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民族区域自治制度教案篇1
随后我趁热打铁问：“你知道我国有多少民族吗？”“你知道哪些少数民族？”这时学生纷纷你一言我一语地争相发言，“藏族”“傣族”“蒙古族”“白族”等等，接着我给出一组图片让他们指出分别属于什么民族？为什么属于这个民族？有哪些民族特色？绝大多数民族学生都能说出，如藏族，服饰很有特点，长袖、宽腰、大襟，喜欢哈达等，但学生对有的民族学生不是很了解，如白族，这时就需要教师补充讲解，如白族崇尚白色，青年女性衣服主要有头帕、上衣、领褂、围、长裤等组成。通过这一组图片吸引了学生的兴趣，课堂气氛开始活跃起来。因为我任教的是青海海南州班，于是我问“我们班有少数民族的同学吗？”不出意外，居然还真有，少数民族的学生纷纷举手，大约有26个同学是少数民族，我请其中一个同学说说他们民族的特色，这个同学是壮族的，他说他们那里过年时大家都会聚集在一起，走亲访友，吃美食。其实他的回答和其他民族并没有任何不同，但是我又不能抹杀他的积极性，于是我说：“这些特色和其他许多民族都差不多，这正是民族大融合的最好体现啊。”
二、结合实际进行教学
接着我又抛出一个问题“我国历史上哪些朝代是由少数民族建立的？”学生都抢着回答“元朝”“清朝”，最后得出结论：各族人民共同完成了祖国统一大业。
我们应该实行怎样的民族制度呢？接着我给学生介绍了民族区域自治制度的含义，特别是重点介绍了五个民族自治区，通过动画的形式通过多媒体一一给学生展示，还讲解了自治区的自治权。然后我请同学分析我国为什么实行民族区域自治制。它的优越性有哪些？关于这部分内容我没有用传统的教学思路由教师讲解，而是给出一系列图片，一组是新中国成立前同胞特别是农奴所过的悲惨生活和所遭受的各种酷刑，另一组图片是新中国同胞所展露的幸福笑脸和美好生活。看到旧中国农奴的衣不蔽体、骨瘦如柴和遭受的各种酷刑时，学生情不自禁地发出“啊！”的声音，看到新中国同胞崭新的房屋和在明亮的教室接受教育时，学生纷纷说：“变化好大啊！”“真好！”
三、学会正确分析事件
最后我又给学生播放了一段关于新疆“7.15”事件的视频，视频中的少数分子打、砸、抢、烧，对当地的居民和社会造成了恶劣影响和破坏，我让学生分析了这一现象，问他们希望生活在安定的环境下还是动乱的社会中？学生纷纷指责那些破坏分子，同情无辜受害的群众。
我给学生总结，我们播放这段视频，不是为了说什么大话、假话，我们应该切实感受到和平的重要性和民族团结的重要意义，我们也应该感受到实行民族区域自治之后各民族的巨大变化。大家应该珍惜这来之不易的和平环境，更好地生活和学习，并且要积极维护这种民族大团结的美好生活。我发现看了视频后大家都很愤慨，都很痛恨那些民族分裂分子，鄙视他们的恶劣行为，这比老师千言万语的说教要有效得多！让学生自己深切感受到美好生活的来之不易，他们才会珍惜。
课后我给学生留了一道作业：你是如何看待新疆事件的？从作业情况来看，学生都纷纷说出了自己的看法，有的学生甚至在网上查阅了大量的资料，效果很好。
四、教学反思
本节课的教学目标是通过教学，使学生了解我国的民族自治区，熟练掌握民族区域自治制度的基本内容，理解民族区域自治制度是适合我国的国情的民族制度。运用目标是通过教学，使学生能学会用民族区域自治制度的基本内容分析近期我国民族自治区域出现的一些政治现象，确立自己的政治方向，并且能学会利用这一民族政策从而促进我国民族地区的发展。
民族区域自治制度教案篇2
1、审类型:文字材料、图表、混合型。
2、审材料:首先要审清材料的意思、层次和关键词:其次要注意审背景,要审一下这个题目的时间、地点、人物、数字以及隐含背景。
3、审设问:数量(分别、以及、各、和、并);范围(历史,地理,政治――经济常识、政治常识,哲学常识――唯物论、辩证法、认识论、人生观);方向(是什么――原因、道理、依据、问题、现象,为什么――必要性、重要性、意义、作用等,如何――认识、说明、理解、分析、评价,解决、处理、进行、启示、设想、措施、对策等)。迁移、筛选知识,及时渗透时政语言和题目信息。
二、答题技巧
1、认真读题,弄清题意,明确中心及分论点,确定论据。在读题时,首先要抓住试题提供的答题要求和条件,明确答案是从试题的文字中分析出来的。其次要明确中心,只有围绕中心答题,才能与题意的口径相符。然后将中心论点按题意分成几个有机联系的分论点。最后要确定用来分析说明中心论点或是分论点的根据。
2、归类对号,落实课、节、框。试题虽然千变万化,但都离不开教材的内容。读题时,必须判明答题要用教材哪些章、节、框的内容,这样就缩小了思考的范围,然后根据题目的要求恰如其分地引用、组织某方面的知识。
3、规范答案。答题时一定要使用教材书面用语,而不能使用自己创造的语言或流行的俗语。只有用教材书面用语答题,才能做到表述规范、准确、科学、简洁,才能和阅卷老师沟通思想、交流信息、形成共识、减少误解。
民族区域自治制度教案篇3
【典型例题】
1.（2014・江苏）2014年3月，总理在十二届全国人大二次会议上作的《政府工作报告》，经代表分组审议并提出修改意见后，在全体会议上获得高票通过。在这里，人大代表行使的职权是
①决定权
②审议权
③表决权
④提案权
A.①③
B.①④
C.②③
D.②④
解析：人大代表分组审议《政府工作报告》，行使了审议权，②正确。“在全体会议上获得高票通过”，体现了人大代表行使表决权，③正确。决定权是人大的职权，不是人大代表的职权，①排除。题目没有涉及人大代表的提案权，④排除。
答案：C
2.（2014・天津）新疆是一个多民族聚居的地区，在这片广袤的土地上，47个聚居民族繁衍生息。新中国成立后，实行了民族区域自治，实现了民族平等和各民族大团结，各民族之间的交往与合作的密切程度前所未有。正是这种大团结、大统一、大交流，有力地促进了新疆各民族经济和文化的迅速发展。这表明
①民族团结是民族平等的政治基础②民族团结是实现各民族共同繁荣的前提③民族区域自治制度有利于发展社会主义民族关系④民族区域自治制度是我国发展进步的根本制度保障
A.①③
B.②④
C.②③
D.①④
解析：由“正是这种大团结、大统一、大交流，有力地促进了新疆各民族经济和文化的迅速发展”可知，②正确。由“新中国成立后，实行了民族区域自治，实现了民族平等和各民族大团结，各民族之间的交往与合作的密切程度前所未有”可知，③正确。民族平等是民族团结的政治基础，①错误。中国特色社会主义制度是我国发展进步的根本制度保障，④错误。
答案：C
3.（2014・安徽）“历史告诉我们，在多民族国家，只有民族团结才能实现民族解放，才能建设好国家，才能有幸福生活。”这说明，民族团结是
①社会稳定的前提②民族区域自治制度的核心内容③民族平等的基础④经济发展和社会进步的保证
A.①②
B.①④
C.②③
D.③④
解析：民族团结是社会稳定的前提，是经济发展和社会进步的保证，①④正确。自治权是民族区域自治制度的核心内容，②错误。民族平等是民族团结的基础，③错误。
答案：B
4.（2013・安徽）十二届全国人大一次会议审议批准了《政府工作报告》，依法选举和决定任命了新一届国家机构领导人员。由此可见
①我国人大实行民主集中制原则②人大代表享有选举权、审议权和决定权③全国人大决定国家的一切事务④其他国家机关必须对人民代表大会负责
A.①②
B.①④
C.②③
D.③④
解析：我国人民代表大会制度实行民主集中制原则，其他国家机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，①④正确。公民具有选举权，人大代表具有审议权、表决权、提案权、质询权，人大具有立法权、决定权、任免权、监督权，②错误。全国人大具有依法决定国家和社会的重大事项的权利，并不是决定国家的一切事务，③错误。
答案：B
5.（2013・山东）1992年，党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标。20多年来，党坚持理论创新和实践创新，使我国实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的历史转折。这体现了中国共产党
①坚持科学执政和民主执政②具有与时俱进的执政能力③具有组织社会主义经济建设的职能④是中国特色社会主义事业的领导核心
A.①②
B.②③
C.②④
D.③④
解析：党坚持理论创新和实践创新，表明中国共产党具有与时俱进的执政能力，②正确。党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，表明中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，④正确。材料没有体现民主执政，①排除。党不具有组织社会主义经济建设的职能，③错误。
答案：C
6.（2013・新课标全国I）2012年全国政协会议期间，来自网民的部分意见和建议人选全国政协提案征集函，并以“参阅线索”的形式发给了全体政协委员作为参考。部分网民还应邀参观政协提案办理流程，旁听提案办理协商会。上述做法
①是政协积极创新与人民群众直接对话形式的表现②提供了公民直接参与国家决策和管理的有效途径③保障了人民群众民主监督权利的实现④是提高政协委员提案质量的具体举措
A.①②
B.①④
C.②③
D.③④
解析：材料体现了政协创新与民众直接对话形式，广泛收集网民意见，这些举措有利于提高政协委员提案质量，①④符合题意。政协是多党合作的重要机构，也是共产党领导的、具有广泛代表性的爱国统一战线组织，不是国家决策机关，同时，公民一般不直接参与国家管理，②错误。材料未体现公民参与民主监督，③排除。
答案：B
7.（2013・北京）费孝通在20世纪80年代提出了“中华民族多元一体格局”的理论。“多元”是指中华各民族各有其起源、形成、发展的历史，文化、社会也各具特点；“一体”是指中华各民族的发展相互关联、相互补充、相互依存，与整体有不可分割的内在联系和共同的民族利益。这一理论强调了
A.中华各民族在历史上的发展是不平衡的
B.民族凝聚力是国家综合国力的重要标志
C.中华民族是具有历史性的多民族共同体
D.民族平等奠定民族团结的政治经济基础
解析：从题干看，中华各民族各有其发展特点，但又有共同的一面，说明中华民族是一个共同体，c符合题意。题干未涉及中华各民族在历史上的发展不平衡，A排除。题干未涉及民族凝聚力，B排除。民族平等是民族团结的前提，各民族共同繁荣是民族平等、民族团结的物质保证，D错误。
答案：C运用《政治生活》知识，说明材料中全国人大常委会的工作是如何保障人民当家作主的。
解析：本题考查全国人大常委会的职权、人大代表的职责、民主集中制等知识，意在考查考生获取和解读信息、调动和运用知识、论证和探究问题的能力。解答本题要注意分析材料，对应教材知识，落脚点是人民当家作主。组织答案时要结合材料从四个角度回答：一是全国人大常委会公布法律草案、健全吸纳公众意见反馈机制、积极回应社会关切，表明全国人大常委会扩大人民有序参与立法的过程，科学立法、民主立法；二是听取审议国务院有关报告，对重点问题加强跟踪监督，表明全国人大常委会监督政府，行使监督权，对人民负责；三是加强和改进代表联络服务工作，拓宽民意反映渠道，通过多种形式听取和反映群众意见，表明全国人大常委会支持人大代表履责、代表人民利益；四是按照多数人的意见作出决定，表明全国人大常委会坚持民主集中制原则，体现人民意志。
参考答案：①扩大人民有序参与立法的过程，做到科学立法、民主立法。②通过行使监督权促进政府改进工作，对人民负责。③支持人大代表更好地履行职责，代表人民利益。④坚持民主集中制原则，体现人民意志。
9.（2013・广东）指出：“心里装着群众，凡事想着群众，工作依靠群众，一切为了群众，切实解决好‘相信谁、依靠谁、为了谁，的根本政治问题，努力为人民掌好权、用好权。”
结合材料，运用《政治生活》中有关政党的知识，谈谈党为什么要为人民掌好权、用好权。
解析：本题以的讲话为背景，考查中国共产党的有关知识。解答时，一要明确知识范围：《政治生活》中有关政党的知识。二要把握主体：中国共产党。三要联系中国共产党的相关知识：党的地位、性质、宗旨、执政方式、执政理念及我国的政党制度等，然后把这些知识与题目进行对照，选取与材料有关的知识。四要把握答题角度，围绕“党为什么要为人民掌好权、用好权”展开。
参考答案：①党的领导和执政地位的必然规定。②党的性质和宗旨的必然要求。③中国特色社会主义的根本保障。④实现人民民主和人民当家作主的根本保证。
【创新演练】
一、单项选择题
1.2014年3月13日，十二届全国人大二次会议表决通过了关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算的决议。这表明全国人大
①行使立法权②行使决定权③是国家权力机关④是人民直接行使国家权力的机关
A.①②
B.①③
C.②③
D.②④
2.2014年2月27日，十二届全国人大常委会第七次会议表决通过了两个决议，以立法的形式分别将9月3日确定为中国人民抗日战争胜利纪念日，将12月13日设立为南京大屠杀死难者国家公祭日。这表明
①全国人大常委会是我国的立法机关，行使立法权②我们要时刻维护民族的尊严和国家安全，增强公民意识③我国政府积极履行文化职能，努力提高国家文化软实力④全国人大常委会积极行使审议权，坚定走和平发展道路
A.①②
B.①③
C.②③
D.②④
3.“不加增筋剂就加价”“挂羊头卖鼠肉”等食品安全问题触目惊心。如果你是全国人大代表，对此类事件你会
①积极履行人大代表职责，行使立法权，完善相关法律法规②直接行使国家权力，为百姓的食品安全问题提出合理化议案，维护人民权益③代表人民积极履行政府职能，打击食品安全犯罪④经常联系群众，把维护群众的切身利益作为工作的出发点和落脚点
A.①③
B.②④
C.②③
D.①④
4.民主集中制是我国人民代表大会制度的组织和活动原则。下列选项中，能体现这一原则的是
①人民代表大会统一行使最高国家权力②各级人大代表由选民民主选举产生③重大问题的决策由人大常委会负责④合理划分中央和地方国家机构的职权
A.①②
B.①④
C.②③
D.②④
5.2014年是我国人民代表大会制度建立60周年。60年的光辉历程充分证明，人民代表大会制度是我们国家和人民能够经得起各种风浪、克服各种艰难险阻、沿着社会主义道路阔步前进的可靠制度保证，也是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的可靠制度保证。从《政治生活》角度看，这是因为这一制度
①动员了全体人民投身于社会主义建设②保证了国家机关协调高效运转③充分体现了全体公民的意志和利益④真正保障了人民群众直接参加国家管理
A.①②
B.①③
C.②③
D.②④
6.中央巡视组由中央纪委、中央组织部联合办公，主要巡视稽查省部级领导干部违纪国法的问题。2013年至今，中央巡视组掀起问责风暴，密集进驻各地。中央巡视组的工作
①健全了我国的行政执法队伍②完善了我国的行政监督体系③决定了我国政府的威信④切实推动了反腐败斗争深入开展
A.①②
B.①③
C.②③
D.②④
7.2014年1月20日，党的群众路线教育实践活动第一阶段总结暨第二阶段部署会议在北京召开。中共中央总书记出席会议并对第一批教育实践活动进行总结，对第二批教育实践活动进行部署。这表明
①中国共产党充分发扬党内民主②全心全意为人民服务是党的宗旨③中国共产党履行民主监督职能④中国共产党在努力保持其最大政治优势
A.①②
B.②③
C.①③
D.②④
8.人民政协围绕团结和民主两大主题，履行政治协商、民主监督和参政议政的职能，对社会主义政治、经济、文化、和谐社会的构建发挥着不可替代的作用。这是因为人民政协
①代表性强，能够反映各方面群众的意见②联系面广，是各派的政治联盟③人才荟萃，能为经济社会发展提供智力支持④监督有力，有权质询、撤销政府的决定
A.①③
B.②④
C.①②
D.③④
2014年5月26日，中共中央政治局召开会议，研究进一步推进新疆社会稳定和长治久安工作。回答9～10题。
9.会议强调，要大力推进双语教育，推动建立各民族相互嵌入的社会结构和社区环境，促进各民族交往交流交融，巩固平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系。从《政治生活》角度看，这是因为
①我国的民族问题就是宗教问题②我国各族人民的根本利益是一致的③我国实行了少数民族地方自治④我国铲除了民族压迫和民族歧视的阶级根源
A.①②
B.①③
C.②③
D.②④
