国家建构同等重要的理论命题和政治实践，其中社会公共管理则构成社会建设的重要内容与维度。于是，在现代社会公共管理者的视野中，现代社会公共管理就呈现出一种公民自治型管理的特色。这是因为，在他们看来，社会是一个卫护公民权利与利益的共同体，是一个实行自我教育、自我管理、自我服务、自我完善的公共空间。国家与政府对社会放权，鼓励公民直接参与对社会的自主型治理。这种自主型治理，不仅体现了国家还权于社会的理念，公民也在直接治理中培养了意识、提高了能力、规训了行为。
三、风险社会的来临与不确定性的增长:公共危机管理的兴起
传统社会是一个等级社会，也是社会关系相对简单与确定性的社会。“从人类历史的总的进程来看，农业社会是一个相对简单的社会，这个社会中一切事物也都表现出确定性的特征，依靠权力就能够基本满足这个社会的治理要求。”随着现代化进程的推进，现代社会呈现出风险性增加和不确定性增长的特色，具体表现如下:现代社会是建立在人与人平等的关系之上的。人际的平等关系带来的是社会关系的丰富化、多样化，也因此造成社会关系的复杂化和不确定性;现代社会是高科技发展的社会。高科技在服务于人类的同时，核辐射的泄露、高端武器的扩散、基因食品的隐患，也给人类社会埋下潜在的危机;现代社会是以工业主义为特征的社会。工业主义使得人类物质财富不断丰腴的同时，也导致全球变暖、臭氧层空洞、资源枯竭，造成人类生存的安全性不断走低，美好家园梦想的破灭;现代社会是一个商业社会。市场经济的分散决策体制导致个人利益的独立化与个人生存状态的原子化，极易引发一系列基于利益纠纷的社会冲突和;现代社会是一个开放的社会。社会交往活动范围不断拓展，冲破了地域和民族国家的界限，走向全球的合作与互动，全球化的到来，使得地域性的社会冲突与矛盾往往在世界范围内扩大蔓延。凡此种种无不显示，现代社会是个充满危机的风险社会，是个人类生存越来越难以把握与掌控的不确定社会，美国经济学家加尔布雷思称之为“不确定的时代”，德国社会学家贝克称之为“风险社会”。“我们将把19世纪经济思想中伟大的确定性思想，与现时代面临问题所带来的巨大不确定性进行对比。”“不确定性意味着风险成为我们生活中不可避免的一部分，每个人都面临着未知的和几乎不能预测的风险。”面临着现代社会风险性、不确定性的增加，如何来消除或降低这种风险，增添确定性的安全成分呢?按照柯文•M•布朗等人的说法，“风险社会这个概念力图要把握的，就是一个去除了管制的社会环境将产生的后果。”也就是说，现代社会的风险性和不确定性要求我们必须更新公共管理观念，强化社会风险和危机管理功能。于是，对风险的预测和对各种公共危机的应对，成为现代社会公共管理的重要意涵，“预测和管理没有人真正了解的风险成为我们的当务之急”。近年来，全球不同国家都在社会公共管理中不断强化公共危机处理与应对方面的内容。
四、政府的治道变革———迈向“善治”的社会公共治理
民主与效率是现代社会生活的两个重要原则，为了实现民主与效率的兼顾，19世纪末政治与行政、政治与管理开始分化。政治关切民主，行政则在意效率，公共行政应运而生。在公共行政视野下，社会公共管理由政府独家承担，并成为政府公共行政管理的自然延伸。公共行政实质上包含着政府组织自身的行政管理和政府的社会公共管理两个层面。科层制组织则是公共行政体系实现自身管理的组织载体，这种组织载体以“命令—服从”为管理特点，对自身进行理性化的管理。政府在运用科层制组织管理政府自身的同时，也把行政管理的理念、组织、方法与手段运用到社会公共管理中，导致了社会公共管理的行政化与国家化。随着“行政国家”的日益高涨和福利国家政策导致入不敷出的窘境，公共行政出现了效率低下、机构臃肿、公共政策失效、寻租和贪腐等问题，这种行政管理的病症也相应地影响或移植到社会公共管理领域。行政化社会公共管理已经走入穷途末路，实践呼唤新的公共管理模式。上个世纪70、80年代西方国家兴起了重塑政府的新公共管理运动(NPM)，加之，非政府组织(NGO)、社会自治力量不断发育与成长，于是，现代社会公共管理模式———公共治理模式应运而生，“这就迫使政府不得不去变革其自身的官僚制组织方式，同时，政府也不得不与社会‘分权’，让非政府组织以及其他社会力量加入到社会治理过程中来”。随着社会公共治理模式的出现，行政管理与社会公共管理开始分离。现代公共管理要求政府把对自身组织的行政管理与对外的社会公共管理区隔开来，一方面要对社会公共管理进行适度的放手，让其他社会力量介入进来;另一方面，政府也要在社会公共管理中处于一种重要位置，扮演重要角色，使得组织自身的行政管理服务于公共管理。由此可见，现代社会公共管理突破了政府型社会管理的单一主体，以“协商—合作”代替了传统政府社会管理中的“命令—服从”;以国家与社会、政府与市场之间的良性互动合作，代替传统政府型社会管理中国家与社会、政府与市场之间的对峙，实现了政府型社会管理向现代社会公共治理转变，并将“善治”，即实现社会公共事务管理效益最大化作为自己的治理目标。
五、新公共服务运动———“管理即服务”的政府角色扮演
公共服务与社会治理篇10
一、乡村治理的涵义
关于乡村治理的涵义，张润泽，杨华认为“乡村治理是一种综合治理，它把农村的政治、经济、文化、社会诸元素都统摄进来，以更广泛、更宏大的视野观察农村生活，而不囿于单纯民主化治理的村民自治。”贺雪峰认为，“乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理，或中国乡村如何可以自主管理，从而实现乡村社会的有序发展。乡村治理这个词有两个偏向性的所指，一是强调地方自主性，一是强调解决农村社会发展中存在问题的能力。”可以看出，乡村治理的基本含义就是是对乡村进行治理，以达到乡村社会善治的目的，解决乡村社会的问题。
从人民公社制度解体后，我国广大农村建立起了“乡政村治”的治理模式，“乡政”指的是乡一级政权（包括镇政权），是国家依法设在农村最基层一级的政权组织；“村治”指的是村民委员会，是农村基层的群众性自治组织。乡镇政权和村民委员会的结合，形成了当前有中国特色的农村基层的一种新的政治格局或政治模式。这种乡政村治模式一头牵着国家，一头牵着社会，在乡镇一级上既有国家行政权力对社会的嵌入，同时也体现社会的自治和民主。这一模式中，村民自治是基础，乡镇政府是村民自治的指导力量。
在治理主体问题上，学者一般都认为有多个主体参与乡村治理。除了政府以外，社会组织、经济组织、中介组织及其他权威机构都是乡村治理的主体；在治理理论的框架内，各主体的积极参与、协调合作才能更好地实现治理。同时，我们也应看到，由于多个主体在乡村治理中地位和作用没有明确定位，多主体的治理结构可能出现责任模糊，缺乏权威等问题。实践中，社会的加入突破了政府的单一权力中心，在一定程度上削弱了政府的权威，同时鉴于我国的其他治理主体发育尚不完全，力量比较弱小，获取资源的能力和权力基础都较为薄弱，只能部分承接政府的职责。因此，天生占有大量资源的政府，在其他主体功能不全的情况下如果将自己的责任推给市场或者社会，可能导致更大的“政府失灵”，这对乡村治理来说是不利的。
