公共财政制度论文实用13篇

公共财政制度论文篇1

二、政府失灵视角下的财政政策与财政风险

政府失灵本质上是制度缺失、不均衡和不完善造成的。当前财政政策运用失当和财政风险的不断聚积则是由现行财政制度的不合理安排造成的。具体地讲，由于财政分权、财政预算、收支与担保、转移支付等制度的缺失、不均衡或不完善，不但造成政府财政决策过程中的随意性、片面性以及由此带来的财政政策运用失当，而且也加剧了财政风险的聚积。

（一）、财政政策运用失当的制度性因素

当前，关于财政政策运用失当的讨论中，“积极财政政策”应否“淡出”成了一个热点。相当一部分专家认为积极财政政策运用过度（金人庆，2004；高培勇，2004；吕炜，2003，2004），不仅未能打通储蓄———投资（民间投资）的主渠道，而且使财政支出不断扩张内生为经济进一步增长的必要条件，积极财政政策短期内难以真正淡出，同时也影响到了经济自主增长能力的有效恢复。表面上积极财政政策的运用过度是中央政府的事，但地方财政的积极响应也起到了推波助澜的作用，因此积极财政政策的连续运用导致的最大隐患并非表现在可测度的国债负担率、国债依存度以及国债偿债率等显性指标上，而主要表现在政府尤其是地方政府扩张性冲动后造成的隐性负债、隐性担保和有负债等难以测度的指标上，根据2002年国家审计署对中西部十个省、市的49个县（市）的财政收支情况的审计，发现截至2001年底，49个县（市）中有37个累计瞒报赤字10.6亿元，为当年决算反映赤字的7.2亿元的147%，累计债务达到163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍[2].如果说，积极财政政策运用过度是政府失灵的一个表现，那么，该现象主要是由财政分权制度在制度内的非均衡性以及制度间的非兼容性造成的。财政分权制度在制度内的非均衡性导致：（1）政府与市场的权力边界模糊，使得财政政策的出台或者带有政府越位、错位和缺位的特征，或者带有长官意志的特征，决策的科学性、民主性、延续性和政策施用的范围和限度难免要打折扣；（2）中央政府与地方政府以及地方各级政府之间的权力边界模糊，导致下级政府热衷于各种扩张性的“准财政活动”，而由此导致的“或有负债”风险却抛给了上级政府，最后风险将倒逼回中央政府；（3）地方政府与相应的立法、司法机构的权力边界模糊[3]，使得地方人大对同级政府财政预算、支出尤其是预算外收入支出的监督流于形式，缺乏权力制衡和监督制度保障，使得地方政策执行者忽视统筹协调和可持续发展的战略思维，不关心公共支出的方向、数量和效率，造成了大量的无效投入和浪费，地方财政也陷入了入不敷出的窘境。财政分权制度在制度间的非兼容性表现在现行的基层民主政治制度、官员选拔、任用、绩效考核制度与财政分权制度不配套甚至相冲突，使得财政分权仅仅表现为财政资源和利益的再分配，而没有从制度上改变地方官员的决策、考核和监督方式，也就难以避免地方的扩张性政策冲动造成的政府失灵。

（二）财政风险积聚的制度性因素

中国的财政风险主要表现为隐性风险。造成隐性风险积聚的制度性因素主要包括：（1）政府———国企在委托环节上的产权制度配置模糊，导致财政对国企亏损承担“兜底”的作用；（2）财政预算外收支制度缺失，“准财政”活动泛滥而无约束，导致地方政府债台高筑；（3）政府融资及担保制度的缺失，主要以政府对国有商业银行、国有政策性银行、资产管理公司、其他金融机构、国有企业和社保基金的隐性担保为主要形式[4]，由于可能出现的道德风险（moralhazard）问题，这些隐性担保最终会部分或全部的以显性债务的形式转嫁给担保方———各级政府；（4）信息披露制度的缺失；（5）财政风险预警、规避、评估、监控和准备金制度[5]的缺失；（6）转移支付制度的不完善，尤其对中西部县乡财政的转移支付没有形成制度，使得自主经营的中西部县乡财政难以为继；（7）国债发行的规模控制（比如建立相应的规模控制模型）及期限（短期、中期、长期）配置制度不完善；（8）财政支出长期决策机制不完善；（9）社会保障制度不完善等等。总的看来，政府失灵主要表现在制度供给滞后，导致现阶段的财政风险具有隐性和制度外的基本特征，因此，国内外众多专家对当前中国财政风险的量化估计还存在着较大的差异，比如：马栓友（2001）运用财政风险矩阵对我国公共部门债务进行估算，指出单国内债务负担率1999年合计以经达72.4%，财政潜在风险已经很大[6]；刘尚希、赵全厚（2002）的估计是2000年中国政府总债务规模占到当年GDP的130.6%，其中或有债务占GDP的比重为65.6%[7]；世界银行高级经济学家PieterButtellier（2001a）估计2000年中国国家总债务规模为125%———183%（未包括地方政府和国有企业的债务）[8]；据赵晓估计，中国的“国家综合负债率”至少在70%，已经超过亚洲许多国家和欧盟（60%）、美国（60%）的水平[9]，尽管存在评估的差异，但中国的隐性财政风险已经积聚到很高的水平却是不争的事实，需要政府高度警惕财政风险的积聚，尽早地从制度建设、供给和完善的角度来防范和化解风险，做到未雨绸缪。

三、财政政正义视角下的基层财政体制缺陷分析

基层财政体制的非正义性是通过基层政府行为表现出来的。如今的基层政府对上具有信息优势，对下具有权力优势。他们既不是“民选”政府，也不完全是中央政府在基层的人，其行为只可能服务于他们特殊的集团利益、部门利益乃至个人利益，再加上地方人大对同级政府的监督不力，失去约束的基层政府难免会运用手中的行政、财政和暴力权能大肆“与民争利”，攫取垄断租金，形成对“纳税人”的实质性“掠夺”，这就毁灭了财政正义原则，至于现实中的某些村、乡、镇干部欺上压下、横征暴敛、鱼肉百姓乃至草菅人命的严酷画面，正如《中国农民调查》的两位作者描述的那样，已经无法用言语来表达：

“原先存留在我们印象中的那一幅幅乡间风俗画，不过是遥远而虚幻的田园牧歌，或者说，是过惯了都市浮躁生活的城里人对乡间的一种向往。现实中生活中的农村并非如此，或者说，农民眼中的农村并非如此，他们没有

这样的闲情逸致，他们活得很累、很沉重。……我们看到了你想像不到的贫穷，想像不到的罪恶，想像不到的苦难，想像不到的无奈，想像不到的抗争，想像不到的沉默，想像不到的感动，想像不到的悲壮……”[10]

财政正义原则应当是一个历史范畴。尽管近年来出现了李昌平这样为民鼓与呼的基层干部，但正如周梅森先生所说的那样，中国的问题是不能寄希望于包打天下的“清官”的，唯有制度建设才能一劳永逸地解决问题。靠人与靠制度，孰重孰轻，这里不言自明。当前，亟须通过恰当的财政制度安排来实现公民（纳税人）的自由，承载公民的平等，保障公民应享受的权利和应尽的义务。

财政正义原则的要旨是实现从个人偏好推导出来的“效率”标准和从外部“来源”（即外部价值尺度）推导出来的“平等”标准相融合，但正如布坎南本人所说的那样“效率和平等不仅代表不同的、常常相互冲突的目标，而且他们在哲学上也是不同的，最终是从两套完全不同的价值准则中推导出来的”[11]，因此，财政“效率”与“平等”二重标准融合的实现只能依赖于独立于各利益集团、具有普适性质的制度设计之上，换言之，基层财政要实现正义原则，必然要设计出满足所在地公民（纳税人）的集体选择意愿的财政制度，鉴于我国尚不具备“直选式”民主政治制度基础[12]，因此，设计出纳税人———基层立法机构（基层人大）———基层政府的委托式的公共财政体制就是比较现实、可行的选择了。

四、选举机制失灵视角下的财政制度演进方向：确立民主财政制度的最高目标

选举机制失灵原则是公共选择学派的理论基点。选举机制失灵的原因在于“公共服务的目的在于为集体的所有成员提供‘普遍’的利益，而将这些利益中的个体化份额分离出来是很困难的”[13]，换言之，由于每个人的目标函数存在着差异性，公共利益从来都不是完全统一的，阿罗的不可能性定理也告诉我们社会福利函数的均衡点是不可能扩展到社会福利曲线的边缘最大值处的。更进一步，如果按照布坎南对公共选择过程中的铁三角划分[14]：代表利益集团的微观主体（企业和居民）与代表立法者联盟的上级政府和代表行政机构的地方政府之间在公共利益问题上很难达成“一致意见”，再加上“搭便车”行为的大量存在和获取有关可选择对象的预期效果的信息是一个费用昂贵的过程[15]，必然难以找到一种使地区福利达到最大化的公共决策机制，但在现实中，我们不能因为找不到一种最优的综合个人偏好的社会选择机制而排斥适用于绝大多数人、并由政府提供的公共商品和服务，这正如完全竞争市场中，尽管众人皆知存在市场失灵，但大多数人还是自觉接受由这种并非尽善尽美机制所决定的价格一样，因此，现阶段主要任务不是排斥或接受的问题，当务之急是寻求次优的财政制度供给。

（一）建立公共财政制度的紧迫性

传统的“威权型财政制度”使得政府高度集权，其行为缺乏必要的约束，同时，由于干部选拔、晋升、考核的评价体系和指标相对单一，使得地方官员的财政决策往往内生于干部任用制度，表现在热衷于搞政绩工程、升级达标工程，而忽略科学、统筹和可持续的发展策略。历史的经验一再表明：“威权型财政体制”不仅难以提供次优的公共商品和服务，甚至还可能造成极大的负效用，譬如河南省灵宝市豫灵镇1994年提出“大借债，大开发”，大建高档宾馆及城镇配套设施，结果欠下一个亿的“政绩债”，该镇人口6万，人均债务1600多元，按目前的还款速度，至少需要100年，又比如河南省卢氏县是部级贫困县，耗巨资搞夜景工程、绿色工程、隔离带工程等，背负了沉重的财政负担，可该县领导一时间被称为“政绩非凡”[16].根据制度变迁的基本原理“维持一种无效率的制度安排和国家不能采取行动来消除制度不均衡，这二者都属于政策失败”[17]，谋求新的财政制度安排的任务已显得非常紧迫。根据我国的实际情况，当前宜建立起公共财政的制度安排，而把财政制度向民主财政制度的演进作为最高目标。公共财政体制的本质要求是要实现“公共产品与私人产品生产的边际转换率，与居民消费这两种产品时得到的福利边际替代率相等，使福利达到最大化”[18]，如前所述，福利最大化的实现是有困难的，但根据中国制度变迁自上而下的“强制性”设计规律，以及降低制度供给过程的交易费用的基本思路，现阶段建立公共财政的制度安排是最合适、最有针对性也是最具可操作性的，因为它强调从政府的角度来配置公共资源，只要处理好政府与市场（微观主体），中央和地方，行政部门与立法、司法机构的权力分配和边界问题，公共财政的制度安排就可以在政府主导的制度变迁过程中建立起来，至于公共财政制度难以真正实现福利最大化的原因，不外乎是由制度设计过程中统治者的偏好和有界理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性造成的，但只要该制度变迁能满足基层大多数群众对公共产品的需求，且能够对利益受损者进行补偿和赎买，公共财政体制就会受到基层群众的衷心拥护，中央政府在基层的合法性基础就会更加巩固。

（二）确立民主财政制度的远期目标

“权利永远不能超越社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会文化发展”[19].意味着旨在实现政治平等、经济平等、人格平等、机会平等、权利和义务平等的民主财政制度只宜作为财政制度演进的远期目标，不能寄希望通过短期内毕其功于一役地制度设计来实现上述若干平等，历史上人为的制度设计归于失败的经验教训（如巴黎公社的失败）值得总结。“生产方式的制度性供给和实现，从根本上讲取决于生产力的发展水平，平等的最终实现是以社会方式发展、变革为基础的漫长历史进程”[20]，民主财政制度本身是内生于自下而上的选举、决策和监督运行机制的，超越历史发展阶段过早地安排这一制度会与现行的政治经济体制发生不必要的冲突，鉴于其可能带来的风险，因此，将其作为制度演进的远期目标是最合适的。

[注释]

[1][11][13][15]布坎南，民主财政论[M].北京：商务印书馆，2002

[2][5]刘尚希，中国财政风险的制度特征：“风险大锅饭”[J].管理世界，2004（5）。

[3]王玮，我国的财政分权改革：现状分析与战略选择[J].人文杂志，2003（6）。

[4]卢文鹏，尹晨，隐性担保、补偿替代与政府债务[J].财贸经济，2004（1）。

[6]马栓友，中国公共部门债务和赤字的可持续性分析[J].经济研究，2001（8）。

[7]刘尚希、赵全厚，政府债务：风险状况的初步分析[J].管理世界，2002（5）。

[8]Pieter，Bottellier，ImplicationsofWTOMembershipforChina‘sState-OwnedBanksandtheManagementofPublicFinances：IssuesandStrategies.WorkingPaper，2001

[9]叶汉生，林桢，防范潜在财政风险适度控制国债规模[J].人大复印资料（财政与税务），2004（4）。

[10]陈桂棣，春桃。中国农民调查[M].北京：人民文学出版社，2004.[

12]祝志勇，吴垠。县乡财政解困的制度重构方案[J].社会科学战线，2004（4）。

[14]李军杰，钟军。中国地方政府经济行为分析[J].中国工业经济，2004（4）。

[16]孙亚菲。“政绩观”之变。南方周末，2003-10-30.

[17]林毅夫。关于制度变迁的经济学理论：诱致性制度变迁和强制性制度变迁[M].财产权利与制度变迁：产权学派与新制度学派译文集，上海：上海人民出版社，2002.

[18]沈玉平，建立地方财政的自我约束机制[J].新华文摘，2004（13）。

[19]马克思，恩格斯，马克思恩格斯全集[M].第3卷，北京：人民出版社，1995.12.

[20]郑慧，何谓平等[J].社会科学战线，2004（1）。

[参考文献]

①金人庆，关于2003年中央和地方预算执行情况及2004年中央和地方预算草案的报告———2004年3月6日在第十届全国人民代表大会第二次会议上[N].人民日报，2004-03-18.

公共财政制度论文篇2

一、澳大利亚的公共支出绩效考评制度介绍

(一)制度形成的背景及其基本框架

第二次世界大战后，澳大利亚联邦政府和各个州政府在社会经济生活中的作用日益显著，政府所承担的经济责任的范围大大扩展，公共支出占国内生产总值的比重直线上升，导致政府开支迅猛增长，联邦和一些州政府日益受到高额赤字和债务的严重困扰。为摆脱这种状况，提高公共财政预算的效率和财政资金使用的透明度，澳大利亚联邦政府从1997-1998财政年度开始酝酿推行以公共支出绩效考评为核心的公共支出预算改革，1999～2000财政年度正式实施公共支出绩效考评制度。

澳大利亚公共支出绩效考评的范围侧重于政府部门内部，考评的内容主要针对项目和计划的执行情况、效果、影响和管理等方面。绩效考评制度的基本框架是结果和产出框架(TheOutcomes&OutputsFramework)，主要关注公共部门的决策和向社会提供的公共产品。考评工作体系由四个部分组成：部门绩效考评、项目考评、其他考评和绩效审计。公共支出绩效考评工作由澳大利亚联邦财政部(DOFA)负责。

(二)公共支出绩效考评工作的具体实施步骤

1，制定部门事业发展目标。澳大利亚公共支出绩效考评工作的第一步是制定政府各部门的事业发展目标，也是各部门的绩效规划。部门事业发展目标是编制部门预算和年度绩效计划的重要依据，由政府内阁、财政部和政府各部门共同制定。内容主要包括：确定部门的职责和最终发展目标；评估完成目标所需的各种资源和技术；考虑可能影响目标实现的各种不确定性因素；等等。

2．编制年度绩效计划，设计绩效考评指标。政府各部门根据其事业发展目标来编制年度绩效计划。年度绩效计划与部门预算是紧密联系的，内容主要包括：部门本年度可具体、量化的绩效目标；完成目标所需的资源、策略、方式和过程等；绩效目标与部门事业发展目标的关系；机构内部管理目标(人力培训等)；影响目标完成的各种潜在因素；绩效考评的时间和形式安排；等等。

由于公共支出目的的特殊性以及效益取得受多重因素影响，使得不能简单衡量公共支出的成本、效益以及二者的关系，因此，直接考评公共支出效益比较困难。为了解决这个问题，澳大利亚设计了一套绩效考评指标，用来衡量政府部门绩效目标实现情况及效率的高低。绩效考评指标是依据之前制定的部门绩效目标来设计的，主要包括两个方面的内容：(1)部门事业发展目标(outcomes)绩效指标。主要是考评部门事业发展目标有效性的指标；(2)部门产出(outputs)绩效指标。主要用来反映政府部门向社会提供的公共产品(服务)的数量、价格和质量。产出指标由联邦专款(administereditems)绩效指标(主要用以说明联邦专款的分配使用情况)和部门基本支出(departmentalitems)绩效指标(主要用以说明部门基本支出的使用情况)两部分组成。

3。编制年度公共支出绩效考评报告。在一个财政年度结束后，政府各部门都要编写并提交本部门的年度公共支出绩效考评报告，以提供绩效考评的基本信息。内容主要包括：本年度计划绩效指标与实际执行情况的对比；与以往年度绩效指标实现情况的比较；对未实现的绩效目标的说明及补救措施；对年度绩效计划的评价；对不可行的绩效目标的调整建议；说明报告中提供的绩效信息的质量及其他需要说明的问题。

