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基层社会管理，是指以维系社会秩序为核心，通过政府主导、社会多方参与，协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面，为人类社会生存和发展创造既有秩序，又有活力的基础运作条件和社会环境，促进社会和谐的活动。社区和家庭是一个社会的根本，人从婴幼儿开始，在社区和家庭中成长，社区和家庭对他们的影响是深远且根深蒂固的。要想保持社会稳定，就要从社区着手。
法律规定，地方政府有权在自己所管辖的地区行使管理职能。政府在行使这些职能时，不仅需要进行由上至下的监管，更多时候需要参与到社会活动中去，例如订立合同、合作开发、社会工作授权等。在这过程中，政府与社区、与社会进行着频繁的互动，构成了现在的地方社会。地方政府要行使自己的职能，必须保证基层社会的秩序、运行、发展和创新。
二、基层社会管理法治化建设
基层管理的有序有效实施应以城乡社区为平台，从立法、执法角度出发，充分发挥其作用。
（一）社区管理体制建设
社区管理体制建设是指社区各个管理部门的体系结构、职能设置、及其分工的合理性。我国的社区按行政范围划分可分为城市和农村。随着我国现代化节奏的加快，人民逐渐步入小康社会，城市社区格局愈发复杂，社会收入差距日益加大，原有的街道居委会式或单位大杂院式传统模式逐渐被物业管理式小区、工业技术开发区、高新产业区、科技园区等取代。农村社区也发生了很大变化，随着新农村建设以及农村城市化政策的推进，农村社区逐渐集中，人口向城市流动，形成典型的城乡结合处。不管是农村还是城市，在现今这个多元化社会，基层管理面临着许多新问题。社区管理体制的完善需要法律的规范和强制。
第一，社区管理体制应依法建设。目前，我国的基层管理刚刚发展起来，还未完全成型，社区的系统性尚未完整、功能还不完备、权限分工也存在着模糊之处，需要进一步完善。在城市，人的自主性越发增强，社区形式的多样化需要系统的法律制度进行规范和管理；在农村，社区功能较之以往发生了很大变化，需要在法律制度上进行创新。
第二，社区管理体制应依法运行。社区管理离不开党的领导，基层管理应符合政府的整体规划，无论是社区选举、决议还是一般事务管理，都应依法进行。
第三，社区管理体制应依法保障。社区成员权利一般通过社区活动得到体现，法律赋予每个公民的权利需要通过社区这一途径得到实现，因此，社区管理中的各个途径需要法律进行规范，从而使每个社区成员乃至整个社区管理体系的权利得以发挥作用。
（二）社区管理队伍建设
社区管理队伍包括社区管理中的领导者及基层工作者，他们肩负着建设社区、管理社区和维护社区发展的重任。社区管理队伍质量的高低直接决定了社区的优劣。目前，我国基层管理尚处于起步阶段，社区管理队伍结构复杂，管理水平参差不齐，不能适应管理需要。因此，在社区管理队伍建设上，不仅需要从法律上设定社区管理者身份及其工作内容，还需要加强社区法治教育，普及法律知识，保证社区管理工作的依法进行。
（三）社区纠纷解决制度建设
几乎所有社区都具有人口构成复杂、受教育程度参差不齐、经济能力差异较大等特征，这样复杂的群居生活，产生纠纷在所难免。这些纠纷大多是家庭、邻里间财产及权益纠纷，也有些是群众和政府间利益协调上的分歧。这些问题需要社区配备相应的应对程序及措施，才能维持社区乃至整个社会的稳定。
三、基层社会管理法治化的完善
（一）立法体系完善
目前，我国已颁布实施了两步关于基层管理的法律：《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》。这两部法律规定了村、居民委员会的责任和义务，解决了基层管理中的很多问题。但是，社区管理工作复杂且多样性强，这两部法律远远不能满足需求。因此，应先对整个社区管理体系进行合理规划，在此基础上，秉着集权与分权相结合的原则，根据各个地区的实际情况，对社区工作的管理进行进一步的细分。
另一方面，在现阶段，居民的权利义务意识较淡薄，村民、居民委员会在行使管理职能时困难重重，且管理层面有限。在这种情况下，我们应当结合现阶段民情，从强调外部管理逐渐转变为由内而外的治理，积极构建基层自治体系。
（二）明确法律地位
社会基层管理组织在社区工作中发挥着举足轻重的作用，但其法律地位却未得到足够重视。因此，有必要在法律中明确其包括管理地位、管理权限、管理职责在内的权利义务，使基层工作得到有力的法律支持。明确基层管理组织的法律地位不仅能用法律强制力保证基层管理工作的依法进行，同时，还能促进基层管理工作积极性，起到引导公民积极参与、配合基层管理的作用，形成政府、社区管理者、社区居民三方有效沟通，积极互动，形成和谐发展的社会管理局面。
（三）加强法制宣传
基层社区管理的法制建设不仅需要各方面积极参与，还需要长期稳定的法治宣传。从普及法律入手，使居民逐渐认识法律、了解法律、用法律保护自己的权益。另一方面，法制宣传还可以促进政府政策的实施，使居民能够了解政府管理意图和目的，在理解的基础上积极配合社区管理工作，同时也减少了因不懂法引起的各种纠纷。在宣传形式上，可以采用新闻媒体、户外广告、标语、普法课程等方式开展，频率要适中，既无需过密使人厌烦，亦不要过疏丧失宣传效果。
（四）培养法律意识
公民是基层管理中最主要的客体及参与者，公民法律意识直接决定了基层管理工作的难易，其法律意识越高，越能理解政府管理目的，越会积极配合政府管理，其法律意识略低，则会认为所有的管理工作都是无意义的，都是与其对着干的。依法治国是我国的基本方针，也是社会主义法治理念的重要体现。首先，应使每一位公民都了解宪法。中华人民共和国宪法是我国的根本大法，是所有法律法规及地方规章的准绳，每一位中国公民都应遵守宪法、了解宪法、在其所允许的范围内进行活动。其次，应使社区内每一位居民了解其权利义务。这样做的目的不仅在于可以使居民用法律规范自己的行为，保护自己权益，更能使政府行为得到有效的监督，真正做到依法治国，执法为民。最后，应使每一位居民了解常用的诉讼方法，培养其诉讼意识，使公民的权益得到真正有效的保护。
（五）加强法律援助
法律援助是指由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员，为经济困难或特殊案件的人给予无偿提供法律服务的一项法律保障制度，是一种社会公益福利措施。在我国，依然存在着因自然、经济、文化等原因处于不利的社会地位，难以用自己的力量维护自己的权益的群体。法律援助为这些弱势群体中的当事人提供法律上的支持，使他们可以像正常人一样，用法律的武器保护自己的权益不受侵犯。这也正体现的法律的平等性。基层社会管理也不应忽视这些弱势群体，积极组织设立地方法律援助点，通过免费法律咨询和法律教育等方式，使法律进入社区，进入所有群体当中。
综上所述，基层社会管理是推进社会主义法治国家建设的重要微观基础，基层管理需结合社会各层级力量，协调社会各方面利益，有效配置社会资源，将法治植入人心，合力推进社会法治化进程，并最终构建出和谐发展的基层社会。（作者单位：首都经济贸易大学法学院）
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近年来，随着经济的快速发展，我国的社区建设取得了长足进步，但社区中各种问题也随之而来，社区的发展已不能满足人民日益增长的物质文化需求。2015年10月22日，全国社区社会工作暨“三社联动”推进会在重庆隆重召开，在此背景下，为进一步探索和完善我国社区治理的创新机制与路径选择，“三社联动“的社区治理理念应运而生，为推动社区发展，创新社会社区治理的机制、构筑共建、共享的和谐社区，提供了很好的借鉴和启发，并成为我国国家治理体系下创新基层社区治理，推进社区治理体系、治理能力现代化的重要路径。
所谓“三社联动”就是指在党和政府的领导下，以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑并实现“三社”相互支持、协调互动的过程和机制。由于社区建设在我国大陆只有二十多年的历史，包括社工机构在内的社会组织更是处于初创时期，在近年来的社区、社会组织、社工的发展中，三者之间虽然开始了“联动”，即互动和合作，但尚未形成制度化的机制。一些“联动”多是双方或三方基于各自“现实”权衡而形成的临时性关系，有的甚至还有“两张皮”现象。“进入新世纪，置身于我国大力开展社区建设的新形势，面对实现社区治理体系和治理能力现代化的新任务，在社区积极推进“三社联动”具有重要的现实意义。
“三社联动”首先要明晰各方的目标、任务，认识及定位。通过建立互相学习、合作的关系，共享彼此所拥有资源。在此基础上，不断促进基层社区治理主体多元化，治理能力现代化，治理方式民主化。因此，在现阶段的社区建设与治理中，通过引导和激励社区社会组织发挥各自的优势，在反映和表达社区成员或特定居民群体的利益诉求，协调利益关系，开展自助、互助、志愿服务，提升居民素质，从而构建“共建、共享”的社区治理格局。
二、创新社区治理机制的重要性
1.社区作为城市社会的基本构成单位，是城市基层组织的最小分子，在社会治理体系建设过程中作用关键。社区治理是城市社会治理的出发点和落脚点，是社会治理体系的重要组成部分。当前，我区城市社区治理体系建设中存在政府部门管理越位、服务缺位、社区治理体系建设功能错位、居民自治意识不强等问题。因此，推进国家治理体系和治理能力现代化，尤其要重视加强社区治理体制机制创新。
2.加快推进社区治理机制创新，是主动适应新常态、积极引领新常态的必然要求，是适应全面深化改革新形势、实现社会治理创新的必然要求，是推进依法治理、加强和提高党的执政能力的必然要求，是维护居民群众根本利益、保障居民群众民利，实现全面建成小康社会目标的必然要求。
三、“三社联动”背景下社区治理机制创新路径选择
1.创新社区治理机制的的首要任务，是培育以地域为基础的真实的生活共同体，塑造社区文化与社区认同，让老百姓积极参与社区建设。当前我国社区规模扩大了，类型增多了，然而人际关系却疏远了，服务也单一了。社区没有成为人们所需要的共同体，没有成为基层社会治理的有效载体。要改变社区建设轻视社区价值和人际关系建设的现状，逐步把社区建设的重心转移到营造社区共同体上来。因此，创新社区治理机制，夯实社会治理基石，成为当前一项重大而紧迫的任务。
2.加强社区自治规范和社区自治能力建设，推进社区治理方式多样化，不断推动社会组织尤其是社区社会组织的能力建设。当前，社区建设存在的一个普遍问题，即将社区建设与基层政权建设混同，把社区居委会当作政府的延伸，使得社区居委会承担了太多的政府职能，工作不堪重负、疲于应付。为此，必须明确城市社区治理功能定位，加强社区自治规范和社区自治能力建设，推进社区治理方式多样化。