二、政府主体在乡村治理中的定位
（一）地位和职能
现阶段，政府主体的地位要高于其他主体，在乡村治理中处于中心地位，其职责在于向农村提供公共服务，实施有效的公共管理。在治理理论普遍流行，要求政府进行职能转变的今天，分权、放权、市场化、缩小政府规模等词汇大行其道，好似只要政府让出权力，良好的治理就随之而来，但事实上，这很有可能是一厢情愿。
首先，政府职能转变的根本在于“还权赋能”。将权力还给社会不仅要求社会自治能力的提高，还要求政府自身能力的提高。政府职能转变意味着政府管理权限和管理方式的转变，一方面要界定政府的权力范围，归还企业、地方、社会的权力，变统治为管理，另一方面要培育社会力量的发展。因此，职能转变也是一个渐进的过程，在社会能力和政府能力都不足够的时候，片面地放权给社会是不合实际的。其次，在社会转型期，强大政府对政治稳定来说是必不可少的。现今，我国各种社会问题层出不穷，不同群体和阶层的利益分化、利益冲突明显，各种社会力量登上舞台争取利益，释放政治参与热情，只有强大政府和制度化的政治体系才能农业税取消之后，农村发展已经进入到“工业反哺农业、城市带动乡村“的时代，政府的重点放在了为农民提供服务、促进农村发展上，这在客观上需要一个有效的政府。现阶段，利益矛盾错综复杂，社会发育尚不完全，政府在农村公共服务领域还不能“缺位”。我们在需要一个“小政府”的时候更需要一个有效的政府。
（二）政府公共服务职能的实施和保障
公共服务有助于经济增长。迟福林指出，公共产品短缺反映了特定历史阶段我国经济发展方式深层次的矛盾和问题。我国的经济发展方式转变将直接受制于公共产品短缺，公共产品短缺使多数人的实际福利不能随着经济增长同步提高，制约了消费主导新格局的形成，制约了服务业主导新格局的形成，制约了人力资本主导新格局的形成。因此，为适应经济发展方式转变的客观趋势，应推进以公共服务为中心的政府转型。
各层级的政府在农村公共服务提供上存在角色差异，中央政府是宏观制度框架的供给者，地方政府是公共服务的提供主体，乡镇政府是落实公共服务的主体。中央政府公共服务的辐射范围是全国性的，主要通过重大政策和制度来实施，比如社保制度、教育医疗制度等。地方政府公共服务的辐射范围相应缩小，主要是保障和提高地区居民的福利水平，基层乡镇政府则主要负责执行。保障乡镇政府公共服务职能的切实履行需要提供相应的财力加以保障。在基层财政没有独立财政的情况下，中央政府和地方政府需要分担履行公共服务职能的成本，在不同政策中承担不同责任。
三、建立多主体的农村公共服务供给机制，发挥政府的主导作用
我国农村公共服务事务多，需求多样，客观需要多主体发挥各自的优势，通过协调合作达到资源的优化配置，提高农村公共服务供给水平。政府和其他主体在公共服务的提供中应该依据各自的资源状况、提供能力、效率以及公共服务的不同层次、内容承担相应的供给责任。
政府在公共服务供给中的主导作用指的是政府是公共服务的安排者、引导者，而不是直接的生产者和包揽者，其作用主要体现在：一是提供惠及全社会的公共服务，兼顾效率和公平。通过公共政策和制度的制定，对整体性的公共服务进行安排，如对教育、医疗等领域的事务安排。二是“对农村公共服务的服务标准、质量要求、收费标准、公共服务资格认证、登记制度审计制度和公众投诉等作出制度安排。”三是提供资金支持，建立府际间责任和资金分担机制。多主体积极参与则是动员社会力量、市场力量和群众力量参与到公共服务中来，吸收各种社会组织、非政府组织作为公共服务的供给者，以弥补政府或者市场作为单一主体提供公共服务可能带来的“政府失灵”和“市场失灵”，满足公众需求，提高公共服务的质量和水平。
在农村公共服务的供给中，政府主体和其他主体是协调合作的，政府居于核心主导地位，要切实改善农村公共服务现状，政府应先从以下方面着手。
1．统筹城乡发展，实现基本公共服务均等化。在我国公共服务供给中，呈现出明显的非均等化，这种不均等表现为地域性差异和城乡差异，经济发达地区公共服务水平较高，而相较于农村地区，城市的公共服务水平也明显好于农村地区。这种差异带来了相对的剥夺感，也未达到全体人民共享改革发展成果的目的，不利于社会公平的实现。“统筹城乡发展，重要的是要把新农村的各项建设建立在体制改革和制度创新的基础之上，强化农村公共产品的供给。”
2．培育社会力量的发展壮大，调动群众参与积极性。在公共服务供给中，社会力量是政府力量的重要补充。社会组织、自治组织最贴近人民的需求，能满足农民多样化的需求，培育社会力量的发展壮大，有助于提高公共服务供给的质量。政府要为各种社会组织、非政府组织的发展他们的有序发展提供制度空间和政策引导，保证社会组织的规范运行。政府可通过制定规范社会组织发展的法律法规，为社会组织提供合法性，规范社会组织的发展壮大；给社会组织提供一定的资源支持，帮助社会组织的能力发展，扶持它们在公共服务中承担更多的责任。在各种社会组织中，要特别注重农民自组织自我服务能力的培养和提升，鼓励农民自由地进行利益表达和利益获取，充分调动农民参与农村公共服务、参与公共生活的积极性，才是农村治理发展的前途所在。
公共服务与社会治理篇11
从社会建设的内在逻辑考察，社会层面的建设与改革是统一的。民生事业的发展与社会体制改革相辅相成，不以保障和改善民生为目标的社会体制是不可能长久维持和良性运行的，而没有一个和经济社会发展相适应的现代社会体制，也不可能使中国的民生幸福得以全面实现。十强调社会体制改革在社会建设中的地位和作用，明确社会体制改革是社会建设的核心任务之一，这是对中国社会现实和发展规律的深刻洞见和科学判断，必将对中国改革事业的全面推进产生深远影响。
社会体制是事关社会事务管理、社会公共产品供给的主体职责、组织方式及运行机制的一系列制度性安排。社会体制与经济体制、政治体制、文化体制共同构成了一个国家经济社会运行的体制功能体系，其中任何一项体制的功能不良都可以影响其他体制的良性运行。体制改革进程也是一个整体，任何一项体制改革的滞后也必然会影响其他各项体制改革的深化。社会体制改革是中国体制改革的重要组成部分，没有社会体制的改革或改革滞后，经济体制、政治体制和文化体制改革也必然步履维艰。当前如何推进社会体制改革？
首先是要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。党委在社会管理体制改革中必须坚持发挥政治领导核心作用，总揽改革全局、把握方向、整合力量，提高执政党引领社会、组织社会、管理社会、服务社会的能力。政府要进一步转变职能，强化社会管理和公共服务的责任，建设服务型政府，提高社会管理和服务的绩效。社会管理既是对全社会的管理，也是全社会共同参与的管理，新型的社会管理体制要特别注重扩大社会参与，发挥人民团体、基层自治组织、各类社会组织和企事业单位的协同作用，发挥群众参与社会管理的基础作用。推进社会管理的规范化、专业化、社会化、法治化，加强社会领域立法和执法，把社会管理纳入法治化轨道。