4．开展绩效考评，评估财政资金的使用效益。澳大利亚议会和财政部负责政府各部门公共支出绩效的考评工作。先由财政部对各部门提交的绩效考评报告进行审核，再报议会审议通过。考评的内容主要是：绩效目标的完成情况；绩效目标的完成与所使用的资源是否匹配；各项支出的合理性；绩效信息的可信度以及考评方法的科学性；等等。考评结果会反馈给各部门，并将作为下一财政年度战略目标和预算安排的参考。

5．绩效审计。绩效审计是由审计部门对政府各部门工作和活动的经济性、效率性和效果性进行经常性的审计监督，分为效率审计和项目绩效审计两种类型。其中效率审计主要检查个人或机构履行职能或开展活动的程序，以及评价活动的经济性和效率性。项目绩效审计的范围比效率审计要窄，只评估联邦机构在管理方面的经济、效率和效果，主要考虑项目和个人的管理职能。澳大利亚国家审计署作为一个独立的部门负责政府的绩效审计工作。

(三)对澳大利亚公共支出绩效考评制度的几点评价

澳大利亚公共支出绩效考评制度推行以来，对于控制政府开支、提高公共支出的分配和使用效率起到了明显的促进作用。考察其实施情况，至少在以下几个方面做得较为成功：

首先，制度的设计和实施做到有法可依。澳大利亚联邦政府在1996年至1999年陆续出台了一系列涉及公共部门领域的相关法律，如1996年的《劳工关系法》、1998年的《预算报表诚信法》、1999年的《公共服务法》；另外还出台了一些新的法案以取代旧的法律框架，如以《财务管理和诚信法》、《审计总法》等取代了原来的《审计法》。这些法律法规的出台，为澳大利亚政府推出公共支出绩效考评制度提供了法律保障，使公共支出的效益评价工作一开始就做到有法可依。

其次，绩效考评指标的设计为考核公共支出效益提供了可行性。绩效指标在部门事业发展目标、资源配置和部门产出之间发挥着桥梁的作用，它将原来较为抽象的绩效目标变得具体化和可操作化，通过考核绩效指标的完成情况，就可以实现对公共支出效益的评价。

再次，澳大利亚的审计法确立了审计长的独立地位，审计署是一个既独立于政府，又独立于议会的机构，避免了绩效审计工作受到政府部门的干扰，保证了审计结果的客观性和公正性。

另一方面，由于公共支出绩效考评工作在澳大利亚还尚属探索阶段，因此难免存在一些不足之处：首先，考评工作的主体基本以各个部门为主，而缺乏对各部门总体支出效益的评价，因而无法在更高层次上把握政府部门支出结构的宏观调整。

其次，考评结果还未能更好地参与预算分配工作的进行。虽然澳大利亚政府一直在努力建立将考评结果与预算分配联系起来的预算制度，但目前仍有许多部门并不重视考评结果的使用，在制定部门预算、分配的时候并没有考虑考评结果。

二、澳大利亚公共支出绩效考评制度对我国公共支出改革的启示与借鉴

与财政收入改革相比，我国的公共财政支出改革明显滞后。财政支出的效益低下，浪费严重，这与我国长期以来重收轻支、轻视支出效率和预算约束软化等弊端有关。因此，加快公共支出改革已势在必行。而在整个公共支出改革的过程中，公共支出绩效评价是一个重要的环节。

(一)我国建立公共支出绩效考评制度的现实意义

1．有利于控制我国财政支出不断扩大的趋势。通过建立公共支出绩效考评制度，将政府各部门的职能和事业与财政资金的供给范围和规模联系起来，改变过去各级政府部门年年与财政争资金、争指标，讨价还价，以及给多少花多少、支出不计成本的做法，使政府各部门切实树立起“效益”的观念，科学界定公共支出的范围，提高公共支出的效益，以控制我国公共支出不断增长的趋势。

2．有利于深化我国的预算改革。目前我国的部门预算改革已基本到位，下一步应该在现有改革的基础上实行绩效预算，以进一步提高预算管理水平，实现财政资金使用效益最大化的最终目的。绩效预算的核心内容就是建立公共支出绩效考评制度，将“绩效”观念引入到预算核定中来。财政部门可以依据往年绩效考评的结果，来评估“绩效”与“投入”之间的关系，以核定部门实现其职能和事业所需的预算规模。彻底改变过去重分配、轻绩效以及预算核定随意性和主观性太强的弊端，提高预算核定的科学性，进一步深化预算改革。

3．有利于提高公共支出的透明度，强化公共支出监督。以往公众只能了解到某些政府部门得到的财政拨款数量，而对于一个部门是如何使用财政资金来实现其职能，以及资金使用效率如何等情况无从知晓。公共支出绩效考评制度的建立，使各部门的支出与“绩效”挂钩，部门的年度绩效计划要能够反映该部门某一年度所要提供的公共产品目标，并且通过年终绩效考评，将部门的绩效计划执行情况公之于众，这将有利于向社会提供更多有用的信息，公众不仅可以因此了解政府部门的行政过程、资金的投人数量和使用情况，还可以通过对比不同部门的工作绩效以及同一部门不同年度的绩效，充分了解和监督公共资金的使用情况及其有效性，从而使公共支出的透明度得到提高。

(二)相关政策建议

1．建立符合我国国情的公共支出绩效考评制度要分阶段、分步骤进行。首先，建立公共支出绩效考评制度必须符合我国国情。作为一个发展中国家，我国的工业化、市场化程度还不高，生产力水平相对较低，经济基础比较薄弱，基础设施也不完善。这样的国情决定了需要我国政府介入的领域比其他发达国家要广得多，政府的公共支出涉及社会再生产过程的各个领域和各个环节，公共支出的范围比许多发达国家都要广。因此，在借鉴国外经验的同时，还要根据我国社会主义市场经济的特点与进程，从理论与实践上来研究开展公共支出绩效考评所需解决的制度建设与方法体系方面的许多问题。另外，公共支出绩效考评制度的建立不可能一蹴而就，而应该分阶段、分步骤来进行。首先可以选择在一些单位进行项目绩效考评的尝试，取得一定经验后，在此基础上可以将这些单位作为部门绩效考评的试点，等具备比较成熟的经验后，再全面推行。

2．加快公共支出绩效评价体系的研究。在我国，对于公共支出绩效评价体系的研究才刚刚起步，而作为公共支出绩效管理的基本技术手段，绩效评价体系是实施公共支出绩效考评工作的前提和关键。因此，现阶段必须加快这方面的研究，尽快建立起适合我国的公共支出绩效评价体系。绩效评价体系应由基本原则、评价指标、评价标准、信息体系等要素组成：

第一，基本原则。公共支出绩效评价应遵循以下原则：(1)全面系统原则。公共支出涉及范围广泛并各有差异，决定了公共支出效益的衡量比较复杂，既包括经济效益和社会效益，又包括短期效益和长期效益，还有间接效益和直接效益等，这就要求必须对上述各种要素综合考虑、全面衡量，从中得出能使社会福利达到最大化的综合绩效评价结果。(2)多样性原则。公共支出包括从生产建设、行政管理到科教文卫、基础设施等多个方面，其绩效的表现形式也呈现出多样性，这就要求在对不同类别的公共支出进行评价时，除了遵循基本的标准以外，还要充分考虑各自的差别性，选择相应的标准和指标进行评价。(3)定性与定量相结合原则。由于公共支出性质的复杂性，单纯使用定量或定性分析方法来进行支出效益的评价，很难得到准确、公正的结果，因此，在实际评价中应采用定量与定性指标相结合的原则，因事、因时而制宜。

第二，评价指标体系的设计。评价指标体系是整个评价体系的核心部分，在设计评价指标时，既要考虑经济指标，还要考虑社会指标。我们可以借鉴澳大利亚的经验，依照科学性、总体性、通用可比性和可操作性等原则来设计评价指标。针对不同的支出类型，可以分为专款绩效指标、基本支出绩效指标；针对不同的支出行为主体，则可以分为部门绩效指标、单位绩效指标以及项目绩效指标。

第三，评价标准体系的设计。评价标准是评价工作的标准和准绳，它直接决定了评价结果是否客观公正。评价标准应该以国家法规、政策为依据，按照兼顾公平与效率、通用可比、易于操作、普遍使用与差别对待等原则来设计。评价标准还应与评价指标体系相匹配，合理划分标准类别。

第四，信息体系的建立。对公共支出效益的评价，需要充分掌握各个部门、各种类型投入产出方面的信息。澳大利亚对公共支出绩效考评的前提，就是利用先进的信息处理技术，建立起公共支出绩效评价的信息数据库，为评价工作提供关键的技术支持。我们应充分学习澳大利亚在信息获取、汇总、转换和分析方面的经验，实现我国财政管理的现代化和信息化，建立起我国公共支出绩效考评的信息支持系统。

公共财政制度论文篇3

二、公共财产管理模式的争论

公共财产管理思想的差异主要是集中控制、私有化产权和自治管理三个派别,他们分别对公共财产管理模式提出了自己的看法。

(一)以政府集中控制为唯一方案

当稀缺资源是公共所有时,没有人会节约使用一种公共资源,也没有人会将资源的所有制安排给其他人,即人们所熟知的“公地悲剧”。wWW.133229.cOm对于公共财产的“公地悲剧”,有学者赞同国家实行集中控制和管理的方案。加利特·哈丁认为:“在一个杂乱的世界上,如果想要避免毁灭,人民就必须对外在于他们个人心灵的强制力,用霍布斯的术语来说就是对‘利维坦’表示臣服”。对公共财产实行集中控制和管理的政策方案已经得到广泛的赞同,在第三世界国家尤为如此。

(二)市场化方法为解决方案

市场化方案提倡者认为,凡是资源属于公共所有的地方,就会导致很大的外部性。德姆塞茨(demsetz h.)认为,公共财产排除了使用财产就要付费的体制,因此强制实行私有财产制度,才能将由公共财产导致的外部成本内在化。他认为私有化是最优的解决办法。

(三)自治管理的治理方案

美国政治经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆在大量实证案例研究的基础上,开发了自主治理公共财产的制度理论,从而在私有化理论和国家控制理论基础上进一步发展了解决公地悲剧的理论。埃莉诺·奥斯特罗姆用博弈论的方法探索了在理论上可能的政府与市场之外的自主治理的可能性,中心思想是一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来,进行自主治理,从而能够在所有人都面对搭便车、逃避责任或其它机会主义行为诱惑的情况下,保持自己努力所形成的剩余。

三、公共财产管理模式与网格/团体文化理论

关于如何进行公共管理的话题,人们总在不断地探索,长期以来关于如何选择管理国家经济的模式问题上一直围绕市场和政府的关系争论不休。网格/团体文化理论(grid-group culture theory)作为一种分析方式,起源于世界著名的人类学家玛丽·道格拉斯(1982)的作品,如今已经被广泛用于社会科学界的制度分析。网格表示我们生活被习俗和规则所限制的程度,其功能是缩小以个人协商为基础的生活范围;团体则表示个人选择受团体选择限制的程度,其结果是将个人整合到集体中。网格和团体在公共管理中是根本性的。过去关于政府本质的争论均集中于在多大程度上依据规则机械的做法与运用智者判断和就事论事的权衡。关于如何进行公共管理,可以把“网格”和“团体”的向度放在一起,组成一个简单的矩阵,界定出一些基于文化伦理的基本的组织框架(见表1)。

文化伦理组织类型的框架促使我们思考公共管理的多样性,而不是非此即彼的两分法那么简单。这里只考虑积极的公共管理模式,即将文化理论的三种积极模式对应于公共财产管理的三种模式和三种管理手段。每一种文化伦理决定的组织类型决定了公共财产管理模式的方向和手段。表2描述了三者之间的关系。

在公共财产的管理问题上,等级主义趋向于政府集中控制管理,对公共财产的管理采取集中所有权、集中控制、集中审批的方式,一般能够达到较高的行政效率,促进令行禁止,雷厉风行;个人主义趋向于取消政府的集中控制管理,采取用经济手段和市场化的方式,将公共财产私有化或者交给私人进行管理;平等主义的文化伦理要求公共财产管理应考虑到直接相对人的利益,这就要求公共财产管理不仅满足政府部门命令上达下传、严格执行的行政效率,也不仅是学习企业部门追求利润、重视成本的经济效率,还要基于罗尔斯所提出的“无知的面纱”下通过个人意愿、民主过程、投票抉择等机制,形成普遍公正、公平、公开的公共财产管理模式。

四、行政性公共财产管理模式选择——基于交易成本的分析

表2列出公共财产管理的文化伦理、公共财产管理模式与手段关系矩阵,在公共财产管理的各个环节到底应该采取哪种模式,至今人们也未取得一致意见。新西兰著名经济学家穆雷·霍恩认为,在实现社会目标的过程中,有效的公共管理应当确保交易费用最小化,这是制度经济学派的分析方式。在此也利用交易成本的方法来分析行政性公共财产管理模式和方法的选择。

(一)选择制度性工具

上文中关于公共财产管理模式已有了三种争论,即等级主义的集中控制式、个人主义的自由市场式、平等主义的自主治理式。究竟用哪种方式来管理行政性公共财产,这三种模式对应了三种制度工具。

1.行政性公共财产管理主体集中控制公共财产的程度。这种控制力量会随着政府主体对部门财产控制能力的大小而变化,令这种控制程度为d,变化范围从“分散管理”到“完全集中控制”,用[0,1]表示。

2.行政性公共财产管理环节可市场化程度的大小。市场化程度的大小随着公共财产的管理环节对于公共财产公共性大小以及政府职能转变而变化,令市场化程度为m,变化范围从“不可采用市场化机制”到“完全可以实现市场化机制”,用[0,1]表示。

3.外部监督主体参与权力的大小反映了行政部门以外的力量对于行政性公共财产管理的参与权力以及监督权力的大小。公共管理过程中有些规定了公众参与执行领域的决策权利,例如必须告知公众即将作出的决策,给予公众作出评议的机会,令这种外部参与程度为p,变化范围从“没有参与权力”到“完全有参与的权力”,用[0,1]表示。

(二)交易成本分析及我国行政性公共财产管理模式的选择

交易成本是指产权从一个经济主体向另一个主体转移过程中所有需要花费的资源的成本,包括一次性交易(发现交易机会、洽谈交易、监督)的成本和保护制度结构的(如维持司法体系和警察力量)成本。在公共财产管理领域中对于公共部门来说存在四种交易成本,即决策成本(ec)、委托成本(pc)、成本(ac)以及行政管理成本(mc)。下面就用交易成本的分析方法来探索公共财产的管理制度。

令d[0,1],m[0,1],p[0,1],使得tc=ec+pc+ac+mc的值最小

转贴于 http://

其中:ec=ad+bm+cp;pc=dd+em+fp;

ac=od+pm+qp;mc=rd+sm+tp。

四个交易成本等式中的参数意义分析如下:

1.决策成本(ec)。公共财产有可能集中控制在政府手中,有可能分散在各个部门进行管理如事业单位公共财产或公共设施类公共财产,也有http://可能将管理权力下放到社区中。随着政府对公共财产的控制力度的增强,政府关于公共财产有关管理方面的决策成本降低,因此a是负值。公共财产可市场化程度越高,公共讨论进行决策的成本就越低,因此b是负值。外部力量参与权力越大的话,对于公共管理决策过程的牵制就越大,因此c是正值。

2.委托成本(pc)。不断加强的政府控制力量,使得政府更容易对行政性公共财产的具体管理进行干涉,增加了委托问题,所以d是正的;但公共财产的可市场化程度越高,政府直接干预的可能性就越小,所以e是负的;如果外部力量很难参与公共财产的管理决策或对公共财产管理行为有所影响时,委托问题就相对增加了,所以f是负的。

3.成本(ac)。政府集中管理公共财产的权力和力量越大,代表政府控制力量越大,那么各管理公共财产的公共部门利用公共财产谋取私利的可能性就越小,成本就越低,因此o是负值。公共财产管理的相关业务公共性越强,可市场化的可能性就越小,那么占有使用公共财产的部门侵犯公共财产和公共利益的可能性就越低,成本也就越低,因此p是正的。同理,外部力量参与决策或监督的权力越大,公共部门发生道德风险、侵犯公共利益的可能性就越低,因此q是负的。

4.行政管理成本(mc)。政府集中管理公共财产的权力和力量越大,代表政府控制力量越大,避免了公共财产管理权力分散在占有使用部门,从而可以降低公共部门之间协调管理的行政管理成本,因此r是负值。公共财产管理可市场化的可能性越大,越可以借鉴私营部门的管理方法或者将公共财产部分业务承包给私营部门管理,如此可以引入竞争机制和市场化方法,降低行政管理成本,因此s是负的。同理,外部力量参与决策或监督的权力越大,公共部门发生道德风险、侵犯公共利益的可能性就越低,因此q是负的。

总成本tc=(a+d+o+r)d+(b+e+p+s)m+(c+f+q+t)p

我国公共财产管理体制和模式的选择,从经济学角度来讲,可以根据交易费用的理论来作出抉择。从上文关于文化伦理理念、管理模式以及管理手段的分析矩阵中可以看出,每一种管理理念和管理手段都有其自身的缺点,克服每种管理伦理和手段“阿喀琉斯脚跟”的最好办法是:融合三种管理伦理和管理手段的长处,避免其缺点,尽可能地降低交易费用。

如何融合三种管理伦理和管理手段,提高公共部门管理公共财产的绩效,仍是一个有待深入探索的课题。在这里,笔者就公共管理的文化伦理、管理模式、管理手段,并根据行政部门的实际现状,对应于行政性公共财产管理的不同层次,尝试提出行政性公共财产管理的模式设想“三论”。

一是政府决策和行政主管层面——等级主义的“整体政府论”。

公共财产的重要性和保护的要求在宪法、行政法规上都有体现,但政府各部门或地方违反规定行事的现象却层出不穷,公共财产管理的行政效率目标并没有实现,公共财产管理整体状况不容乐观。

