民间金融监管论文篇1

1我国农村民间金融的主要组织形式农村民间金融是指除了国有独资、国有控股之外的由民间管理或以民间合作制集体经济形式存在的民间金融组织，其组织形式主要有：农村信用社、农村合作基金会、典当行、私有银行和钱庄、互助会、储金会、各种信贷机构及代办人等。

2我国农村民间金融的特点在我国农村，由于农户和农村中小企业、个体工商户受资信、抵押担保等条件限制，很难从正规金融机构获得足够贷款，大部分资金都是由所谓非正规的民间金融提供的。农村民间金融是与农村官方金融相对而言的，是广大农村经济主体为满足融资需求，自发开展和形成，游离于政府金融监管之外（即没有纳入中国人民银行等金融管理机构常规管理系统）的非官方资金融通活动和组织，其交易主体基本上是从正式金融部门得不到融资安排的经济行为人，交易对象是不被正式金融所认可的非标准化合同性的金融工具，一般没有规范的机构和固定的经营场所。与“官办”金融相比，农村民间金融有着明显的特点。

（1）具有地域性和人格性，信息透明度高，担保约束少，与正规金融相比优势明显。

农村民间金融活动发生于农村社区，基于一定的地缘、血缘、业缘关系而成立，交易活动建立在对对方信息充分掌握的基础之上，经济行为在一定程度上已经人格化，与融资相关的信息极易获得，信息透明度高、信息不对称程度相对较低；维系交易双方契约关系的往往是伦理、道德、传统等非正式制度；很少要求规范的担保，许多在正规金融市场上不能作为担保的东西也可作为担保物，因此极受农户和中小企业的欢迎。借贷行为和利率完全市场化，交易的频率高、需求急、金额小、潜在客户多，高度分散。

（2）资金渠道广、组织形式多样。

资金来源有个人出资、社员集资、集体积累资金、代管资金、企业股金、国家入股资金及扶贫基金等；组织形式多样，有具有正式金融机构性质的农村信用社和小额贷款机构，有民间社团形式的农村合作基金会、典当行、私有银行和钱庄、互助会、储金会，有个人出资的私人钱庄、私人借贷，还有国有资金和民间资本共同出资组成的农村小额信贷等。

（3）经营方式灵活、业务手续简便高效、交易成本较低。

农村民间金融机构针对正式正规金融业务受行政力量影响大、手续烦琐、贷款条件（如贷款担保）相对苛刻、农村客户对资金需求存在季节性、零散、小数额、小规模而很难得到正规金融贷款支持的特点，树立了灵活的经营理念，信息渠道透明、担保约束少，经营方式灵活多样，交易成本较低、手续简便、过程快捷高效。而简便高效正是农村民间金融的优势，是其得以存在和发展的原因。

（4）层次性强。

农村民间金融与农村经济的发展状况相呼应，层次分明，经济落后地区以民间借贷为主，经济较发达地区已出现了较为规范的民间金融组织。

3我国农村民间金融存在的主要问题

（1）民间借贷的利率极易失控。

最高人民法院的司法解释规定，民间借贷的利率不超过同期银行贷款利率4倍。但目前民间借贷的利率是以市场需求为导向的市场化利率，常因监管不足产生高利贷等社会不良现象，导致市场混乱，产生许多社会问题。

（2）农村民间金融机构制度不完善，内部组织不稳定，金融风险较高，极易产生经济纠纷和非法金融问题。

民间借贷游离于国家政策法规之外，缺乏制度保障，组织结构松散，管理方式落后，业务评级以地缘、道德为准，信用域极其有限，违约风险高；担保约束少，资金保障度低，缺乏对借款对象的审查和对借款用途的有效监督手段，业务多以口头约定（无任何手续）或简单履约（仅凭一张借条或一个中间证明人即认可）为主，贷款期限和利率约定随意，无合同约束，极易发生资金难以按期收回现象，产生经济纠纷；缺乏监管，极易发生非法金融问题如非法吸储、诈骗、高利贷等。

（3）民间金融目前还缺乏法律的保护和约束。

民间金融在我国古代就己存在，新中国成立以来政府对其活动经历了由禁止、打击、到默认而不提倡的过程；目前虽己引起重视，但仍缺乏法律保障。在得不到法律有效保护的情况下，农村民间金融产权的保护只能通过私人来提供，诸如黑社会等非法组织往往会成为债权人的选择，这样会带来不安定因素。

4解决我国农村民间金融问题的对策农村民间金融对农村经济发展的积极作用已得到广泛认可，但由于立法、监管滞后，其长期游离于国家金融监管体系之外，经营管理不规范，极易产生非法集资、高息揽存行为，严重扰乱国家金融秩序，削弱国家宏观调控力度。因此，在对民间金融进行鼓励、支持、规范引导的同时，必须对其消极作用加以限制。

（1）制定针对民间金融管理的法律，将农村民间金融置于法律和国家金融监管机构监管之下，适当给予发展空间，并从法律层面明确民间金融的地位，使民间金融“合法化”；建立公平完善懂得市场准入制度，引导农村民间金融规范化经营。

（2）积极鼓励、扶持有益的农村民间金融组织和活动，严格限制和取缔不正常的农村民间金融组织和活动，从制度上、经营方式上引导健康有益的农村民间金融组织发展。

要积极鼓励正常的农村民间金融活动，对具有一定规模和管理制度的农村民间金融组织，允许其领取执照并开展业务，短期内可限定其利率浮动范围，长期内则可以完全放开利率以至自由浮动；积极发挥小额信贷的扶贫作用，扶持小额信贷并使之金融机构化，加大资金扶持力度并成立小额信贷行业协会；调整规范农村合作金融，坚持自愿互利基础上的合作；改造农村信用社使之成为真正的农村民间金融，创新金融服务措施和产品；出台监管部门受权规章，允许民间借贷在给定条件下合法存在，对低于中央银行规定利率的民间借贷，原则上可以用民法加以保护并将其纳入国家金融监管体系。严格限制和取缔不正常的农村民间金融组织和活动如高利贷、非法集资、高息揽存等。

（3）建立农村民间金融机构存款保险制度，强化农业保险制度，发展农产品期货，建立农业生产风险规避机制，防范基本的金融风险。

参考文献：

［1］李伟毅。农村民间金融：变迁道路与政府的行为选择［J］。农业经济问题，2004（11）。

［2］张余文。中国农村金融发展问题研究［M］。北京：经济科学出版社，2005。

民间金融监管论文篇2

（一）金融自由化及市场化理论

“金融自由化”被提出于上世纪70年代，其提出者罗纳德•麦金农与爱德华•肖二人认为大部分发展中国家普遍存在着金融压抑现象，这种情况对于社会经济的发展会起到极大的妨碍作用。为了保证经济的迅速增长，就应当让金融自由发展，政府尽可能少的干预金融市场，真正实现金融深化，进一步形成金融与经济的良性循环。我国也曾有专家提出了金融分化的理念，金融分化指的是金融系统中有关组织分工多样，在结构及功能上从一般演变成具体特殊的过程。这项理论提倡改变国家的金融机制，降低政府干预金融活动的频率，强化民间金融自身的融资效用，令我国市场对外依赖水平降低，进而推动利率及汇率的市场化进程，放松汇率和利率的相关限制，令国内市场的资金供求情况可以借助利率的变动客观地体现出来，同时外汇的供需变动可以借助汇率变换进行呈现。金融自由化理论一度引起了人们的关注，特别是发展中国家在进行金融体系改革的过程中，借鉴此理论对于金融改革具有关键的实践指导作用。在此项理论被提出一段时期后，发展中国家按照这个理论对金融进行改革，起到了巨大的指引作用，但是在实际操作环节，仍旧存在一些分歧。因为金融自由化理论虽然为各国的金融体制改革提供了不小的帮助，然而金融自由化也使得金融脆弱性加强，例如东南亚金融危机，我们能够看出如果整个过程中的某一环节存在问题便会影响全局，令金融市场陷入巨大危机中，这也是金融自由化带来的双面效应的具体体现。作为金融市场重要成员之一的民间金融，在中国是一个较为自由的领域，而我国的金融管制又特别严格，民间金融活动及组织更为市场化、自由化一些。然而，同其他国家进行比较，仍未体现出其真正的作用，金融自由化的水平亟待提高，民间金融还有很大的发展空间。当然，在进行金融自由化改革的过程中，也必须加强民间金融监管的力度，令金融体系改革获得更好的保障，降低金融风险发生的概率，使金融市场保持健康、平稳的发展。

（二）金融监管理论

美国2008年的次贷危机，令全世界认识到了经济的一体化、监管的缺乏、金融全球化的风险性，应当重新思考和定位，同时对金融改革及风险控制进行规划，并使人们重树信心。然而最近几年，金融自由化理论又遭到了不少人的质疑，加强金融监管的呼吁又高涨起来，各国也进行了必要的改革，金融监管理论在不断地发生演变。金融监管理论大致经历了以下几个发展阶段：首先，上世纪30年代前，斯密的市场经济理论，令经济自由主义盛行并且占据了统治地位，政府没有过多干预和控制金融部门的经营行为。按照当时的自由化理论，金融监管并不被人们所重视，政府的任务就是设立基本的法律规章，保证公平竞争，金融监管的目标是管制，也就是把国家干预降到最低。其次，上世纪30年代到70年代，出现了金融干预理论。由于30年代爆发的金融危机，令不少金融机构相继倒闭，股市崩盘，整个金融系统陷入瘫痪，政府不得不进行干预。从此完全自由的金融理论无法适应发展形势，政府的控制和干预在金融发展中必不可少。基于市场失灵理论及金融脆弱性理论，金融监管主要对金融系统安全性、金融市场的完备性，从法律、制度等方面进行了干预和管制。第三，上世纪70年代到90年代末提出了“效率优先”的理论。上世纪70年代后，很多金融新产品问世，金融机构更加活跃，与此同时，金融业务交叉现象非常常见，各国更加重视金融效益，“金融压抑”及“金融深化”的理论提倡放宽对金融的管制，恢复金融领域的自由竞争。另外，布雷顿森林体系的破裂，令金融机构面临着更大的风险，竞争日趋激烈。第四，上世纪90年代后，提倡效率与安全并重的金融监管机制。由于经济全球化的影响，金融监管所要考虑的更加全面，由此也出现了像亚洲、南美洲的金融危机。各国在注重经营效益的同时，也更加注重安全稳定。最后，现阶段金融监管的关键慢慢向安全。稳定与效率进行转移。近来，对金融监管的理论分析不仅仅局限于政府干预的层面，而是开始关注对金融机制的特殊性，从金融活动的深层机理中挖掘金融监管的手段及途径。同时，对金融监管的剖析开始向多方位、宽领域的路线思考。从金融监管的总体演进过程来看，我们可以发现：金融监管理论在不同时期会产生不同的金融理论及对应方案。民间金融作为国家金融市场的组成部分之一，其监管必须在结合金融监管理论的前提下，根据实际情况进行有效改革。

二、我国民间金融监管的现状研究

现阶段，国内金融监管推行“一行三会”的分业监管体制模式，2003年国内首次确立了分业经营、分业监管、三会分工的金融监管体制。上世纪90年代末，包含商业银行、证券化及保险业的中国金融由人民银行统一实行监管；我国证监会和保险监察会成立后，人民银行对证券业及保险业的监管从统一监管中分离出来，构成了由中国人民银行、证监会及保监会三家分业监管的格局。以往由人民银行负责的银行、金融资产管理企业、信托投资企业和其他存款类金融部门的监管职能划分于银监会后，从此由中国人民银行、银监会、证监会及保监会构成的分业监管模式正式推行。依据金融监管的分工，银监会一般负责负责商业银行、政策性银行、外资银行、农村信用社、信托投资公司、财务企业、租赁公司、金融资产管理公司等的监管，以银行业为口径，银监会设立了监管一部、二部及三部，相应自上而下地设立了省局、市局及县办事处的分级体制。内部则建立了对应的监管部门，银监会成立之后，人民银行更加注重货币政策及职能的强化，肩负着金融系统的支付安全，起到中央银行在宏观调控及防范、化解金融风险中的效用。此种金融监管体系结构体现出，除了中央银行对宏观调控的控制外，另外一些监管部门均为集中于相对行业的微观控制层面。采用这种监管制度的有利之处在于提升金融监管的专业化技能，同时完成监管任务，有助于提升部门监管的效率。除此之外，中国人民银行、中央财政部、国家发改委等机构也都按照不同的职责明确分工，从多个层面对金融方针、金融部门及实际运行等方面进行干预。设定以上分业监管体制的目的在于集中金融监管人才，提升监管效率及监管水平，也有助于金融内部的均衡发展，使金融市场、金融部门间形成良性的竞争。现阶段，国内民间金融借贷政策基本上是由人民银行全权决策，银监会同时兼任政策的制定者、执行者、监督者及评估者等身份，对民间金融进行全面的管控，同时这也是一种宏观的控制，对省级以下没有根据本省市基本状况制定具体方案的，就算有，这些政策也基本下达不到基层，监管工作无法贯彻到关键的民间金融组织。若可以把民间金融监管从银监会中分离出来，那么设立专门性的民间金融监管部门开展监管工作，这种情况便能得到极大改善，至于怎样监管，本文中也有所涉及。

三、国内民间金融监管的重要性分析

（一）国内民间金融监管的缺失会影响社会经济的发展

总体来看，近来非法集资案件的规模越来越庞大，给整个社会和经济的安全带来了巨大的隐患。依照民间金融最发达的区域浙江省公安厅统计，几年来，查处的非法集资案件高达200多起，涉案资金超过1亿元。从这些数据中我们能够看出这些作案手段大部分为高息回报的承诺，借助当地的地下渠道快速筹集巨资，这种方式屡屡获得成功。然而这种不被允许的集资手段所曝露出问题的根本原因就在于监管力度的缺失。媒体虽时常报道一些非法集资案件，当地政府却无从知晓，也不敢收受巨资善款。针对这一情况，证明这些地区经济管理机构的不足及金融监管部门的失职，不得不替公权监管感到遗憾。

（二）民间金融监管是民间金融市场化的具体需求

几十年来，国内一直推行以市场经济为向导的改革，令私营经济的总体水平大大加强，进而积累了大量的民间资本，依照05年的区域金融运行报告指出，由于很多要素的作用，国内民间融资趋于活跃。民间融资在活跃的同时，也体现出了以下几个特征：融资活动半公开化；融资行为更加理性；生产性融资所占比重提升；利率水平显著提升。私营经济较为发达的区域，民间融资更为广泛。然而，在经济较为滞后的地区，当中具有区位优势、行业优势地区的民间融资活动也较为频繁。各个地区均不断促进民间金融市场化进程，给本地中小型企业、私营经济提供发展的后备力量，打个比方，要想把水放出来，就应当提前挖好沟渠，若缺少规范的体系及健全的监管制度，一味地让大量民间资本完全放任其涌入金融市场，必然会对市场形成不小的冲击。

（三）城镇之间金融发展差距需要依靠监管进行调节

我们能够明确知道，经济发达区域及经济较为落后区域间金融发展的差距不断拉大，尤其是民间金融的发展差距。同时，总览全国的经济状况，越是经济发达的区域，民间资本所占GDP比重越大，民间借贷的活跃程度更高，而且越是能够推动当地的经济发展，形成一个良性的循环。政府介入是解决市场的有效方式，政府可以借助一系列约束政策的制定来约束金融行为，进而调节地区间、城乡间的金融差异，令金融的发展进入到一个均衡的状态。10年之前，国务院批准通过了《深化农村信用社试点方案》，要求进行农村合作社的产权变革，依据股权结构的多样性，投资主体多元化的准则，在山东、吉林等八省区进行了不同产权形式的试点行动。这次改革把农村信用社的管理权限从以往的人民银行向地方政府转移，同时提出了很多扶持方案，目的是为了解决长期以来的农村信用社呆账、坏账等问题。另外，政府拿出超过一千亿元的资金帮助农信社走出困境，凭借重建农村信用社的方式来盘活供需失衡较为严重的乡村金融市场，促进乡镇经济的发展。对于农村非正规金融的推进一定要严谨，一方面是能够有效防范非法集资及金融诈骗现象的发生；另一方面，通过降低金融市场的准入门槛，给予民间资本充分的空间，把目前的很多非正规金融纳入到政府的正规制度安排中，令其具备合法性，进一步缩小城乡间的金融发展差距。

四、我国民间金融监管模式的构建

（一）构建国内民间金融监管模式的基本准则

1.遵循民间金融“阳光化”准则

要想对民间金融进行监管，首先必须要允许民间金融的合法化、阳光化，承认民间金融在金融体系中的地位。当前，随着一系列规章条例的施行，更多人对民间金融阳光化的呼声越来越高。最近，央行不断推出对民间金融利好的消息，然而大部分都没有被落实到位，之前拟定的《放贷人条款》草案，激发了人们的欲望，尤其是那些早就在经营民间借贷的民间金融机构焦急等待条例的正式颁布。

2.坚持制度化的民间金融监管原则

由于民间金融活动自身拥有巨大的风险，在允许民间金融监管合法化的基础上，民间金融的安全发展及风险控制仍旧需要明确的法律依据，需要良好的法律环境作为支撑，也需要具备系统、制度化、可持续的监管理念，构建一套符合国内现阶段民间金融特点的监管模式。国内民间金融形式多样，交易不透明，监管工作难度重重，因此必须具备健全的制度保障。

3.把握金融监管主体明确的准则

从对国内外民间金融的监管情况分析来看，一些发达国家和地区民间金融监管的成功案例，我们可以总结出一个共性，那就是这些国家或者地区监管主体非常明确。因此，国内民间金融的监管需要有明确的主体，不然会在碰到问题的时候出现权责模糊、甚至相互推诿的现象，令整个监管工作陷入混乱，直接影响监管的对象。

4.监管适当原则

民间金融在实际交易的过程中因为程序简便，成本不高，可以迅速形成交易，因此人们十分青睐此种金融活动形式。若对民间金融监管不当，便容易导致缺乏灵活性，难以符合民间金融市场的具体要求，进而影响民间金融的迅速发展。监管部门必须把精力集中到市场体制不能解决的方面，对民间金融的监管也应当采取适度原则。