其次是加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。在基本公共服务体系建设中，政府负有主导责任，要进一步完善公共财政体系，科学划分各级政府基本公共服务的事权和支出责任，改进政府提供公共服务的方式，建立和完善社会化、专业化的公共服务供给机制。加强基层公共服务网络建设，增强城乡社区服务功能，立足我国社会主义初级阶段基本国情，优先保障基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、基本住房保障等服务的提供，并且随着经济社会发展逐步扩大范围和提高标准。打破城乡和地区分割，加快推进城乡基本公共服务均等化，加大公共服务资源向农村和贫困地区倾斜力度，实现基本公共服务制度全覆盖。
第三是加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。政社分开是现代社会组织体制的一项基本原则，各级政府是行政管理部门，要按照法定权限和程序履行政府职责，包括法定的社会管理和公共服务的责任；各类社会组织是非政府机构，有着自身的社会功能和组织特点，同样要依法参与社会管理和公共服务，特别在微观的社会事务和专业的社会服务中要发挥其特殊的作用。新一轮国务院机构改革和转变职能方案强调，政府和各类社会组织各自的权责必须明确，既要相互协同又不能错位越位。要改革社会组织的管理体制，逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。推动社会组织健康有序发展，适应广大人民群众通过社会组织依法参与管理国家事务和社会事务的需要。国家要制定和完善社会组织的法律法规，依法建立社会组织的发展促进机制和监督管理机制，社会组织要严格依法自治，完善内部治理结构，提高自律性，而政府和社会则要依法尊重社会组织的法定自治权。
第四是加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。社会管理机制是社会体制改革的重要支撑。加强源头治理必须更加注重民生和社会的公平正义，坚持科学、民主、依法决策，防止和减少社会风险产生。要更加注重群众诉求的表达和利益的维护，及时收集和反馈相关信息，更多地通过平等沟通和协商，化解社会矛盾，满足群众合理需求，以实现社会管理的动态化。加强应急处置要更加注重应急能力建设，有效应对和妥善处置突发公共事件，预防和减少灾害及事故的危害，提升社会管理的科学化水平，最大限度促进社会和谐。
二、社区是社会体制改革的基础平台
社会体制改革是一个从宏观到微观的系统性改革，要实现社会体制改革的基本目标和任务，不仅需要有顶层的设计，更需要注重在基层的落实。社区作为社会的微观结构和基层地域性的社会生活共同体，它有着不同于政治国家和一般社会组织的社会功能。当前，加强社会管理的重心在社区，完善基本公共服务的依托在社区，现代社会组织体系的根基在社区，维护社会稳定的前沿在社区。社区是社会建设的着力点和支撑点，因此，社区也必然是社会体制改革的着力点和基础平台。
社区是当前社会管理的重心，每个人都生活在特定的社区中。改革开放以来，大量的“单位人”转化为社会人，各种社会需求、社会问题和社会风险，都会不同程度地反映在社区生活中。改革开放以来，中国城乡社区建设的实践和逐渐形成的社区治理体制，使社区已经成为建构党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障社会管理体制的基础平台。
20世纪80年代中期以来，中国逐渐形成了以社区党组织为核心，居民自治组织为主体，社区居民民主参与的社区管理体制。在社会事务处理和公共服务供给上，政府发挥着主导作用，而社区则依法实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。虽然这种体制在实践中还有大量不尽人意之处，但是它所体现的共同治理原则，有利于实现社会管理中党委领导、政府主导、居民自治、社会参与的有机统一。
在现行的社会管理体制中，社会协同、公众参与的不足是一项明显的制约因素。改革社会管理体制就必须有效地提高和增强社会的参与度，提倡和鼓励社会和公众的民主参与。一方面可以提升社会事务决策的科学化和民主化水平，增强社会公众对社会事务决策的了解、信任、支持和监督，凝聚社会共识和发展动力。另一方面可以提高社会公众自主自立的社会责任感和公共意识，提升公众参与社会事务和社会管理的能力，从根本上增强社会管理的内在素质和社会基础。
社区是人们认识社会、参加社会生活的第一场所。参与社区的公共事务正是参与全社会的公共事务和社会管理活动的基本通道。人们参与社区的公共事务，培养了健康的社区意识和公益精神，增进了居民相互间的关怀与情感交流，既是居民对社区责任的分担，也是对社区发展成果的分享，体现了社会成员对社会发展、公共利益的参与性贡献，又体现了其享有社会福利及参与社会公共事务管理的权利。当人们的民主参与使社区的发展与社会的发展更加协调时，基层社区自治的实践就具有了社会参与的倡导者与实施者的角色，社区所具有的扩大社会参与的功能和机制，也就为进一步推进社会管理体制的改革提供了重要的基础和途径。
社会体制改革提出的建设覆盖城乡的基本公共服务体系，同样需要依托社区来实现。基本公共服务是公共服务中最为基本的部分，是保障和改善民生必不可少的公共产品，社区是这些产品供给的最为重要和广泛的微观渠道，中国的社区建设就是从倡导社区服务起步的，服务是社区建设的本质属性，国家制定的社区服务体系建设规划（2011-2015年），明确要求城乡社区要建立“党委统一领导、政府主导支持、社会多元参与的服务网络及运行机制”。
目前，全国有6923个城市街道，8.7万个城市社区。全国共建成街道社区服务中心3515个，社区服务站44237个，社区综合服务设施覆盖率达50.81%。社区服务内容不断拓展，劳动就业、社会保险、社会服务、文化娱乐、社会治安等公共服务逐步向社区覆盖。社区服务队伍不断壮大，截至2010年底，全国共有社区居民委员会成员43.9万人，社区公共服务从业人员105.9万人。有507.6万社区居民成为社区志愿者，活跃在社区服务各领域，成为推动社区建设和社区服务的重要力量。社区服务方式不断改善，有的地方通过政府购买服务、设立项目资金、开展项目补贴等方式，引导社会组织、企事业单位和居民参与社区管理和服务活动。
