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传统公共行政的主要特征篇1
受多年以来计划经济体制传统的影响以及当前进行的改革开放大环境下，在我国的市场经济建设中存在着大量的行政征收行为，例如征收 土地用于道路、房地产或开发区建设，城市旧房拆迁改造等。然而由于我国并没有有关征收的统一立法，行政法学界对行政征收的研究和讨论也几乎处于空白状态，可以说我国还未建立完善、统一的行政征收制度。此外个地方政府大多通过规章甚至一般的红头文件来规定本区域内的征收规则，但因囿于地方利益、基层政府官员素质等因素的影响，各地方有关行政征收的规范性文件对被征收者（公民或集体）利益的保护明显不足，最终导致社会上有关征收的问题频发，已然成为影响社会稳定的一个重要因素。而且综观各国宪法中的财产权保护条款，一般都包括两大部分：首先是规定公民财产权由宪法保障，不容任意侵犯；紧接着就是公民的财产权要受到一定限制，国家在必要时可以对财产进行剥夺或限制（征收）。表面上看来，把侵犯公民财产权利的征收规定在财产权保护保护条款里似乎是矛盾的，实则不然。因为在进入福利国家社会后，政府为了更好的为公众谋福利致使征收在所难免，所以在这一前提下，如何限制征收以及如何保障征收过程中的公民财产权就成了关键所在。宪法中的征收条款则恰恰规定了有关征收的条件、规则，是对征收这一国家公权力侵犯公民财产权的主要活动的规制，所以对征收的规定本质上就是对公民私有财产权的保障。正因为以上两个原因，在2004年的第四次宪法修改的一个主要内容就是在宪法中明确肯定了对私有财产权的保护。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”笔者认为，以此次修宪为契机，建立我国的行政征收制度已势在必行。本文也仅就有关我国行政征收制度的构建作简单构想，以期起到抛砖引玉之效用。
一、征收概念的厘定研究任何事物，必须首先弄清它的概念（内涵和外延），由此之上进行讨论才能有的放矢，令人信服。所以我们在讨论征收这一比较生疏而且模糊的制度前更应如此。
（一）与几个相近概念的比较1、征收与税收和收费。此前行政法学界的主流观点认为征收与税收和收费是一致的，“行政征收是指行政主体根据法律、法规规定，以强制方式无偿取得相对人财产权的一种具体行政行为，包括税收和行政收费两种制度。” 这种观点对我国学者的影响颇深，至今——在第四次宪法修改之后——仍受到部分学者的膜拜。 笔者认为，认为征收即指行政税收和收费的观点如果说在修宪之前还有“在夹缝中偷生”的余地的话，那么在2004年第四次宪法修改之后它就彻底失去了生存的土壤。我们应该摒弃这种观点，原因有二：一是对征收的此种定义与传统大陆法系的观点向左。无论德国、法国还是台湾地区都把税收和收费排除在征收制度之外（至于原因将在下文介绍），因而我们若把征收仅仅定义为包括税收和收费，将不利于对西方发达征收理论的移植和借鉴，进而影响我国行政征收制度的构建（相当于另起炉灶）。第二个也是最关键的一个原因就是修改后的宪法第10条第3款和第13条第3款都把补偿作为征收的一个必要条件，而这与以无偿为特征的税收和收费是有本质区别的。
2、征收与征用。在新修改后的宪法的第10条和第13条中分别使用了“征收”和“征用”两个用语，这与先前的只使用“征用”是一个明显的区别。这既说明了二者存在某些共同之处，所以才会规定在统一法条之中；但它们又是有区别的，否则只用其中一个词就可以了。笔者认为，征收和征用相同之处在于都是为了公共利益的需要，依据法律并在给予补偿的前提下，对公民财产权的限制或剥夺；它们的区别在于征收一般是指对公民财产所有权的限制或剥夺，而征用仅是指对公民财产使用权的暂时剥夺（用完之后还要归还），征用大多适用于紧急状态或者军事、战争等特殊紧急情况下。
传统公共行政的主要特征篇2
一、征收概念的厘定研究任何事物，必须首先弄清它的概念（内涵和外延），由此之上进行讨论才能有的放矢，令人信服。所以我们在讨论征收这一比较生疏而且模糊的制度前更应如此。
（一）与几个相近概念的比较1、征收与税收和收费。此前行政法学界的主流观点认为征收与税收和收费是一致的，“行政征收是指行政主体根据法律、法规规定，以强制方式无偿取得相对人财产权的一种具体行政行为，包括税收和行政收费两种制度。” 这种观点对我国学者的影响颇深，至今——在第四次宪法修改之后——仍受到部分学者的膜拜。 笔者认为，认为征收即指行政税收和收费的观点如果说在修宪之前还有“在夹缝中偷生”的余地的话，那么在2004年第四次宪法修改之后它就彻底失去了生存的土壤。我们应该摒弃这种观点，原因有二：一是对征收的此种定义与传统大陆法系的观点向左。无论德国、法国还是台湾地区都把税收和收费排除在征收制度之外（至于原因将在下文介绍），因而我们若把征收仅仅定义为包括税收和收费，将不利于对西方发达征收理论的移植和借鉴，进而影响我国行政征收制度的构建（相当于另起炉灶）。第二个也是最关键的一个原因就是修改后的宪法第10条第3款和第13条第3款都把补偿作为征收的一个必要条件，而这与以无偿为特征的税收和收费是有本质区别的。
2、征收与征用。在新修改后的宪法的第10条和第13条中分别使用了“征收”和“征用”两个用语，这与先前的只使用“征用”是一个明显的区别。这既说明了二者存在某些共同之处，所以才会规定在统一法条之中；但它们又是有区别的，否则只用其中一个词就可以了。笔者认为，征收和征用相同之处在于都是为了公共利益的需要，依据法律并在给予补偿的前提下，对公民财产权的限制或剥夺；它们的区别在于征收一般是指对公民财产所有权的限制或剥夺，而征用仅是指对公民财产使用权的暂时剥夺（用完之后还要归还），征用大多适用于紧急状态或者军事、战争等特殊紧急情况下。
（二）征收概念的演变1、传统征收。公民个人权利的真正享有是从资产阶级革命开始的，其中又以《人权宣言》的发表为标志。但即使在那个人权利主义盛行的时代，制宪者们在强调“天赋人权”和明确“私有财产神圣不可侵犯”的同时，也同时要求个人权利的行使要受到社会约束，符合公共利益。当国家基于公益要求，以对公民财产加以特别限制为必要时，就需要对该公民个人的特别牺牲给予补偿，此即为征收。传统的行政征收制度形成于19世纪后半叶，主要是公用征收，即行政主体为了公用事业，按照法定的形式和给予补偿的前提下，以强制方式取得私人不动产所有权或其它物权的程序。传统征收的特点是：（1）征收对象主要是土地等不动产；（2）征收的形式是行政行为；（3）征收目的是为了公用事业，特别是公路、铁路等基础设施建设工程；（4）传统征收以完全补偿要件，而且大多是事先补偿。由上可知，早期公用征收制度还只是一种国家获取财产的手段，其主要目的在于取得土地以满足民生设施建设的需要，此一时期的公用征收制度一般称为“古典征收”。
2、扩张的征收概念。一战之后，国家的任务开始不断扩张，与之相对应，征收——国家与公民直接对抗的主要形式——的概念也在发展，表现在：（1）征收对象由仅仅是财产所有权及其它物权扩展到具有财产价值的各种权利，包括债权、著作权等；（2）征收的形式除通过具体行政行为外还可以直接通过法律实施征收；（3）征收目的不再限于特定、具体的公用事业，扩展为一般的公共利益；（4）征收的补偿范围变为适当补偿，而且必要时（国库亏空）可以不予补偿；（5）征收也不再以对私人财产全部或者部分的剥夺为限，只要对公民财产权有所限制而造成不公平的结果，都可以构成征收的侵害。
3、二次世界大战后，在德国形成了以基本法第14条为基础，辅以联邦法院判例、解释的比较完善的广泛意义的行政征收制度体系 ，该体系包括以下几个部分：（1）狭义的行政征收，也即公益征收，是指“为了执行特定的公共任务，通过法律行为，全部或者部分剥夺基本法第14条第1款第1句规定范围（财产权和继承权）内的具有价值的法律地位的行为。” （2）准征收，是指行政主体违法实施行政行为给公民财产造成损失的情况。德国联邦法院之所以概括出“准征收行为”，就是为了弥补行政主体违法耽误则是受害公民如何取得救济的体系漏洞，因为德国的国家赔偿制度采用的是过错责任原则。（3）征收害，指行政主体实施合法行政行为的附随效果对特定公民财产所造成难以忍受之侵害的行为。例如，修建公路对周边土地价值及居民生活质量造成不利影响的情况。征收害是由行政主体合法行为引起的，但其所造成的不利后果往往是不可预测的，因为客观上确实给受害公民造成了特别牺牲，因而需要给予公正补偿。
二、构建我国行政征收制度的设想如前所述，行政征收制度是私有财产权保护的一个重要组成部分，但是我国现行的行政征收制度却很不完善，而且也不科学，导致现实中由征收引发的问题层出不穷，因而笔者认为，为了维护社会稳定，切实保障公民的私有财产权，必须重建我国的行政征收制度，而首当其冲的就是制定专门的“行政征收法”。因为首先，我国涉及行政征收的法律仅由宪法、土地管理法、城市房地产管理法和中外合资经营企业法等几部法律，而且相互之间有关行政征收条件、程序和补偿范围的规定各不相同，所以有必要制定统一的行政征收法，以避免相同情况因适用法律不同而不同对待的不公平现象的出现。其次，在法治国家时代，尤其是在大陆法系国家，一项制度的建立一般都是立法先行。所以在我国构建行政征收制度，必须有法可依，制定行政征收法。最后，这次修宪明确赋予了公民私有财产权，并把行政征收并补偿作为私有财产权保护制度内的一项内容，而宪法权利变为公民实有权利的过程，也就是宪法实现的过程就必须将纲领性、原则性的宪法具体化并付诸实施。所以，要切实保障公民私有财产权，必须制定专门、统一的行政征收法。
笔者认为，行政征收法的制定应该借鉴德国和台湾地区的经验，主要注意以下几个方面的内容：（一）行政征收对象。传统的行政征收对象主要是土地、房屋等不动产的所有权。因为“动产一般可以买卖契约之方式而取得”，而“该土地之位置不能变移，不易觅其替代物”。 然而福利国家时代的行政征收理论早已突破了上述限制，认为行政征收对象应该包括所有具有财产价值的私权利，如所有权、使用权、债权、著作权等，甚至还包括特定条件下具有财产价值的公权利。但是，“就征收标的之财产权而言，应限于已具体存在之财产价值，而不包括单纯可以获取财产利益之机会或期待可能性……此外，并非一切现有以及可实现之财产价值，皆受宪法财产权保障……因此，另辟道路所至原地段之没落，以及财经政策之变更或废弃，其影响所及之利益，并非财产权”。 需要指出的是，行政征收对象范围的扩大并不意味着对公民权利侵犯的增加，恰恰相反，扩大征收对象范围是将原来不属于征收的情况纳入“征收并赔偿”的权利保障制度之下，同时使以上行为受到行政征收法律的规制。
（二）行政征收目的。在很多国家行政征收又称作“公益征收”，也就是说行政征收必须以“公益”为目的，我国宪法也明确把“为了公共利益的需要”当作征收的一个必要前提条件。但问题是“公共利益”的概念是宽泛和不确定的，对现实中何为公共利益以及某公共利益有多大会因不同主体的主观判断不同而得出不同的结论。所以笔者认为，为了防止行政主体对公共利益的恣意认定，有必要在行政征收法中将其一定程度的具体化。 同时，行政征收不仅必须具有具体的、可实现的公共利益需要，而且行政征收还必须符合比例。比例原则是法治国家的基本原则之一，“征收是因为个人之财产权利，已无法满足公众福利之需求，故而，所谓公共福利，赐以抽象概念之具体化，就必须在征收的个案中显现出该征收计划所要达成的公益必须远超过目前该私有财产所保持的利益。” 行政征收法应该规定只有在相对法定的征收目的是适当而且必要的情况下，行政征收才具有合法性。
（三）征收程序。遵守法定程序是依法行政的应有之义，对于行政征收这类严重影响公民权利的行政行为更易应该在程序上加以严格控制。行政征收必须按照法定程序实施，从而保证所有的，特别是有关公民的权益的重要法律和事实问题都得到充分的考虑和权衡。笔者初步设想我国的行政征收可以遵循以下几个步骤：1、申请。行政征收首先应该由征收主体就征收目的、征收对象和范围、征收方式以及补偿方式和额度等情况一并报法定主管机关核准。2、核准。行政征收主体提出申请后，法定的核准几个营救申请事项是否具有法律依据和符合法律规定进行审查。核准程序是对行政征收的一种事前审查。（3）执行。行政征收的执行应包括公告或通知与发放补偿费两个程序。其中补偿费的数额应该在申请前与被征收人协商并报核准机关核准。
传统公共行政的主要特征篇3
受多年以来计划经济体制传统的影响以及当前进行的改革开放大环境下，在我国的市场经济建设中存在着大量的行政征收行为，例如征收 土地用于道路、房地产或开发区建设，城市旧房拆迁改造等。然而由于我国并没有有关征收的统一立法，行政法学界对行政征收的研究和讨论也几乎处于空白状态，可以说我国还未建立完善、统一的行政征收制度。此外个地方政府大多通过规章甚至一般的红头文件来规定本区域内的征收规则，但因囿于地方利益、基层政府官员素质等因素的影响，各地方有关行政征收的规范性文件对被征收者（公民或集体）利益的保护明显不足，最终导致社会上有关征收的问题频发，已然成为影响社会稳定的一个重要因素。而且综观各国宪法中的财产权保护条款，一般都包括两大部分：首先是规定公民财产权由宪法保障，不容任意侵犯；紧接着就是公民的财产权要受到一定限制，国家在必要时可以对财产进行剥夺或限制（征收）。表面上看来，把侵犯公民财产权利的征收规定在财产权保护保护条款里似乎是矛盾的，实则不然。因为在进入福利国家社会后，政府为了更好的为公众谋福利致使征收在所难免，所以在这一前提下，如何限制征收以及如何保障征收过程中的公民财产权就成了关键所在。宪法中的征收条款则恰恰规定了有关征收的条件、规则，是对征收这一国家公权力侵犯公民财产权的主要活动的规制，所以对征收的规定本质上就是对公民私有财产权的保障。正因为以上两个原因，在2004年的第四次宪法修改的一个主要内容就是在宪法中明确肯定了对私有财产权的保护。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”笔者认为，以此次修宪为契机，建立我国的行政征收制度已势在必行。本文也仅就有关我国行政征收制度的构建作简单构想，以期起到抛砖引玉之效用。
一、征收概念的厘定研究任何事物，必须首先弄清它的概念（内涵和外延），由此之上进行讨论才能有的放矢，令人信服。所以我们在讨论征收这一比较生疏而且模糊的制度前更应如此。
（一）与几个相近概念的比较1、征收与税收和收费。此前行政法学界的主流观点认为征收与税收和收费是一致的，“行政征收是指行政主体根据法律、法规规定，以强制方式无偿取得相对人财产权的一种具体行政行为，包括税收和行政收费两种制度。” 这种观点对我国学者的影响颇深，至今——在第四次宪法修改之后——仍受到部分学者的膜拜。 笔者认为，认为征收即指行政税收和收费的观点如果说在修宪之前还有“在夹缝中偷生”的余地的话，那么在2004年第四次宪法修改之后它就彻底失去了生存的土壤。我们应该摒弃这种观点，原因有二：一是对征收的此种定义与传统大陆法系的观点向左。无论德国、法国还是台湾地区都把税收和收费排除在征收制度之外（至于原因将在下文介绍），因而我们若把征收仅仅定义为包括税收和收费，将不利于对西方发达征收理论的移植和借鉴，进而影响我国行政征收制度的构建（相当于另起炉灶）。第二个也是最关键的一个原因就是修改后的宪法第10条第3款和第13条第3款都把补偿作为征收的一个必要条件，而这与以无偿为特征的税收和收费是有本质区别的。