5.重视监管效益

在进行民间金融监管的过程中需要考虑监管费用及民间金融经营费用的问题。首先，无论选取哪种监管形式，监管成本必须控制在适当范围内，成本过高将增加监管部门负担，也不满足经济效益原则；其次，当民间金融被纳入监管时，民间金融活动的经营成本不应为监管承担太多的成本费用。

（二）国内民间金融监管模式的构建措施

1.实行差异化监管

在民间金融监管模式中，监管部门需要积极转变监管模式，对不同的金融机构，确定对应的标准，有目的性地实行分类监管，即对不同层次、类别的金融组织，监管当局的监管力度应当有所差别。从上文中我们分析的民间金融存在的情况来看，国内民间金融仍旧存在着不少非法组织及非法活动，例如洗钱、炒卖外汇、高利贷等非法集资金融活动，不但严重干扰着金融市场的秩序，甚至会对社会治安造成阻滞，所以对于这些行为及组织必须坚决进行打击和取缔。相反的，对于那些对国民经济有利的民间金融组织及行为，政府应借助相关制度进行保护和支持，实行分类监管。

2.构建立体化监管体系

我国民间金融分布广泛，并且遍布各个地区，无论是大城市，还是乡村，都存在着民间金融活动。因此，必须对这些民间金融组织及金融活动进行合理有效的监管，制定一个可行的监管模式。政府应成立专门的民间金融监管部门，从中央到地方，形成一个横向与纵向的立体式监管模式，推进政府的外部监督、民间金融业的行业自律及自我管控三个方面相配合的监管机制，促进民间金融的长期稳定发展。

3.商业银行监管

针对注重经济效益的原则，必须考虑监管成本问题。我们目前的商业银行网点众多并且较为分散，尤其是在某些偏远的区域均有分布，若经由现在的商业银行网点进行登记，反映民间金融的真实状况，不但能够节约成本，也可以带来极大的方便，促进金融监管工作的开展。但是，需要注意三方面的问题：第一，避免政企不分的现象，确保分工明确；其次，遵循不增加经营成本的基本原则；最后，就是保证商业银行监管民间金融的合理性。结束语综上所述，笔者对国内民间金融监管问题进行了全面的阐述，指出了我国民间金融监管的重要性，以及实际操作中存在的问题，并针对这些问题，结合国内外先进经验，提出了构建民间金融监管模式的具体对策，对于国内民间金融监管的发展具有重要参考价值。

作者:高晗 洪宁 单位:中国人民大学

参考文献：

民间金融监管论文篇3

二、选题意义的研究

作为一种提供资金融通服务的金融形式，对其加以法律规制，既是现实问题，也是理论问题。30余年改革开放，非正式金融支持了中国民营经济的大力发展，缓解了农村地区资金的极度匮乏现象，有力地推动了我国的经济增长。然则，长期以来，非正式金融在中国是个颇有争议的议题。一方面，作为诱致性制度变迁的结果，其内生性推动了中国民营经济的发展，间接地推动了中国经济的快速发展；另一方面，长期体制外循环对社会经济造成一定负面影响，影响了国家宏观经济调控政策的制定与实施，甚至对正常的金融秩序造成影响。为此，我国政府对于非正式金融的“管制”是较严苛的，但效果并不明显。

金融危机之后，全球经济低迷，欧债危机持续不断，中国实体经济遭遇挫折、国内通胀压力不减、股市楼市财富效应暗淡的情况下，大量民间资金流向民间借贷行业有其必然性，借助民间借贷渠道，众多求贷无门的中小企业获得了宝贵的资金“输血”。但在实体经济盈利低下的情况下，巨额高息的民间借贷，无疑是“一剂饮鸩止渴的毒药”，浙江“跑路”潮恐是最好的实证。民间借贷如果演化为纯粹的资金炒作，没有实体经济做支撑，那只能是击鼓传花的游戏，风险终会爆发。面对如此现状，正视非正式金融成为必然，对其进行必要的法律规制是当务之急，近年来中央乃至地方相继对民间借贷这种非正式金融形式及其组织进行规范正是现实所迫，但就法律规范本身而言，目前对于非正式金融的规范位阶过低，多集中于部门规章与司法解释，这并不能解决中国面临的民间融资问题。

本文通过分析非正式金融法律规制的必要性、比较发达国家与发展中国家有关非正式金融法律规制实践，提出中国非正式金融契约治理与监管并行的规制路径，通过监管边界的设定，具体设计中国非正式金融的法律规制，以希将非正式金融的风险控制在一个可承受范围内，并借此发挥其对经济发展的促进作用。本文的理论意义在于变消极事后“管制”为积极“法律规制”和变“堵”为“疏”的理念以及监管边界设定的思路，全文贯穿着对非正式金融的宽容思想。文章创新之处在于将非正式金融的契约治理机制与适度监管结合起来，设定监管边界。

同时将司法系统长期以来在非正式金融发展中所起的作用加以疏理，对于浙江省通过司法“试错”来反应非正式金融的创新进行了深入分析，从而为司法介入非正式金融提供了路径依赖，即便是在现有非正式金融立法环境不变的情况下，通过地方司法的改革来适应非正式金融不断创新的路径也是可行的；司法可以第一位次的解决非正式金融纠纷，如民间借贷纠纷等。全文贯穿着实证分析方法，并在第四章中就契约治理机制的论述过程中，对于各种具体非正式金融行为的法律规制进行了具体论述，同时对于非正式金融的监管制度进行了初步构建。非正式金融的研究不仅对于中小企业融资、民间资本的投资渠道具有一定现实意义，同时对于中国金融法律制度的完善也具有一定意义，弥补了法学领域对于非正式金融法律规制系统研究的不足。

三、课题的基本内容

30余年改革开放，中国经济增长速度创造了世界经济史奇迹，其中民营经济对其做出了不可磨灭的贡献。然则，民营经济对社会经济发展做出的贡献并不足以说明其在正规金融体系中的地位，其中企业数量占比为99%的中小企业，占GDP比重为55.16%，占全国新增产值比重为74.17%，占社会销售额比重为58.19%，占税收比重为46.12%，占出口总额比重为62.13%，占城镇就业岗位比重为75%左右。

但只有极小数的中小企业可以从正规银行类金融机构获取所需资金，如同KelleeS.Tsai所言，中国经济中最有活力的部分却缺失正规信贷，民营企业并没有直接受益于国有银行的信贷配置。同时，证券市场的门槛又将绝大多数中小企业拒之门外，在无法从正规金融系统融入资金的情况下，多数中小企业在创业初期、产能扩张期或者经济不景气的情况下，选择了非正式金融。

与此同时，中国广大农村出现了资金逆向流出现象，农村信用社及邮政储蓄银行等金融机构从农村吸收的存款，不断地输入到城市，如果农村信用社全部改制成商业银行，成为与大型商业银行类似的运营模式，可能会随着大型商业银行在农村的萎缩而逐渐缩容。面对此格局，在农村长期的金融体系中，非正式金融发挥了重要的不可替代的作用。对民营经济和农村经济发展起到推动作用的非正式金融，又如何陷入风波之中？非正式金融是否比正规金融体系更加脆弱，更易引发系统性风险，否则政府何以将绝大多数非正式金融视为非法，予以取缔而快之？基于一系列疑惑以及近年来民间借贷风波的发生，本文试图对非正式金融的法律规制问题进行深入分析，对中国现有非正式金融法律规范进行疏理，并采取历史、经济、比较以及实证的分析方式探究我国非正式金融法律规制的现状，及我国民间借贷纠纷大规模发生、非法集资手段不断推陈出新、非金融企业间借贷不断地变相发展的制度动因，同时通过对境外有关非正式金融法律规制的实践经验进行疏理与比较，最终对我国非正式金融的法律规制路径进行思考。基于这一思路，全文的研究分为五章层层展开。

第一章是全文的理论根基，从非正式金融内涵与外延的界定着手，通过非正式金融生成逻辑的多维分析以及非正式金融法律规制的理论基础分析，为后文的法律规制确定理论基石。有关非正式金融内涵的界定是仁者见仁，但关键在于其是否受到监管、是否纳入政府金融监管体系，处于金融监管体系之外的各种金融组织及各种资金融通活动统称为非正式金融。换言之，非正式金融是指不受政府对于资本金、储备金和流动性、存贷利率限制、强制性信贷目标以及审计报告等要求约束的金融组织和金融活动的总和。基于这一内涵的界定，非正式金融区别于民营金融、非法金融等，同时具体的非正式金融活动包括民间借贷、企业内部集资、非金融企业间借贷(文章并不赞成将其排除在民间借贷范围之外)、通过私人钱庄与合会进行的金融活动、钱中与银背等中介组织进行的金融活动、P2P网络信贷以及各类非法集资行为、影子银行的行为等等，只要满足其内涵均可以确定为非正式金融范畴。

对于非正式金融的生成逻辑，文章从二元金融结构与政府的“父爱主义”入手提出非正式金融在当代中国生成的特殊环境，并且对于我国长期存在的金融抑制政策加以分析，同时对非正式金融生成的制度动因进行深入阐述，非正式金融的变迁作为一种诱致性制度变迁的结果，更是地方政府、中央金融权威机构与非正式金融参与者三方之间博弈的一种金融制度创新，最后通过经济学上交易成本理论的分析为非正式金融的存在与发展提供进一步的经济学基础。文章一方面强调非正式金融生成的逻辑机理，另一方面对非正式金融长期隐蔽运营所造成的社会问题以及金融本身的脆弱性进行论证，从而为非正式金融的法律规制提供基石。

依照明斯基的金融脆弱性理论，一旦不具备偿还债务能力的组织或者个人，只是通过不断举借新债偿还旧债时，随着这种非正式金融主体的增加，非正式金融将处于不稳定状态，即极易发生危机，而温州民间借贷风波的发生即有此等因素的作用。与此同时，金融市场所存在的信息不对称性、外部性及垄断问题，通过政府公权力的介入，初步是可以解决的，但其不可避免地会产生一些监管被俘获的问题，故而如何将这种公权力的介入控制在一定边界内，即对非正式金融的监管控制在必要的范围内，进行适度地监管成为各界所关注的问题。作为外在制度的金融法律制度，是否具有普适性、是否与内生演化而来的规则互补、金融法律制度的供给是否满足社会需求，这一系列问题亦成为非正式金融法律规制的必要前提。

第二章就非正式金融法律规制现状加以阐释。通过温州民间借贷风波的简要论述，引出中国非正式金融法律规制的发展历程，此后对非正式金融法律规制的现状进行深入分析，从而寻找出如此管制强度之下，民间借贷纠纷泛滥、非法集资行为范围不断扩张的制度原因，进而为变非正式金融“管制”为“法律规制”提供法律制度上的现实原因，也为后文“契约治理”与适度监管的规制路径的提出提供法律制度基础。

一国的金融法律制度一般都会基于金融稳定、安全的考量，从当时的社会经济背景出发，确定具体的金融法律制度。为此，从1949年至今，我国对于非正式金融的法律态度前后有所变化，从建国初期的提倡私人借贷到此后一段时间的绝对禁止，形成了非正式金融一度基本消失的状态。对于当时的政治经济环境而言，通过市场机制来实现经济赶超目标基本是不可能的，计划经济也就成为当时恢复经济的首要选择，这种强制性积累机制适应了社会经济发展的现实需求。

然而在改革开放之后，民营经济迅速发展起来，政府对非正式金融的管制也有所松动，故而得到前所未有的发展。然而，20世纪90年代初的投资过热现象，以及诸如沈太福、邓斌事件的发生，和1993年-1995年期间大量金融法律法规相继出台，又适逢1997年亚洲金融危机的发生，促成了新一轮金融严管政策。故而，在20世纪90年逐步形成了行政取缔与刑事制裁非法集资行为的规制模式，各种非正式金融组织亦成为非法金融组织。2005年，相关法律制度开始松动，中央对于非公有制经济发展提出36条，同时促进了民间资本向金融领域的发展，而2010年有关民间资本36条的出台，更是为民间资本进入金融领域提供了决定性的法律基础，从而对非正式金融的管制有所松动。

现有规制非正式金融的法律规范多集中于金融行政法规、规章，以及最高人民法院的司法性文件，效力位阶比较低，甚至与其他基本法律相抵触。这种将民间借贷限制于自然人间、自然人与企业组织之间的借贷，排除非金融企业间借贷行为的规定，以及民间借贷利率四倍以上不受法律保护，同时又通过中国人民银行的金融规章将其确定为“高利贷”行为，却无相关法律责任的规定，等等一系列法律制度上的不完善，憱就了非正式金融管制的低绩效。文章通过规范分析方法阐述了非正式金融现有法律规制的低绩效与严管制的现状，为第四章论述私人契约治理与适度监管路径提供逻辑基础。

第三章围绕发达国家与发展中国家有关非正式金融法律规制实践与经验，为后文的论证提供比较分析的基础。本章分为两部分，即发达国家，诸如美国、德国、日本等国有关非正式金融发展的经验，尤其是法律规制的经验，并且将对中国非正式金融发展的启示融合于其中；发展中国家则以非洲撒哈拉以南国家小额信贷机构的发展经验、南非《国家信贷法》的规制实践以及亚洲孟加拉格莱珉银行的成功发展为例，为我国小型金融组织的发展提供参考。而南非《国家信贷法》的简要阐述为我国民间职业放贷人的规范提供了可资借鉴之处。无论是发达国家的美国、日本，抑或是发展中国家的非洲诸国，以及中国台湾地区，对于非正式金融的法律规制，既重视非正式金融固有的契约治理模式，同时考虑差异化监管，并且非正式金融的进一步发展离不开法制的先行。

第四章围绕非正式金融法律规制理念的重新树立、契约治理与适度监管的论证展开。金融监管强调安全、稳健、有效等理念，然而在非正式金融法律规制过程中，过分强调“管制”，造成自由与效率价值的忽视，甚至是公平的丧失，并不符合非正式金融规制现实需求，更不利于非正式金融的规范化健康运作，必须重新树立理念价值，客观地认识非正式金融与正规金融法律规制的区别。强调效率理念：非正式金融的私人契约治理机制的有效利用；自由理念：赋予公民、企业一定的融资自由权，即民间自治权的发挥；公平价值：公平信贷权理念的树立；保障安全价值：需要适度监管；最终实现正式规范与非正式规范的弥合、非正式金融与正规金融的联结。

非正式金融之所以能够长期存在并得以发展，除了具有多维度的生存空间，在缺乏有效的法律机制保护情况下，其特有的私人治理机制发挥了重要作用。然而，无论是非正式金融的隐性担保机制(缘约文化)、基于长期合作与重复博弈形成的声誉执行机制，抑或是团体贷款中的连带责任(同行压力)，都是以社会资本和声誉价值为基础，其运作机理的关键在于交易者声誉信息的传递，以及对不良声誉惩罚的可置信性。但其受限于特定的社区范围内，无法应对规模化运营，对于超出血缘、地缘、亲缘关系的非正式金融，这种私人治理机制的效用不断弱化。同时，经济环境的复杂多变，信息不对称问题、交易不确定性问题依然会困扰非正式金融的正常发展，再加上长期在法律体系之外运营，无法得到法律的保护，对于组织化程度较低的非正式金融而言，缺乏有效的风控机制，这些都对非正式金融的可持续发展、投资者的利益保护不利，为此，需要来自于第三方的法律治理机制来弥补这些治理空隙，并矫正这些私人治理机制失效的领域。

法律治理机制对于私人治理机制的弥合，需要控制在一定范围内，即政府公权力的介入，需要有一定的边界，换言之，需要设定非正式金融监管供给与需求边界，为非正式金融的私人治理与政府监管提供一个可行的平衡点。对于监管模式的选择上，文中并不赞成在目前的中国实行自律性监管为主、政府监管为辅的监管模式，而是仍以政府监管为主，充分重视自律性监管及非正式金融领域存在的非正式制度。通过立法上一定程度地赋予非正式金融法律身份，从而为监管制度的具体构建提供法律基础，否则市场准入、退出及交易活动等监管制度的设计皆为惘然。

第五章探讨司法对非正式金融的保障。尤其是在现有法律规定不加以改变的前提下，对于体制外运营的非正式金融而言，在自身私人治理机制无法解决契约纠纷时，或者已经获取一定的法律身份的前提下，发生纠纷，司法机制也是其最后的保障，同时，司法能动性是回应非正式金融创新的最可行路径。司法介入非正式金融不仅有助于金融监管目标的实现、解决非正式金融纠纷持续走高问题，同时也可以弥合现有法律制度的粗疏与滞后性以及监管不足的现象。然则，完全依赖于司法规制并不是法律规制的应然之路，非正式金融阳光化的发展，不仅需要尊重其自身固有的特性，更需要立法上予以承认其法律身份，并且需要行政监管部门的适时护航、司法部门的最后保障，即形成全方位的规制体系。

四、课题的重点和难点

“存在即为合理”，行文伊始，笔者提到非正式金融的广泛存在是否合理的问题，通过二元金融结构的分析、非正式金融生成的制度动因分析，非正式金融作为一种诱致性制度变迁的结果，更是地方政府、中央金融监管机构与非正式金融参与者三者之间博弈的一种金融制度创新，也是经济学上交易成本理论作用使然，这一系列制度经济学的阐释，为深入分析非正式金融广泛存在的正当性提供了依据。然而，非正式金融长期以来隐蔽经营，甚至是近些年的异化发展所引致的社会问题同样不可小觑。无论是从金融脆弱性角度、公共利益角度，抑或是法律制度的供给与需求角度而言，更或是中国现有非正式金融法律规制状况而言，都需要对非正式金融加以进一步规制，将其引入规范化发展之路。如何既考虑非正式金融固有的私人契约治理机制，又将法律、监管这些正式的治理机制融入其中，将二者完美的相结合，成为全文考虑的重心。

行文至此，本文已经初步对非正式金融的法律规制路径问题做出回答，即非正式金融的私人契约治理机制+适度金融监管，伴随以非正式金融法律规制理念的重树、金融监管模式的设定以及司法介入非正式金融领域路径的探析。具体而言，主要得出以下结论：

1.非正式金融作为一种内生自发性金融形式，具有多种存在的制度动因，并不会因为政府的严厉打击而减少，近年来民间借贷规模的不断增长、非法集资手段的不断创新及其涉案金额与范围的不断膨胀、非金融企业间变相借贷形式的不断推陈出新，已然说明非正式金融的存在绝非是可以通过严刑峻罚来加以压制的，适当地承认其合理性与正当性是规范非正式金融的必要前提。