3.引入市场机制，激励社会组织深度参与城市基层社会服务和社会治理。通过市场化治理，充分发挥市场竞争的优势，改变传统管理模式下的权利垄断，推动竞争-合作主义治理模式，打破政府对公共服务和公共管理的垄断，扩大社区居民选择权，提高社区治理效率。
4.进一步转变政府职能，推进社区治理法治化。当前，政府角色失调和行为失范是影响社区建设深入发展的重要问题。在社区建设过程中，政府变倡导者、指导者为控制者、领导者，超越了其本来的职能与权限，没有很好地履行应尽的职责。为此，通过转换思维模式，改变传统的工作方式，通过营造法治环境，开展法治活动，建立健全社区治理相关法律规定，以法治思维和法治方式推进社区治理体制创新。
四、小结
社区治理是国家治理的基础环节，社区治理能力现代化是国家治理现代化的基础和前提。因此，实现良好的社区治理局面已成为国家发展的战略目标之一。当前基层社会治理的矛盾和问题十分突出，创新社会治理理念和治理方式，提升社区治理能力势在必行。“三社联动”模式下的治理格局，在新时期群众公共服务需求及表达途径上呈现出多元化趋势及社会治理困境加剧的背景下日益发挥着至关重要的作用。因此，充分发挥社区、社会组织、社工三者的优势，实现“三社联动”发展，这不仅是提升社区服务质量的有效途径，也是不断推进基层社会治理机制与模式创新，全面推进我国基层社会治理体系和治理能力现代化的理性路径。
参考文献
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我国传统村规民约体系的弊端分析
虽然我国传统的村规民约存在具有一定的合理性与合法性，村规民约的实施对于我国农村治理的法治化也发挥着重要作用，但就目前而言，我国的村规民约实际上仍属于一种非正式的农村民间法，其存在产生了一系列问题。归根结底，我国传统的村规民约存在的最大问题就是其与国家的正式法律之间有一定的矛盾和冲突，即一些具体的村规民约与部分国家的法律法规相抵触。
首先，传统的村规民约过度扩大了村民委员会的权力。我国传统的村规民约普遍使用范围偏小，一般一个村的村规民约只在这个特定的村发挥作用，存在局限性和封闭性，村子之间的村规民约也存在差异性，而国家正式的法律法规具有标准化和统一化的特点，因此，这就导致了国内较多的村规民约都无法直接同国家的正式法律法规相衔接。传统的村规民约大部分是依靠祖祖辈辈相传下来的习俗、习惯形成的，以维持该农村社会的正常运行，制定较为随意，缺乏一定的科学性，且一般村规民约的制定权往往只掌握在村支书、村长和村委等少数村干部的手中，村民无权参与村规民约的商讨与制定。
其次，传统的村规民约存在侵犯农村一些弱势群体合法权益的可能。在我国，许多村规民约具有非正式性，缺少一套稳定的程序来进行约束，也缺乏相应的审查机制。因为没有标准化的正式约束机制，这些村规民约的制定往往采用简易、直接的的少数服从多数的多数决定制。这种做法在一定程度上是可行的，但也存在会侵犯农村的一些弱势群体合法权益的可能。例如，一些村规民约中存在歧视妇女和外来人员的内容，明显不符合法律相关规定。由此可见，我国传统的村规民约在一定程度上与国家法律制定的基本准则是相背离的，与公民平等享受各项权利的基本原则背道而驰。
再次，传统的村规民约在惩罚制度上过于严厉，甚至存在滥用处罚权的情况。例如，有些村的村规民约规定，对违反计生政策的家庭实施扣人、缴粮的处罚，这必然会侵害村民的人身权和财产权。而我国的法律明确规定了公民的人身权和财产权受法律保护，这些村规民约显然是在破坏相关的法律规定。同时，我国行政处罚法也规定，除了国家公开承认的法律法规以外，其余的规范性文件也均不得擅自进行行政处罚的规定。但是，国内有一些村规民约就存在随意设置和滥用处罚权的情况，这无疑会影响到我国农村治理的法治化。
法治化视角下村规民约体系重构的建议
我国农村社会治理的法治化建设，不仅需要借助国家的正式法律法规制度，还要结合农村自身的特点来共同实现。因为农村地区的社会关系较为复杂，而这些关系依靠我国的法律法规无法实现自身的调整，所以必须要通过农村的村规民约来进行校正，以实现农村社会治理的法治化。
传统的村规民约存在的最大问题就在于其与国家法律法规存在一定的矛盾和冲突，因此，要推进我国传统村规民约体系的重构，首要的就是要妥善处理村规民约同国家法律法规制度之间的双向关系，积极促进两者实现互动，减少两者的矛盾和冲突。其中，最为重要的就是需要明确村规民约和国家法律法规制度在进行农村治理时各自的权限范围。无论是村规民约，还是国家法律法规制度，在对待农村社会治理方面都应在自己的权限范围内发挥最大效用，不随意越权越位，在自身所适用范围之外还进行管理，这是我国农村治理法治化的基本前提。我国农村治理是一个动态性的过程，在传统村规民约重构的过程中也要充分考虑农村治理法治化的动态性。
第一，我国的法律法规有必要为村规民约留出适当的自治范围。国家的法律法规具有普适性，在农村治理方面的相关规定与农村特定群体生活中形成的特定规约相比，缺乏针对性。因此，通过村规民约来解决农村社会纠纷等方面的问题，更能得到大多数村民的认可，也往往更能深入民心。尤其在一些农村，村民对国家法律的理解存在差异，使用村规民约反而比运用法律手段更利于问题的解决。因此，通过村规民约处理有些农村治理问题往往更能保持农村社会的和谐稳定。
第二，我国的法律法规体系应该有选择性地适度接受村规民约，吸纳村规民约中合理的部分。在我国大部分农村地区，村民对于村规民约的权威性和接受程度往往高于国家法律法规。存在这一现象的主要原因就在于，我国的法律法规在宣传讲解方面不够深入和接地气，往往给村民留下一种国家法律“高高在上”的印象。因此，在我国农村治理法治化的大背景下，要促进传统的村规民约重构，我国的法律法规在制定方面就应该秉持包容性理念，将村规民约中的一些农村成熟的、合理的做法、风俗习惯、治村规则等设法融入到相关的法律法规当中。
第三，我国传统的村规民约也要充分允许国家的法律法规渗透进来，利用法治观念来健全村规民约。首先，要进一步规范村规民约的制定流程。应严格根据现代化民主法治的原则，充分体现村规民约对民意的尊重，在村规民约制定的过程中充分保证村民参与权和决定权的行使。只有尊重民意，才能让村民自觉自愿地去遵守村规民约，保证村规民约的实效性。其次，要保证村规民约的内容符合法治化的基本要求。我国一些农村的村规民约一般是根据祖辈留传下来的习俗、习惯所制定的，存在不符合现代化法治精神的内容。因此，对于村规民约中这些违反法治精神的规定，应摒弃或去除。再次，要进一步规范村规民约权利的执行。村规民约在一定程度上可以作为一个村的一部法律，对村民的行为具有一定的约束作用。对于传统的村规民约中可能存在的过度处罚等超出国家法律规定的人身权、财产权和生命健康权的，应予以严格修正。对于触犯国家法律基本规定、村规民约无权处理的，应通过正当法律渠道解决。
传统村规民约在维持农村社会发展秩序中扮演了重要的角色，因此能够延续至今并发挥作用。但是，村规民约并不是一成不变的，也应与时俱进，与国家的现代化法治精神相适应。面对当前我国传统的村规民约与国家法律法规存在矛盾和冲突的问题，需加快推进传统村规民约的重构，加速实现村规民约与国家法律法规之间的互动和融合。这样，既能更好地发挥村规民约在农村社会治理中的有效性，也能提升我国法律的权威性和亲民性，还能提高村民的法治意识，对我国农村的法治化建设具有重要的意义。
（作者分别为云南经济管理学院副教授；武汉大学行政学院教授）
【参考文献】
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与民间法的现实冲突
“法律的对象永远是普遍性的，法律只考虑臣民的共同体及抽象的行为，而决不考虑个别人的（地方）以及个别的行为。”［2］国家法与国家政治权威相伴随，法制统一是基础；民间法以地方文化积淀为基础，寓情、理、法于一体，灵活多变。在一个主要以城市市场经济为参照的立法体系中，国家立法更多地体现了城市文明与现代治理的特征，而缺乏在农村基层治理领域的普适性基础，由此地方性规则与全国性规则、民间法与国家法的冲突在农村法治化治理进程中时常显现。
（一）传统威权化管理与现代法治化治理的冲突
威权化管理借助农村社会血缘、地缘、业缘等各种传统权威，实现村域精英对农村社会的“家长式”控制，摄于干部威权，村民一般居于被动接受管理的地位，极少抗争。法治化治理以治理主体的多元化、治理方式的民主化和法治化为基本特征，强调参与机会均等和结果的可预期性，是农村基层治理发展的基本趋势。在农村治理领域，传统威权化管理与现代法治化治理的冲突时有发生。经典法制电影《被告山杠爷》所描述的情节和带给人们的疑惑在今天的中国乡村仍然存在。在村域范围内享有绝对权威的山杠爷习惯于以“家长制”作风处理村级事务，乡村治理井然有序。以国家法律来考量，山杠爷“私拆信件”“派民兵关押”“当众打耳光”“游街示众”等一系列行为都严重违法，但是，“生于斯，长于斯”的本地村民却见怪不怪。对山杠爷自身而言，没有“私心”，即使出了“人命”，也仍未意识到自身行为的违法性。村民对山杠爷怀有的只是一种发自内心的感恩和尊敬，而不是对违法者的谴责和唾弃。在村民的视野中，国家法所维护的公平正义是虚幻的，山杠爷为村集体的付出是真实的；山杠爷的权威并非来自国家，而是来自村民的认可；山杠爷处理村务出于公心，而非私利；山杠爷虽然行为违法，但动机良好。直面村民的认识，我们能斥之为“善恶不分”？不能。我们能说山杠爷不该受到法律制裁？也不能。只能说，在小小的堆堆坪村，国家法律尚未融入村民的观念意识之中，村民对传统威权化管理的认可度仍然高于现代法治化治理。
（二）传统伦理性规则与现代法治化规则的冲突
农村伦理化秩序的建构强调以伦理道德或者乡风民俗作为行为评价的基本标准，法治化秩序的建构则以国家法律为行为评价的基本准则，在法律普及尚未深入，农民法律意识仍然淡薄的农村社会，对伦理化秩序构成冲击的行为，不管是否符合法律规定，都很难为村民所接受，一旦以司法判决的方式确认违德行为的合法性，则对乡村秩序将构成更大冲击。中央电视台《今日说法》栏目曾报道：蒋某与丈夫黄某婚后因感情不合分居，后黄某认识了“第三者”张某，并与之同居。在黄某去世后，张某拿出了经公证的黄某生前的遗嘱，请求法院判决其获得黄某遗产中的一部分。法院审理认为，遗赠人黄某的遗赠行为违反了法律的原则和精神，损害了社会公德，破坏了公共秩序，应属无效行为，驳回了原告的诉讼请求。法官将公序良俗引入司法裁决，获得了旁听者的鼓掌和喝彩，但也引起很大的争议，被评价为“道德与法”“情与法”冲突的经典，甚至有学者认为这是在舆论压力下做出的一起错案。杨立新教授认为：“就是这个获得了热烈掌声的案件，在事后得到了那么多的批评，不能不给人以深深的思考……在法律调整的范围之内，法律具有绝对的权威，不能因为一个行为不符合道德规范而无效。法院维护的应当是法律，而不是道德。这一判决维护的是道德，但是损害的却是国家法律的尊严。”［3］就农村伦理性规则而言，违背婚姻家庭伦理的“第三者”破坏了公序良俗，因此而产生的利益缺乏合法性基础，法院的判决对伤风败俗行为给予否定，维护了乡风民俗和婚姻家庭伦理，获得了良好的社会效果。相反，就国家法律而言，黄某以立遗嘱的方式将自己的部分遗产赠予同居者，应属私权处理行为。