从实际情况来看,职能部门直接掌握经济资源,在政府与部门之间的利益关系中处于平等抗衡的地位,部门或个人占有使用财政资金拨款形成的公共财产,却把公共财产当成部门财产或者个人财产。而实际上,政府与其各个部门之间是行政上的委托—、整体与个体的关系,政府部门占有使用的公共财产是政府委托其职能部门履行职责所必需的物质条件,而非借之以改善部门利益和个人利益的私有财产。在政策和行政主管层面实行政府集中控制公共财产的边际成本a+d+o+r<0,强调等级主义的管理文化伦理理念,采用整体政府、集中控制的管理手段可以使得交易成本最小。因此,改革公共财产管理体制,必须从政府决策和行政层面贯彻等级主义的理念和“整体政府论”的管理思想,将行政性公共财产的公共产权全部收归行政性公共财产主管机构所有,以此杜绝部门和个人利用公共财产和侵犯公共利益以积累部门财产利益和个人财产利益。

二是行政性财产管理机构日常管理层面——个人主义的“市场交易论”。

行政性公共财产管理中存在的预算额度最大化、成本偏高、效率低下、管理积极性不高的现象可以通过在日常管理层面引入市场机制,或内部模拟市场来解决。此时,对于公共性不强的行政性公共财产进行市场化管理的边际成本,采用个人主义的管理文化伦理理念、选择市场化控制是理性的。第一,对于单位占有使用的房产、车辆可以借鉴西方发达国家财产管理模式,引入内部市场,要求占有使用部门对公共财产的使用支付租金,租金由财政预算安排,管理机构租金收入须入财政专户。第二,至于房产、车辆、设备等大额资产的维修、保养、清洁等服务性强,但不具备公共品性质的服务项目可以招标承包给私人机构管理,以降低行政机构专门机构专门人员负责管理的成本。第三,设立激励机制,鼓励节约,提高管理单位努力管好行政性公共财产的积极性。众所周知,企业通常采取提成、加薪等激励机制提高员工的积极性,行政性公共财产使用管理方面也可加以效仿。

公共财政制度论文篇4

2005年8月12日，北京大学法学院巩献田教授发表的公开信《一部违背宪法和背离社会主义基本原则的(物权法>草案》，引发了中国法学界对于所谓“物权法草案”是“合宪”还是“违宪”的持久争议。这一争论似乎已经由2007年3月16日第十届全国人民代表大会通过《物权法》，“私有财产”与“公有财产”由此取得民法上平等保护的地位而宣告终结。但是，政府应否、如何通过公共融资等公法手段扶持国有企业发展，此种公法手段又应该受到何种规制等问题，并未随着“物权法”的通过而消失。“公共财政”这一被中国政治决策层确定为中国财政体制改革目标却又尚未被宪法和法律所明确规定的重要概念，在中国现时语境下更加凸显出其“扑朔迷离”的前景，亟需在宪法释义学的导引下厘清其宪法内涵，以期实现其“定分”、“止争”的宪法决断功能。本文旨在运用功能主义视角及宪法释义学的方法，在诠释“公共财政”之宪法内涵上作一番理论尝试，以期得到学界方家的批评指正。

一、中国经济学界对于“公共财政”的理论争议――基于法学视角的观察

(一)中国经济学界有关“公共财政”理论争议简介

中国经济学界对于公共财政问题的激烈争议，始于20世纪90年代初中国将“建设社会主义市场经济体制”确立为经济体制改革的目标之后。1993年，叶振鹏与张馨提出了“社会主义国家财政由公共财政和国有资产财政组成”的“双元财政”观点，而后张馨、安体富、高培勇、刘迎秋等人正式提出了构建“公共财政”的主张。1996年、1997年，张馨发表的关于公共财政方面的文章受到了许多财政学者的激烈批评，使得“公共财政”概念的存废一度成为中国财政学界的关注焦点。1998年底召开的全国财政工作会议提出了初步建立公共财政基本框架的改革目标，表明了中国政治决策层对此的基本态度，但是理论界有关“公共财政”的理论争议却并未因此而终结。如就“公共财政”之理论构建目的，有学者认为：“从对国外财政收支模式的观察中，我们发现，在许多方面，市场经济条件下的财政收支模式是有相似之处的。这就是，以满足社会公共需要或纠正市场失灵为口径界定财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系。为了将实行市场经济制度国家的财政收支模式同我国长期实行的所谓‘生产建设财政’模式相区别，并且，以此为基础，探索我国自己的财政运行机制构建方向，我们给与市场经济相适应的财政运行模式冠之以‘公共财政’。”有学者提出：“建立公共财政，就不仅仅只是财政模式的变革问题，而且它还反过来直接引起我国政府行为的变革，是我国市场化改革进一步深入发展的关键性步骤，它将大大地加速我国市场经济体制建立健全的进程。否则的话，建立社会主义市场经济体制就只能是空话一句。”但是，有学者对此提出了明确的反对意见。如有学者认为，西方国家在进人垄断资本主义时期以后，政府的经济活动大为扩展，过去的所谓“公共财政”越来越不能充分解释一些新现象和新问题，故而出现了“公共财政”转向“公共经济学”的趋势。还有学者在总结国家之经济作用的几种学说之后，对“公共财政”的概念界定、公共财政论是倒退还是进步、公共财政能否推出财政的三大职能、公共财政与国家财政究竟是否存在本质区别等提出七大质疑。

有公共财政论者认为，中国财政理论界就公共财政问题展开的激烈争论，主要可以概括为“姓‘社’姓‘资’之争”、“与国家分配论的关系”、“概念之争”等三个方面。从笔者所了解的情况来看，自1998年以后“公共财政”的所谓“姓‘社’姓‘资’之争”已渐趋式微，财政学者们对于公共财政的理论争议，仍然主要是围绕“公共财政”概念表述之妥当与否、中国财政体制改革之目标设定以及当前财政改革的主要措施等问题。因不少“公共财政”论者主张公共财政之外仍然可以保留“国有资产财政”，故就政府财政职能及财政支出范围等方面而言，他们与反对者的观点之间似乎并无本质对立。其真正的分歧乃在于当前中国财政体制改革的思路与方案等诸方面。

(二)中国经济学界有关“公共财政”理论争议之法学评价

从法学的视角来看，前揭经济学者们有关“公共财政”问题的讨论，主要是在财政政策层面及财政制度如何建构等“应然”层面，对于未来中国财政体制改革所作的经济学分析。尽管迄今为止学者们对公共财政并未形成一致意见，甚至理论界与实务界的看法还存在诸多分歧，但是，“公共财政”概念对中国法学、尤其是对中国宪法学产生的重要影响已不可回避。对此，可以从两个层面予以分析。其一，在立法科学及立宪科学的理论层面，“公共财政”理论之探讨，将为今后中国政府职能改革、财政制度转型等奠立理论基础。尤其是公共财政论者提出“公共财政”之具有“弥补市场失效”、“对市场活动一视同仁”、“非市场营利性”、“法治性”等基本特征，以及对于公共财政之基本制度框架的探讨，当可作为未来中国财政立宪与财政立法之“脚本”。其二，从法释义学、尤其是宪法释义学的视角而言，“公共财政”概念之产生及其作为中国财政体制改革目标之确立，亦必然涉及到中国现行宪法及相关法律在财政体制内涵上的重大变迁。在法律解释与适用等操作层面上，“公共财政”的宪法与法律内涵当对于相关财税条款之解释具有“导引”功能，故而需以法释义学、尤其是宪法释义学的方法予以深入研究，以确定其相对稳定之内涵，为其发挥宪法和法律的规制、评价等功能奠定法学基础。

二、中国“公共财政”之宪法解读――基于功能主义视角的考察

(一)“公共财政”的宪法内涵

自1998年“公共财政”被确立为中国财政改革目标之日起距今已有10余年之久，但是中国法学界对此的法释义学研究成果仍然是“乏善可陈”，其原因不仅是因为中国现行宪法与法律并无对“公共财政”的明确规定，更是由于中国法释义学、尤其是宪法释义学的发展尚不发达。对于类似于“公共财政”等并不见诸于宪法与法律文本的重要概念，法学学者们可能是既缺少研究的兴趣，亦缺乏必要的方法，更无对此采取精细化的释义学研究。其实，对于此种现象，英国公法学者马丁・洛克林已有深刻阐述：“政府的角色正发生着显著的变化，而越来越多的人开始关注这些变化对我们的非正式宪法安排的影响。但是，我们的公法学家却似乎未能对关于这些问题的反思性公共讨论做出多少贡献。之所以会出现这种局面以及由此而导致的混淆，主要是由于公法学者们普遍未能认识到：公法并不是一个具备自身独

特法律研究方法的自治和客观领域，相反，我们最好把它看作一种相当特殊的政治话语形态。”洛克林认为公法并不具有自身独特的法律研究方法而仅仅是一种政治话语形态，这种观点或可商榷，但是他所阐发的所谓公法学研究方法上的“规范主义风格”与“功能主义风格”却对我们颇有启益。他提出：“公法上的规范主义风格的根源在于对分权理想以及使政府服从法律的必要性的信念。这种风格强调法律的裁判和控制功能，并因此而关注法律的规则取向和概念化属性。规范主义基本上反映了一种法律自治的理想。相反，公法上的功能主义风格将法律视为政府机器的一个组成部分。其主要关注点是法律的规制和便利功能，并因此而注重法律的意图和目标，并采取一种工具主义的社会政策路径。功能主义体现着一种进化式变迁的理想。”换言之，规范主义主要立足于司法审查的传统法学视角，重视法律文本中的“正式”法规范、法概念及其逻辑推演；而功能主义则体现了一种更为宽泛的法律观，不仅那些作为法官裁判基准的法规范可以作为公法学的研究对象，而且那些从未被纳入司法审查视野、甚至并未以成文法形式出现的公法惯例与公法习惯，因其在政府运作中具有举足轻重的作用。也应该纳入公法学研究的范围。对此，英国功能主义学派的詹宁斯曾经对“宪法惯例”的作用有过非常精辟的阐述：“宪法惯例的意义在于，它们充实和丰富了空洞的法律框架，使宪法得以发挥功能，并使宪法与思想观念的发展保持联系。”“宪法惯例就是为促进那种合作而精心演成的规则，同时，宪法的作用必然要随着国家形势的变化而变化。这当中，法律要求稳定和连续，而新的需要要求新的重点和新的起点。人们必须使旧的法律发挥作用以适应新的需要。”这说明，任何一个国家，包括成文宪制的国家，都必然会存在一定的宪法惯例。这些宪法惯例以成文宪法规范为前提，而且不得与成文法规范相抵触；但是其一旦形成，又构成成文宪法的基础。它使得宪法与法律能够发挥其实际功能。如果我们要对中国现时语境下“公共财政”的宪法与法律内涵做一番深入解读，除了在宪法和法律文本上展开成文法规范的释义学研究之外，对于宪法和法律文本之外的宪法惯例之考察绝不可少。

(二)中国现时语境下“公共财政”的宪法内涵

根据笔者所找到的法律法规文件，我国宪法文本中虽有5个条款包含“财政”一词，但均未明确采用“公共财政”这一用语，而且它也未见诸于现行法律法规文件之中。如前文所言，“公共财政”是中国从传统计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，先由学者提出并论证，后为政治决策层所采用并作为财政改革目标的一个重要概念。从1982年宪法制定之后的4次修改及31个“宪法修正案”来看，除了第7条宪法修正案将“计划经济”改为“市场经济”与“公共财政”直接相关之外，其他不少经济条款亦与此有关。如第1条修正案确认了私营经济的合法地位，第2条修正案规定土地使用权可以依法转让，第5条修正案将“国营经济”改为“国有经济”，第6条修正案确认了农村地区“家庭联产承包责任制”的合法地位，第8条、第9条修正案确认了国有企业与集体企业之法律范围内的自主经营权。而且，第14条修正案对于社会主义基本经济制度及分配制度的规定，第16条修正案对于个体经济与私营经济之合法地位的进一步确认，尤其是第20条、第22条对于有关土地征收征用、私有财产征收征用应该予以补偿的规定，以及第23条对于“社会保障制度”的规定，均体现出中国政府职能、特别是财政职能之“公共化”的改革取向，及其与市场主体多元化、国有企业市场化等制度改革相适应的基本精神。此外，根据笔者在“中国法院网”之“法律文库”的检索结果，目前仅有9个部委规章文本中包含有“公共财政”概念，其中财政部3个、国家经贸委3个，卫生部、科技部和文化部各1个。①不少地方政府还颁布了有关公共财政的政府规章等规范性法律文件，如2001年《安徽省人民政府印发关于全面推进县级公共财政支出改革意见的通知》等。在这些行政规章等规范性法律文件中。“公共财政”概念之内涵，均是以强调政府财政的公共服务职能为特点。鉴于中国目前尚处于计划经济体制向市场经济体制转轨、传统农业社会向现代工商业社会演进的社会转型时期，故而“公共财政”之宪法内涵的确定，还需要我们从宪法惯例的视角予以考证。

毋庸讳言，中国宪法制度中同样存在许多宪法惯例，其中尤其以中国共产党的领导方式为其核心内容。目前，中国共产党以全国代表大会及中央委员会为基础的“民主集中制”、“归口领导制”为其典型领导方式。中国共产党的全国代表大会每5年举行一次；中央委员会全体会议每年至少举行一次。“中国的权力核心是政治局和政治局常委会”，其办事机构则是中共中央书记处。由此，中共中央总书记在全国代表大会上的报告、中共中央委员会的决议等，在中国的政治实践中均是最为重要的政策性文件之一，它对于宪法、法律的修改与实施均有重要的宣导、补充等价值，在一定程度上可资为诠释相关宪法及法律条款、概念的重要参照。如2000年中共十五届五中全会即提出了“逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架”的基本目标。2003年中共十六届三中全会作出了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中提出：“健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任。进一步完善转移支付制度，加大对中西部地区和民族地区的财政支持。深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革。清理和规范行政事业性收费，凡能纳入预算的都要纳入预算管理。改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督。建立预算绩效评价体系。实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控。加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督。”将“公共财政”体制之构建与整个国家财政体制改革联系在一起，形成了中国财政制度改革的“框架性”思路。2005年中共十六届五中全会之后了《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，提出要“扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制”。2006年中共十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。”2008年中共十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出：“建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。”以上诸文件较为清晰地展现了中国政治决策层对于“公共财政”概念之采用，先是着眼于“适应市场经济建设之要求”，而后则以之作为财政管理体制改革之目标，自2005年以后又加入了“城乡之间、区域之间基本公共服务均等化”的内涵。从宪法学的视角来看，此种财政理念之变更，不仅关系到政府职能之调整，还涉及到政府权力分配之调整，以及宪法上平等权内涵之实质变迁。结合中国现行宪法及宪法修正案的文本，“公共财政”在中国当下宪法语境中当具有如下含义。

第一，“公共财政”乃是以人民代表大会制度作为基础的民主财政。我国现行宪法第2条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民代表大会制度作为中国的根本政治制度，人民代表大会代表人民行使国家权力，最为核心的内容就是行使财政预算的审议与监督权力。因此，我国近年来为推进公共财政建设的诸种改革措施。如深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革，以及完善财政转移支付制度、加强审计监督、尤其是绩效审计监督，等等，其核心环节在于强化人大及其常委会的预算监督职能，使政府财政真正成为代表民众公共意志、履行公共服务职能的“公共财政”。

第二，“公共财政”是以基本人权之均等保护为目标的财政。宪法第23条、第24条修正案规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”“国家尊重与保障人权”。自建国以后，为了推行“赶超型经济发展战略”，国家通过“户籍制度”实行城乡二元化的区别对待，此为经济发展初期阶段所不得已而为之的一种临时措施。就长远而言，中国政府财政当以基本公共服务之均等化保护，亦即“基本人权之均等化保护”为目标，加大对于公共服务领域的财政投入，构建合理的政府间财政资源配置与调整制度，使得政府的“公共财政”真正成为服务于基本人权之平等保护的“财政”。

综上所言，“公共财政”作为中国社会转型时期的财政体制改革目标，目前仍然是一个调整财政支出范围与财政管理制度的政策性概念而非实定法概念，主要指代现阶段我国财政制度改革与制度实施的政策取向。但是，中国宪法文本及宪法惯例的发展，已经使之成为一个对于现行财政宪法制度及其改革方案极富解释力的重要宪法学概念。与“公共财政”有关的国家权力条款与基本权利条款之明确宪法内涵，尚有待于修宪立法活动之补充完善，方可在我国实践中发挥更多、更大之规制功能。

三、中国“公共财政”何去何从――基于宪法释义学理论的分析

(一) “公共财政”概念之宪法释义学研究的意义

有学者认为，“法释义学”通常可以发挥三项重要的功能：“一是法律教育。尤其是对于专业法律人的教育。二是法律适用，有助于减轻司法和行政机关找法、用法的负担。三是法律政策，因为释义学本身虽不质疑规范的合理性，而只尽最大努力去整理出最合理的规范体系，但它呈现的规范适用的效果，当然还是可以作为政策思考的起点。”但是，从“齐玉苓案件”之后中国各界对于宪法之司法适用的争议来看，宪法释义学之于法律教育与法律适用的功能，虽然未必可以说是毫无疑义，但是至少颇受局限。特别是2008年12月8日最高人民法院审判委员会第1457次会议通过的《最高人民法院关于废止2007年底以前的有关司法解释(第七批)的决定》，该文件明确废止了“法释(2001)25号”司法解释，即《最高人民法院关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》。至此，从实证角度言之，宪法释义学之司法适用的作用空间，虽然未必是消失殆尽，但也可说是已被大量限缩。当然，诚如英国著名法学家詹宁斯所言：“无论如何，决不应该认为欧洲大陆行政法的重点在于诉讼程序，有关司法诉讼的规则仅构成行政法的一小部分，大部分行政法律涉及的是行政机构的组织和权力。”公法，包括宪法与行政法，并非仅仅是关于司法诉讼的规则，它还涉及到大量的国家公权力组织之职权、机构及其相互关系等法规则。因此，“公共财政”概念的宪法释义学研究，不仅可资为修宪立法之参考，亦可成为法律适用之重要参照。