10.会议强调，要全面贯彻执行党的民族政策，把民族团结作为各族人民的生命线，贯穿到新疆工作各个方面，加强和创新民族团结工作。这是基于民族团结
①是社会稳定的前提②是国家统一的基础③是实现民族平等的基础④是国家实现现代化和中华民族伟大复兴的必然要求
A.①②
B.①③
C.②③
D.②④
11.在我国，民族自治地方设立自治机关。下列属于自治机关的是
①内蒙古自治区人民政府②内蒙古自治区人民检察院③内蒙古自治区鄂尔多斯市人民代表大会④内蒙古自治区临河区黄羊木头镇人民政府
A.①②
B.①③
C.②③
D.②④
12.2014年是《宗教事务条例》（以下简称《条例》）颁布实施十周年，各地民宗部门陆续开展了一系列形式多样的纪念活动，全面回顾总结了贯彻实施《条例》所取得的成绩，动员部署下一阶段对《条例》的修改完善及贯彻落实工作。贯彻实施《条例》是为了
①鼓励人们信教②保护正常的宗教活动
③保护宗教界的合法权益④积极引导宗教与社会主义相适应
A.①②
B.①③
C②③
D.③④
二、非选择题
13.2014年5月6日，中央党的群众路线教育实践活动领导小组召开视频会议。中共中央政治局常委、中央党的群众路线教育实践活动领导小组组长刘云山出席会议并讲话，强调要认真贯彻落实重要指示精神，坚持高标准、严要求、重落实，推动教育实践活动扎实深入开展，以实际成效取信于民。
（1）结合材料，从政党的角度，谈谈为什么要推动党的群众路线教育实践活动扎实深入开展。
（2）结合材料，运用《政治生活》的有关知识，说明中国共产党应如何以实际成效取信于民。
14.新疆共有47个民族，其中世居民族有13个。1955年10月1日，新疆维吾尔自治区成立。自治区成，50多年来，在中央统一领导下，新疆各族人民与分裂分子进行坚决斗争，坚定不移地加强民族团结。自治区成立50多年来，在中央统一领导下，新疆各族人民团结奋斗、艰苦创业，经济建设和各项社会事业取得了令人瞩目的辉煌成就。2013年，新疆预计全年实现地区生产总值8510亿元，比上年增长11.1%；城镇居民人均可支配收入19874元，比上年增长10.9%；农村居民人均纯收入7296元，比上年增长14.1%；货物进出口总额275.62亿美元，比上年增长9.5%；地方财政收入1556.5亿元，比上年增长24.O%。
（1）结合材料，运用民族的有关知识，说明新疆经济社会发展成就令人瞩目的原因。
（2）结合材料，说明新疆维吾尔自治区的成立与发展是如何体现民族区域自治制度的。
参考答案与解析
1.C 十二届全国人大二次会议表决通过了关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算的决议，体现了全国人大是国家权力机关，行使决定权，②③正确，①排除。人民间接行使国家权力，④错误。
2.A 由“以立法的形式分别将9月3日确定为中国人民抗日战争胜利纪念日，将12月13日设立为南京大屠杀死难者国家公祭日”可知，①②正确。题目的主体是全国人大常委会，③的主体是政府，不符合题意，排除。全国人大常委会没有审议权，④排除。
3.B ②④是全国人大代表的正确做法，符合题意。全国人大代表具有审议权、表决权、提案权、质询权，没有立法权，①错误。全国人大代表不能履行政府职能，③错误。
4.D ②④体现了民主集中制原则，符合题意。全国人民代表大会统一行使最高国家权力，①错误。重大问题的决策由人大负责，并非由人大常委会，③错误。
5.A ①②是人民代表大会制度的优越性，符合题意。人民代表大会制度充分体现了全体人民的意志和利益，并非“全体公民”，③错误。人民代表大会制度真正保障人民群众参加国家管理，但并非“直接参加”，④错误。
6.D 中央巡视组掀起问责风暴，密集进驻各地，完善了我国的行政监督体系，切实推动了反腐败斗争深入开展，②④正确。中央巡视组由中央纪委、中央组织部联合办公，我国的行政执法队伍是政府工作人员，①排除。国家性质决定政府威信，③错误。
7.D 由“党的群众路线教育实践活动”可知，②正确。中国共产党最大的政治优势是保持党同人民群众的血肉联系，教育实践活动的开展，表明中国共产党在努力保持其最大政治优势，④正确。①与题意指向无关，排除。人民政协履行民主监督职能，③错误。
8.A 人民政协是由中国共产党领导的，包括各派、无党派人士、各人民团体、少数民族人士、各界爱国人士、港澳特别行政区同胞、台湾同胞等，是具有广泛代表性的爱国统一战线组织，②错误。人大代表有质询权，政协委员没有质询权，政协不能撤销政府的决定，④错误。
9.D ②④是巩固平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系的原因，正确。民族问题与宗教问题既有联系又有区别，①错误。民族区域自治是在国家统一领导下，在少数民族聚居地方实行的，③错误。
10.A 民族平等是实现民族团结的基础，③错误。各民族共同繁荣是国家实现现代化和中华民族伟大复兴的必然要求，④错误。
11.B 民族自治机关是自治地方的人民代表大会和人民政府，我国民族自治地方分为自治区、自治州、自治县（旗），可见，①③正确，②④排除。
12.C ①不符合我国的宗教政策，排除。社会主义坚持无神论，宗教是有神论，贯彻实施《宗教事务条例》不是为了积极引导宗教与社会主义相适应，而是为了积极引导宗教与社会主义社会相适应，④错误。
13.（1）①这是由党的性质和宗旨决定的。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。全心全意为人民服务是党的宗旨。②这是巩固党的执政地位、发挥党的领导核心作用的要求。推动党的群众路线教育实践活动扎实深入开展，有利于巩固党的执政地位，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。③这是加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设的要求。④这是贯彻落实“三个代表”重要思想和科学发展观的要求，有利于党始终坚持以人为本的执政理念，立党为公、执政为民，密切党群关系。
民族区域自治制度教案篇4
3.规范运行“政法干警招录体制改革试点”工作。我曾在《法治人才培养机制创新与法学教育协同推进――以改进民汉双语法治人才培养机制为视角》一文中提出，政法干警招录体制改革试点“招生录取对民族语言考虑不周”“培养过程中难以顾及有关民族语言”“培养方案缺乏指导性意见”，现在是应该认真面对问题的时候了。建议认真总结“政法干警招录体制改革试点”工作，发现问题、分析原因、寻找解决问题的办法、完善相关措施，促进相关工作有效运行。
（二）以推进社会治理为着眼点，有效协调双语法治人才培养
1.以法治人才队伍建设为抓手，推进民族地区依法治理。推进依法治理，人的因素至关重要。要想更多的办法充实司法队伍。许多地方都特别强调“着力推进基层和欠发达地区法治队伍建设”，而且结合当地实际及工作重点，对不同地区面临不同的任务，采取切实有效措施，有针对性地开展相应工作。③③如四川近期依法治理面临“三项工作”――依法开展藏区反分维稳、彝区禁毒防艾、城市反恐防暴，相应地人才队伍建设应与此相适应。 结合治理体系和治理能力现代化，高度重视基层治理工作。尤其是县域治理人才的培养。在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，地方治理尤其是县域更为关键。④④就当前社会治理实际看，县域治理需要改革：一般说要解决好“人”“事”“财”“责”等一系列问题。解决好“人”的问题尤其重要，解决人的问题关键是干部的本地化；解决好“事”的问题，“事权”归县域政府，县域政府“守土有责”意识要增强；解决好“财”的问题，配置相应的财政能力；解决好“责”的问题，当地民众参与对“父母官”的绩效考核及监督，而非上级。在“人”、“事”、“财”、“责”等问题中，人的问题是关键，故应很好解决。 解决好“人”的问题，要让熟悉当地情况的“人”担当重要角色。双语司法人才培养就显得非常重要与迫切。
2.采取多种措施，协同推进法治人才队伍建设。十八届四中全会《决定》关于法治人才与法治工作队伍有多种表述：法制工作队伍、①①《决定》第六部分共出现3次：“加强法制工作队伍建设。全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。” 法治专门队伍、②②《决定》中出现4次――“建设高素质法治专门队伍”；“推进法制专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平”；“建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度，畅通具备条件的军队转业干部进入法治专业队伍的通道，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制。加强边疆地区、民族地区法院专门队伍建设” 法律服务队伍、③③按照《决定》，它包括：（1）律师；（2）公证员；（3）基层法律服务工作者；（4）人民调解员；（5）法律服务志愿者。其中律师有区分为“社会律师”、“公职律师”和“公司律师”。《决定》要求，这三者要构建成一支“优势互补、结构合理的律师队伍”。 法律顾问队伍、④④《决定》指出：“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”这里所指的“法律顾问队伍”，是由政府法制机构人员、相关专家和律师三部分人员组成的 。 法学家和专家团队、⑤⑤《决定》指出：“健全政法部门和法学院校、法学研究机构人员双向交流机制，实施高校和法治工作部门人员互聘计划，重点打造一支政治立场坚定，理论功底深厚、熟悉中国国情和高水平法学家和专家团队，建设高素质学术带头人、骨干教师、专兼职教师队伍。” 法治人才及后备力量⑥⑥《决定》中有两处使用了“法治人才”，一处使“法治人才及后备力量”，均是在法学教育语境下使用的：“创新法治人才培养机制”；“培养造就熟悉和坚持中国特色社会主义法治体系的法治人才及后备力量”；“建设通晓国际法律规则、善于处理涉外法律事务的涉外法治人才队伍”。 及政法队伍等。表述虽不同，但其共同的素质和职业要求是：忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律；人才评价标准体现在三个方面：思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准。以上法治人才的分类和不同类别法治人才的素质和能力标准，为政法院校在新的历史条件下重新调整和确立法学教育改革的目标提供了重要依据。而实现这一目标的关键，在于现有的法治人才培养的管理体制、机制的改革和创新。具体而言，一是解决人的问题，关键是干部的本地化；二是民族自治地方法治专门队伍建设，应有特殊措施予以配套；三是双语法治人才队伍建设要多管齐下。
四、强化保障：推进双语司法人才队伍建设良性运行
（一）转变治理理念，重视双语法治人才在民族地区社会治理中的特殊作用
十八届三中全会《决定》提出“国家治理现代化”，民族地区作为我国不可分割的一部分，社会治理也应转型。“国家治理现代化”就是“国家治理体系和治理能力现代化”。⑦⑦国家治理体系是指在党领导下管理国家各领域的制度体系，包括体制机制、法律法规在内的一整套国家制度；国家治理能力则是运用这些制度管理社会各方面事务的能力。推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要加强和实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家。 民族地区社会治理有其特殊性[4]，而法治人才在民族地区社会治理中扮演着特殊的角色。我国155个民族自治地方，多数属于基层治理的范畴。基层治理尤其是县域治理，我们必须转变理念。无论在“人”“事”，还是“财”“责”等方面，都应从当地实际出发。就当前社会治理实际看，县域治理需要改革：一般说要解决好“人”“事”“财”“责”等一系列问题。解决好“人”的问题尤其重要，解决人的问题关键是干部的本地化；解决好“事”的问题，“事权”归县域政府，县域政府“守土有责”意识要增强；解决好“财”的问题，配置相应的财政能力；解决好“责”的问题，当地民众参与对“父母官”的绩效考核及监督，而非上级。在“人”“事”“财”“责”等问题中，人的问题是关键，故应很好解决。而“人”自然包含双语法治专门人才。
（二）完善配套措施，保障民汉双语后备法治人才制度实施
1.着眼发展，“员额制”改革应充分考虑地域差异。“员额制”改革大势所趋，在总的员额比例框架内[5]如何从实际出发，尤其是从西部欠发达（民族）地区实际出发，是值得研究的。可以这样理解，《中华人民共和国法官法》规定的“最高人民法院根据审判工作需要，会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法”（第50条），各地的员额是可以有差异的。《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》、《上海市司法改革试点工作方案》的出台，对各地员额制的确定具有指导意义，但这些应该都是建立在以往关于法院编制规定的基础上的。而以往编制的依据，往往是根据当地人口基数确定比例的。另外，很多情况下人们习惯于将“在编法官”承办案件平均数量作为确定员额的依据（当然人们更多的是想说明办案法官人数偏少），有人统计，截至2014年，我国法院系统工作人员34万人，其中法官196万人，占比576%[5]。这种比例计算显然说明不了我国法院所承担的很多“社会工作”需要的人力成本。诚然，据统计我国大陆2015年法官年均办案不足100件（总量1951.1万件――最高人民法院工作报告（2015），一说“不足70件”），这是事实，而且有的欠发达地区法官年均办案不到50件。若按照有的人将“我国台湾地方法院配备法官的标准为800件/年配置1个法官”作为比较[6]，这简直无法对员额予以确定。
前述甘肃省“将政法干警双语培训列为司改重点任务”，这种从实际出发的做法值得赞赏。我这里想特别强调的是，在我国民族地区法院，确定员额必须考虑以下因素：一是法院尤其是基层法院承担的非审判职能范围内的非司法事务（基层单位称之为“杂事”）多，①①根据调研统计，基层法院承担的非司法事务除了我国一般体制内单位都应开展的类似“三严三实教育”“两学一做”活动、党风廉政建设、精准扶贫、对口支援等工作，还要承担作为社会单元，在全面推进依法治国、依法治理中的相关工作，如维稳与社会管理综合治理、依法治县、普法宣传、防范、干部“包村入户”等。此外，还要承担计划生育、老人妇女儿童权益保障、保密、等工作，甚至有的地方还要担负“招商引资”任务。 占有人力资源量大（笔者在西部基层调研得知，一般法院“临时聘用人员”占法院正式编制的1/3，有的法院要占到2/3，而有的法院比政法专项编制总数还多）。这样，员额的确定，需要考量的因素较一般地区要多得多。自然，所谓的法官员额不超过39%，而行政人员低于15%标准的实行将非常的困难，它不仅仅是影响现有队伍的稳定，长远看，更将阻碍审判工作的正常运行。有人认为我国“案少人少”是行政“冗员”使然，故建议“去行政化”[7]，尽管这也是“员额制”要解决的问题之一，但考虑前述的法院的“杂事”多、再如果结合民族地区法院工作语言使用的复杂性，②②以藏族为例，按照方言和地理区划不同，传统的大的方言区域就有三种：安多、康巴、卫藏。安多藏区主要包括青海除了玉树藏族自治自外的藏族聚居区、甘肃的所有藏族聚居区、四川除甘孜藏族自治州外的大部分藏族聚居区及云南的迪庆藏族自治州；康巴藏区包括青海玉树藏族自治州、四川甘孜藏族自治州和昌都地区，卫藏藏区主要是除昌都地区以外的（）藏族聚居区。即使在安多方言区，也会有象阿坝州这样的安多、嘉绒和黑水不同小方言区。这样，法院审判工作的开展，对语言种类的使用自然要求多，即使按照特殊要求对相关地区员额配额比例倾斜，也不一定就能解决员额与工作量的矛盾。何况，双语法治人才的招聘远非人们想象的那样顺利。据说，某自治州下辖的一个县法院某年招聘3名双语工作人员，考核时发现，竟然没有一人符合设定的（语言）招录条件，为了不浪费来之不易的招录计划，最终招用了3名不懂少语的“双语人才”。 员额制在民族地区法院的推行，必须充分考虑案件审理时间对人力资源成本的“翻倍效应”。特别是边远民族地区地广人稀、交通不便，工作效率低，若按一般员额比例配额，很难想象基层法院工作任务能够顺利完成，员额制的推行目标也难以实现。因此，对双语司法队伍建设不能不置于这种特殊背景下予以考虑。③③当然，关于员额制改革将法官、检察官的员额比例确定为不得超过中央政法专项编制的39%，“这一比例过低”，是很多学者的共识。有学者认为，“中国与其他国家法院受理案件的标准、诉讼分流机制、法官与司法辅助人员的比例、法官的行政负担等因素不同”，故“有必要适当提高法官、检察官员额制改革的比例”，并“区分不同地区、类型、级别的法院，确定不同的员额比例”，同时“强化配套制度的建设，扩大司法辅助人员队伍”（参见陈永生、白冰：《法官、检察官员额制改革的限度》，《比较法研究》，2016年第2期 ，第21页。）。 或许这才可能既与“纠纷解决、社会控制、规则确认与权力制约”[8]的中国法院功能的背离不至太远，扮演好法院自己在“基层治理”中的角色，又从另一侧面彰显法院工作的“法律效果与社会效果的统一”。