2、征收与征用。在新修改后的宪法的第10条和第13条中分别使用了“征收”和“征用”两个用语，这与先前的只使用“征用”是一个明显的区别。这既说明了二者存在某些共同之处，所以才会规定在统一法条之中；但它们又是有区别的，否则只用其中一个词就可以了。笔者认为，征收和征用相同之处在于都是为了公共利益的需要，依据法律并在给予补偿的前提下，对公民财产权的限制或剥夺；它们的区别在于征收一般是指对公民财产所有权的限制或剥夺，而征用仅是指对公民财产使用权的暂时剥夺（用完之后还要归还），征用大多适用于紧急状态或者军事、战争等特殊紧急情况下。
（二）征收概念的演变1、传统征收。公民个人权利的真正享有是从资产阶级革命开始的，其中又以《人权宣言》的发表为标志。但即使在那个人权利主义盛行的时代，制宪者们在强调“天赋人权”和明确“私有财产神圣不可侵犯”的同时，也同时要求个人权利的行使要受到社会约束，符合公共利益。当国家基于公益要求，以对公民财产加以特别限制为必要时，就需要对该公民个人的特别牺牲给予补偿，此即为征收。传统的行政征收制度形成于19世纪后半叶，主要是公用征收，即行政主体为了公用事业，按照法定的形式和给予补偿的前提下，以强制方式取得私人不动产所有权或其它物权的程序。传统征收的特点是：（1）征收对象主要是土地等不动产；（2）征收的形式是行政行为；（3）征收目的是为了公用事业，特别是公路、铁路等基础设施建设工程；（4）传统征收以完全补偿要件，而且大多是事先补偿。由上可知，早期公用征收制度还只是一种国家获取财产的手段，其主要目的在于取得土地以满足民生设施建设的需要，此一时期的公用征收制度一般称为“古典征收”。
2、扩张的征收概念。一战之后，国家的任务开始不断扩张，与之相对应，征收——国家与公民直接对抗的主要形式——的概念也在发展，表现在：（1）征收对象由仅仅是财产所有权及其它物权扩展到具有财产价值的各种权利，包括债权、著作权等；（2）征收的形式除通过具体行政行为外还可以直接通过法律实施征收；（3）征收目的不再限于特定、具体的公用事业，扩展为一般的公共利益；（4）征收的补偿范围变为适当补偿，而且必要时（国库亏空）可以不予补偿；（5）征收也不再以对私人财产全部或者部分的剥夺为限，只要对公民财产权有所限制而造成不公平的结果，都可以构成征收的侵害。
3、二次世界大战后，在德国形成了以基本法第14条为基础，辅以联邦法院判例、解释的比较完善的广泛意义的行政征收制度体系 ，该体系包括以下几个部分：（1）狭义的行政征收，也即公益征收，是指“为了执行特定的公共任务，通过主权法律行为，全部或者部分剥夺基本法第14条第1款第1句规定范围（财产权和继承权）内的具有价值的法律地位的行为。” （2）准征收，是指行政主体违法实施行政行为给公民财产造成损失的情况。德国联邦法院之所以概括出“准征收行为”，就是为了弥补行政主体违法耽误则是受害公民如何取得救济的体系漏洞，因为德国的国家赔偿制度采用的是过错责任原则。（3）征收性侵害，指行政主体实施合法行政行为的附随效果对特定公民财产所造成难以忍受之侵害的行为。例如，修建公路对周边土地价值及居民生活质量造成不利影响的情况。征收性侵害是由行政主体合法行为引起的，但其所造成的不利后果往往是不可预测的，因为客观上确实给受害公民造成了特别牺牲，因而需要给予公正补偿。
二、构建我国行政征收制度的设想如前所述，行政征收制度是私有财产权保护的一个重要组成部分，但是我国现行的行政征收制度却很不完善，而且也不科学，导致现实中由征收引发的问题层出不穷，因而笔者认为，为了维护社会稳定，切实保障公民的私有财产权，必须重建我国的行政征收制度，而首当其冲的就是制定专门的“行政征收法”。因为首先，我国涉及行政征收的法律仅由宪法、土地管理法、城市房地产管理法和中外合资经营企业法等几部法律，而且相互之间有关行政征收条件、程序和补偿范围的规定各不相同，所以有必要制定统一的行政征收法，以避免相同情况因适用法律不同而不同对待的不公平现象的出现。其次，在法治国家时代，尤其是在大陆法系国家，一项制度的建立一般都是立法先行。所以在我国构建行政征收制度，必须有法可依，制定行政征收法。最后，这次修宪明确赋予了公民私有财产权，并把行政征收并补偿作为私有财产权保护制度内的一项内容，而宪法权利变为公民实有权利的过程，也就是宪法实现的过程就必须将纲领性、原则性的宪法具体化并付诸实施。所以，要切实保障公民私有财产权，必须制定专门、统一的行政征收法。
笔者认为，行政征收法的制定应该借鉴德国和台湾地区的经验，主要注意以下几个方面的内容：（一）行政征收对象。传统的行政征收对象主要是土地、房屋等不动产的所有权。因为“动产一般可以买卖契约之方式而取得”，而“该土地之位置不能变移，不易觅其替代物”。 然而福利国家时代的行政征收理论早已突破了上述限制，认为行政征收对象应该包括所有具有财产价值的私权利，如所有权、使用权、债权、著作权等，甚至还包括特定条件下具有财产价值的公权利。但是，“就征收标的之财产权而言，应限于已具体存在之财产价值，而不包括单纯可以获取财产利益之机会或期待可能性……此外，并非一切现有以及可实现之财产价值，皆受宪法财产权保障……因此，另辟道路所至原地段之没落，以及财经政策之变更或废弃，其影响所及之利益，并非财产权”。 需要指出的是，行政征收对象范围的扩大并不意味着对公民权利侵犯的增加，恰恰相反，扩大征收对象范围是将原来不属于征收的情况纳入“征收并赔偿”的权利保障制度之下，同时使以上行为受到行政征收法律的规制。
（二）行政征收目的。在很多国家行政征收又称作“公益征收”，也就是说行政征收必须以“公益”为目的，我国宪法也明确把“为了公共利益的需要”当作征收的一个必要前提条件。但问题是“公共利益”的概念是宽泛和不确定的，对现实中何为公共利益以及某公共利益有多大会因不同主体的主观判断不同而得出不同的结论。所以笔者认为，为了防止行政主体对公共利益的恣意认定，有必要在行政征收法中将其一定程度的具体化。 同时，行政征收不仅必须具有具体的、可实现的公共利益需要，而且行政征收还必须符合比例。比例原则是法治国家的基本原则之一，“征收是因为个人之财产权利，已无法满足公众福利之需求，故而，所谓公共福利，赐以抽象概念之具体化，就必须在征收的个案中显现出该征收计划所要达成的公益必须远超过目前该私有财产所保持的利益。” 行政征收法应该规定只有在相对法定的征收目的是适当而且必要的情况下，行政征收才具有合法性。
（三）征收程序。遵守法定程序是依法行政的应有之义，对于行政征收这类严重影响公民权利的行政行为更易应该在程序上加以严格控制。行政征收必须按照法定程序实施，从而保证所有的，特别是有关公民的权益的重要法律和事实问题都得到充分的考虑和权衡。笔者初步设想我国的行政征收可以遵循以下几个步骤：1、申请。行政征收首先应该由征收主体就征收目的、征收对象和范围、征收方式以及补偿方式和额度等情况一并报法定主管机关核准。2、核准。行政征收主体提出申请后，法定的核准几个营救申请事项是否具有法律依据和符合法律规定进行审查。核准程序是对行政征收的一种事前审查。（3）执行。行政征收的执行应包括公告或通知与发放补偿费两个程序。其中补偿费的数额应该在申请前与被征收人协商并报核准机关核准。
（四）补偿。在德国、日本等大陆法系国家，行政征收一般都被认为属于财产赔偿或行政补偿制度的内容，因为有征收必有补偿，补偿是行政征收这一国家侵犯私人财产权的行为具有正当性和为人们所接受的基础。因而，笔者认为在这一意义上，行政征收理论可以说是有关如何补偿的理论。
传统公共行政的主要特征篇4
受多年以来计划经济体制传统的影响以及当前进行的改革开放大环境下，在我国的市场经济建设中存在着大量的行政征收行为，例如征收土地用于道路、房地产或开发区建设，城市旧房拆迁改造等。然而由于我国并没有有关征收的统一立法，行政法学界对行政征收的研究和讨论也几乎处于空白状态，可以说我国还未建立完善、统一的行政征收制度。此外个地方政府大多通过规章甚至一般的红头文件来规定本区域内的征收规则，但因囿于地方利益、基层政府官员素质等因素的影响，各地方有关行政征收的规范性文件对被征收者（公民或集体）利益的保护明显不足，最终导致社会上有关征收的问题频发，已然成为影响社会稳定的一个重要因素。而且综观各国宪法中的财产权保护条款，一般都包括两大部分：首先是规定公民财产权由宪法保障，不容任意侵犯；紧接着就是公民的财产权要受到一定限制，国家在必要时可以对财产进行剥夺或限制（征收）。表面上看来，把侵犯公民财产权利的征收规定在财产权保护保护条款里似乎是矛盾的，实则不然。因为在进入福利国家社会后，政府为了更好的为公众谋福利致使征收在所难免，所以在这一前提下，如何限制征收以及如何保障征收过程中的公民财产权就成了关键所在。宪法中的征收条款则恰恰规定了有关征收的条件、规则，是对征收这一国家公权力侵犯公民财产权的主要活动的规制，所以对征收的规定本质上就是对公民私有财产权的保障。正因为以上两个原因，在2004年的第四次宪法修改的一个主要内容就是在宪法中明确肯定了对私有财产权的保护。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”笔者认为，以此次修宪为契机，建立我国的行政征收制度已势在必行。本文也仅就有关我国行政征收制度的构建作简单构想，以期起到抛砖引玉之效用。
一、征收概念的厘定研究任何事物，必须首先弄清它的概念（内涵和外延），由此之上进行讨论才能有的放矢，令人信服。所以我们在讨论征收这一比较生疏而且模糊的制度前更应如此。
（一）与几个相近概念的比较1、征收与税收和收费。此前行政法学界的主流观点认为征收与税收和收费是一致的，“行政征收是指行政主体根据法律、法规规定，以强制方式无偿取得相对人财产权的一种具体行政行为，包括税收和行政收费两种制度。”这种观点对我国学者的影响颇深，至今——在第四次宪法修改之后——仍受到部分学者的膜拜。笔者认为，认为征收即指行政税收和收费的观点如果说在修宪之前还有“在夹缝中偷生”的余地的话，那么在2004年第四次宪法修改之后它就彻底失去了生存的土壤。我们应该摒弃这种观点，原因有二：一是对征收的此种定义与传统大陆法系的观点向左。无论德国、法国还是台湾地区都把税收和收费排除在征收制度之外（至于原因将在下文介绍），因而我们若把征收仅仅定义为包括税收和收费，将不利于对西方发达征收理论的移植和借鉴，进而影响我国行政征收制度的构建（相当于另起炉灶）。第二个也是最关键的一个原因就是修改后的宪法第10条第3款和第13条第3款都把补偿作为征收的一个必要条件，而这与以无偿为特征的税收和收费是有本质区别的。
2、征收与征用。在新修改后的宪法的第10条和第13条中分别使用了“征收”和“征用”两个用语，这与先前的只使用“征用”是一个明显的区别。这既说明了二者存在某些共同之处，所以才会规定在统一法条之中；但它们又是有区别的，否则只用其中一个词就可以了。笔者认为，征收和征用相同之处在于都是为了公共利益的需要，依据法律并在给予补偿的前提下，对公民财产权的限制或剥夺；它们的区别在于征收一般是指对公民财产所有权的限制或剥夺，而征用仅是指对公民财产使用权的暂时剥夺（用完之后还要归还），征用大多适用于紧急状态或者军事、战争等特殊紧急情况下。
（二）征收概念的演变1、传统征收。公民个人权利的真正享有是从资产阶级革命开始的，其中又以《人权宣言》的发表为标志。但即使在那个人权利主义盛行的时代，制宪者们在强调“天赋人权”和明确“私有财产神圣不可侵犯”的同时，也同时要求个人权利的行使要受到社会约束，符合公共利益。当国家基于公益要求，以对公民财产加以特别限制为必要时，就需要对该公民个人的特别牺牲给予补偿，此即为征收。传统的行政征收制度形成于19世纪后半叶，主要是公用征收，即行政主体为了公用事业，按照法定的形式和给予补偿的前提下，以强制方式取得私人不动产所有权或其它物权的程序。传统征收的特点是：（1）征收对象主要是土地等不动产；（2）征收的形式是行政行为；（3）征收目的是为了公用事业，特别是公路、铁路等基础设施建设工程；（4）传统征收以完全补偿要件，而且大多是事先补偿。由上可知，早期公用征收制度还只是一种国家获取财产的手段，其主要目的在于取得土地以满足民生设施建设的需要，此一时期的公用征收制度一般称为“古典征收”。
2、扩张的征收概念。一战之后，国家的任务开始不断扩张，与之相对应，征收——国家与公民直接对抗的主要形式——的概念也在发展，表现在：（1）征收对象由仅仅是财产所有权及其它物权扩展到具有财产价值的各种权利，包括债权、著作权等；（2）征收的形式除通过具体行政行为外还可以直接通过法律实施征收；（3）征收目的不再限于特定、具体的公用事业，扩展为一般的公共利益；（4）征收的补偿范围变为适当补偿，而且必要时（国库亏空）可以不予补偿；（5）征收也不再以对私人财产全部或者部分的剥夺为限，只要对公民财产权有所限制而造成不公平的结果，都可以构成征收的侵害。
3、二次世界大战后，在德国形成了以基本法第14条为基础，辅以联邦法院判例、解释的比较完善的广泛意义的行政征收制度体系，该体系包括以下几个部分：（1）狭义的行政征收，也即公益征收，是指“为了执行特定的公共任务，通过法律行为，全部或者部分剥夺基本法第14条第1款第1句规定范围（财产权和继承权）内的具有价值的法律地位
的行为。”（2）准征收，是指行政主体违法实施行政行为给公民财产造成损失的情况。德国联邦法院之所以概括出“准征收行为”，就是为了弥补行政主体违法耽误则是受害公民如何取得救济的体系漏洞，因为德国的国家赔偿制度采用的是过错责任原则。（3）征收害，指行政主体实施合法行政行为的附随效果对特定公民财产所造成难以忍受之侵害的行为。例如，修建公路对周边土地价值及居民生活质量造成不利影响的情况。征收害是由行政主体合法行为引起的，但其所造成的不利后果往往是不可预测的，因为客观上确实给受害公民造成了特别牺牲，因而需要给予公正补偿。
二、构建我国行政征收制度的设想如前所述，行政征收制度是私有财产权保护的一个重要组成部分，但是我国现行的行政征收制度却很不完善，而且也不科学，导致现实中由征收引发的问题层出不穷，因而笔者认为，为了维护社会稳定，切实保障公民的私有财产权，必须重建我国的行政征收制度，而首当其冲的就是制定专门的“行政征收法”。因为首先，我国涉及行政征收的法律仅由宪法、土地管理法、城市房地产管理法和中外合资经营企业法等几部法律，而且相互之间有关行政征收条件、程序和补偿范围的规定各不相同，所以有必要制定统一的行政征收法，以避免相同情况因适用法律不同而不同对待的不公平现象的出现。其次，在法治国家时代，尤其是在大陆法系国家，一项制度的建立一般都是立法先行。所以在我国构建行政征收制度，必须有法可依，制定行政征收法。最后，这次修宪明确赋予了公民私有财产权，并把行政征收并补偿作为私有财产权保护制度内的一项内容，而宪法权利变为公民实有权利的过程，也就是宪法实现的过程就必须将纲领性、原则性的宪法具体化并付诸实施。所以，要切实保障公民私有财产权，必须制定专门、统一的行政征收法。