尽管就总体而言，社区服务体系建设也还存在服务项目较少、水平不高、服务人才短缺、素质偏低、结构亟待优化等困难和问题。但初步形成的社区服务制度环境，已经为进一步按照社会体制改革要求建设覆盖城乡的基本公共服务体系作了可贵的探索，提供了扎实的基础，一个较为完善的基本公共服务体系不仅必须深入到社区，也必须依托社区而建。
建设现代社会组织体系是社会体制改革的一项重要任务，社会组织成长发展是现代社会内在结构和功能的需要。然而在中国的现实环境中，社会组织能真正扎根成长的土壤是在社区。
社区实施的基层群众自治制度，是中国特色政治制度的四大组成部分之一，社区的自治体制与依法自治的社会组织之间有着最为相近的法定地位和组织特征，社区治理需要社会组织的参与，大量群众性的社区社会组织，已经成为社区建设的活跃主体。政府是社区公共服务的供给者，但还需要有实际的服务生产者，社区居委会、志愿者及居民互助服务只能承担部分的服务生产职能，要满足社区居民多样广泛的服务需求，需要大量的社会组织进入社区，为居民提供各种优质的专业化的服务，这就为社会组织的健康成长、发挥功能提供了最广阔的发展天地。
社区也是建立源头治理、动态管理、应急处置的社会管理机制的前沿阵地。目前，由于经济发展方式、社会利益格局等迫切需要转换和调整，社会中出现了许多新情况、新问题，大量新增劳动力的就业、社会弱势群体的生活困难、人口老龄化、城市外来人员的社会融入、征地拆迁等群众利益的保障等问题都比较突出，这些问题给社会管理增加了困难和压力.如果处理不好，解决不当，势必会造成社会的不稳定。而这些问题大量反映在社区的日常工作和生活中，许多的苗头最初就出现在社区，在基层社区建立起有效的社会管理机制，及时准确地从源头上预防和解决社会问题，构筑好保障群众利益、维护社会稳定的前沿阵地，是社会长治久安的治源之策。
三、在社会体制改革中继续创新社区治理
社区作为社会体制改革的基础平台，自身也需要在社会体制改革中不断完善和创新社区的治理机制。完善和创新社区治理需要形成政府、社区组织、居民及辖区单位、社会组织等基于公共利益和社区认同，上下互动，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的机制。
这种机制的形成需要有一个多方探索和实践过程，而当前在社区治理机制的创新中，一个值得关注的问题是如何按照社会体制改革的要求，处理好社区、社会组织和专业社会工作的关系。
社区作为社会管理和服务的基础平台，一方面在社区建设的进程中社区的社会管理和服务功能有了长足的提升与进步，另一方面由于政府职能转变的相对滞后和社区自治资源的不足，社区工作中也长期存在着某种“行政化”倾向，不少社区忙于应付政府下达的各项行政任务，缺乏能力和资源来更好地满足社区居民日益多元化社会服务需求。要改变这种局面，引导从事公益的社会组织和专业社会工作人才进入社区，发挥其实体化的组织优势和专业化的人才优势，无疑是一项创新社区治理的举措。它可以使社区治理的主体进一步多元化和专业化，从而增强社区的服务功能，为社区居民提供更广泛更专业化的社会福利服务，形成社区治理的新格局。
社会组织是社会建设的重要主体之一，没有社会组织充分发挥积极的社会功能，就难以构成现代化的社会管理和服务机制。改革开放以来我国的社会组织有了一定的发展，在社会生活的各个领域里发挥着日益活跃和重要的作用。但由于历史文化传统和现实体制因素的影响，我国社会组织同样面临着总体发展水平不高，组织的人才、资源、能力不足等发展中的问题。要积极引导社会组织健康有序地发展，就必须创造更为良好的体制环境和提供更为良好的资源条件。以政策和制度为保障，吸引专业社会工作人才进入社会组织，可以有效地为社会组织提供优质的人力资源，以增强社会组织的能力，支撑社会组织进入社区等公共生活领域承接社会公共服务，这就开辟了社会组织健康发展的体制空间，提供了人才支撑，同时也为政府转变职能，改善公共服务供给方式探寻了新的路径。
公共服务与社会治理篇12
一、“善治”理念对基层社会治理模式的重构启示
对于基层社会治理而言，其在解决基层社会公共事务过程中，也要积极维护社会的和谐关系，而这种和谐是建立在民主基础之上的，因此要求政府遵照社会现实，调整社会治理模式。现阶段，我国政府进一步强调了基层社会治理的民主化，政府要还权给民众。全国政协十二届三次会议以来，我国政府大动作“简政放权”，取消和下放行政审批事项累积超过700项。在国务院的号召下，各地区各级政府也要深入推进“简政放权”幅度，社会活力空前迸发。简政放权不仅是过去两年的改革重头戏，也将会是未来的重头戏，而基层社会治理模式也要“简政放权”。事实上，行政主导的基层社会治理模式已经不适应社会经济发展的需求，因而政府要对基层社会治理模式进行重构。但是，重构需要强大的理论指引，而“善治”理念给了我们较多的启示。
“善治”是一种重要的社会管理思想，其中其概念的中心是good governance，“善治理念”主要强调了通过有效的治理，维护良好的社会秩序和集体。“善治”对政府与社会的关系进行了很好的阐述，具体来看：
（一）合法性质与法治状态
即公众和政府均对社会秩序和权威表示认同，并自觉服从。在基层社会治疗重构中，我国政府也要保证治理模式的合法性，并使其社会大众认同，维持良好的社会秩序。
（二）公众深度参与
“善治”的基本原则是公民参与政治活动、社会活动等，同时强调民众的深度参与性质。对于基层社会治疗重构而言，民众（社会组织）参与治理，要体现在政治和社会生活两方面。中国式的“善治”更加倡导政府和民众，深层次的友好合作，这样才能提高公民参与社会建设，维护社会秩序的积极性。
（三）公开与透明
“善治”要求治理过程中，关系公民和组织成员的直接利益事务要保证公开与透明。具体来说，基层社会治理模式应告知民众，政府、政策等治理相关信息，并给予公众（组织成员）参与治理相关决策制定的机会。此外，也要重视民众对公共决策的监督职能，进而保证管理政策发挥其应有的作用。
（四）公共服务优质性
“善治”强调治理的关键是为公众提供良好的公共服务，公共服务是否优质、高效直接决定管理的成败。同样，在重构基层社会治理模式中，也要保障公共服务的高质量，具体来说基础建设、软等都要保证较高的治理效果。民众与政府的协作管理，将最大限度的突显公共利益。
从“善治”理念中，我们可以得到一些重构基层社会治理模式的启发，我国基层社会治理集中体现为“还政于民”，完成这个过程也将提升社会自治能力。对于社区自治问题，我国应以培育自治能力为主，进而完成整个治理模式的重构。
二、基层治理模式重构——社区自治的治理路径
重构社会治理模式其本质就是改革社会管理方式的过程，对于社区治理而言，“自治”要求社会个体要逐步实现“社会人”的转变，这样才能做好基础社会自治与政府治理的良好互动。在治理模式重构中，社区要尽快实现“政府主导”完成到“自治”的转变，具体来说其治理路径应体现在以下两个方面。
（一）自治主体多元化发展