（三）意思自治规则与现代法律秩序建构的冲突
在情、理、法的冲突中，传统规则过分地强调公民意思自治，“私了”现象普遍存在，甚至可以用于对国家法实施规避。有个案显示：一男青年甲与女青年乙共同在一大城市打工，一天夜里，甲摸到乙的住处，用匕首威胁并奸污了乙。事后，乙报警，警察抓到甲，甲对案件事实供认不讳。但第二天，甲的父母和乙的父母赶到城里，并私下达成了协议：甲娶乙，乙翻供，甲家赔偿乙家损失费10000元。“私了”作为规避国家法的一种方式，最常见的就是“刑事案件民事化”“大事化小，小事化了”，人们是在权衡利弊、均衡利益的基础上作出的“理性”选择。受害人对违法犯罪者是否受到刑事惩罚的关心程度要远远低于自己得到赔偿的程度，甚至“国家依法对犯罪的处罚，无论是从重还是从轻，均不能令当事人感到满意”。［4］本案中，受害人完全可以提起刑事附带民事诉讼，但是，案件一旦公开，乙在得到金钱赔偿的同时，名誉损失却是无法挽回，最终他们选择了“私了”，并协议成亲，甲规避了刑事惩罚，乙也保全了“脸面”。案件的结果似乎荒唐，但是他们都愿意。国家法维护了整个社会的公平与正义，但对于个体而言又未必一定是公平的。国家法和民间法或当事人个人关注的对象是不一样的，当事人和民间法更多地关注当前的利益和微观的公正，而国家法不仅要考虑整个社会的公平和宏观上的正义，还要考虑秩序的建构。通过“私了”使刑事案件民事化，在一定程度上起到了维护稳定、调节秩序、化解矛盾的作用，但却违背了社会的整体公平和正义，过多地强调了物质的补偿性，维护了少数人的正义，却忽视了大多数人的正义，使社会公共秩序处于更加不稳定的危险状态。
二、农村基层治理进程中国家法与
民间法融合的基础
（一）国家法的局限性与民间法的合理性并存
先生早在《乡土中国》中就指出：“现行的司法制度在乡间发生了特殊的副作用，它破坏了原有的礼治秩序，但是不能有效地建立起法治秩序。”［5］正因如此，今天的中国农村，仍然处于礼治向法治转型，国家法与民间法并存的治理阶段。有学者认为，民间法之所以存在，是由于国家法固有的缺陷及制度供给的不足，在社会行为调整中，国家法的缺陷体现为调整范围的有限性和对程序的过分重视，而制度供给的不足则与国家法的相对稳定性紧密相连。［6］苏力先生认为，农村法治的发展要“寻求本土资源，注重本国的传统……本土资源并非存在于历史中，当代人的社会实践中已经形成或正在萌芽发展的各种非正式的制度是更重要的本土资源”。［7］在他看来，民间非正式制度是社会矛盾纠纷调处的重要基础，现代法律不可能是一个完美无缺的系统规则，国家法不管多么完善，绝不可能将源于生活的所有规范人们行为的民间规则全部纳入，这就决定了不可能将民间法完全排除在国家治理体系之外，民间法的存在既是客观的，也是合理的。
（二）法律多元理论为民间法发展提供了理论支撑
国家——社会二元结构中，作为上层建筑的法律总是与人们的多元利益诉求紧密相连的，由特定主体经由特定程序表决通过的国家法仅仅只是社会调控体系的一部分。日本学者千叶正士明确提出的“法律多元”理论即认为，法律应该涵括官方法、非官方法和法律基本原理三个层次。以国家强制力保证实施的国家制定法，以维护基本权利和稳固国家政权为宗旨，属于官方法范畴，在国家治理中居于主导地位。借助伦理调控或社会契约式授权保证实施的民间法，以维持特定地域或行业交往秩序为目的，属于非官方法范畴，在国家治理体系中居于从属地位。在礼俗性治理机制向法治化机制转型时期，法治权威尚有欠缺，礼俗权威仍有市场，对人们日常行为的规制不可能是一元的，多元“法律”现象客观存在，不可能在短时间内消除。
“万事万物皆有法”。若将法律视为社会治理规则，则法律多元现象存在于各个历史阶段。尤根·埃利希在其著作中提出了两种法律观，一种是国家法，另一种是社会秩序本身或“人类联合的内在秩序”，它不仅是法律最初的形式，而且直到现在还是法律的基本形式，称之为“活法”。［8］20世纪90年代以来，我国学者对国家制定法之外的民间法给予了较多关注，实质也是对法律多元思想的探讨。法律的一元、二元抑或多元理论即使争议颇多，至少有三点是达成了共识的，一是民间法的客观存在，二是国家制定法的主导地位，还有一点也是最关键的，那就是“法律多元”意义上的“法律”并非国家“制定或认可”意义上的“法律”，而仅仅是一种社会行为规范。正如梁治平先生所言，在任何社会里国家法都只是整个法律秩序的一部分而不是全部，还存在其他类型的法律，它们与国家法的冲突并不妨碍他们成为一个法治秩序中重要的一部分。
（三）国家法在农村基层实施进程中需要民间法辅助
国家法与国家公共权力紧密相连，以制定法、成文法的形式体现，以基本权利和社会秩序的维护为基础，依靠国家强制力保证实施，具有普遍性权威；民间法中蕴涵着浓厚的伦理文化传统，以习俗、传统等不成文形式或以规约、制度等成文形式体现，依靠习惯、社会舆论等非强制性或未引入国家权力的社会型强制性措施保证实施，具有地域性权威。国家法以“法无禁止即自由”的方式划定红线维护普遍正义，匡正公民权利行使中突破底线伦理的违法行为；民间法则可能以相对较高的道德要求拔高区域正义水准，以“民间”方式对违“规”行为予以惩处。在特定地域范围内，两者的作用和功能具有互补性。
近年来，源源不断的“送法下乡”使国家法在农村的实施成效显著，但其缺陷也逐渐显现。在今天的农村，虽然传统伦理道德规则的调控力量逐渐弱化，但新的法律规则却并未深入人心。在法律与道德的“双重”规制下，部分农民谨小慎微，尊法守德，个别农民却在两者的冲突中为自己的恶行寻找“理由”。比如老人赡养问题，现代农村独生子女家庭中，女儿赡养父母名正言顺，但在传统多子多女家庭中，赡养父母则归于儿子。在现代法律进入农村后，出嫁女不承担赡养义务的传统规则被打破，但也有个别情况下的老人坚持只起诉儿子，这无疑为法律入主农村设置了障碍。在“常回家看看”的视野下，要让《老年人权益保障法》得到全面实施，既需要打破传统规则，也需要在传统伦理中寻求支持。重新激活民间法的力量尤其是民间法中的核心价值观念，发挥其“道德教化”功能，以道德理性诠释法律精神，对促进农村社会的和谐与稳定具有重要意义。
三、农村基层治理进程中国家法与
民间法的合理互动
“法律既是从整个社会的结构和习惯自下而上发展而来，又是从社会的统治者们的政策和价值中自上而下移动的。”［9］政府主导型法治建设模式下，农村治理法治化的过程也是国家法与民间法相互冲突和融合的过程。正如黄宗智先生所说：“20世纪中国……法律制度的变化与延续涉及的不是非此即彼的简单选择，也不是由传统向现代的直接转换，或对旧的本土做法的简单坚持，而是两者之间的迁就与对抗、延续和巨变。”［10］对于一个有几千年人治传统的国度而言，向法治的转型本身就是一个艰难的不可能一蹴而就的过程，对传统文化进行简单的否定和盲目的坚持都不现实，其所谓的“两者之间的迁就与对抗、延续和巨变”洞悉了中国社会向法治转型必然经历的艰难选择，揭示了传统与现代、国家法与民间法不可完全分离的关系。当国家法与民间法发生冲突时，片面强调国家法的权威性和片面尊重民间法的乡土性都可能引发新的社会矛盾。因此，应在充分关注国家法与民间法两者在农村基层治理领域中价值取向和治理目标一致性的基础上，寻求两者之间的合理互动。
（一）民间法与国家法互动的总体思路
国家法的普适性与与民间法的乡土性决定了两者之间矛盾与冲突的必然性。在当下的农村治理环境中，国家法的主导者是基层政府和基层司法机关，民间法的主导者是村级组织和村内各种民间团体，当国家法的权威尚未完全树立之时，民间法的价值不可能消失。正因如此，国家法与民间法共存于村级治理领域成为不争的事实，国家法对民间法的适当迁就和民间法对国家法权威的逐渐认可，将使得较长一段时间内农村治理权威呈现多元格局。基层法律实施部门和村内组织之间，在相互尊重、相互理解中加强沟通与协调，是处理民间法与国家法关系的合理方式。民间法与国家法互动的总体思路可归结为三个方面：
一是国家法的权威地位不可动摇。法治是治国理政的基本方式，也是我国国家治理的基本趋势。正如马克思所言：“在民主的国家里，法律就是国王；在专制的国家里，国王就是法律。”法治得以推行，最基本的是要树立起宪法法律的权威，这种权威应不受任何个人意志的干预，也不因任何其它社会规范而改变。当民间法与国家法发生冲突时，应坚持国家法的权威地位不动摇。
二是民间法的治理功能不应忽视。法律不是万能的，以成文形式体现的国家法解决不了农村社会的所有矛盾与纠纷，也保护不了村民朴素理念中的“情”与“理”。尽管为充分保障当事人诉权，切实解决人民群众反映的“立案难”问题，国家司法中原有的立案审查制已改革为立案登记制，但立案登记并非完全没有标准，只对“依法应该受理的案件”才有案必立、有诉必理。因此，那些不能依法应该受理的案件仍需民间法予以调整。
三是加强国家法对民间法的引导。尽管国家法不可能解决农村经济社会发展中的所有矛盾与纠纷，甚至在审理个别“情、理、法”纠结的案件时还不如民间规则能有效化解矛盾，但从国家治理现代化的角度考察，法治化是不可逆转的趋势，国家法代表了基本的、核心的价值取向，维护的是国家发展、社会进步和人权保障的基本秩序，其权威地位不可动摇。诚然，就“法律多元”理论和从维护农村社会秩序来看，作为一种非正式制度内的地方性规范，民间法可能是国家法的地方化版本，也可能对国家法无法企及的领域进行规范，即使法制再健全、国家法再强势，民间法因其有广泛的群众基础、浓厚的文化底蕴、独具特色的地域传统，也仍然有广泛作为的空间，它可以依托习俗的、传统的力量弥补国家法的缺陷和不足。由此，在“政府主导型”法治建设模式下，当国家通过公权力强力推进法律实施时，不得不面对“水土不服”的问题（相对农民而言，外部植入的法律仍然是新的治理规则），不得不重视并关注民间法，发挥其作用。至少在当下仍需要尊重民间法，并为其存在和发展留出足够的空间。当然，尊重民间法并不意味着国家法要无原则地退让，民间法所沿袭的传统并非全是“美德”，其所新制订的规则并非全都能促进农村经济社会发展和人的全面发展，民间法存在弊端与缺陷是不容置疑的。正确的选择是，理性地看待民间法，构建国家法与民间法的良性互动关系，加强国家法对民间法的引导。当国家法与民间法发生冲突时，对于最基本的公民权利和社会秩序维护，必须保持国家法律的绝对权威；对于地方性的利益调整、习惯保持、秩序维护，在不违反法律禁止性规定的前提下，则应尊重民间法规则。