一般而言，修宪、立法均属于宪法正常变动的重要方式。立法应该在宪法文义范围内为之，学者们对此已有共识。但修宪是否应有必要界限，则理论界对此颇有争议。“限制说”认为宪法修改必须以现行宪法为前提，因而不能修改与宪法基本理念密切相关的规定；“无限制说”则认为既然宪法所依存的社会永远处于不断的发展之中，则限制宪法的修改既无可能，也无必要。笔者认为，从实质意义上讲，宪法是一个相对独立而且完整的制度体系，它规定了国家的基本制度与基本理念。故而，为了维护宪法制度的连续性与整体性，修宪、立法等活动，应与宪法基本制度、基本理念相协调。 “公共财政”作为一个重要的宪法学概念，不仅体现了我国人民代表大会制度之分权体制的内在原则，也揭示了基本人权之均等保护的财政改革理念，可资为我国修宪立法之重要参考。除此之外，在财政法律法规适用的过程中，“公共财政”亦可藉由“合宪性解释”等方法，发挥其政策诠释与规制功能。

(二) “公共财政”作为宪法学概念的规制功能

就广义言之，行政、司法等部门实施法律法规处理具体事务的行为，均可被称为“法律适用”。有学者指出：“法律适用上之困难主要在于解释上，而非在于语意上的问题。盖在适用法律之际。其所困扰者并非在于法律规定之文义，而在于利用这些文字之规范意旨的探求。因为语义学上的探求，只能说明这些文字的文义所在，而无法说明该规定之规范意旨所在。探求文字(规定)之意旨所在，为诠释学的功能。只有诠释学上的探讨，才能充分考虑预先储藏于该规定中的价值。为使诠释学在规范意旨的探求上能发挥其功能，其概念之建构过程中，便应重视拟利用规范实现之价值的承认、共识与储藏。只有经由共识加以储藏，该规范所欲实现之价值才能经由相约，而成为日常用语约定俗成的内容，变成俗语中所肯定之伦理观的一部分。”“公共财政”作为一个重要的宪法学概念，具有“承认”与“储藏”相关价值“共识”之功能，其对于政府财政汲取、财政管理及财政支出等行为均具有重要的规制价值。本文由于篇幅所限，在此仅探讨“国有资产预算管理”问题。

如前文所言，我国财政学者在最先提出“公共财政”概念时，乃是基于“公共财政”与“国有资产财政”“二元”并立之构想，此即所谓“双元结构财政”理论。1995年国务院颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》第20条第1款规定：“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。复式预算的编制办法和实施步骤，由国务院另行规定。”依据这一条款，如果将“政府公共预算”、“社会保障预算”等计为“公共财政”而与“国有资产财政”并立，则“双元财政”论点似有合理之制度依据。1988年国务院根据世界银行及体改委的建议，设立财政部归口管理的直属机构国资局；1998年财政体制改革目标确立之后，国务院又经人大批准于2003年设立了独立于财政部的“特设机构”，即“国有资产监督管理委员会”。这说明，单就财政支出范围及财政管理体制而言，1998年以后中国财政改革的目标其实正是“双元财政”而非单一的“公共财政”。但是，近年来有关国资委是否可以独立编制财政预算的争议，其实也体现了相关部门在“国有资产财政”是否应该被纳入统一的“公共财政”予以管理之重大分歧。这一争论终以2007年9月8日国务院颁布《关于试行国有资本经营预算的意见》而告一段落，该《意见》明确规定：国有资本经营预算单独

编制，预算支出按照当年预算收入规模安排，不列赤字；各级财政部门为国有资本经营预算的主管部门。各级国有资产监管机构以及其他有国有企业监管职能的部门和单位，为国有资本经营预算单位。中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施，2008年收取实施范围内企业2007年实现的国有资本收益；等等。其实，国有资产之经营管理并非一个封闭自足的体系，其盈亏必然会影响到财政资金之调度。国家财政本应遵循“一体化经营管理”之原则，国有资产之存续、运作、其规模之扩张或缩小，都应以国民经济之发展及民众福祉为依归，而不宜单纯以“国有资产”自身存续为目的。各级政府的财政部门成为国有资本经营预算编制的主管部门，国有资产经营活动经由预算审议与监督的管道而被统摄于人大及其常委会的民主决策程序之中，这在某种意义上也标志着我国国有资产预算制度其实已经初步被纳入统一的“公共财政”管理体系之中。在“公共财政”的制度框架之内，国有资产之经营管理亦当符合“公共服务”之目的，政府虽不宜对国有企业经营之利润“竭泽而渔”，亦不能听任政府或相关企业无视民众诉求肆意追求市场利润最大化之目标，更不能在公共利益的目的之外单纯为了某个国有企业之存续而恣意投人财政资金。此为“公共财政”之作为“民主财政”、“财政”当然应有之义，其体现于相关法律法规及规范性文件的宪法政策内涵，当对政府财政支出行为具有相应的规制功能。

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公共财政制度论文篇5

公共财政制度论文篇6

[中图分类号] F812.7 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2013）14- 0050- 03

国外文献在理论研究上一般把政府支出分为生产性支出和非生产性支出。从字面上理解，生产性支出是一种社会积累过程，有益于提高社会生产能力和经济增长速度，而非生产性支出纯粹是一种财富消耗。因此，这一种分类法暗示着政府应该尽量提高生产性支出的比重。但是，在经济学界不同的学者对于具体的划分存在着争论。格瑞尔和塔洛克（1980）把教育和国防支出看作是非生产性支出。相反，巴罗（1990）对非生产性支出所下的定义为：公共支出总额减去政府用于教育和国防支出，因为教育和国防支出更像公共投资，它们对私人部门的生产率产生正的影响。另外，为了更方便地研究财政竞争与财政支出结构的关系，根据Keen and Marchand （1997）的界定，把政府公共支出划分为2类：一类是进入辖区居民效用函数的公共服务支出（public good），另一类是进入企业生产函数的公共投入支出（public input）。其中，公共投入支出主要指基础实施、交通和运输、企业研发投入和城市维护等有助于改善投资环境方面的支出，而公共服务支出主要包括用于满足辖区居民福利要求的科学技术、教育、医疗卫生和社会保障等方面的支出。而邹恒甫（1998）对划分生产性支出和非生产性支出的传统做法不满意。在他看来，哪类属于生产性支出，哪类属于非生产性支出，应该有更严格的理论基础。所以，哪类政府支出能够促进经济增长，哪类妨碍经济增长，也应该由数据说话，通过严格的实证研究方法，他得出结论，一项公共支出是生产性还是非生产性的，取决于该项支出在总支出中的相对稀缺程度。本文对财政支出结构的理解基本上与邹恒甫的思想一致。更进一步，我们认为不能仅仅依据经济增长的标准来评价财政支出结构的合理性，只有立足于经济、政治和道德三重维度才能真正实现财政支出的优化配置。

1 FGFF视角下的地方财政支出结构：财政资源的优化配置

第一代财政分权理论（First Generation Fiscal Federalism，FGFF）主要是从资源配置的视角，以新古典经济学的规范理论作为分析框架，研究地方政府如何对财政资源进行合理配置，从而重点强调地方政府为吸引流动性要素而展开激烈的竞争，很显然，辖区居民会根据自身的偏好和需求选择公共产品的组合，地方政府在提供各管辖区内的公共产品时会尽力讨好辖区居民从而引发地方政府的良性竞争。蒂布特模型中（1956）“用脚投票”理论表明，个人可以通过选择居住地来表达其对地方公共品供给的偏好，并用这个机制来有效地显示地方公共品的供给效率。通过居民“用脚投票”，对地方政府形成强烈激励，增强地方政府之间相互竞争，使地方公共品供给效率得到提高。奥茨（1972）对于分权合理性的阐述可以归结为“分权定理”。分权定理建立在选民偏好的差异和中央政府等份供给公共品的假定上，在此前提下，如果地方政府能够和中央政府一样提供同样的公共品，那么由地方政府来供给更好。奥茨的分权定理实际上还暗含着一个前提就是选民的流动性带来的政府间竞争，如果居民的流动性受到限制，地方政府就没有足够的动力供给帕累托最优产量，正是由于选民可以流动，一旦地方政府不能满足选民的要求，选民就可以迁移到自己满意的地区，那么地方政府为了吸引选民，就会相互竞争以满足选民的需求，从而达到帕累托最优。

其中Keen and Marchand （1997）最早在其文章中研究财政竞争与公共支出结构的关系，根据受益对象他们把公共支出划分为2类：一类是进入辖区居民效用函数的公共服务支出（public good），比如休闲设施或者社会服务事业等；另一类是进入企业生产函数的公共投入支出（public input），比如说基础实施或者科技研发等。通过理论模型的构建和分析，他们证明了“支出结构的系统性偏向”，即在整个公共支出中，花费在公共投入上的太多，而花费在消费者能够直接受益的项目却很少。在实证检验方面，Hannes winner（2004）利用1970-1997年经合组织国家的固定效应面板数据，把财政竞争作为内生性的工具变量，计量结果证实了KM模型的理论假说。随后，在KM模型的基础上，Rainald Borck（2006）对其进行了进一步拓展：生产函数由流动资本、流动熟练劳动力、不流动的非熟练劳动力和土地4种生产要素组成。政府同时对资本和劳动力征税，不同种类的劳动力收益于不同的公共服务。通过理论与模型分析，结果发现：辖区政府倾向于把更多的公共服务支出用于流动熟练劳动力而把更少的公共服务支出用于不流动的非熟练劳动力，而且在资本与劳动力呈强互补时，这种激励更加明显。

但是由于KM模型存在着许多假设前提，比如说劳动力不能流动，所以他们只是在短期内和静态上来分析财政竞争与公共支出结构的关系。自从Matsumoto（2000）研究了劳动力自由流动情况下财政竞争对财政支出结构的影响之后，经济学家开始从动态和一般均衡的宏观视角来重新认识财政竞争和公共支出结构的内在联系。一旦把财政竞争置于一般均衡的视角之下，辖区政府为了在短期内快速发展经济可能会在公共支出方面偏向资本。但是这种偏向只是暂时的，因为资本生产力的提高会越来越依赖劳动力的互补，为了实现可持续的经济增长，地方政府必须在公共支出上给予劳动力平等的地位从而被迫调整财政支出结构以顺应经济增长的内在规律。

2 SGFF视角下的地方财政支出结构：公共支出的政治决定

近年来，以钱颖一、温格斯特为代表的经济学家将信息经济学的分析框架引入到财政理论研究。他们从非对称信息出发，强调激励相容和机制设计，在传统分析框架下引入了新的分析方法，在此基础上逐步形成了第二代财政分权理论（Second Generation Fiscal Federalism，SGFF），即“市场维护型财政联邦主义（market-preserving federalism）”。第二代财政分权理论研究的重点在非对称信息条件下，如何设计对地方政府的激励机制，从而找到一种使地方公共品的配置效率得以实现，同时不失财政公平的最佳机制。随着第二代财政分权理论研究的深入，越来越多的经济学家发现，政府间竞争只能限制并不能消除公共品供给的低效率现象。Ruben and Zhuravskaya（2004）的近期研究也表明，在缺乏地方政府问责制的情况下，高强度的经济激励反而容易导致政府官员的腐败、省级政府保护主义和被既得利益集团所俘获。可见，第二代财政分权理论下的公共品供给着重于解释财政分权的机制特别是对于财政分权实施主体的微观基础——政府官员的行为进行了比较深入的研究。与企业经理人类似，如果没有相应的约束机制，官员同样会进行寻租行为，进而影响到包括公共品供给在内的所有公共决策，而如何设计出对其激励相容机制就成为了关键。因此，第二代财政分权理论下的公共品供给的立足点就是好的市场效率来自好的政府结构，通过市场效率提供支持性的政府系统，在构造政府治理结构时考虑到相应的激励机制，有助于形成地方官员的利益与公共利益相一致的经济激励和政治激励，只有在这样在财政分权体制下，才能使得中央和地方政府各司其职，为解决有效率的公共品供给创造条件。

总之，第二代财政分权理论在2个方面上对第一代财政联邦主义理论进行了拓展：①抛弃了“仁慈政府”的假设。与传统理论假设的政府官员追求辖区居民福利最大化不同，新理论假定政治过程中的所有参与者（投票者与官员）都有各自的目标函数，都试图在一定的政治制度环境（如不同的选举体制）约束下最大化各自的利益。基于这样一种假设，第二代财政分权理论主要关注不同的政治制度对政府官员行为的影响，以及由此决定的分权体制运行的结果。②强调了信息不对称的重要作用。由于信息的不完全，越来越多的研究借鉴委托理论来分析政府间政治关系。一种情形是把政府间的纵向联系视为一个企业组织，中央政府充当委托人，地方政府是为实现中央政府目标的人；另外一种委托—模型则认为全体选民是委托人，中央政府是服务于全体选民的单一人，而分权后的地方政府则充当了各个地方人的角色。不管是哪种形式的委托，需要建立相应的激励机制来促进实现社会福利的最大化。一旦对研究方法和研究范围进行了拓展，第二代财政分权理论实际上可以归结为一种分权的新政治经济理论，而不应当归置于传统的财政联邦主义理论的分析范式。

3 结语

近年来，关于地方财政支出结构的国内外文献在不断积累，这反映出经济学家对于财政支出结构的理解也越来越全面而深刻。正是基于此，本文试图从两种视角去理解财政支出结构，一方面，如果从新古典经济学出发，地方财政支出结构主要反映了公共产品的供需关系。第一代财政分权理论就是从这个角度出发，以新古典经济学的规范理论作为分析框架，研究地方政府如何对财政资源进行合理配置，从而重点强调地方政府为吸引流动性要素而展开激烈的竞争，很显然，辖区居民会根据自身的偏好和需求选择公共产品的组合，地方政府在提供各管辖区内的公共产品时会尽力讨好辖区居民从而引发地方政府的良性竞争。然而，我们说，新古典经济学对于财政支出结构的理解过于理想化，它忽略了财政资源配置的制度基础。在现实中，地方政府及其官员控制着财政资源的配置方向，他们可能为了自身利益最大化而人为地偏向财政支出结构。所以，另一方面，我们又必须从新政治经济学的视角去考察地方官员的行为取向从而理解财政支出结构的形成机制。这也是第二代财政分权理论分析公共品供给的主要思想，他们着重于解释财政分权的机制特别是对于财政分权实施主体的微观基础——政府官员的行为进行了比较深入的研究，在他们看来，如果没有相应的约束机制，官员同样会进行寻租行为，进而影响到包括公共品供给在内的所有公共决策，因此如何设计出对其激励相容机制就成为了关键。

主要参考文献

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公共财政制度论文篇7

一、关于公共财政的本质问题

我们认为，所谓“公共财政”，就是为弥补市场失效提供公共服务的政府分配行为，它是与市场经济相适应的财政模式或类型阁。

第一，“国家分配论”与“公共财政论”的分析。西方财政理论强调财政是政府部门的公共经济活动，以弥补市场失效为存在前提，以满足社会公共需要为理论基点。我国财政理论界长期以来比较重视通过对财政本质的研究解决“什么是财政”这一最基本的理论问题，并在长期讨论中形成了“财政是以国家为主体的分配”这一居主流地位的结论，即“国家分配论”。而随着我国市场化进程的深化，与“公共财政”相关的理论观点开始对我国财政理论和实践产生广泛影响。“公共财政”主要是借鉴西方财政学只从公共角度对政府收支进行分析，强调政府及其财政必须为市场提供公共服务的问题。“国家分配论”是“公共财政”的内在本质，而“公共财政”是国家分配的本质观在市场经济背景下的具体化体现，是合理的财政运行模式。因此，我们只有认清财政的国家分配本质，才能在发展完善我国财政学时坚持社会主义道路，才能在财政体系改革中满足社会公众的“公共需求”；同样，只有理解公共财政是当前历史条件下财政本质的合理的具体化运行模式体现，才能使我国财政学的研究主题转移到构建有效的政府对市场的作用机制上来，也才能促使政府全面审视与市场的关系，真正使自己的活动适应体制转轨的要求，从而提高经济的整体质量。

第二，公共财政是以提供公共产品和服务为的财政模式。它的立足点是非市场性和非盈利性。政府向社会成员征收收入应以弥补公共产品的生产成本为限。财政的介入方式是，市场办不到和不完善的，财政再去办，发挥财政宏观调控的职能，显示“看得见的手”的作用。市场能办到的，财政就少管或不管。西方经济学认为“管得最少的政府，就是管得最好的政府”。财政工作实践告诉我们：公共财政重视间接调控和管理，而国家财政则强调直接调控和管理。社会主义市场条件下公共财政的构建，其重要目标之一就是要实现直接和间接调控管理的有机结合。

二、为何中西财政存在差异?