2.以尊重非正式金融契约的私人治理机制为基础的法律治理机制，进行适度监管是其法律治理机制的关键，尤其是在非正式金融监管缺位、管制过多的情形下，依照适度监管的理念构建我国非正式金融监管体制是非正式金融法律规制的重要组成部分。对非正式金融监管供给与需求边界加以设定，从而为金融行政监管部门介入到非正式金融领域提供边界，进行适度地监管。

3.进行适度监管，并非是放松监管，而是正视非正式金融的特性，采取区别于正规金融监管的方式。考虑到监管主体的不同、市场自治程度、我国金融业监管传统、非正式金融发展现状等多方面因素，笔者认为，政府既要监管非正式金融，同时对相关监管者予以必要的限制，将政府行政监管与行业自律组织的自律性监管相结合。目前阶段并不适宜以行业自律性监管为主的模式，毕竟中国的自律性传统还不足以采取这种监管模式，非正式金融市场的行业自律组织仍处于起步阶段，待其发展成熟，参与者的自律程度达到一定水平时，可以考虑政府逐渐退出。为此，本阶段需要建立以政府的监管为主、行业协会的自律监管为纽带、非正式金融参与者的内控为基础、社会监督为补充的监管体系。

4.对于非正式金融监管的各种制度设计，其前提离不开法律对非正式金融的适度承认。而现有非正式金融的立法规定极其不完备，对各种非正式金融组织的规定过于粗疏，在规制实践中，司法机构发挥了更大的作用，法律规范也多以最高人民法院的司法性文件为主，这种法律规制现状无法调整非正式金融异化发展的现实。为此，部分地区通过地方司法“试错”的方式对非正式金融的不断创新加以体现，例如浙江省的高级人民法院，甚至是温州市中级人民法院，出台了一系列领先于全国其他地区的司法性文件，作为处理非正式金融纠纷的规范性文件。但是对于这种先行先试，要有一定边界的限制，需要处理好与立法、地方行政的关系。

综上所述，对于非正式金融的法律规制，是一个综合规制的体系，既需要立法的确认，同时需要行政监管部门的维护，以及司法部门的最后保障。从广义上而言，应该是在尊重非正式金融固有特性与契约治理机制的基础上，做到事前监测、事中监管、事后保障的全方位的非正式金融规制体系。

本文的研究尚有未尽事宜，譬如对非正式金融具体行为的规制论证，尤其是实证方法的运用，在文章中尚有所欠缺，虽则笔者在近两年多时间里几赴浙江省的温州市、丽水市、宁波慈溪市，江苏省的南通市、无锡市，山西省的临汾市等地市，就民间借贷问题进行调研，但仍囿于调研范围及深度，不能充分就文中相关观点进行论证，也不能完全确定自己提出的规制路径是否能够在非正式金融活动中得到完全验证，然而，对于源自于民间的非正式金融，笔者能够确定的是全文是基于大量实地调研收集的资料所进行的思考与写作，而且会继续这一本土化的“草根学问”。

五、论文提纲

目录

导言

一、问题的提出

二、选题意义

三、非正式金融研究文献述评

四、研究思路与方法

第一章非正式金融及其法律规制的理论基础分析

第一节非正式金融内涵与外延的界定

一、非正式金融概念的厘清

二、非正式金融类型的界定

三、非正式金融的特性分析

第二节非正式金融生成逻辑分析

一、二元金融结构与政府“父爱主义”

二、非正式金融：金融抑制政策使然

三、非正式金融：制度动因

四、非正式金融：交易成本分析

五、非正式金融：有利于竞争政策优化

六、非正式金融：个人与企业的选择

第三节非正式金融法律规制的理论基础分析

一、政治学基础：公共利益理论

二、经济学基础：金融脆弱性理论

三、法经济学基础：法律制度的普适性准则和制度的供给需求关系.

本章小结

第二章非正式金融法律规制的现实需求--我国非正式金融法律

规制的发展历程及其问题

第一节我国非正式金融法律规制的发展历程

一、1949-1978年：从提倡私人借贷到绝对禁止

二、1978年-1995年：适度宽松，但仍对非正式金融进行抑制的时期76

三、1995-2004年：非正式金融的严格管制期

四、2005-2010年：虽有限制但法律开始松动

五、2010年至今：进一步放宽非正式金融管制

第二节我国非正式金融法律规制的现状

一、非正式金融的法律地位

二、对非正式金融采取的管制措施与管制主体

三、非正式金融的法律责任

第三节我国非正式金融现有法律规制的缺陷

一、管制强度高、绩效低

二、金融管制理念的偏差

三、非正式金融法律规制体系的不健全

本章小结

第三章境外非正式金融发展与法律规制实践及其启示

第一节发达国家非正式金融发展、法律规制实践及其启示

一、美国非正式金融向正式金融的成功转型：社区银行

二、充分尊重合作制本色的合作金融法制典范：德国

三、日本轮转基金组织的成功转型：无尽联合股份公司互助银行一般性商业银行

第二节发展中国家(或地区)非正式金融的法律规制实践与启示

一、撒哈拉以南非洲国家的金融自由化改革--小额信贷机构的发展

二、小型银行典范：孟加拉格莱珉银行

三、强制替代的代表：20世纪50年代的印度、泰国

四、契约治理的典范：台湾

本章小结

第四章我国非正式金融法律规制的构想

第一节非正式金融法律规制理念之重树

一、效率：非正式金融的私人契约治理机制的有效利用

二、自由：赋予公民、企业融资自由权，即民间自治权的发挥

三、公平：公平信贷权理念的树立

四、安全：适度监管

五、合作：正式规范与民间规范的弥合、非正式金融与正规金融的联结

第二节我国非正式金融的契约治理

一、契约自由与契约治理

二、非正式金融契约治理机制现状

三、非正式金融契约的法律治理机制对私人治理机制的弥补与矫正

第三节非正式金融监管边界的分析

一、监管理论述评

二、非正式金融监管边界设定中的主要假设条件分析

三、非正式金融监管成本分析

四、非正式金融监管的供给强度边界及其影响因素分析

五、非正式金融监管的需求边界分析

第四节我国非正式金融监管制度设计

一、非正式金融监管模式的选

二、监管权限的设定

三、我国非正式金融监管制度的具体设计

第五章司法介入非正式金融的路径分析

第一节司法介入非正式金融的必要性分析

一、各地民间借贷纠纷、非法集资案件持续走高

二、现行有关非正式金融法律规制制度的粗疏与滞后

三、监管有效与无效论下的司法介入

第二节司法介入非正式金融的路径选择--以“先行先试”和司法能动性为视角

一、地方司法“试错“的可能性

二、能动性下的地方司法

三、地方司法与地方行政的良性互动及司法能动性对立法革新的推动

第三节地方司法“试错”边界分析

一、地方司法“先行先试权”的授权合法性

二、地方司法“试错”主体的限定与时间、范围的限制及监督救济

三、司法的能动性不能取代立法

四、司法介入非正式金融应注意的问题

民间金融监管论文篇4

二、实证检验金融监管理论是否有效

本文根据世界银行的发展指标数据库、金融发展和结构数据库等的数据，选取100家进行数据实证分析，探讨这四类监管理论的有效性和实际效果。我们主要观测的指标有九个方面，分别是：政府对银行的控制程度、政府对金融的监管影响力、银行的集中程度、国家经济对外开放程度、金融监管的独立性、私人监管权力、债权人权利指数、产权指数和金融发展水平。每一项指标的侧重点都是不一样的，综合起来便可以比较全面地衡量一个国家的金融监管情况和金融发展水平，并探讨出金融监管理论的适用性和有效性。

首先，根据笔者实证结果表明，金融监管的公共利益理论在实际中是不利于金融业的繁荣发展的，数据结果显示，如果一个国家对金融的监管和干预权力越大，政府对银行的拥有程度越高，是不利于金融业的健康和发展壮大的。其次，在银行集中程度方面，如果银行集中程度比较高，那么国家对金融的干涉就比较容易，干涉程度也就越深，相应的对金融的影响也就越为不利。而相反的，如果能降低集中度，提高竞争力度，则是有利于金融发展的，此外开放程度越高相应的金融发展往往也会更繁荣。再次，通过研究表明，金融监管和金融运行的法律体系建设和完善也是有利于金融业发展的。规范的法律能够为市场提供公平的运行机制和竞争平台，从而促进金融繁荣，因此，金融监管的法律理论是适用于现代金融监管体系的。最后，在金融监管权衡理论方面，我们认为如果能够大幅提高金融监管的独立性和民间监管力度，也是有利于金融业发展繁荣的。

三、对我国金融监管改革的建议

民间金融监管论文篇5

一、金融监管理论概述

目前，根据金融监管的功能、作用、方法等内容可以将金融监管理论划分为四种，它们分别是：金融监管的公共利益理论、金融监管的政治理论、金融监管的权衡理论和金融监管的法律理论。金融监管的公共利益理论认为，国家应当本着服务社会的目的，运用国家机器干预自由的金融市场，弥补自由市场失灵的不足，让金融的发展更多地符合社会公共利益的需求。金融监管的政治理论认为，政府作为一个独立的团体，也有自己的利益所在，因此，政府过去的干预往往是有害于金融发展的，并不利于市场的完善和进步。金融监管的权衡理论认为，金融发展的过程中，政府干预的失败和自由市场的失灵是同时存在的，二者皆有好有坏，必须权衡利弊均衡调节，二者不可偏废其一，亦不可过分依赖政府调节或者过分信任市场行为。金融市场监管的法律理论主要是从法律的角度对市场行为进行约束，该理论主张国家要完善相关法律规定，规范市场行为，构建公平公正的竞争环境和经营环境。四种理论各有侧重各有利弊，如何将这些理论灵活运用到实际中促进我国金融监管的改革，推进金融市场繁荣稳定才是我们应当思考的核心所在。

二、实证检验金融监管理论是否有效

本文根据世界银行的发展指标数据库、金融发展和结构数据库等的数据，选取100家进行数据实证分析，探讨这四类监管理论的有效性和实际效果。我们主要观测的指标有九个方面，分别是：政府对银行的控制程度、政府对金融的监管影响力、银行的集中程度、国家经济对外开放程度、金融监管的独立性、私人监管权力、债权人权利指数、产权指数和金融发展水平。每一项指标的侧重点都是不一样的，综合起来便可以比较全面地衡量一个国家的金融监管情况和金融发展水平，并探讨出金融监管理论的适用性和有效性。

首先，根据笔者实证结果表明，金融监管的公共利益理论在实际中是不利于金融业的繁荣发展的，数据结果显示，如果一个国家对金融的监管和干预权力越大，政府对银行的拥有程度越高，是不利于金融业的健康和发展壮大的。其次，在银行集中程度方面，如果银行集中程度比较高，那么国家对金融的干涉就比较容易，干涉程度也就越深，相应的对金融的影响也就越为不利。而相反的，如果能降低集中度，提高竞争力度，则是有利于金融发展的，此外开放程度越高相应的金融发展往往也会更繁荣。再次，通过研究表明，金融监管和金融运行的法律体系建设和完善也是有利于金融业发展的。规范的法律能够为市场提供公平的运行机制和竞争平台，从而促进金融繁荣，因此，金融监管的法律理论是适用于现代金融监管体系的。最后，在金融监管权衡理论方面，我们认为如果能够大幅提高金融监管的独立性和民间监管力度，也是有利于金融业发展繁荣的。

三、对我国金融监管改革的建议

我国目前正处在社会主义初级阶段，金融体系的发展很不完善，为了进一步促进金融市场的稳定和发展壮大，本文为国家金融监管改革提出以下几点建议。首先是要提高监管独立性，促进监管的公平公正。政府的行政干预是无法保证市场公平的，经济学理论认为，任何有行政约束的地方都会引起寻租行为，最终会给市场稳定带来负面影响。其次是要完善法律体系建设，构建完善的监管体系。努力用法律来约束市场行为和国家行为，构建统一公平的法律体系就是为金融运行提供一个公平的竞争环境和游戏准则，这样既为金融企业提供了运行标准，也为监管机关提供了监管依据，对规范金融市场行为是非常有利的。最后，我们要努力促进监管信息公开化，提高民间监管力度。民间力量是一股不容忽视的监管力量，在金融监管中我们要充分发挥民间力量，鼓励相互监管相互举报，让违法违规行为无处遁形，只有这样才能有效弥补政府监管的不足和漏洞，全面约束金融活动和金融行为，保证整个金融市场的规范性运行。

四、结语

金融业的兴起对实体经济的发展有着非常大的促进作用，但伴随着金融自由化和金融全球化的发展，这种虚拟经济也在不断地给社会经济稳定带来威胁和困扰。2008年的全球性金融危机的影响至今仍未褪去，在新的历史时期里，我们必须不断创新金融监管，约束不合法不正当的金融投机行为，努力构建完善的金融市场以更好的促进经济繁荣和稳定。

【参考文献】

民间金融监管论文篇6

金融监管文献综述

国内有的学者比较赞同的方案是在“一行三会”的基础之上，建立一个新的独立的协调机构。巴曙松认为，我国金融监管协调机制的理想状况是成立一个常设的、类似于协调委员会的机构，对“一行三会”及财政部的监管进行协调。刘燃、韦新莲认为，应在“三会”的基础上，建立一个稳定的长期协调机构，负责与人民银行对话。郭春松认为应建议成立由国务院领导挂帅，银监会、证监会、保监会、人民银行、财政部以及发改委等部门组成的全国金融监管协调委员会，负责对涉及全局性的重大监管问题、重大金融风险问题进行协调处理。李论认为，在目前分业监管的模式下，应建立金融监管协调委员会，将其定位为监管协调机构，解决一些综合性、全局性的，专业监管机构解决不了或解决不好的问题，发挥协调作用，并不直接参与监管。

有的学者认为在建立监管协调机制时应该明确建立牵头制度，明确监管责任和权利边界。江世银认为，应在金融监管协调机制中发挥中国人民银行的主体地位和牵头组织功能。许传华建议，建立全国金融稳定协调工作领导小组，国务院领导任组长，成员包括“一行三会”主要负责人，高法、高检、财政部等部门主要负责人。下设办公室，人民银行牵头办公室具体工作，负责货币稳定、重要监管政策协调和重大金融风险处置政策的制定及部门协调。

国内外金融监管协调机制探索

（一）国外金融监管协调机制现状

从国外的情况看，在有多个金融监管机构的国家，法律一般都会对监管机构之间的协调合作作出规定。归纳起来，加强协调合作的法律机制主要有三种:

第一种是建立一个法定的协调机构，由法律直接规定协调与合作的框架和相关制度安排，由协调机构专门行使协调职能。如美国1978年的《金融机构监管和利率控制法》规定成立联邦金融机构检查委员会，由该委员会协调美联储、货币监理署（occ）、联邦存款保险公司（fdic）、国家信用社管理局和储贷监理署五家联邦银行业监管机构的监管，建立统一的监管原则、标准和报表格式，统一各监管机构的政策和监督检查活动。

第二种是由专门的法律规定监管机构之间的协调合作事项。如韩国1997年通过的《设立金融监管机构法》对负有金融监管职能的韩国银行、财政部、金融监管委员会（fsc）、证券与期货委员会（sfc）、存款保险公司和金融监管服务局（fss）相互之间的职责分工、监管合作和信息共享等方面都作出了具体规定。

第三种是由法律对监管机构之间的协调合作提出原则性要求，具体的协调合作框架由监管机构之间的监管协调合作安排确定，如在监管机构之间签订谅解备忘录。如英国2000年的《金融服务与市场法》要求金融服务局（fsa）与国内外有关机构进行适当的合作。根据这一规定，英国金融服务局与中央银行和其他金融监管机构之间通过签订谅解备忘录等形式作了具体的监管合作安排。德国建立了由金融监管局和中央银行参加的金融市场监管论坛，协调监管局与央行之间的监管事宜，并对影响金融体系稳定的综合性监管问题提出建议，该论坛由监管局派人担任主席。澳大利亚成立了由中央银行、审慎监管局和证券投资委员会三方参加的金融监管协调委员会，就金融业的发展和监管的改革、协调与合作等问题交流信息和看法，以提高金融监管的效率，委员会主席由央行行长担任，秘书处设在央行；另外，央行与审慎监管局、审慎监管局与证券投资委员会还分别建立了协调委员会，由央行副行长任主席，协调双边合作的具体事宜。

从国外的经验看，虽然采用的监管模式各有不同，但大体都通过正式的制度安排逐步形成了完善的协调合作的框架。如美国通过美联储、英国通过金融服务监管局来进行金融监管的协调。

总结这些国家的监管协调机制，主要有以下几个层面：第一个层面是通过立法手段，直接规定各监管机构的协调合作框架，对它们的职能做出明确的规定，使监管的协调合作有法可依；第二个层面是通过签署监管各方的谅解备忘录，规定监管协调的实施细则和相应的制度安排；第三个层面是依法成立协调委员会或类似的机构，进行多边合作及负责具体的协调运作。

（二）国内金融监管协调机制情况

目前我国金融监管部门间的协调机制主要有以下几种：一是由“三会”联合组成的监管联席会议机制，会议成员由银监会、保监会和证监会的主席组成，每季度召开一次例会，并邀请央行等部门参加讨论和协调有关金融监管的重要事项、已出台政策的市场反应和效果评估，以及其他需要协商、通报和交流的事项。二是由银监会召集成立的处置非法集资部际联席会议制度。联席会议不定期召开，由召集人负责召集。根据工作需要，可以召集全体会议或部分成员单位会议。各成员单位按照职责分工，主动研究处置非法集资工作，切实履行本部门职责；积极参加联席会议，认真落实联席会议议定事项；互通信息，互相配合，齐抓共管，形成合力，充分发挥联席会议的作用。三是反洗钱工作部际联席会议制度，该会议由人民银行牵头，23个部门为成员单位。反洗钱工作部际联席会议在党中央、国务院领导下，指导全国反洗钱工作，制定国家反洗钱的重要方针、政策，制定国家反洗钱国际合作的政策措施，协调各部门、动员全社会开展反洗钱工作。反洗钱工作部际联席会议原则上每年召开一至两次全体会议，如有需要，经成员单位提议，可随时召开全体会议或部分成员会议。四是国务院反假货币工作联席会议。国务院反假货币工作联席会议成立于1994年，由人民银行行长担任联席会议召集人。目前联席会议的成员单位已扩大为28家，是我国反假货币工作的最高组织形式，主要负责组织和协调各有关部门做好打击、防范假币犯罪活动工作，开展反假货币宣传、教育、管理等工作。