在社区自治中，需要对政府的职能、管理行为等进行重新定位，以提高治理的规范性。在社区自治中，自治主体已经发生了改变，其包括政府、公民、社区组织三部分，与传统治理模式相比，重构后治理主体不再单一，而是出现了多元化发展。在社区自治中政府仍占有关键的主体地位，但是要保证社区的公民充分发挥其管理的职能。作为政府，要重新定位自身参与社区建设角色，将原有“全能政府”职能进行分解，让各类社会事务管理下放至公民治理。同时，近年来一些社会非营利组织逐渐开始承担起行业内社会事务的管理，这使得政府不必浪费精力管理纷繁的事务，社会非营利组织已经成为基层政府的左膀右臂。由此来看，公民、社会非营利组织将作为政府的补充力量，在社区自治中担负起重要的责任。在社区自治主体向多元化转变的过程中，还应完成以下几个任务：
1.定位权力与关系。应构建新的现代社区组织结构，传统的自上而下单向权利运行结构不能满足合作、协商的多方管理关系。因而，要构建一种上下联动的互动管理模式，要求多方管理主体可以进行良好的合作、协商。定位权力与关系的关键是保证管理主体处于一种伙伴关系，多方主体可以友好的协商确定管理目标，这种多方认同的管理模式也将提高公共事务的效率。现阶段，政府要“简政放权”，提高社会非营利组织、社区公民的主体地位，共构建三者“鼎力”的社会组织结构。
2.加强社会非营利组织培育。社会非营利组织作为第三部门组织，应突显其社会服务功能。在社会主义市场经济体制的发展中，各行业的自治管理需要一些行业组织、社会非营利组织进行管理，而政府加强这些组织的培育，将极大减轻政府管理的负担。这些组织属于民间力量，也是重要的社会资源，应鼓励这些组织发挥出应有的社会服务功能，达到优化社会资源配置的目的。社会非营利组织的主要社会服务内容主要为中介服务和针对两部分，这样能迅速解决问题，同时也能提升服务的专业性。
3.激发内各方参与社区建设热情。社区自治的效果直接关系社区内每个个体，因而要广泛调动社区内各单位的参与积极性，营造社区共建的氛围。当前，我国社区内各单位参与管理的程度较低，且参与热情不高，尤其是一些私营企业参与率较低等。因而，在社区管理中，要积极宣传社区共设的精神，鼓励各方参与社区公共事务管理。同时，要完善制度规范，如政务公开制度、社区管理体制、听证制度等，从而用制度规范社区自治。
（二）自治方式转向复合型
传统社区治理方式以“管制”为主，强调单一治理主体（政府）绝对的管制权，而在社区自治中要打破这种绝对控制的统一管理模式。在重构基层社会治理模式中，要体现出治理主体服务社会成员的理念，并不进行统一化管理，而要尊重社会个体的差异性。因而，社区自治的自治方式，应是服务、协调、回应等组成的复合型管理方式。社区自治方式要趋于复合型发展，可以运用法律、政治、文化等多种手段。
1.加强改革措施完善。社区自治一次全面的改革，改革离不开各项改革措施的支持。首先，要加快社区改革相关法律制度的建设，构建一套完整且规范的社区法律体系，使社区自治模式规范化、制度化，同时为社区自治深化提供法律依据；其次，要完善社会政策，体现社会公平正义，注重公民的权益，促进社区治理向民主化发展。
公共服务与社会治理篇13
〔摘要〕大量社会组织的涌现，对单一的政府治理结构产生了深远的影响。唐兴霖教授的《国家与社会之间》一书，以社会组织为抓手，揭示了公民、社会组织、市场、政府分别在公共服务生产、提供中的角色与功能，系统性地提出了一种整合四者于一体的、从国家到社会中的每个公民之间都可参与的、多主体协同的公共物品与服务生产与提供体系，这本质上是一种从理论上构建出的“国家治理体系”。它提出了公民、社会组织、市场、政府四者中，既可单独生产或者提供公共物品与服务，也可以两两之间、多者之间合作生产、提供公共物品与服务。为了实现这种“国家治理”式提供，可以采用绩效导向式协同中心来作为工具。
〔关键词〕国家治理；公共物品；公共服务；社会组织；政府
〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2014）02-0093-06
理论的首要功能是解释。经济学理论很好地为我们回答了私人物品、私人服务的生产与分配、以及资源如何配置以实现最优生产的问题。然而，经济学对于公共物品、公共服务的解释却总留有缺憾，不那么尽善尽美。与公共物品、公共服务中的几个元问题：应该生产何种公共物品与服务？这些物品由谁来提供、谁来生产？如何评估以检验最终产品和服务是否符合消费者偏好？截至目前，经济学都没能够给出更合理的解释。随着公共物品、公共服务供给研究重点从效率向制度设计转移，管理学也在尝试对其生产与提供做出更合理的解释，公共管理学者们在这方面的探索尤其值得称道。当然，“理论的作用并不仅仅是提供解释，也许最重要的是，它能提出有用的问题，确定有效的分析单位，从而很好的解决一个领域的核心问题。”〔1〕一直致力于探究国家与社会之间各种张力如何有效协同的唐兴霖教授的最新研究成果对解决这些元问题具有非常大的启示性，在某种程度上，我们可以说它较好地完善了传统经济学的不足。唐教授的新成果是一本名为《国家与社会之间》的学术专著，它在我国较早构建了一幅“国家治理”体系。尽管“国家治理”在十八届三中全会出台《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》后已经成了一个“热词”，但唐兴霖教授在学术上却早就洞察并尝试构建这一理论体系。本文拟在追述公共物品、公共服务的各种理论解释的基础上，完整呈现《国家与社会之间》所构建的“国家治理”式生产、提供公共服务的理论体系。
一、从教条式政府提供到公共物品与服务的多主体供给的变迁 对公共物品供给的研究由来已久，但是20世纪50年代以前，理论研究主要集中于财政收入方面，直到福利经济学派代表人物保罗・萨谬尔森（1954）对公共物品作出经典性定义，人们才认识到公共物品与公共服务是所有消费者都能受益但市场却常常供给不足甚至根本不予供给。这种公共物品与服务供给中的市场失灵造成了另一种极端补救理论，即政府完全提供理论，政府理所当然地被贴上公共物品供给者的标签，理由就是需要一种强制力量克服公共物品（服务）提供中的“搭便车”现象。加勒特・哈丁（Hadin，1986）的“公地悲剧”〔2〕和“囚徒困境”模型也适时论证了政府“全能”供给的必要性和非政府主体供给的低效性。在“公地悲剧”模型中，理性的放牧人不受限制地共同使用公共牧场，每个人都从自身的放牧行为中获得直接受益，但是一旦由于过度放牧引发牧场退化的成本时，理性的放牧人不会考虑整体的社会边际受益和成本，而是从自身的成本与受益中衡量最优的放牧数量，最终的结果是对每个放牧人都不利。“囚徒困境”模型也证明了个人最佳选择并非集体最佳。两个经典模型得出同样的悲观结论：理性的个人之间不会合作，这就为引入强制机制及政府干预提供了口实。另一个经典模型是曼瑟尔・奥尔森（Olson，1965）“集体行动的逻辑”，奥尔森也看到了“看不见的手”的失灵，他系统考察集体行为之后发现传统的“具有共同利益的群体，必然为实现这个共同利益采取集体行动”的假设并不能很好的解释和预测集体行为，他提出集团规模决定集体行动成功的假设，证明了个人自发的自利行为往往导致集体不成功的结果，并说明正是不合理的成本收益结构导致了搭便车的行为，这为通过采取“选择性激励”实现小集团公共物品（服务）供给的成功提供了可能。这些经典理论均证实了市场自发条件下公共物品、公共服务非政府主体供给的无效性和政府供给的必要性。由于这些理论对于解释当时的实践难题具有较高的解释力，且迎合了当时从东方到西方普遍盛行的国家干预主义历史背景，一时之间竟使人们误将政府生产、政府提供当成了“必然不移”模式，“政府生产与供给公共物品”被误解为一种公共管理教条。