概括起来，主要有以下三点：

第一，生产力状况的影响。这是中西财政差异的根本影响因素之一，由此形成我国的发展型财政与西方的发达型财政的根本差异。上百年来，我国生产力尽管有自己的发展轨迹，但也受到西方现代生产力的根本影响，是在引进、借鉴西方先进生产方式和管理方法基础上进行我国经济建设和发展我国经济的，这就形成了我国与西方生产力的同质性，这也是我国也能建立现代财政的根本原因，但我国与西方发达国家之间又存在巨大的经济发展水平差距。集中表现在社会产出的不足上，具体表现在我国人均GNP(GDP)或人均国民收入与西方发达国家有着数十倍的差距，从而形成了我国的发展型财政与西方的发达型财政的差异。

第二，所有制的影响。中西双方在生产资料所有制上的差异，过去是，现在是并且将来仍然还是，这是决定我国财政与西方财政差异的根本原因之一，它决定着我国的公有制财政与西方的私有制财政这一根本差异。双方都处于市场经济条件下的国有经济的根本差异在于，我国国有经济主要和基本部分是盈利性的或市场性的，而西方国有经济则主要是非盈利性的或非市场性的，这一差异决定着，我国社会主义市场经济下的财政将是公共财政和国有资本财政并存的“双元财政”，而西方资本主义市场经济下的财政将仅是“公共财政”。

第三，经济体制的影响。计划经济和市场经济的差异，不仅过去是，而且现在仍然是决定中西财政差异的根本原因之一，它决定着计划型财政和市场型财政也是中西财政的另一根本差异。

以上是经济方面的影响因素，此外，还有政治制度的影响、意识形态和经济理论的影响以及不同的历史传统等因素，也造成双方财政的差异。

三、我国当务之急应进行公共财政的改革

我国进行公共财政的改革，绝不仅仅是概念之争而是我国社会主义市场经济发展和改革的深化对财政理论与实践的必然要求，是与国际惯例接轨、实现财政模式转变的客观需要，也是计划经济财政向公共财政的根本转变，对于强化财政职能，振兴财政具有迫切的现实意义和深远的政治经济意义。

第一，有利于适应市场经济的要求，进一步使我国财政与国际惯例接轨。国际社会的财政主流模式就是公共财政。就是以满足社会的公共需要为口径来界定财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系，这是我国财政融入国际主流财政的一个必经的重要改革，是财政形式与内容的必然的变化过程，由计划财政向公共财政的转变，公共财政要有以下根本性的接轨：一是着眼于满足社会公共需要，凡不属于公共需要的领域或事项，财政就不要介入，凡属于公共需要的领域或事项，财政就必须介入。二是退出营利性，立足于非营利性。三是收支行为的规范化，以法制为基础，政府的全部收支进行预算，增加收支的透明度和公开化，以利于社会和民众的监督。

第二，有利于创立符合中国国情的公共财政理论。

国家财政理论一直是我国主导财政理论，在计划经济和左的倾向下，其它财政理论是难以进入和发展的。国家财政一统天下的局面一直没有打破。随着改革开放的不断深入和财政困境的不断N，~Jr，要求新的财政理论为指导是必然的，公共财政就是慢慢渗透进来的。更为重要的是，借鉴和运用公共财政理论，正是借鉴西方制度经济学对市场失灵和政府失效的分析以及对政府干预问题所作的研究，来进一步界定政府经济活动的范围及政府财政的职能，在此基础上，吸收公共财政学中的公共品理论、外部效应理论以及公共选择理论，结合转型国家和发展中国家在公共财政制度建设方面所遇到的问题进行探索，从而实现国家财政与公共财政的有机结合。引进西方公共财政为我所用，结合中国国情，创建有中国特色的公共财政理论，其意义是非常重大的。

正是站在建立和完善社会主义市场经济体制，促进我国政治、经济和社会全面发展的高度，中央决定要建立有中国特色的公共财政。党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》和第九届全国人民代表大会第四次会议通过的《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，对建立公共财政框架提出了明确要求。党的十五届六中全会又把公共财政改革的许多内容作为加强和改进党风建设的治本措掩，写进会议通过的《决定》中这充分说明了我国建立公共财政的极端重要性。

四、把握两个立足点。建设有中国特色的公共财政

中国的社会主义改革和建设是史无前例的，市场经济与我国国情的相结合不是一个简单叠加的过程如何建立和完善中国式市场经济体制，将是决定国家与民族复兴的重大历史命题。要使我国公共财政改革过程更加坚实而富有成效，我们应该在改革中切实把握两个立足点：

(一)立足于市场。所谓立足于市场，就是指公共财政必须建立在市场经济这个基础之上，从市场出发来考虑政府及其财政的定位。从我国的情况看，由于市场是外生的，目前又正处于体制的转轨阶段，市场经济的实践不长，这就难免在我们的财政思维中多少保留有计划经济的各种烙印，因此在实践中强调并坚持这个立足点就显得十分重要。而要做到这一点，首先必须牢牢树立以市场为中心的观念，从如何服务于、服从于市场的角度摆正市场经济条件下政府及财政的位置。在新的历史条件下，我们必须分析、比较、改革和借鉴计划经济和西方市场经济条件下的财政职能理论，从而对财政职能重新加以定位。在此，我们把社会主义市场经济条件下的财政职能界定为资源配置、收入分配、经济稳定和增长、社会优化四个方面。其中，我国财政配置资源职能有两个突出特点：一是必须以市场配置为基础，从原先计划体制所包揽的一般性竞争领域退出二是在基础产业、高科技产业和部分支柱产业、资本密集型行业，财政必须保持强有力的配置功能，以弥补市场配置能力的不足，这也是特定历史条件下赋予财政资源配置职能的特定含义。其次，分配职能强调所得的分配，即在劳动力和资本之间以及内部进行分配，不仅为了聚财，更重要的是对居民收入进行调节，服务于“共同富裕”的目标。此外，在经济稳定和增长职能中同西方国家相比，我国作为发展中国家，最重要的是经济增长，这比稳定具有更根本的意义，如何处理好二者关系，是新时期财政职能所面l临的挑战。最后，提出财政的社会优化职能具有重大历史意义。所谓社会优化应包括社会组织结构优化和社会思想文化的优化。社会优化是我国政府不容置疑的职责，其研究和改革都需要政府财力支持，而财政职能是政府经济职能的延伸和发展，提出财政的社会化职能，也是适应制度变革中的特殊问题，具有历史合理性。

总之，在市场经济背景下市场和政府应相互配合相互补充、各司其职、各归其位共同作用于社会经济在这里，市场是第一位的，政府与财政是第二位的，政府与财政的一切活动都应服从并服务于市场。只有这样，公共财政的建立才不至于走样，才不会妨碍市场甚至替代市场。

(二)立足于国情。所谓立足于国情，指的是在我国

公共财政理论与框架的建立过程中，应以我国的基本国情为实践基础，以解决我国的财政经济理论和实践问题为研究目的。充分体现中国特色和本土化。我国的经济市场化和经济体制改革的市场化取向，决定了西方公共财政是我国财政改革的借鉴。但借鉴并不意味着简单地模仿与照搬。由于各国生产力发展水平和经济基础不同，公共财政理论所参照的实践基础也不相同，因此各国甚至是不同时期的同一国家其公共财政都具有一定的特性和差异。这就要求我们在学习和借鉴西方科学的管理理论和方法的同时，本着实事求是的态度，以我国的基本国情为实践基础，探索和创立符合中国社会主义市场经济要求的公共财政理论与框架，并以此为我国的公共财政实践提供指导。

具体对我国而言，作为一个转轨中的发展中国家市场发育程度相对较低，市场调节功能不够健全，需要政府介入的领域比发达国家要广阔得多，这种由经济发展水平导致的市场失灵构成了我国公共财政特殊性的第一方面；其次，我国实行的社会主义市场经济，有着特殊的制度约束，这种由制度属性限制市场作用的领域构成了公共财政特殊性的第二方面；三是我国地域广阔，城乡经济、区域经济发展极不平衡等，这种由自然、历史等原因影响市场机制效果方面构成了公共财政特殊性的第三个方面。

公共财政制度论文篇8

一、对公共财政概念的重新认识

讨论公共财政问题，首先必须弄清公共财政的概念。笔者认为：

（一）公共财政是与私人财务对应的概念，是对政府财政的客观要求

公共财政是与私人财务（财政）对应的概念，它是代表社会公共利益，为满足社会公共需要而进行的收支活动。这里的公共利益和公共需要是指广大民众的利益和需要。公共财政行为目的的社会公共性，是公共财政与私人财务的区别所在。从行为特征上看，公共财政是一种收入和支出活动，这构成公共财政与其他公共行为的本质区别。

显然，我们这里对公共财政概念的定义与传统说法有一定差异。按照传统观点，公共财政就是公共经济，就是政府提供公共产品的行为，由于政府的职能主要是提供公共产品，因此，公共财政几乎成了政府的同义词，这显然是不准确的。在这里，我们将公共财政表述为一种代表社会公共利益，为满足社会公共需要而进行的收支活动，是强调公共财政作为一种收支活动的行为寓意，也是突出公共财政作为政府实现公共利益和公共需求的一种工具和手段与政府本身在概念上的区别。

公共财政存在的基本前提是社会公共利益和这种利益的载体棗公共需要的存在，这是公共财政存在的一个必要条件，它在一定程度上说明公共财政作为公共利益和社会公共需要的实现手段存在的必要性。公共财政作为一种满足社会公共需要的收支活动，其实施主体是一定时期社会公共利益的代表者，在国家和政府存在的条件下，主体的责任自然应该由国家和政府来承担。因此，国家财政必然是公共财政。

国家财政的社会公共性首先是由国家和政府的社会职责和功能决定的。国家及代表国家的政府是社会管理者，当然也是社会公共利益的代表，体现公共利益并使之得到实现，是国家和政府的一项最为重要的职责，因此，国家财政必须是公共财政。不体现和实现公共利益和公共需要的政府财政是不正常的和有缺陷的。从这一意义上说，公共财政是对政府财政的一种客观要求。

（二）公共性是政府财政的一般性质

按照传统观点，公共财政是政府为社会提供公共产品的行为，它的产生和存在是市场机制天然存在的缺陷使然，也就是说，由于市场机制在配置资源方面有一些自身无法弥补的缺陷，因而需要政府出面通过提供公共产品的方式来对市场缺陷加以弥补。显然，这里是将市场经济当作公共财政存在的必要条件，也就是说公共财政是市场经济体制下政府财政的表现形式。对此，笔者有不同的看法。我们认为，公共财政不是市场经济体制下政府财政的特殊性质，而是政府财政的一般性质，因为体现和实现社会公共利益和公共需要是政府财政的共同出发点和归属，不论任何社会形态的政府财政都是如此，在这里所不同的只是由生产力水平差异决定的社会公共利益和公共需要的层次，以及由生产关系决定的公共利益和公共需要的范围。

这里可能会有一个疑问，即我国传统计划经济体制时期的政府财政涉足了大量私人财务的事务，它是否具有公共财政的性质，如有例外，如何解释公共性作为政府财政一般性质的论点。笔者认为，我国传统计划经济体制时期的政府财政仍然是公共财政。在这里，主要的问题是在计划经济体制下，私人的个别需要被控制到了最狭小的范围内，相当部分个别需要被异化为公共需要，或者被采取了公共实现的形式，正是这种私人需要的个别性与其实现形式公共性的不协调，才导致了计划经济体制在提供私人产品，满足个别需要方面的低效率，这种低效率正好从另一角度说明了计划经济体制下政府财政的公共属性。我们不能因为某种机制在操作上的不正常而否认机制本身的存在，同样的道理，我们也不能因为计划经济体制下政府财政代行了许多私人财务的职能而否认政府财政的公共财政性质。

（三）公共财政的意义在于对政府财政职能作了合理定位

之所以要强调政府财政的公共财政性质，是因为公共财政对政府财政作了合理定位，它明确了政府财政的职责范围和主要功能，在现代市场经济条件下，则将政府与市场配置资源的范围及其分工作了合理的划分。公共财政强调纳入政府财政范围的应该是具有公共利益和公共需要的事务，对那些私人利益和个别需要，政府只能为其正常实现提供外部条件，而不必直接参与其实现过程。因为私人利益和个别需要有其自身的实现机制，个人对自身利益的追求使私人利益和个别需要的实现具备了充足的微观动力，因而政府不必直接介入其实现过程；同时，个别需要所体现出的千差万别的个体偏好，使政府不能直接参与其实现过程；此外，个别需要的实现完全可以按照等价交换的原则在个人之间进行，这种等价交换的过程一方面满足了购买者对商品物质形态的个别需要，另一方面则满足了售卖者对商品价值实现的追求。与此不同的是，由于众所周知的原因，社会公共需要的满足很难按照等价交换原则来实现，其实现的责任只能主要由政府承担。可见，社会成员的个别需要的满足和实现不必也不能由政府财政来实现，而社会公共需要则应该主要通过政府渠道得到满足，政府财政实质上是为满足公共需要而存在的公共财政。公共财政界定了政府配置资源的范围，即政府财政直接配置资源的范围应该在公共需要的领域内，其意义在于对政府财政职能作了合理定位，它强调政府财政的社会公共性，并在概念上将政府财政与私人财务区别开来。

二、公共财政论与国家分配论的关系

近年来，随着公共财政理论在我国的传播和发展，公共财政论与在我国有广泛影响的国家分配论之间的分歧也以各种不同的方式表现出来。有些坚持国家分配论的人认为，公共财政否定了财政分配的国家主体性，是对政府财政职能范围的缩小和肢解。坚持公共财政论的人则将国家分配论当作与计划经济体制相适应的一种落后的、过时的理论，认为在市场经济体制下政府财政是公共财政，国家分配论已经不再适应我国的社会主义市场经济体制。

对以上两种观点，笔者都有不同的看法。我们认为，任何理论的产生和发展都有它特定的理论基础和实践背景，社会科学理论的产生和发展更要受特定时期、特定社会条件的制约，因此，我们很难说什么理论是先进的，什么是落后的，只要对社会经济发展有一定理论意义和实践价值，就值得去学习和研究，况且，国家分配论曾经在我国财政理论界有着最为广泛的影响，它对指导我国特定时期的财政实践发挥过积极的作用，尽管它的一些用于指导计划经济体制下财政实践的管理原则和理论已不适应市场经济的要求，但它的核心内涵棗摬普墓抑魈逍詳却仍然反映了财政活动的一般特性，因而并没有过时。这里必须澄清对国家分配论的两种误解：一是将传统理论当作国家分配论的全部；二是将国家分配论误解为由国家统揽一切分配的理论。其实，在传统体制时期产生的国家分配论的理论观点只是其在特定时期，根据特定的实践背景提出的理论，而不是国家分配论的全部，它也可以根据社会主义市场经济体制对国家和政府职能转变的要求，继续研究和提出指导社会主义市场经济条件下的国家分配理论；国家分配论也不是由国家统揽一切分配的理论，它只是强调财政分配中的国家主体性和主导性，在这种主体性和主导性的基础上，国家分配的范围是由一定时期国家职能范围决定的。从这一意义上说，国家分配论也没有过时。

在我们看来，国家分配论和公共财政论两者的主要观点并没有本质的分歧，不同的只是其强调的侧重点，比如国家分配论强调财政行为主体，公共财政论强调财政行为的目的和范围；国家分配论突出财政产生与国家产生的本质联系，公共财政则突出国家作为公共利益的代表与私人财务在活动范围和原则上的区别。在这种外在形式差异的背后，两者的基本立足点却是相近甚至是相同的。表现为，摬普之所以成为公共财政是因为它是一种代表公共利益、实现公共需要的财政活动，在国家存在的条件下，这种财政活动的主体当然只能是国家和政府，因为国家和政府是公共利益的当然代表，公共财政实质上是对政府财政职能的定位，是从另外的角度对国家财政的定义。可见，公共财政论也是以国家主体为基本立足点的，这一立足点构成公共财政论和国家分配论最本质、最关键的共同点。在这一共同的基本点上，公共财政并不会缩小国家财政的范围，也没有肢解政府财政的职能，因为政府财政职能范围的变化是围绕国家职能范围的变化而变化的，在这里，起决定作用的是一定时期的经济体制及由之决定的国家职能的大小，而不是公共财政本身。在市场经济条件下，将计划经济体制下由政府承担的私人需要的实现归位于市场，使社会公共需要和个别需要都有其稳定的、更有效率的实现机制，并建立以弥补市场缺陷，为市场机制正常运作提供外部条件的公共财政运行体制，是经济体制改革对政府职能转化的要求，也是对政府财政职能所作的合理定位，这并没有否定财政的国家主体性，也没有肢解政府财政，而是按照市场经济条件下政府职能范围及由之决定的公共需要的范围调整了传统体制下政府财政职能越位和缺位的状况，将政府财政的职责和功能规范在公共服务领域，使其更加合理和完整。

三、我国建立公共财政理论体系应注意的几个问题

（一）尊重不同社会条件下公共财政的特性

根据上述分析，我们可以得出我国财政应该是一种公共财政的结论，特别是在社会主义市场经济条件下，我们更应该重视政府财政的这种公共特性。对这种公共特性的研究西方发达国家已经有很长的历史，取得了很多科学反映公共财政运行一般规律的研究成果，这些成果是人类的共同财富，因而也是我们在研究公共财政理论时应该尽量去学习和借鉴的。但是，笔者不赞同目前学术界普遍存在的一种倾向，即过分强调不同时期、不同社会条件下公共财政理论的共性而忽视其特殊性的倾向。我们认为，由于生产力水平和经济基础不同，公共财政理论所参照的实践基础也不相同，因而在生产力发展水平不同的国家，以及同一国家的不同时期，受社会经济条件的影响，公共财政理论也会有一些差异。我国是一个正在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转换的发展中国家，生产力水平较低，市场经济的微观基础尚不完善，市场机制也正在发育过程中，政府和市场在资源配置中的互补关系和相应的机制也远未理顺和形成，由此决定了我国的公共财政理论研究应该体现自己的特点。那种过分强调公共财政理论的共性，忽视和否定其不同的实践基础，在理论研究上局限于对西方财政经济理论的简单传播，甚至在表达方式上也模仿西方公共财政学是不可取的，也是十分有害的。这就要求我们在学习和借鉴西方科学的管理理论和方法的同时，本着实事求是、一切从实际出发的科学精神，以我国的基本国情为实践基础，探讨和创立符合我国社会主义市场经济要求的公共财政理论，并以此为我国的公共财政实践提供指导，这才是目前我国财政理论工作者面临的最重要的任务。