（二）民间法与国家法效力范围的划定
民间法与国家法效力范围的划定分为三种情况：第一种是国家法的绝对权威领域只能由国家法调整，民间法必须服从；第二种是国家法与民间法的互动领域，在保持国家法权威的基础上，可协商互动；第三种是国家法尚未规范的领域可以由民间法直接调整，国家法保留干预的权力。
⒈国家法的绝对权威领域。对公共利益、社会秩序和公民基本权利方面应依据刑事法律、行政法律等公法进行调整的社会关系，国家法中的强制性规范具有绝对权威，应排除民间法的介入。随着社会流动性扩大，农村社会原有的“差序格局”被打破，外部陌生人开始进入农村社区，农民也走向城镇，融入城市，因此，区域化的行为规范必须与跨区域的国家法相衔接。虽然一些地方的传统习俗中有对各种侵权行为的处置方式，就相对封闭地域范围内的地方治理而言，其在一定时期、一定程度上也维护了地方稳定，一些习俗直到今天仍然在发挥作用。但基于维护国家整体秩序的法律，不能由于个别地区的习惯性规则被改变。比如一些少数民族地区以经济补偿替代刑事制裁的“赔命价”风俗一直得到当地民众公认，但当公安机关介入侦查后，意味着案件进入国家法调整的视野，即使按照民间习俗支付了一定数量的金钱，依据传统规则不再追究任何其它责任，面对国家法规则，定罪量刑仍然必不可少。就目前的司法实践而言，国家法正处于一个逐渐融入乡土社会的过程中，其对农村事务的介入有时候还是尊重和考虑了民间规则，比如“大义灭亲”式的刑事犯罪，由于被害人一般为“不务正业”的“祸害”，一旦出现“群众联名求情”的状况，司法机关既要维护刑事法律的权威，又不得不考虑汹汹民意，由此量刑中的各种情节都会派上用场，宽大处理得以实现。表面上看，司法机关是依据国家法依法裁决，实际上是民间法影响了国家法的实施。在类似社会关系调整中，国家法绝对权威不能损害，即使要迁就民间法也应策略性地迁就。正如田成有先生所言，法官“通常不会直截了当、明目张胆地放弃制定法的立场和框架”，而是“将一种民俗习惯上的判断转化为一种制定法上的判断，小心翼翼地、含糊笼统地绕过制定法的书面概念和制度”，“对所谓正式的国家法予以软化和包装，运用所谓‘情节特殊性’‘事出有因’‘案情特殊’‘民意’等模糊语言来进行遮掩。在这一过程中往往是通过法官在拥有自由裁量权的回旋空间和活动余地内得到消化，使民俗习惯能在‘合法’的规则体系中找到自己的依据。”［11］
⒉国家法与民间法的互动领域。国家法与民间法的互动更多地存在于民事法律领域。国家民法调整的是平等主体之间的法律关系，强调平等、意思自愿、公平、诚信等原则。在目前的农村基层治理中，更多的农民并不知道何谓民法、民法调整什么社会关系，相互之间基于民事权利的纠纷往往依据公序良俗、传统做法等通过双方协商或请“中间人”调解予以解决，只要最终双方认可，基本能实现“案”结事了。就农村治理效果而言，国家法入主农村，最艰难的正是民法领域。几千年的“皇权不下县”使得各地农村形成了一整套足以封闭起来自我调整社会关系的民间规则体系，在这个体系之内，农民并不渴求外部机制介入，许多纠纷只要进入诉讼领域就意味着当事人之间已经“撕破脸”，很难再“愈合”。正因如此，农民选择诉讼慎之又慎，国家法介入农村事务的处理亦应充分考虑“熟人社会”或“半熟人社会”中民间规则的因素。在实际操作中，意思自治既是国家法的规则，也是民众普遍认可的民间法规则，应以此为连接点推动两者互动。具体来说，当国家法规范与民间法规则出现“非此即彼”的冲突时，因国家法基于公民权利的保护更符合一个国家的主流价值观念，应极力维护，同时应通过法官释法适时否定和摈弃滞后于时展、违背公序良俗的传统陋习。比如出嫁女的权益，只要符合国家法律规定，即使村规民约或村民会议表决通过，亦应依法予以保障。当国家法规范与民间法规则出现“可此可彼”的选择时，只有国家法能作为裁判的依据，在判决的说理部分则可以引入民间法规则，实现“合法”与“合理”的统一，让民间规则成为国家法在农村实施的媒介之一。当国家法规范与民间法规则出现“无此有彼”的尴尬局面时，即法律无明文规定而民间法却有可适用的具体规则的情况下，只要民间法不违反法律的禁止性规定，可在国家法的法律原则或者法理的指导下适用民间法规则调解结案。这样，既确保了国家法不被抛弃，又尊重了民间法传统，能有利于实现农村基层的有序治理。
⒊民间法充分发挥作用的领域。由于地域和传统的特殊性，一些地方的农村沿袭了各种各样的习俗，这些习俗并不一定能进入国家立法的视野，甚至某些纠纷和矛盾也只在特定地域范围内发生。比如与“风水”“时运”相关的各种习俗，各地农村会有不同的传统。同一物品进入他人住宅，在甲地可能是“吉”的，在乙地却可能是“凶”的；在白天可能是“吉”的，在晚上却可能是“凶”的。对于具有独特“地方特色”的事务，国家法不可能统一规范，更多地需要依靠民间规则来调处。基于这类社会关系的纠纷，不管是直接经济损失还是精神损害赔偿的诉求，一般不具备“可受审理”性，即使立案，法官也只能调解。这类事务的处理正是农村民间法充分发挥作用的空间。简单地说，既然国家法不能统一规范，那就尽量用民间法予以调整。当然，如果“陋习”违反法律的强制性规定，严重损害公共利益、社会秩序和他人合法权益，国家法则应借助强制性权威对其予以“改造”，可通过个案的裁决引导其良性发展。
（三）农村基层治理中国家法与民间法的合理互动
“任何法律制度和司法实践的根本目的都不应当是为了确立一种威权化的思想，而是为了解决实际问题，调整社会关系，使人们比较协调，达到一种制度上的正义。”［12］“在中国的法治追求中，也许重要的不是复制西方的法律制度，而是重视中国社会的那些起作用的，也许并不起眼的习惯、惯例，注重人们经过反复博弈而证明有效有用的法律制度，否则的话，正式的法律制度就会被规避、无效，而且可能给社会秩序和文化带来灾难性的破坏。”［13］笔者认为，在不违反法律禁止性规定的弹性空间内，结合地域文化和个案特点，合理运用民间法资源，或者将乡俗转化为法律实施情节予以充分考虑，可加快国家法融入农村基层治理的进程。
⒈充分发挥国家法与民间法在农村基层治理中的功能互补性。尺有所短，寸有所长。再完美的制度都会有缺陷，再完备的法律都不可能穷尽社会中的所有现象。国家法关乎国家权威的确立，在相对广阔的领域内发生效力，调整较为普遍的社会关系，其内容相对原则和抽象，适用过程中需要执法、司法者具备良好的释法素养。民间法关乎地方风俗的良善，在相对狭小的地域内发生效力，调整与当地居民生产生活相关的几乎所有社会关系，其内容具体而易于操作，适用过程中因属约定俗成而只需提示，无需释法。国家法的特点在于其具有普遍正义性和实施的强制性，民间法的特点在于其具有区域正义性和实施的自觉性。两者看似相去甚远，实则不然。从“正义”的内涵看，国家法维护的普遍正义与民间法维护的乡村正义在基本价值取向上相一致，都以人的自由全面发展和社会有序运行为目的；从农村治理目标分析，两种资源借助不同的机制、方式实现农村有序治理，殊途同归，具有目的的同一性。这正是两者合理互动的基础。
⒉关注调解在农村司法实践和基层治理中的作用。在司法审判实践中，很多法官特别是基层法官自觉或不自觉地运用着民间法解决了大量的纠纷案件，尤其是带有浓厚民间法性质的纠纷案件。但在运用民间法时常常顾忌较多，也有不少困惑，害怕依据民间法判案缺少足够的说服力，因此在调解时运用较多，而在判决时则慎之又慎。
如在电影《马背上的法庭》中，普米族人的山寨里发生了一起“猪拱罐罐山”①事件：被告家的猪拱了原告家的罐罐山，原告要求对方赔一头猪并出资做一场法事，双方发生激烈争执。该案先由年轻法官阿洛负责审理，但由于其对山寨习俗缺乏了解，对村民的情感需求并不十分清楚，随即以“中华人民共和国法律不支持封建迷信诉讼”为由简单地驳回了原告的诉讼请求。双方家庭矛盾冲突升级，一场族人之间的械斗即将发生。届时，法官老冯挺身而出，制止了械斗，并就地“开庭”处理，要求被告接受原告的要求，被告不同意。老冯则当场宣布，被告如不履行，就让原告牵猪去拱被告家的罐罐山。这一决定大大刺激了被告，声称要以死相护。这时老冯再做工作，要被告将心比心，换位思考原告家受到的伤害，要求被告同意原告的要求，并声称这符合当地的风俗。最终原告同意了被告的要求，事情圆满解决。在普米族人的生活里，家族信仰观念非常浓厚，对“罐罐山”的维护是山寨的一种传统，任何人不得破坏，更不能亵渎。本案中，当地风俗习惯认为，谁家罐罐山被动了，那他家“风水”就不行了，以后家庭就不会兴旺。因此，原告最初的要求就当地习俗而言似不为过，但当诉诸法律时却遭遇了尴尬。如果法官不理解这一传统，仅仅是僵硬地依据国家制定法以封建迷信为由不予受理，那族人之间的一场械斗将无法避免。法官老冯最后凭借自己多年的经验，果断且巧妙地解决了此事，维护了乡村的和谐。很简单，从国家法的层面看，年轻法官阿洛以“法律不支持封建迷信诉讼”为由驳回原告的诉讼请求是对法律权威的维护，但引发的后果可能是族人之间的械斗，而法官老冯基于民俗“情理”的调解却有效化解了矛盾。在这一特殊事件中，国家法在农村治理中的局限与民间法的治理功能均得到了体现。
⒊以国家法精神诠释民间法规则，推进农村治理的法治化。将国家法理念融入乡村习俗，以国家法精神诠释民间法中的合理规则，有利于推进农村基层治理的法治化。整合农村基层法律资源的过程也是国家法与民间法良性互动的过程，这一过程艰难而又复杂，因此不能交给乡村居民去完成，而是要借助国家政权。笔者以为，在法治化治理初期整合农村基层法律资源需要两个条件：第一个条件是在法律实施机制上要保留足够的空间缓冲国家法与民间法的冲突。因为在特定的乡村场域，农民受传统思维方式、生活习惯的影响，对民间法的依赖根深蒂固，当一种外在的法治机制要介入农村基层治理时，本能的抵触随处可见。国家法所维护的正义尽管代表了农村基层社会未来的发展方向，但是短期内却不能被村民所接受，国家法应适当妥协，比如乡村禁忌可能毫无科学可言，但是居民迷信，仍需尊重，否则很可能会引发群体性事件。第二个条件是要培养一大批既了解乡村习俗又熟知国家法律的执法司法人员，让他们承担释法、普法的职能。民间法的许多内容与国家法的精神相一致，具有良好法律素养的执法司法人员在全面了解乡村习俗的基础上完全可以将国家法理念融入乡村习俗，以国家法精神诠释民间法规则，推动国家法与民间法的良性互动。
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篇5
（三）全面建立和推行“一社区一法律顾问”工作，是社会管理创新的重要内容。全面建立和推行“一社区一法律顾问”工作，是落实党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制的重要举措。“一社区一法律顾问”工作有效整合了法律服务资源，形成了党委政府主导，律师积极参与的新型利益协调机制、诉求表达机制和权益保障机制，是“三访三化促发展解民忧”工作的重要载体，有利于充分发挥律师行业参与社会管理的中立性、专业性优势，以法律手段预防和化解社会矛盾，丰富了基层社会治理结构，创新了社会管理的内涵。