我国现行金融监管协调机制存在的问题

当前金融监管联席会议的机制不够健全，制度软约束。《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》第十八条规定：银监会、证监会、保监会召开“联席会议机制”和“经常联系机制”会议时，可邀请中国人民银行、财政部或其它部委参加。“一行三会”当然可以根据各自履行职责的需要进行沟通与协商，但这种沟通与协商是平等的、自愿的，没有任何强制约束力，这个联席会议的效果有限，难以发挥事先预警的作用。

现行的协调机制难以适应国际国内经济金融发展趋势。在我国金融市场进一步开放的形势下，外资金融机构将大量进入。外资银行具有很强的国际性，金融交易技术复杂，不但实行混业经营，而且随着我国银行业务的逐渐开放，外资银行将重点经营那些我国较少开展的新型金融业务，如金融租赁、投资组合、保险中介及金融衍生产品。国内金融机构出于市场压力，也将加快金融创新，推出各种金融衍生产品。由于金融衍生产品具有杠杆性、投机性、高风险性、虚拟性、交叉性和复杂性等特点，这就决定了市场上的信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险和法律风险将大量增加。而在目前分业监管制度下，对这些金融控股公司的监管明显滞后于市场的发展。如由于缺乏实质性的监管协调，金融控股公司常有机会利用管制差异进行监管套利，规避管制以实现监管套利最大化。

货币政策与金融监管协调有待加强。尽管央行不负责金融监管，但它仍承担“最后贷款人”的责任；另外央行还将通过货币政策和流动性方面的及时反应，防范金融系统性风险，因此就不可避免地遇到货币政策和金融监管的协调问题。货币政策目标和银行监管目标冲突外部化，在一定程度上降低了决策的效率；货币政策传导渠道梗阻导致政策效果不佳。货币政策的传导有赖于央行对货币政策工具的使用，职能分离后，货币政策的传导因失去了银行监管职能的支持，可能导致货币政策实施效果的下降；货币政策信息与银行监管信息的互补性减弱。

完善我国金融监管协调机制的建议

本文结合国际金融监管协调机制建设的经验和国内金融监管协调机制建设的探索，认为我国应该立足现实，放眼长远，分步骤稳步推进监管协调机制建设，强化金融监管协调，做实监管协调工作，促进整个金融体系稳定运行及健康发展。

（一）健全法制并明确监管协调机制的部门、职能、权利边界

1.建立监管协调组织体系。依据现行的人民银行和各监管机构的组织体系，可以组建一个以“一行三会”、财政部为基本框架的金融监管协调委员会，以法律的形式确定金融监管协调委员会的组成部门、职责、内部分工等，明确权利与义务。建立健全金融防范金融风险处置预案，确保在非常时期各监管部门之间的目标一致、协调配合、有序监管；尽快出台金融监管协调工作方面的法律和行政规章，使金融监管协调工作真正走上正规化、法制化的轨道。

2.明确以人民银行为主体的监管协调机制。具体包括以下内容：

一是现行的《中国人民银行法》立足国际国内金融发展的长远考虑，基于目前分业经营和分业监管的现实，对建立金融监管协调机制预留了法律空间。《中国人民银行法》第九条明确规定：“国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定”。这就为中国人民银行在发挥金融监管协调机制中的牵头作用提供了法律依据。

二是中国人民银行在我国金融宏观调控和维护金融稳定中处于主导核心地位。现行的《中国人民银行法》第二条规定：“中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定”。中国人民银行通过实施货币政策、资金清算、提供流动性支持以及发挥最后贷款人职能等方式防范系统性风险，从而有效维护整个金融体系的稳定。同时，随着我国金融业对外开放步伐明显加快，金融创新力度也在加大，交叉性金融产品不断增加，与之相对应的潜在金融风险具有交叉性、传染性特征，存在演化成系统性风险的可能，中央银行维护金融稳定的职能因此显得更为重要。

三是人民银行作为金融业改革发展规划和金融资源配置战略的主要承担者，决定了其在金融改革中的地位，也决定了其在协调机制中的主导作用。人民银行作为商业银行的最后贷款人，为金融发展提供了坚实的基础。金融改革涉及到方方面面的利益，为保证金融改革沿着正确轨道进行和最终的成功，也需要人民银行在金融协调机制中居于主导地位。人民银行应将金融改革、金融开放、金融发展与金融监管统筹考虑，维护金融监管政策的公平，构造有利于金融机构平等、有序竞争的金融生态环境，为金融服务消费者提供合理保护的保障体系。

（二）加强内外协调以维护金融安全

1.对内协调机制建设。一是金融监管机构自身的协调。建立金融监管协调机制的总体目标是适应金融全球化发展和金融创新的需要，加强对金融控股公司等综合性金融机构和交叉性金融业务的监管协调，避免监管真空或重复监管，以促进金融稳定，维护金融安全。因此，各监管部门应该站在维护金融安全的高度去加强专业金融监管。二是建立信息交流制度，并在此基础上构建一个为各金融监管机构共享的金融信息平台。中国人民银行充分利用现有的支付系统等优势资源，建立统一的金融信息平台，各金融监管机构要向中国人民银行报送监管信息，中国人民银行对金融信息进行集约化分析和处理，监管机构提出的问题由中国人民银行负责协调解决，从而实现信息共享。这样做既能够节省信息平台建设成本、信息处理成本，也能够减轻被监管机构报送信息的压力。三是建立主监管和联合行动制度。随着综合性金融集团的兴起和金融创新业务的不断涌现，对金融集团内各子机构的监管如何协调，对某一项新的综合性业务如何设计科学的监管标准和具体的监管措施，都需要一套有效的机制来进行协调。

2.对外协调机制建设。一方面是与国际金融组织的协调，另一方面是与外国金融监管机构的协调。随着外资银行进入及国际资本流动障碍的减少，外资银行在我国扩展迅速，对外资银行的有效监管成为维护我国金融体系稳定的重要一环。由于外资银行经营的跨国特性，对其进行有效监管远不是一国监管机构所能完成的，需要母国与东道国监管机构更多的合作。巴塞尔监管委员会于2001年 5月《加强银行监管者之间合作声明书的基本要素》，提出了有效的监管合作必须具备四大基本要素，即信息分享、现场检查、信息保护和持续协调。

现行的《中国人民银行法》第四条12款规定：作为国家的中央银行，从事有关的国际金融活动。《银行业监督管理法》第七条规定：国务院银行业监督管理机构可以和其他国家或者地区的银行业监督管理机构建立监督管理合作机制，实施跨境监督管理。《证券法》第十章第179条规定：国务院证券监督管理机构可以和其他国家或者地区的证券监督管理机构建立监督管理合作机制，实施跨境监督管理。当国外金融监管机构设置与我国相似时，我们采取上述法律规定的措施不存在问题。而当国外采取统一监管模式时，我们应采取怎样的方式加强与他们的协调和沟通就成为一个不容忽视的问题。

民间金融监管论文篇7

关键词 民间借贷 管制 监管

作者简介：胡承伟，安徽大学法学院2012级法学硕士，研究方向：经济法学。

中图分类号：d920.4文献标识码：a文章编号：1009-0592（2013）08-069-02

民间借贷这把“双刃剑”在利用自身优势弥补正规金融服务不足的同时，由于监管机制的缺失而威胁到金融秩序与金融安全。其引发的经济和社会问题值得我们思考。“浙江吴英案”、“温州跑路潮事件”、“包头金利斌自焚事件”等三个典型的民间借贷事件，凸显了民间借贷的复杂性和问题症结。由此出发，传统上对于民间借贷持严厉压制的态度显然不能从根本上解决问题。考虑到民间借贷的合理性与正当性，在放松规制的前提下，加强民间借贷的法律监管，不失为解决民间借贷监管问题的一个较优方案。

 

一、民间借贷监管的必要性

民间借贷游离于金融体系外，监管方面一直处于空白的状态。然而这不表示民间借贷就不需要监管。结合民间借贷在现实中暴露的诸多问题，结果或违法，或犯罪，将其纳入到金融监管体系，实施一定的法律监管是必要的。这种必要性表现在如下三方面。

 

（一）规制金融风险，维持金融秩序

民间借贷活动处于合法化边缘，由于监管依据等法律规定的空白，金融监管部门很难进行监管，加上民间借贷机构存在组织涣散、管理方式落后等问题，金融风险在所难免。“主体、借据、担保、利率、用途”等五大风险交叉出现在民间借贷的交易活动中。同时，民间借贷也在冲击着金融秩序。借贷双方自由地约定利率，易形成黑市利率，对国家利率是不利的，实质上扰乱了金融秩序。

 

（二）稳定社会秩序

建立在债务人信任基础上的民间借贷在债务人无力偿还借款、丧失信用时，债权人的利益将得不到保障，尤其在债务人携款潜逃时，债权人更是无所适从。实践中常见的是，在债务人未提供担保时，民间合会携款潜逃的倒会事件会经常发生，给金融和社会稳定造成极大危害。同时，高利贷行为因借款人急需借款而发生，当贷款人无法从借款人处获得本金和利息时，贷款人诉诸于私力使用暴力手段解决债务纠纷，纠纷性质迅速发生转变，矛盾进一步恶化，不利于社会秩序的稳定。更为甚重的是，民间借贷常常成为金融犯罪的工具。

 

（三）保证金融信息真实性，从而便于国家宏观调控

民间借贷的隐蔽性，易造成金融信息的失真，导致国家对国民经济的调控能力大为削弱。民间借贷的资金在体外运作，不便于我国金融监管当局对资金运作整体进行全面的把握，从更深层次上来说，难以保证国家宏观调控的效果，局部经济过热的现象迟迟不能得到有效抑制。

 

二、现有民间借贷监管的缺陷

民间借贷的规模随着市场经济的发展而逐步扩大，社会主体已经意识到了民间借贷给社会经济带来的双面影响。试通过完善的监管制度来克服民间借贷的负面效应，有助于平衡民间金融自由和金融秩序的关系。现阶段，我国虽已开始对民间借贷进行监管，但监管过程中显露的缺陷却一直未得到弥补，这值得我们思考。

 

（一）民间借贷监管法律的缺位

由于法律的滞后性，法律创制落后于经济发展的速度。民间借贷作为社会出现的一种新兴事物，之所以被社会争论的沸沸扬扬的一个根本原因在于法律尚未对其作出明确规定。立法界、司法界及普通大众基于各自的立场从不同层面对民间借贷行为的合法与非法、如何监管等问题作出了不同甚至相反的价值判断。对民间借贷作出简单规定法律规范只有《中华人民共和国合同法》及《关于对企业借贷合同借款方逾期不归还借款的行为应如何处理的批复》、《关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力的批复》、《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》等最高院司法解释，其他甚至三部被称为狭义上的银行监督法《中华人民共和国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》及《中华人民共和国银行业监督管理法》均没有针对民间借贷活动做出规定。民间借贷立法呼声愈来愈高涨的趋势有增无减。民间借贷监管依据空白、监管主体的缺失、监管措施的单一，导致监管实践依然落后甚至停滞不前。监管当局面对民间借贷的复杂情形，往往会感到无所适从。没有可供参照的标准，只能采取坐观其变的态度，任其发展，或者直接取缔。实际上，民间借贷监管法律涉及到民间借贷合法与非法定位之界定。居于何种范围的民间借贷行为可以被认定为合法的民间借贷行为，以及如果合法的民间借贷逾越合法边界而转向非法时的行为该如何认定等问题，都需要法律作出统一而详细的规定。简单的规定会产生法律冲突甚或打架的现象，即使是通过法律解释也很难对因民间借贷产生的疑问给出一个合理的答案。“金融监管是指金融监管机构依法对金融机构的市场准入、经营活动以及市场退出等进行监督管理的活动。”其主要内容包括：市场准入监管、业务经营监管和市场退出监管。遗憾的是，在这些内容中，民间借贷却因无“法”而得不到金融监管机构全方位的监管。

 

（二）对民间借贷管制过严

民间借贷监管法律的缺位并没有阻碍我国民间借贷监管的步伐。依托于政府，为防范金融风险，民间借贷监管现状则表现为在严格管制态度的驱动下，压制民间借贷市场的发展，完全不顾及市场对公平竞争和效益的需求。笔者认为，这并不是民间借贷监管的应有之义，于整个金融市场而言，其不能容忍如此之严厉的管制手段影响其自身的发展。“中国金融发展的现状与中国经济发展的强大势头不相匹配的根本原因是中国金融管制过严，限制了民间借贷市场的发展，扭曲了社会融资的结构，增加了银行信贷的风险。”从中国人民银行副行长吴晓灵的这段话中，我们可以看出管制过严的后果是严重的。其不仅封杀了民间借贷进入正规金融体系的可能性，阻碍了民间借贷进入金融市场的道路，还使金融市场多元化的需求得不到根本上的满足。同时由于民间借贷合法性被排斥，民间借贷的法律规制模式呈现过重且多样责任并存的结构，民间借贷监管的固有严管态度在此又得以体现。

三、民间借贷监管的应有思路

通过对现有民间借贷监管缺陷的分析，笔者认为我国民间借贷监管的应有思路是：结合外国的监管经验，从适度放松管制和加强监管入手，从而保证民间借贷阳光化和规范化的运行。

 

（一）适度放松管制，使民间借贷走向阳光化道路

政府对民间借贷过严管制不仅使得民间借贷得不到健康的发展，还可能滋生民间借贷的畸形。过严管制在短时间内奏效明显，但不是长久之计。金融秩序可以通过过严管制在一段时间内

得到巩固，然而从长远看来，持巨额闲置资金的资金供求者与急需资金的资金需求者在正规金融渠道不能给予他们充足的金融服务时，唯有选择非正规融资渠道实现对民间资金的使用。久而久之，这将直接导致多年来民间借贷活动并未因过严管制而日益减少，相反却是愈演愈烈。基于金融抑制理念的严格管制做法切实应该得到调整。其他国家或地区的经验告诉我们适度放松对民间借贷的管制，充分尊重民间借贷的法律地位，使民间借贷主体能够与正规金融机构一起参与到竞争，能实现优势互补，保证社会资金市场价值的最大化。适度的“度”在哪里，该如何把握这个“度”，理论界一直存在争议。但笔者认为，台湾地区的做法值得我国借鉴。台湾地区对各种民间借贷形式，采取区别对待的原则：（1）打击、取缔地下投资公司等带黑社会犯罪性质的地下融资；（2）对地下银行、合会、标会等互助性较强或规范化的民间借贷组织，则采取了整顿、改造并制定法律法规给予合法化，加强监管。如在1999年《民法债编》中以法律形式确立了合会的法律地位，对会头会脚的责任与义务等做出了详尽的规定。总体上来，台湾政府放松了对民间借贷管制，即使对大部分被定为非法的、未造成明显不公的民间融资行为，除非引起较大的社会风波，否则一般不予以打压或取缔。我国可以参照这种做法，对民间借贷的管制采区别对待、分类进行的原则。如对合理合法的民间借贷予以保护；对金融中间机构的借贷活动，各地政府和金融监管部门要加强引导和监督，要求这些机构在法律规定范围内活动，严查超越经营范围的违法经营活动；对非法吸收公众存款等犯罪活动，要严厉打击。当然，降低民间借贷准入金融市场的门槛，使民间借贷进入国家金融体系中，确保民间借贷主体与正规金融机构在竞争机制的推动下实现金融市场资源最优配置，可以满足各主体的融资需求，促使民间借贷“阳光化”道路畅通无阻。

 

（二）建立和完善对民间借贷的法律监管，使民间借贷走上规范化道路

对民间借贷适度放松管制，并不意味着可任由民间借贷随意发展。民间借贷自开始至结束的潜在风险及其在发展过程中存在的不足要求我们借用法律的手段对其进行监管。也就是说，在管制的前提下，利用法律对民间借贷进行监管是民间借贷规范化运作手段的必然选择。具体措施上，首先，针对监管法律空缺状况，我们首先得通过立法来弥补。监管主体、监管内容、监管对象、监管原则等都可通过法律加以规定，保证民间借贷行为“有法可依”。关于监管主体，考虑可由中国人民银行和银监会进行统一监管，同时考虑到民间借贷的地方实际情况可设立地方监管主体，具体贯彻执行中国人民银行和银监会的政策，保证监管效果。关于监管内容，可对民间借贷的范围、内容、用途尤其是利率作出细化规定。例如利率的规定可参考美国、香港等地区的做法，设定合理的利率上限，并针对违反不同利率层次限制的借贷主体规定承担不同的法律后果。关于监管对象，要重点关注主要的民间借贷对象，如合会、地下钱庄、典当、小额贷款等，对于其他民间借贷形式仅进行违法性监管。有学者提出我国民间借贷以营利性为标准可划分为民事性民间借贷和商事性民间借贷，基于此种划分，民间借贷监管对象当有所区别。关于监管原则，金融秩序与金融正义原则应当首先被纳入到监管法律中，因为只有同时兼顾这两个原则，民间借贷扰乱金融秩序与保证金融主体融资需求的矛盾才能在这两个原则的指导下得到一定程度的缓解。本着金融资源配置正义的原则，才能给予民间借贷在我国更广阔的发展空间，利用民间借贷的积极作用推动我国金融资源配置的优化。同时，监管原则还应当包括可控发展原则。可控发展是要使民间借贷在科学的监控之下有序的发展，以保证民间借贷的安全，进而维护金融体系的安全、社会的稳定。在可控原则的指导下构建法律体系，监测预警系统，随时掌握民间借贷的活动信息，以此对民间借贷规范化发展过程中产生的风险和其他不公正现象进行控制管理。

 

参考文献：

[1]李智，程娟娟.民间借贷风险的法律防范.重庆大学学报（社会科学版）.2013.19（1）.

[2]刘燕.发现金融监管的制度逻辑——对孙大午案件的一个点评.法学家.2004（3）.