2.细化相关规定与措施，为推进司法改革做好人力资源储备。党的十报告提出，要“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称十八届三中全会《决定》）进一步明确了深化司法体制改革的具体要求。为保障与推进司法改革，中央先后出台一系列规定与措施。
中央全面深化改革领导小组先后通过《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》；④④2014年2月28日，中央全面深化改革领导小组第二次会议通过。 《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》、《上海市司法改革试点工作方案》和《关于设立知识产权法院的方案》①①2014年6月7日，中央全面深化改革领导小组第三次会议会议审议通过。 《关于深化考试招生制度改革的实施意见》②②2014年8月18日上午中央全面深化改革领导小组第四次会议审议。 《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》和《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》③③2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议通过。 《关于领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》、《深化人民监督员制度改革方案》④④2015年2月27日，中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过。 ；《人民陪审员制度改革试点方案》、《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》⑤⑤2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过。 《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》、《关于完善法律援助制度的意见》⑥⑥2015年5月5日，中央全面深化改革领导小组第十二次会议会议审议通过。 《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》、《关于招录人民法院法官助理、人民检察院检察官助理的意见》、《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》等。⑦⑦2015年6月5，中央全面深化改革领导小组第十三次会议审议通过。同年12月20日新华社报道：近日，中共中央、国务院办公厅印发了《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》。《意见》“对于推进法治工作队伍正规化、专业化、职业化，为建设社会主义法治国家提供人才保障具有重要意义。” 《意见》将法律职业从业人员范围及法律职业的准入条件等进行了规定。准入条件包括：思想政治、专业学历条件和取得法律职业资格的三个方面。特别规定：建立健全国家统一法律职业资格考试制度。这是中央全面深化改革领导小组第十三次会议通过的相关文件之一。与此同时，中央全面深化改革领导小组第十三次会议还通过了《关于招录人民法院法官助理、人民检察院检察官助理的意见》、《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》等，对加强法治队伍建设予以全面规范。 会议特别强调，建立从政法专业毕业生中招录法官助理、检察官助理的规范机制，对推进人民法院、人民检察院队伍正规化、专业化、职业化建设，提高司法队伍整体职业素质和专业水平具有重要意义；《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》、《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》；⑧⑧2015年8月18日，中央全面深化改革领导小组第十五次会议审议通过。 《关于深化律师制度改革的意见》、《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》、《法官、检察官工资制度改革试点方案》；⑨⑨2015年9月15日，中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过。 《关于加强和改进行政应诉工作的意见》、《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》；⑩⑩2015年10月13日，中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过。 《关于在全国各地推开司法体制改革试点的请示》、《公安机关执法勤务警员职务序列改革试点方案》、《公安机关警务技术职务序列改革试点方案》；2015年12月9日，中央全面深化改革领导小组第十九次会议审议通过。 《关于健全落实社会治安综合治理领导责任制的规定》、《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》；2016年1月11日，中央全面深化改革领导小组第二十次会议审议通过。 《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》、《关于建立法官检察官逐级遴选制度的意见》、《关于从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官的意见》。2016年3月22日，中央全面深化改革领导小组第二十二次会议审议通过。会议强调，在党政机关、人民团体、国有企事业单位普遍建立法律顾问制度和公职律师、公司律师制度，是落实全面依法治国的重要举措。要坚持从实际出发，选择符合实际的组织形式、工作模式、管理办法，突出重点、分类施策，体现科学性、针对性、可操作性，积极稳妥组织实施。要重视发挥法律顾问和公职律师、公司律师作用，健全相关工作规则，严格责任制。会议指出，建立法官检察官逐级遴选制度以及从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官，是加强法治专门队伍正规化、专业化、职业化建设的重要举措。要遵循司法规律，坚持正确的选人用人导向，建立公开公平公正的遴选和公开选拔机制，规范遴选和公开选拔条件、标准和程序，真正把政治素质好、业务能力强、职业操守正的优秀法治人才培养好使用好。要坚持稳妥有序推进，注重制度衔接，确保队伍稳定。 这一系列文件的通过及相关措施的跟进，对推进司法体制改革发挥了（着）积极作用，而法治专门人才是其重要支撑。
上述一系列规定与措施，无疑将对法治人才队伍建设发挥积极的促进作用。但也必须承认，这些规定与措施的实施，对民族地区而言还须细化、针对性需要增强。如何细化、如何增强？这需要各地从当地出发，出台配套规定与措施。
3.优化民汉双语法治人才成长成才条件。十八届四中全会《决定》指出，“创新法治人才培养机制”，并出台一系列相关措施。但如何创新，是值得研究的。不同地区不同行业，对人才的要求各不相同。我们应从实际出发，辅以配套政策，保障应用型人才培养：一是国家就业政策的导向要做适当调整，向欠发达（民族）地区倾斜；二是在普遍提升司法人员待遇、保障司法公平的同时，对欠发达（民族）地区要实行“差别化”政策；三是调整人才政策，规范双语法治人才引进与流动。对双语司法人才引进，可以适当降低或者不要求“法律职业资格”（引进后予以强化提升）。
（三）建立跨区域少语翻译中心
跨区域少语翻译中心的设置，可以考虑3种模式：一是由政府在相关语言区域中心设置，服务范围覆盖全区域的所有相关语言使用单位。优点是，政府主导、语言多样、保障给力。不足是：专业性会较弱。二是由司法机关设置，专门为司法机关提供服务。优点是专业性明显。缺点是运行成本高，与“员额制”推进会有冲突。三是鼓励社会资源进入，司法机关“购买服务”。优点是社会化程度高、市场运行，不足是“事项”难以顾及。
参考文献：
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[3] 法治人才培养机制创新与法学教育协同推进――以改进民汉双语法治人才培养机制为视角[J].西南民族大学学报：人文社会科学版，2016（1）.
[4] 王允武， 王杰.国家治理现代化背景下的民族自治地方社会治理[J].民族学刊，2015（1）.
民族区域自治制度教案篇5
中央召开新疆工作座谈会，决定集全党之智、举全国之力，推动新疆实现跨越式发展和长治久安，并提出了一系列的新思路、新目标、新政策和新援建机制，这就为新疆档案事业从传统的发展模式向跨越式发展转变创造了重大历史契机。档案部门如何发挥“后发优势”，变“跟着走”为“创一流”，首当其冲是要解决发展思路问题。在新疆大发展的历史节点上，我们必须摆脱以往那种常规常态发展的思维定式，决不能再等、靠、要，不能再墨守成规，而是要树立后发赶超、后来居上的理念，解放思想，认清形势，振奋精神，树立起实现跨越式发展的信心。要坚持把跨越式发展作为谋划“十二五”乃至今后更长时期新疆档案事业的最基本指导思想，并切实体现在“十二五”规划制定的每个环节、每个方面，贯穿于规划实施的始终。实践证明，要真正实现跨越式发展，就必须始终按照科学发展观的要求，把中央的决策部署同新疆档案工作实际紧密结合起来，转变发展观念、创新发展方式、破解发展难题、提高发展质量，把人心和力量更好凝聚到科学发展上来，把立足点放在切实增强自我发展能力上，把档案事业发展统筹纳入对口援疆范围，充分利用国家政策支持和全国各地的支援，充分发挥自身比较优势和后发优势，着力推动高起点、高水平、高质量发展，加快形成具有鲜明地方特色的档案事业发展新格局。“跨越式发展”，是今后新疆发展的最强音，也同样成为新疆档案事业发展必须树立的基本理念。
如何才能实现跨越式发展，将新疆档案事业带人全面发展的快车道?围绕中心，服务大局，是不二选择。当下和今后一个时期新疆工作的“中心”和“大局”就是中央新疆工作座谈会提出的两个阶段的区域发展规划，即到2015年，新疆人均地区生产总值达到全国平均水平，城乡居民收入和人均基本公共服务达到西部地区平均水平，到2020年，促进新疆区域协调发展，人民富裕，生态良好，民族团结，社会稳定，边疆巩固，文明进步，确保实现全面建设小康社会的奋斗目标。档案事业的全面发展就是要为这个宏伟目标服务，为稳疆兴疆、富民固边服务。为此，必须始终把推动科学发展作为开展档案服务的基础，把改革创新作为提升档案服务水平的强大动力，把保障和改善民生作为开展档案服务的出发点和落脚点，把加强民族团结维护社会稳定作为档案资源体系和档案利用体系建设的重心，努力在推进新疆跨越式发展和长治久安中体现档案的价值、档案工作的价值、档案人的价值，以实现档案工作自身的跨越式发展。
二、围绕跨越式发展和长治久安的主题，突出“五个重点”，构建具有区域特色的档案事业发展新格局
新疆维吾尔自治区党委七届九次全委(扩大)会议提出了实现新疆跨越式发展的目标任务、指导思想、总体战略方向、具体战略选择、必须着重把握的原则，特别是进一步明确了当前以及今后一个时期要重点抓好的七个方面的工作。档案事业发展围绕中心、服务大局，就必须按照中央关于新疆工作的总体部署和要求，认真学习贯彻落实区党委七届九次全委(扩大)会议精神，紧紧围绕“七个方面”来制定“十二五”以及更长一个时期全区档案事业的发展规划，及时跟进，主动贴上去，重点抓好“五个领域(方面)”的档案服务工作，努力走出一条适合新时期新疆档案事业发展的新路子。
1.进一步做好经济领域的档案工作。自治区党委七届九次全委(扩大)会议提出，新疆要加速新型工业化、农牧业现代化、新型城镇化进程，加快改革开放，打造中国西部区域经济的增长极和向西开放的桥头堡。新疆将迎来大开发、大建设、大发展的新一轮高潮。我们将围绕这一战略选择，更加积极主动地做好经济建设领域的档案工作。进一步贯彻好《重大建设项目档案验收管理办法》和《关于加强新增中央投资项目档案管理的通知》要求，切实加强新型工业、现代农业、基础设施等重大建设项目档案工作的管理；在继续为大企业大集团战略实施做好档案工作服务的同时，积极抓好《新疆维吾尔自治区民营企业档案管理办法》的贯彻执行，完善民营企业建档服务和档案管理水平提升引导机制，促进中小企业档案工作健康发展，认真贯彻《新疆维吾尔自治区开展社会主义新农村建设档案工作示范县活动实施办法》，以点带面，全面推进，不断提高全区新农村建设档案工作水平。
2.大力加强民生领域的档案工作。中央新疆工作座谈会提出，新一轮援疆战略将把保障和改善民生放在优先位置，着力帮助各族民众解决就业、教育、医疗、住房等基本民生问题，集中体现在抗震安居房建设、棚户区改造、医院和学校建设等方面。目前，我们正在积极筹备召开民生档案工作经验交流会。会议将总结和推广民生档案工作的先进经验，对《新疆维吾尔自治区城乡抗震安居工程档案管理办法》、《关于加强“双语”教学档案工作的意见》等新近出台的重大民生领域档案管理规范性文件的贯彻实施情况进行现场指导，部署和安排今后一个时期全区民生档案工作。还将于近期联合相关部门对民政、卫生医疗系统开展档案执法检查。这些举措都是为了提高全区民生档案的管理水平，更好地为各族群众服务，同时也是档案部门贯彻落实中央新疆工作座谈会精神的一个具体行动。
3.认真抓好民族团结进步方面档案的收集和宣传工作。档案工作在密切民族关
系、维护民族团结方面具有独特的作用。要广泛征集接收党和国家领导人对新疆进行调研和考察活动的档案资料，比如发表的重要讲话、现场指导新疆改革发展稳定工作的声像资料等。要积极指导开展民族团结教育月活动档案的整理归档，广泛收集反映民族团结的先进人物先进事迹、先进经验的档案资料，并利用好这部分档案资料。要按照总书记的重要指示，在继续加强爱国主义教育基地建设的基础上，积极争取民族宗教管理部门的大力支持，尽快把各级国家综合档案馆建成民族团结进步教育基地。通过大量鲜活的民族团结进步方面档案的展示，在各民族广大干部群众中进一步强化民族团结重要性的认识，大力宣传民汉互帮互助的典型事例、民族团结受表彰的先进人物先进事迹，以真实生动的档案实例来教育各族干部群众。援疆档案是全国人民对新疆各族人民大力支持的真实写照，是新时期宣传民族团结的典型和生动教材。要从民族团结的高度充分认识做好援疆档案工作的重要性，在援疆新机制下，建立健全援疆档案工作管理机制，确保援疆档案完整齐全和规范整理，并在收好、管好的同时加大这部分珍贵档案的开发整合力度，要通过我们的工作，让新疆各族人民深切认识到民族团结的重要意义，深切感受到祖国大家庭的无比温暖。要加深对少数民族文化是中华民族文化不可分割的一部分的认识，积极挖掘少数民族历史档案瑰宝，促进民族文化的发展，协同文化部门做好历史文化名城、文化遗产的保护工作。
4.大力推进宗教档案管理工作。全面正确地贯彻党的宗教政策，严格执行国家和自治区有关宗教管理和档案工作的法律法规，依法加强对宗教档案工作的管理，确保宗教活动规范有序进行。要认真贯彻落实《新疆维吾尔自治区宗教事务档案管理办法》和《新疆维吾尔自治区宗教活动场所档案管理办法》，进一步做好宗教档案管理工作，尽快让所有的宗教管理部门和宗教活动场所都建立档案。积极做好朝觐人员的档案管理工作，使朝觐活动有组织、有保障、可追溯。要通过加强宗教档案工作，积极宣传党的宗教政策，引导宗教活动与社会主义和谐新疆建设相适应，把宗教教义中的“爱国”、“和平”的内容进一步挖掘出来并发扬光大，在广大信教群众中大力营造爱国、和谐、向上的思想。