笔者认为，行政征收法的制定应该借鉴德国和台湾地区的经验，主要注意以下几个方面的内容：（一）行政征收对象。传统的行政征收对象主要是土地、房屋等不动产的所有权。因为“动产一般可以买卖契约之方式而取得”，而“该土地之位置不能变移，不易觅其替代物”。然而福利国家时代的行政征收理论早已突破了上述限制，认为行政征收对象应该包括所有具有财产价值的私权利，如所有权、使用权、债权、著作权等，甚至还包括特定条件下具有财产价值的公权利。但是，“就征收标的之财产权而言，应限于已具体存在之财产价值，而不包括单纯可以获取财产利益之机会或期待可能性……此外，并非一切现有以及可实现之财产价值，皆受宪法财产权保障……因此，另辟道路所至原地段之没落，以及财经政策之变更或废弃，其影响所及之利益，并非财产权”。需要指出的是，行政征收对象范围的扩大并不意味着对公民权利侵犯的增加，恰恰相反，扩大征收对象范围是将原来不属于征收的情况纳入“征收并赔偿”的权利保障制度之下，同时使以上行为受到行政征收法律的规制。
（二）行政征收目的。在很多国家行政征收又称作“公益征收”，也就是说行政征收必须以“公益”为目的，我国宪法也明确把“为了公共利益的需要”当作征收的一个必要前提条件。但问题是“公共利益”的概念是宽泛和不确定的，对现实中何为公共利益以及某公共利益有多大会因不同主体的主观判断不同而得出不同的结论。所以笔者认为，为了防止行政主体对公共利益的恣意认定，有必要在行政征收法中将其一定程度的具体化。同时，行政征收不仅必须具有具体的、可实现的公共利益需要，而且行政征收还必须符合比例。比例原则是法治国家的基本原则之一，“征收是因为个人之财产权利，已无法满足公众福利之需求，故而，所谓公共福利，赐以抽象概念之具体化，就必须在征收的个案中显现出该征收计划所要达成的公益必须远超过目前该私有财产所保持的利益。”行政征收法应该规定只有在相对法定的征收目的是适当而且必要的情况下，行政征收才具有合法性。
（三）征收程序。遵守法定程序是依法行政的应有之义，对于行政征收这类严重影响公民权利的行政行为更易应该在程序上加以严格控制。行政征收必须按照法定程序实施，从而保证所有的，特别是有关公民的权益的重要法律和事实问题都得到充分的考虑和权衡。笔者初步设想我国的行政征收可以遵循以下几个步骤：1、申请。行政征收首先应该由征收主体就征收目的、征收对象和范围、征收方式以及补偿方式和额度等情况一并报法定主管机关核准。2、核准。行政征收主体提出申请后，法定的核准几个营救申请事项是否具有法律依据和符合法律规定进行审查。核准程序是对行政征收的一种事前审查。（3）执行。行政征收的执行应包括公告或通知与发放补偿费两个程序。其中补偿费的数额应该在申请前与被征收人协商并报核准机关核准。
传统公共行政的主要特征篇5
移动互联网时代公共危机传播的特征可以被总结为五大特点：自主互动性、民主平权性、即时高到达性、媒介融合性和国际扩散性。
自主互动性。传统传播方式将受众当作没有差异的“大众”，受众几乎没有发言权，只能接受经过大众媒体过滤和选择的信息与观点——拉斯韦尔5W传播模式中甚至没有任何大众反馈。虽然后续研究中，“反馈”已经成为一个重要研究对象，但是大部分研究依然只是将反馈作为大众传播的附属品。然而，在互联网和手机的时代，大众已不仅是“受众”，他们以某种“自组织”形式自行选择和传播信息——大众已经成为了泛媒介时代最重要的传播参与者。
民主平权性。泛媒介时代的平权性表现在任何人均可以平等地获取信息，也可以平等地传播信息。互联网给人类带来了海量、免费、可检索的信息，任何人只要想到要寻找信息，第一选择就是互联网络；同时，互联网也提供了博客、论坛、聊天室等各种公众信息并传播给其他公众的免费、便捷和快速的传播渠道。手机的平权性更是与生俱来的——任何人都能使用手机向其他人传播信息。被称为“数字时代麦克卢汉”的保罗·莱文森认为，手机最大限度地增进了人们说话的机会，因而为人们创造了民主的氛围，也使他们获得了实际民主的权利。
即时高到达性。即时高到达性是即时性特点与高到达性特点的综合描述，这两个特性一直是人际媒介（如电话、传真等）的主要特征，相对于电视等大众媒介，人际媒介使得信源传输的信息以最快的速度到达信宿且使得信宿接受并关注到这条信息。手机和互联网等新兴媒介的出现混淆了大众媒介和人际媒介的界限，它们既具备人际媒介的即时性和高到达特征，也具备大众媒介的大规模和高覆盖特征。
媒介融合性。互联网媒介依赖“超文本”（Hypertext）将包括文本、图片、声音、视频等各种媒介符号完美地结合了起来。网际信源通过超文本标记语言( HTML) 描述讯息，受众使用普通浏览器接受和读取(看、听)信息。随着3G时代的到来，手机也将逐渐取代电脑成为首选终端——用户只需通过手机、无需借助电脑就可完成文字、图片、音频、视频的获取和。可以认为，新兴媒介的出现加速了传统媒介的融合，新兴媒介可以承载传统媒介传播的所有讯息，这也进一步印证了麦克卢汉的“媒介即讯息”论。
国际扩散性。随着“全球化”从一种趋势逐渐成为一种既成的事实，公共危机已经成为了全球性话题。如2003年从我国爆发的SARS危机，最终造成了全球性影响，据世界卫生组织统计SARS在全球范围内一共造成了29个国家8096个确诊病例，造成774人死亡。与此同时，超远距离实时地泛媒介信息传播能力和国际组织、外国政府、外国媒体和外国民众对危机信息的渴求，使得公共危机传播呈现一种强烈的国际扩散形态。
2.移动互联网带来的挑战
以上特征使得泛媒介传播特征明显地区分于传统媒介，也给公共危机传播带来了显著的影响。
首先，泛媒介时代的自主互动性和民主平权特征使得传统媒介时代政府通过控制大众传媒而隐瞒危机成为不可能——公共危机一旦爆发，各种危机信息很快地就会被“自主的”公众通过互联网和手机媒介进行广泛传播。传统危机传播模式中，政府是绝对权威的“信源”，政府通过大众媒介这个“渠道”将危机相关的各类信息传播给大众“信宿”。而在泛媒介时代，任何人都可能是危机信源，通过各种新兴媒介将无法“把关”、未经选择的信息传播给所有大众。
其次，泛媒介的即时性、高到达性和媒介融合等特征，使得危机信息能够以更快的速度、更广的维度和更丰富的形态展现给处于危急之中和危机之外的所有公众。高速、广泛和丰富的信息固然使得处于真实危机或拟态危机中的人对于公共危机有更快速、更深刻地认识；然而同时这也可能加剧人们对危机的恐慌、使得拟态危机带来二次甚至更多次伤害。
最后，泛媒介的媒介融合与国际扩散特征，使得公共危机不再属于一个国家，而属于整个“地球村”。拥有不同文化背景、意识形态、政治倾向、的地球村公民、媒体、政府和国际组织都被发生在一个国家、一个地区的公共危机直接或间接的影响。于是，政府对公共危机传播的治理，也不再局限于本国范围之内——政府的治理需要考虑其他国家民众、媒体的看法，需要承受来自其他国家政府和国际组织的压力。泛媒介时代，政府公共危机治理的内涵已经从国家社会系统内部的控制，转变为社会系统内外部环境的协调。
综上所述，泛媒介时代的来临不但为政府的公共危机传播治理提供了新的武器和方法，同时也不可避免地带来了严峻的挑战。
3.利用移动互联网技术进行公共危机传播治理
为了应对移动互联网时代公共危机传播带来的新问题和新挑战，也可以利用各种新的移动互联网技术进行支持。
高性能协议分析技术。由于移动互联网通过3G、EDGE、GPRS、WLAN等各种传输协议进行数据传输，同时通过HTTP、POP3、SMTP、FTP等应用层协议进行各种应用数据的传输。因此，需要利用Map-Reduce、CORBA、Web Service等分布式计算技术，对各种协议进行数据分析，将在移动互联网上传输的二进制信息流还原为实际用户输入或者看到的文本、图片、视频信息。
海量非结构化数据存储技术。由于移动互联网数据量非常大，为了有效地对这些数据进行分析，在完成协议分析之后，还需要将数据存储下来。而互联网上数据类型各种各样，且大部分数据是文本、图片、视频、音乐等非结构化数据，因此需要利用分布式数据库、分布式文件系统、分布式非结构化信息处理等技术，将这些数据存储下来。
数据挖掘和检索技术。同样因为数据量太大，为了更加有效地进行数据分析和查询，需要利用数据挖掘和检索技术。目前，常用的移动互联网数据挖掘技术包括：分类技术——首先从数据中选出已经分好类的训练集，在该训练集上运用数据挖掘分类的技术，建立分类模型，对于没有分类的数据进行分类。聚类技术——聚类和分类的区别是聚集不依赖于预先定义好的类，不需要训练集。关联规则和序列模式的发现技术——关联是某种事物发生时其他事物会发生的这样一种联系。预测技术——通过分类或估值得出模型，该模型用于对未知变量的预言。
【参考文献】
传统公共行政的主要特征篇6
传统意义上的村庄是“农村村民居住和从事各种生产的聚居点”，人口相对分散、有明显的同质性、社会结构较单一，主体人口为农业人口，基本的生产活动是农业生产。但是，随着中国都市化的迅速发展，一些村庄逐步丧失或部分丧失传统村庄的基本特征和功能，职业分化、人口流动、产业结构变化，均质性被打破，社会结构日趋复杂。依据都市化即是农业人口向非农业人口转变并在某个区域（城市、城镇）集中的过程这一界定，我把这种村（居）民拥有宅基地和私人房屋产权，没有或少量拥有村集体农地和集体财产，第二、三产业已经取代农业成为主要产业，村（居）民已经全部或部分变成非农业户口，兼有大量外来人口入住的村庄称之为都市型村庄。从总体特征上看，由于中国地域广大，都市型村庄在区位环境、拥有的社会资源、管理体制、发展模式上存在巨大差异，使得这些村庄特质迥异，难以归类。然而，这些村庄也有许多共性特征，如公共基础设施建设、公共服务和社会福利等公共事务的管理上，都还没有完全纳入到城（镇）的总体规划中，集体经济、集体资产、独特的“村籍”制度还在一定范围内存在并利益分配和社会管理过程中仍发挥着重要作用等。实现情况表明，当下都市型村庄既没有完全拥有现代意义上的都市社区特质，也没有完全失去传统村庄的要素特征，呈现出传统村庄向都市社区转型的过渡性特征。
二、都市型村庄社区治理过程中的主客体要素现状分析
社区治理是指在一定的地域范围内，“依托于政府组织、民营组织、社会组织和居民自治组织以及个人等各种网络体系，应对社区内的公共问题，共同完成和实现社区社会事务管理和公共服务的过程”。都市型村庄社区治理系统聚合了不同于城、乡社区治理的主体与客体、内部规制和外部环境等多要素，其中每一个要素的变动都会对系统运行产生深刻影响，尤其是主客体要素。
（一）都市型村庄社区治理主体的二元化要素特征和多元化结构性特征
正在成长的都市型村庄社会治理主体，既包括政治性的组织，也包括营利性组织、非营利性组织和其他社会组织等。社区治理逐步形成从政府一元走向村（居）民委员会、各类社会组织、专业社区工作者、社区居民等多元主体并存的架构。
从法律层面看，党的基层组织有权力对村（居）委会进行政治上的领导，对社区内的各类组织进行宏观协调，政府派出机构有义务对村（居）委会进行业务上的指导，推动社区各项建设活动的开展。村（居）委会接受政府业务上指导，动员、组织社区内的各类服务性的营利性组织和非营利性组织以及其他社会组织为社区提供相关产品和服务，丰富社区居民物质文化生活，增进社区居民的社区认同，共同治理社区事务，并协助政府开展相关工作。
从现实层面看，由于都市型村庄社区本地人口与外来人口并存、农村人口与城市人口并存、农村集体经济组织与自治性的社会组织并存，社区治理主体要素呈现出明显的城乡二元化特征；社区内包括（村）居民委员会在内的各类社会组织组织发育迟缓，成熟度不高，组织和社会动员能力都非常弱，专业社区工作者队伍尚未完全建构起来，社会资源相对不足，在处理社区事务的过程中，客观上存在着借助党和政府权威，依赖政府财政和政策上的支持，由此形成了“以执政党为圆心的同心圆状的中心一边缘型治理结构”，凸显出基层党组织在多元社区共治中的核心地位，社会组织边缘化，社区治理主体多元并存、层次分明的结构性特征。
（二）都市型村庄社区治理的客体的复杂性和不确定性
都市型村庄社区治理的客体是社区公共事务和公共服务。《宪法》确认村（居）委会的功能是调解民间纠纷、协助维护社会治安、办理公共事务、公益事业、反映群众意见要求、提出建议等。《城居法》确认的社区公共事务还包括：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；开展便民利民的社区服务活动，兴办有关的服务事业。《村居法》确认的社区公共事务还包括：管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营机制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益；宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务、爱护公共财产，维护村民的合法权益，发展文化教育，普及科技知识，促进男女平等，做好计划生育工作，促进村与村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动等。
处于过渡期的都市型村庄，由于土地、户籍、人口、生产方式、生活方式、社区组织、行政管理等方面的城乡二元化特征，致使其在社区治理过程中遇到的经济、文化、社会、空间、环境等方面的各种社会问题比成熟的城市社区和传统村庄量要大、复杂程度更高，解决难度更大。有些村庄既要管理本村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；支持集体经济组织依法独立进行经济活动，维护农村农业经营机制，又要负责征地拆迁、村庄规划、居民安置以及相关的利益分配，保障集体经济组织和村民、其他经营者的合法财产权和其他合法权益；既要履行宪法规定的义务，又要解决化解二元并存带来的诸如促进城乡融合等特殊性问题等。社区治理客体不仅点多、面广、矛盾错综复杂，而且变动性大，无法简单依据《城居法》或是《村居法》来加以界定，只能依据各个社区具体情况相机界定。
三、优化社区治理主客体要素，建设都市型村庄社区
当下都市型村庄社区治理缺乏直接可资参考、借鉴的经验，建构切合都市型村庄特点、规范有效的治理规制，协调各方利益和矛盾，实现都市型村庄社区善治，必须按照城乡“一体化”思路，参照都市社区要素特征，整体布局、统筹规划、拓展思路、创新体制。
（一）提升社区治理主体能力，建构科学的社区治理主体架构和治理结构
充分认识各类主体在社区治理中的职责和作用，建立多元共治的主体架构，形成内含科学分工与合作机制的以社区（村）居委会为轴心、基层党组织为核心、其他主体参与其中的交互式的新型社区治理主体架构和治理结构。
第一，加强党和政府的领导，大力培育和扶持社区内各类社会组织，理顺社区内集体经济组织和社会组织、行政组织与社会组织以及社会组织内部的关系，明晰其结构与功能，避免出现“缺位”、“越位”、“错位”等职能的交叉、功能紊乱现象。