二、全面建立和推行“一社区一法律顾问”工作的任务职责
（一）主要任务。整合全市法律服务资源，统一调配人员力量，实施“全市社区法律顾问全覆盖工程”，争取到2014年底基本建成社区法律顾问工作网络，实现“一社区一顾问”目标任务。通过建立和推行社区法律顾问制度，社区基层群众自治组织依法管理和服务水平不断提高，社区群众合理诉求得到有效维护，各类矛盾纠纷及时化解，基层社会稳定风险有效降低。
（二）主要职责。（1）帮助依法依规修订、完善社区自治章程、居民自治公约及其它管理制度；（2）定期在社区开展法制宣传活动，为社区居民解答法律咨询，举办法律知识培训，增强社区居民的法律意识，提高社区工作人员依法办事的能力和水平；（3）为社区办理社区公共事务和公益事业提供法律服务，帮助起草、修改法律文书，办理有关法律手续；（4）帮助老年人、妇女和儿童等困难群体依法申请法律援助或者提供法律援助，依法维护社区居民合法权益；（5）向人民政府或相关部门反映社区居民群众的意见、要求并提出意见、建议。
（三）运作方式。社区法律顾问为社会公益性岗位。按照实事求是、因地制宜、方便群众、注重实效的原则，由司法行政机关、民政部门与社区协商，一般由社区、企业提供办公场所等硬件设施，市律师协会统一制作有关上墙的醒目标识。市律师协会副会长、常务理事原则上与市级领导联系的社区结对；市直律师事务所律师原则上与中心城区社区结对（市直律师事务所社区法律顾问联系点名册附后）；各区县（市）司法局负责安排辖区内律师事务所律师与相近的社区结对（律师事务所社区法律顾问联系点名册确定后向市司法局备案）。选派律师在社区工作室明显位置公布照片、电话等联系方式，方便社区群众随时咨询。
三、保障措施
（一）加强组织领导。各级司法行政机关、民政部门要切实加强对这项工作的领导，把该项工作摆上重要议事日程，切实加强组织领导。要认真研究、部署、落实本地、本单位具体的意见、措施，及时解决工作中遇到的问题，积极总结、归纳成功的经验、做法。要积极向各级党委政府汇报，争取支持，推动工作的开展。
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回首改革开放三十多年来我国社会所取得的成就，可谓举世瞩目。在感受物质生活的巨大进步的同时，许多人也越来越感到我们这个社会已不那么安全了。一再发生的食品安全问题让人们忧心忡忡；各地屡发的医患纠纷事件让医患关系失去了应有的信任，人们的就医环境失去了安宁；各地频现的暴力强拆事件又让公民的生命权和财产权保护面临着灭顶之灾；不时发生的重大环境污染事件在提醒人们，我们随时可能被这些身边的公共安全事故剥夺生命和健康；而高昂的教育、就业、医疗成本又让贫困家庭失去了改变命运的信心和希望；执法机关执法标准不一，社会各阶层分配不公，腐败的丛生等等问题似乎让人们对我们社会的公平正义失去了信心，等等。我们的社会到底怎么了？为什么越发展矛盾和问题越多？说到底，这其实是我们的整个社会管理出了问题，我们的社会已到了不得不进行社会管理纠偏的时候了。
改革开放以来，我国的经济体制进行了较大的改革，一定程度上促进了经济的大发展。但由于种种原因，我国的政治体制改革一直涉后于经济体制改革，导致我国的社会管理依旧停留在传统的“大政府小社会”这种以行政管制为主的管理模式上，已经明显地阻碍了我国经济社会的全面发展。这种社会管理模式的主要弊端在于：一是封闭性；二是粗放性、低效性；三是随意性；四缺乏科学性，等等。以这样的缺乏公开、公正、透明性、科学性的社会管理模式，去应对今天这个复杂多变的社会转型期或曰社会矛盾凸现期所可能出现的各类矛盾问题，只能是头疼医头、脚疼医脚，只能是无端浪费社会资源，增加管理成本，却不能有效地解决社会管理中的根本问题，反而会使矛盾越聚越多，社会危机越来越严重。
中央适时提出了社会管理创新的战略部署，为我们解决各类社会矛盾问题指明了方向。可以说，社会管理创新已经成为了当前和今后解决中国社会各类矛盾问题的不二选择。
二、社会管理创新应该是法治主导下的创新
从当今世界发展的历史来看，任何一个高度发达的国家必然是社会管理发达的国家，而社会管理发达的国家又必然是法治国家。基于建设社会主义法治国家已经成为我国社会的共识的背景，我们推进社会管理创新就只能实行法治的主导，就是要在社会管理中突出法律法规的指引、规制、保障和制裁作用，讲究以公开、公正和公平的机制治理社会，杜绝信息封锁、暗箱操作和权力滥用，等等。对于传统的封闭性社会管理模式来说，法治主导下的社会管理模式就是创新。法律作为国家和社会管理的最高规范，理应在社会管理创新中发挥主导性作用。通过持续的法律治理，我国的社会管理和建设就会逐渐行走在理性、健康、正确的轨道上。在法治的语境下探讨社会管理创新，才能使对社会管理创新的努力探索不再是一场纯粹的、不确定的、粗放式的政治运动，亦即法律规范的指引必须成为社会管理创新的常态，一切的探索才有意义。
法治主导下社会管理的特点：一是公开、公平、公正性。阳光是最好的防腐剂，法治倡导管理规则（即法律法规等）的透明，而透明规则的治理能更好地获得公民社会的认同，能更好地平衡社会中不同社会阶层的利益，从而使社会管理中的对抗和抵触最大程度地减少，从而真正地实现社会公平。二是有效性。在明确的法律规则指引下，各利益主体均能有效地参与到社会管理之中，故该种模式的社会管理能代表最大程度的民意，会得到较好的执行。三是科学性、先进性。法治主导下的社会管理会最大程度地发扬人民群众的首创精神，激发国民发展、创新的热情，提升全体国民的精神素质和道德水准，以致提振整个国家的软实力。
在步入市场经济社会的今天，我们的社会结构和社会阶层早已发生了巨大的变化，对经济利益的追求已经成为大多数社会组织和个体的主要追求，因此“绝大多数社会矛盾是利益性矛盾”[1]，解决这些矛盾用行政强制的手段已经是行不通了，必须引入法律治理的方式去进行精细化的调处。
三、检察机关参与社会管理创新的应然设想
在当前至今后相当长的一个发展阶段，我国社会转型期的各类矛盾将会大量出现，许多社会矛盾将通过利益诉求或激进或平和的方式进入到司法领域，因而司法机关将面临的维护社会和谐稳定任务只能更加繁重。面对新的形势，作为国家对社会实施管理的重要司法力量，检察机关只有以社会管理创新为动力，推动各项检察职能充分地实现，才能最大程度地推进法治国家建设，才能在构建社会主义和谐社会建设中作出历史性贡献。
“在庞大的社会管理体系中，司法处在社会管理体系中的特殊的环节，检察机关在社会管理体系中同样处于特殊的地位。检察机关在推动社会管理创新中应当立足职能、积极作为。”[2]明乎此，作为国家法律监督机关，检察机关在社会管理创新中就应主动创新理念，及时摒弃就案办案、关门执法的陈旧思维，依托法律监督职能，敢于监督、勇于监督，充分发挥打击、预防、保护和保障的职能作用，为整个社会各层面的管理创新提供法治的保障。
一是要贯彻好宽严相济刑事政策。在执法实践中，要真正坚守以人为本的执法理念，认真办理好每一件案件，最大程度地通过办案化解社会矛盾，最大程度地通过办案保护当事人的合法权益，消除相应社会管理环节所可能存在的不稳定因素。在继续严厉打击严重刑事犯罪的同时，对一些轻罪案件、过失犯罪案件、邻居之间因民事纠纷引发的轻伤害案件以及未成年犯要适当从轻处理，该不捕的不捕，该不诉的不诉，对初犯和偶犯也要较累犯予以从轻。
二是要加大职务犯罪的查处力度。检察机关必须加强能力建设，认真研究一些行业和领域职务犯罪多发、频发的规律，不断强化职务犯罪案件的突破能力，提高查处职务犯罪案件的力度和效率，不断净化社会管理所必需的政务环境。
三是要加强诉讼监督力度。对侦查机关和审判机关的执法情况，检察机关要及时有力的予以监督，发现问题，应迅速处理，该纠正的纠正，该查处的坚决查处；对民生领域的案件要高度关注，对重大环境浸染事件要积极发声，要强力介入，要支持民间维权，必要时可代表公共利益提起民事或行政公益诉讼，维护广大民生利益，制裁侵权的经济组织。针对被监督方不愿接受监督意见的情况，要改进检察建议的方式，以向人大或被监督者的上级机关报送等更加有力的方式督促被监督方采纳监督意见。
四是要打造高素质的检察官队伍。要加强对检察队伍业务素质和职业道德素质建设，注重专家型、学者型检察官的培养，探索和完善人才激励机制，从而造就一大批忠于职守、法律素养高、办案能力强的检察官队伍。
五是要加强检察体制改革。要进一步改革当前不合理的检察人事、经费等管理制度，消除检察执法时常遭遇地方阻碍所存在的制度上的制约因素；要改进目前不合理的检察机关内部机构设置，优化检察权配置，从而不断提高执法办案效率。应逐步提升检察官工资待遇，让他们不再为面包和牛奶而发愁。
六是要加强检务公开力度。要积极打造各种传播平台，努力宣传检察机关的法律职能，宣传检察机关推进社会管理创新的重大实践；要探索“检察开放日”、“检察执法听证”等与群众对等交流的沟通机制；主动建立检务网站，受理群众有关职务犯罪的举报，倾听群众对检察工作的意见，积极回应网上的涉检民意，正确引导网上舆情等等。
七是要延伸检察监督工作触角。要继续深化检察工作机制改革，通过设立乡镇检察室等形式将检察监督工作的触角向乡镇、社区等基层地区延伸，强化对基层法庭、派出所、司法所等底导执法单位的法律监督，及时纠正违法现象，促进执法人员公正廉洁；对弱势群众，要以法律援助、教育援助、司法救助等形式关注其民生问题，持久推进基层社会管理的法治化进程。
注释：
篇7
鉴于此，高检院在《2009-2012年基层人民检察院建设规划》明确提出“积极探索派驻街道、乡镇、社区检察机构建设”。2010年10月，高检院又在《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》中，要求从法律监督角度出发，抓住基础环节，聚焦根源性问题，通过设置派驻检察室这一形式，积极参与基层社会管理创新，有效促进基层刑事执法规范公正，切实做到深入基层、贴近基层、维护基层和谐稳定。
因此，上海市检察机关设置社区检察室，使检察机关下沉检力，更广泛地“接地气”，从机制上为强化基层法律监督提供根本保障，正是贯彻中央司法体制机制改革的指向精神，回应群众对司法公正、执法为民的呼声，实现公平正义、维护社会和谐稳定的改革举措。
域外模式借鉴“新思考”