民间金融监管论文篇8

从法律角度来讲，进行金融监管有其必要性：（1）权力必须加以制约的法律规则决定了必须进行金融监管。金融机构承担了一定的社会职能，中央银行具有提供公共服务，进行宏观调控和进行金融监督的职能；商业银行具有信用中介、支付中介和信用创造的职能；证券、信托、保险等活动也都具有一定的分配和调节社会资源的职能。这些机构的职权隐含着某种权力因素。如果不对其权力进行监督，就容易导致权力的滥用和对社会利益的侵犯。因此，必须对其进行监管。（2）维护公平的法律原则要求进行监管。金融机构通常具有一定的垄断地位，当今世界各国对金融机构的设立都采取特许制，金融机构的设立及其营业范围都必须取得政府的特别许可。特许权是一种独占权，即行业垄断。这种垄断地位决定了金融机构在市场中处于一定的优势地位，也给其滥用特权提供了可能。为了维护公平，保护处于劣势的相对方的合法权益，对金融机构必须进行监管。总而言之，监管是金融体系所必需，是制约金融权力，防止滥用垄断权力的必要手段。

从以上分析可以看出，金融监管的进行是必不可少的，但监管的进行需要体制的保障，只有将其通过体制加以固定，才能使其公开化、透明化，从而具有效率。如前所述，金融监管无论作为一种权力还是作为一种制度，本质上都是一个法律问题。这是因为，金融监管体制的主体、构成、职权和作用机制等都要通过法律来确定，正因为法具有“使国家权力的运用合理化、经常化、系统化、公开化的价值”，使得金融监管体制离不开法律的作用。因此，本文对金融监管体制的研究更多关注法律方面。

二、金融监管体制的比较研究

“他山之石，可以攻玉”。在我们研究我国的金融监管体制时借鉴其他国家，尤其是市场经济比较发达的国家的经验，具有重要的意义。世界各国的金融监管体制大致有三种类型：（1）高度集中的金融监管体制，即由单一的管理机构负责监督管理。目前世界上大多数国家采用这种体制，英国为这一体制的典型。根据1986年《金融服务业法》，英格兰银行主要负责对银行业的监管，而对银行业以外的其他金融服务业的监管则属于证券和投资委员会（SIB）的权限范围。1996年英国借鉴德国的统一监管模式，建立了金融业监督管理局进行统一的监管。英国素以非正式监管著称，但强调监管的法制化、规范化亦是其近年来的重要举措。英国虽是不成文法国家，但也制定了成文法律对金融业进行监管。1979年成文形式的《银行法》确定了英格兰银行的监管银行系统的职能，1987年《银行法》进一步确定了英格兰银行监管的法制基础。（2）双层多头的监管体制，即在中央和地方两级设立多家管理机构共同负责金融监管工作。这种体制多存在于联邦制国家，以美国为代表。在联邦一级，有货币监理署、联邦储备系统、联邦存款保险公司对银行进行监管，而证券交易委员会、联邦住房放款银行委员会、联邦储备贷款保险公司、国民信贷公会管理局和国民信贷公会保险基金负责对非银行金融机构的监管。在州一级，各州都有各自的金融法规和银行监管机构。美国是典型的分业监管，但1999年通过的《1999年金融服务法》标志着美国金融监管制度的重大变革，它允许银行、证券公司和保险公司以金融控股公司的方式相互渗透，实现混业经营，彻底结束了银行、证券、保险分业经营与分业监管的局面。这一法律对其金融监管体制提出了新的挑战。美国是西方国家金融立法管制严格的国家之一，仅在银行方面就制定了繁多的法律、条例，并以规范银行监管为主要内容。其银行监管方面的重要立法主要有：《联邦储备法》、《麦克弗登法》、《银行法》、《银行合并法》等，其内容涵盖了金融业的各个方面。（3）单层多头的金融监管体制，即只在中央一级设立几家管理机构共同进行金融监管。如法国设有国家信贷委员会、银行委员会、银行规章委员会、法兰西银行等机构共同负责监管工作。我国也采用这一体制。具体情况在下文中进行分析。

通过对以上国家金融监管体制的分析，可以看出，在世界范围内，金融监管体制具有如下发展趋势：（1）银行是重要的金融监管机关。无论在任何监管体制中，中央银行都是重要的监管机关。这是因为央行具有实施金融监管的特殊信息优势、技术优势和人才优势，拥有金融调控手段，居于一国金融体系中的特殊地位，能有效地履行监管职责。（2）重视金融业的自律.金融业自律组织比政府更熟悉金融业运做的实际情况，在执法检查和纪律检控方面具有更大的灵活性和预防性，因此，在监管方面有很大的作用空间。（3）强调金融机构的内部监控。金融机构的内部控制可以防范和规避风险，实现稳健和审慎经营，理应是金融监管的重点。（4）逐渐从分业经营向混业经营转变。（5）建立健全金融监管的法律法规体系，这样可以实现监管的规范化和法制化。

三、我国的金融监管体制

1、我国金融监管体制的现状如上所述，我国采取的是单层多头的金融监管体制。具体而言，在我国，中国人民银行、证监会、保监会等都是监管机关。近年来，我国颁布《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《证券法》、《保险法》、《担保法》和《刑法》等一系列法律、法规，中国金融监管体制的法律、法规框架初步形成。中国人民银行作为中国的中央银行以及金融监管的主体，其法律地位是1995年《中国人民银行法》明确确定的。《中国人民银行法》规定：“中国人民银行依法对金融机构及其业务实施监督管理，维护金融业的合法、稳健运行”。《证券法》第166条规定：“国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理，维护市场秩序，保障其合法运行”，并规定了其职责、监管方法等。《保险法》也规定了监管部门、监管内容、方法等。目前，中国金融监管的内容主要包括三个方面：一是对金融机构市场准入的管理；二是对金融机构业务经营活动的监督检查；三是对有问题金融机构进行处理并采取化解风险的政策措施。

虽然我国的金融监管体制已初步建立，但由于其建立时间较短，而且我国的金融体制尚未理顺，因此还存在一些问题。

第一，我国的金融监管体制尚未理顺。表现在：（1）中央银行的监管地位虽已确立，但其独立性仍有待加强。（2）监管机构内部各职能部门之间和分支机构间监管协调机制尚待完善。（3）同一级别的监管机构之间职权划分不明，尚存在监管的“真空”。（4）重视政府监管，对行业自律和社会监管不够重视。第二，金融监管的法律制度不完善。金融监管的成败取决于是否具有坚实的法律基础。金融监管对法律基础的基本要求是：①金融监管必须有明确的法律授权；②对金融机构的各种经营管理行为必须有明确的法律规范；③金融监管必须严格按照法律规定和法规程序实施，杜绝随意性，保证客观性和公正性。目前，中国金融监管的法律体系仍存在不少弊端，无法保证金融监管合理、有效、规范地实施。首先是配套法规不完善，大法不少，实施细则和其他规章制度却不配套。其次是法律法规普遍缺乏科学定量，实际执行中尺度不易把握，可操作性不强。再次是执行监管者缺乏监督，既不能保证金融监管的公正、合理，又无法衡量其工作的绩效。最后是影响金融监管的外部环境因素缺乏约束，使监管的效用不近如人意。

2、我国金融监管体制的完善途径

第一，逐步建立起包括中央银行监管、行业组织自律、金融机构内控、社会监督配合的大系统监管体系。（1）建立金融监管的专门机构，完善金融监管的组织体系。就银行监管而言，可以设立中央银行银行监管委员会专司监管，由其负责除证监会和保监会监管范围之外的监管工作。具体而言，就是执行银行（含外资银行、附属机构等）、信托投资公司、城乡信用合作社的监管。中央银行的分行和营业管理部以及其他各级支行的银行监管委员会亦参照设置，这样有利于统一领导、协调运作和提高效率。（2）健全各金融行业的自律性组织。金融业自律具有政府监管所不可替代的优势，他们熟悉金融业运作的具体情况，而且自律的规则往往含有行业、伦理和道德标准的约束，作用空间比较大。我国已于1991年建立了证券业的自律组织证券业协会，并于2000年5月建立了银行业的自律组织银行业协会，但这两个自律组织的作用尚未得到充分发挥。证券业协会带有比较浓厚的行政色彩，而银行业协会所采用的自愿入会的做法使得其发挥作用的空间大为减少。今后，应还原证券业协会民间组织的本来面目，同时对银行业协会的职权加以界定，以利于其发挥应有作用。（3）建立健全金融机构内部控制系统。金融机构内部控制的着眼点在于保证金融企业资产的安全性和流动性，防范经营风险。内部稽核监控系统应有明确的监控目的、监控项目、专门负责监控的机构和人员、科学的方法与程序及向领导与有关部门反馈信息的制度。通过内部监测可以及早在风险显化之前作出预警，并反馈信息。（4）充分发挥社会中介机构的社会监督作用。应当充分发挥会计师事务所、律师事务所等机构的社会监督作用。

第二，完善我国的金融监管法律法规体系。如果说金融监管体系是进行金融监管的前提，而金融法规则是实施金融监管的基础，因此，金融监管法律的建立健全对监管体制能否发挥作用至关重要。如上所述，我国的金融法律法规尚有不足，其完善当从以下几方面进行：（1）尽快完善主体法律，制定《信托法》、《外汇管理法》、《投资基金法》等金融法律、法规。同时，制订与金融法律相配套的实施细则，并对原颁布的有关法律、制度进行清理，对不适应的条款进行废除或修订。首先，必须坚定地树立《中国人民银行法》的主导地位，积极构筑以《中国人民银行法》为核心，《商业银行法》、《保险法》、《证券法》、《信托法》、《担保法》、《票据法》等基本法律为框架，《贷款通则》、《外汇管理条例》、《外资金融机构管理条例》等业务和机构管理法规为主体，《银行间债券交易规则》、《银行间债券交易结算规则》等单项业务规章制度为基础的、层次分明、互相衔接、全面系统的法规体系。其次必须抓紧制定各项法规的实施细则，实现金融法规定性与定量明晰的双重目标，提高其可操作性。（2）我国金融监管法律制度对加入WTO的回应。目前，我国的《商业银行法》、《证券法》、《保险法》以及外资银行法中均存在许多与WTO和国际惯例不适应的内容，急需修改。如我国现行对经常性项目的真实性审查，严格资本项目的管理，由于影响到了经常性项目下的活动，与WTO的服务贸易总协定有明显的距离。而且，随着我国入世进程的加快，我国金融业势必受到外资金融企业的冲击。尤其值得注意的是，许多国家的金融企业正在或已经向全能化迈进，如果开放金融市场，我国金融企业必将处于不利地位，这也对我国的分业监管体制提出了挑战。我国现在也已经出现了不同业务的交叉，如允许证券公司和基金管理公司进入同业拆借市场进行拆借、债券购回；以股票质押从商业银行取得贷款；允许保险公司进入银行间债券市场进行回购交易，允许保险资金通过证券投资基金进入股市等，对这种“混业经营，分业监督”的现状进行管理，除了需要各主管监管部门的协调合作之外，超前性的立法也是不可或缺的，立法的前瞻性对我国金融市场的稳定具有重大作用。

总而言之，我国的金融监管体制已初步建立，但仍存在许多不足。面对风云变幻的国际金融形势和全球金融自由化浪潮的冲击，面对建立社会主义市场经济对金融体制的要求，可以看出，如何完善金融监管体制，保持我国金融市场健康、稳定发展的道路任重而道远，而法律无疑是我国“依法治国”方略指引下的正确选择。以法律固定已有的成果，指引进一步的改革，并使法律适应现实的要求将是我们最大的目标。

注释：

（1）参见陆泽峰：《金融创新和法律变革》，法律出版社2000版，第271页。

（2）参见张忠军：《金融监管法论》，法律出版社1998年版，第103页。

（3）参见孙国华、朱景文：《法理学》，中国人民大学出版社1999年版，第61页。

（4）参见朱大旗：《金融法》，中国人民大学出版社2000年版，第59页。

（5）参见陈晓：《中央银行法律制度研究》，法律出版社1997年版，第32页。

（6）参见《中华人民共和国中央银行法》第五章，金融监督管理。

民间金融监管论文篇9

（二）中国民间借贷存在的原因分析

对民间借贷进行分析研究，发现其产生种种经济和社会问题的根源在于法律规制的缺陷和监管的缺乏。

中国现行法律体系对民间借贷的调整体现出以下缺陷。

其一，缺少一部统一规范民间借贷活动的法律。中国目前对于民间借贷的调整散见于各法律法规、部门规章、地方立法、司法解释、政策性文件之中，没有一部专门的法律来对其进行规范。因此，对于民间借贷的合法性等基本问题无从确认，导致实践中民间借贷存在制度性风险。

其二，规范形式多样、体系复杂，相互之间不能协调。由于“宜粗不宜细”的立法指导思想、“政出多门”、立法技术欠缺等原因，民间借贷相关规范之间缺乏协调性、统一性和逻辑性[3]，规定相互重复、上下级规范之间相冲突、与其他法律法规衔接不合理等问题普遍存在。

其三，规范更新速度缓慢，大量过时规范仍有效，与现行政策及实际情况严重脱节。受过去政策影响，中国现行的法律体系仅认可公民间以及公民和企业间直接借贷，对于其他形式较复杂的民间借贷采取压制和取缔的态度。而最近几年对民间借贷的政策逐渐宽松，但现行法律体系却未能作出及时的跟进，使得如吴英案等依现行法律只能作出与民间借贷发展趋势不同的判决，这对于民间借贷的发展极为不利。

除了法律规制方面存在的上述问题之外，中国民间借贷监管机制也暴露出如下不足。

其一，监管态度过于严格。在目前的金融体制之下，民间借贷的合法性未能得到承认，这就决定了中国对于民间借贷的监管态度就是予以取缔。这违反了监管的应有之意，仅仅是打击而无管理和引导。

其二，监管依据空白、监管主体缺失、监管措施单一。由于对民间借贷采取压制和取缔的政策，也就无监督管理的必要。因此相关监管法律几为空白，现实中监管主体缺位，监管措施沦为取缔和禁止。虽然近几年在政策趋势的影响下温州等地央行开始逐步对民间借贷进行一定的监测，但仍属于探索性质，在监测目标、监测手段上均存在着一些问题。

其三，有限的监管流于形式。根据《商业银行法》等法律的要求，非法金融机构和非法金融活动应当予以取缔。但是一些地方政府出于经济发展的考虑，对于一些地下钱庄、非法集资等严重危害社会经济的活动放任不管，等到发生了严重事故才追悔莫及。

三、民间借贷域外发展经验

民间借贷作为一种自发的金融活动，是现代正规金融发展的初级阶段，也是各国金融发展过程中都要面对的问题。各国面对民间借贷所采取的措施各有特色，但是仔细分析可以发现其中也透露出某些规律，对这些规律的把握相信能够为中国解决民间借贷问题提供有益的思路。具体来说主要有三点启示：一是各国民间借贷发展路径的选择；二是各国对民间借贷进行规制时的路径选择；三是具体的制度设计。

（一）民间借贷的发展路径

民间借贷在不少国家的发展过程中也产生了相类似的问题，严重影响了各国的金融秩序，同时造成了一定的经济问题和社会问题。而考察各国对于民间借贷的处理思路可以发现不外乎以下两种。

第一种处理思路主要是将民间借贷逐渐纳入正规金融体制之中，日本轮转基金组织的演变是这一发展路径的典范。日本轮转基金组织产生之初具有互助的性质，而在其发展过程之中逐渐具有了商业性，因此日本政府在1915年出台了专门法律对其进行规范。随着轮转基金组织的进一步发展，法案在地域、资金额度等方面越来越体现出局限性，于是日本政府在1951年又通过了《互助银行法案》，促使该组织转变成互助银行。在互助银行发展30多年后，其业务活动已与商业银行没有分别，于是在1989年，日本政府又出台政策使所有的互助银行都转变成了商业银行。至此，轮转基金组织完成了由民间金融向正规金融的转变[4]。

第二种处理思路主要是对民间借贷进行规范，使其与正规金融相互补充，共同为经济发展服务。其中具有代表性的如中国台湾地区。在摆脱日本殖民统治之后，中国台湾对于民间金融总体上持打压的态度，后来由于合会倒会风波，又加大对民间金融的管制力度，一律予以取缔。然而民间金融并未因此消失，反而因体系严密、运作高效而继续发展。这种情况下，中国台湾逐渐放松了管制，承认民间金融的合法性并加以引导。1999年，中国台湾地区“立法院”通过的“民法债编”中对合会进行了专门规范，合会等民间借贷形式也便成为了正规金融体系的必要补充[5]。

当然这两种民间借贷的发展路径并非是截然对立的，大多数国家均将两种路径相结合，对于符合转化条件的民间借贷形式就将其逐渐纳入正规金融体制，对于不符合正规金融的条件的民间借贷形式就对其加以规范，使其成为正规金融的补充，为正规金融无法覆盖的群体提供融资服务，共同促进经济发展。

（二）民间借贷规制路径的选择

对民间借贷进行规制几乎是所有经历过民间借贷问题的国家持有的共识。考察主要发达国家或地区的法律体系，发现均对民间借贷进行了必要的立法。但是在其规制路径的选择上，则出现了两种不同的选择。一种是如中国香港所采取的以行为法为主的规制路径，另一种是大部分国家所采取的以主体法为主的规制路径。

中国香港是国际金融之都，以自由的金融制度而闻名。民间借贷在中国香港也具有更为自由的空间，其与正规金融相互竞争，促进了金融的繁荣。中国香港在民间借贷方面主要的规范为1980年推出的《香港放债人条例》。该条例并未区分民间借贷的各种形式与主体，而直接从民间借贷行为入手，对民间借贷作了极为自由的规定。当然在实际从事放贷行为时还需要取得放贷人牌照，以便于对民间借贷进行直接监管。

大部分国家采取的规制路径主要是区分各种借贷主体和借贷形式的分类规制方式。各国受其传统影响，民间借贷具有不同的形式，当某一种民间借贷形式发展到一定规模需要政府介入监管时，政府就对该类形式民间借贷制定相关规范进行约束。因此一国的民间借贷规范体系就是由适用于不同形式、不同主体的规范集合而成。

一般来说，以行为法为主的规制路径代表着自由的金融体制，而以主体法为主的规制路径更符合事物发展的一般规律，能够适应民间借贷的发展。但是二者并非相互排斥，中国在对民间借贷进行立法规制的时候可以考虑将二者结合进行，即用一部类似《贷款人条例》的法律对民间借贷进行宏观层面的把握，然后进一步根据现实需要制定针对各种形式的民间借贷的法律规范，形成多层次的完善的法律体系。