第二，依法加强对社会组织的管理与监督，逐步弱化社区组织行政功能，增强社区内行政部门的行政能力；强化社会组织的自治性，提高社会组织的自治能力，建构合理的社区治理结构，建立社会资源、权利共享，社会义务、责任分担机制，维护社区内部的行政组织与社会组织平等地位，促进其协同发展。
第三，打破以集体土地产权为核心的“村籍”制度，赋予外来人口和本地人口在社区治理中的平等主体地位，建立各类社区治理主体共同参与社区治理的民主制度、决策程序和协调机制，完善相关政策，发挥村（居）委会在社区治理中的轴心作用，确保各类社会组织和社区居民对社区重大事务的决策、治理的知情权、参与权、表达权和监督权，使社区治理制度化、民主化、程序化。
（二）厘清社区治理客体属性，建构城乡一体化的社区治理模式
都市型村庄社区治理客体不仅包括了原来村集体管理的事务，还政府改革职能转换过程中剥离出来的社会管理事务和村庄都市化过程中衍生出的一些新事务，尽管内容复杂，治理过程权责关系模糊。但从性质上还是可以分为几大类：经济工作、行政工作、社会工作、其他工作。社区治理必须在厘清社区事务和公共服务类别的基础上，依法界定集体经济组织、行政组织、村（居）委会组织以及其他社会组织在社区事务治理过程中的权责关系，坚持城乡一体化思路，以提升“城市性”为目标，建构和完善社区治理机制和模式。
第一，（村）居委会依法加强对社区类各类经济组织的经营资质的审核，运行过程的监管，营造优良的经营环境，协调经济组织间以及经济组织与社区居民间的经济利益矛盾和纠纷。以依法拥有村集体经济和土地资源管理权为依托，结合都市型村庄的特点，总体规划村庄经济发展，采用多种方式经营集体土地和资产；立足都市农业，发挥集体经济组织和第一产业优势，构建集农业生产、观光、旅游、休闲于一体，三大产业协同发展的经济架构，发展社区经济。
第二，基层党组织依法履行领导和支持本社区基层民主政治建设职能，保障社区居民民主参与社区治理的权利。以关涉社区共同利益的事务为抓手，开展丰富多彩的宣传教育活动，提高社区居民的民主法治意识，吸引社区居民依照程序参与社区治理，激发其参与热情，培养政治理性，锻炼和提高自治能力，形成制度化、规范化、程序化的社区政治生活。
第三，加强公共文化服务体系建设，拓展文化活动的空间，建设文化惠民和文化共享机制；寻找有特色的文化发展定位，在继承乡村优秀传统文化的基础上，促进城乡文化的融合，实现文化创新；社区的真正本质是社区精神，通过开展社区文化建设活动，增进社区治理主体间的了解与理解，增进社区认同，形成与乡村优秀传统文化要素结合、体现城市文明和时代精神内核的社区精神。
第四，坚持以人为本的发展理念，立足现状，以村庄规划和环境整治为着力点，以社区公共服务为核心，整合社会资本，统筹规划社区公共服务，完善公共服务政策；大力培育和扶持社区内经济组织、非营利性组和其他社会组织，鼓励其参与社区公共服务建设，承担社会责任；建立和完善社区公共服务资金投入保障机制、教育培训机制以及各项工作的综合协调机制，逐步建立和完善以政府为主导，由民间社会组织和居民共同参与的、涵盖所有人口的多元化、多层次的社区公共服务体系，实现社区公共服务均等化。
参考文献：
传统公共行政的主要特征篇7
传统意义上的村庄是“农村村民居住和从事各种生产的聚居点”，人口相对分散、有明显的同质性、社会结构较单一，主体人口为农业人口，基本的生产活动是农业生产。但是，随着中国都市化的迅速发展，一些村庄逐步丧失或部分丧失传统村庄的基本特征和功能，职业分化、人口流动、产业结构变化，均质性被打破，社会结构日趋复杂。依据都市化即是农业人口向非农业人口转变并在某个区域（城市、城镇）集中的过程这一界定，我把这种村（居）民拥有宅基地和私人房屋产权，没有或少量拥有村集体农地和集体财产，第二、三产业已经取代农业成为主要产业，村（居）民已经全部或部分变成非农业户口，兼有大量外来人口入住的村庄称之为都市型村庄。从总体特征上看，由于中国地域广大，都市型村庄在区位环境、拥有的社会资源、管理体制、发展模式上存在巨大差异，使得这些村庄特质迥异，难以归类。然而，这些村庄也有许多共性特征，如公共基础设施建设、公共服务和社会福利等公共事务的管理上，都还没有完全纳入到城（镇）的总体规划中，集体经济、集体资产、独特的“村籍”制度还在一定范围内存在并利益分配和社会管理过程中仍发挥着重要作用等。实现情况表明，当下都市型村庄既没有完全拥有现代意义上的都市社区特质，也没有完全失去传统村庄的要素特征，呈现出传统村庄向都市社区转型的过渡性特征。
二、都市型村庄社区治理过程中的主客体要素现状分析
社区治理是指在一定的地域范围内，“依托于政府组织、民营组织、社会组织和居民自治组织以及个人等各种网络体系，应对社区内的公共问题，共同完成和实现社区社会事务管理和公共服务的过程”。都市型村庄社区治理系统聚合了不同于城、乡社区治理的主体与客体、内部规制和外部环境等多要素，其中每一个要素的变动都会对系统运行产生深刻影响，尤其是主客体要素。
（一）都市型村庄社区治理主体的二元化要素特征和多元化结构性特征
正在成长的都市型村庄社会治理主体，既包括政治性的组织，也包括营利性组织、非营利性组织和其他社会组织等。社区治理逐步形成从政府一元走向村（居）民委员会、各类社会组织、专业社区工作者、社区居民等多元主体并存的架构。
从法律层面看，党的基层组织有权力对村（居）委会进行政治上的领导，对社区内的各类组织进行宏观协调，政府派出机构有义务对村（居）委会进行业务上的指导，推动社区各项建设活动的开展。村（居）委会接受政府业务上指导，动员、组织社区内的各类服务性的营利性组织和非营利性组织以及其他社会组织为社区提供相关产品和服务，丰富社区居民物质文化生活，增进社区居民的社区认同，共同治理社区事务，并协助政府开展相关工作。
从现实层面看，由于都市型村庄社区本地人口与外来人口并存、农村人口与城市人口并存、农村集体经济组织与自治性的社会组织并存，社区治理主体要素呈现出明显的城乡二元化特征；社区内包括（村）居民委员会在内的各类社会组织组织发育迟缓，成熟度不高，组织和社会动员能力都非常弱，专业社区工作者队伍尚未完全建构起来，社会资源相对不足，在处理社区事务的过程中，客观上存在着借助党和政府权威，依赖政府财政和政策上的支持，由此形成了“以执政党为圆心的同心圆状的中心一边缘型治理结构”，凸显出基层党组织在多元社区共治中的核心地位，社会组织边缘化，社区治理主体多元并存、层次分明的结构性特征。
（二）都市型村庄社区治理的客体的复杂性和不确定性
都市型村庄社区治理的客体是社区公共事务和公共服务。《宪法》确认村（居）委会的功能是调解民间纠纷、协助维护社会治安、办理公共事务、公益事业、反映群众意见要求、提出建议等。《城居法》确认的社区公共事务还包括：宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；开展便民利民的社区服务活动，兴办有关的服务事业。《村居法》确认的社区公共事务还包括：管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营机制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益；宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务、爱护公共财产，维护村民的合法权益，发展文化教育，普及科技知识，促进男女平等，做好计划生育工作，促进村与村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；支持服务性、公益性、互社会组织依法开展活动等。
处于过渡期的都市型村庄，由于土地、户籍、人口、生产方式、生活方式、社区组织、行政管理等方面的城乡二元化特征，致使其在社区治理过程中遇到的经济、文化、社会、空间、环境等方面的各种社会问题比成熟的城市社区和传统村庄量要大、复杂程度更高，解决难度更大。有些村庄既要管理本村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；支持集体经济组织依法独立进行经济活动，维护农村农业经营机制，又要负责征地拆迁、村庄规划、居民安置以及相关的利益分配，保障集体经济组织和村民、其他经营者的合法财产权和其他合法权益；既要履行宪法规定的义务，又要解决化解二元并存带来的诸如促进城乡融合等特殊性问题等。社区治理客体不仅点多、面广、矛盾错综复杂，而且变动性大，无法简单依据《城居法》或是《村居法》来加以界定，只能依据各个社区具体情况相机界定。
三、优化社区治理主客体要素，建设都市型村庄社区
当下都市型村庄社区治理缺乏直接可资参考、借鉴的经验，建构切合都市型村庄特点、规范有效的治理规制，协调各方利益和矛盾，实现都市型村庄社区善治，必须按照城乡“一体化”思路，参照都市社区要素特征，整体布局、统筹规划、拓展思路、创新体制。
（一）提升社区治理主体能力，建构科学的社区治理主体架构和治理结构
充分认识各类主体在社区治理中的职责和作用，建立多元共治的主体架构，形成内含科学分工与合作机制的以社区（村）居委会为轴心、基层党组织为核心、其他主体参与其中的交互式的新型社区治理主体架构和治理结构。
第一，加强党和政府的领导，大力培育和扶持社区内各类社会组织，理顺社区内集体经济组织和社会组织、行政组织与社会组织以及社会组织内部的关系，明晰其结构与功能，避免出现“缺位”、“越位”、“错位”等职能的交叉、功能紊乱现象。
第二，依法加强对社会组织的管理与监督，逐步弱化社区组织行政功能，增强社区内行政部门的行政能力；强化社会组织的自治性，提高社会组织的自治能力，建构合理的社区治理结构，建立社会资源、权利共享，社会义务、责任分担机制，维护社区内部的行政组织与社会组织平等地位，促进其协同发展。
第三，打破以集体土地产权为核心的“村籍”制度，赋予外来人口和本地人口在社区治理中的平等主体地位，建立各类社区治理主体共同参与社区治理的民主制度、决策程序和协调机制，完善相关政策，发挥村（居）委会在社区治理中的轴心作用，确保各类社会组织和社区居民对社区重大事务的决策、治理的知情权、参与权、表达权和监督权，使社区治理制度化、民主化、程序化。
（二）厘清社区治理客体属性，建构城乡一体化的社区治理模式
都市型村庄社区治理客体不仅包括了原来村集体管理的事务，还政府改革职能转换过程中剥离出来的社会管理事务和村庄都市化过程中衍生出的一些新事务，尽管内容复杂，治理过程权责关系模糊。但从性质上还是可以分为几大类：经济工作、行政工作、社会工作、其他工作。社区治理必须在厘清社区事务和公共服务类别的基础上，依法界定集体经济组织、行政组织、村（居）委会组织以及其他社会组织在社区事务治理过程中的权责关系，坚持城乡一体化思路，以提升“城市性”为目标，建构和完善社区治理机制和模式。
第一，（村）居委会依法加强对社区类各类经济组织的经营资质的审核，运行过程的监管，营造优良的经营环境，协调经济组织间以及经济组织与社区居民间的经济利益矛盾和纠纷。以依法拥有村集体经济和土地资源管理权为依托，结合都市型村庄的特点，总体规划村庄经济发展，采用多种方式经营集体土地和资产；立足都市农业，发挥集体经济组织和第一产业优势，构建集农业生产、观光、旅游、休闲于一体，三大产业协同发展的经济架构，发展社区经济。
传统公共行政的主要特征篇8
关于这三种理论范式之间的区别与联系，人们进行了大量的理论探索和论述，但大部分论述都是基于内容或组成部分上的区别而进行的，从方法论的角度，分析这三种理论范式间的关系则相当少见。这主要源于“评价理论的理论”的相对匮乏。幸运的是，波普尔的“证伪性理论演进范式”和库恩的“理论范式演进的危机范式”的诞生，为人们探索理论范式的演进过程与机制，提供了研究线索，并引发了一场理论范式演进问题研究的浪潮。大量开创性的研究，为人们认识和理解理论范式的演进过程与机制提供了有力的工具，特别是提出的概念框架，目前已经成为人们进行理论评价的基本探询方式。古巴认为，人们可以从本体论主张（即关于“现实”性质的假设）；认识论主张（即关于知识与认识者之间的关系）和知识论主张（即关于知识被发现的方式）这三个方面，对每一种理论范式进行分析，从而识别出其方法论上的问题[3]。
本文的目的，是要从方法论的角度，说明公共管理各种理论“失灵”的原因。通过综合运用波普尔与库恩的“理论范式演进理论”和古巴的理论构成中的三种主要变量以及理论的模式变量，对公共管理中三种主要理论（传统的公共行政理论、新公共管理理论和治理理论）的方法论进行分析。文章表明，这三种理论的方法论基本上是相同的：本体论上的确定性；认识论上的线性决定性；知识主张上的近似于直接的“对反性”；以及理论演变或扩展过程中模式变量选取的‘‘对反性”或并列性。由于这种方法论与公共管理现实的本体状态之间存在冲突，因此，以这种方法论构建的理论必然面临危机。为了建构有效透析和理解公共管理本体性质的理论，必须改变公共管理理论建构的方法论。
二、公共管理理论的方法论剖析
(一）传统公共行政理论的方法论
传统的公共行政理论是在所谓的“早期的行政系统”之上发展起来的。西方行政学认为，早期的行政系统最早出现于古埃及。按照韦伯的论证，这种早期的官僚制是“个人的、传统的、发散的和特殊的”，它以效忠国王或大臣、保护人、领导人或政党等某个特定个人为基础。
从本体论的角度上看，传统的公共行政理论认为，早期的官僚制与公共行政的本体论上的规范性要求相矛盾，符合公共行政的本体论上的规范性要求的官僚制，应该是“非人格化的、理性的、具体的、成就取向的和普遍的”⑷以及以效忠于正式制度安排为基础。从认识论的角度上看，传统的公共行政理论认为，公共行政系统应该是一台以规则为基础、以分工为技术支持的功能完整的精密的机器。因此，通过调整或改变行政系统内的模式变量从无规则向一切以规则为基础转变，行政系统就会与秩序、效率、普遍或非人格化的规范性状态相一致，从而实现从价值嵌人性状态向价值祛除性和工具主义状态的转变。其中暗含的逻辑似乎是，只要使公共行政能够向制度和规则负责，就可以解决早期公共行政面临的效率低下与腐败问题。随后发展起来的科学管理理论与行为主义理论，均以劳动分工和规则的不断细化为手段，强调公共行政的工具属性，即效率性，以致于规则细化到如此地步：到了20世纪60年代，公共行政面临的核心问题竟是传统公共行政之所以出现的优越性所引起的，即当初设想的实现其欲达目的的有效手段或措施，竟然成为实现其欲达目的的障碍[5]。传统公共行政理论所带来的这种僵化结局，源于下面的方法论图式：本体论上的规范性状态的确定性—手段有效性的确定性—手段实施时趋向目标的过程演进的确定性与线性性—达到欲达状态的确定性—最终却使过程本身成为结果或目的，而真正的目的非但没有达到，反而使实现欲达目的的手段成为了欲达目的的主要障碍。这的确是始料未及的。