5.切实加大社区档案工作力度。以“单位社区共建”活动为纽带，切实重视和加强社区档案工作。把社区档案变成服务各族群众的“听诊器”、稳定基层的“垫脚石”，通过抓好社区档案工作，进一步加强社区管理工作、加强群众工作、加强社会面的管控工作、加强基层情报信息工作、加强对基层地区四类特殊群体的特殊教育和管理工作。加强社情民意调查、规范化建档并实行动态管理服务，使之成为巩固社区这块前沿阵地的有效途径，进一步打牢维护社会稳定的基础。
三、承接历史性机遇，从“四个方面”入手，努力破解新疆档案事业发展的瓶颈性难题
中央新疆工作座谈会内容丰富、意义重大、影响深远。作为新疆档案部门，我们在备受鼓舞的同时，也深感责任重大。落实好座谈会精神，就是要进一步明确工作重点，利用好中央各项政策支持，科学统筹安排好发展的目标和任务，以更加务实的作风抓好各项工作的落实。
为此，自治区档案局将在“十二五”期间及今后更长一个时期，着力抓好“四个方面”的保障性建设。
1.始终坚持正确的服务方向。坚持“围绕中心，面向社会，服务大众，服务大局”，提高服务成效。服务是档案工作的生命线。在新的形势和要求下，我们将把实现跨越式发展和长治久安过程中的档案服务需求作为档案工作的出发点和落脚点，实施“服务先行”战略。努力把握党委政府工作大局和广大人民群众需要，靠前服务，充分融入这一伟大历史进程，不断改进档案服务方式，提高服务能力，切实加强档案为经济社会发展服务的功能。将继续围绕“公共服务型政府”建设要求，进一步加快公共档案馆建设步伐，最大限度地拓展档案工作服务对象、服务范围，把档案开发利用与现行文件查阅利用、政府信息公开工作有机结合起来，切实提高公共服务水平。继续加强农业农村档案工作、重大建设项目档案工作，推进新型组织、新兴领域档案工作健康发展，不断提高档案资源服务社会、服务发展、服务民生的能力。
2.创造更为有利的服务条件。加强档案馆(室)建设，改善档案保管保护条件，为各项档案业务的开展提供硬件支撑。抓住国家及19省市对口援疆的绝好时机，紧贴上去，为档案工作硬件建设争取更多更大的资金支持。大力实施中西部县级档案馆库建设规划，努力建设一批高质量、高水平的档案馆。积极争取各级党委、政府和发展改革、财政等部门的大力支持，把自治区档案馆和各地、州、市档案馆建设纳入自治区“十二五”重点建设项目规划，纳入各级基本建设规划，纳入城市建设总体规划，纳入本级财政预算。采取国家、自治区、地(州、市)、县(市、区)四级共同投资的方式，实现全区档案馆库建设整体水平大踏步迈进，为档案服务社会、服务民生创造有利的条件。
民族区域自治制度教案篇6
一、导学案不应该成为一种标签
所谓导学案是教师根据新课程理念，在分析教材的基础上，从不同学生发展的需要出发而设计和编制的指导学生进行自主学习的导学文本。导学案的设计与编写是践行高效课堂的关键环节，课改实践者也非常重视导学案的设计与编写。随着课改的深入推进，网络上导学案铺天盖地，各式各样，应有尽有，其中不乏有创意的、新颖的，很有借鉴价值的，但也有不少导学案只是课本教材的翻版，填空题，从“文本”到“文本”的摘抄，或者是问答题，一问一答，完全在教师的预设中完成学习，忽略了学生的自主学习的自我生成资源，或者干脆变成习题集，从练习再到练习，通过不断解题来提高应试的能力。笔者不禁要问如果只是文本到文本的摘抄，或是在教师预设的问题框架下的导学，或者是题海战术，这样的文本冠之以“导学案”之名，是不是有贴标签的嫌疑呢？如此这般的导学案还能起到导学的功能吗？如果不能，不仅不利于学生学习方式的转变，而且还会挫伤学生的积极性，增加学生的负担，高效减负又从何谈起？导学案不应该成为一种标签，更不能成为课改和高效课堂的代名词。那么什么样的导学案才是真正有效的导学案？
真正有效的导学案，在课外可以引导和培养学生积极有效的自主学习，促进学生主动构建知识，转变学习方式，达成情感态度与价值观的课程目标。在课内可以成为师生之间、生生之间交互性活动的载体，在互动合作的学习共同体中激发思维，在思维的碰撞中解疑析疑，在解疑析疑中体验感悟，在体验感悟中达成三维目标，从而真正能为高效的教与高效的学服务，到达高效课堂的目标。
二、让导学案告别标签，实至名归
导学案是高效课堂的关键载体，如何让导学案告别标签，实至名归，势在必行。笔者从思想政治学科的课堂模式改革的实践，谈几点浅见。导学案的设计与编写是教师的创造性活动，可谓仁者见仁，智者见智，可以有教师极富个性化的设计形式与模板。但无论形式与模板如何，但一定要让导学案实至名归，真正成其为导学案。因而在设计和编写导学案时应该注意以下问题：
1.要坚持“以生为本”，着眼于学生的发展
“学生的发展”是教育教学的出发点和落脚点。因而导学案的设计与编写不应该是简单地追求短时效应，追求分数、成绩，而应是以培养学生的能力为目标，是为了让学生真正的乐学、会学，学会。所以教师在设计导学案时，应该要换位思考，敢于也必须从讲台上“走”下来，坐在学生的“座位”上，将自己预设成学生，一切从学生出发，想学生之所想、想学生之所难、想学生之所乐、想学生之所忘，这样才能发挥导学案应有的导学功能，让所有学生对学习始终有着高昂的学习情趣，都在为实现愿景而积极、主动、有效地学习。
2.学习目标表达要清晰、具体且富有情感色彩
导学案学习目标的编写不能是教学参考书课程标准或教学目标的简单摘抄。“教学目标”是以教师为中心，其出发点是为教师的教学行为服务，其表述一般采用共性的、一般的理论性语言。而“学习目标”应该以学生学习为中心，出发点是为学生学习指明方向，告诉学生学什么，学到什么程度。因此导学案学习目标的编写应该由教师根据本地区的情况和所面对全班不同层次的学生情况进行具体化、细化。其表述应该是不同层面的学生能看懂的、准确的，饱含教师对学生的激励与期待的感情，如多用“你能说出”“你能记住”“你会运用……分析”“你能举例说明”等检测性的明确词语，这样清晰富有情感的语言表达既可以指明学生的学习方向，科学地评价学习效果，从而让学生的学习过程更加科学高效，又可以激发学生的学习积极性和自信心。相反，过分理性的、冷淡的，如“了解、理解、掌握”等模糊性语言，很难起到导学的作用。
就以政治生活第七课第二框《民族区域自治制度：适合国情的基本政治制度》为例。很多导学案都将这一框题的学习目标表达为：（1）明确民族区域自治制度的含义，了解自治机关和自治权。（2）理解民族区域自治适合我国国情，具有显著优越性，是我国的基本民族政策，也是我国一项基本政治制度。如果将学习目标表达为：（1）你能告诉大家：①我们霞浦县居住着畲族人民，可以实行民族区域自治吗？②霞浦县水门、盐田和崇儒畲族乡是民族自治地方吗？③等民族自治区与中央是什么关系？④自治区的人民代表大会和政府与福建省的人民代表大会和政府其性质、职权相同吗？⑤等民族自治区与香港特别行政区的自治权一样吗？（2）请你收集自治区跨越式发展的有关材料，试分析发展的政治因素有哪些。谈谈我国在处理民族问题上为什么要始终坚持民族区域自治制度。通过这样的学习目标的描述比起“了解、理解、掌握”学生更乐于接受，更加明确学习方向，甚至更乐于自主探究、延伸、拓展知识，真正起到导学、导思的作用。
另外，有的导学案还有情感态度与价值观目标的描述，笔者认为在学生的导学案中进行情感态度与价值观目标的描述是没有意义的。这一目标的实现不是通过语言、文字的描述就能实现的。情感态度与价值观应该是学生在自主学习、合作探究和课后实践中的一种体验和感悟。因而教师在编写导学案时应该充分考虑到如何将这个目标内化于学生的自主学习和合作探究活动中，外化于课后的实践中。就比如，第七课第二框《民族区域自治制度：适合国情的基本政治制度》教师用书中关于情感态度与价值观的描述是：长期的实践表明，民族区域自治制度是我国的一大政治优势，使学生理解并拥护这一制度，进而承担坚持和完善这项制度的历史责任。我们无需把它贴在导学案当中，这有贴标签的嫌疑。我们应该在导学案的设计中充分考虑它的实现如何渗透到教学过程中。我们可以引导学生收集自治区的跨越式发展的有关材料，试分析发展的政治因素有哪些？谈谈我国在处理民族问题上为什么要始终坚持民族区域自治制度？在体验中探究，在探究中感悟，在感悟中升华情感。
3.应该注重“授之以渔”，改变学生的学习方式
导学案一个重要的功能就是学法指导，即为学生提供适当的、具体的、明白的学习方法和学习策略，使学生知道如何自主学习、合作学习和探究学习，做到“授之以渔”，改变学生的学习方式。特别是学生的自主学习很关键，学生的自主学习只是完成“从文本到文本”的填空或者只是浏览一遍课文，完成几道习题，或者是在学习过程中只背条条框框、囫囵吞枣不求甚解，那么建立在这样“先学”的基础上的“先学后教”的课堂模式，犹如“空中楼阁”是非常危险的。所以我们一定要告诉学生本如何“先学”。
笔者在网络上发现，有的导学案“学法指导”就两个字：归纳。这样的指导没有任何价值，因为学生不知道“从哪些角度归纳”“怎么归纳”。再如，一份导学案“学法指导”是这样陈述的：观察法和比较法相结合。学生一定会问：观察什么？怎样观察？什么和什么比较？从哪种角度比较等。也有的导学案的学法指导是重点知识和易错知识的概括，这样只是“授之以鱼”做法，还是无法起到导学的功能。所以我们应该把具体的学习方法告诉学生，让学生掌握本学科的学习方法，懂得如何去自主学习。由于政治学科理论性强，我们要引导学生如何运用联系的观点、发展的观点、全面的观点，分析所学内容；如何运用读书法、分层突破法、讨论法、对比法、图表法、归纳法、理论联系实际、社会调查的方法、访谈法等进行学习。这样在对教材内容进行精细加工、概括总结的基础上，促进形象思维与抽象思维的有机结合，更能加深记忆、理解、应用。例如，经济生活第七课第一框《按劳分配为主体多种分配方式并存》对于“按劳分配的基本内容和要求”知识的学习，引导学生采用分层突破法，从分配范围、分配内容、分配标准和尺度、分配的结果等层面，化整为零、层层深入，就可以达到导学的效果。例如，政治生活第一课第二框《政治权利和义务：参与政治生活的准则》，则联系热点问题，设置这样的情景：面对怎样爱国，引导学生采用讨论法，在讨论中激发思维的火花，不但加深了理解，拓宽了知识面，更学会了理性地爱国。
只有学生掌握了一定的学科学习方法，才知道先学应该如何学，才能真正改善学习方式，才能在阅读与实践中培养获取和解读信息的能力、在分析中培养调动和运用知识的能力、在展示交流中培养描述和阐释事物、在合作探究中培养论证和探讨问题的能力，从而达到高效课堂、高效学习的目的。
4.要贴近学生生活，服务于学生生活
一切源于生活，又要高于生活，最后为生活服务。教师设计和编写导学案要从学生身边的生活出发，寻找教与学的最佳切合点，设置学生所喜闻乐见的、凭借生活经验能够容易感知和有效参与的生活化情景，力求体现学生生活，并能有效指导学生的生活，为学生的生活服务。《生活与哲学》导学案更应该突出这种功能。例如，在导学案中我们可以设置这些情景：（1）面对文理分科，小李很纠结，自己很喜欢文科，但父母觉得理科院校多，有较好的前景，不知道该如何选择？你能给点建议吗？（2）选择文科的小李，发现数学是他的短板，因而利用了暑假恶补数学，但其他学科的学习受到影响。小李应该怎样做比较科学？（3）小张同学上期末考试退步，他觉得自己的前途渺茫，对生活也失去信心，日日萎靡不振，假如你是他的好朋友，你将如何开导他？诸如此类生活化的情景有助于使复杂、深奥、抽象、枯燥的哲学问题简单化、通俗化、具体化和生动化；有利于培养学生的学习兴趣、参与精神、创新精神和实践能力；有利于使学生获得真切的情感体验，既学会教育帮助别人，同时也是在教育帮助自己形成正确的生活态度，确立正确的价值观。
民族区域自治制度教案篇7
审题是答题的前提，审题不准不全就会答错答偏。审清题意就是要细心读题，推敲题意，掌握已知条件，看准未知条件；判断该题属于哪部分知识范围，明确解答该题需要哪些基础知识和技能技巧，联想它与过去做过的习题有什么异同。经过这样的审题后，对一般问题就能思索出解答的方法。审题时一定要做到：一不漏掉题，二不看错题，三要看准题，四要看全题目的条件和要求。要细而又细，反复推敲。尤其是看来较容易的题目，更要字字认准，句句看清，严防错觉。对一些似曾相识的题目，更要严防疏忽大意，造成错漏。审主观题要注意的一般步骤：
1．审类型：文字材料、图表、混合型。
2．审材料：首先要审清材料的意思、层次和关键词：其次要注意审背景，要审一下这个题目的时间、地点、人物、数字以及隐含背景。
3．审设问：数量（分别、以及、各、和、并）；范围（历史，地理，政治――经济常识、政治常识，哲学常识――唯物论、辩证法、认识论、人生观）；方向（是什么――原因、道理、依据、问题、现象，为什么――必要性、重要性、意义、作用等，如何――认识、说明、理解、分析、评价，解决、处理、进行、启示、设想、措施、对策等）。迁移、筛选知识，及时渗透时政语言和题目信息。
二、答题技巧
1．认真读题，弄清题意，明确中心及分论点，确定论据。在读题时，首先要抓住试题提供的答题要求和条件，明确答案是从试题的文字中分析出来的。其次要明确中心，只有围绕中心答题，才能与题意的口径相符。然后将中心论点按题意分成几个有机联系的分论点。最后要确定用来分析说明中心论点或是分论点的根据。
2．归类对号，落实课、节、框。试题虽然千变万化，但都离不开教材的内容。读题时，必须判明答题要用教材哪些章、节、框的内容，这样就缩小了思考的范围，然后根据题目的要求恰如其分地引用、组织某方面的知识。
3．规范答案。答题时一定要使用教材书面用语，而不能使用自己创造的语言或流行的俗语。只有用教材书面用语答题，才能做到表述规范、准确、科学、简洁，才能和阅卷老师沟通思想、交流信息、形成共识、减少误解。
三、掌握规范化答题的基本技巧
民族区域自治制度教案篇8
民族区域自治制度教案篇9
从总的来看，这次修改主要集中在经济体制和上级国家机关对民族自治地方的支持和帮助这两个方面上。从立法的角度看，《民族区域自治法》的修改较之过去的版本有明显的进步，同时也存在一些可资商榷之处。本文仅就后者提供一些个人的意见。
《民族区域自治法》的修改权限归属和立法程序问题
一、《民族区域自治法》的制定权限和修改权限归属问题
根据我国现行宪法和2000年颁行的《中华人民共和国立法法》的相关规定：
第一、“全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权”（《宪法》第五十八条、《立法法》第七条第一款）；第二、制定和修改基本法律的权限属于全国人民代表大会：“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”（《宪法》第六十二条第三款、《立法法》第七条第二款）；第三，全国人民代表大会常务委员会只能“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”（《宪法》第六十七条第二款、《立法法》第七条第三款）；第四全国人民代表大会常务委员会“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”（《宪法》第六十七条第三款、《立法法》第七条第三款）。由此可见，全国人民代表大会及其常务委员会都有权对国家基本法律的进行修改，但全国人大常委会对基本法律的修改同时符合以下三个要件，即：修改的时间必须“在全国人大闭会期间”、修改的范围只能是“部分补充和修改”、修改的内容“不得同该法律的基本原则相抵触”。
民族区域自治制度作为国家的基本政治制度，其制度安排“只能制定法律”（《立法法》第八条）；其次，1984年颁行的《民族区域自治法》在“序言”中规定：“《中华人民共和国民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律”，这意味着《民族区域自治法》的修改权限应归属于全国人民代表大会，全国人大常委会“在全国人民代表大会闭会期间”可以对全国人民代表大会制定的《自治法》进行“部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触”。但要特别要予以指出的是：《自治法》在“附则”中明确规定了其修改通过程序：“本法由全国人民代表大会通过”，这也就是说，这一法律约定了即便全国人大常委会有权修改《自治法》，也必须由全国人民代表大会通过方为有效。