（二）重视对转轨时期公共财政制度的研究

近年来，我国财政理论界对适应社会主义市场经济的公共财政理论的研究取得了一定成果，但却在一定程度上存在实践起点选择上的误区，即往往将目标体制作为理论研究的实践起点，按照西方公共财政理论的一般原理，设计出完善的市场经济体制下的公共财政管理模式，并试图照搬这种模式去解决特殊体制时期的特殊问题，其结果当然收不到好的效果。我们认为，对目标体制下公共财政管理模式的理论研究是非常必要的，但它远不是当前公共财政理论研究任务的全部。目前我国正处于计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中，这种转轨的实践是中国所特有的，转轨过程中的社会经济矛盾及其表现形式既不同于计划经济体制时期，也不同于目标体制时期，具有很多特殊规律。因此，在旧的运行系统及其管理规则正逐渐失效，新的体系及其规则尚未完全建立起来的特殊历史时期，政府财政应该实行怎样的管理模式，面对经济运行机制的某些特殊矛盾，政府财政应该采取怎样的政策，政府如何应用财政手段来促进经济体制改革的进程，在建立目标体制的过程中政府财政如何发挥积极作用等等，这些实践问题是西方现成的公共财政理论所无法解决的，需要我们在理论上进行开创性的探索和研究，并形成有针对性的、系统的理论，为解决实践问题提供正确的指导。这就要求我们正确选择财政理论研究的实践起点，重视对转轨时期社会经济规律和公共财政规律的研究，使政府财政在建立社会主义市场经济体制的过程中能发挥更好的作用。

（三）重视对我国公共财政应用理论的研究

我国传统财政学研究重点更多地局限在对财政的产生和发展、财政的本质、职能和体系等基础理论问题上，过去形成的一些有较大影响的学术流派也主要侧重于在以上基础理论问题上独树一帜，并没有形成与其基本理论相配套的应用理论体系，使财政学这门应用性极强的学科总带有一些抽象、空洞的色彩，削弱了其为解决实际问题所应有的作用。近年来这种现象有所改观，但远未达到令人满意的程度。目前我们在财政应用理论研究方面存在许多问题：一是财政应用理论的研究仍然是零星分散，不成体系；二是财政应用理论的研究在时间上往往滞后于实践，缺乏必要的超前性，仅仅成为国家政策出台后一种撚皵性诠释；三是财政应用理论的研究往往侧重于对现行制度和体制的剖析，弱化了理论的创造性和客观性；四是财政应用理论的研究往往脱离中国的客观实际，在理论体系和政策措施上侧重于套用西方模式，使财政应用理论的成果缺乏针对性。以上财政应用理论研究中存在的问题直接影响了我国财政理论的正常发展，也成为我国财政改革往往滞后于经济体制改革要求的重要原因。因此，在今后对公共财政理论的研究中必须加强对社会经济实践有直接指导意义的应用理论的研究，使我国财政理论体系更加完善，也使我国财政理论研究能真正发挥推动社会经济发展的应有作用。

（四）实现我国公共财政理论的本土化

经济体制改革以来，由于我国的经济管理模式在向市场经济模式转化，因此，学习和借鉴西方发达国家的市场经济管理理论和经验成为理论研究的一项重要任务，这本身是无可厚非的。问题在于，我们在对西方财政经济理论的学习和借鉴过程中不同程度地存在着一些盲目和盲从的非理性现象，将正常的学习和借鉴引入歧途。这里有两种倾向尤其应该摈弃：一是重传播，轻研究，在自己的理论著述中往往肆无忌惮地抄袭西方理论，这不但对理论研究没有意义，而且败坏了理论研究的风气；二是重形式，轻内容，仅仅将西方财政经济理论作为一种时尚，作为一种标榜自己学识的工具，不论是否有针对性，是否适用，盲目套用西方经济学的行文风格和表达方式，使一些理论著述文字晦涩难懂，甚至文理不通，让人不知所云。要使公共财政理论真正发挥其应有作用，必须强调其本土化问题，这是由公共财政理论作为社会科学理论的特点决定的。我们要广泛学习和吸收西方市场经济理论和公共财政理论，但对这些理论的学习不是盲目的照搬照套，也不是从理论到理论的简单传播，更不是将西方理论当作一种装饰外表的花环。在这里，学习的目的是消化、吸收并为我所用；是与中国的实践结合起来，发展成为具有中国本土特色的公共财政理论。我们强调公共财政理论的本土化，并不是对西方市场经济理论和公共财政理论的简单排斥，而是强调以我国的具体情况为理论研究的出发点，以解决我国的财政经济理论和实践问题为研究的目的，形成能体现市场经济一般规律和我国社会主义市场经济特殊规律的公共财政理论体系和观点。

公共财政理论本土化首先是其实践基础的本土化，这一点在前面已多次强调，也就是说我们进行公共财政理论研究的实践基础不是西方市场经济国家的财政经济实践，而是中国社会主义市场经济及其实现过程。我们的研究必须考虑中国现实的生产力水平及其对公共财政的承受能力；考虑中国的社会经济结构及其发展变化趋势可能对公共财政制度带来的影响；考虑中国长期实行的计划经济体制的惯性及由之决定的公共需求范围与西方国家的差异；考虑我国的政体及其决定的政府机构规模和结构；考虑中国特有的复杂的政企关系及其对公共财政体制形成和完善的影响等等。毫无疑问，实践基础的本土化，是公共财政理论本土化最重要的含义，是我们在公共财政理论研究中最应该重视的问题。

公共财政制度论文篇9

引言

随着社会主义市场经济体制改革和政治体制改革的不断深入，政府会计改革不仅对一国经济发展有着重要影响，而且对一国公共管理水平的发展也起着至关重要的作用。健全的政府会计改革框架有利于政府更好地转变职能，增强财政活动的透明度，提高信息披露质量和水平，从而为人民提供更优质的服务。同先进的政府管理体制相比，我国现行的政府会计制度越来越不适应新形势下财政改革的需要，无法准确、有效地反映政府的财务状况和信息，因此，政府会计改革势在必行。与传统的公共管理理论不同，新公共管理理论以“理性人”和“私人管理方法”作为自己的理论假设前提，对旧的管理理论提出了严峻挑战，有利于提高政府绩效、转变政府职能。

一、新公共管理视角下政府会计改革的必要性

新公共管理运动是20世纪70世代，兴盛于英国和法国等西方国家的一场大范围且影响力很深远的运动。新公共管理运动着眼于建立高效、优质的政府，倡导政府功能定位和输出的市场化取向。新公共管理理论是先进的管理理论，提出将先进的管理方法和服务理念应用到公共管理部门，这项运动促使政府会计改革势在必行。基于新公共管理理论对政府会计进行改革，能够有效提高政府运行效率，提高财政透明度，能够将政府的财务情况更全面地反映给公众，从而提高社会资源的高效利用，降低政府财务风险，使得社会公众能够更好地监督国有财产。

新公共管理理论的中心思想是更加关注公共服务的效率、效益和质量结果，包括公共部门组织之间建立相互竞争的环境、重新设定生产力目标；增强国家对公共资源的分配及合理利用能力，有效使用社会公共资源；分权经营管理环境取代了高度集中、分级制的组织机构，使得资源分配和服务提供决策更贴近基层，并为客户和其他利益机构的意见反馈提供更多的空间；通过灵活的分析成本与效益的关系来反映政府管理的成绩。在新公共管理理论体系的引导下，政府将能够更加灵活、低成本地对外界的环境变化、利益变化做出及时、准确的反应。

传统的公共管理理论是官僚组织理论，新公共管理理论的出现对旧的管理理论提出了严峻挑战。新公共管理理论是以现代经济学理论和方法，即“理性人”和“私人管理方法”作为自己的理论假设前提。新公共管理理论认为，所有活动于市场的人都是“理性人”，每个人都是自私的，都希望以最小的付出获得最大的利益，这意味着政府放权给“无形的手”，政府的职能从“划桨”转变成“掌舵”，并将政府的影响尽可能降到最低。新公共管理理论借鉴了许多先进私营管理方法，新公共管理理论认为，尽管公共部门和私人部门的组织结构有所不同，但是有些先进的管理方法是通用的。如绩效管理、人力资源开放、目标管理等好的管理方法都能完全应用到公共部门中。

新公共管理在发展的过程中虽然也遭遇到了质疑，但是它也在不断被证明将是行政管理发展改革的目标。它通过推进改革管理的多元化，为政府做出公共选择提供了向导。因此，新公共管理视角下的政府会计改革势在必行，改革必要性主要体现在以下几个方面。

第一，政府职能转变和公共服务的社会化需要政府会计改革。随着社会主义市场经济的完善，政府职能需从全能型政府转变为“市场化政府”“政府”，这就需要政府会计进行深入改革，把国有产权管理职能与政府公共管理职能分开，这样做的目的是加大社会公众对国有资产的监督，提高和均衡政府公共服务水平。

第二，政府会计改革是政务公开的需要。随着国家出台各种政务公开政策，这就要求政府公开政务信息和公共部门账户，为了使公众得到重要的基础性数据，就要求政府提高财政透明度，更加全面地核算和披露政府资产、负债资产等相关信息。

第三，提升政府绩效需要政府会计的支撑。政府绩效是政府在社会管理活动中所体现的管理能力，新公共管理理论视角下的政府会计改革的主要目的是提升政府绩效（政治绩效、社会绩效、经济绩效、文化绩效），但是政府绩效的评估是一件不易的事，目前的收付制核算基础很难对政府绩效进行客观准确的评估，这就要求提升政府会计评估体系。

二、文献综述与评价

基于财政透明度的政府会计改革，Ferejohn（1999）构建了财政透明度分析框架。他认为政治家的徇私行为在一定程度上会随着财政透明度的提高而减少。王满仓等（2005）从理论角度分析了财政透明度的内涵，认为财政透明化是提高政府治理的关键所在，财政透明度的提高对于政府治理效率的改善有着积极性影响。程晓佳（2004）分析了IMF颁布的《财政透明度》的基本要求，并分析了它对我国政府会计范围、财务报告内容、政府会计基础、预算信息、会计要素、内部控制和审计的影响，得出建立政府会计准则体系是提高财政透明度的重要途径。B.J.Reed和John W.Swain（1996）指出，国家政治经济环境、法律法规、政府会计、组织安排制是公共治理的根基。

基于政府会计核算基础的政府会计改革，李建发（2001）指出，政府会计的改革的核心内容是权责发生制代替收付实现制，这个过程要循序渐进，可先实行修正的现金制度，待条件成熟后过渡到权责发生制。2010年12月31日财政部下发了《2010年度权责发生制政府综合财务报告试编办法》的通知，要求北京、天津、湖南等地区试编基于权责发生制的政府报告，明确权责发生制下的会计要素以及各要素的确认和计量，编制披露权责发生制的政府会计信息的综合政府财务报告。Anderw Likierman（1998）指出：引入权责发生制的政府会计较之前会有更多的机会关注投入产出，这样可以提高政府绩效，优化政府服务质量。Tony Dale和Graham Scott、Ian Ball（1997）指出，政府会计改革需要在一个政府会计框架和积极健康的环境下进行，这样引入权责发生制才有可能是成功的。

基于新公共管理视角建立政府会计体系方面，陈继萍（2011）指出，我国的政府会计是“预算会计―财务会计”的双轨制系统，前者和后者的服务目标不同，应该各司其职，但在政府会计和公共管理的整个层面，需要协同发展，互为支持，将预算会计信息与财务会计信息有效整合，以满足政府利益相关者的信息需求。彭宇田（2012）指出，我国目前还没有真正意义上的基于新公共管理视角的政府会计改革，目前的会计存在一系列问题如政府会计定位不准、财务报表体系落后等，所以，必须按新公共管理的要求，从政府会计目标、会计主体、会计核算基础和财务报告体系等方面对政府会计进行重新构建。

基于政府财务信息披露方面，Zimmerman，J.L（1977）指出政府会计采取基金会计的形式而不是进行改革是因为作为理性的最大化者，影响基金会计选择程序的利益集团对财务信息的需求和供给取决于他们受到的激励因素，并提供了一个政府财务信息披露的理论模型。Ingram（1984）指出，英国州政府的财务信息披露的数量取决于利益集团受到监督激励的大小，选民与政府官员的信息需求情况对州政府财务信息披露程度的影响更强。

通过分析国内外政府会计改革的参考文献，最后决定从新公共管理视角进行研究。但总体上说，我国关于政府会计改革方面的文献数量不多，而基于新公共管理视角下的政府会计改革更是少之又少，且我国政府会计改革没有一个科学的理论平台。基于此，本文从新公共管理视角出发建立相关可行的政府会计改革路径，为我国未来的政府会计改革的实践提供一定的理论依据。

三、我国现行政府会计缺陷分析

虽然我国一直在不断完善政府会计体系，但时至今日仍没有一个比较完善的政府会计管理系统，而且我国目前的政府会计体系面临着很多的挑战，如果不加紧建立政府会计改革路径，在某种程度上将阻碍政府职能的发挥，使社会公众对政府失去信心。目前本国政府会计存在的缺陷有：

首先，现行的政府会计体系缺乏统一标准。现行的政府会计包括预算会计、事业会计和行政会计，但是这三个会计体系是相对独立的，并采用不同的核算方法和会计科目且各自的监督范围也不同，这就造就了各自为政的局面，没有统一的标准。

其次，政府的财务报告重点强调预算，不能完整反映整个政府财务状况和现金流量。披露的信息不完整，无法给政府决策提供重要的依据，也无法让公众了解政府绩效和政府的执政能力。

再次，核算内容不够全面。政府接受公众所托，集中公众的资金，代表公众管理公共物品，分配公共资源，帮人民管理公共物品、国有资产、债务和所有权益。但是目前的政府会计核算的内容只能反映财政的收支情况，不能反映政府的负债情况，不利于公众对政府财政风险的了解和监督，这完全不能满足及时准确地向公众公开资金状况和政府职能转变的要求。

最后，核算基础存在明显弊端。在政府现行的收付实现制下，政府会计不能全面、完整地反映政府的负债状况，不利于防范财政风险。由于收付实现制是以现金的实际收付作为当期收入和支出的依据，在这种记账基础下，财政支出只包括以现金实际支付的部分，并不能反映那些当期虽已发生但尚未用现金支付的部分，使政府的这部分债务成为“隐性债务”。而且传统的收付实现制无法反映存量资产、无法对政府绩效和财政风险进行客观准确的评估，这给整个国民经济带来无形的隐患和危机。

四、我国政府会计改革路径的构建

（一）完善政府会计体系

由于我国的政府会计是预算与财务的双轨制系统，两者的服务目标不同，各司其职，但在公共管理的整个层面，需要协同发展，互为支持，需要将预算会计信息与财务会计信息有效整合，以满足政府利益相关者的信息需求。所以，必须按新公共管理的要求，从政府会计目标、会计主体、会计核算基础和财务报告体系等方面对政府会计进行重新构建。我们认为应该从政府会计目标、政府会计主体和制定政府会计准则这三方面入手来构建以绩效评价为向导的政府会计体系。具体如图1：

1.确定政府会计目标。目前本国政府会计的目标被定义得很明确，主要是提供准确及时的财务信息为政府决策提供数据来源，并精确反映政府职能的履行情况，为社会公众评估政府绩效提供依据。但目前政府会计信息的对象只有政府内部的管理人员，完全不满足新公共管理理论的要求，即政府市场化。这就要求政府会计信息既要满足内部政府人员的决策需求还要满足外部相关利益者的需求。通过扩大政府会计信息的使用范围，可以提高政府的财政透明度，加强公众对政府活动的监督力度。政府会计的目标可以结合我国具体的政府会计环境，分为两方面：行为受托责任和报告受托责任，这样可以让外部利益相关者更加客观地评估政府绩效和政府的执行效率。

2.确定政府会计主体。目前政府会计主体模糊不清，为了让政府更好地履行受托责任，急需明确政府会计主体。本文将政府会计分为记账主体和报告主体，其中记账主体主要是为了满足内部官员的信息需求，报告主体是为了满足外部利益相关者的信息需求。本文将记账主体分为各级政府、各级政府部门、各级政府事业单位，将报告主体分为单个报告主体和合并报告主体，这样可以明确政府责任和义务。

3.制定符合要求的政府会计准则。为了保证政府会计改革的顺利实施，就需要制定贴近我国具体国情的政府会计准则。然而制定政府会计准则是很具有挑战性的，所以需要从新公共管理视角的基础上考虑公共财政等因素。我认为首先应该将政府会计准则体系分为政府财务会计准则体系和政府预算会计准则体系，且财务会计体系对外公开信息的工具是财务报表和合并报表，政府预算会计准则体系对外公开信息的工具是财务预算报告和汇总报表。但财务会计的核算基础是权责发生制，预算会计的核算基础是收付实现制，财务报告和财务报表之间如何钩稽，合并报表和汇总报告应该如何编制，数据应该如何计算，这些问题都需要一一解决，才能建立符合标准的政府会计准则，并以准则为引导改革政府会计。具体如图2：

（二）引入权责发生制

政府会计由收付实现制向权责发生制转变是国际趋同的要求。我国现行的政府会计系统主要由财政总预算会计、行政单位会计与事业单位会计三个子系统组成，其主要目标是反映政府及其部门的预算收支情况，会计基础以收付实现制为主。其中，财政总预算会计、行政单位会计主要采用收付实现制，事业单位会计总体上实行收付实现制，经营性收支业务核算可采用权责发生制。我国现行的政府会计系统缺乏反映政府整体财务状况、运营业绩与成本、支出效率与效果等方面的财务会计信息，且从我国目前的国情看，要在政府会计核算、合并财务报表和预算编制等各个方面全方位引入权责发生制为时尚早，但是通过借鉴国际的成功经验，在一定范围内，可有选择、有步骤地采用修正的收付实现制和修正的权责发生制结合的形式。