世界上首个“社区检察”模式诞生于1985年的美国纽约曼哈顿地区，随后，英国、澳大利亚、南非等国均开始了社区检察的实践，构建了比较完整的理论体系。美国由法官、检察官、辩护律师、假释官及社区工作人员组成社区司法中心，社区检察官不仅承担社区案件公诉，更强调社区参与，促进社会公共安全。澳大利亚的社区检察是邻里司法中心的重要组成，其引入争端调解机制，强化社区矫治效果，联络当地的警察署、政府、社区，完善社区功能，增强社区防侵害能力。香港廉政公署的社区关系处深入社区，广泛推广肃贪倡廉信息，推动各界人士建立诚实和公平的价值观。
国外社区检察的基本理念和做法具有一定的借鉴意义：一是以预防和减少犯罪为目标。注重深刻分析犯罪的各种诱因，将预防犯罪作为系统工程；二是引入调解机制解决社区争端。基于恢复性司法理念构建的社区检察工作模式，鼓励建立多样化的解决问题的方案，妥善调处社区中数量众多的邻里争端和轻微刑事案件；三是强调重点人员管控。大部分的社区检察都包含类似假释官的工作职能，对在社区进行矫治的罪犯进行监督和引导，有效防止循环犯罪；四是突出依托社区理念，积极融入社区开展工作，并以社区法治环境优化为目标。
职能定位“四大功能”
执法监督功能，即对公安派出所刑事执法活动监督。一方面，派出所刑事执法是刑事诉讼的源头环节，对于符合情形的案件是否能进入刑事诉讼程序并确保后续诉讼环节顺利进行影响重大，但对刑事诉讼源头环节的监督又是传统法律监督的薄弱环节，因而社区检察室强化了源头环节监督。另一方面，近年来，公安机关侦查工作重心下移，公安派出所已承担了大部分刑事案件的侦查工作，部分派出所甚至还侦查一定量的经济、治安案件，但是派出所民警整体执法意识和办案能力与刑事侦查的要求间尚存在差距，影响执法质量。
对此，社区检察室通过日常巡查、接受投诉、专项检察等方式，对派出所的刑事立案、侦查程序开展监督，帮助派出所提高执法规范性，从源头上避免执法不公。
社区管控功能，即社区矫正法律监督，确保矫治效果。社区矫正是指将符合条件的罪犯置于社区内，由专门国家机关在相关社会团体、志愿者的协助下，在法定期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，促其顺利回归社会的一种非监禁刑罚执行方式。刑事裁判归根到底要通过刑罚兑现，刑罚执行不到位将严重损害法律权威，因此，加强对刑罚执行这一刑事诉讼末端环节的监督非常重要。行刑社会化趋势使社区矫正成为重要的刑罚执行方式，现行刑法、刑诉法对社区矫正均予以明确规定，我国的社区矫正工作模式也经历较大转变日趋成熟。
在此背景下，上海社区矫正工作构建了市矫正办、区县社区矫正中心、街镇司法所三级分层实施模式，而上海检察机关社区检察部门自上而下的三级机构设置（市院社区检察指导处、区县院社区检察科、区县院派驻社区检察室），正是为分层对应监督提供了保障。特别是社区检察室，对应监督司法所对社区矫正人员的日常管控和矫治工作，与基层司法所保持经常性的工作联系，全面、及时了解社区矫正工作动态，并通过文书审查、约见谈话、台账核查等手段，查纠社区矫正对象脱漏管，督促社区矫正职能部门严格执行社区矫正的各项措施。
渠道畅通功能，即接受社区居民控告、申诉、举报和咨询等。作为检察机关联系社区群众的桥梁，社区检察室开设接待窗口，履行涉检接待职责，方便群众反映诉求，同时，在社区受理线索，也拓宽了群众对职务犯罪的举报渠道，加强检察机关对职务犯罪查处力度，并有助于检察机关及时发现社会稳定的隐患，将矛盾化解在基层。目前，本市所有已设检察室都在辖区内公开了地址、联系方式，设置举报信箱，有的检察室还开通了微博，畅通群众反映涉检诉求的便捷渠道。
服务宣传功能，即开展法制宣传和职务犯罪预防工作，推动社区良好法治环境的创建。社区检察室作为检察机关在基层社区的联系点、工作站，围绕检察职能，发挥深入社区、联系群众的优势，广泛征求社区群众在法律服务方面的需求，促进检察机关专业法律服务资源与社区需求的对接，提升检察机关参与社区治安综合治理、职务犯罪预防以及法制宣传的成效。社区检察室利用室内外场所建设检务公开窗口和法制宣教基地，在居民区设立流动宣传点，提升社区的法治氛围。
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近年以来，农信社通过开展各种形式的普法教育，广大员工的法律意识、法制观念明显增强，依法保护自身合法权益的能力大大提高。但随着农信社改革步伐的加快，在农信社开展法制宣传教育工作中也出现了许多新情况、新问题。
1.1员工学法积极性不高。农信社员工平时工作忙、压力大，对法律知识学习不够。认为只要做好本职工作了，法律知识学的好不好不重要；农信社领导在对待抓普法教育这方面也存在模糊认识，对普法教育工作支持不够，认为普法教育是“软任务”，抓不抓问题不大，只要能完成业务指标就行了，因此，在一定程度上难以达到提高员工学法积极性，当然更谈不上普法取得显著成效了。
1.2农信社普法教育手段不能适应新形势下普法工作的客观要求。随着改革的不断深入，农信社新业务不断推出，员工得把越来越多的精力投入到新业务的学习中，把员工集中在一起上普法课也存在一定的难度。在内容、方式方法上无法满足员工的喜好，这势必挫伤员工学法用法的积极性和参与热情。目前，农信社普法大多时候还是采取横幅、标语、宣传资料等形式进行，方法简单，形式单一，普法未能真正进入基层社，在上级检查这项工作时，往往是走形式，工作中彼于应付。
1.3农信社普法教育方式针对性不强。农信社没有建立起法律法规定期学习制度，领导没有把此项工作摆上议事日程，不能及时跟踪学习新近出台的一系列与银行业务密切相关的各种法律、行政法规和部门规章，所以也谈不上对相关法律、法规进行详细解读和分析，更谈不上用于指导和防范业务经营中存在的法律风险。
1.4员工结构不合理，影响法制观念更新速度。目前联社员工基本上是两大结构群体：新入行青工和上世纪八十年代初参加工作的员工，即一部分是学生出身和转业军人构成的青工队伍，人员成分复杂，思想不稳定，可塑性强，且每个人的知识层次、生活阅历、思想觉悟、业务技能千差万别；另一部分是上个世纪80年代初招工社的老职工，他们经历了计划经济向商业银行转轨的历史变革，这部分人接受的普法教育基本是计划经济时期的理论，虽然后期也经历了多次教育普法教育和实践锻炼，有相当多的人员进入高等学府深造，也出现了部分精英人才，但就员工队伍整体结构而言，新鲜血液补充太慢，员工年龄没有形成梯次结构，尤其在基层联社，人员老化、合适人才青黄不接的现象普遍存在，严重影响了普法教育速度，影响了联社普法教育的有效开展。
1.5普法教育忙于应付。随着改革开放的步伐，联社的业务范围、产品种类、客户构成、服务手段等发生了深刻变化，随之各种制度、办法、操作规程和实施细则等不断出台，但由于缺乏超前性、相互关联性、前后衔接性和对可能出现的风险漏洞预见性，在普法教育中表现为不顺畅、不自然，难与国家法规有机地结合起来。内部风险防控总处在亡羊补牢状态。
1.6自卑心理产生对普法教育的抵触情绪。
联社由于其自身的特点，改革的步伐较其他国有商业银行相对慢一些，从单位形象到员工各方面待遇都不如国有商业银行，致使部分员工在攀比中产生了自卑感，特别是习惯了“吃大锅饭”的那部分员工，经常对从事的工作产生消极情绪，对普法教育新理念产生抵触，他们是联社进行普法教育的重点教育对象。
2推进农信社普法教育的对策
随着国家普法教育的进一步深入，广大农信社员工要进一步提高自己的法制观念和法律素质、提高农信社法治化管理水平、积极推动农信社民主法治建设，大力加强农信社普法教育的力度，为建设社会主义新农村奠定坚实的法治基础。
2.1加强组织协调，充分发挥法制宣传教育机构职能作用。一要善于“借力”。要立足于当前实际，善于借台唱戏，借兵打仗，借箭发令，积极主动协调各级地方政府，加强与公、检、法等相关部门协调普法与效能、综治等共同督查、督办；积极引导全员关注支持普法教育，充分调动员工的积极性，积极参与普法教育，努力探索普法运作机制。二要形成合力。充分发挥普法领导小组的作用，组织协调各有关部门齐抓共管，把普法与当地党委、政府的中心工作以及社会主义新农村建设试点、创建社会治安综合治理、党建、精神文明活动等结合起来，实现资源整合，形成工作合力，推动农信社普法广泛开展。
2.2建立健全普法依法治理工作规范体系。一要建立刚性机制。目前，普法依法治理制度规定缺乏可操作性，特别是只规定应该怎么做，而对没有做到如何处罚没有规定，从而导致法制教育忽紧忽松。二要建立规范的指导体系。要尽快制定农信社具体依法治理工作指导意见、依法治社指导性意见，在全辖形成全方位、多层次，科学合法，易操作的普法依法治理工作规范体系。三要建立普法依法治理工作领导小组。应当组织人员根据实际，制订一个合理的、可操作的普法依法治理工作考评量化标准，纳入绩效考评，每年组织检查考评，并将考评结果作为各信用社评先评优的重要条件。
2.3明确普法教育的对象。农信社普法教育的对象应该包括农信社的高管人员、联社所有科室人员、基层网点负责人及基层员工等所有从业人员。各社应该设置普法教育领导小组，加强对基层社普法教育工作的组织领导，并在每个社设置普法宣传员，负责本社员工的普法宣传任务。
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（一）开展民情恳谈、促进检力下沉是深入推进三项重点工作的需要。深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法，是从更好地维护重要战略机遇期的社会和谐稳定出发所作出的重大战略部署，各级检察机关要深刻认识深入推进三项重点工作对检察工作提出的新要求，高度重视检察环节维护社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，通过民情恳谈、下沉检力，切实把三项重点工作摆在突出位置。
（二）开展民情恳谈、促进检力下沉是进一步强化法律监督职能的需要。党的执政根基在基层，检察事业发展的根基也在基层，服务基层改革发展稳定，为基层建设营造良好的法治环境，是检察机关的重要任务。开展民情恳谈工作，促进检力下沉，强化基层法律监督工作，有利于深入查办和预防基层各类职务犯罪，推进基层反腐倡廉和民主法治建设，符合人民群众对检察工作的新期待和新要求。
（三）开展民情恳谈、促进检力下沉是坚持检察工作人民性、更好地服务人民群众的需要。人民性是我国检察机关的重要特征，各级检察机关要牢固树立“立检为公、执法为民”的宗旨，深入了解人民群众的新要求、新期待，大力开展民情恳谈工作，贴近群众，面向群众，依靠群众，服务群众，在检察工作中充分体现人民的愿望、适应人民的需要、维护人民的利益，着力解决侵害基层群众切身利益的问题，服务社会主义新农村建设的需要。
二、结合工作实际，切实开展民情恳谈工作
（一）依托窗口平台机制，民情恳谈寓于服务之中。