但事实是，全国人大常委会2001年对《自治法》的修改无论在数量上还是内容上均已经不是对《自治法》的“部分补充和修改”了：从修改的数量上看，仅正文方面就涉及三十一条，其中删去两条、新增九条（对“序言”中三个自然段的修改未计算再内），被修改的条文占原《自治法》条文总数的46.27%，占修改后《自治法》条文总数的41.89%，如此之大范围的条文修改显然超出了“部分补充和修改”的法律规定；再从被修改的内容来看，此次修改全面改变了原《自治法》赋予民族自治地方的自治机关在财政经济方面的自治权和上级国家机关对民族自治地方的支持和帮助；更为重要的，是这次修改在第三十二条（原第三十三条）第三款删去了自治地方在财政收入和支出方面，享受“优待民族自治地方的原则”的字样，而这一原则同时也是我国民族区域自治制度和《民族区域自治法》的基本原则，这就同时违背了我国《宪法》和《立法法》关于全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间对全国人大制定的法律“进行部分补充和修改”时“不得同该法律的基本原则相抵触”的规定；最后，全国人大常委会对《自治法》的修改也没有得到全国人民代表大会的“通过”，仅在大会开会前五天即2001年2月28日通过了对自治法的修改，当日就以国家主席令（第46号）的形式公布并施行。将长达八年的、事关国家基本政治制度的国家基本法律的重要法律案如此匆忙地修改颁行，很明显有不适当之处，同时也令人产生是否有故意绕开全国人民代表大会的疑问。
有鉴于此，我们有理由认为全国人大常委会在2001年对《民族区域自治法》的修改存在着较大的问题，全国人大至少应在大会期间对其常委会就《自治法》的修改予以“通过”来加以确认。
二、修改自治法在立法程序上的问题
如上所述，依我国现行宪法和《立法法》、《自治法》的特别规定，《民族区域自治法》的修改权限明显归属于全国人民代表大会，全国人大常委会对《自治法》的修改是不适当的。而在全国人大常委会通过并实施的既定事实下，全国人民代表大会常务委员会在修改《自治法》的立法程序上依然存在着很多失当之处：
依据《立法法》的规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会的工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、讨论会、听证会等多种形式”：“常务委员会的工作机构应当将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见，将意见整理后送法律委员会和专门的委员会，并根据需要，印发常务委员会会议”（第三十五条）；第二，“列入常务委员会会议议程的重要法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构”（第三十六条）。作为规范国家基本政治制度的基本法律，对《民族区域自治法》的修改显然是属于“重要的法律案”，但从整个修改过程看，全国人民代表大会常务委员会在立法程序上没有完全依照上述立法规定进行工作：首先，《民族区域自治法》的修改前后经历8年之久，在这期间，尽管全国人大民族委员会派调查组先后到全国10个省、自治区和15个自治州、17个自治县征求意见 ，全国人大李鹏委员长也到重庆市调查研究；法制委员会和法制工作委员会和民族委员会到内蒙、湖南、云南、广西等民族地区调查研究，听取意见 .但全国人大常委会既没有按照“一般法律案”的规定，征求应当征求的专家意见（例如中国社会科学院法学研究所、民族研究所、北京大学、中国政法大学和中央民族大学等部级法学和民族科研、教学单位的专家学者），也没有按照“重要法律案”的规定向各机关组织和公民公布法律草案、征求意见。全国人大常委会的这一失当之处比照《婚姻法》的修改，便可一目了然：
全国人大常委会办公厅关于公布《中华人民共和国婚姻法（修正草案）》征求意见的通知
《中华人民共和国婚姻法（修正草案）》，是一部进一步保障婚姻家庭权益，维护平等、和睦、文明的婚姻家庭关系，促进社会文明与进步的重要的法律草案，经第九届全国人大常委会第十八次、第十九次会议审议，委员长会议审议决定，全文公布《中华人民共和国婚姻法（修正草案）》，广泛征求意见，以便进一步研究修改，再提请以后的全国人大常委会会议审议。现将有关事项通知如下：
一、 请各省、自治区、直辖市人大常委会负责征求、收集本地区全国人大代表和有关部门、法学教学研究等单位的意见，特别要征求广大妇女、企业职工和人民法院的意见，于2001年2月28日以前将意见汇总报送全国人大常委会法制工作委员会。
二、 由全国人大法律委员会和全国人大常委会法制工作委员会进一步征求有关部门和各方面人士的意见。
三、 各界人士可以将意见寄送各省、自治区、直辖市人大常委会，也可以将意见直接寄送到全国人大常委会法制工作委员会。
四、 请中央和省级报刊、广播电台 、电视台组织刊播讨论《中华人民共和国婚姻法（修正草案）》的文章，并报道讨论情况和意见。
全国人大常委会办公厅2001年1月11日
自治法细则中授权行政法律立法的形式问题
新修改的《民族区域自治法》在附则中规定：“国务院及其有关部门应当在其职权范围内，为实施本法分别制定行政法规、规章、具体措施和办法”。
根据《立法法》的相关规定，国务院“为执行法律的规定需要”或“宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权”，可以根据宪法和法律“制定行政法规”（第五十六条）；国务院各部委局办和中国人民银行、审计署“可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的职权范围内，制定规章”，其规定的事项“应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”（第七十一条第一款）：“涉及两个以上国务院部门职权范围内的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章”（第七十一条第二款）。另据国务院1987年制定的《行政法规制定程序暂行条例》规定，“行政法规的名称为条例、规定和办法”（第三条）；国务院1990年制定的《法规规章备案规定》第二条也规定，由国务院各部门的部门规章是指“根据法律和国务院的行政法规、决定、命令在本部门的权限内按照规定程序制定的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称”。上述法律法规在适用《民族区域自治法》时意味着：
第一， 有关民族区域自治的“行政法规”由国务院负责制定；
第二， 有关民族区域自治的规章应由国务院制定，也可以由国家民委与国务院有关部委局办、人民银行和审计署联合制定；
第三， 有关民族区域自治的“办法”由于分别包含在国务院制定的行政法规和国务院各部委局办、人民银行、审计署与国家民委联合制定的规章当中，因而与行政法规、规章并列是不适当的。
第四， 有关民族区域自治的“具体措施”由于既不属于行政法规、规章的范畴，也未被列入国务院1994年制定的《国家行政机关令文处理办法》中开列的命令（令）、议案、决定、指示、公告（通告）、通知、通报、报告、请示、批复、函、会议纪要、电报这十三种“具有法律效力和规范体式的公务文书”（第二条、第九条）当中，因此既不能与行政法规、规章相并列，也没有法源基础和法定效力。退一步讲，“具体措施”即便是以国务院决定、命令等形式获得法律来源，也和“办法”一样不具有与行政法规、规章并立的理由。
综上所述，《民族区域自治法》附则第七十三条应改为“国务院及其有关部门应当在其职权范围内，为实施本法分别制定行政法规和规章。国务院各有关部门为实施本法制定的规章，应与国务院民族事务行政管理部门联合制定”。除此之外，考虑到民族区域自治制度的基本政治制度地位、《民族区域自治法》的基本法地位和国务院行政立法权过大的事实，以及1984年自治法实施以来出现的问题，建议在自治法附则中对国务院及其有关部门的行政立法行为增加批准和备案的规定：“国务院及其有关部门为实施本法在其职权范围内制定的行政法规和规章，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效，并在公布后三十日内全国人民代表大会备案。”
关于自治法当中行为主体的规范问题
一，关于自治法中行为主体的规范问题
在新修改的《自治法》中，第六章的标题由原来的“上级国家机关的领导和帮助”改为“上级国家机关的职责”。很显然，这一改变的目的在于明确上级国家机关这一行为主体的法律责任。从该章共十九条的法律条文来看，“上级国家机关”和“国家”是该章应予规范其行为的行为主体 .
一般而言，“上级国家机关”指相对于地方国家机关的上级。与《自治法》中民族自治地方的自治机关相对应的上级国家机关，应当包括民族区域自治地方的上级人民代表大会和人民政府；而“国家”作为抽象的法律主体，在具体行为当中，一般将其理解为包括全国人民代表大会和国务院（即中央人民政府）在内的“中央国家机关”。换言之，相对于自治县和自治州的自治机关而言，其上级国家机关的概念包含省、直辖市的国家机关和中央国家机关（即“国家”，下同不注）；就自治区的自治机关而言，其上级国家机关与中央国家机关在内涵和外延上是一致的。
在第六章第六十九条中的法律主体与该章其他条文不同，改变为“国家和上级人民政府”，“国家”和“上级人民政府”这两者在种属、包容等逻辑关系上发生了含混：由于“国家”是包含上级人民代表大会和上级人民政府在内的，其内涵十分明确，因此，上级人民政府不能与国家并立。换句话说。二者之间不是“和”的关系，而是“或”的关系；其次，从该条和该章的关系看，把上级人民代表大会（含全国人民代表大会）排除在外，与该章其他条文的表述是不相一致的。也就是说该条免除了自治地方的自治机关的上级（省、直辖市）人民代表大会“加大对民族自治地方的贫困地区的扶持力度”的职责；这也可以理解为省、直辖市一级人民代表大会根据本条的规定已无权就其下属对民族自治地方的贫困问题进行地方立法，这显然是不适当的，同时也违背了现行宪法和“地方人民代表大会和地方人民政府组织法”对地方人民代表大会的地方立法权限的规定；最后，“国家和上级人民政府”在《自治法》修改之前从来没有在我国法律条文中出现过，截止到1998年，仅仅在七个地方法规中偶尔出现。
二，自治法涉及不同法律规范冲突的裁定问题
民族区域自治制度教案篇10
（一）、民族区域自治立法监督的法理分析。
民族区域自治立法监督的法理基础，来自于权力制约的一般原理和立法权力的自身性质。权力制约主要是指国家权力的各部分之间的分立与制衡，其旨趣在于保障公民权利，在近代人民主权思潮的引领下，它还包括公民权利对国家权力的制约。早在资产阶级革命过程中，西方的政治家和思想家们就对以权力制约原则为核心精神的立法监督理论展开了充分的理论论述，使之成为了近代西方宪政的基础之一。洛克曾指出，如果不能对立法机关进行有效的约束和控制，这一民主的权力机关就会走向它的反面-从人民利益的维护者变为妨害人民利益的侵略者。孟德斯鸠对此的表述是，“任何一项分权力的滥用，都可能造成权力系统的运转故障”。「1美国联邦党人认为立法机关不仅掌握财权，且制定公民权利义务的准则，如以立法机关作为自身权力的裁决人，不仅违背宪法的原意，而且会损害公民的自由。「2由此推而论之，立法权力必须遵循权力制约原则，民族区域自治立法权必须受到严格的和实际的控制，这是现代国家权力运作的基本规则的要求，更是民族区域自治立法权能在其权域范围内正常运行的需要。其理由是：民族区域自治立法权担负着完善甚至是支撑民族自治区域制度的重要使命，与此相适应，民族区域自治立法机关也成为民族区域自治制度的中心；对这样一个机关及其行为施以必要的监督自然是民族区域自治立法监督的内涵所在。正如我国有关机关所阐释的那样：“宪法和法律赋予了民族自治地方在制定自治条例和单行条例时较地方性法规更多的灵活性、自主性，所以自治条例和单行条例需要经过全国人大常委会或者省级人大常委会批准后实施，而省级地方性法规只需要颁布后就可以实施。授予的权力越大，相应的监督力度也应该越大，这样才能使权力与权力之间保持制约与平衡。”「1
（二）、民族区域自治立法监督的现实考量。
立法是一项极具挑战性的事业，它不仅关乎重要的利益安排和价值衡平问题，而且在现代法治背景下它更是公民权利和自由享有的前提。在以限权主义为
核心理念的宪政体制中，立法权的有限性和可监督性也就成了当然之义。尽管我国实行立法优位、行政和司法附属的人民代表大会体制，但只要我们奉行宪法为根本法的法理念，又不排斥行政和司法应有独立权域与运行程式的法治精神，那么我国立法权也不能不受制约。
随着民族国家的建立所产生的一项重大挑战是：如何在追求国家这一政治共同体的整合，维系主权统一的前提下，保存民族发展的多样性，坚持多元文明的调适与融合。因此尽管多民族国家因应自己政治、经济、文化传统的不同而分别选择了联邦制和单一制的制度安排形式，但最终都以保障民族的自主和自治为依归。
新中国的民族区域自治立法走过了一个漫长曲折的过程，“文化大革命”前后由于左倾思想的影响和共和国法制总体命运的不济，那时民族区域自治立法的状况是权能的极度萎缩和法律、法规的大量缺席，因此民族区域的立法监督也缺少现实的急迫性。改革开放后，与社会主义市场经济体制建设相适应的是各少数民族自主权的全面提升，各民族在充分利用立法手段来保障民族权益、促进民族发展的同时，也出现了因追求“民族本位”利益而产生的“立法膨胀”和“立法粗糙”现象。新一轮以政策倾斜为主导的西部大开发，如控制失当则极易导致“立法倾斜”而损害国家法制的统一性，损害国家整体利益。与民族问题交织在一起的宗教问题，东西部不平衡发展问题也成为民族立法要重点关照的领域。因此为了保障民族区域自治立法的良性发展，加强民族区域自治立法监督的理论研究，建立和健全有关程序和机制已成为当务之急。
（三）、民族区域自治立法监督的法律依据分析。
民族区域自治立法监督的法律依据具有广泛性、多元性、复杂性的特点，也具有相互冲突的弊端。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》、和《中华人民共和国立法法》这三个基本法律对民族区域自治立法监督有比较详细的规定，还有与各种法律的授权性规定相伴随的特殊立法监督的相关规定，它们一起构架了民族区域自治立法监督的法律体系。《宪法》和《民族区域自治法》的有关法律规定为：自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。「2“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可报经该上级国家机关批准，变更执行或停止执行；该上级国家机关应当在收到报告之日起60日内给予答复。”「3
而《立法法》第66条扩大解释了这种立法监督：民族自治地方的人民代表大会有权依照当地的政治、经济、文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单性条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。
对照比较《宪法》、《民族区域自治法》、《立法法》的相关规定，就会发现其中冲突之处。《宪法》第116条对自治州、自治县的自治条例和单行条例的立法监督规定是“报省或自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”2000年颁布的《立法法》第66条对此的规定是“报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。”而在2001年经过修正的《民族区域自治法》第19条中的相关规定却变成了“报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”《立法法》中省去了《宪法》中规定的“报全国人民代表大会常务委员会备案”的内容，很明显，《立法法》的违宪之处在于改变了《宪法》有关的既是实体性规定，又是程序性规定的内容。《民族区域自治法》则把《宪法》并无规定的国务院也列为自治州、自治县的自治条例和单行条例的备案主体，其立法意图是，既然自治州、自治县的自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对行政法规的规定作出变通规定，那么国务院当然可以成为此种情况下的立法监督主体。但在《宪法》对这一内容已经作了详细规定的情况下，任何下位法对它的实质修改都是违宪的。其实，《立法法》第89条中也有类似违宪嫌疑：“自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。“违宪的法律无效”这一宪政国家必须遵循的根本的原则不能容许任何法律对宪法的侵犯，《立法法》和《民族区域自治法》当然无权作出违宪的规定，即国务院不能成为自治州、自治县的自治条例和单行条例的立法监督主体。