为了稳步推进地引入权责发生制，除了要建立相关法律法规，完善政府会计体系，还需要其他配套改革措施，如研发相关软件系统、加强预算监督、加强政府行政管理，还要培养相关的高级管理人才以保障权责发生制能顺利引入。

（三）提高政府财务报告信息质量

政府财务报告是政府会计的最终产出，也是披露政府会计综合信息的载体。随着我国政府会计环境的变化，我国现有的政府预、决算报告制度将难以满足各方面使用者的需要，建立更加全面、与国际接轨的政府财务报告体系将是大势所趋。但我国政府财务报告所提供的信息不能全面反映政府预算执行情况、政府的运行业绩、政府财务状况，所以要构建具有中国特色的政府整体财务报告体系，提高政府财务报告信息质量至关重要。（1）引入资本市场的第三方审计。为了提高政府财务报告的质量和有效监督、规范政府活动，从新公共管理理论方面考虑应该引入资本市场的第三方审计。审计的种类可以包括内部审计和外部审计，其中要求外部审计对政府会计的财务状况进行审计，这样有利于外部利益相关者对政府活动进行监督；内部审计则起到自我约束的作用，可以提高政府的职能执行效率。（2）规范政府财务报告制度。现行的政府财务报告的质量令人担忧，无法反映政府的或有负债，而且最重要的是会导致利润虚增或虚减，无法防范财政风险。所以，必须重构政府财务报告体系，规范政府财务报告制度。具体的做法是：

第一，建议我国将财务报表改为财务报告。我国政府会计财务报告，一般称为会计报表，包括资产负债表、收入支出总表、支出明细表、附表和报表说明书。而财务报告主要由会计报表、附表、附注和财务情况说明书组成。

第二，增加政府审计报告，提高政府财务报告的信息质量。

综上所述，现行的政府会计无论是核算基础、政府报告制度、会计主体还是政府会计体系都存在很多缺陷，在新公共管理视角下的政府会计不能满足政府政务公开、提高政府财政透明度、政府职能转化的需要，所以必须进行政府会计改革。具体的途径是：第一步，完善政府会计体系；第二步，引入权责发生制；第三步，提高政府财政报告的信息质量。这三个步骤应该循序渐进，具体关系如图3：

五、结论

本文主要从新公共管理理论视角出发，对我国目前政府会计的现状、缺陷以及新公共管理视角下政府会计改革的必要性进行全方位分析，提出了我国政府会计改革路径选择：第一，完善我国政府会计体系。从政府会计目标、政府会计主体和制定政府会计准则三方面入手来构建以绩效评价为向导的政府会计体系。其中政府会计目标可分为行为受托责任和报告受托责任，这样可以让外部利益相关者更加客观地评估政府绩效和政府执行效率；政府会计主体可分为记账主体和报告主体，记账主体主要是为了满足内部官员的信息需求，报告主体是为了满足外部利益相关者的信息需求，这样可以明确政府责任和义务；制定政府会计准则需要从新公共管理视角的基础上考虑公共财政等因素，应将政府会计准则体系分为政府财务会计准则体系和政府预算会计准则体系，并以准则为引导改革政府会计。第二，循序渐进地引入权责发生制。政府会计由收付实现制向权责发生制转变是国际大趋势，但从我国目前的国情看，要在政府会计核算、合并财务报表和预算编制等各个方面全方位引入权责发生制为时尚早，但在一定范围内，可有选择、有步骤地采用修正的收付实现制和修正的权责发生制结合的形式。第三，提高政府财务报告的信息质量，提高财政透明度。我国现有的政府预、决算报告体系难以满足各方面使用者的需求，所以为了提高财政透明度应该引入资本市场第三方审计，规范政府财务报告制度。

参考文献：

[1]J.Ferejohn.Accountability and authority：Towards a model of political accountability[M].Cambridge University Press，1999.

[2]王满仓，赵守国.财政透明化背景下的政府治理变革[J].经济学家，2005（4）：89-95.

[3]程晓佳.财政透明度与政府会计改革[J].会计研究，2004（9）：1-6.

[4]陈继萍.公共管理视角下的政府会计概念框架研究[J].经济与管理，2011（8）：89-91.

[5]彭宇田.实施“新农保”政府责任缺不了[J].中国财政，2012（3）：78.

公共财政制度论文篇10

从清末舶来资本主义的财政概念以来，到国民党政府的崩溃，在这不到40年的时间里，财政概念得到当时的统治者和经济学人士的普遍认同，并在各类财政文件和财政著述中予以广泛采用，20世纪30一40年代已有多部《财政学》之类的论著问世，国民党政府还第一次编印了《财政年鉴》。然而就其实质而言，与资本主义的财政概念，无论是内涵，抑或外延，都有很大差距，当然，由于真正的资本主义生产方式并没有在中国建立起来，所以也不可能在中国建立起真正的资本主义性质的财政概念，这期间虽然使用的是资本主义的财政名词，但仍然难以掩盖其封建制度遗留的专制性和半殖民地时产生的买办性，以及连年不断地战争所造成的军事性。

二、新中国对资本主义财政理论的革命性改造

“国家分配论”不仅对我国社会主义财政理论建设有着重要作用，而且对我国社会主义计划经济时期的财政工作实践有着重要的指导意义。我国能够胜利渡过三年困难时期，并实现国民经济的恢复和发展；能够在极度困难的条件下，冲破“文化大革命”时期的重重阻力，巩固了政权，稳定了" 经济；能够在“拨乱反正”以后的一段时间里，使国家财政从危机的边缘走向恢复和发展；无不与正确的财政方针、政策有着直接或间接的关系，而这一时期国家财政方针、政策的制定都是以“国家分配论”为依据的。

但由于“国家分配论”是在特定的经济体制下形成的，因而不可避免地具有一定的局限性：虽然这一理论对国家财政内涵—国家财政本质的论述具有普遍真理性，但对国家财政外延的论述却不具有普遍真理性，例如对国家财政的职能、范围的论述，如果说在社会主义计划经济体制下是完全正确的，但在社会主义市场经济体制下，就需要加以修正了；特别是对不同国家财政在不同的政治制度、经济体制下的财政模式或类型未能进行科学地区分，所以当我国由社会主义计划经济向社会主义市场经济转变的过程中，这一理论就遇到了来自实践的严峻挑战。面对这一尴尬局面，“国家分配论”必须突破过去对国家财政这一概念的外延的认识，打造一种新的财政理论，以适应社会主义市场经济体制，指导不断向纵深发展的财政改革实践。在这种情况下，公共财政框架论应运而生了。

三、公共财政框架理论是我国财政理论的发展与创新

1997年下半年，中国经济经受了一次严峻的考验，这就是东南亚的金融危机，以及国内由于前期实行的财政与货币的双紧政策的负效应，致使投资严重不足，总需求小于总供给，造成市场萧条，经济萎缩。在这种情况下，中央及时调整财政政策，于1997年底开始实行积极的财政政策和稳健的货币政策，以加大力度，扩大内需，调整结构，拉动经济增长。就是在这种形势下，财政部长项怀诚于1999年初，在《关于1998年中央和地方预算执行情况及1999年中央和地方预算草案的报告》中提出了“转变财政职能，优化支出结构，建立公共财政的基本框架”的思想。《财政》杂志1999年第4期为此配发了《转变财政职能，建立公共财政》的专论。这些论述，充分说明政府部门已经接受并已在实践中开始运用“公共财政”这一概念，随后便在全国范围内掀起了关于“公共财政”概念和“公共财政”理论的讨论热潮。随着“公共财政”概念和理论大讨论的深入开展，中国的财政制度也发生了一系列的重大变化，如财政支出方面的政府采购制度、社会保障制度、转移支付制度，在财政融资方面的发展证券市场、发行品种齐全的国债制度等。目前，财政理论界的许多专家、学者都在深入研究公共财政概念内涵和外延，密切关注公共财政理论的发展。可以预期，随着“公共财政”概念与理论大讨论的深入发展，必将带来财政制度的更大变革。

在社会主义市场经济条件下所建立的“公共财政”理论，继承了“国家分配论”的马列主义传统，摒弃了西方公共产品论中关于否定资本主义国家财政的阶级性和剥削性等糟粕，借鉴了这一理论中关于在市场经济条件下，国家财政弥补市场失灵、为市场提供非排他陛和非对抗性服务等合理内容，创建了新的财政理论。其实，在“公共财政论”提出之前，我国已经出现了一系例类似“公共财政”的改革实践，例如利改税、分税制的实行、国有企业改制、财政的转移支付制度等等，所以这一理论实际上是我国在社会主义市场经济条件下财政改革实践的理论升华。故此，笔者称之为“公共财政框架论”或“新公共财政论”。

“公共财政框架论”或“新公共财政论”既能够深刻阐释我国在社会主义市场经济发展过程中所出现的国家财政改革的新事物，又能化解在国家财政改革中出现的有关矛盾，同时也能指导国家财政改革向纵深发展。特别是在我国加入WTO之后，这一理论必将显示其蓬勃的生机。因而，“公共财政框架论”或“新公共财政论”是我国财政理论的重大发展和创新。因为这一理论为国家财政的改革提供了充分的理论依据。我国自改革开放以来，国家财政率先改革，并取得了很大的成绩，然而在改革过程中，理论滞后的问题一直困绕着改革的步伐。无论是对利改税，还是政府财政行为的转轨，抑或国家预算体制与制度的改革，都需要理论界给予财政理论的指导和诊释，然而传统的国家分配论对此却无能为力。例如国有企业的利改税，传统的国家分配论认为国家是以两种身份从国有企业取得收入的，即一种是以国家的行政权利强制取得的税收，一种是以所有者的身份取得利润，如果将利润改为税收，就等于放弃了国家的所有者身份，所以，在理论上是说不通的，因而在利改税出台很长一段时间后，仍然有人进行理论上的批评；政府财政行为的转轨更是有悖于传统的国家分配论，在计划经济时期，我国的国家财政一向以建设财政、生产财政自喻，为了支持国有企业的发展，国家财政付出高昂的代价，而到了80一90年代，中央已经明确要建立社会主义市场经济体制以后，国有企业的亏损户仍不断增加，亏损额急剧上升，为了弥补巨额亏损，国家不得不再三削减政府必要的开支，更无法兴办基础性事业和公共事业，致使经济建设一度出现“瓶颈”梗阻，在这种情况下，人们仍然按照传统思维，呼吁“放水养鱼”，可鱼儿还是难以生存，当时如若有人换一种方式思考，就会与传统的国家分配论相碰撞。而“公共财政框架论”或“新公共财政论”不仅能够对这些改革给予充分的理论解释，而且还为在社会主义市场经济条件下的财政改革提供了充分的理论依据，从而保证这些改革不断向纵深发展。其次，这一理论更有利于我国与国际接轨。虽然我国实行的是社会主义公共财政，西方国家实行的是资本主义的公共财政，但既然都是公共财政，就必然有许多相通之处，这无疑为各国财政之间进行国际比较，提供了前提，有利于我们吸取国际上各国财政的先进经验（当然，这些经验主要是技术性的），也使我国的数量统计口径与国际上的数量统计口径更加接近，进而拉近了我国与国际社会的距离。此外，这一理论也敦促职能部门更好地运用资本运营规律，改造国有资产，加快国有企业转轨改制的步伐，提高国家财政宏观调控的能力。总之，在市场经济条件下，“公共财政框" 架论”或“新公共财政论”是对新中国传统的“国家分配论”的发展和创新，国家决策部门选择这一理论，应该说是一种与时俱进的明智的抉择。

参考文献：

[l]何盛明，梁尚敏。财政学[M].北京：中国财经出版社，1987

[2]应从市场经济的基点看待公共财政问题「J].财政研究，1999，（l）。

[3]《清史稿》卷124《食货志》5（（茶法》。

[4]光绪24年《明定国是诏书》。

[5]《清史稿》卷24（（本纪德宗记》。

公共财政制度论文篇11

1对公共服务均等化涵义的界定

“公共服务均等化”一词是我国理论界和实践部门根据我国地区间和城乡间公共服务供给不均等的现状而提出的，它实际上由“公共服务”和“均等化”两个词语组成。目前，大多数学者认为公共服务均等化是我国公共财政制度改革的基本目标之一。从资料上看，项中新（2000）是较早研究公共服务均等化问题的人，他对公共服务均等化的意义、路径选择及制度安排等方面都进行了初步研究，但他主要关注地区间公共服务均等化方面，并未对公共服务均等化作适当界定。安体富、任强（2007）将公共服务分为基本公共服务和一般公共服务，认为基本公共服务指与民生密切相关的纯公共服务，除去基本公共服务以外的服务都是一般公共服务，如行政、国防、高等教育、一般应用性研究等。同时指出“均等化”只能是大体相等，不可能绝对相等，内容包含两个方面：一是居民享受公共服务的机会均等，二是居民享受公共服务的结果均等，相比之下，结果均等更重要。这个概念的界定不仅对公共服务范围进行界定，而且对均等化的内涵进行阐述，但他把公共服务均等化仅限于公共产品与服务收益分享方面。在此基础上，江明融（2007）将公共服务均等化界定为政府及其公共财政为不同利益集团、不同经济成分或不同社会阶层提供一视同仁的公共产品与服务，具体包括公共服务收益分享、成本分摊、财力均衡等方面内容，改变了过去那种仅仅将公共服务均等化局限在公共服务供给收益分享方面的片面观点。

2对我国公共服务供给不均等现状的研究

目前大家对于公共服务供给现状的研究主要利用实证分析或构建指标体系进行论证。安体富、任强（2008）通过构建一个包括4个体系25个指标的中国公共服务均等化水平指标体系，对我国公共服务的均等化水平从量的角度进行客观评价，发现我国地区间公共服务水平的差距在2000—2006年期间呈逐步扩大的趋势，尤其是在科学教育、社会保障、环境保护和公共卫生方面。王伟同（2009）通过实证分析和城乡二元体制下的公共服务提供模型发现我国原有的城乡二元公共服务分配结构没有随城镇化水平的提高而相应改变，并且我国的公共服务提供更多的是基于政府公共服务能力的供给导向，而非基于公众公共服务需求的需求导向。陈志楣（2008）通过比较分析认为我国不同地区的经济发展水平不均衡，同一层次公共需求和不同层次的异质性公共需求也与公共供给存在背离，公共产品的提供出现了从东到西梯次性失衡，而且区域间的同一地域失衡和结构性失衡并存，是大都市—区域中心城市—县城—镇的递减性供给格局。

3对我国公共服务供给不均等原因的研究

对这方面的研究主要集中在农村公共产品供给不足或在供给过程中存在的问题。从目前已有文献来看，学者主要从以下三方面来分析该问题：

3.1政治学层面

罗尔斯在其经典著作《正义论》一书中将正义原则作为制度的首要价值和终极目标，他指出：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝和修正；同样，某种法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”江明融（2007）在此基础上从正义性的理论视角深入分析了公共服务均等化问题并指出财富由农村流向城市的转移机制和城市偏向性的公共服务供给制度是造成公共服务供给非均等的制度因素。而韩淑梅（2008）通过分析户籍制度认为我国现行户籍制度被人为赋予太多的“附加值”，从而也赋予了部分人享有本应属于全体居民享有的基本公共服务的特权。吴志鹏（2009）在此基础上题出以户籍制度为基础的、包括社会保障制度、就业制度、教育制度等城乡二元结构是导致城乡居民享有公共服务的能力、机会和权利不平等的罪魁祸首。王伟同（2009）则从城市化进程的角度探讨了以城市化为标志的社会结构变动对公共服务规模的影响，并通过实证分析得出我国各地区间城市化进程的不同是导致公共服务提供水平不同的重要原因之一，并指出当前的城镇化道路固化了原有的城乡二元公共服务体制下的差异化福利分配结构。吕炜、王伟同（2008）从政府偏好和政府效率的视角出发，研究了发展失衡、公共服务与政府责任的问题。根据2003年53个国家和地区的横截面数据建立了回归方程，通过分析比较发现，由于政府主观层面的原因造成了公共服务提供量和理论上存在较大差距，政府失责的程度在不断提高。张军（2007）、傅勇（2007）从官员体制的角度认为，政府官员任免权高度集中使得地方政府转变成增长型政府，同时也弱化了公共产品供给效率。麻宝斌（2009）从行政管理的角度认为府际关系划分不合理导致基本公共服务问责制的缺失。曹静晖（2011）从政府监管的角度提出政府的公共服务绩效管理评价体系不利于当地公共服务建设。当前公共服务的均等程度、社会公平的程度等没能通过恰当的指标及其权重分配体现在绩效评价当中，从而使得地方政府片面追求GDP增长而忽视对公共服务的建设。陈志楣（2008）指出导致我国公共服务非均等化的因素除了政府的绩效评价体系外还有“单中心”的政府治理结构。麻宝斌（2009）从行政法学的角度认为我国目前现有的公共服务法规未经整合，存在着各地方之间和地方与中央之间的法规相矛盾、相冲突的现象，缺乏系统、协调的法规体系。