（三）具体的制度设计

关于民间借贷，各国都有其具有特色的配套制度。在此仅选取能够为中国所借鉴的制度进行简单介绍。

1.建立社会信用体系

为了更好地解决融资过程中面临的信用问题，美、日、德等国均构建了各自的社会信用体系。以美国为例，其通过美国信用管理协会、邓百氏公司、穆迪、标准普尔信用评级机构等信用评价主体形成了一整套完善的覆盖政府、企业和个人的社会信用体系[6]。该体系不仅为正规金融机构从事业务活动提供信用信息，也为民间借贷机构服务，在一定程度上降低了民间借贷的风险。而目前中国仅存在一个以银行为主体构建的信用系统，并且民间借贷机构由于不具备合法性也无法利用该信用系统来降低风险。因此应当尽快使民间借贷合法化，并将民间借贷机构的信用系统与银行已有的信用系统相连接，这样不仅能在一定程度上增加违约成本，降低民间借贷风险，同时也可以逐步构建中国的社会信用系统。

2.个人破产制度

民间借贷属于关系型借贷，放贷人基于对借款人的信任而提供借款，主要依靠小范围社会中的个人信誉来增加违约成本。总体来说民间借贷个人恶意违约的情况并不多见，但是出于对债权人的保护考虑，仍应当出台个人破产制度以降低可能的风险。一般发达国家均建立了个人破产制度，通过对个人财产进行破产清算、对破产人实施一定的惩罚等措施来保护债权人的利益和减少个人违约行为的出现。中国《企业破产法》目前并未承认个人破产制度，但是学界普遍认为个人破产制度在中国建立的条件已经成熟，应当尽快进入立法程序。个人破产制度的完善对于降低民间借贷风险，促进其健康发展具有重要意义。

3.高利贷相关制度

高利贷是民间借贷中无法回避的问题。然而考察中国法律规范可以看出，中国目前关于高利贷的规定仍是空白：既未规定严格意义上高利贷的标准，也未规定高利贷法律责任。同时司法实践中最高院却以非法经营罪对高利放贷行为进行定罪，这不仅有违罪刑法定原则，也导致了行政权向立法、司法的扩张[7]。在这一点上，中国香港地区的做法提供了一个很好的思路。中国香港《放债人条例》对于高利贷规定了两档法律责任，“实际利率超逾年息48%”即可推定该宗交易属敲诈性；“实际利率超过年息60%”即属犯罪[8]。这样的规定实现了不同法律责任的衔接，具有较好的实际效果，值得借鉴。

4.民间借贷与正规金融机构的衔接

民间借贷往往面临着资金来源的问题，大部分民间借贷获取资金行走在非法集资的边缘，面临着极大的法律风险。与此同时，正规金融机构被要求加大对中小企业和农村地区的金融扶持力度，然而由于种种原因，该政策一直无法落实。因此，可以考虑将民间借贷与正规金融机构进行衔接，一方面为民间借贷资金来源，另一方面充分利用民间借贷的比较优势，解决上述对象融资不足的问题。在这一点上可以参照菲律宾稻米联结贷款的经验。菲律宾政府为解决稻米生产户资金不足推出了一项资金扶持计划，由稻米供应商从正规金融机构获得信贷资金，然后向稻米生产户提供贷款，农户在稻米成熟后将稻米出售给供应商，以偿还贷款。这一计划很好地解决了农户资金需求和贸易商资金短缺的问题，取得了不错的社会效果[1]88。中国对此问题也应当给予一定的关注。

四、中国涉及民间借贷金融改革中存在的问题

民间借贷问题从本质上说是金融体制的问题。过度管制的金融体制无法满足国民经济发展的需要，不符合现代金融的发展趋势。在这一认识的指导下，国务院近年来逐步展开了深化金融体制改革的试验。2012年3月国务院设立温州市综合改革试验区，在《浙江省温州市金融改革试验区总体方案》中，对民间借贷的改革提出了如下要求：“制定规范民间融资的管理办法，建立民间融资备案管理制度，建立健全民间融资监测体系。”同时鼓励民间资金发起设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织。依照这一方案，温州制定了相应的实施方案，提出“研究制定规范民间融资、打击非法金融活动的管理办法，设立民间借贷登记服务中心，健全民间融资监测体系，深化村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等试点”等一系列细化办法。目前，管理办法正在研究制定之中，民间借贷登记服务中心已经设立并开始运营，民间融资监测正在逐步推进，村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织也在建立之中。但是目前的改革也体现出了一系列的问题。

第一，根据《地方组织法》和《立法法》的规定，较大的市有根据本地区具体情况和实际需要制定地方性法规和地方政府规章的权力。而温州市不属于国务院确认的49个“较大的市”，因此没有地方立法权。这使得温州市在制定相关民间融资管理办法时面临着无权制定的尴尬局面。

第二，温州市民间借贷登记服务中心目前的运行情况也不理想。从理论上说，民间借贷登记备案有利于解决信息不对称问题、高利贷问题并降低民间借贷风险。然而研究发现，以下一些问题的存在影响了登记服务中心在实践中的效果：（1）登记服务中心公益性质与股东利益之间存在冲突；（2）对于中心所引入的中介机构的角色定位、监管等问题并未解决；（3）未解决民间借贷通过登记中心完成的积极性问题。

第三，对民间融资的监测不到位。温州市依靠的监测渠道主要有两个：民间借贷登记服务中心和温州市人民银行。由于民间借贷登记的非强制性，因此登记中心的监测效果有限。目前人民银行温州市中心支行对民间融资利率的监测体系已初步形成，并定期向社会公布温州民间借贷监测利率该监测体系由人民银行温州市中心支行于2003年在全国率先建立，是反映社会资金余缺、分析金融市场秩序的晴雨表，在全国均具有影响力。参见：《温州正式向社会公布民间借贷监测利率》（http：///native/finance/201205/t20120516_509632956.shtml）。 。应当说利率的公布对于民间借贷信息透明化、决策理性化具有一定的作用，但是仅仅对利率进行监测并不能反映民间借贷市场的风险与实际情况。在条件允许的情况下，应当对民间借贷的规模、形式、违约率、风险形式等进行更为细化的监测。

第四，民间借贷新型金融组织的建设情况不理想。由于中国金融领域的管制，民间借贷新型金融组织的设立需要存在相应的规定。目前仅存在村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社三种形式。农村资金互助社因其互质而无法自由放贷，因而并非民间资本选择的主要形式。而目前村镇银行和小额贷款公司的发展也遇到了一些困难。其中小额贷款公司主要面临设立条件、资金来源和向村镇银行转化的问题。而村镇银行最主要的是发起人资格限制及成为发起银行分支机构等问题。基于这些问题，全国2009年提出的新型农村金融机构三年计划未能完成。

五、中国民间借贷规制机制的基本构想

结合金融改革试点到目前为止在民间借贷方面所体现出来的问题，与上文所涉及的中国民间借贷存在的问题及国外的发展经验，笔者对接下来一段时期中国民间借贷规制机制的构建提出以下基本构想。

（一）建立多层次、多形式的民间融资体系，充分发挥民间借贷的优势

在中国目前严格管制的金融体制之下，民间借贷普遍的合法性得不到承认，只能通过法规、政策等规定对个别形式予以认可。这样就限制了民间借贷具有的创新特点，因为当局的认可总是落后于其现实的存在。就像温州金融改革中所体现出来的一样，改革总体方案中提出要鼓励民间资金参与设立新型金融组织，但仅对其三种形式作了列举，然而民间借贷形式除了村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社这三种形式之外还有很多，诸如合会、合作社、私募基金、产品供应商、P2P平台、典当行等。这些形式的民间借贷因无法律规范的确认因而降低了其适用性。在目前情况下，首先要做的不是对民间借贷的合法性进行个别形式的认定，而是应当从整体上概括确认。支持现有民间借贷形式的发展并鼓励新型民间借贷的出现，以覆盖不同层次的民间融资需求并给予民间资金自由选择的空间。从而建立一个多层次、多形式、全覆盖的民间融资体系，在保持民间借贷信息和成本优势的基础上[9]，为正规金融不愿或者不能提供服务的行业、地区等提供资金支持，促进国民经济的健康发展。

（二）建立和完善民间借贷法律体系，引导民间借贷规范发展

从域外经验的分析中可以得知，民间借贷法律体系在很大程度上影响着民间借贷的发展。而中国目前民间借贷的法律体系仍存在着诸如法律缺失、体系庞杂、更新缓慢等问题，需要进行一定的改进，以引导民间借贷规范发展。结合温州金融改革中出现的问题，笔者认为应从以下三个方面加以完善。

第一，在目前的金融改革试验中，要给予试点地方更多的立法权。根据相关法律规定，目前几个试点城市如温州、丽水、义乌等均不具有进行地方立法的资格。而在金融改革试验中，很多改革措施只有通过立法进行确定才能较好地保证其权威和效果，特别是在现有法律体系未作出改变的前提下，仅通过层级较低的规范性文件无法保证其政策执行的稳定性，也无法给配套的司法、行政等提供合法的依据。这对于金融改革的效果极为不利。因此，在作出金融改革试点的决定时，应当给予其更多的立法权，使其能够与经济特区类似，根据地方经济发展的实际需求，对现行法律法规规范作出变通规定，这样才能保证金融改革试点的顺利进行。

第二，条件成熟时，逐步构建民间借贷法律体系。首先应对《贷款通则》等规范性文件中过时的条文进行统一清理，使其符合民间借贷规范发展的趋势。而后制定一部统一的民间借贷法律，从总体上对民间借贷作出规范。如规定民间借贷的合法性、各方权利义务、利率水平、担保、各种类型和形式、禁止事项、法律责任等。同时针对未受到法律法规规范的民间借贷形式区分其规模大小和规范的必要性，逐步建立相应的规范，与统一性的法律一起构成完整的法律规范体系。

第三，在构建民间借贷法律体系的过程中，充分重视各种民间借贷配套制度的建设。各国经验表明，民间借贷配套制度的建立能够在一定程度上降低民间借贷的风险。上文中提到的四种制度：社会信用体系、个人破产制度、高利贷制度以及民间金融与正规金融的衔接等目前在中国亟需建立并且已经具备一定的条件，因此在温州等试点城市可以先行尝试，条件成熟时再向全国推广。这些配套制度的建立对于促进民间借贷的发展有着重要的作用。

（三）建立和完善民间借贷监管体系，促进民间借贷健康发展

金融行业由于其在国民经济中的特殊地位，需要政府对其日常经营进行监管，以防范和化解金融风险，维护正常的金融秩序，保证经济的正常发展。民间借贷也属于金融体系的一部分，也需要建立相应的监管体制来规范其活动。结合中国民间借贷监管存在的问题，在构建民间借贷监管体系时，应当注意以下几点。

第一，制定全面的监管办法，明确民间借贷监管的主体、对象、原则、内容。只有在立法先行的情况下，监管机构的监管行为才能做到有法可依[10]。为了对民间借贷进行全方位的监管，就应当制定一个全面的监管办法，对涉及民间借贷监管的各方面进行规定。关于监管主体，可以由中国人民银行和银监会进行统一监管，同时考虑到民间借贷的地方特色可以设立地方监管主体，具体贯彻实施人行和银监会的政策，保证监管效果。在监管对象方面，要重点把握主要的民间借贷形式，如合会、地下钱庄、典当、P2P平台、小额贷款等，对于其他民间借贷形式仅进行违法性监管。在监管内容方面，目前仅仅对利率的监管远远不够，可以充分利用登记备案制度进行规模、形式、用途、利率、违约情况等方面的监督管理。总之充分考虑到民间借贷监管的相关问题，在监管办法中予以体现，以真正实现对民间借贷的全方位监管，保证其健康发展。

第二，构建多层次、完善的监管体系。在国际社会上，通过登记备案来对民间借贷进行监管是一种普遍做法[11]。温州地区目前已经建立了民间借贷登记服务中心，但其运行效果并不明显，其存在的问题上文已经进行论述。民间借贷登记是一个值得专门研究的课题，这里只简要阐述笔者看法。笔者认为民间借贷登记可以采用自由登记主义，但对登记的法律效果进行鼓励性的规定，如登记税收豁免、放宽登记利率、登记效力优先等；同时采取大额备案的登记制度，确定一定的标准以节约资源；最后依据各级登记部门建立民间借贷监测体系，对民间借贷进行实时监测，降低风险。在备案制度以外，建立民间借贷主体资格审查、政府风险预警、司法监督等涵盖事前、事中、事后监管的各项制度，采用合规监管和风险监管相结合的混合监管模式[12]，并充分发挥行业协会的作用，将政府部门的监管与行业协会的自律相结合，构建多层次、完善的监管体系。

六、结语

民间借贷的问题归根结底与中国金融体制存在密切关系。中国目前严格管制下的正规金融体制是导致民间借贷问题产生的内在原因。因此要想从根本上解决民间借贷问题，除了上述民间借贷规制机制的构建外，还需要从改革现有的金融体制入手。总理在2012年人大期间的表态和温州地区所做的金融改革尝试使人们看到了希望。金融体制的改革加上对民间借贷的法律规制和政府监管，相信在不久的将来，中国民间借贷问题能够得到妥善解决。

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[9]安起雷.构建多层次民间借贷监管体系[J].中国金融，2011（24）：70-71.

民间金融监管论文篇10

一、我国金融控股公司发展现状

目前，国际上尚未形成对金融控股公司的统一认定标准，美国、日本、我国台湾地区、欧盟等都分别在不同的法规中对金融控股公司进行了界定。国际上对金融控股公司比较权威的界定是1999年巴塞尔银行监管委员会、国际证券联合会、国际保险监管委员会发起成立的联合论坛的有关释义，联合论坛认为金融控股公司是指“在同一控制权下，完全或者主要在银行业、证券业、保险业中至少有两个不同的金融行业大规模的提供服务的金融集团。”从定义可以知道以控股公司的形式存在并且至少在两个金融领域从事金融服务是金融控股公司的基本特征。

我国目前实行“分业经营，分业监管”的金融制度。《商业银行法》第四十三条规定：“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务,不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资,但国家另有规定的除外。”《证券法》、《保险法》亦有相关规定。但是看似严格的分业经营法律制度也为金融机构混业经营留有空间。如《商业银行法》只是规定商业银行不得在境内从事信托业务和证券业务，而并未规定商业银行不得在境外从事如证券、信托等其他金融业务。所以商业银行可以绕开法律的规定，在境外成立其他金融业务的子公司，然后转战境内市场，如中国银行国际控股公司、工商东亚金融控股公司、中国建设银行国际金融有限公司；同时国家也可以特殊规定的形式允许金融混业经营。除商业银行组建的金融控股公司外，我国还有以产业资本组建的金融控股公司，如海尔集团、山东电力；非银行金融机构组建的金融控股公司，如中信集团、平安集团；地方政府整合本地金融机构而形成的金融控股公司，如上海国际集团。此外，监管部门也出台了一系列政策法规如《基金管理公司进入银行间同业市场管理规定》、《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》、《关于保险机构投资商业银行股权的通知》等,使各金融机构之间业务不断渗透。

二、我国金融控股公司监管模式现状

（一）金融监管模式与金融经营模式的关系

金融监管模式与金融经营模式并没有必然的联系，混业经营模式下可以有统一的监管模式，如英国、日本；亦可以有分业监管模式，如美国、法国。相反，分业经营模式下也存在统一监管和分业监管（见表1）。金融控股公司作为混业经营的一种模式，当前对其监管选择什么样的模式并没有统一的标准，关键是要与本国的法律传统、金融发展现状、趋势相关，这样才能更好地防范和化解金融风险。

目前我国金融业的监管体系是由中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会组成的“一行三会” ，分别依据《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》对银行业、信托业、证券业、保险业等进行监管。同时注重各金融监管机关之间的协调与信息共享。如《中国人民银行法》第九条规定国务院建立金融监督管理协调机制以及第三十五条第二款规定中国人民银行与其他金融监管机关建立信息共享机制，《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》亦有相关规定。

（二）我国金融控股公司监管模式现状

由于金融控股公司涵盖了银行、证券、保险、信托等金融业务中的至少两个领域，其监管难度远大于对普通金融机构的监管。而我国的“分业监管”制度难以有效地防范和控制金融控股公司的风险，监管真空和监管重复层出不穷，典型代表为2004年由于监管真空而导致的德隆危机的爆发。分业监管标准亦不统一，如在混业经营的背景下，不同的金融机构提供同一种金融业务，但是却划归不同的监管部门监管，有失金融领域的公平竞争。为了对金融控股公司形成有效的监管，防止监管真空和监管重复，银监会、证监会、保监会于2004年6月28日公布了《三大监管机构金融监管分工合作备忘录》（以下简称《备忘录》），《备忘录》第八条第一款规定“对金融控股公司的监管应坚持分业经营、分业监管的原则，对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质，归属相应的监管机构，对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管。”《备忘录》首次提出了金融控股公司这一概念，并建立了“协作机制与信息共享机制”，“主监管制度”、“联席会议制度”等制度，由此形成了对金融控股公司的监管模式（如图1）。监管联席会议成员由三方机构的主席组成，每季度召开一次例会，讨论和协调有关金融监管的重要事项、已出台政策的市场反映和效果评估以及其它需要协商、通报和交流的事项。

三、我国对金融控股公司监管模式存在的问题

在我国没有对金融控股公司的法律地位正式确认之前，《备忘录》的出台无疑对防范和控制金融控股公司风险有着重要的作用，也为我国今后对金融控股公司监管立法做了一次有益的尝试。但是，不可否认《备忘录》还存在很多的不足，如缺乏制度支持、程序支持、仅做原则性的规定操作性不强、三大监管机关的共识不能代替法律等。尤其是，基于《备忘录》所形成的对金融控股公司的监管模式还存在着一些与已有法律法规和制度安排不相符合的地方：