然而，政府全能提供的干预式处方并未能治愈市场失灵的弊病却引发了干预病――政府失灵。“无论是民主政体还是集权体制，政府运行的实质都是按多数人的意愿与需要行事，因此政府永远不可能完全准确地提供公民所需要的公共产品，必有部分公民的偏好不能得到满足，始终存在未被满足的需要。” 〔3〕萨缪尔森笔下那个“存在无所不知的政府”的假设受到来自现实的挑战，公共决策体制的缺陷和信息不完全带来的决策失败问题逐渐暴露。同时，由于政府缺乏产权和利润最大化的约束，缺乏监督机制，加之其内在扩张的动机，公共机构运行的效率也为人所诟病。公共选择理论的创始人詹姆斯・麦吉尔・布坎南（JamesM Buchanan）运用经济学方法分析政治决策过程，将经济分析扩大和应用到政治法规和制度的结构选择上。公共选择理论的独到之处在于它关注的中心是政府与社会的关系，认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”，摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争。舒尔茨提出：“我们总是考虑由公共领域来干预私有领域，而不是相反。……有效的改革，有时可能是把市场过程扩大到‘非市场’或政府领域当中去。”〔4〕公共选择理论认为，只要有可能，政府的职能就应由私人部门来承担。无论是在市场还是在像合同这样以市场为基础的机制里，类似市场的竞争都会使效率最大化，决策者被迫去寻求正确的信息并做出最优的决策，否则他人将赶超他们并使其失业。因此，公共选择理论主张，针对特定的产品与服务需求，选择私人企业、非赢利性公共机构、半独立性公共公司或政府机构为社会提供最好的服务；通过分权使“权威分割”（Fragmentation of Authority），允许不同组织之间在职能和管辖区域上有重叠交叉；进一步放松对市场和社会的管制。
回到实践中，20世纪80年代，欧美各国开始在“新自由主义”理念指导下陆续展开了新公共管理改革，在公共产品与服务领域兴起了民营化的热潮，尤其流行服务外包，政府委托市场部门生产公共服务（物品），政府供给公共物品的形式被拓展。但是新公共管理却无法克服公共责任散失、取巧规避和信息不对称带来的管理问题。随着自治组织、治理、公民社会及善治等理论的出现，现实和理论同时召唤市场、第三部门和公民合作参与公共物品与服务的供给。个人供给公共物品与服务的可行性在埃莉诺・奥斯特罗姆（Elinor Ostrom，1990）的“公共事务治理之道”〔5〕中初见端倪，她承认了“公地悲剧”、“囚徒困境”等理论模型证明通过分散的个人决策无法提供公共物品（服务）的悲观结论，但也举出了大量自主治理成功的案例。指出在满足边界界定、冲突解决、监督等条件后，公民完全可以进行自主治理，即使是面对“搭便车”、机会主义和责任规避等行为诱惑时也能取得持久的共同利益。自治组织理论为人们反思福利国家危机注入了灵感，也进一步抛弃了只能由政府生产并供给公共产品与服务的教条化认识。
市场失灵和政府失灵为社会中介组织的蓬勃发展创造了广阔的空间。“全球性的行政与经济改革，促使原来由政府和企业承担的部分职能分流出来，这部分从第一部门和第二部门分流出来的职能迫切需要一个载体来承载，并且需要一个中间体来连接职能的断层。作为独立于政府和企业的第三部门，非营利组织理所当然地承担起了这份义务。”〔6〕这些社会中介组织在政府功能和市场功能的“空白区域”往往更具效率，它们在教育、卫生、社会服务和社区服务等领域大量涌现且表现活跃，尤其是被萨拉蒙（Salamon，1995）划分为第三类的公益组织，它们直接向社区和公民提供服务，不仅将公民因同一目标有效的组织起来，还使慈善用于实现有价值的目标，在西方国家的社会生活中发挥了至关重要的作用。另一方面，萨拉蒙也一针见血地指出了志愿部门自身无法摆脱的缺陷：资源的有限性、专业技能的缺乏、志愿活动的特殊主义和功利主义，这就是学术界后来命名的“志愿失灵”问题。志愿失灵并非昭示人们搜寻科学地提供公共物品与服务行动的失败，相反，一系列公私部门在公共事务中合作成功的典范使人们愈发意识到对公共产品与公共服务供给者的探讨并不是一个非此即彼的命题，社会活动的主体之间的关系不是独立和替代，而是相互合作和补充。无论实践还是理论，公共物品与服务的供给正在由政府向市场和“第三域”转移都是一个确定不移的趋势。我国十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出要“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，提出要政府、市场、社会中介组织和公民社会相互合作、协同进行公共物品与服务的生产提供，进一步指明党和政府对国家治理规律的科学把握。
二、《国家与社会之间》提供了公共服务与物品供给中的“国家治理体系” 唐兴霖教授所著的《国家与社会之间》是作者一直以来研究从国家到社会的广域内，究竟有哪些主体可以生产并提供公共物品与公共服务的结晶。该书在把握了公共物品与服务的实践与理论走势的基础上，主要从社会组织入手，探究了组成社会组织的单个公民，与社会组织相对的企业、政府如何单独或者协同来生产、提供公共物品与服务。作者首先就“社会中介组织”的概念予以澄清：“是指在市场经济条件下，根据志愿原则依法成立的不以营利为目的的，专门在社会大系统中相对（分离和）独立的（两个或两个以上）的自然人或法人主体（或政府、企业和个人）之间，遵循独立、公开和公正的原则，发挥隔离带和桥梁的作用，从而间接增进各方利益和社会福利的社会组织的总称。”〔7〕显然，这里的“社会中介组织”被置于国家――社会大系统的框架之下，是区别于政府、企业和公民社会并与他们共同存在的领域。该书提出，公民个人、社会组织、政府、企业，这四个主体均可单独生产并提供公共物品与服务，也可以任意几个主体合作生产并提供公共物品与服务，这本质上对公共产品理论、公共选择理论、公共池塘资源理论的一种整合与补充，是理论上对“国家治理体系”的一种先见性构建。