在法律授权民族区域自治地方可以制定的变通规定而引起的立法监督中，对民法、刑法、民事诉讼法等基本法律的变通，在立法监督方面，法律规定得比较严格，只能由自治区的人民代表大会制定变通规定，并报全国人大常委会批准；而对其他法律的变通，则可以采用比较灵活的立法监督方式，自治区、自治州、自治县的人民代表大会及其常务委员会甚至是同级人民政府都可以作出变通规定，全国人大常委会、省级人大常委会、国务院可以分别成为特定情况下的立法监督机关。
二、对我国民族区域自治立法监督的实证分析
按照《立法法》的规定，我国的立法监督主体具有多样性的特点，即立法、行政、司法机关在立法监督体系中各负使命，从多层次、多角度对立法活动实施监督。通过借鉴立法监督的概念，我们可以将民族区域自治的立法监督表述为：有权的特定主体对民族区域自治地方的与自治立法有关的法律性规范性文件是否违反宪法，是否违反法律、行政法规的基本原则，是否相互矛盾和协调，进行检查并作出处理的活动。以下我们将对民族区域自治立法监督问题展开实证分析，以期通过实证分析，理清我国民族区域自治立法监督制度构建的思路和存在的问题，并通过总结一些成熟的经验，来为民族区域自治立法监督制度的完善，提出一些参考意见。
（一）、以民族区域自治立法监督主体为基础的实证分析。
民族区域自治立法监督主体是指享有立法监督权，对民族区域自治地方的立法活动实施立法监督行为的法律主体。在我国，立法监督的最高权力由全国人民代表大会及其常务委员会负责行使，其他享有立法监督权的机关也行使着一定范围的立法监督权，从而形成我国立法监督以国家最高权力机关为主，其他机关为辅的一元多级的立法监督体制。我国民族自治地方立法的立法监督主体包括权力机关和行政机关。
1、对权力机关享有的民族区域自治立法监督权的实证分析。
全国人大，作为最高国家权力机关，也是最具权威性，地位最高的民族区域自治立法监督主体。根据《立法法》第88条第1款的规定，如果全国人大常委会批准的自治条例和单行条例违背宪法，全国人大有权撤销。《立法法》第66条第2款对自治条例和单行条例可以变通法律和行政法规的范围做出规定，确定了变通的原则和不得变通的内容，如果常委会批准了违反第66条有关变通的规定，全国人大也有权撤销。
全国人大常委会，作为最高国家权力机关的常设机关，其民族区域自治立法监督权具有权威性和广泛性的特点。民族自治区的人民代表大会制定的自治条例和单行条例，要报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，须报全国人民代表大会常务委员会备案。按照《立法法》的规定，享有解释法律权限的全国人大常委会还有权撤销由省级人大常委会批准的违反宪法和立法第66条第2款规定的自治条例和单行条例。
省级人大常委会，作为地位最高的地方国家权力机关的常设机构，省级人大常委会享有很大的民族区域自治立法监督权。自治州、自治县的人大制定的自治条例和单行条例，要报省或者自治区的人大常委会批准后生效。这里要注意的是，自治区人大常委会在批准自治州、自治县的自治条例和单行条例时，是作为一般地方国家权力机关来行使立法监督权的，而不是作为自治机关来行使自治权。「1这里有一个悖论，如果自治州、自治县的自治条例、单行条例对法律、行政法规作出了变通规定，又必须得到省级人大常委会批准才得以生效实施；而省级人大常委会自身又非法律、行政法规的立法主体，其制定的地方性法规尚不得同法律、行政法规相抵触；那么，省级人大常委会在作为民族区域自治立法监督主体时，如何判断自治州、自治县的变通法律或行政法规的合法性？这似乎已经超越了省级人大常委会自身的权限。
2、对行政机关享有的民族区域自治立法监督权的实证分析。
行政机关在民族区域自治立法监督的问题上扮演的角色，在新中国的历史上有过很大的变迁-由独享民族区域自治立法监督权到今日之享有非常有限的民族区域自治立法监督权，这种变化客观证明了中国社会主义法治的进步。在1952年制定的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》中，各级人民政府是享有排他权的民族区域自治立法监督主体，当时的政务院是最高的民族区域自治立法监督主体。「2而现在国务院作为最高国家权力机关的执行机关，其在民族区域自治立法监督中的职责在法律中更多的是被定义为保障民族区域自治立法权的正确行使。《宪法》规定，国务院要“领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利”。「3《民族区域自治法》中同样规定：上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权。「1
国务院作为民族区域自治立法监督主体的根据，部分来源于以上已探讨过的违宪的规定。但在有关机关通过违宪审查确认国务院不享有监督自治州、自治县的自治条例和单行条例的权力以前，我们还是把国务院当作其立法监督主体之一。以国务院颁布的《法规规章备案条例》为例，其规定了国务院有权对自治州、自治县制定的自治条例和单行条例进行备案监督，自治州、自治县制定的自治条例和单行条例自公布之日起30日内，由省级人大常委会报国务院备案。「2但值得关注的是，《法规规章备案条例》在其后的规定中，并没有其他内容作为解释自治条例和单性条例如何备案的补充，而是只详细规定了地方性法规和规章进行备案的具体内容。这也可以看出国务院对自己所享有的对民族区域自治立法监督权的权域范围有多大，并不清楚。其原因乃是上位法对民族区域自治立法的立法监督问题的规定既违宪，又过于原则性，欠缺操作性导致的。
国务院成为合宪意义上的民族区域自治立法监督主体的情况是，民族区域自治地方人大或人民政府，依法或依照特别授权对国务院制定的行政法规进行了变通规定。在此种情况下还应根据制定机关的不同选择不同的监督形式，一种是报国务院批准，另一种是由该变通规定的批准机关报国务院备案。
省级人民政府成为一级民族区域自治立法监督主体的前提是，其制定的规章被自治州、自治县的人民政府进行了变通规定。省级人民政府以批准的形式对自治州、自治县的人民政府的这种自治立法权行使立法监督权。但是自治条例和单行条例对省级人民政府制定的规章进行的变通，在法理上是不在省级人民政府的这种立法监督权范围之内的。
（二）、以民族区域自治立法监督的监督对象为基础的实证分析。
以自治条例、单行条例为核心的民族区域自治立法监督在我国目前进行的社会主义政治、经济、社会体制改革中，处于一个特殊的情况。以全国人大常委会为例，全国人大常委会在对民族区域自治立法进行立法监督时，既要考虑全国的基本情况，又要照顾民族区域自治地方的特殊情况；既要照顾民族区域自治地方的特殊利益，又要协调中央各部门和民族自治地方的利益冲突，同时又要考虑民族自治地方的自治条例、单行条例对该地方乃至全国的影响等等因素，这些必须考虑的因素放大到整个民族区域自治立法监督构架中，会产生更大的阻碍，这直接导致了民族区域自治立法监督的尴尬处境。
1，以自治条例为对象的分析。自治条例是规范和保障居住在相当于县级以上聚居区的少数民族的平等权利和自治权利的综合性自治法规。其内容包括，民族自治地方根据宪法和民族区域自治法规定的原则，规定本地方自治机关的组成以及如何行使自治权，规定如何加速本地方的经济和文化教育事业的发展，规定如何正确处理本地方内部的民族关系。一个民族区域自治地方只有一部自治条例，由于其稀缺性，所以对自治条例的立法监督比较严格，其程序上的规定较复杂。再回到实践中举例分析，自治区的人大既有权制定自治条例，又可以作为省一级人大制定地方性法规，所以，自治区的人大可以在一个宽松的选择环境中比较自由的转换自身角色。权衡比较之下，自治区的人大制定的自治条例需报全国人大常委会批准，而制定的地方性法规只需报全国人大常委会备案，不存在批准的问题。在效率的选择上，自治区人大当然会倾向于制定程序更简单的地方性法规。
此外，自治条例不象地方性法规那样仅限适用于规范本行政区域内的主体的行为，它还能对民族区域自治机关的上级机关的特别行为进行规范，甚至还可以对该民族区域自治地方之外的地方的行为进行特别规范。“一切国家机关，包括国务院及其有关部委在内，都必须遵守全国人大常委会批准生效的自治区的自治条例，国务院的行政法规也不得同它相抵触。”「1但是这一原则根本得不到认可，更谈不上遵守。以广西壮族自治区的自治条例为例，自治区报批的第18稿，由全国人大常委会送国务院各部委征求意见，只有几个部委同意或基本同意，不同意的部委分别提出了6～13条否定意见，有的部委认为“与我部有关政策相冲突”，有的认为“根据我部……暂行条例办”，更有的部认为“广西要价抬高”。「2而这些征求意见居然能对全国人大常委会的批准产生了决定性影响。
以上因素综合起来造成了权域范围很大的自治条例却得不到很好的运用。因此各自治区虽然制定了一些具有民族区域自治立法作用的地方性法规，却没有一件自治条例颁布实施；各自治州、自治县虽然已经制定了自治条例，却因为种种主客观条件的限制而起不到应有的作用。
2，单行条例。单行条例是关于规范自治地方某一方面具体事项的自治法规，解决某个方面的民族关系问题，其实质上就是一种变通之权；在实际上，民族区域自治地方制定的单行条例中，对法律作出变通和补充规定的有60多个。「3但是，把自治州、自治县制定的单行条例交由省级人大常委会批准的作法，完全是一种严格的行政级别性设计，既不符合民族不论大小一律平等的宪法原则，又在实践操作上极大阻碍了民族区域自治权的实现，如对法律进行了变通的单行条例的批准问题产生的法律效力上的悖论等。此外，要改变许多急需出台的单行条例未能及时出台的状况，改变一些自治地方甚至从未制定出一件单行条例的现状，则需要将单行条例的制定权作适当调整，赋予自治地方人大常委会制定单行条例的权利。
3，民族自治地方的变通规定。民族区域自治法规定上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。上级国家机关的决议、决定、命令和指示，是指具有法律约束力的规范性文件；除了法律外，还包括行政法规和规章。自治机关包括自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府，因此行使变通执行或者停止执行权的主体，不同于制定自治条例和单行条例的主体仅限于人民代表大会，还包含自治县（旗）以上的各级民族区域自治地方政府。「4而根据宪法第116条和《立法法》第66条第2款的规定，在自治条例或单行条例中进行了变通立法的，其立法监督程序等同于自治条例和单行条例的监督程序。
其他变通规定的立法监督的内容根据有关授权法律的不同规定而有所不同，例如，根据民法通则和森林法的规定，自治州、自治县制定的变通规定，只须报省级人大常委会批准，不需报全国人大常委会备案。根据收养法和继承法的规定，自治区制定的变通规定，只需报全国人大常委会备案。根据民法通则的规定，“制定变通的或者补充的单行条例或者规定，自治区人民代表大会制定的，依照法律规定报全国人民代表大会常务委员批准或者备案；自治州、自治县人民代表大会制定的，报省、自治区人民代表大会常务委员会批准。”「1
（三）、以民族区域自治立法监督的方式为基础的实证分析。
我国民族区域自治立法监督的方式为批准与备案。
1，批准。批准是指民族区域自治的立法主体将已通过的民族区域自治地方的立法草案报请全国人大常委会或省级人大常委会，由全国人大常委会或省级人大常委会对其进行审查并决定其是否生效的立法监督方式。全国人大常委会或省级人大常委会在行使立法监督批准权时，主要对其内容进行审查。这一监督方式具有比较强的监督力。在我国立法的实际工作中，对自治条例和单行条例的批准主要由省级人大常委会进行。全国30个自治州和119个自治县（旗）绝大多数都制定了自治条例和单行条例，这些自治州和自治县所在地的省、自治区人大常委会都依法通过批准自治条例和单行条例的形式行使了立法监督权；另一方面，全国人大常委会则通过不批准的形式行使立法监督权，使自治区的自治条例迟迟难以产生。
批准制度需要进一步完善，明确批准的含义、标准与期限。有权机关应侧重审查民族区域自治立法的合法性，这才与批准权的性质和设立批准权的初衷相吻合的。设立批准权的目的是为了维护国家法制的统一，保证中央立法的权威，是为了更好的行使立法监督权。此外，《立法法》没有对民族区域自治立法的批准期限作出规定，而只是规定了地方性法规的批准期限问题：省、自治区、直辖市的人大常委会对报批的地方性法规应该对其进行合法性审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不相抵触的，应该在四个月内予以批准。「2而其他法律更是缺乏相关内容。民族区域自治立法的批准期限的缺漏带来的影响很大，影响了民族区域自治立法监督的效力。如果直接参照地方性法规的批准期限，那这种将地方性法规与自治条例和单行条例效力的等同化的路径选择，会伤害本就不完善的民族区域自治的立法监督体系。
2，备案。备案是我国现行立法监督体制中使用频率最高的立法监督方式。以我国《立法法》第89条为参照对民族区域自治立法的备案制度进行描述，其内容为自治州、自治县的人民代表大会在其民族自治立法生效后的一段时间内，依照法律规定的程序，将立法文件报送全国人大常委会或国务院存档备案。
民族区域自治制度教案篇11
二、尽快制定和出台自治区自治条例
我国宪法和民族区域自治法明确规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。也就是说，制定自治条例和单行条例是宪法和民族区域自治法赋予民族自治地方一项十分重要的自治权。民族区域自治法颁布实施以来，民族自治地方十分重视自治条例和单行条例的制定，民族法制建设取得了重要进展。到目前，全国155个民族自治地方(包括5个自治区、30个自治州、120个自治县)已出台自治条例135个，单行条例447个，为民族自治地方行使自治权提供了法律保障。但遗憾的是这135个自治条例全部是自治州和自治县(旗)的自治条例，迄今为止，全国5个自治区还没有一个自治区的自治条例能够出台，在某种程度上影响和制约了自治区依法行使自治权，引起了这些地方各民族干部群众的普遍关注。1984年民族区域自治法颁布实施后，除新疆维吾尔自治区外，其他4个自治区都先后起草并多次修改了自治区自治条例草案，广西壮族自治区、内蒙古自治区对起草的自治条例草案修改了近20稿，为推动自治区自治条例的出台付出了艰苦的努力。上世纪90年代初，广西壮族自治区起草的自治条例草案已在自治区党委、人大、政府内部讨论通过，正式报送党中央、全国人大和国务院审批。有关部门受中央委托，曾在内部征求过有关部委的意见。当时的设想是在与有关部门协商的基础上，推动广西壮族自治区自治条例率先出台。本人当时在该部门工作，参与了与有关部门座谈协调的全过程，亲自感受了其中的艰难。在座谈协调中，主要遇到两大问题:一是立法方面的问题。有关立法部门认为，自治区自治条例作为地方性法规，主要是调整和规范本区域的内部关系，不应规定中央与地方的关系，不应规定上级国家机关给你什么权，让什么利，不能越权。二是利益方面的问题。广西壮族自治区自治条例草案中提出的要求上级国家机关在财政、税收、金融、外贸、资源开发和利用、边境贸易等方面予以照顾的实质性条款，国务院有关部门均未同意。上述问题说到底是自治区自治条例要搞成一个什么样的东西，中央与民族自治地方的分权如何解决，如何调整中央与民族自治地方的利益关系。这就不能不触及到现行政治体制和经济体制深层次的问题，协调的难度是可以想象的。这是迄今为止自治区自治条例难以出台的主要原因。［4］当时在座谈协调过程中，本人对上述问题也做过一些思考，认为自治条例解决的是怎样自治，怎样调整自治地方的内部关系，而不应规定上级国家机关的权利，这是对的。但民族自治地方不同于一般地方，自治地方自治机关具有两重性，即它既是一般地方国家机关，行使一般地方国家机关的职权，又是自治机关，行使自治权。就是说自治机关比一般地方有更多的权力。这是民族区域自治的特点和优点之一。应当看到，国家授予民族自治地方自治权，实质就是中央与自治地方依法分权。讲自治地方自治机关的自治权，既包括自治机关本身应有的自治权，也包括上级国家机关应当尊重和保障他们的自治权。民族区域自治法对民族自治地方自治机关的自治权做出了规定，但这些规定比较原则，自治地方有权依据民族区域自治法确定的原则，要求上级国家机关把法律赋予他们的自治权和自具体化，保证他们依法行使自治权。这是制定自治条例的主要目的。应当说，民族自治地方这方面的要求是正当的、合理的。至于怎样规定比较规范和切实可行，可以进一步研究和推敲，但不应把民族自治地方这方面的要求笼统地说成是越权行为。随着社会主义民主政治的不断发展和完善，民族自治地方对这方面的要求将日益增强，这是需要认真研究和对待的。对于广西壮族自治区自治条例草案对经济权益方面提出的诸多要求，有它的特殊原因。