首先，未吸收中国人民银行参加联席会议。这与我国目前的相关法律法规不协调，我国为了更好的对金融机构形成有效的监管，在一系列的法律法规中都规定了中国人民银行与其他金融监管机关的监管协调以及信息共享制度。如《中国人民银行法》第九条规定的中国人民银行与金融监管机关的协调机制，第三十五条第二款以及《银行业监督管理法》第六条、《证券法》第一百八十五条、《保险法》第一百五十八条规定的中国人民银行与金融监管机关信息共享制度；2006年10月中国人民银行的《中国金融稳定报告》继续强调的加强金融监管，完善金融协调机制；2008年国务院转批的《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》重申的中国人民银行与金融监管机关之间的协作。

其次，缺乏牵头机关。在现行对金融控股公司监管中，三大监管机关的地位平等，缺乏牵头机关。这与我国金融控股公司的组建现状有关，我国存在银行、非银行金融机构甚至产业实体组建的金融控股公司，换言之银行、证券公司、保险公司、工商企业都有可能成为金融控股公司的母公司。所以三大金融监管部门都有可能成为金融控股公司层面的“主监管机关”，在这种情况下不宜事先指定哪一金融监管部门为牵头机关。牵头监管主体的缺失会导致出现问题时相互推诿，监管重复与监管真空依然存在，导致“联席会议”效率的降低。

第三，忽视了发挥中国人民银行的有效金融监管职能。随着银监会的成立，中国人民银行将重点转为制定和执行货币政策，防范和化解金融危机，对银行的大部分监管职能都由银监会承担，而仅保留部分的监管职能，如监管银行间同业拆借市场、银行间债券市场、外汇市场等。对于是扩大还是剥离人民银行的监管职能学界有不同的看法。主张应剥离中国人民银行监管职能的认为货币政策目标和金融监管目标是冲突的，如在通货膨胀时，银行的货币政策是提高利率收缩银根，但是在提高利率的同时对银行财务的稳健性产生不利影响。主张扩大银行的监管职能的认为货币政策目标与金融监管目标是一致的，银行监管的主要目标是确保银行体系的安全与稳健，而货币政策的主要目标是维持币值稳定，二者目标密不可分（徐孟州，2008年）。中央银行作为最后贷款人，肩负着防范化解系统性风险、维护金融体系安全重任。为维护社会政治经济形势的稳定，中央银行还动用了大量的再贷款资金，为停业整顿、关闭的金融机构提供了流动性和稳定性支持（施一杨，2007年）。因此，扩大中央银行金融监管权是防范系统性金融风险的需要（向志容，2010年）。同时中国人民银行长期对金融机构的监管亦拥有丰富的监管经验、信息资源以及高度的权威性和专业性。《备忘录》未吸收中国人民银行参与实属一大缺陷。

四、完善我国金融控股公司监管模式的思路

为与我国有关法律法规相适应及有效地防范和控制金融风险，需要对现阶段金融控股公司的监管模式进行完善。具体来说，推进我国目前对金融机构按机构监管逐渐向功能性监管过渡，在金融控股公司法出台前的过渡阶段将目前在《备忘录》下的联席会议制度化，并最终形成以中国人民银行为牵头监管机关的监管模式。

（一）推进由机构监管逐渐向功能监管过渡

机构监管是指不同的金融机构由不同的监管机关监管，并按金融机构的不同经营理念、目标设计监管制度，其理论基础是建立在“分业经营”的制度上，因为在“分业经营”下银行业务、证券业务、保险业务分别由银行、证券公司、保险公司经营。但是在混业经营的金融控股公司下，同一金融机构同时从事两种以上的金融业务。如果仍按机构导向型监管，则同一业务有可能受到两个监管机关不同标准的监管，有损金融市场公平竞争原则，也给金融机构监管提供了投机的机会。功能性监管是建立在银行、证券、保险等金融业务的不同功能上而对金融控股公司子公司的具体设计，它在统一的金融监管机构内，对同一业务进行监管。较机构监管，功能监管避免机构化的局限，有利于实施跨产品、跨机构、跨市场的金融业整体监管格局（凌涛等，2007年）。目前在混业经营的大背景下，很多国家已经由原来的机构监管转为功能监管，如英国成立金融监管局、日本成立金融厅，而美国的伞形监管制度也是根据功能性监管要求，调整相应监管机关和职能部门而设置。另外，美国功能性监管模式下的协调机制还强调了牵头监管者与功能监管者之间以及功能监管者相互之间的协调机制（廖凡，2006年）。中国在对金融控股公司的监管模式上也应逐步转变为功能性监管，以适应混业经营下的金融控股公司的金融业务相互渗透的特点，由最初的协调机制转变为伞形下的监管制度。

（二）分阶段稳步促进我国金融控股公司监管模式的完善

在我国对金融控股公司立法尚未出台以及目前严格的“分业监管”制度背景下，对金融控股公司的监管构架设计不宜一蹴而就，可考虑分阶段进行。

过渡期：将现有“联席会议”制度化。“联席会议”并没有法律约束力，将其制度化能树立起其权威性。具体做法是设立金融监管协调委员会，由银监会、证监会、保监会以及金融学、法学等相关领域的专家组成。金融协调委员会负责对金融控股公司母公司的监管，各金融子公司则按业务分别由银监会、证监会、保监会监管，中国人民银行与金融协调委员会建立协作机制与信息共享机制。（如图2）

这样对金融控股公司监管的完善兼顾了以下因素：一是将“联席会议”制度化，有利于落实责任，防止出现问题时相互推诿的情况，也解决了“联席会议”下的牵头机关缺失的困境。二是当前中国人民银行制定实施货币政策的水平还有待于提高（阮永平，2007年），在这一阶段央行仍应把重点放在制定和执行货币政策这一任务上。三是可以充分利用人民银行高度权威性、专业性的优势，以及丰富的监管经验和信息资源。四是既解决了对金融控股公司母公司的监管问题，也维持了我国目前“分业监管”的金融制度。

形成期：建立以中国人民银行为牵头机关的监管制度。综合考虑各国的监管模式以及我国金融监管的现状以及发展趋势，美国“伞形”监管模式较为适合我国对金融控股公司的监管。即由中国人民银行负责对金融控股公司母公司的监管，各金融子公司业务则按照功能性监管分别由银监会、证监会、保监会监管（如图3）。同时中央银行与金融监管机关之间以及各金融监管部门之间建立事前协商、信息共享、相互遵守监管规章和建立冲突解决机制。

由中国人民银行作为“牵头人”，兼顾了多重因素：一是目前我国金融控股公司的发展只是处于初级阶段，同时监管水平较低，所以不具备统一监管的条件，并且与建立超级金融监管机关相比，机构改革的成本小，在改革的过程中遇到的阻力也相对较小。二是与《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》规定的中国人民银行与金融监管机关的协调机制、信息共享制度以及与我国目前金融业“分业经营，分业监管”的制度相一致，维护了法律的稳定性。三是与法律规定的中国人民银行的监管职能以及其“最后贷款人”、“负责我国支付清算安全”的职能相符，并且能充分利用其高度权威性、专业性的优势，以及丰富的监管经验和信息资源；同时经过过渡期，中国人民银行制定实施货币政策的水平得到提高，可以胜任金融控股公司监管的任务。四是三大监管机关对各子公司业务形成有效监管的同时由中国人民银行按合并报表等方式对金融控股公司母公司监管，能防止监管重复和监管真空，人民银行还可以起沟通与协调的作用，更好地促进监管合作。五是与国际金融监管接轨，相互借鉴经验，有利于我国金融控股公司竞争力的提高。

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民间金融监管论文篇11

一、问题的提出

我国农村金融改革在经历恢复重建、体系重构、风险防范和产权改革阶段以后，从2004年开始进入组织创新阶段，发展小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社和贷款公司等新型农村金融组织，开始增量式农村金融改革，这既是对我国过去农村金融改革教训的总结，也是受国际上农村金融发展经验启发的结果。根据银监会和中国人民银行提供的数据，截至2011年12月底，全国共有村镇银行635家，贷款公司10家，农村资金互助社46家，合计贷款金额1316亿元。截至2013年5月，全国共有小额贷款公司6555家，贷款余额6357.27亿元。由此可见，几年来我国新型农村金融组织在“量”的扩张上非常迅猛，国家消除农村金融服务空白的努力开始见效。但从“质”的提升上来看仍然存在不少问题，村镇银行一般设在县城而存在“离农”趋势，贷款公司的设立数量非常少，几乎处于停滞状态，农村资金互助社发展过程中政府色彩浓厚，小额贷款公司也存在“目标偏移”倾向。这些问题也引起了学术界的广泛关注，我们经过整理文献以后发现已有的研究主要集中在新型农村金融组织可持续发展、风险认识与防范、农村金融改革的制度缺陷等方面，大多数局限于对新型农村金融组织的表面观察。透过当期农村金融发展的种种表象，可以发现我国当前新一轮农村金融改革虽然不同于以往的增量式改革，但这种改革依然与过去一样是在政府的主导下进行，微观基层主体的创新性没有得到足够重视，仍然是基于政府规划来设计新型农村金融组织区域布局，基于政府利益角度来设计监管规则。从国家已出台的众多农村金融改革文件可以看出，我国农村金融的增量式改革初衷在于从农村基层出发“培育”新型农村金融组织，其出发点是好的，但问题的关键是要在“培育”上下工夫，从金融改革内在机制等深层次角度进行改革，而不能只是“换汤不换药”，依然在原有改革思路下发展新型农村金融组织。因此，我国农村金融改革需要寻求一种既符合农村金融市场需求，又能实现新型农村金融组织可持续发展的改革模式，而且这种指导未来农村金融改革的新型模式应该具有清晰和可行的思路，这是当前理论和实务界都非常期待的问题。笔者试图探索我国增量式农村金融的新型改革模式，寻求这种改革模式的切入点，为进一步推动当前新一轮农村金融改革提供有益的参考。

二、“适应性”农村金融改革：内涵与关键点

（一）“适应性”农村金融改革的理论依据

第一，从理论上说，农村金融并不仅仅意味着农村地区的金融这一地域的概念，农村也有富人和穷人之分，商业性金融可以满足农村地区富人的金融需求，但往往不能满足穷人的金融需求。从更广义角度来看，农村商业性金融也属于农村金融的范围，但是农村商业性金融与一般意义上的城市金融没有本质区别，因此我们一般谈到农村金融都是指具有扶贫和开发性质的金融，在某种程度上具有政策性金融的含义。在真正有效的农村金融体制下，农村金融组织要具有充分的“信息筛选”能力，能够有效辨别出富人和穷人这两类金融需求者，特别是能够了解穷人金融需求的特征，设计恰当的金融服务合同，开发对应的产品满足其需求。农村金融组织应该具有准确的服务目标定位，界定农村金融服务边界，从而真正适应农村的实际需求。

第二，目前一般认为主要有内生和外生两种金融改革模式，内生和外生金融改革模式都具有自身的优势，但两种模式要求的条件和环境存在差异。已有理论研究和我国改革实践告诉我们，“自上而下”的外生式农村金融改革难以反映不断变化的现实甚至脱离实际，导致效率低下，而内生金融的成长需要一个漫长而不断“试错”的过程，这种改革模式又不完全符合我国作为一个转型发展中国家的国情。我国新一轮农村金融改革应该跳出单纯的内生和外生金融改革模式选择的束缚，问题的关键在于我们选择的金融改革模式是否适应我国国情特别是农村地区实际情况，而不是简单复制传统金融业务和市场，也不能照搬国外金融改革模式。这种新型改革模式应该能够使新型农村金融组织在成长过程中有效控制不利因素，发挥有利因素的积极作用，有助于诱发新型农村金融组织不断开展创新，更好地服务于“三农”。

基于以上分析，我们认为新一轮农村金融改革应该采取“适应性”改革模式。“适应性”本是一个生物学概念，原指生物有机体对外部环境变化而做出的一种能动反应。当前，新型农村金融组织可视为一个生命有机体，在增量式农村金融改革中，新型农村金融组织应该与外界环境条件互动而形成“适应性”。“适应性”改革具有两层含义：一是“适应性”改革体现为一种改革过程，作为“过程”的“适应性”改革应该促使和诱导新型农村金融组织产生感应、行动、成长、学习、创新等行为；二是“适应性”改革也体现为一种改革结果，作为“结果”的“适应性”改革应该使新型农村金融组织与其生存环境形成相互和谐、协调的局面，对周围环境变化能够形成正确的反应能力。

（二）“适应性”农村金融改革的基本要求

在“适应性”改革模式下，农村金融改革应该与农村经济相互适应，只有适应农村经济实际情况的制度改革才能形成“经济优势”，这种“经济优势”才能诱导新型农村金融组织的产生，采取“自下而上”的方式设立新型农村金融组织，真正规范政府行为，培育农村金融市场化作用机制，真正促进农村经济发展，而这种经济发展将继续引导下一轮农村金融改革并使之具有更好的“适应性”，具体如图1所示。

（二）农村金融改革中民间资本突围缓慢

至今，无论是中央还是银监会，中央银行等金融管理部门都出台了一些关于引导民间资本进入农村金融领域的制度规则，但这些政策效果如何呢？

第一，民间资本仍然只允许参股村镇银行，村镇银行的主发起银行制度没有改变，民间资本停留在“财务投资”层次，无法取得经营管理发言权。由于交易费用过高，实际上国有商业银行对于发起设立村镇银行的积极性并不高，而一些城市商业银行和农村商业银行发起设立村镇银行的积极性很高。据统计，截至2012年7月底，全国有村镇银行747家，其中有363家由城市商业银行发起设立，占比49%，有161家由农村商业银行发起设立，占比21%，有59家由农村合作银行发起设立，占比8%。发起村镇银行数量最多的前三家是内蒙古银行、包头市商业银行和上海农商银行，分别发起31家、27家和25家村镇银行。这些城市商业银行和农村商业银行都具有地方政府背景，民间资本虽然有一定参股，银行的经营决策权依然在政府手中，这些具有地方性质的体制内资本主要目的在于借助村镇银行实现跨区域扩张，其真正目的不在于服务农村。村镇银行由商业银行控股，导致村镇银行在管理体制、业务品种和资金运作等方面与商业银行没有多大差异，村镇银行成为农村的商业银行，不能按照农村的实际需求提供服务。

第二，商业银行全资设立的贷款公司完全排斥民间资本的介入，国家发展贷款公司初衷是希望商业银行投资服务农村，但实际上操作性不强。因为商业银行与其在农村投资设立一个不能吸收存款的贷款公司，不如设立一个可以吸收存款的分支机构，尤其是在商业银行重视“吸储”的背景下更是如此，商业银行通过设立贷款公司发放贷款并没有给自身带来收益，反而增加了经营成本。到2011年底，全国仅有10家贷款公司，与2009年银监会规划的106家相差很远，导致贷款公司发展几乎处于停滞状态。值得注意的是，10家贷款公司分别由4家城市商业银行，2家农村合作银行和1家外资银行发起设立，其中花旗银行发起设立了4家贷款公司。国家设立贷款公司的出发点在于让现有金融机构将更多的资金投放农村，但目前贷款公司成为中小银行实现跨区域扩张和外资银行进一步进入中国市场的手段。

第三，农村资金互助社是内生于农村的金融组织，从理论上说就具有草根价值，政府本应放宽由民间资本运作，但政府对其实施的审慎性监管使资金互助社蒙上了很厚的官方色彩，民间资本在其中的影响力大减，大幅度增加了资金互助社的运作成本，甚至使收益不能覆盖成本，农村资金互助社发展十分缓慢。相反，我国目前还存在上万家由农村自发成立的农民资金互助社，这些资金互助社对解决农村贷款难起到了积极作用，但一直得不到当前政策和法律的认可，一种内生于农村的社区型金融组织被国家金融管制制度排异。

第四，由民间资本全资设立的小额贷款公司不仅不能吸收存款，融资渠道非常狭窄，甚至连金融机构的法律地位也没有，虽然政策表面上允许小额贷款公司转制为村镇银行，但村镇银行的主发起银行制度要求让出小额贷款公司的经营管理权，而这些民间资本家一直希望拥有能真正经营一家自己的金融机构，所以这从根本上阻止了小额贷款公司的改制之路。而且由于小额贷款公司具有很大的“草根性”，没有纳入国家统一监管框架，国家在财政税收优惠政策方面也没有给小额贷款公司同等待遇，降低了民间资本投资积极性，在很大程度上迫使小额贷款公司为了获得相应的收益而出现服务目标偏移。

综上所述，虽然我国农村金融的增量式改革序幕已经拉开，但国家对民间资本进入农村金融领域依然十分谨慎。

首先，目前民间资本在农村金融领域没有取得实质性突破，仍然停留在增量式改革初期的阶段，已有的制度规则不能使民间资本充分发挥自身的优势，使新型农村金融组织不具有“适应性”，金融监管制度不适应新型农村金融组织的发展，新型农村金融组织也与农村的实际需求显得格格不入，改革效果大打折扣。

其次，国家希望“引导”民间资本服务农村金融发展，但又心存很多顾虑，所以对民间资本抱着“扬长避短”的根本原则，意在对民间资本进行“招安”。这从国家的很多制度规则中可以得到印证。2005年国家允许民问资本发起设立小额贷款公司，目的是以小额贷款为突破，把庞大的民间资本引到“合法”轨道上开展金融业务。2006年底国家放宽农村地区金融机构准入门槛，意在通过发展新型农村金融组织增强农村地区金融机构竞争，但无论是村镇银行还是贷款公司，背后都有商业银行作为支撑，国家希望引导商业银行体系内部的“体制内”资金到农村地区去。2009年银监会规定小额贷款公司要转制为村镇银行必须由银行业金融机构控股，希望把具有草根性质的小额贷款公司纳入体制内金融机构范围，是对草根金融的又一次“招安”。2012年“新36条”的主要出发点在于启动民间投资来“保增长”，国家把民间投资作为应对金融危机的重要手段，特别是在“4万亿”政府投资以后，民间投资被视为政府投资的接力棒和经济增长的内生动力源。