该书强调了多主体互动的“治理”式公共产品与服务的提供。众所周知，“治理”是“个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排”。〔8〕我们曾经总结了治理的7个“内核”为“比政府管理范围更广，包括了非国家的行为者；涉及的是正式机构和市民社会机构之间的互动；政府通过设计、形成和执行正确的政策来高质高效平等地履行政府职能的能力；是一个持续的过程，在这个过程中冲突与对立的利益得到协调，人们之间相互合作；治理过程的基础不是控制，而是协调；既涉及公共部门，也包括私人部门；包括着能迫使人们服从的正规权力机关和管理，也包括着那些人民与权力机关都乐于接受，享有共同利益的非正规的措施。”该书在字里行间阐释了“治理”可以划分不同的区域，如图1所示，存在政府、市场、社会组织、公民①4个不同的调节人类行为、活动、关系的领域，四者相交形成A、B、C、D、E、F、G、H、I、J、K、L、M共13个区域。在这些区域中：A是政府管理区域，这个区域属于“纯公”区域，在此区域必须以实现公共利益、造福整个社会为目的，只能由政府这个“看得见的手”代表公众来进行管理、指导和协调。像国防、法律、秩序这类纯公共服务必须借助国家的强制力量来由政府供给。B是市场区域，这是一个“纯私”的区域，其间的资源配置、利益协调、关系处理都依据效率和效益原理，在此区域，人们都是“理性人”，都追求“最大效用”，各种资源、关系、利益都靠市场这只“看不见”的手来配置。C是社会组织区域，此区域是“纯第三部门”域，它以完成某种使命为目标，既不像政府那样追求最大化“公共利益”，也不如市场那样追求效用最大化，而是用非盈利、非强制的方式进行各种利益、资源、关系的处理。显然，这一区域活动的社会中介组织有着较为广泛的社会关系，活动具有一定的公共性。它们能弥补政府和市场公共服务（物品）供给不好和不足的缺陷，利用自身的独立性、服务性等优势合法地参与公共事务。慈善组织就是一个典型的例子。D是公民行动区域，这是“纯公民”区域，由公民依靠相互契约、社会风俗、非成文规章等一些软性规则调控这种资源、利益和关系。E、F、G、H都属于某两个领域的交汇区，在这些区域，各种活动所追求的目标不同于特定区域内的单纯追求，不能单纯采用某个领域独有的调节利益、资源、关系的措施，需要采取新的合作的方式，要考虑到各方的利益共赢问题，我们将其依次命名为政民区域、政社区域、市民区域和市社区域。在政民区域内，两个或两个以上公民的需求就具备公共性，政府应该以实现公共利益和增进公共福利为己任，在充分沟通、合作的基础上为公民提供所需的公共服务与公共物品。在政社区域，政府与社会组织（第三部门）合作供给公共物品与服务的案例已经屡见不鲜，现实中的环境保护、教育发展、社会服务等公共事务越来越多的走上了合作治理的道路。市民区域是“纯私”和“纯公民”区域的交集，它依赖社会契约运作，调节公民个人、家庭与市场之间的关系和利益。市社区域同样根据社会契约调节资源在市场和社会组织之间流动，尤其在企业社会责任的驱动下，市场和社会组织的合作越发广泛和深入。I、J、K、L都属于某三个区域的交汇区，在这些区域，各种活动所追求的目的、使命也不同于特定区域内的单纯追求，在此也不能单纯采用某个领域独有的调节利益、资源、关系的措施，需要采取新的合作的方式，要考虑到各方的利益，我们将其依次命名为政民社区域、市民社区域、政民市区域和政社市区域。大量关注社会特殊群体的社会组织进入社区，承担了本来由政府履行的服务职能。比如，对残障公民的生活救济和心理辅导；对孤寡老人的持续关注；对社区文化建设的资金支持和指导，社区服务的例子说明政民社区域内合作提供公共服务正在变得活跃。政民市区域内合作提供公共服务的一个鲜明的例子就是就业，政府通过政策优惠、财政补贴在市场部门为失业公民寻求工作岗位。M是四者交汇的区域，在这个区域中，对资源、利益、关系的处置采用完全不同于任何单个区域的方式，在这里，成文法、非成文法共同起作用，各种社会问题的解决，依靠四方的合作与协调，强制力降低到了最小程度。从私人物品到准公共物品再到纯公共物品的连续谱里，准公共物品（或服务）最为常见，而这些公共服务的供给往往同时涉及政府、市场、社会组织和公民领域，也就是M区域，这也从侧面证明了M区域内各主体合作、协同性治理公共事务、生产或者提供公共物品与服务的必要性。如果M区域扩大，就是善治的扩展，人类社会的生活质量持续提高。如果无限扩大，就是四个区域的重合，这就是消灭阶级、消灭三大差别、政府自动退出历史舞台的社会。在这些区域中，E + F + G + H + I + J + K + L+ M =总治理区域（也就是从国家到社会之间所有可能的治理区域，我们认为这就是一种理论上的国家治理体系）。其中，用深色表示的M区域，需要四方协力合作，是“善治”区域，其中任何属于总治理区域中的单个或者联合区域都属于“国家治理”范畴。
图1 国家治理式多主体协同提供公共物品与服务
该书构建了一个理想的“国家治理”式公共物品与公共服务的供给框架。它对于矫治我国传统的改革模式和公共物品与服务供给模式，对于处理好政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系具有较好的指导性，能够较好地解决原有改革模式中“中心驱动”的弊端，改善全能政府在公共服务供给中的“孤独”困境，也能够将“中心驱动”、“增量式改革”中因利益集团困扰而改革动力不足的问题解决〔10〕。
如图2所示，在原有改革模式中，我国主要依靠各级政府拥有的公共权力进行“压力体制”式改革，这是国外中国问题研究专家称之为“中心驱动”的改革模式，其动力源泉是中央政府权力线省级政府权力线市级政府权力线县级政府权力线乡镇级政府权力线这样逐级展开，被称之为“压力体制”式的权力扩散过程。在此过程中，往往存在着政企不分、政事不分、政社不分问题。在这种情况下，凡是与权力靠近的组织、个人均能获得较多的实际利益，逐渐形成了围绕权力而展开的利益集团，成为改革的阻滞性力量。要突破当前的改革困局，就需要向社会的其他主体寻求力量之源。该书通过重新塑造国家与社会之间的“第三域”，构建了一个完整的国家治理框架，这在理论上较早地预见了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革路径。
图2 “国家治理”模式下各种公共物品与服务
生产、提供的动力源