传统的公共行政理论所倡导的对制度、规则和程序忠诚的行政模式以及政治与行政的分离，由于过分和绝对地放大了本体论意义中的相对关系，因而被人们广泛地视为一种神话，特别是关于这种模式有助于规避责任的确定性断言，最终使政治与行政“由于政治官员履行行政责任和行政人员承担政治责任而严重混淆”W。正如休斯所评论的，事实上，政治与行政之间以及政治领袖与官僚制官员之间的关系是复杂多变的，并不像威尔逊模式所描述的那种简单的、确定性的、线性的逻辑关系，而且可能永远都不会这样⑴。传统的公共行政理论的方法论是“本体论与认识论的双重对反性”（dualistoppositionsofontologyandepistemology)的典型代表：政治与行政的单一性对应于分离性、价值嵌人性对应于价值祛除性、人格化对应于非人格化等等，因而必然从一个极端走向另一个极端。
(二）新公共管理理论的方法论
新公共管理理论的建构过程，虽然较传统公共行政理论的建构过程更为复杂一些，但本质并没有改变。
新公共管理理论关于公共管理的本体论状态的规范性想象，从总体上说，是回归到亚当斯密的立场上，即市场与政府比较，不论从过程、结果还是实践的角度上说，前者更为有效，政府的无效率性与市场的有效率性，是一个确定性的客观现实[8];从认识论的角度上看，新公共管理理论认为，公共部门与私人部门的边界正在消失，而可竞争市场又为公共部门的管理向工商管理开放提供了确定性的理论根据。因此人们抵制市场或公共部门向工商管理开放的恰当理由，完全是主观臆断或狭隘利益所致’在政府或公共部门管理与工商管理之间所作的选择完全是非理性的意识形态上的选择[9]。新公共管理的论证方式，主要是演绎的和归纳的——从演绎的角度’得出反国家主义的观点；而从归纳的角度’得出政府无效率的观点。这两种论证方式的结果，都指向一种确定性的、共同的知识主张或政策主张：市场优于政府，公共部门的管理应该向工商管理开放；通过一系列措施（如压扁组织结构、解除政府管制、合同外包等等），可以确定性地消除公共管理的浪费、欺诈和滥用公共权力，从而有效解决传统的公共行政模式所面临的一系列问题W。
新公共管理理论的逻辑结果，是将市场和工商管理的优越性绝对化了’使市场化成为一种霸权性话语’最终演变成泛市场化主义，而最初新公共管理要解决的传统公共行政模式面临的那些问题却没有得到解决…]。这种结果与传统公共行政模式完全相同。
新公共管理理论最终事与愿违的结局’源于下面的方法论图式：本体论上的规范性状态的确定性（政府无效而市2005年9期总第243期场有效）—手段有效性的确定性（工商管理代替或改造公共管理）一手段实施时趋向目标的过程演进的确定性（如压扁组织结构、解除政府管制、合同外包等等可提高效率）一达到欲达状态的确定性（公共部门实现效率改进并克服传统公共行政面临的问题）"最终却使过程本身成为结果或目的（泛市场化主义），而真正的目的非但没有达到’反而实现欲达目的的手段成为了欲达目的的主要障碍。这也是市场化的提倡者们所始料未及的。
从方法论的角度上看，新公共管理的方法论与传统的公共行政理论的方法论完全一样’即运用“本体论与认识论的双重对反性”来构建理论：(1)如同传统的公共行政理论的逻辑一样，新公共管理的所有论述都有其正确的一面，但过分夸大了上述图式中每个环节的确定性、特别是公共部门与工商部门管理之间的相同性的相对关系，过分夸大市场化的作用及其有效性的范围，最终不仅导致责任的缺失，也导致效率的损失；（2)新公共管理理论在价值怯除和工具取向方面，较传统的公共行政模式走得更远，因而也就必然带来价值缺失、责任缺失、合法性缺失和正义缺失问题；(3)与传统的公共行政模式不同，新公共管理不是从行政系统内部寻求改革的模式变量，而是在政府与市场（两个对立变量）之间寻求改革的模式变量，并通过对比这两组变量在效率方面的差异而得出知识或政策主张。这种模式变量的选取，一方面，为创新公共管理理论拓展了视野，可以在更广泛的范围内寻求解决问题的方式；但另一方面，也增加了在两种不同单位的变量间进行比较的危险性。而这一点正是除了确定性原因之外，新公共管理理论没有实现其欲达目的的另一个主要原因。
(三）治理理论的方法论
治理理论，或称新公共行政理论及后官僚制理论，是在考虑了传统的公共行政理论和新公共管理理论各自的缺陷基础之上形成的一种理论。
从本体论的角度上看，治理理论认为，公共管理的根本特征不是效率性而是公共性，公共性以公平、公正与正义性为基础。因此，公共管理或公共领域的治理的规范性要求，是必须体现公平、公正与正义性[12]。从认识论的角度看，治理理论认为，公共性是一个多维度空间，而不只是一个一维效率空间，也不是“单一的公平概念”构成的空间。它是由政治过程、政府过程、市场过程和社会过程共同作用的空间。这一空间最重要的特征是网络性相互作用。从知识主张或政策主张方面看，治理理论认为，通过树立新公共服务的原则、通过建立参与式的制度与规则、通过构建伦理性的行政文化和共同治理的机制，就能够实现或有助于实现公共管理的公共性要求。
上述表明：（1)治理理论与新公共管理理论相比，理论基础更为庞杂，模式变量更为复杂多样，从某种意义上说，它是一种拼盘式的理论，没有统一的理论基础；（2)治理理论所倡导的“善治”，混淆了过程与结果或措施与结果之间的差别，特别是各模式变量如法治、透明性、政府有效性、监督、公众参与、责任性、公共物品的供给成本与效率、行政伦理与文化等等之间的关系，是平行的、分立的，还是相互依存或从属的；法治、政府有效性、监督、公众参与、责任性、行政伦理与文化的实现是否依存于某些条件，如果是，它们是什么，这些条件来自何处，这些条件与这些模式变量是什么关系等等，均模糊不清；（3)治理理论的知识主张或政策主张来源于不可靠的经验，最重要的，是这些主张缺乏相关条件的支撑，或不问条件地要求统一采取其开列出的“药方”。这对于公共管理实践来说几乎等于“天方夜谭”；(4)治理理论强调价值的嵌入性以及网络性相互作用，这是在方法论上强于前两种理论的地方，但在各种主体相互作用的过程中，能否保证公共性的价值而不是某一单方面的价值据支配地位，是一个非常值得怀疑的问题。因为参与、共同治理、多主体合作等等，都与强势群体、冷漠群体与弱势群体各自的态度以及它们之间的利益关系和博弈规则有关，如果只通过治理理论所倡导的对话、协商与合作就能够解决各群体间的利益冲突，从而实现公正、公平与正义，那么政府早在几千年前就已经消失了；（5)由于上述几个方面，治理理论变得不具备波普尔所论说的“可证伪性”，因为任何有效的措施或工具，都可以放在“治理”这一概念之中；（6)最后，也是最重要的是，治理理论关于本体论、认识论和知识主张方面的观点，仍是一种确定性的、决定性的和单向性的，因此，从本质上说，治理理论的方法论，与传统的公共行政理论、新公共管理理论是完全一样的，因而也必然具有这两种理论的所有弊端。
三、三种理论方法论的共同缺陷
上述表明，虽然自现代意义上的公共行政理论产生以来，新的理论不断出现，但在方法论上却几乎没有变化。
概括地说，以往各种理论在方法论上主要存在三大特征：一是本体论上的确定性，即规范的、终极状态的存在性；二是认识论上的线性决定性，即这种确定性的状态，可以用几个关键变量及其之间确定性的、线性演化的联结机制表述出来，并最终可以再现或回归其本源状态；三是知识主张上的近似于直接的对反性（approximatingthedirectopposi¬tionsknowledgeclaims),即从原来没有正确表征状态、机制策略变为正确地表征了本源状态与机制的策略，而这两种策略，要么是相反的，要么是并列的。这是我们熟知的、典型的还原主义方法论（methodologyofreductionism)。还原主义方法论的这三大特征，如果能够与公共管理的现实状态相一致，即与公共管理现实的、本体意义或存在意义上的性质相一致，那么，按照古巴的探询方式和准则，无论理论在解释现实的能力方面如何，都不存在方法论上的问题；如果不一致，那么，在这种方法论之上构建的任何理论，都注定存在重大缺陷。因此，首要的问题，是考察公共管理或公共领域的治理的本体论上的性质，而这个问题又依赖于对公共领域的本体论上的认识。
传统公共行政的主要特征篇9
（一）区域公共物品概念的界定
区域公共物品中有关“区域”的概念在不同的学术范围内有着不同的解释。如政治学上的区域概念意指国家进行整治管理的特定行政单元，而经济学上区域概念则指基于人的经济活动基础之上的具有特定地域特征的经济社会综合体。[1]但对于“公共物品”的概念解释即使在不同的学科内但都具有一定的相似性，他们认为公a共物品不仅具有非排他性和非竞争性的特征，而且还可以在一定区域和时间内能够满足人民消费需求。
区域公共物品的目标是为了实现经济长期的稳定与发展，并且在保障区域经济发展的秩序和安全的同时，以实现该区域内广大群众的消费为目的的一种特殊意义上的公共物品，它是从区域内地区经济的合作角度，从区域整体发展的角度而特别区分出来的公共品，从本质上讲它仍然具一般公共品的特点，即体现在消费上的非排他性或非竞争性。[2]所以关于区域公共物品的概念，我们可以定义为“区域公共产品是指其利益惠及一个确定的区域的公共产品”。[3]
（二）区域公共物品的特征
区域公共物品实际上依然是公共物品，其主要内容集中在“公共物品”上，所以它具有公共物品所具有的一般性特征，其中主要表现在消费的“非排他性”和“非竞争性”上。区域公共物品在除了具有公共物品本身所具有的特征之外，也具有一些自身所涵盖的特征，如“存量外部性”、“受益上的区域性”、“提供的层次性”以及“市场的相似性”等。其中关于区域公共物品的”存量外部性“特征，依据诺德豪斯的思想给出的定义是：目前的影响或损害依赖于长期累积起来的资本或污染存量。较为重要的区域性公共产品都涉及某种存量，如污染存量、知识存量、生物和基因存量、货币体的“声誉”存量以及市场和民主体系中的“制度”存量。存量外部性对于处理区域公共物品的政治、经济决策具有重要意义。[4]关于“市场相似性”中区域公共物品提供市场和私人市场相似的特征，有些学者就认为这种“市场相似性”带来的后果将是：一方面区域间单个国家或地方政府也同样会有“搭便车”心理，没有动力甚至采取规避心态去对待这些问题；另一方面区域政府又不得不去解决这些问题。[5]
二、供给主体的多元化以及其发展政策
随着人民群众物质文化生活水平的不断提高，由政府供给公共物品的单一化模式，已经不能满足人们日益增长的对公共物品的需求。所以，现在在区域公共物品供给中，不仅要发挥地方政府的作用，还要充分发挥其他一些供给主体的作用，如民营经济组织和非政府组织。
第一，充分发挥政府作为公共物品提供主体的作用：首先要改变地方政府的决策方式。为了使区域公共物品供给能够更符合本区域的公共消费需求，地方政府应该改变自上而下的决策方式，切实保证广大群众利益。其次要完善地方政府财政收入体制，为区域公共物品供给提供必要的财力支持。地方政府一定要在保证财政收支平衡的基础上，不断加强和完善财政收支体制，筹措可用于提供区域公共物品的资金收入。再次调整地方政府绩效考核标准，促使其在供给公共物品时重视区域社会可持续发展。
第二，充分发挥民营经济组织的作用。首先为了给民营经济组织供给区域公共物品提供较为宽松的政策环境，我们应该打破垄断行业准入标准的限制。消除各种有形或无形的阻碍，从而确保民营经济组织能够更好地发挥区域公共物品的供给作用。其次转变政府干预调控方式，提高民营经济组织供给区域公共物品的积极主动性。
第三，积极利用和发挥非政府组织的作用。首先完善监督管理体制，促使非政府组织代表区域内社会公众的利益需求，对非政府组织实行双重管理体制，即由登记管理机关和业务主管单位共同行使对非政府组织的监督管理职能。[6]其次是建立合适的薪酬福利制度。引具有区域协调发展眼光和综合工作能力强的人才进入非政府组织的工作队伍，确保非政府组织服务区域发展具有人才保证。再次组建区域性非政府组织，协调整合区域内的社会公共需求。[7]
三、非传统安全方面的体现以及政府应对机制
（一）非传统安全方面的体现
随着苏联解体和东欧剧变，给世界造成安全威胁的两极格局也相应的告一段落。世界开始不断的向多极化发展。经济的全球化也为世界各国带来新的发展契机，无论是发达国家还是发展中国家都在积极的利用全球化带来的春风，努力的发展本国的经济和科技等力量。但是全球化的发展也有其不利的一面，它是一把“双刃剑”，再给世界各国带来发展的同时，也使世界南北差距不断的拉大。在全球化的影响下，国际恐怖主义，疾病的传播，环境的污染等非传统安全问题的产生也在一定程度上危害着世界的安全。如2001年美国的“911”事件和2003年袭击中国和亚洲部分国家（地区）SARS为标志，非传统安全问题成为日益突出的新威胁。[8]
非传统安全的研究对象也是多元化的，其主要的研究范围包括五个方面。即生态环境、经济金融、社会文化、科技信息和国际恐怖主义等。[9]在公共物品的提供主体中，我们可以就国际非政府组织的在对一地区提供帮助的同时就一些关于社会文化等方面对一地区和国家带来的社会和政治上的威胁。
（二）政府的应对机制
为了解决区域公共物品提供中非传统安全因素方面的问题，我们需要从以下三个方面加以解决：
1.不断加强地方政府与区域公共物品提供主体之间相互信任，相互理解的态度。建立相对稳定的制度化的合作关系。也就是说，政府与区域公共物品提供主体之间应建立有效的沟通渠道，这是双方避免冲突和矛盾的基础。
2.不断改善政府相关部门与区域公共物品提供主体进行对话的渠道和沟通的机制。政府在对社会的管理工作中处于主导地位，在与区域公共物品提供主体的合作中，政府的相关部门应主动与区域公共物品提供主体进行沟通和联系，在决策过程中听取它们的意见和看法。[10]此外，双方在人员培训、技术指导等方面也可以开展合作。通过建立这种对话渠道和沟通机制，双方可以增进了解，明确彼此的需求，达到相互信任，共同发展的目标。
3.区域公共物品提供主体应该积极主动地向相关地区政府部门交流情况，并获得其在各方面的支持。如果区域公共物品提供主体不能同当地政府在发展活动中进行合作，缺少相互间的沟通与协调，彼此之间是分离地、孤立地各行其是，那么其整体的社会经济效益就难于体现，实践中，一些区域公共物品提供主体兴致勃勃地开始在我国的项目活动，没有多长时间就无声无息地离开，缺乏与当地政府部门的联系和沟通是其失败的主要原因。
四、总结
总之，区域公共物品的提供在我国的发展总的情况是好的，它们通过项目活动与我国的各级政府部门、国内民间组织等建立了良好的合作关系。但是，在政治和经济全球化背景下，这种合作缺乏保障机制，抗风险的能力较弱。只有双方之间不断加强对话，增加信任，在一定的法律框架之下建立合作机制的基础上，合作才能有良好的前景。
参考文献
[1]张士威：《区域公共产品：概念、特征及分类》.中共南京市委党校学报，2011年02期
[2]龙游宇：《论区域公共品及其提供主体》.韶关学院学报（社会科学版），2003年01期
[3]张士威：《区域公共产品：概念、特征及分类》.中共南京市委党校学报，2011年02期
[4]王再文，田翔宇：《区域性公共产品的内涵及其供给不足的影响》西北农林科技大学学报（社会科学版），2010年02期
[5]陈文荣.区域公共管理视角下公共产品的有效供给[J].西安石油大学学报，2007（2）：47-50.