广西长期受战争环境影响，国家投资较少，基础设施薄弱，山区贫困面大，发展相对滞后。根据这种情况，自治区自治条例草案提出要求上级国家机关在基础设施、财政税收、资源利用、对外开放、扶贫开发、民族教育、传统文化等方面对广西给予更多的扶持和照顾，以加快广西经济社会的发展，这是上级国家机关应尽的职责，是符合民族区域自治法精神的。至于上级国家机关能够照顾到什么程度，则应由国家的财力来决定。对广西自治条例草案提出的利益要求，上级国家机关应当在法律、政策允许的范围内予以考虑，不应简单加以否定。如果涉及地方与上级国家机关的利益关系都不能涉及，制定出台这样的条例就失去其实际意义了。回顾二十多年前试图推出广西壮族自治区自治条例的情况，对于我们今天继续推进这方面的工作，是有所启示的。据了解，广西壮族自治区人大常委会已经把推动自治区自治条例的出台列入本届人大的工作计划，这是令人鼓舞的。需要指出的是，虽然现在比20多年前的形势有了较大的发展，国家的财力已大大增强，民族区域自治制度进一步完善，更加有利于推动自治区自治条例的出台，但是当年影响广西自治条例出台的瓶颈仍然存在，当年遇到的问题仍然难以逾越，需要有足够的思想准备和应对措施。自治区自治条例难以出台，实质上涉及了现行体制中深层次的问题，即中央与地方的分权和利益方面的合理配置问题。这也是长期以来中央力求解决而未能得到很好解决的问题。早在上世纪50年代，在《论十大关系》一文中就提出了要处理好中央与地方的关系，其中就包括中央与地方的分权。80年代初，邓小平在《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中，提出要解决权力过于集中的问题，提出“要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治”［1］，也含有中央与民族自治地方的分权。1980年中央在讨论新疆工作时，在内部曾考虑以后在新疆、这一类民族地区，给予更大的自治权和自。应当说这是对中央与民族自治地方分权的最大胆的考虑，但因新疆和的情况比较复杂，加之现行体制不允许，很快就放弃了这个主张。由此可见，处理中央与民族自治地方的分权和利益关系等，涉及我国现行体制，事关全局，必须由中央进行顶层设计。也就是说涉及中央与自治地方的权力划分和利益关系，需要明确哪些权归中央，哪些权归民族自治地方，明确自治地方的权限问题，这些重大问题只能由中央决定。当然由于5个自治区的情况不尽相同，发展不平衡，在一些具体政策上可能有所不同，但在政治权力、自治权利等重大问题上应当是一致的，不能厚此薄彼，更不能造成“会哭的孩子有奶吃”的局面。这方面的问题，需要在国家全面深化改革的进程中进行谋划，切实加以解决，这是一项长期的、艰苦的任务。从当前来看，应当抓住党的十八届三中全会提出的全面深化改革的契机，紧紧围绕积极推进社会主义民主政治建设、完善民族区域自治制度的主题，就上面提到的若干问题进行一些深层次研究，比如对统一与自治的关系如何把握，对中央与自治区的事权如何划分，管理权限如何确定，对自治区自治条例的立法原则、立法技术、规范内容如何确定，对中央与自治区的利益关系如何处理等，都需要从法理上和理论上进行研究和阐述，为制定自治区自治条例提供法理依据和理论支持。
三、切实帮助民族自治地方加快经济社会发展
帮助少数民族和民族地区发展经济文化，是党和国家的一项基本方针。新中国成立以来特别是改革开放以来，党和国家采取了一系列方针政策，帮助少数民族和民族地区发展经济、文化等各项事业，使民族地区的面貌发生了翻天覆地的变化。但由于多方面原因，相当一部分民族地区发展相对滞后，有的地区仍未摆脱贫困的状况，与全面建设小康社会的要求还有较大的差距。民族地区存在的困难和问题，归根结底要靠发展来解决。正如邓小平所指出的，实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。党的十提出了实现“两个一百年”的奋斗目标，即在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会，在新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。这两个目标的实现，对于促进各民族的共同发展繁荣，具有至关重要的意义。同时也要看到，实现这两个目标面临许多困难和挑战，特别是现在距离第一个百年只有6年时间，民族地区能否如期实现全面建成小康社会的目标，是摆在民族地区各族干部群众面前一项十分艰巨和紧迫的任务。这个历史机遇千万不能错过。在湖南湘西调研时指出:“加快民族地区发展，核心是加快民族地区全面建设小康社会的步伐。”“发展是甩掉贫困帽子的总办法。”［5］这就为我们指明了方向。为今之计，要落实好党和国家制定出台的各项政策，加快少数民族和民族地区经济社会发展，让各族群众得到看得见、摸得着的利益，确保民族地区与全国同步全面建成小康社会。帮助民族自治地方加速发展经济文化，是民族区域自治法赋予上级国家机关的职责。民族区域自治法第六章对上级国家机关帮助民族自治地方发展经济、文化等事业的职责作了专门规定，2005年颁布的国务院实施民族区域自治法若干规定，对上级人民政府在基础设施建设、西部大开发、资源开发、生态环境保护、财政支持、对外贸易、边境地区建设、人口较少民族发展、扶贫开发、非公有制经济、对口支援等促进民族自治地方经济发展的职责和义务进行了规定，对上级人民政府在帮助和促进民族自治地方教育科技事业发展的职责、加大培养少数民族干部人才等方面的职责进行了规定，是民族区域自治法第六章的具体化。［6］也就是说涉及到上级国家机关帮助民族自治地方发展经济、文化等各项事业的职责都作了规定，是国务院实施民族区域自治法的一部重要的行政法规。国务院有关部门应当根据民族区域自治法第六章和国务院实施民族区域自治法若干规定的精神，制定和出台本部门贯彻落实的部门规章和具体办法，使之真正落到实处。帮助民族自治地方加快经济文化的发展，必须从这些地区的实际出发，大力发展民族特色和地方特色的产业，按照民族区域自治法和国务院实施民族区域自治法若干规定的精神，加快建立和完善民族地区资源开发和生态环境保护补偿机制，对在建立自然保护区、重要生态功能保护区和生态建设等方面做出贡献的民族地区给予合理补偿，并切实解决当地农民增收和长远生计问题。在民族地区开发资源时，要充分考虑地方和群众的利益，在配套产业、社会服务业、劳动用工等方面给予适当照顾，让民族地区的各族群众得到实实在在的优惠，把民族地区的资源优势转化为经济优势，实现这些地区持续、稳定、健康的发展。要把国家的帮助与少数民族和民族地区各族干部群众的自力更生和艰苦奋斗结合起来，不断提高少数民族和民族地区的自我发展能力和发展水平。
民族区域自治制度教案篇12
一、民族问题在建设社会主义和谐社会中的重要性
(一)和谐社会与民族问题
社会主义和谐社会主要是指构成社会的一切因素及其与社会相关的因素处于一种协调的状态,其中既包括各种社会群体之间的协调,也包括社会和自然环境之间的协调;既包括社会进步与经济发展之间的协调,也包括社会发展与政治进步、文化发展之间的协调等等。我国的民族问题是一个客观存在的问题,正如总书记指出的:“在我国现实生活中,我们的民族问题往往表现为经济问题和政治问题交织在一起,现实问题和历史问题交织在一起,民族问题和宗教问题交织在一起,国内问题和国际问题交织在一起。”[1]民族问题和建设社会主义和谐社会之间存在着天然的联系。
(二)经济问题关系到和谐社会的物质基础
横向来说,改革开放30年以来,民族地区与内地乃至沿海地区的经济发展拉开了很大的距离,如此经济的不平衡很不利于和谐社会的建设。纵向来说,民族地区的经济发展滞后,人们的物质生活不高,这也不利于民族地区本身的和谐。
(三)政治问题关系到和谐社会的稳定
民族作为构成国家成分的一个公民单位,必然要参与国家的政治,如何既保障各民族的政治权,又保障国家的统一,这是一个非常重大的基本政治问题。目前我国把马克思主义民族理论与实际相结合,采取了民族区域自治制度,可以说这一制度是非常成功的,但是还存在一些小问题需要克服。
(四)文化问题关系到和谐社会的精神支持
我国是一个有着56个民族的国家,同时又是佛教、道教、伊斯兰教、基督教等多种宗教并存的国家,各民族在悠久的历史长河中都形成了自己独特的民族文化,呈现出各民族文化共同发展、共同繁荣的良好局面。但是,我国的民族文化领域也存在一些问题,可能影响到国家的稳定。比如一些汉族同志不尊重少数民族的风俗习惯,少数民族地区教育普遍落后于汉族地区等等。
二、法律变通权在民族区域自治中的地位
(一)民族区域自治制度是解决民族问题的基本制度
我国解决民族问题的基本制度是民族区域自治,它是民族自治和区域自治的有机结合。我国5宪法6中规定了民族区域自治是我国的基本制度, 1984年颁布的具有基本法性质的5民族区域自治法6对民族区域自治进行了细致完整的法律规范。该制度的出发点是为了维护多民族社会中平等与团结的民族关系。新中国建立后,我国实行民族区域自治二十多年来的实践证明,它是最大限度地满足各少数民族平等自治、自主管理本民族本地区内部事务的政治制度,在加强我国各民族之间的团结,改善民族关系,构建社会主义和谐社会方面发挥了重要的作用,这是客观的事实,是我们有目共睹的事实。
(二)自治权是民族区域自治制度的核心
有些学者认为自治权是权利,在这里,我认为自治权是权力而非权利。根据5宪法6、5民族区域自治法6、5立法法6等多部法律的规定,我国的民族自治地方的自治权大概有以下七种权力:一,自治机关享有依法自主地管理本民族内部事务的权力;二,自治机关享有制定自治条例和单行条例的权力;三,自治机关享有使用和发展本民族语言文字的权力;四,自治机关享有依法尊重和保障少数民族群众自由的权力;五,自治机关享有保持和改革本民族风俗习惯的权力;六,自治机关享有自主地安排、管理、发展经济建设的权力;七,自治机关享有自主地发展教育、科技、文化等社会事业的权力。目前,我们要全面落实好民族自治地方自治权的任务还非常艰巨,要面临许多的挑战,理论和实践证明,只有法治是实现自治权,实现民族自治地方政治发达、经济繁荣、文化活跃的主要途径和根本制度。
(三)法律变通权概述
民族自治权的内涵非常丰富,法律变通权和法律补充权等共同构成了自治权的内涵,法律变通权是民族自治权不可缺少的重要组成部分。
所谓法律变通权,是指民族自治地方的自治机关,从本民族地方的实际出发,对于不适合本地方实际情况的法律、行政法规、上级国家机关的决议、决定、命令和指示在征得有关国家机关同意后,有权变通适用的权力。[2]
(四)法律变通权在法治中的作用
在民族自治地方实行法治是保障自治权落实的根本制度,法治的一个重要方面就是法制的统一。我国现行的国家法律主要是根据汉族地方的基本情况和特点制定的,国家法律在少数民族地区的实施必然要面对与少数民族特点相冲突的事实,这样的冲突使得国家法律在少数民族地方的实施受到阻碍。法律变通权正是国家法律和民族特点之间的桥梁,是缓和这种冲突的最有效的方法,可以将矛盾缓解到最小程度,使国家法律能够顺利地在少数民族地方得以实施。如何既要保障国家法制的统一,又要赋予民族自治地区一定的法律变通权,这俩看似相互相矛盾,其实它俩是辩证统一的。运用马克思的辩证法,赋予民族自治地区一定的法律变通权是为了保障国家法制的统一,从而保障了法治。
(五)法律变通权在建设和谐社会中的作用
法律变通权是自治权的重要组成部分,自治权是民族区域自治制度的核心;民族区域自治制度是解决民族问题的根本制度,民族问题对于建设社会主义和谐社会具有重大的影响。因此,法律变通权在建设和谐社会中具有不容忽视的作用,希望引起大家的关注。
三、法律变通权运行的现状
(一)法律变通权在立法上的反映
1.5宪法6.现行宪法第115条规定:/自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权,同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权,根据本地方实际情况贯彻国家的法律、政策。0现行宪法第116条规定:“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治 条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效,并报全国人民代表大会常务委员会备案。”这些是法律变通权的总依据。2.5立法法6.现行立法法第66条第2款规定:“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定做出变通规定,但不得违背法律和行政法规的基本原则,不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定做出变通规定。”这是法律变通权的一般依据。
3.5民族区域自治法6.现行民族区域自治法第6条第2款规定:“民族自治地方的自治机关根据本地方的情况,在不违背宪法和法律的原则下,有权采取特殊政策和灵活措施,加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展。”第19条规定:“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效,并报全国人民代表大会常务委员会备案。”第20条规定:“上级国家机关的决议、决定、命令和指示,如有不适合民族自治地方实际情况的,自治机关可以报经该上级国家机关批准,变通执行或停止执行;该上级国家机关应当在收到报告之日起六十日内给予答复。”这些是法律变通权的直接依据。
4.其他法律。5刑法6、5民法通则6、5民事诉讼法6、5婚姻法6、5继承法6、5收养法6、5森林法6、5传染病防治法6、5妇女权益保障法6等多部法律中也规定了法律变通权。
(二)法律变通权在实践方面的现状
截止2001年底,全国民族自治地方已经制定出对法律法规的变通和补充规定60件,其中变通规定32个,补充规定28个。自治区1个变通3个补充规定,即自治区对婚姻法的变通规定和新疆、宁夏、内蒙古自治区对婚姻法的补充规定;自治州制定的变通和补充规定为29个,即青海6个,新疆1个,甘肃1个,贵州4个,四川15个;自治县制定的变通和补充规定为29个,即青海7个,甘肃1个,贵州5个,四川9个,云南7个。[3]
四、法律变通权的不足之处
1.纵观5宪法6、5立法法6、5民族区域自治法6等法律对于法律变通权的规定,太过于抽象、原则。这给法律变通权的实施带来很多的困难。
2.变通权是个非常重要的权力,是个涉及很多内容的权力。纵观5宪法6、5立法法6、5民族区域自治法6等法律对于法律变通权的规定,太过于简单。比如以上法律没有规定变通权的救济方式,也没有相应制裁的规定。
3.虽然有十余部法律对民族地区行使法律变通权做出了规定,但是还有太多的法律法规没有对法律变通权进行规定,如此制约了民族自治地方变通权的行使。
4.那些对法律变通权做出规定的法律中,对于行使法律变通权的主体,规定不一致,很混乱。经统计,大概有以下五类:民族自治地方人民代表大会;民族自治地方人民代表大会及其常务委员会;民族自治地方自治机关;省,自治区人民代表大会常务委员会;民族自治地方人民代表大会常务委员会。这样混乱的规定,很不利于民族自治地方变通权的行使。
5.民族自治地方对于变通权的行使过于消极,只有在一些法律明确规定民族自治地方可以行使变通权的情况下,才对该法律进行变通;反之则没有进行变通。变通权是自治权的一个重要组成部分,是宪法赋予民族自治地方的一种积极权力,无需其他法律的授权。这样消极的态度不利于变通权的行使。
6.民族自治地方对法律法规的变通内容非常单一。到目前为止,民族自治地方对法律的变通内容主要涉及婚姻法方面,对婚姻法的变通占整个变通内容的60%,其他法律则涉及较少;并且民族自治地方无一对国家行政法规进行变通。
7.制定变通规定的民族自治地方很不平衡,有的地方制定的较多,如四川;有的地方制定的较少;有的地方根本就没有制定变通规定,如广西。
五、解决的方案
针对以上的不足之处,笔者提出一点自己的看法:
1.首先给予变通权足够的重视,一个被人们忽视的权力怎么可能发挥它应有的功能呢?我国的法学理论研究落后于现实,民族法学理论研究更是落后于现实。理论是实践的指南,我们要把理论工作做好了,才能很好地指导实践。
2.在5立法法6、5民族区域自治法6中设立专章专节对法律变通权做明确细致的规定。
3.设立法律变通权的救济方式。没有救济的权力不是完整的权力,我国法律规定自治机关行使法律变通权时,必须要向上级机关申请,如果上级机关不批准怎么办?对于这个问题,我国现行的法律都没有做出回答。我认为可以向全国人民代表大会常务委员会申请复议。