通过设立检察网络新闻发言人工作平台，作为接受群众民意表达的诉求区、信息反馈的回音壁，加大力度开展民情恳谈工作。利用检察开放日等形式，选择群众最想了解的、最关注、最关心的内容予以公开，邀请群众代表座谈检察工作，让群众在了解检察职能的基础上，与群众零距离沟通，开展民情恳谈工作。
以检察阳光检务便民服务窗口、控申接待窗口、收案大厅窗口为平台，派驻专职检察接访员，集中开展控申接待、矛盾化解、法律咨询、行贿犯罪档案查询等工作，受理来访、法律咨询、直接化解社会矛盾等，扩大检察社会认知度，通过窗口平台机制，积极拓宽控告申诉、接待渠道，大力开展民情恳谈，方便基层群众及时反映合法诉求，解决群众疑难问题，开展法制宣传和释法说理工作，为群众提供优质法律服务，将民情恳谈寓于服务之中。
（二）融入大调解机制，执法办案解民意。
民情恳谈工作要积极融入“一综多专”的大调解体系，在执法办案中解民意，为民服务。检察机关要选派专人长期驻点社会矛盾调解中心，使矛盾化解工作更趋社会化。针对一些交通肇事、故意伤害等轻微刑事案件，进一步加强案件调解工作的学习和交流，加强与其他专业调解中心的交流和沟通，将刑事和解工作贯穿于中心执法工作的始终，将品牌调解送入百姓心中。对于农民搬迁矛盾相对突出的状况，依托派驻检察室，在搬迁村居设立工作点，一站式服务，专业化调解，促进“阳光搬迁”，保护拆迁诉求群体的合法权益。结合执法办案，将法制宣传和预防教育寓于民情恳谈工作中，增强人民群众依法维护自身权益的意识，提升社会管理法治化、规范化水平。
（三）结合三解三促活动，检察工作下基层。
要以“关注不满意、解决最急需、追求更满意”为重点，结合检察业务工作和服务中心工作，将民情恳谈工作、开展领导干部“三解三促”下基层活动和大接访活动相结合，以政法干警核心价值观教育活动为载体，推进基层社会管理创新，真正做到了解民情民意、破解发展难题、化解社会矛盾，促进干群关系融洽、促进基层发展稳定、促进机关作风转变，实现重心下移，检力下沉，进一步加强检察机关作风建设和基层基础建设，进一步加强促进社会和谐稳定的机制建设，进一步加强新形势下群众工作。
（四）参与大接访活动，实现检力下沉。
以解决涉法涉诉积案为重点，坚持定期接访与巡回接访、定点接访与点名接访、重点约访与带案下访相结合，主动深入基层开展接访下访活动，积极参与“书记大接访”，畅通民意沟通渠道，不断完善领导干部常态化接访、下访、约访制度，深入基层，听民生、知民意、解民忧，严格落实“谁主管、谁负责”的原则和首办责任制，排查隐患，化解矛盾，促进和谐。对重大案件要加大督办力度，确保在规定时限内实现案结事了、息诉罢访。
（五）民情恳谈推进社会综治，提升法治建设水平。
选派干警担任村区综治特派员，参与基层综治和法治创建工作；选派干警通过开展“双联双助”、担任村居第一书记等形式，以检察室工作为载体，走访慰问农户，开展法律宣传和服务，受理群众来访，帮助解决民生难题。通过民情恳谈、检力下沉机制，了解基层实际和群众需求，切实解决基层和群众最关心的重点难点问题，帮助整合社会管理资源，推进基层社会管理创新，最终实现基层群众自我管理、自我服务、自我发展的目标，积极参与社会综合治理，提高社会法治建设水平。
三、 切实强化民情恳谈工作的组织领导
在充分认识到民情恳谈工作重要性的基础上，为充分发挥民情恳谈的积极作用，积极回应人民群众对检察工作的新要求、新期待，各级检察院要明确目标，强化措施，切实做好民情恳谈工作的各项内容。
一是组织领导，统筹推进。各级检察机关加强对民情恳谈工作的组织领导，对各项工作开展进行统筹协调，把开展民情恳谈工作与推进社会管理创新工程、三解三促活动、大接访活动、大调解活、综治特派员工作、政法干警核心价值观教育实践活动与加强检察机关自身建设有机结合起来，相互衔接、相互促进，并及时收集资料、汇总情况、推广经验，实现民情恳谈工作的常态化开展、序时化推进。
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二、基层工作活力在典型培育中不断激发。
坚持建设与管理并重的工作原则，不断提高司法所工作的制度化、规范化运作水平。突出一个“重点”。在县局被评为“全国司法所建设先进单位”的基础上，对照省优秀司法所标准，细化创建内容，全面加强省级优秀司法所创建力度。今年来，班庄、厉庄、城西、塔山4家司法所软、硬件建设均有了一定的提升，跨入先进所行列，为争创省级优秀司法所奠定了基础。培植一批“亮点”。以点带面，创新发展，推进司法行政各项工作在基层得到全面落实，是抓好基层司法行政工作的有效手段，为此，在全县基层实施“211”标杆工程，并初步显现出效应。把握一个“节点”。年初，县局与各司法所签订了《目标责任书》，就法制宣传、社区矫正、人民调解等重点工作做了具体部署，七月初，县局组织人员就有关工作进行了考评，从考核情况看，大多数单位能够序时推进。
三、社会矛盾纠纷在多措并举中有效化解。
继续坚持“预防为主、调解为先、民生为重”的工作理念，着力做好大调解工作，充分发挥了大调解工作在维护社会稳定中的作用。上半年来，全县共排查矛盾纠纷2622件，成功化解2620件，成功率达99%。不断探索调解组织形式。按照“六化”要求，切实加强全县县、镇两级调处中心建设；为进一步巩固和完善村（社区）人民调解组织，筹备对全县村级调委会进行换届；为进一步拓展调解阵地，创新调解方式，在全县设立了“海头镇调委会钱鹤飞调解工作室”、“金山镇调委会韦财余调解工作室”两家个人调解工作室；不断完善互动衔接机制。进一步深化大调解协作机制，实现人民调解、行政调解、司法调解协调配合，进一步提高调解成功率；进一步健立完善医患纠纷调解机制，与劳动、卫生等成员单位相互配合，积极探索相互衔接的新机制。不断开展排查化解专项活动。坚持定期排查矛盾纠纷制度，做到定期排查，随时疏导，每月排查一次，每季分析一次，把问题发现在最早，把问题控制在最小，把矛盾解决在萌芽状态，为社会稳定做出了积极贡献。
四、社区服刑人员在规范管理中监管有效。
今年来，紧紧围绕“执法活动更规范、工作衔接更严密、矫正效果更突出、工作平台更稳固、队伍保障更有力”的工作目标，不断提高了社区矫正制度化、规范化、法制化管理水平；不断完善县社区矫正中心规范化建设；不断发挥“社区矫正移动管理平台”的作用，切实加强社区矫正日常监管教育力度，减少脱漏管、重新犯罪现象；不断规范司法所的日常监管和档案管理。切实加强刑释解教工作，建立“专项排查”督导制度，落实“两项排查”工作责任，会同有关部门研究落实安置帮教的具体优惠政策措施，进一步推动安置帮教就业、创业的市场化。今年来，全县共接收社区服刑人员212人，解教270人，现有在册社区服刑人员732人；共接收刑释解教回归人员431人，全部落实帮教措施，无重新犯罪。
五、法律服务工作在服务发展中担当先锋。
在开展深化“双促双助”实践活动的基础上，扎实开展“服务沿海当先锋”等专项活动，努力为全县经济社会发展提供优质高效的法律服务。引导律师为政府当好法律参谋，积极参与接待工作；引导公证为重大项目建设做好服务，加强信息化建设；引导基层法律服务工作者把服务“三农”作为工作重点，努力在为新农村建设上作出新贡献；引导法律援助积极维护弱势群体合法权益，成立县“农民工维权服务中心”，为农民工维权开辟了便捷高效的绿色通道。引导司法鉴定不断加强业务建设，提高采信率。今年来，各项法律服务指标均完成半年目标任务。到目前为止，四个律师事务所共各类案件1022件，担任法律顾问181家；办理各类公证2452件；20个法律服务所共各类案件1300家，诉讼案件1130件、非诉讼案件1080件；办理法律援助案件528件，“12348”法律服务专线接待来电、来访962人次；办理司法鉴定案件211件，采信率达95%以上。
六、队伍整体形象在主题活动中得到展示。
今年以来，在全系统先后开展了“争创群众满意的窗口服务单位”和“坚定信念、发扬传统、执法为民”等主题活动，切实加强机关软环境建设，不断提高窗口单位服务水平，全县司法行政系统党风、政风得到了进一步优化，精神面貌得到了进一步提升，对外影响力有了进一步扩大。积极创建“学习型”机关，在局机关创新开展了“司法行政大讲堂”，到目前为止已开展了七课，讲堂内容涉及到司法行政工作的各个方面，进一步拓宽了局机关全体人员的政治理论和业务水平，为争当排头兵奠定了坚实的基础。进一步规范各项规章制度，提升制度的执行力。年初，与各基层单位（科室）签订目标责任书，明确工作任务；出台《目标管理考核办法》，严格工作考核制度；修订《县司法局工作规则》，严格办事程序。
虽然在上半年我们取得了一定成绩，但我们也清醒地看到了的工作中还存在一些问题和不足，主要表现为：一是队伍整体素质有待于进一步加强，司法行政队伍中还存在着创新意识不强，工作纪律作风不硬等现象；二是争先创优工作开展不平衡，少数单位劲头不足，创新意识还有待于进一步加强；三是对外宣传工作与整体工作开展还不相适应、不相对称。在今后的工作中我们要正视这些问题和不足，采取有效措施切实加以解决，摒弃弊端，发扬优点，上下一心，继续保持昂扬向上的斗志，鼓足奋发有为的干劲，以科学发展、率先发展的新业绩更好地服务于“建设美好新”，在全力争当新一轮全省司法行政系统排头兵征程中有所作为、有所建树。
今年全县司法行政各项工作成绩的取得，无不凝聚着大家的智慧和汗水，面对新的形势和新的任务，在下半年着力抓好以下六项重点工作，以实际行动争当新一轮司法行政系统排头兵：
一、不断创新法制宣传形式，全力提升社会法治化水平。
切实贯彻“六五”普法规划，协调召开全县“五五”总结表彰暨“六五”普法动员会议，全面启动“六五”普法，并指导督促各镇、各部门做好全镇、本部门的“六五”普法规划的制定出台；组建全县“六五”普法宣讲团，并组织开展法制教育宣讲活动；培育深化“六五”普法典型，引导和推动全县“六五”普法深入开展；继续推进法治文化主题公园建设，力争打造一批在全市乃至全省有特色、有影响的法治文化阵地；积极与电台协商合作，力争8月前开播《法治时空》栏目，与县电视台合作，开办《法制在线》栏目，拓宽法治文化传播渠道和传播平台；通过联合人社局开展公务员法律知识考试、组织开展全县“12.4”法制宣传日咨询宣传活动、开展法治文艺演出等形式，着力做好公务员、农民工、青少年等重点对象的法制宣传教育；继续在开展民主法治村创建活动，申报和命名表彰一批民主法治示范村，不断推进基层民主法治建设进程。
二、不断夯实基层基础建设，全力打造一线实战平台。