[6]同上
[7]同上
传统公共行政的主要特征篇10
一、作为民意表达形式的网络民主
民主是公共生活的一种重要表现形式，没有公共生活，民主无从谈起。传统的民主是与人际交往联系在一起的，而网络则将这种实体的人际交往变成了虚拟的形式。就互联网的本质而言，它是一种借助高新技术而实现信息传播的手段。民主的实现过程需要人际互动，网络中虚拟的公共生活场域(比如论坛、微博、微信等)借助虚拟的信息交流而实现人际互动。“政治传播会通过影响人们对于特定事件的认识和态度、塑造人们的价值观而进一步影响人们的政治参与行为，而报刊、广播电视以及电子邮件、手机、网站、博客等新媒体都是政治传播的重要载体。”［2］因此，从政治传播的意义上讲，网络民主与传统民主并没有本质区别。公共政策关乎社会公共利益，那么网络民主又是如何实现民意的有效表达，聚合政策诉求，开展政策辩论的呢?在回答这些问题之前，需要对网络民主的技术基础、运行特征和正负功能进行剖析，从动态和整体的角度去把握网络民主在公共政策过程中的价值定位。网络民主是借助互联网平台和信息技术进行的。这里的互联网平台是一个广义的概念，包括接入互联网的个人计算机(PC)，也包括手机、平板电脑以及具有上网功能的电视等设备。从民意表达的具体途径来看，网络民主的表达渠道也是多元的，既有政府门户网站，也有论坛、贴吧、聊天室，还有博客、微博、微信、QQ空间、个人网站、电子邮件等。这些表达途径各具特色。一旦出现重大的公共政策问题，网络民意就会借助上述途径推展开来，特别是借助自媒体几何级数的人际传播效应，迅速形成网络公共舆论，对公共政策主体、各利益相关方和社会公众产生重要影响。鉴于网络技术基础和运行特征的差异，各种网络表达途径在信息传播的深度和广度、网络舆论的影响范围等方面也存在不同。具体而言，政府门户网站是政府信息公开的重要途径。由于其官方性，信息具有较高的权威。网民通过政府门户网站反映问题、表达诉求也更为直接。但是，政府门户网站能否真正汇集民意，这取决于网站管理者是否具有责任意识。如果网络只是一种“形象工程”，网页内容长期不更新，或者对网络的意见不闻不问或答非所问，网民也就失去了在政府门户网站表达意见的热情。总体来看，出于某些特殊考虑，一些地方政府利用网络信息时往往存在着信息不及时、对公众意见回应性不够、刻意隐瞒一些敏感信息等问题。其结果，一方面挫伤了网民通过官方途径表达诉求的积极性，另一方面还严重影响了政府网站及其他官方信息平台的公信力和权威性。影响比较大的非官方民意表达途径主要是随着移动互联技术的发展而兴起的自媒体，包括微博、微信、飞信、易信、QQ等。这些自媒体主要借助智能手机的APP(应用软件)，从技术上摆脱了个人计算机(PC)的束缚，从而便于网民随时随地表达自己的意见。从使用者的角度来看，自媒体界面较为友好，不用专门培训就可以掌握，几乎不存在技术壁垒，而且没有人数限制，这样，网民可以自由地发表自己的意见，不同观点也可以交锋。除自媒体外，网民意见表达比较活跃的网络平台还有公共社区论坛(如天涯社区、凯迪社区和强国论坛等)。网民在公共社区论坛踊跃发言，可以对政策主体形成一定的舆论压力。相对于分散的自媒体，公共社区论坛在汇集民意方面有较大的优势。但是，由于论坛参与者的匿名性，民意表达可能趋于偏激。其他民意表达途径还有新闻时评网站、网络民意调查、电子投票等。新闻时评网站一方面传播公共信息，有助于消除政策主体与公众之间信息不对称的状况;另一方面通过邀请专家、学者对特定热点事件评析，还可以起到塑造和引导民意的作用。网络民意调查和电子投票的特点是进入门槛低、沟通迅速，易于在短时间内汇集民意，是直接民主的网络表现形式。但是，这要求网民能够主动参与。如果参与人数较少，样本量不够大，所谓的民意调查结果就令人生疑了。尽管在互联网及相关技术的支撑下，民意表达获得了全新的途径，网络民主也因其与草根民主的天然契合性而获得了迅猛发展。但是必须正确认识网络民主的作用。我们不能患上“技术依赖症”或“技术崇拜症”。尽管网络民主并不是有些人所描述的“乌托邦”或“全民的狂欢”，但网络民主毕竟是一种虚拟存在，它不能也不应成为公共生活的全部。公共政策过程中的民意表达，除了有网络民主这种虚拟形式外，还应有实体的参与形式。毕竟，虚拟生活场域中的民意表达更加难以把握和控制。互联网作为网络民意表达的重要形式，有着其正面效应。但是，互联网本身对技术的依赖性，也可能会导致它对民意表达的阻碍。首先，网络信息窄化使得网络民意表达的深度受限。“兼听则明，偏听则暗”，民意的形成必须依赖广泛、全面的信息。在互联网上，网民所接触的信息并非广泛、全面的信息，信息的内容、数量、结构等方面均受到信息提供者(主要是各类网站、搜索引擎、手机媒体商等)的操控。从传播学的角度来讲，网民只是信息的被动受众。网民与网络信息提供者之间是一种不对称的关系。公众的信息来源被窄化，从而难以保障网络民意表达的深度。其次，网络的匿名性容易导致极端民意的产生。网络的匿名性使得网络民主在民意表达层面有了全新的特征，即可能会更趋于保守或更趋于激进。这两种截然相反的现象，在网络民主中均有所体现。就前者而言，网络中过量的信息可能会使重要的公共问题失去被关注的机会，从而导致某些“消极网民”沉溺于一些碎片化的“垃圾信息”中，而不去关注那些值得关注的公共问题。在需要他们表达意见时，他们很自然地选择对现状的认同。就后者而言，由于缺少公共舆论的制约机制，以及网络中人际交往的范围扩展至陌生人，网民在表达意见时，可能会“肆无忌惮”，以至于在某些网络舆论中充斥戾气。最后，数字鸿沟使得民意的代表性受限。尽管互联网技术的门槛并不高，但是一些高龄人士、低收入者、文化水平较低者以及残障人士很难自如地运用网络来表达自己的意见。网络上意见表达较为活跃的群体主要是青年网民、受过一定教育、有能力和习惯于使用互联网的人。这样，网络民意的代表性就受到很大局限。不仅如此，网民之间也存在表达机会不平等的现象。有些人由于更加熟悉信息技术或垄断信息资源，从而成为“信息精英”，其他众多网民其实只是作为“分母”的“粉丝”，他们在意见表达方面并没有太大的影响力，很可能会趋于盲从。这一现象在自媒体时代尤为突出。一些网络“大V”的微博或微信公众号“粉丝”动辄成千上万，甚至上千万，他们很自然成为信息传播中的“把关人”或意见领袖。如果“大V”的意见有失偏颇，就会在相当大程度上对众多网民产生误导。即使有一些网民要发表不同的意见，他们的意见也很可能会被淹没在“大V”的影响力之中。
二、网络民主对公共政策合法性的提升
公共政策是对社会利益的权威性分配。我国当前正处于社会转型期，社会利益日益多元化，各种社会矛盾呈现高发态势，这些方面均考验着公共政策的合法性问题。如果公共政策不被社会公众所认可，不但会降低公共政策作为社会治理工具的效用，而且会直接或间接损害政府公信力，严重的会导致政府与民众的尖锐对立。近年来，一些地方出现的有一些与公共政策合法性问题不无关系。从政治学的角度来看，公共政策也是一种政治行为，因而也存在着合法性问题。公共政策的合法性是指公共政策能够被社会公众所认可、支持、遵照和执行。［3］当然，也可以从法律的意义上来界定公共政策的合法性问题，即公共政策的制定和执行必须合乎法律的基本要求，不能违背法律的基本精神和根本原则。这个意义上的公共政策合法性，也可以称为合法律性。公共政策合法性具体包含公共政策主体的合法性、公共政策内容的合法性以及公共政策程序的合法性三个方面。公共政策主体的合法性是指公共政策的制定主体必须是合法的机构或组织。导致公共政策主体合法性危机的第一个原因主要是公共政策主体权威的衰减。公共政策主体必须由宪法和组织法来严格限定，这是公共政策合法性的根本保障。在公共政策实践中，有些公共政策主体没有严格遵循依法治国的根本原则，超越其职权范围，不作为或乱作为，甚至置公共利益于不顾，部门利益或地方利益至上，在此原则指导下的公共政策自然会失去公众的认同，甚至有些与法律相悖，公共政策的合法性危机由此而产生。导致公共政策主体合法性危机的第二个原因是公民参与的不足。公民参与是公民意见表达的重要形式，为公共政策提供了合法性来源，同时也是政治民主的重要体现。在公共政策过程中，公民参与已成为世界性的主导性趋势。如果缺乏公民参与，公众对公共政策的认同就无从谈起。公民参与公共政策过程，可以增强公民的主体意识，减少在政策执行中可能产生的阻碍因素。公共政策内容的合法性是指公共政策的具体内容要符合最广大人民的根本利益，得到最广大人民的认可，并符合政治、法律和道德的要求。价值取向的偏差是导致公共政策内容的合法性危机的重要原因。在科学发展观的指导下，公共政策必须体现以人为本的根本原则。发展为了人民，发展依靠人民，发展的成果应当为人民所共享。如果公共政策背离了以人为本的要求，而唯GDP马首是瞻，就有可能造成社会环境、自然环境的恶化。一些地方在制定公共政策时，被资本“绑架”，公共权力异化为谋取某些集团利益的工具，公共政策的“公共性”无以保障。自然，这种公共政策虽有“公共”之名，而无“公共”之实，人民对此嗤之以鼻，公共政策也就失去了其合法性基础。另一方面，尽管公共政策在制定的环节具有合法性，但是由于执行、监督不力，也会造成公共政策内容的合法性危机。这种情况就是人们通俗所说的“经是好经，让歪嘴和尚念坏了”。当前，公共政策执行过程中存在的问题主要有:(1)实行政策替换;(2)选择政策执行;(3)拒不执行或象征性执行;(4)曲解上级政策并出台土政策附加执行。以义务教育收费为例，虽然教育部已多次出台有关禁止收取择校费的文件，但是，一些地方学校置若罔闻，我行我素。对于基层群众来说，就会对公共政策的内容产生怀疑，对政府产生不信任感。公共政策程序的合法性是指公共政策的制定、执行、评估等环节均应符合法定的程序。程序是一种规则，是对过程公正的保障。为了实现“程序正义”，确保公共政策程序的合法性，许多国家都制定了相关的法律、法规来专门规范公共政策的决策程序。在2015年全国“两会”期间，《立法法》修改中关于税率法定的规定，即为一例。遵守决策程序，就能够防范公共政策主体在行使决策权时任性、胡为，从而更好地维护公共利益。但是，当坚守决策程序有可能导致公共政策主体利益受损时，在“理性经济人”动机的驱使下，如果缺少必要的监督制约机制，决策程序就有可能被突破。比如决策中的“暗箱操纵”、“萝卜招聘”等现象，必然会削弱公共政策的合法性，从而造成公共政策程序的合法性危机。“阳光是最好的防腐剂”。《政府信息公开条例》要求公共政策主体必须承担政务公开的义务。要及时公开政策的内容和程序，保障公众的知情权，这也是现代民主政治的必然要求。只有公众充分地了解相关信息，才能实现对公共政策过程的有效监督和对公共事务的主动参与。公共政策的合法性是由公民来判定的。鉴于传统的公共政策过程存在着诸多合法性问题，在互联网时代，网络民主就应当扮演更为积极的角色，以实现对公共政策合法性的有效提升。首先，网络民主可以扩大公众参与程度，从而有助于增强公共政策主体的权威。权威接受理论认为，权威首先来自认可与认同。“公民参与可以促进决策的有效性，并会带来决策的有效信息增多、决策质量提高、公民对决策的接受程度提高、公共部门服务的效率和效益提高、减轻人们对政府机构的批评等诸多好处。更加有力的公民参与促进了公民对政府决策的接受性，这就为政府提供了合法性基础。”［4］(P153)宪法赋予了公民对公共事务的知情权、参与权和监督权。公共政策过程涉及公共政策问题的确定、政策方案的设计与选择、公共政策的执行与评估，毫无疑问，公共政策是一种典型的公共事务。网络民主使得公民的上述权利得以充分实现。公民在网络上可以与公共政策主体直接对话，从而提高民意在公共政策制定中的分量，夯实公共政策合法性的民意基础，增强公共政策主体的公信力，化解公共政策主体的合法性危机。其次，网络民主在实体公共话语空间的基础上建构起了虚拟话语公共空间，实现了对传统民意表达途径的延伸，有助于增进公共政策内容的合法性。公共话语空间源自哈贝马斯所提出的公共领域理论。哈贝马斯认为，公共领域是介于国家与社会之间的一个领域，在这个领域中，平等的参与者通过相互对话，公共意见得以形成。公共话语空间本质上就是为人们提供的自由对话与平等交流的公共平台，是公民运用话语权实现政治参与的活动空间。在这个平台上，人们可以自由发表言论、传播信息，讨论公共事务，以达到沟通上下、促进社会和谐的目的。在当下中国，网络媒体、网络社区和网络论坛等迅速发展，形成了开放、平等、互动的虚拟公共话语空间，为网络民主提供了基础条件和技术支持。网络民意是现实的映射，回顾近年来的一些重大事件，均在实体与虚拟两个平台上同时展现，二者相互作用、相互促进，对事件的走向产生重大影响。许多政府网站所开设的论坛已经成为政府与民众沟通的重要途径，也是网络民主条件下增进公共政策内容合法性的重要形式。最后，网络民主的开放性、互动性和直接性有助于在程序层面上提升公共政策的合法性。与实体的对话平台相比，网络公共论坛是一个开放的空间，对于进入者没有身份、收入、年龄、性别等方面的限制。民主的发展趋势是一个逐步开放的过程，从技术层面来讲，网络民主能够实现无差别的平等。特别是网络本身具有的匿名性，可以消除权威对于其他人的影响，网民可以自由地表达自己的意见。互联网信息传播方式是一种网络式多向沟通，互动性是这种沟通的典型特征。网民借助多种技术载体就公共政策问题发表自己的意见，营造了政策辩论的公共场域，为政府与民众之间、不同利益主体之间，形成了实时互动的态势。传统的民意征集方式往往是借助政府层级信息传递来实现的，这种信息沟通方式是信息技术和管理技术局限的无奈产物。间接沟通的弊端是易出现信息过滤和信息扭曲，即所谓“村骗乡，乡骗县，一直骗到国务院”现象。在互联网条件下，网民可以直接向政府表达自己的意见，无须层层转达。这样，公共政策主体可以迅速、直接地了解政治、经济、社会等方面的真实情况，也可以借助网络实现政务公开，以增强公共政策的透明性，确保公共政策符合程序公正的基本要求，进而大大提升公共政策程序的合法性。
三、网络民主在公共政策过程中的功能