3.2财政体制和财政能力层面

吴志鹏（2009）从财政支出水平和支出结构方面指出，我国目前用于公共服务方面的财政支出占财政总支出比重较低，并且在科、教、文、卫、社会保障等基本公共服务方面，国家财政对农村的支出严重不足。安体富（2007）分析了政府间事权与财权的关系提出财力与事权的不匹配是导致基层政府财政困难、公共服务提供能力低的关键。中国财政学会“公共服务均等化问题研究”课题组（2007）从转移支付的角度认为我国目前转移支付存在形式过多且相互之间缺乏统一的协调机制、税收返还、一般性转移支付规模过小且制度设计不完善、专项转移支付规模过大且运行不规范及省以下财政转移支付制度不完善等问题。金人庆（2006）认为除此之外转移支付监督管理评价体系的缺位也是地方公共服务供给能力不足的原因之一。在此基础上，曹静晖（2011）认为，政府间事权与财权的不对称和转移支付制度的低效并存的双重困境是公共服务供给不足的主要原因。李华（2005）在城乡二元制基础上从分税制角度提出分税制在一定程度上加剧了城乡差距，尤其是在公共服务的提供能力方面。蔡东东（2007）从财政分权的角度对中国地方公共产品的供给进行研究，认为中国目前的财政体制与规范的财政分权体制的偏差，是导致地方公共产品问题存在的最根本原因。

3.3公共经济学层面

江明融（2007）从供给机制方面指出自上而下的公共服务供给决策机制使得出现非消费意愿下的部分公共服务过度供给、非完全公共消费品以及劣质公共品，浪费了大量有限的公共资源。王伟同（2009）进一步指出我国公共服务提供机制是基于政府提供能力和偏好而非实际公共需求，从而使得公共服务供给与需求相背离。崔宝玉、张忠根（2008）基于地方公共产品理论，讨论了具有溢出效应的地区间地方公共产品最优供给效率。曹静晖（2011）通过研究二元财政体制认为歧视性、非均衡的基本公共服务供给制度使人们无法享受均等的基本公共服务。吴志鹏（2009）认为供给主体单一、责任不清是公共服务均等化建设的主要障碍之一。就目前来看，私人组织、第三部门等参与主体受政府政策、产权界定和自身文化素质等因素的影响，难以大规模进入农村公共服务供给领域，政府仍是单一的供给主体。在实际生活中，中央和地方在农村公共产品的供给责任划分上不合理，也一定程度上造成了农村公共产品供给主体的错位。

4实现我国公共服务均等化的政策研究

针对以上原因分析，根据目前资料来看，我国大部分学者主要从以下角度提出相关政策建议。

4.1政治学角度

江明融（2007）提出应明确树立公平正义的理念，在“城乡统筹的发展战略”指引下，构建符合我国实际的公共服务均等化制度。彭希哲（2009）认为应渐进性改革户籍制度，按照“权利与义务相对等”的原则，通过政策体系的透明化以及管理与服务手段的不断完善，使流动人口在履行义务的同时公平地享有权利。吴志鹏（2009）认为应着力破除城乡二元结构。保障农村居民享有与城市居民同等的权利。中国财政学会“公共服务均等化问题研究”课题组（2007）指出应转变政府职能，解决社会经济发展的薄弱环节。曹静晖（2011）从行政管理方面提出要明确公共服务职能的任务范围和行为边界，加强中央和地方政府在公共服务上的分工协作，完善绩效评价和问责机制。陈志楣（2008）提出要寻求政府与市场机制的有机结合。马国贤（2007）从行政法学角度提出要将横向转移支付法律化，明确发达地区对欠发达地区的转移支付责任。

4.2财政学角度

金人庆（2006）从财政支出角度提出要逐步增加国家财政投资规模，调整财政支出结构和方向，把更多财政资金投向公共服务领域，向农村和社会事业发展薄弱的环节倾斜。安体富（2007）通过分析事权与财权关系认为应进一步明确中央与地方政府及地方各政府之间在提供义务教育、公共卫生、社会保障和生态环境等基本公共服务方面的事权，改变过去传统的按事务的隶属关系划分的办法，健全财权与事权相匹配的财政体制。中国财政学会“公共服务均等化问题研究”课题组（2007）通过分析我国转移支付制度存在的诸多问题提出应以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅。马国贤（2007）补充提出以基本公共服务最低公平为基础的转移支付制度，并建议启动横向转移支付机制。麻宝斌（2009）从分税制角度提出要改革现有的中央与地方的财税分配体制，但并未给出具体的改革建议。而金人庆（2006）则对其作出了回答，提出将容易造成税源转移和跨地区间分配不公的税种改为中央固定收入，适当调整共享税分成比例；完善出口退税负担机制，将地方负担出口退税控制在地方财力可承受的限度；将非税收入纳入中央与地方共享范围，规范土地资源类收入管理，明确资源类收入的归属。曹静晖（2011）提出要完善省级以下财政管理体制，理顺省以下的两级财政管理体制，即省直管县财政和县直管乡财政，减少财政管理的层级。但未对其政策可行性进行研究分析，而只是停留在理论层面。

4.3公共经济学角度

孙开（2005）认为要解决公共服务供给问题须改进农村公共产品供给的决策程序，由“自上而下”转变为“自下而上”，同时适度扩大乡镇区划范围，降低政府运作成本。江明荣（2007）在此基础上认为还应重构公共服务需求表达机制，建立健全公共服务均等化的衡量指标体系以及公共服务均等化的激励与约束机制，以提高公共服务均等化的效率。同时在遵循“帕累托改进原则”及适当触动城市居民既得利益的前提下构建城乡统筹的公共服务供给制度。陈志楣（2008）则从公共产品提供次序上提出应优先加强对西部贫困农村的支持力度，然后着力解决社会成员最急需的公共产品问题。郭瑞萍（2005）提出建立以政府供给制度为主、以私人供给和第三部门供给为辅的农村公共产品供给制度集合。这在一定程度上拓展了公共服务供给主体，但如何整合三者之间的关系作者并未做出说明。吴志鹏（2009）提出要建立城乡一体化基本公共服务体系的机制保障，并补充了城市对农村的支持反哺机制，但对如何推行该反哺机制及可能引起的效应却并未谈及。

5简评

目前大多数学者从政府治理、财政分权、地方税制、公共选择机制等因素与地方公共产品供给的关系角度出发，认为农村公共产品供给不足的根本原因是经济发展水平低造成的财政能力薄弱、公共支出压力大，提出要明确地方公共产品的属性和收益范围等因素，明确供给主体，合理划分各级政府职责，采用多种方式共同提供地方公共产品。其研究更多的是偏向于政府调控，并且一部分是从政治学角度探讨，缺乏经济学支撑。笔者认为应该逐步剥离依附在户籍制度上的公共服务分配体制，在政府调控的同时引入市场调节机制，通过群众“用脚投票”来逐渐实现公共服务的均等化。从其研究工具来看，政治学、财政学、计量经济方法及公共经济学的有关方面都有所涉及，但公共服务指标的选取参杂了较多的主观判断，且数据收集具有一定的局限性，因此很多依靠具体地区的案例研究和模拟实证研究求得的结论难以被广泛应用。

参考文献

［1］蔡东东.中国财政分权体制下地方公共产品供给研究［D］.沈阳：辽宁大学，2007.

［2］傅勇.中国式分权、地方财政模式与公共产品供给：理论与实证研究［D］.上海：复旦大学，2007.

［3］蔡昉.市场怎样重新配置劳动力资源［N］.中国劳动保障报，2002-12-28（4）.

［4］李华.城乡公共品供给均等化与转移支付制度的完善［J］.财政研究，2005，（11）.

［5］马国贤.基本公共服务均等化的公共财政政策研究［J］.财政研究，2007，（10）.

［6］王伟同.公共服务提供能力与绩效［J］.地方财政研究，2007，（11）.

［7］中国财政学会课题组.公共服务均等化问题研究［J］.经济研究参考，2007，（58）.

［8］安体富，任强.公共服务均等化：理论、问题与对策［J］.财贸经济，2007，（8）.

公共财政制度论文篇12

(一)计划经济下的公共财政理论职称论文

1949年,新中国成立以后,我国以马克思主义政治经济学为理论指导,借鉴苏联财政管理模式,并结合我国社会主义实践,逐步确立了社会主义计划经济体制下的财政理论,即“国家分配论”。在计划经济体制下,“国家分配论”以财政活动满足国家职能需要作为理论研究的起点,通过透过财政的现象抽象出财政的本质,认为财政的本质是“以国家(或政府)为主体的分配关系”,基本属性是公平性和利益集团性(或阶级性)。这一认识不仅正确揭示了财政的本质、主体、目的,并且搞清了财政分配与其他分配形式的制约关系,这具备了独特的理论和现实意义。但是,在实践过程中,出现了“国家分配论”狭窄化的倾向,它片面强调财政分配的独立性、强制性、无偿性、服务性,其代表形式就是计划经济时期出现的无所不包的“大一统财政”,由此其局限性也逐步为人们所认识。

(二)市场经济下的公共财政理论

1992年,随着经济改革的逐步推进,十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标,我国财政学界开始注重对源于西方的“公共财政论”的认识与辨析。在保留“国家分配论”原有理论精髓的基础上,国内学者吸收了大量市场经济的内容,对自身的研究方法、理论观点与政策主张等进行了修正、补充和完善,我国财政理论研究与西方财政理论在相同的经济基础之上出现了融合,对以市场经济为背景的“公共财政论”的认识得到清晰化和具体化。

1998年12月的全国财政工作会议,明确提出了我国建立公共财政基本框架的思路及相关原则,包括以下四个要点:一是调节市场资源配置;二是保证公共支出;三是促进公平分配;四是做好宏观调控和转移支付工作。其后,各个方面对公共财政的讨论得以全面展开,并最终将其明确写入了中央全会的文件和国家发展规划。从1998年提出建立公共财政框架,到2003年十六届三中全会要求“健全公共财政体制”,再到十七大提出“完善公共财政体系”,建立和完善公共财政逐步成为党、政府和广大人民的共识。

我国实施积极财政政策的实践

财政政策是宏观调控的重要手段。扩张性财政政策,又称积极财政政策,是国家通过财政分配活动刺激和增加社会总需求的一种政策行为。

(一)1998-2004年的积极财政政策

改革开放以来,我国一直强调实行适度从紧的财政政策。面对1997年突如其来的亚洲金融危机,党中央、国务院于1998年果断决定实施积极财政政策,通过增发国债等手段筹集资金,1998-2004年我国累计发行长期建设国债9100亿元,用于交通通讯、农林水利和生态保护、城市设施等基础建设。实践证明,实施积极财政政策,对于遏制通货紧缩趋势,拉动内需,促进国民经济持续快速健康发展发挥了重要作用。

但是随着短期政策的长期化,积极财政政策的负面效应也逐步显现出来:连续实施积极财政政策,中央财政赤字和债务规模有所扩大,财政风险也相应加大;主要依靠增发国债扩大政府投资拉动经济增长的模式,对民间投资和消费产生了明显的挤出效应;经济增长形成对财政政策的依赖,政策退出受到相关利益部门的制约,积极财政政策难以淡出;基础设施建设的持续投入,并没有明显改善居民的消费能力,无法在投资与消费之间建立起有效的传导桥梁,后期政府投资对经济增长的拉进作用呈现出递减趋势。

(二)2008年以来的积极财政政策

2008年下半年,新一轮金融危机在全球范围内愈演愈烈,经济增长放缓甚至衰退,我国政府再次实施积极财政政策。2008年我国人均GDP达到3000美元以上,经济与社会发展进入新的阶段,科学发展、均衡发展的观念已经深入人心,转变经济发展方式成为重要的政策取向。所以此次积极财政政策的实施除了加强基础设施建设以外,更加突出了民生、“三农”以及促进发展方式转变等方面的支出,投资范围更宽,力度更大,更注重向中西部地区倾斜、向结构调整倾斜。民生支出是指与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、文化等方面支出的汇总。据2009年中央和地方预算执行情况与2010年中央和地方预算草案的报告数据,2009年安排的民生支出达到7284.63亿元,教育、医疗、社保等投入将间接拉动消费增长;为稳固农业基础地位,建设社会主义新农村,2009年中央财政用于“三农”方面的支出安排合计7161.4亿元。

我国1998年开始实施的积极财政政策,主要通过发行国债来筹集财政资金,形式较为单一。时隔十年,我国财政政策工具更加丰富,运用的政策工具包括:扩大公共投资和实行结构性减税,减轻企业和居民税收负担,扩大企业投资,增强居民消费能力。

积极财政政策淡出的条件

在我国应对2008年全球金融危机中,积极财政政策的运用发挥了重要作用。但积极财政政策作为反危机的特殊手段,是一种短期宏观调控政策,从中、长期来说,应当坚持财政收支基本平衡的原则,并逐步缩小财政赤字,因此积极财政政策早晚要淡出或退出。危机后积极财政政策的淡出应具备以下几个条件。

(一)经济发展进入平稳增长轨道

2009年,在四万亿投资计划的拉动下,我国GDP总量按可比价格计算,比上年增长8.7%,实现年初制定的“保八”目标。但是,我国经济增长过度依赖投资拉动的局面并没有改变,部分行业的过度投资甚至带来了产能过剩和重复建设问题;随着中央和地方大规模投资计划的完成,我国固定资产投资增速将出现回落,而社会投资比重偏低、民间投资活力不高成为投资可持续增长的瓶颈;信贷过度投放加大了资产泡沫和通货膨胀风险;总体上消费需求有所回升,但主要靠的是政策拉动,四万亿投资偏重于基础设施建设,使得投资和消费没有形成有效对接,居民收入增长缓慢,消费增长无以为继,经济增长的内生动力不足。因此,我国经济复苏的基础并不稳固,经济稳定还面临诸多不确定性。

(二)对外贸易发展稳定

2009年受国际金融危机影响,我国外需空间急剧缩小,2月份外贸进出口总额跌至谷底,3月份开始出现连续环比增长,10月进口值年内首次实现月度正增长,11月进出口总值月度指标也首次实现年内正增长,但总起来讲,全年贸易顺差同比下降34.2%;2010年一季度我国贸易顺差降幅近80%,而3月份出现月逆差72.4亿美元,这是自2004年5月以来我国首次出现月贸易逆差。长期以来,对外出口在我国经济增长中扮演着重要角色,而最近两年的对外贸易数据也说明我国的外需情况还不稳定,加上人民币升值压力越来越大,贸易保护主义抬头,我国出口复苏之路并不平坦。

(三)财政的承受能力

发行国债筹集资金是积极财政政策的重要手段之一,但财政赤字规模的不断扩大也会积累很高的财政风险。1997年亚洲金融危机爆发后,我国实施了积极财政政策,财政赤字率曾一度从1997年的不足1%提高至2002年的2.6%,赤字规模最高扩增突破3000亿元。但随后我国经济进入高速增长期,财政收入连年大幅增长,2007年财政赤字率只有0.8%,2008年更是一路下滑至0.6%。按照国际惯例,3%是财政赤字率的警戒线,即使2009年在新一轮积极财政政策下我国财政赤字率也不足2.9%,所以目前的财政风险还是可控的,是我国综合国力可以承受的,而且还留有一定的继续操作空间。

2008年新一轮积极财政政策实施以来,我国经济已经初步企稳向好,但经济在总体上复苏的基础并不牢固,我国仍处于应对全球性金融危机的关键时期,要让我国经济真正回暖、站稳并最终走出危机,保持积极财政政策的连续性和稳定性至关重要,积极财政政策还有相当长的一段路要走。我们需要以公共财政为导向,加快财政体制和财政政策改革,稳固经济基础,促进经济持续快速健康发展。

公共财政体制下实施积极财政政策的原则

(一)既要促进经济平稳较快增长,又要推动经济结构优化

实践证明,积极财政政策作为一种反危机政策,在经济衰退时期能有效促进经济复苏。面对全球金融危机带来的影响,现阶段实施积极财政政策要以科学发展观为指导,把保持经济快速健康稳定发展作为宏观调控的首要任务,在此基础上不断壮大财政实力,为完善公共财政体制提供坚实的财力保证。同时,要把总量扩张与结构调整有机结合起来,有效应对资源和环境约束,实现粗放型发展向集约型发展转变,将促进经济发展方式转变和结构调整作为保增长的主攻方向,增强发展后劲,提高经济增长的质量和水平,促进经济社会又好又快发展。

(二)既要统筹兼顾,又要突出重点

公共财政体制的完善是一项系统性工程,积极财政政策实施要谋篇布局,统筹兼顾,以提供公共产品和公共服务为重点,协调发挥财政的收入分配、资源配置和经济稳定职能。同时,适应财政调控方向的变化,重点加大“三农”、教育、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护等公共服务领域的投入,引导企业注重结构调整和产业升级,逐步突破传统的、偏重于经济建设的供给模式,向以公共服务和宏观调控为主要内容的新模式转换。

(三)既要增加政府投资支出,又要引导社会参与

我国公共事业发展起点低、底子薄,要改善民生就要持续不断的加大财政投入力度。在社会主义市场经济条件下,改善民生,加快社会建设,既要充分发挥财政职能作用,也要积极调动社会各方面的积极性。政府财力是有限的,因此非完全公共产品的投入没有必要完全依赖财政资金,一定程度上应允许甚至引导社会资本参与投资管理,只要政府政策得当,特别是赋予社会资本应有的获利机会,少量政府投入便可以调动起大量民间投资,有效提高投资效率,降低运营成本,逐步建立起合理的基础设施投资管理模式,为经济长期增长和社会协调发展奠定牢靠坚实的基础。

(四)既要推进财税体制改革,又要加强监督管理

我国公共财政体制建立的时间不长,还有诸多不完善之处,针对体制机制中存在的不适应、不符合科学发展观的问题,应通过改革创新,完善体制机制,建立健全保障民生的长效机制:进一步推进财税制度改革,加强财政收支管理;继续优化中央财政转移支付结构,提高资源配置效率;增强财政透明度,建立起财政体制的外部监督体系,形成人大、审计、媒体和社会公众的多层次、多方位的监管,为积极财政政策的实施提供制度保障。

参考文献:

1.张平.中西方财政理论的比较研究[J].江苏商论,2009(3)

公共财政制度论文篇13

我国公共财政理论的发展演变

(一)计划经济下的公共财政理论