4.设立法律变通权的制裁体制。缺少制裁的法律就好像没有牙齿的老虎。如果是由于批准机关的故意或者过失,造成自治机关无法行使变通权,应该给予批准机关的一定的制裁,来约束它们的恣意行为。
5.我国的各部法律法规都应该对法律变通权做出规定,目前只有十余部法律法规做出了规定。
6.在立法时,应该注意查阅以前颁布的法律中关于变通权的具体规定,就不会出现如制定变通权主体不一致的规定了。
7.民族自治地方应该有个正确的定位,不要以为其他法律法规没有授予变通权,其就不能行使该权力了,这种观念是错误的,法律变通权是宪法赋予他们的权力,是积极的权力,无需其他法律法规的授予。全国只有十余部法律法规对法律变通权做出了规定,大部分法律法规都没有做出规定,在其他法律法规没有做出规定的情况下,民族自治地方仍然可以行使法律变通权。
8.实行听证制度。法律变通权是为了缓解国家法律和民族特点之间的冲突。听证制度广采各方意见,能够更好地保障法律变通权的行使,使法律变通权所涉及的内容更广、更深,从而真正发挥法律变通权应有的功能。
六、结语
法律变通权是民族地方自治权的重要组成部分,对于民族自治地方的经济、文化、政治的作用不可忽视,乃至对于建设社会主义和谐社会的功能也不可小看。以上是笔者的一点思考、研究,希望对我国法律变通权的运行提供一点微波之力,并希望引起广大同行对法律变通权的重视。
参考文献:
民族区域自治制度教案篇13
中图分类号：D633 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）10-0042-03
地域辽阔、民族众多是中国的公认特征，妥善处理民族地区问题，保持民族团结与稳定，对于维护国家统一与安定可谓至关重要。民族区域自治制度已实施多年，但民族地区仍有不安定因素客观存在，尤其是对于幅员较大、地处边陲的地区，“维稳”也越来越被强调和重视，众多应对措施和治理之道也陆续出现。另一方面，民族区域自治是民族型政区的重要特征，那么我们可否从行政区划的角度并深入到制度层面来看民族地区不稳定的原因，再由此探讨治理之道？
作为一种有意识的国家行为,所谓行政区划，是指“国家为了实现自己的职能，便于进行管理，在中央的统一领导下将国土划分为若干区域，并相应建立各级行政机关、分层管理的区域结构。”[1]行政区划的类型共有地域型、城市型、民族型及特殊型政区四类。中国地域辽阔、民族众多，各个少数民族之间、少数民族与汉族之间，在经济发展、政治建设、历史文化、风俗习惯等方面都有着较大差别，其分布上具有“大杂居、小聚居”的特点，所有这些都要求中国在行政区划方面必须采取相应措施，在民族区域建立与之现实状况相适应的制度，促进民族地区的稳定与发展。
中国共产党成立初期，曾经主张过在自由式联邦的基础上，建立中华联邦共和国，并曾一度主张实行所谓“民族自决”[2]，即“每个民族都有权自由地决定本民族的命运,包括建立独立民族国家的权利的原则”[3]。后来根据中国民族关系的实际状况，提出了建立民族自治型政区、实行民族区域自治的方案。其目的在于尊重少数民族的风俗习惯，保障其管理本族内部事务的权力，维护地区稳定与国家统一。
一、自然地理因素及衍生问题对民族地区稳定的影响
自然地理条件对于民族地区的稳定状况一直是不可忽视的因素，即便在交通日益发达的今天，幅员与地理位置带来的控制难度及由此伴生的教育、信息差异仍对民族地区的稳定具有重要影响。
第一，幅员与地理位置导致政府治理难度加大。
民族区域自治的本意在于尊重少数民族的生产生活方式与风俗习惯，保障少数民族管理本族内部事务的权力。然而，“自治”虽然可以通过尊重与放权形成积极能动作用，但就中国具体情况而言，民族自治地区本身往往幅员较大，地域辽阔，加之自然条件较差――或处于高原山地，交通较差；或深居内陆，陷于盆地，气候干燥，人口密度远远小于内地大多地区，更不用说人口密度早已达到3.7万人/平方公里的上海浦西区，和人口密度分别为1.4万人/平方公里和1.3万人/平方公里的北京和广州城区[4]，例如藏北高原的那曲和阿里地区人口密度每平方公里不足1人。在海拔4 500m以上的地区，人口密度极低，为真正的地广人稀地带[5]。因而民族地区城市数量较少，且在分布上呈稀疏而分散之态，加上各个地区面积较大，不仅使中央政府在实际操作中则常处于鞭长莫及状态，即便是自治地方政府，有时也难以对其进行有效管理。而且这些民族地区往往地处边陲，天高皇帝远也就更加大了中央有效控制难度。
第二，教育、信息因素与地区稳定密切相关。
地理环境带来的治理难度之外，中国各少数民族多有自己的语言文化，因而体现于教育方面的明显差异同样与地区稳定关系密切。藏族、穆斯林等更多接受传统的经文教育，而非在汉族地区已日益普及的世俗教育。且民族地区在教育资源占有方面处于相对劣势，有关数据显示1999年少数民族普通中学学生占全国学生总数比为6.84%,大学生占6.7%,都大大低于全国的平均数[6]。不同的教育背景与水平使得少数民族群众与汉族群众在关于地区治理的具体问题上价值观必然有所差异，这一方面会对少数民族群众进行政治参与造成限制；另一方面，随着社会发展，更多的人渴望参与政治，但如果期望与实际的满足相距甚远，则很容易产生颓丧感。何况民族地区多环境闭塞，不仅与外界缺乏交流，更缺少流动的机会，更加深了民众的陌生感、不理解甚至不满情绪。而这种“不满”一旦被少数野心家利用，很可能造成民族地区群众对于中央及民族自治地方政府的误解甚至仇视，如“3・14”事件，暴乱者除了藏独势力，大多是被煽动的民众，煽动者正是以民族、宗教为借口，利用群众心理的作用纠结一群“乌合之众”进行暴乱，而被煽动的群众在暗示与传染的作用下[7]，利用打砸抢烧宣泄其不满，这固然有民族地区普通民众生活水平仍然较低的因素，但也充分揭示出当地群众对于民族分裂问题缺乏正确认识，甚至缺乏了解事实真相的途径。
二、民族地区政治制度化程度依然较低的表现与原因
自然地理因素固然要对民族地区的稳定担负一定的责任，但行政区划本身毕竟只是手段，因而实质的问题仍在于政府自身――如果政府自身足够强大，那么民族地区的任何地理因素都不应成为政府对民族地区治理能力不足的理由。所谓“强大”，就是指政府真正成为“法理型”权威，得到民众的普遍认可，拥有很高的合法性。
“政治参与/政治制度化=政治动乱”[8]，随着我国改革开放的不断深化，经济的发展、政府职能扩展与城市中心政治的刺激、大众传媒与教育的普及无不使政治参与不断增加，可中国的政治制度化显然没有提高到能够容纳更多政治参与的程度。如果制度化程度足够高，那么民众就会有畅通的意见表达渠道，享受更为开放的社会流动，就可以更顺利地反映其意愿而非借助传统家族势力甚至“地下宗教”。
具体而言，民族地区政治制度化程度依然较低主要体现在以下三方面：
第一，制度缺位导致“地下宗教”盛行。
有调查表明从延安到榆林，再到西海固和庆阳，无论公路附近村庄，还是随机走访的山村，都有一个共同点“村村有寺庙、见神就祷告”[9]。“地下宗教”盛行，绝不仅仅是文化信仰缺失的问题，虽然民族地区群众往往有其带有民族特色的宗教信仰，但是“见神就祷告”仍然清晰地反映出少数民族群众的利益诉求难以有效表达的现实――正是其“有苦无处说”才给居心叵测的“地下宗教”以可乘之机。可是这背后却是基层政府的缺位――即没有有效加强自身的组织建设，没有对“地下宗教”形成明确的认识，也没有切实加强对于农村地区群众精神文明的建设。而比政府缺位更严重的是制度缺位，虽然中国的意见表达机制正逐步健全，但却仍停留于依靠高层官员“微服私访”或是媒体披露的“被组织化”阶段，缺乏可以切实有效运行的意见表达机制；另一方面民族地区的制度自主性严重不足，总是出现问题再谈“维稳”，出台的也多是“应急”办法，日常性危机管理始终未真正纳入制度范畴，这就使得基层政府无法切实了解民族地区群众的真实想法与需求，更何况上级政府。
第二，权力下放限度不明导致治理困难。
民族地区社会状况的特殊性决定了民族型政区的特殊性以及民族区域自治的必要性，这种自治必然伴随着权力下放，但下放权力绝不等同于民族地区可以完全自行其是。而当前，我们显然更多地强调了权力的下放而忽视了对于权力的足够制约；更多地强调了民族区域自治而没有意识到基层政府是否具备了足够的自治能力。当然究其原因，这不仅仅是观念问题，更是民族区域自治制度复杂性与实际适用性不足的问题――强调少数民族相对于汉族地区的差别，而忽视了不同民族地区之间的种种差别，尤其是不同民族地区基层政府治理能力的差别。于是，权力下放限度不清与缺乏具体问题具体分析并存，共同导致民族地方政府，尤其是基层政府或是越位或是缺位，由此而引发各种实际治理问题也就不足为奇了。
第三，政治制度不健全与对“非正式制度”缺乏重视并存。
“地下宗教”的发展虽然只是民族地区基层建设薄弱的一个表现，但已反映出政治制度规范性和约束力的明显不足，而这种不足，归根结底仍在于中国政治制度的不健全――不仅没有发展有效的政治社会化途径，缺乏思想文化建设的专门机构，来实现对民族地区群众正确而有效的思想领导，传递正确的社会主义价值观，而且缺乏应对和打击“地下宗教”的魄力与有效途径，缺乏来自上级政府的权威式、全局性的有效控制和管理。当然更缺乏对于民族地区意识形态、习俗习惯及伦理道德规范等“非正式制度”的足够重视，因而未能真正利用这些在民族地区实际发挥重要作用的有效资源，形成切实可行的意见表达机制来反映其群众的利益诉求，也就无法真正实现政府与群众的真正互动，无法通过制度化方式引导民族地区的群众进行有序的政治参与。
三、关于民族地区问题治理机制的思考
针对民族地区的稳定问题，“分省论”再次强调缩小民族地区幅员的必要性。的确，缩小幅员似乎可以通过加强对每一部分的控制，以“部分”的稳定保障“整体”的稳定。但若政府本身的能力有限，不足以对民族地区进行有效控制与管理，那么单纯缩小幅员根本不能奏效。
何况行政区划是一个国家行政管理的“骨架”，具有一定“刚性”，对其大幅调整将导致“伤筋动骨”，如1969年对内蒙古自治区的“切割”，不仅打破原有的民族地区聚居模式，涉及少数民族内部民众的“分割管理”，违背其完整民族区域自治的愿望，而且导致了管理操作层面的一系列变更，不仅不利于内蒙古地区建设与发展的整体规划，而且因其辖域分割、实力有限，难以有效加强中国北疆的国防事业建设。
相比之下，尝试使用“柔性”手段，即通过加强对民族地区的灵活管理则要现实得多。所谓灵活管理，指通过“虚化”的行政区划层级及对于权力下放的有效控制来更为有效地加强控制与管理，当然，这种有效性最终仍依靠于政治制度化程度的提高。
第一，采用“专区”形式，通过对民族地区内部行政区划的灵活调整加强控制与管理。
“专区”并非新生概念，早在1932年中国现代史上第一个规范专区制度的法规性文件已然出现，即南京国民政府行政院通过的《行政督察专员暂行条例》。新中国成立后,中国共产党也广泛汲取根据地和国民政府行政督察专员公署制度的实践经验,在全国范围内进行改革并完善专区体制。不过从20世纪80年代起,中国各地纷纷实行“撤地设市”改革。至目前,全国除西藏等少部分条件尚不具备的地区外,地区政制的制度功能已部分或全部为地级市体制所取代[10]。“撤地设市”显然更符合减少行政管理层级，充分发挥基层治理结构积极性的要求，不过不同民族地区内部民众生产生活方式差异的客观存在，由省级（自治区）政府直接对数量众多而且相对分散的市、县进行管理与沟通存在现实困难。正是这种治理结构和治理空间之间的矛盾要求以现代化的地方治理措施填补省县之间政治权能的结构性空缺[11]。因而以具体的聚居市县为中心，分别设置省（自治区）内部“专区”，以“准行政区划”手段进行灵活管理可以说是一种适宜选择。
以少数民族众多的新疆维吾尔自治区为例，在其内部加设不同“专区”，既有助于各个民族自治州的整合，加强自治区政府对于新疆的整体控制与管理；也可避免单一政策面对不同情况时的不适应。“专区”最大优势就在于――它在实质上构成了一级政府层级，但却是“以补充性治理机制的外部形制来承担一级政府的某些主要权能”[11]，也就是说它的身份仍是派出机构。这种方式尊重各个区域内部的风俗习惯，因地制宜制定相关政策与治理方案，既可以起到为次一级基层政府缩小幅员的作用，又可以避免生硬地增加层级，造成中央政府与民族地区基层民众之间“阻隔”过多而给上下传达造成障碍。
当然“专区”的作用不仅在于内部的整合，也有助于加强相互沟通，尤其是在自治区边界地带，“专区”更应有效利用其灵活性，加强民族地区群众与外界的交流，增强他们对外界、对国家整体的感知力。
第二，控制权力下放限度以保证民族地区治理的有效性。
要加强民族地区治理的有效性、灵活性，设置专区式的适当权力下放当然十分必要。但我们却不得不认真探讨――在中国少数民族聚居地区，权力下放的下限究竟在哪――这个问题，因为放权过度，同样会问题滋生。
我们总是强调，权力下放有利于提高地方的发展积极性。而这个“积极性”实在笼统――调动的是什么“积极性”，谁的“积极性”呢？王绍光先生一言以蔽之――“地方政府将自身利益最大化的积极性”[12]，可是民族地方政府的利益一定等同于其地方居民的利益吗？当我们一再强调民族地区的自治权力，其实是这些地区地方政府的“自治权力”，而非民族地区群众的“自治权利”。当两者不等同甚至有较大出入之时，权力下放反而会引发民众的不满，何况民族地区民众的政治参与能力有限，意见表达渠道不可避免地存在着不健全、不畅通的状况，更易导致不满情绪大量积压，增加了潜在危机。
此外，权力下放还必须要考虑地方政府尤其是基层政府的掌权、用权能力。对于民族自治地区的基层政府而言，其自身组织化、制度化程度相对较低，紧靠“自治”，往往难以有效发挥基层群众精神文明建设及拓宽意见表达渠道，完善利益诉求机制的作用，更遑论彻底清理“地下宗教”势力,积极应对并消除民族、宗教分裂势力的影响。
因此，把握好权力下放的“度”可谓至关重要。因为无法通过遏制地方政府追求自身利益最大化的动机来保障民族地区群众的“自治权利”，只能尽量限制权力的过度下放，避免意见积压的危机以及地方政府无力应对的状况。
第三，提高政治制度化程度以保证治理的持久有效。
当然对于行政区划的“刚性”与“准行政区划”的“柔性”之探讨仍然处于手段层面，而要从实质上加强对于民族地区的控制与管理，关键仍在于制度层面――只有真正建立起发达的政治共同体，有畅通而低成本的表达渠道来保证少数民族群众具有与广大汉族同胞进行同样意见表达的权利、有开放而有效的社会流动机会时，他们便不必再通过那些替代性权威去表达利益诉求。中国的基层政府，不仅能够具有充足的财力和人力资源，也真正具有在横向和纵向上都可以融合及同化不同群体与阶层的能力，具有得以保障自身权威、提高合法性的能力，才会真正获得民众的认可，保证民族地区的长治久安。
总体而言，要提高政治制度化程度应加强有关制度的适应性、复杂性及自主性，如此面对不同问题时政治机制才能够自主形成具体而有效的方案与措施。这不仅需要民族地区基层政府和上级政府的详细规划，更需要基层群众的有效参与，专家学者的积极介入与实地研究，形成真正适用的具体制度，并突破“政策性”的维稳思路，努力实现从应急措施向危机防范的转变，形成有效的多元立体化“维稳”结构。
四、结语
中国实行民族区域自治制度多年，仍然（下转98页）（上接44页）面对边疆民族地区不稳定的问题，也许是时候反思中国有没有实现真正意义上的“民族区域自治”这个问题。真正的自治，不仅包括民众政治参与权利的扩展，也应包含相应的制度性保障。如果中国的政治制度化水平不能得到切实的提高，如果在民族地区连危机管理机制都不完善，或是出了问题才强调“维稳”的意义，那么对于权力下放和少数民族群众自治权利，政治参与、意见表达权利的过度强调恐怕只会增加政治动乱的可能性。
当前强调“维稳”似乎是大势所趋，可更多仍是从限制的角度进行探讨，控制的意味太强。而限制的程度若是控制不好，很容易走向极端，使得民众的意见表达变得困难，反而会造成意见与危机积压，导致闭塞的状态，使少数民族群众与整体政治环境更加脱节，乃至“断裂”，而这则往往给煽动者以可乘之机，使政治体制的不稳定性大大增加。
从行政区划角度而言，对于边疆少数民族地区，从单纯强调缩小幅员的刚性切割式调整到进行柔性灵活调整，其实都是手段层面的变更。但行政区划又不仅是一个手段层面的概念，幅员调整的背后是权利和权力的博弈，面对这种博弈，关键仍在于政府治理能力的提高、政治制度化程度的提高，通过对民族区域自治制度及衍生制度、政策的完善，行政区划的手段才能真正发挥有效控制与管理的作用，才能真正对民族地区进行有效治理，进而实现真正的可持续稳定。
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