该书指出，“国家治理”式生产或提供公共物品与公共服务不仅包括传统的政府治理社会、公民、企业的模式，也包括了公民与公民之间基于利益共赢的协同生产提供、公民与第三部门等正式社会组织之间基于利益共赢的协同式生产与提供，还包括企业与公民之间、企业与企业之间、企业与第三部门之间基于利益共赢的协同式生产与提供，等等。总之，这种新型的广泛分布于从公民个人到国家之间的各种形式的利益主体之间、多主体之间的以利益协调、利益共赢、协同发展为目标的协同式生产与提供公共物品与服务的治理形式，都是“国家治理”的有机组成部分。如图2所示，在“国家治理”模式下，未来将出现大量的新的动力来源。此模式下，在改革的动力源上，既有中央政府权力线省级政府权力线市级政府权力线县级政府权力线乡镇级政府权力线这样逐级展开的动力源，它代表着政府的力量。在此模式下，政府权力除了按照科层制逐级行使之外，它与公民之间、企业之间、社会之间、其他组织之间还可以是平行的、互惠的关系，以促进共同利益最大化为目标。在每个层级政府的辖区内，都存在着共同利益，都存在着因利益共赢而需要协同行动的力量之源，这些都是“国家治理”模式之下公共服务与物品生产、提供的力量源泉，在此模式下，下级政府也可以与上级政府进行协同生产并提供公共物品与服务，下级的合法利益诉求也可以反作用于上级政府；在不同层级政府辖区内的公民、企业、第三组织也可以基于共同的利益诉求展开各种互动行为，以增进共同的利益。
图3 传统模式下的公共物品与公共服务需求
三、以绩效导向实现“国家治理”下协同提供公共服务与物品 该书提出了如何实现在国家治理框架下提供公共物品与服务。“国家治理”模式下的公共产品与服务供给与传统提供方式的区别在于，传统的公共服务需求――供给模式是单主体的静态决策、生产和提供方式，消费者和提供者之间的割裂导致整个过程存在信息偏差、资源浪费及效率损耗（如图3）。“国家治理”式公共物品与服务的供给模式区别于传统模式（如图4），它是一种绩效导向的合作、协同性的动态供给模式。从决策到生产、再到提供，每一个阶段都会通过绩效评价技术适时修正，最终的公共服务必将符合公众的实际需求。在合作、协同性的公共服务（物品）供给模式中，既有治理分域下各个利益主体自身参与，也有大量第三部门和公民社会的专业人员参与预评估，这样基于某种或某次公共服务的供给，从一开始就以服务绩效为导向，相关利益主体的关系在同一领域下完全融合，社会中的相关专业知识也用到了公共服务决策的优化中。在空间上，这种“国家治理”式的公共物品与服务供给模式要求因公共目标被纳入“同一域”①之下的主体开展广泛合作，进行优势互补。在时间上，它要求这种合作和协同治理必须是持久的，表现为多主体供给公共服务行为的可重复性、公共服务绩效目标的一致性、需求和供给阶段评估的持久性。图3为我们展示了“国家治理”模式下协同的公共服务供给模式，当某种公共服务需求产生时，主体自身、绩效前测实验室②、公众发挥各自优势进行多主体协同需求预测。这样，在资源自由流通，信息顺畅交换的基础上，经过绩效前测实验室跨学科、跨领域专家团队的预评估过程，我们可以达成一个最接近、最符合现实需要的行动方案，即最满意决策。达成最满意决策只是协同过程的第一步，一旦行动方案进入服务的生产环节，绩效评价研究室将和政府、公众一道进行产品质检和流程优化，通过及时叫停不合格的公共产品和服务生产项目、及时优化产品和服务生产流程来实现过程控制。期间，政府可以追究外包项目受委托方的责任，以及政府自己生产中的责任人。同时确定前一阶段的绩效目标设置是否过高或过低，要保证绩效目标“跳起来够得着”，尤其是发现绩效目标设置过高时，要适时调整，这也是公共服务生产研究室重点研究的问题。这种过程控制有效解决了公共服务生产和预评估的一致性问题，为提供公众满意的服务做好了铺垫。经过及时评估的公共产品和服务被提供给消费者时，以质量、满意度、回应性、公平等绩效要素为主的后评估随即展开，还是由政府、后评估实验室、公众等多主体协同行动，使整个协同过程成为一个动态的闭环。
该书提供的实现“国家治理”式提供公共物品与服务的路子是一种公共管理协同中心构建的路子，以此为工具正好有利于构建出一些跨学科、跨领域、跨地域、跨部门的公共服务与产品生产与提供协同中心，这对解决当前我国公共物品与公共服务提供有现实的实践价值，也较为契合当前我国各行业“2011”协同中心建设的改革需求。
图4 “国家治理”模式下的协同性公共物品与公共服务
的需求――供给模式 四、结语与展望
《国家与社会之间：转型期的中国社会组织》拓展了一个新的研究领域。回顾西方发达国家公共管理的发展历程，自由主义时期在经济和社会管理领域奉行“私人自治”的原则，政府仅仅担负必需的政治统治职能，“管理最少的政府就是最好的政府”。但是国家干预主义阶段的政府走向了另一个极端，政府的公共管理职能扩大到社会生活的各个方面。今天，“更少的政府、更多的治理”成为西方政府改革的共同特征。从市场失灵到政府失败，再到志愿失灵，最后到治理与“善治”。我国改革开放以来，市场经济体制的不断完善和公民社会的成长促使政府管理理念由管制向服务转变。十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”，将迎来合作、协同性供给的新时代。
在我国，“国家治理”式公共服务还应重视对少数人需求的关注。公共服务供给的逻辑往往是满足大多数人的需求，但少数人也是公共领域不可忽略的存在，他们以共同的文化认同存在，在社会地位和数量上处于劣势。对这类人的公共服务供给决定治理能否趋近于善治，正如罗尔斯所言：“一个公正社会的决定性标准在于社会中处境最差的那些人的位置如何”。所以，政府、市场、第三部门和公民社会权力（决策权、执行权和监督权）共享的情境下，应该发挥政府强制力优势、市场效率优势、第三部门公正性和公民社会信息的优势，为“最少受惠者”谋取公共利益和福祉。这也是扩大善治区域的长效机制和必然之举。
〔参考文献〕
〔1〕〔美〕莱斯特・M.萨拉蒙.公共服务中的伙伴关系――现代福利国家中政府与非营利组织的关系〔M〕.田凯译，北京：商务印书馆，2008.18.
〔2〕Hadin ，G. The Tragedy of the Commons〔J〕.Science，1986，162.
〔3〕贾康，冯俏彬.从替代走向合作：论公共产品提供中政府、市场、志愿部门之间的新型关系〔J〕.财贸经济，2012，（8）.
〔4〕查尔斯・沃尔夫.市场或政府―权衡两种不完善的选择〔M〕.谢旭译，北京：中国发展出版社，1994.146.
〔5〕〔美〕埃莉诺・奥斯特罗姆.公共事务的治理之道〔M〕.余逊达，陈旭东译，上海：三联出版社，2000.
〔6〕陈小春，李苗苗.非营利组织的发展：动力、机制与作用〔J〕.湖南大学学报（社会科学版），2006，（1）.
〔7〕唐兴霖.国家与社会之间：转型期的中国社会中介组织〔M〕.北京：社会科学文艺出版社，2013.7.
〔8〕全球治理委员会.我们的全球伙伴关系〔R〕.牛津大学出版社，1995.2-3.
〔9〕尚虎平，张怡梦. 绩效目标明晰下改革动力源搜寻：从“中心驱动”到“国家治理”体系构建〔J〕.甘肃行政学院学报，2013，（6）.