四、放宽民间资本准入，增强改革“适应性”的关键

（一）处理好渐进式改革发展与风险防范的关系

虽然我国中央“一号文件”多次提到要引导民间资本进入农村金融领域，但在具体操作层面非常谨慎，但过于谨慎的改革政策没有在渐进式改革路途中迈出应有的步伐，政府对民间资本从事金融服务业的能力以及民间资本进入银行业的动机都存在疑虑，这无疑将损害民间资本参与金融改革的信心。民间资本也担心新成立的农村金融组织重蹈上世纪90年代农村合作基金会的老路，首先全面鼓励然后到被全面清理。笔者认为，在“适应性”农村金融改革中应处理好渐进式改革和风险防范的关系。（1）积极推动发展，通过完善制度，创造条件来防范风险。如果因为害怕风险而使改革停滞将会导致更大的风险。民间资本进入金融业的核心就是发展民营银行，应该通过完善我国制度设计，将可能出现的风险控制在一定范围内。不能因噎废食，要顺应当前金融体系发展的规律，在完善制度环境和监管体系的背景下，加快民间资本对农村金融领域的准入。（2）关联交易的产生只是制度的选择，不一定由资本属性决定，无论民间资本还是国有资本来控股银行业都可能出现关联交易。允许民间资本介入农村金融业，鼓励民间资本在合理的法人治理下发挥作用，需要制度制约，只要管控得当，就可以有效防止关联交易。对于目前存在的村镇银行主发起银行制度不宜立即取消，但国家应该将那些在银行稳健经营上具有远见，关注社会责任的民间资本选择出来进行培育，将民间资本的“有钱”和“属性”结合起来。要成熟一家就发展一家，将这种示范作用充分发挥出来，不能出现几年来一直“只闻风声，不见雨露”的尴尬局面。（3）目前我国同时存在由银监会认可的贷款公司和中国人民银行试点发展的小额贷款公司，前者具有金融机构法律地位，但必须由商业银行全资控股，后者资金来源于民间资本，但在法律上只属于“公司”。商业银行实际上也不愿意成立全资贷款公司，因为商业银行对贷款公司要承担与开分支机构一样的全部风险，但不能吸收存款。因此，可以由民间资本全资设立贷款公司，或者给予小额贷款公司金融机构法律地位，将这两类机构合并。

（二）减少金融管制，规范金融监管

我国“适应性”农村金融改革要充分尊重新型农村金融组织的金融创新自，充分发挥民间资本参与改革的积极性，但目前民间资本没有实质性进驻农村金融领域，另一个原因是监管部门认为监管力量不足，监管手段和技术落后。从中央“一号文件”和国务院颁布的“新36条”等可以看出，在列出诸多允许民间资本进入或兴办金融机构的条款之前，都有一个基本前提即“加强有效监管”。目前我国有关部门真的是“监管力量不足”吗？表面上，我国新型农村金融组织数量众多、非常分散，如果面向民间资本完全放宽准入，将产生监管困境。但是笔者认为，当前的重要问题是区别和处理好监管与管制的关系。（1）应该重塑监管者和被监管者的关系，政府在实施监管时首先要承认监管对象属于真正意义上的市场主体，不应根据市场主体的所有制、股权或者经营规模等属性做出歧视性规定，应该鼓励竞争，不能直接干预市场主体的经营行为，否则就变成政府的行政管制。（2）处理好中央和地方政府在监管金融机构方面职能配置的关系，把监管重点放在规范市场秩序上，从行政性的监管转向中立、专业性的监管。银监会要尽快将小额贷款公司纳入银监会整体监管体系，由于小额贷款公司是“只存不贷”，应该采取非审慎性的监管方式，监管其业务行为，保护利益相关者权益，确保经营行为不偏离服务“三农”的目标。逐渐改变村镇银行由银行业金融机构发起设立的相关规定，鼓励民间资本进入，在此过程中加强审慎监管。（3）加强联动监管，银监会和中国人民银行在关于发展新型农村金融组织和引导民间资本进入农村金融领域等方面要加强协调，定期召开联席监管会议，加强信息交流，完善监管信息披露制度。（4）在监管模式上采取“目标导向”的监管模式，改变传统从金融机构类别出发确定监管模式的做法，转向根据其业务范围和发挥功能来确定监管模式，这种功能导向的监管模式是对现代金融监管框架的突破和创新。

（三）界定政府与市场作用边界，培育农村金融市场机制

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一、完善农村金融监管的法理基础

格莱珉银行创立者·尤努斯认为,金融权利如同人们在衣食住行上享有的权利一样,也是一种人权,也是一种人的基本生存权利。法哲学研究中的人权理论将其划分为应有的人权、法律上的人权和现实中的人权三个层次,农民的金融权益便属于应有人权的范畴,不仅可以从社会公平正义理论、平等的生存权和发展权等角度得以证成,而且可以通过对其在现实中的享有和实现来评价和检验一国金融法律的质量和状况。首先,包括金融融资、获得农业保险、参与并实现合作金融等各项权利的农民金融权益需要相应的法律法规予以正式的确认和肯定;其次,无论进行融资、获得农业保险抑或参与合作金融,都需要在农村金融监管的法律体系中得到保障和制度支持;最后,对农民金融权益的关注和保护,决定着农村金融监管制度的价值目标和基本理念的转化。因此,可以说,从法学的层面上,运用权利理论对农民的金融权益状况、原因和保护进行权利理论上的分析和论证,从而在制度层面上寻求法律的保障,是解决农村金融问题的核心。

二、完善农村金融监管的现实需求

1.我国农村金融监管资源不足,难以形成有效的监管合力。现有的“一行三会”的金融监管格局具有诸多方面的缺陷。具体到农村金融体系,目前主要的监管机构为银监会,而且地方银监分局为农村中小金融机构的属地监管机构。但我国农村金融机构具有机构小链条长的特点,绝大多数农村中小金融机构都设在县(市)及乡(镇)和行政村,在其辖区内只设有监管办事处,这些办事处并不具有独立的监管主体资格,而且一般仅有3—5人的监管人员,应对辖区内原有的农村金融机构已是困难,再加上村镇银行、农村资金互助社、贷款公司等新型金融机构的大量出现以及大型商业金融机构和外资银行的参与,监管资源更是难以为继。

2.监管体系混乱,非正规农村金融游离于监管之外:(1)传统商业性和政策性农村金融机构受银监会监管;村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融机构,也由银监会监管,但其在资产规模、市场定位、资金运作、员工构成、贷款审批和组织结构等方面均与传统金融机构存在重大差别,难以根据一元化的监管体系进行简单处理;(2)农村信用社的监管比照《商业银行法》执行,监管责任由银监会和地方政府共同担当,其效力通过县联社—省联社的模式由联社体制来贯彻,但公司治理改革未能完成,省联社的行政管理和基层社的公司治理之间冲突加剧;(3)只贷不存的小额贷款公司无需接受银监会的审慎监管,由省政府指定省金融办或相关机构负责试点,实际情况是,由省金融办把试点的权限再次下放到县政府,负责小额贷款公司日常监督管理的则为当地工商局;(4)合会、私人钱庄等非正式金融形式缺乏相应的监管,农村民间金融组织总体存在较大风险。

3.金融改革以及监管方式多采取自上而下的强制性手段,忽视对农村金融市场的内生性培育。上个世纪80年代农村合作基金会的发展轨迹即可说明这一问题,而我国农信社的改革过程仍然忽视农村金融市场的内生力量,未能给农民自下而上的金融创新和改革保留必要的制度空间,而是采取由政府自上而下的出台一揽子改革方案,然后由各地去执行的方式,使得农信社的合作金融机制完全未能体现农民的自主参与意愿。

4.农村金融机构的监督约束机制缺失。一个有效的金融风险控制体系应由三个系统构成:市场约束条件下的外部银行、证券、保险风险监控系统、被监督金融机构自身内控系统与社会监督体系。但我国农村金融监管体系除前述已经论及的外部监管系统缺陷外,其内部治理、控制和行业自律等监督体系均存在缺失。

三、发达国家农村金融监管制度的借鉴

构建完备的农村金融监管体制对农村金融机构的良性运作、农村金融市场的规范发展和农村社会经济的促进具有重要作用。世界很多具有发达农村金融体系的国家均具有完善和健全的农村金融监管制度。

1.美国以农业部为政府监管主体,辅以行业协会自律管理、内部治理结构控制以及农业保险的监管协调机制。美国的农村金融体系主要由农村政策性金融机构、农村合作金融体系以及农业保险体系组成。其中农村政策性金融机构均隶属于美国农业部管辖。农村合作金融体系则采取了不同于商业银行的监管模式,专门设立了比较健全的农村金融监管体系,包括监管机构、行业自律协会、资金融通清算中心和互助保险集团,这四种机构及其附属机构各自独立、职能各异。在美国,各种信用社协会或合作金融多达几十个,这些行业协会从事的主要工作之一就是制定行为规范,进行自律管理。美国联邦政府对农村金融的存款统一实行强制保险,具体业务由联邦存款保险公司经营的储蓄协会保险基金承担,并承担对投保金融组织的监督。

2.法国“半官半民”体制模式。法国的农村金融体制是从下而上逐步形成的,相对较为稳定。法国的农业合作金融体系主要由国家农业信贷银行、省级农业互助信贷银行和地方信贷合作社三级构成。其中地方信贷合作社是基层组织,直接由个人成员和集体成员入股组成,省级农业互助信贷银行则由地方农业信贷合作社组成,同时以国家的政策性银行——国家农业信贷银行作为合作金融的中央机构,对合作金融的运作提供最后的保证。1945年,省级农业信贷互助银行组成了全国农业信贷联合会,作为省级农业信贷银行在国家一级的代表,参与决定农业信贷政策。除此之外,法国的农业保险体制也相当发达,并与农村金融组织结构相对应地设置了三个层面的农业互助保险机构。

3.日本“相互配合型”的协调机制。在日本,对农村金融实施双重监管:一是政府金融监管厅,对各种金融机构实施监管,以实现整体风险调控;二是全国和地方农林水产部门配合金融监管厅对农村金融机构实施监管,包括农林水产省下设金融科对农林中央金库的监管,农林水产省在六个大区设置农政局对辖区内县信联的监管,以及都、道、府、县农政部对辖区内农协合作金融部的监管。另外,为了保证合作金融安全、健康地运行,日本还设立了农村信用保险制度、临时性资金调剂的相互援助制度以及政府和信用合作组织共同出资的存款保险制度、农业灾害补偿制度和农业信用保证保险制度等制度措施。

四、完善现行农村金融监管法律的构想

1.针对农村金融的特质,建立不同于城市金融的政府监管体系。我国的农村金融改革和发展实践,总是将农村金融机构当作一般的金融机构看待,仅仅要求投入金融资源,没有足够认识到农业作为产业的独特性和由此产生的城市和农村金融之间的显著差别。实际上,农村金融要与国家的产业政策紧密结合,其本质主要是贴近农民,而不是贴近金融机构。作为城市金融监管首要主体的银监会,在农村金融监管中具有监管资源不足,难以贴近农村、不了解农村金融现实需求,与国家产业政策和农村政策之间不具有顺畅的沟通、交流机制,极易造成“一管就死、一放就乱”的监管局面。借鉴发达国家农村金融监管经验,我们应当以农业部为主导,同时厘清农村政策性金融的设置目标和宗旨,在农村政策性金融和农业部之间建立顺畅的国家产业政策的表达和执行机制,并通过发挥农村政策性金融对农村合作金融组织的导向、补充和支持等作用,构建农村金融的政府监管体系。同时可以在财政部的政策支持、财政补贴以及税收优惠等方面建立辅助机制。

2.健全完善金融同业公会,发挥行业协会的自律监管作用。我国于2005年底成立中国银行业协会农村金融工作委员会,应当引导协会发挥职能作用,建立日常工作联系机制和管理办法,完善同业公约及规章,将那些监管部门不宜管,而被监管机构又需要的工作,尽量交由协会负责,实现行业协会自律管理与国家监管机构监管相结合的监管体制。

3.注重农村金融主体的内部治理和控制,自下而上地培育农村金融本土力量。内控制度建设是建立有效监管体制的关键,也是有效监管的基础。农村金融监管中内部治理的作用集中体现在农村合作金融组织中,基层合作金融组织中自愿入股的成员通过完善的治理结构,形成、表达并且实现自己的意愿,同时,由于基层成员是最为贴近金融需求、了解融资状况的主体,使得对于资金发放、运用以及贷款的回收等事项具有最为直接和灵活实用的监督管理作用。另外,就农村金融本土力量的培育和发展方式而言,应该是把选择权交给农民,通过反复的实践和摸索,自下而上地生成一套成功的借贷模式和本土金融组织形式,更好地挖掘和满足当地不同形式的金融需求。

4.完善金融监管法律制度体系。一是针对农村金融监管进行理性立法,设立可以作为农村金融监管依据的法律;二是完善农村金融市场的准入机制,将已在农村广泛存在的非正规金融纳入正规的金融监管体系,减少非正规金融活动对农村金融监管的消减效应;三是建立农业保险制度,实现农业保险的支农功能;四是建立存款保险制度以及金融机构的破产制度,完善农村金融的市场退出机制,维护金融安全和社会公众利益。

参考文献:

[1]张燕,吴正刚,杨依凡.论农民金融权益的法律保障与实现[J].郑州航空工业管理学院学报,2009,(27).

民间金融监管论文篇13

Key words:The financial risk finance supervises

作者简介:李晚冬,女,1987年生,籍贯:湖南省邵东县。西南财经大学保险学院。在读本科。研究方向:保险、金融

【中图分类号】F83 【文献标识码】A【文章编号】1004-7069(2009)-09-0093-01

一 金融监管的内容

金融监管是指政府通过特定的机构(如中央银行)对金融交易行为主体进行的某种限制或规定。金融监管本质上是一种具有特定内涵和特征的政府规制行为。综观世界各国,凡是实行市场经济体制的国家,无不客观地存在着政府对金融体系的管制。

金融监管有狭义和广义之分。狭义的金融监管是指中央银行或其他金融监管当局依据国家法律规定对整个金融业(包括金融机构和金融业务)实施的监督管理。广义的金融监管在上述涵义之外,还包括了金融机构的内部控制和稽核、同业自律性组织的监管、社会中介组织的监管等如下内容:

(1)维持金融业健康运行的秩序,最大限度地减少银行业的风险,保障存款人和投资者的利益,促进银行业和经济的健康发展。

(2)确保公平而有效地发放贷款的需要,由此避免资金的乱拨乱划,制止欺诈活动或者不恰当的风险转嫁。

(3)金融监管还可以在一定程度上避免贷款发放过度集中于某一行业。

(4)银行倒闭不仅需要付出巨大代价,而且会波及国民经济的其它领域。金融监管可以确保金融服务达到一定水平从而提高社会福利。

(5)中央银行通过货币储备和资产分配来向国民经济的其他领域传递货币政策。金融监管可以保证实现银行在执行货币政策时的传导机制。

(6)金融监管可以提供交易帐户,向金融市场传递违约风险信息。

二 金融监管的原则

金融监管的原则为了实现上述金融监管目标,中央银行在金融监管中坚持分类管理、公平对待、公开监管三条基本原则。所谓分类管理原则就是将银行等金融机构分门别类,突出重点,分别管理。所谓公平对待原则是指在进行金融监管过程中,不分监管对象,一视同仁适用统一监管标准。这一原则与分类管理原则并不矛盾,分类管理是为了突出重点,加强监测,但并不降低监管标准。公开监管原则就是指加强金融监管的透明度。中央银行在实施金融监管时须明确适用的银行法规、政策和监管要求,并公布于众,使银行和金融机构在明确监管内容、目的和要求的前提下接受监管,同时也便于社会公众的监督。

三 金融监管的必要性

(1)金融业的重要性。金融是现代经济的核心,金融体系是全社会货币的供给者和货币运行及信用活动的中心,金融稳定对社会经济的运行和发展起着至关重要的作用。

(2)金融业的高风险性。金融业存在着诸多风险,又关系到千家万户和国民经济的方方面面,如果金融机构出现问题,将会对整个经济与社会产生很大的影响。

(3)道德风险的存在。道德风险是指由于制度性或其他的变化所引发的金融部门行为变化,及由此产生的有害作用。在市场经济体制下,存款人( 个人或集体) 必然会评价商业性金融机构的安全性。但在受监管的金融体系中,个人和企业通常认为政府会确保金融机构安全,或至少在发生违约时偿还存款,因而在存款时并不考虑银行的道德风险。一般而言,金融监管是为了降低金融市场的成本,维持正常合理的金融秩序,提升公众对金融的信心。因此,监管是一种公共物品,由政府公共部门提供的旨在提高公众金融信心的监管,是对金融市场缺陷的有效和必要补充。

(4)金融市场失灵。金融市场失灵主要是指金融市场对资源配置的无效率。主要针对金融市场配置资源所导致的垄断或者寡头垄断,规模不经济及外部性等问题。金融监管试图以一种有效方式来纠正金融市场失灵,但实际上关于金融监管的讨论,更多的集中在监管的效果而不是必要性方面。

四 我国金融监管概况

2003年3月10日第十届全国人大一次会议第三次会议通过了国务院机构改革方案,中国银行业监督管理委员会获准成立;时年12月27日,第十届全国人大常务委员会第六次会议通过了《中华人民共和国银行业监督管理法》、《关于修改〈中华人民共和国中国人民银行法〉的决定》和《关于修改〈中华人民共和国商业银行法〉的决定》,并于2004年2月1日起正式施行。三部银行法和《证券法》、《保险法》、《信托法》、《证券投资基金法》、《票据法》及有关的金融行政法规、部门规章、地方法规、行业自律性规范和相关国际惯例中有关金融监管的内容共同组成了我国现行的金融监管制度体系。

三部银行法的颁布和实施,标志着我国现代金融监管框架的基本确立。根据修订后的《中国人民银行法》,中国人民银行的主要职责是:“在国务院领导下,制定和执行货币政策,防范和化解金融风险,维护金融稳定。”修订后的《中国人民银行法》强化了中国人民银行在执行货币政策和宏观经济调控上的职能,将对银行业金融机构的监管职能转移给新成立的中国银行业监督管理委员会,保留了与执行中央银行职能有关的部分金融监督管理职能,继续实行对人民币流通、外汇的管理、银行间同业拆借市场和银行间债券市场、银行间外汇市场、黄金市场等金融市场活动的监管。

至此,我国金融监管将分别由中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券市场监督管理委员会和中国保险业监督管理委员会四个机构分别执行。为确保四部门间在监管方面的协调一致,《中国人民银行法》第九条授权国务院建立金融监督管理协调机制;《银行业监督管理法》第六条、《中国人民银行法》第三十五条分别规定了国务院银行业监督管理机构、中国人民银行应当和国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。

参考文献:

[1]黄达.金融学.[M].北京:中国人民大学出版社,2003.