作为一种虚拟的公共领域，互联网不仅是一个政治的空间，也是一个社会的空间。社会的组成元素是纷繁多样的，网民在互联网上并非单向度的“政治人”，而是一个复杂的“社会人”。从网民利用互联网的动机来看，民意表达、参政议政只是其中的一个方面。随着互联网技术、多媒体技术、移动互联技术(3G、4G)的发展，互联网的内容日益丰富，互联网本身的娱乐功能已经成为网民的首选。因此，姑且不考虑上文提及的数字鸿沟现象，仅就网民而言，也有相当大比例的人关注娱乐事件甚于公共问题。这种现象实则是作为网民的公民对政治生活的逃离。从远期来看，当然需要培育网民的公共精神和公民意识。从近期来看，则需要正确认识网络民主在公共政策过程中的功能定位:即网络民主只能是公共政策过程中民意表达途径的有效补充，而非全部。为了实现网络民主的这种功能定位，扮演好网络民主对民意表达和民意征集“拾遗补缺”的角色，就需要充分发挥互联网作为民意表达技术载体的正面作用，弥补现实世界中民意表达途径的缺陷和不足，使得公共政策问题能够实现虚拟与真实的无缝连接，即网上与网下的讨论相结合，扩展公共政策主体获取社情民意的信息来源，从而在制定和执行公共政策过程中强化政策的民意基础，减少执行阻力及其他不和谐因素，并最终实现合作型社会治理。在公共政策过程中，要充分利用互联网广泛传播的特性，拓展民意表达的途径，降低参政议政的成本。在我国的政治制度安排中，人民当家作主有充分的保障。这主要体现为人民代表大会制度、政治协商制度、人民群众来信来访制度等。具体就公共政策过程而言，涉及民生的公共物品或公共服务价格调整还有听证会制度。这些制度既是民意表达的重要途径，也是公共政策主体征集民意的重要信息来源。但是，不得不承认，这些民意表达途径都存在这样或那样的问题。比如，人民代表大会制度除县、乡人大代表由选民直接选举产生，全国人大代表、省级人大代表、市级人大代表均是由下一级人民代表大会选举产生的。即便是由选民直接选举产生的县、乡人大代表也由于选民人数众多而无法做到与选民的逐一直接沟通。政协委员虽不是由选举产生，但也与人大代表相类似，难以与群众逐一直接接触。姑且不论这些参会代表的代表性如何，对于其他没有参会的广大群众来说，如果仅仅凭借传统的媒体了解听证会的内容，基本上是难以做到有效参与的。对于上述传统民意表达途径的缺陷，可以借助互联网进行弥补。比如，有些人大代表、政协委员或政府官员开通了个人博客、微博或微信公众号，这是非常重要的联系群众的手段。部门开通了网上，大大方便了群众，减少了上访所造成的时间和金钱的耗费。对于听证会来说，可以先在网络上广泛征集民意，形成方案后付诸网上投票，最后在实体的听证会环节再对几个支持率较高的方案进行听证和辩论。这样，最终被选择的方案就有了广泛的民意基础。公共政策过程是一个有机统一的整体，按时间序列和先后次序可划分为公共政策诉求、公共政策制定和公共政策实施三个基本阶段。在这三个阶段，网络民主均可以发挥其作为民意表达途径的补充作用。公共政策诉求是公共政策问题的形成过程。社会治理中存在各种社会问题，有一类社会问题关乎社会公共利益而被称为公共问题。但并非所有的公共问题都可以被称为公共政策问题。只有那些已经浮现并引起公共政策主体关注而被列入议事日程的公共问题才能称为公共政策问题。在公共政策诉求阶段，互联网可以发挥独特的民意表达作用，从而弥补传统民意表达途径在公共政策问题建构方面的缺陷。政府需要通过公共政策来解决的公共问题繁多，但囿于人力、物力、财力、时间等诸方面资源的限制，必须对公共问题排出轻重缓急。要使某类公共问题转化为公共政策问题并在政策议程中位居前列，就需要进行充分的讨论，从而制定出合乎民意的公共政策。传统的征集民意的方式是自下而上的线性方式，存在民意表达不足的缺陷，制定出来的公共政策也很难保证能够满足广大群众的要求。而在互联网上，民意表达是发散的网络方式，信息传播迅速而广泛，互动性更强，参与主体更加多元，网民可以及时感知公共问题并畅所欲言，公共政策主体则可以全面了解民意从而迅速、精准地把握公共政策问题。公共政策制定是公共政策过程的核心阶段。这一阶段要求公共政策主体在对公共政策问题进行深入、细致分析的基础上做好方案设计、方案抉择和政策合法化等工作。在设计方案之前必须对公共政策问题进行详尽分析，在此基础上确定要解决问题的目的，即希望通过公共政策的实施达到的社会效果。在这一环节，必须充分发扬民主。通过互联网来征集各方面的意见，可以对公共政策问题的表现、成因与对策等诸方面有清晰的了解。鉴于公共政策就是对公共利益的权威性安排，而公众是公共利益的实际享有者，因此，对公共政策问题的分析不能采取“闭门造车”的办法。方案设计过程可以本着“大胆假设，小心求证”的原则和“先粗后细，先轮廓后细节”的步骤进行。方案设计应尽可能考虑到公共政策各相关方的利益，同时应具有可行性。方案设计尽管要强调科学性，即应发挥专家的作用，但并不意味着公众没有发言权。特别是在关涉切身利益的情况下，往往最有发言权的恰恰是公众。传统的意见征集方式可能较为费时、费力，而网络民主则化解了这方面的难题。方案抉择是公共政策制定的关键环节。传统的公共政策过程，方案抉择者是具有相对高的政治权力地位的政府官员或者是代表人民行使政治权力的人民代表。在这些途径中，毫无疑问，网络民意是较为重要的方面。政策合法化即公共政策主体使得经抉择的政策方案获得合法地位和法定效力的过程。政策宣示或公布是政策合法化的重要步骤。政策法律化是政策合法化的一种特殊形式。但是，无论是以规范性文件方式还是以法律形式来实现政策合法化，均需要向社会公开。政策宣示或公布的传统方式是报纸、广播、电视等，在互联网时代，政府官方网站或政府官方微信、政府官方微博等方式因效率更高、受众更广、互动性强等特征而获得了社会的广泛认可。公共政策实施是政策方案最终落实并取得效果的实质性阶段。这一阶段具体分为政策执行、执行监控、政策评估、政策修正及再决策等环节。政策执行是运用已经制定好的公共政策，组织人力、物力、财力等各种资源，解决特定公共政策问题的过程。政策执行的前提是做好政策宣传。只有使公共政策的相关内容家喻户晓、人人皆知，才能减少公共政策在执行中可能产生的阻碍因素。互联网是政策宣传的重要途径，网民也是政策宣传的重要推动力量。政策执行手段除了行政手段、法律手段、经济手段外，思想教育手段也是非常重要的方面。对于一些涉及国家根本利益、社会整体利益或群众长远利益的基本国策的执行，由于近期利益或自身利益可能会受到损害，一些群众难免会产生抵触情绪。执行监控的目的是防止执行不力和执行错误以及对执行中的偏差进行纠偏。依据监控主体的不同，执行监控可分为内部监控和外部监控两种。在外部监控中，社会舆论监督是一种重要的形式。随着互联网的发展，网络舆论已成为社会舆论的重要组成部分。网络舆论是一种多主体、全方位的监督，应当引起公共政策主体的高度重视。政策评估的目的是对政策优劣做出判断。政策修正是在政策实施中，通过执行监控和政策评估，发现政策的缺陷和不足，重新进行调整，以达成政策目标的过程。再决策则是指一项政策执行结束后，依据政策评估结果，确定政策目标是否达成，在必要的情况下，出台并执行新的政策以达成政策目标。政策修正和再决策与公共政策的初始阶段相类似，政策调整或制定新的政策，均需以公共利益为出发点。因此，应当把相关情况通过各种途径公之于众，广泛征求民意，网络民主无疑是非常重要的方面。特别需要指出的是，我们必须对网络民主在公共政策过程中的功能进行理性定位，不能片面夸大它对传统民意表达途径的替代作用。毕竟，网民并非公民的全部。网络民主也会出现理性缺失、从众效应、网络暴力、起哄心理等负面现象。网络民主是信息技术与社会制度的整合。技术发展与制度变迁并非线性的因果关系，而是复杂的相关关系。技术发展能否促进制度变迁还需要考量其他复杂的因素，而且这种促进过程也是曲折的螺旋式上升的过程，甚至在某些阶段，我们可能还会看到技术发展对制度变迁的阻碍。就网络民主在公共政策过程中的功能来看，笔者持谨慎的乐观态度:即它是一种对传统民意表达途径的重要补充，而不是简单的替代。
作者:李传军 单位:中国人民大学公共管理学院
参考文献
［1］张宇．公共政策活动中的网络民意表达途径:理应是一种补充［J］．社会科学研究，2014(4)．
传统公共行政的主要特征篇11
一、公共政策议程的设定
关于公共政策议程的性质问题,多数学者认为其实质上是一种政府的行动过程。公共政策议程通常是指有关社会公共问题受到决策者高度重视,被正式纳入其政策讨论和被确定对政策问题采取行动的过程,也就是问题有望获得解决的过程。政策议程是在一定的制度基础上构建的。作为社会的行为规则,有效的制度可以减少不确定性,降低交易成本,扩大人类的选择范围,创造合作的条件,提供激励机制,遏制“搭便车”等机会主义行为,使外部效应内部化,实现有限资源的配置效率。而不好的制度,则会起到相反的作用。
在政治系统中存在多种公共政策议程,目前学界多接受美国学者科布和爱尔德(1972)将公共政策议程分为两种基本类型,即系统议程和政府议程。
系统议程主要是在公众系统范围内讨论社会问题,因而也被称为公众议程,是一种非正式制度安排。本议程主要是对公众比较关心的问题通过传媒,甚至大众谈话方式进行讨论,由此形成一种社会力量,引起决策者认识和关注这些问题。构成系统议程的事项一般是公众给予关注、事关政府职责的所有问题,是一般性的抽象的问题,如环境保护问题、社会治安问题,这种议程实际上是一种讨论性的议程。政府议程是政府相关权力机关在其公共权力权限范围内对社会公共问题进行讨论,是政府机关的行动程序,是决策者对有关问题依照特定的程序解决实际问题的过程。政府议程都是由相关机构提起,因而也被称为机构议程,一般由界定议程、规划议程、磋商议程和循环议程组成,属于正式制度安排。构成政府议程的事项则是公共政策制定者认为有义务严肃对待甚至采取政策行动予以解决的问题,这些问题往往是很具体的,如某条河流的水污染问题、某个城市的交通拥堵问题。一个问题只有进行机构议程才能促使问题的解决,才有可能引发公共政策的产生。
二、我国的公共政策议程的内在推动
政策议程作为一种政策问题确立的制度安排,受到正式和非正式制度共同影响。在公共政策议程中,二者相互影响,相互渗透,共同决定着决策者的行为。在公共政策议程中决定政策问题的一系列规章都是属于正式制度的范畴,而影响政策问题的确定的习俗、道德和公民政治文化,这些是非正式制度。在新制度经济学看来,制度安排是支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排,是制度的具体化。
人们根据政府在议程建立中所起的不同作用以及创始者扩散问题的程度和方向进行了分类,提出外在创始型、政治动员型、内在创始型三种政策议程。外在创始型是由指体制外的个人或利益集团提起进入系统议程,然后通过院外集团的活动进入政府议程;政治动员型是具有权威作用的政治家提起政策议程进入政府视野;内在创始型是由体制内的机构或人员提出政策诉求,不希望经过体制外的公众系统直接进入政府议程。当然这是一种理想状态,事实上进入公共政策议程的不可能像模型一样抽象,任何公共政策议程都是正式制度和非正式制度共同作用的结果。
(一)政策议程的创立
总的看来,在政策问题的创始阶段,我国政策问题的创始者主要来源于各级政府、各级咨询或参谋机构、民情和民意、新闻媒体和突发事件。但其地位并不相同,政府是最基本的政策议程的创始者。这是因为:第一,由于政府的权力地位使其掌握了较全面的信息,从而主动提出和整合问题增加执政的合法性;第二,我国传统思维方式中,普通民众不太重视自己周围人的观点,而看重政府的观点。
(二)政策问题的传播
问题是客观存在的,要想成为政策问题,必须要突破个体和一定区域的限制,因而问题在一定人群和地域的传播就至关重要。我国的公共政策传播机制有自上而下单一方向、政府单一主体进行传播的特点,虽然目前公共政策传播正在发生变化,传播方式向信息网方式发展,也在建立政府与公众的互动机制。但是问题一般是通过媒体和民众直接传播把问题扩展开来,传播媒介是报纸和文件。我国的大众传媒是以政府领导的主流媒体引导和影响着传播的内容和方式,往往能对政策议程的建立起到特殊作用。
(三)政策议程的决定
一个社会问题要成为公共政策问题必须经过相关机构的决定,在问题决定阶段,政府是其决策机构,是政策议程决定的核心因素。政府之所以重要,主要是因为它们不仅能够影响决策的初始方向,更重要的是,它们是贯穿整个决策过程的重要变量。在问题识别、传播、决定阶段,都起着决定性的作用。
从公共政策议程过程看,在我国的政治生活中,就是人民群众讨论和反映问题,政府对人民群众的意见进行综合和表达,使之成为政策问题的过程。在我国,常常是政府主动寻求和发现问题,对群众的意见进行综合,并把它直接列入自己的议事日程。完全可以说,政府是我国各种重大政策问题的主要提出者,在政策问题的提出过程中发挥着主导作用。同时我国政府理论的又一个特点就在于它特别强调政府的主体能动性。这样一来在政策议程领域政府就成为独一无二的法权主体,这种内在推动体现在公共政策议程的各个阶段,使我国的公共政策议程具有很强体制系统的内在推动特征,是一种“内输人”。
三、公共政策议程内在推动的制度基础
新制度学派的代表人物道格拉斯·C·诺斯 (1999)在考察人类经济发展历史时讲过,“决定经济绩效和知识技术增长率的是政治经济组织的结构。人类发展的各种合作和竞争的形式及实施将人类活动组织起来的那些规章制度,正是经济史的中心。”我国公共政策议程具有的内在推动特征是有其制度基础的,依据诺斯的理论,在公共政策系统的内部要素中起决定作用的是政策的组织结构和由规范构成的体制系统。
(一)压力型体制的政策组织系统
政策的组织体制是政策议程中的重要方面,是公共权力的组织方式,它深刻影响政策的质量与政策运行。我国的公共权力的组织体制是一种压力型体制,按照荣敬本(1998)的看法,所谓压力型体制指的是一级政治组织(县、乡)为了实现经济增长,完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。由此形成政策议程的科层占主导的政策组织。这种压力型科层制组织系统按照地域划分行政区域,决策权力与决策权威合法地集中于中央机构,地方机构在中央政府的领导和监督下,在宪法和法律的范围下行使决策权,权力的行使范围和权限本身都有限。从法律上讲,单一制条件下的地方权力是中央授予的,因而中央随时可以收回。《中华人民共和国宪法》中明确提出,在国家和地方的权力划分上,首先要遵循地方服从中央、下级服从上级的原则。从总体上看,机构设置强调:第一,上下对应,机构对口;第二,由上到下,机构的数目、规模逐层次递减。由此导致科层制就成为政策议程的主导组织,这种科层制组织具有命令统一、层级分明、直线沟通的特征,当然一些复杂的科层组织结构还拥有咨询机构,但权力都集中在上层。
(二)民主集中制的政策决策体制
这里的政府是指公共权力的行使机构,在我国政治生活中,政府组织中还包括社团。因为社团的力量很有限,在一定程度上依附于政府,这决定了它不能成为独立的政治主体,尽管考虑到我国社团带有很强的公益性质,一些非政府组织被认为是一个准事业单位,因而把社团归为最广义的政府体系中去,它们不能成为像西方那样的利益集团,或者至少可以说,它们还没有成为利益集团。在公共政策议程中,政府在其中起到至关重要的作用,尤其是在我国这样一个发展中国家。叶海卡·德洛尔(1968)认为,政府机构对政策制定的影响在发展中国家要比发达国家大得多,他指出:“由于发展中国家存在的政策问题少,所以大部分政策问题都能进入政府内阁的议事日程。而且在发展中国家一般不存在专业性的文官系统,因而行政部门在绝大部分政策制定中都起到核心作用。另外,发展中国家的权力更为集中,政务部门有更多的决策自主权。”
传统公共行政的主要特征篇12
（1）从产业发展特征看，现代物流产业是传统工商企业物流和传统第三方物流发展的结果；
（2）从产业技术特征看，现代物流产业是现代信息技术、管理技术以及组织技术支撑的新型产业；
（3）从产业深化特征看，现代物流也是产业专业化分工深化后从传统产业剥离出来的独立产业。
2物流产业的战略定位
就物流产业发展现状及自身产业特征而言，结合现代社会经济对物流产业的需求，物流产业在现代国民经济发展中具有如下战略意义：
（1）物流产业需承担推进和纽带作用，加快商品、人员、物资等社会资源的流动以提升资源配置效率，并借此联接国民经济各产业和部门，使之同步和联动发展；
（2）物流产业需承担产业整合作用，通过全面覆盖和整体联结国民经济各产业使之得以整合优化、优胜劣汰和结构升级，改变国民经济增长方式；
（3）物流产业需承担降低社会经济成本作用，物流作为服务性的“第三利润源”，其本身并不创造利润，但却可以通过自身的高效运作减少中间环节成本和资源浪费，减少社会交易成本，提升交易时效，使社会资源能够在更广的空间做出最优选择。
二现代物流经济的公共政策需求
现代物流业不仅在促进国民经济水平上发挥巨大推动、整合和联结协同作用，同时也肩负公共职能，对改善社会民生、提升民众幸福感同样具有不可或缺的重要意义。而作为新兴服务产业，物流产业发展离不开政府决策的大力支持。
1公共政策的本质内涵
公共政策属于现代政治经济学范畴，具体是指国家行政机关为达到某一目标而在法律赋予的权责范围内按照一定程序而做出的处理国家公共事务的决定，就政府决策的经济职能而言，公共政策则是政府针对经济发展目标而做出的评价、规划、选择和行动。通过上述概念界定可知，政府决策具有以下特性：政府主体性；实施合规性；决策目标性；政策公共性。就政府决策的本质内涵而言，其可以看作是整个社会系统的一个极具影响性的变量因素，通过此变量输出可以及时调节和解决整个社会系统协同发展中出现的某些公共问题。
2物流经济对公共政策的需求
新兴产业在其发展初期通常具有不完全的市场特征以及相对弱势的市场主体结构，此时就需要国家给予相应产业政策，对整个产业进行有效支撑、规范和引导，使整个产业在资本积累、规模导入、市场竞争力、产业绩效等方面逐步强化和发展，顺利度过产业导入期和培育期而向成长期和成熟期过渡，之后将产业交给市场。反之，对于新兴产业不能给予必要的公共政策扶持，则反映出政府职能缺失，既不利于产业健康发展，也不符合市场经济视角下公共政策理论的本质要求。具体到现代物流产业，其对公共政策需求尤其迫切，表现如下：
（1）目前我国物流产业发展模式
还更多地停留在“学”的阶段，主要向欧美及日本等先进国家学习和模仿其物流经营管理理念和经验。而随着我国物流市场对全世界开放，国际大型物流企业纷纷进入我国抢占市场。面对这一挑战，我国作为制造业大国必然要发展自主物流，以确保整个国民经济命脉的自主和高效。此时，引入国家公共政策扶持，有利于我国物流产业增强自身实力和核心竞争力，缩小同国际先进企业间的差距。
（2）物流产业作为联通纽带产业
其发展壮大必然伴随着跨产业、跨空间、跨地域性的增强，尤其在现代物流和供应链物流时代，物流产业已经突破了单一企业和单一行业的限制而成为一种全社会性质的经济活动，并如前所述，承担着对整个国民经济结构优化整合的职能，而这一过程涉及到利益分配和产业、地域分割的制约，不突破此种分割和制约，物流的结构整合功能也就无从谈起，物流业的发展也就无从谈起，因而这一背景下公共政策的适时介入尤显必要。
（3）现代物流业作为一种新兴服务性产业
不仅在推动国民经济运行效率上具有战略性意义，同时也已渗入社会生活的方方面面，成为关系国计民生的重要支撑性产业。物流业的发展不仅推动传统经济和生活模式的发展，也使传统经济和生活模式越来越呈现出现代性和先进性，如以物流为依托和保障的电子商务、零库存管理、农超对接等，如果没有高效的物流产业能力，此种极具现代意义的经济和生活模式也都无从谈起。从这个意义上讲，公共政策扶持物流产业发展是国计民生发展的必然需求。
3物流公共政策决策存在的问题
（1）社会主义市场经济体制下
受传统计划经济时代的公共行政观影响，现代公共政策决策不可避免地带有计划时代流弊，以自上而下的行政指令替代市场导向的现实需求做出政府决策的方式屡见不鲜。政府制定物流相关公共决策时，往往缺乏细致全面的市场调研，而仅凭领导片面的了解、掌握更多发言权的大型企业意见或专家组报告而做出政策决策，此种政策更多地倾向少数物流企业利益，而无法体现整个物流经济产业发展的整体利益。
（2）从我国物流产业相关政府部门看，继我国政府机构精简撤销物资部后，国内贸易部和国内贸易局也相继撤销，相应地却没有新的部门机构填补这些空缺。目前，整个物流行业管理职能分散于交通、商务、信息等部门之内，机构职能割裂，这也使得物流产业政策制定缺乏统一性和协调性。物流牵涉环节和层面众多，如没有统一的主管机构和政策决策机制，其政策制定也同样面临着主观割裂和诸多制约，往往表现为耗时长、成本高、时效差。
（3）物流经济相关公共政策是在物流产生发展之后而产生的，因同属于新兴事物，对于政府部门来说其在政策实践和理论上掌握知识相对较少，案例和决策能力匮乏，这同样成为我国物流经济公共政策存在的主要问题之一。没有成熟和可借鉴的经验就没有决策的效率和先进性，也同样没有决策的勇气和胆识，为此我国物流产业相关政策同汽车、电子等其他新兴产业相比，数量和幅度都明显不足。
三物流公共政策体系及构建策略
以上基于我国现代物流产业的发展现状及趋势，以及综合考量整个国民经济发展需求，对我国物流产业作出了“新兴服务产业”的战略定位。任何一个新兴产业的发展都离不开国家宏观政策的扶持，尤其对物流产业而言，其发展本身对基础设施要求高，且跨空间、跨地域性强，这样的产业特点无疑更加迫切地需要国家政策的整体筹划和协调统一。我国政府部门应以战略性眼光为出发点，积极布局、组织和推动我国现代物流产业发展，在这一过程中制定和推行一系列具有体系性和前瞻性的公共政策，无疑会对我国现代物流产业整体发展乃至整个国民经济发展具有极其重要的意义。
1物流经济公共政策体系构建
简言之，公共政策运营机制就是公共政策主体为某一目标经过利益博弈而对公共政策工具做出选择。通常公共政策体系包含以下五方面内容：公共政策目标、公共政策主体、公共政策利益博弈、公共政策选择以及公共政策工具。
（1）物流公共政策目标。从物流经济公共政策目标分析，其目标设定应明确、简捷、易于表达，并最大限度符合多方利益。在现代物流经济背景及物流产业发展趋势之下，物流公共政策目标应定位为“泛在性”，即无所不在，表现出突破地域和产业限制的高覆盖率和高渗透率，着力全面提升国民经济发展效率和人民群众生活品质。而在具体实施层面，其发展目标则应体现为依托经济发展和科技信息技术的物流、价值流和信息流三流协同联动。
（2）物流公共政策主体。物流经济公共政策主体即是政府决策所涉及到的相关利益人，具体涵盖了物流链条的整个环节以及相互关联影响的政府机构、供方和需方三大主体的总和，包括第三方物流企业、第四方物流企业、物流基础设施运营方、物流信息运营方、金融投资者、储运配送企业、物流供应链上下游企业、政府机构及社会公众等，这些利益主体都应反映在公共政策制定体系之内。
（3）物流公共政策利益博弈。在物流经济活动和物流公共政策决策过程中，各个利益主体都存在各自的“自利”特征，而如何协调这些“自利”行为并最大限度引导自利行为、兼顾利他性，则是物流公共政策利益博弈的实施方向和重点。其具体实践方法可采用以价格为核心的市场机制进行利益调节，同时以公共政策变量输出规范和调节，此种市场调节机制可促成与市场机制相适应的物流产业利益格局，即由利益诉求到市场下的利益博弈，再到随后的政策选择和补充。
（4）物流公共政策选择。物流公共政策选择是前述利益博弈的延续和必要补充，这一环节的核心要求应体现出“公平性”，避免政策选择的主观倾向性，应以多数民主和多数一致的原则作为公共政策选择的标准，力求使更多的利益主体受益。另外，必须强调的是，对于少部分未受益甚至因为政策而受损的利益主体，也应在政策上给予必要的考虑和补偿，由此将全部主体纳入到产业发展规划中来，并减少政策推行阻力。
（5）物流公共政策工具。物流公共政策工具主要采用财政政策等工具并通过行政手段强化推行，具体包括但不限于以下公共政策工具及其所承载的政策体系：①投资重大物流工程；②物流基础设施收费；③物流财税调节；④物流服务定价；⑤物流用地征地；⑥物流环境及配套设施构建；⑦物流人资政策；⑧交通运输规范；⑨货物验放。
2物流经济公共政策构建策略
物流公共政策体系实际上展示了物流经济政府公共政策决策的整个机制，这一机制以公共性和公平性为原则，以社会经济和福利为目标，以利益博弈为过程，以政策工具为内容，以政策决策为结果，以此彰显决策的逻辑性、完整性和现实性。而本节则以不可绕过的政治视角继续深入讨论这一决策机制的可操作性，即物流公共政策决策也应体现民主政治活动程序。在这一民主政治程序框架下，应具体采取以下策略以达成强化决策机制和流程的目的：
（1）建立和强化政府相关部门跨部门沟通机制，同时以现有的物流采购联合会为行业协会，加强同政府部门沟通协调，反映和争取利益诉求；
（2）引入和强化物流信息汇总和数据统计机制，以数据为支撑，确保利益诉求的真实性、合理性和效能性；
（3）引入科学的政策分析模型及演示机制，强化政策的实用性；
传统公共行政的主要特征篇13
这三个条件背后的实质因素是政府职能以及公共治理模式的转变。如果政府没有推动经济发展所需要的三个条件的突破，政府本身的公共治理模式就不会在合适的条件下实现转型。中国历史上基本的经济制度源于农业的发展，农业制度的发展又决定了相当时期中国基本经济结构与社会制度。农业经济的发展受制于自然地理条件。在中国北方，黄河中游由北至南将黄土地区割成两半，其纵长500英里。由于黄河的流水中夹带着大量的泥沙，河床淤塞，引起堤防溃决泛滥，造成中国北方区域财产与生命的损失，因此，治理黄河成为了历史上中国农业经济发展是否成功的最重要的制约条件。但是，受到科学技术发展条件的限制，黄河的治理只能通过中央政府动员全国之力进行，这为历史上中央权威的形成提供了基本的可能。
同时，北方农业文明的发展一直受到来自长城外少数游牧民族的侵扰。为了保护农业文明的发展成果，也要求国家政权集中权力，动用全国之力来抵御北方威胁。特定的地理、水利条件与地缘关系的交汇造成了中国历史上土地制度与公共管理模式的变化，即在强大的中央集权下，国家权力的扩大，民间社会的相对不发育;土地制度的分散格局，国家直接对大量分散农民的直接征税。由于没有形成社会的中间土地与中介组织，民间的产权界定以及其他相关条件难以形成，因此就不可能造成黄仁宇所说的进入资本主义与现代公共治理制度所需要的三个条件。中国历史上土地制度与中央集权政治制度是相互交融的，这两者之间的互动关系直接影响到中国土地制度的变革与传统社会的发展。中国土地制度起源于春秋战国时期的井田制。
根据钱穆《国史新论》［4］所言，春秋战国时代，诸侯在其所居城郭之外划出部分可耕地，平均分配给农民，按年龄受田还田，按照井田制度的标准理论，每家受田百亩，此所谓私田，八家又共耕公田百亩;每户享受百亩私田收益，公田百亩收益归“公家”所有，大概相当于向农民征收收获的九分之一。这对中国后代的土地以及政治制度产生了非常大的影响，在中国历史上形成了大致平均的土地分配制度，以及带有一定平均主义色彩的土地分配思想。战国后，中央集权制度形成，政府直接向农民征税，又强化了这种土地制度以及社会经济制度，直接影响了中国传统的公共治理模式之形成。
二、基本经济制度、农业制度安排对公共治理模式的影响
中国历史上的土地制度大致到明朝洪武年间基本定型。中间经过汉、唐、宋、明①，虽有很大变化，但是中国春秋时代的井田制度的平均主义思想一定程度上依然在延续，并且深刻影响到土地制度的变迁。汉以后，土地私有化以及中央集权制度基本确立，中央政府直接对分散的农民征税，分散的农民土地基本可以保证中央政府的财政支出，因此，政治、经济管制并不需要太多的技术支持，中央政府也有能力去维持这种分散的土地制度结构。随着历史的演化，行政力量对于这种特殊土地制度的安排得到不断加强，但是，私有产权下土地的自由流转内在地推动着土地的兼并，而土地兼并的出现与扩大，削弱了政府的税收基础，危及政府的财政能力与运营能力。①
这种行政力量与经济动力的相互制约构成了中国土地制度变迁的主要脉络，也导致了传统公共管理模式的形成与强化。在汉代，全国土地按照比较平均数划分给农民，这样，就形成了无数的自然纳税主体，中央政府对农民直接征税，由于税基广泛，政府对农民征收较轻的赋税。根据荀悦《前汉记》的记载，汉代前期中央政府的法定税率是十五税一。但是，土地的自由买卖、流转使得土地持续集中于若干大的地产者手中，国家的税收持续减少。中央政府为了维持税收的基础，必然会抑制土地的兼并，以继续维护耕者有其田的小自耕农制度。持续的历史累计形成了传统的治理模式，即中央集权下，官僚集团对无数分散的小自耕农的公共的治理。唐代实行租、庸、调与两税制。租庸调是指唐代田赋制度，“租”是指农民在其授田期间对国家负担的租额;“庸”是指人民对国家的义务劳役，每人每年服役二十天;“调”是各地人民给中央的土产贡献。这是一种经济平均主义理想的赋税制度。由于会计、账簿以及中间服务制度的缺失，随着人口变动，户口登记制度逐渐错乱，此种制度的维持需要高昂的成本，两税制的产生就是制度安排的成本收益变化导致的结果。两税制下，一年分夏秋两次收税，收税以现居住地与现有土地为标准，同时改以实物征税为货币征税。两税法改按人丁为按财产征税，具有一定的进步意义。但是，由于与传统的平均主义土地制度的安排相悖，加之土地的兼并，其对中国农业制度和公共治理模式变革的作用是有限的。
在宋代，中国的土地制度发生了突变。宋代中国的工商业取得了不错的发展，它对于造船、铸币、开矿等投入了非常大的精力，将其作为全国发展的基础，在军事上采用募兵制，用经济的方法解决政治以及军事问题。在王安石变法中，实行方田法、青苗法，为中国古代经济商业化转型与公共治理模式转型提供了一次契机。但是，宋朝转型并没有成功。这是因为传统政策一直注重培养无数小自耕农，没有形成工商业发展所需要的产权划分、技术储备和会计、法律等条件。在传统的公共治理模式中，无法界定私人财产权的绝对性，政府也无法判断如何获得财产为合法，以及哪种经济、金融行为为有效，因而国家的法律、会计安排只能以简单的传统案例作为参考。真理在官僚组织手中，不容辩驳，政府管理大批农民，以“息争”为原则，独立的私人产权也不能获得保证。虽然政府通过变革加强了金融经济，使财政商业化，但是，传统公共治理体制却不能为之提供支持。
朱元璋建立明帝国后，对宋代以来超前发展的工商业部门进行了全面收缩，以落后的小农经济为蓝本对整个国家进行改造。为保持政权的稳定性，国家的经济政策重新回到原来的重农轻商的传统中。重新将全国土地划分成无数小的单位，大致平均分配给全国农民，对农民直接征税。资料研究显示，明朝主要的税收来自农业及其特产税［5］(P224)，工商业税收在政府的收入构成中比重下降，微乎其微。这与宋代国家的税收以工商业税为主有巨大的差别。同时，在国家的权力安排上，中央的权力进一步加强，地方以及民间的权力收缩。政府以官田的名义对苏浙地区的地主课以重租，利用和罗织各种刑事案件，打击各大家族;打击商业阶层，规定商人之家不得穿纱绸，全民不得下海。在中央集权下，明朝全国资源被分成无数细枝末节，财政部门成为一个庞大的会计机构，不参与经济过程，不能像西方国家那样成为经济的发展因素。社会在收缩中实现均衡，非常有利于国家政权的稳定。但是，由于政治的集权与经济的分散，民间的商业机构不能发育，现代的公共治理模式也不可能出现。
三、结论
回顾历史发展，中国历史上的公共治理模式与政治经济发展之间的关系可以概括成以下三点:
1．由于地理与国家安全的原因，形成了中国历史上的中央集权，分散的土地制度安排与中央集权之间形成了一种脆弱的平衡。为了维护社会稳定就必须不断加强中央集权，因此，为社会以及工商业发展所预留的空间进一步变小，社会很难形成与国家分权的中间力量。