司法所是县局的派出机构，是司法行政工作在基层的延伸和最前沿，基层工作做好了，全县司法行政工作就有了根基。下半年，各司法所要认真落实司法所规范化建设“回头看”活动，对照省级优秀司法所创建标准和要求，认真抓好创建工作；县局将进一步强化对争创省级优司法所的组织领导和指导监督，使司法所的岗位职责进一步明确，基础建设进一步加强，各类管理制度进一步规范，力争年底班庄、厉庄、城西、塔山4家司法所通过省优秀司法所验收；县局相关科室和各所要进一步做好典型标杆工程的树立、培植，提升典型层次，发挥其应有的示范引领作用，带动基层司法行政工作的全面发展；基层司法行政工作人员要珍惜岗位，干一行爱一行精一行，要正确处理好与党委、与县局的关系，处理好司法行政工作和服务当地党委中心工作的关系，要处理好司法所和法律服务所的关系，推进基层司法行政工作健康开展。
三、不断强化以调促和能力，全力维护社会和谐稳定。
人民调解工作是司法行政参与社会管理创新的重点工作之一，采取多种形式进一步加大《人民调解法》的宣传和贯彻力度，是司法行政部门义不容辞的职责。要进一步贯彻调解优先原则，完善“三调”衔接配合机制，将调解组织向企事业单位、“两新组织”等行业性、专业性领域延伸，完善医患、劳资、征地拆迁、交通事故等专业调解机制，并充分发挥其作用。深入开展“规范化社会矛盾纠纷调处服务中心”创建活动，加强县、镇两级调处服务中心建设，全面做好村级人民调解委员会换届工作，巩固村级调解组织；做好海头和金山两个个人调解室的扶持工作，在业务上加强指导，不断做大做强，有条件的镇也要探索建立个人调解室，努力构建多层次、全方位的调解网络。推行网格化排查模式，完善分级预警报告制度，形成科学化防范、常态化排查、法治化调解、信息化运作的能动调解机制，不断提升调解工作效能，确保矛盾纠纷化解在早，化解在小。在全县开展争当“调解能手”活动，通过活动培植、宣传一批调解高手。
四、不断提升服务大局水平，全力助推经济转型升级。
深化“双促双助”、“服务沿海当先锋”等法律服务专项活动是围绕中心、服务大局的生动实践。各法律服务单位要切实为全县经济转型升级提供优质高效的法律服务：一要不断完善服务政府依法决策机制，充分发挥政府法律顾问团的作用，为政府科学决策、依法行政及沿海开发战略的实施提供及时有效的法律建议和意见；二要继续推进公证体制改革，不断拓展新证源，全面提升公证服务能力，在更大范围、更高层次上为各类市场主体提供服务；三要努力扩大法律援助覆盖面，降低法律援助门槛，切实维护弱势群体的合法权益；四要积极探索和实践适应新形势的基层法律服务方式，找准服务“三农”的切入点，提高基层法律服务的质量和水平；五要通过完善司法鉴定质量监督检查和控制体系，提高采信率，增强司法鉴定服务诉讼和群众需求水平。此外，要突出抓好法律服务的规范执业和集中整顿工作，净化法律服务市场，完备投诉、查处机制，加大对违法违纪法律服务人员处罚力度，确保法律服务行业健康发展。
五、不断加强特殊群体管控，全力抑制重新违法犯罪。
社区矫正工作承担着刑罚的职能，是一项严肃的刑事执法活动，要按照矫正工作的相关规定，在规范化管理上下功夫，在矫正教育上做文章，切实防止脱管漏管和重新犯罪现象发生是社区矫正工作的目的所在。在充分发挥社区矫正管理教育服务中心作用的基础上，一是要进一步强化社区矫正衔接管控机制，丰富拓展教育矫正方法和内容，探索建立需求、效果评估体系，全面提高参与社会管理水平和实效；二是要进一步健全和完善石桥、厉庄阳光技能培训基地运行机制，积极推进技能培训与劳动实践于一体的社区矫正阳光基地建设，重点抓好特殊人群的心理干预和就业技能培训，推进劳务输出尝试，帮助其顺利融入社会；三是要进一步督查指导基层社区矫正“规范化建设推进年”活动进展情况，保证工作程序、工作方法、工作平台、机构队伍、档案管理等规范化水平；四是要进一步加强社区矫正专职工作者业务培训力度，扩充社区矫正志愿者类型，加大社区矫正社会宣传力度，努力让社区矫正工作始终走在全省乃至全国的前列。
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在建设社会主义法治国家的背景之下，社会管理创新并不是任意而为的，它还面临着如何与法治相协调的问题。从法治的内涵可知，法治以良好的法律得到普遍的遵守为基本要求，以法律的稳定性为基本保障。有别于此，社会领域的创新则要求人们对既有的体制、制度、生产关系和上层建筑适时作出调整与变动，以适应新的形势发展需要。两相比较，我们可以发现，法治所要求的稳定性和创新所体现的变动性至少在表面上存在着不可避免的紧张关系：一方面，要进行创新，就势必面临如何维护法律的尊严及其稳定性问题；另一方面，要实施法治，则又面临如何保证创新的及时进行以适应新的形势需要问题。在社会管理领域，这种情况同样存在。如何在创新的变动性与法律的至上性和稳定性之间保持平衡，超越创新与法治的紧张，促进其协调一致乃至相互促进，是在推进社会管理创新的过程中必然面临的一个问题。
（二）社会管理创新与法治的协调
首先，社会管理创新不可超越法律的基本框架。诚然，法律可能出现不适应形势需要的情形，但即使这样，社会管理创新也应在法律框架之内进行，否则，社会管理主体本身不遵守法律的行为将引起其他社会利益主体的效仿，使得法律的尊严无从维护，法律的崇高地位无从保证，创新不但不能达到加强社会管理，反而可能导致社会处于更加不确定的无序状态。
其次，社会管理创新应实现制度化。社会管理涉及多个方面的内容，包括社会管理的主体、权限、程序、方法、途径、手段等，相应地，作为对传统的社会管理模式进行改造、改进和改革的创新，也涉及所有这些方面的内容。为保证成功的创新经验得到长期和广泛的应用，增强创新的实效性和持续性，应及时将其制度化，通过制度形式将其固定下来。
最后，社会管理法律本身要进行创新。社会管理创新应在法律框架之内进行，但法律本身不应是长期僵化不变的，在法律不能适应社会管理形势发展的需要，或出现因法律的局限而导致必要的社会管理创新无法开展的时候，应着手对社会管理法律本身进行创新，也就是开展法律制度的修订工作。这种修订不仅可保证社会管理创新的进行，保证社会管理适应社会形势发展的需要，也可保证社会管理创新在法治的轨道内进行，不致出现表面上“良性违法”、实际上有损法律尊严的状况。
（三）法治视角下社会管理创新的重点
1.社会管理理念的创新。法治视角下的社会管理理念，要求必须摒弃原来的那种国家全面控制社会的思维，认识到社会自组织性的重要价值，允许社会组织的发育，形成完善的、具有包容性的多元社会结构。同时，在管理活动中，应以社会公共利益为核心，以社会和谐稳定为目标；应尊重各方利益诉求，保证各方合法权利的维护与实现；应贴近社会生活，增强服务意识，密切与管理对象的关系；所有社会管理创新活动，都必须在法律框架内进行，不可脱离法律的约束。只有牢牢树立依法开展社会管理创新活动的理念，才能带动社会管理主体、方法、程序等方面的创新，实现社会管理及其创新的根本目的。
2.社会管理主体的创新。在法治视角之下，要开展社会管理创新，就必须进行主体的创新，由单一的行政化管理向社会化管理转变，由单一管理主体向多元管理主体转变，明确各主体的职责范围和工作机制，在继续发挥政府主导作用的同时，发挥其他社会管理主体的作用，形成和完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。
3.社会管理手段的创新。当今社会是个多元社会，与之相应，社会管理的手段也应该是多元的，在保留必要的强制性手段的同时，应视管理内容的性质和类别，采取多种手段进行管理。尤其要重视疏导性手段的应用，防患于未然，将矛盾消除于形成之前，化解于无形之中。同时，随着科技的进步，应及时采取现代科技手段进行社会管理活动，如采取现代信息技术、网络等手段实行社会管理。
二、检察机关参与社会管理的形式
基于是否以执法办案为载体，检察机关参与社会管理的形式可分为两个层次，第一个层次是“间接参与”，第二个层次是“直接参与”。
“间接参与”体现为检察机关通过具体个案的妥善解决，在微观层面上达致化解社会矛盾、恢复被破坏的社会秩序的效果，为社会管理创造良好的法制环境，以维护社会和谐稳定，促进社会在稳定有序的状态中不断发展。
“直接参与”则体现为两种情况：第一种情况，检察机关将检察职能进行横向延伸和深化，即在原有检察职能范围中、在各项工作从入口到出口形成的线性管辖区间内把两端向外延伸，即“入口”前提和“出口”后置，以达到延伸检察职能、完善社会管理的目的。［1］实践操作中，“入口”前提的典型表现是对犯罪的一般预防，例如积极参加社会治安综合治理，深入开展预防渎职侵权犯罪工作，［2］深入社区、企业、学校宣传讲解法律知识，提示群众远离违法犯罪等；“出口”后置的典型代表是对犯罪的特殊预防，例如加强对刑罚执行和监管活动的法律监督，协助做好特殊人群（如犯罪未成年人、刑满释放人员）的帮教和社区矫正工作等。第二种情况，检察机关基于宪法赋予的法律监督权采取多种形式主动参与社会管理，与执法办案工作联系很少。比如：依法监督政府施政的合法性，多方面为政府施政提供专业协助（如向行政部门提交法律咨询或法律意见，就政府的法案提出建议等），加强工作协调、推动完善法制，向社团、机构提供法律咨询等。［3］分析上述两个层次，检察机关并不像行政机关、党群组织及其它社会组织一样直接对行政相对人、组织成员等的行为或者相关社会关系进行规划、控制，而均需要通过与其它机关的配合协调，通过制发检察建议、提供咨询等方式参与社会管理，以达致完善社会管理的目的，这是检察机关参与社会管理的一个重要特点。
三、延伸检察职能，创新社会管理
（一）转变理念，厘清认识
一要增强公平理念。检察机关应切实以社会公共利益为核心，将“国家尊重和保障人权”的宪法规范及时、充分且准确地转化为各类法规范和制度，转化为国家机关及其工作人员切实确立和竭力践行的基本价值追求，转化为各类社会管理主体进行价值取舍和决策判断的基本行为准则。［4］二要增强人本理念。高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益，把和谐稳定社会建设摆在重要的位置，尊重各方各类利益诉求，努力提高执法水平和质量，满足人民群众的司法需求，进而形成社会管理机制和制度创新。三要增强可持续理念。当前，社会管理方式落后于社会经济发展，社会管理创新不是一朝一夕的事，而是今后一个时期政法机关的重点工作，检察机关责无旁贷。四是增强统筹理念。检察机关应以法律监督为纽带，统筹好各方主体，统筹好各种职能，兼顾好各种利益，实现检察机关参与社会管理效果最大化。
（二）主体定位，参与管理
从权力属性上来讲，检察机关不是典型的社会管理主体，不具有社会管理职能。但从广义的社会管理来讲，检察机关具有对内管理的职能，同时，部分检察职能如公诉权、职务犯罪侦查权，具有主动追诉犯罪的功能，相对于中立的司法属性而言，具有一定的控制犯罪的社会管理性质。
从上面的分析，我们大致可以做出这样的判断，检察机关具有一定的打击和控制犯罪的职能，具有对内管理的职能，这些都是广义上的社会管理职能，但从狭义的社会管理职能上来讲，检察机关不是社会管理的直接主体。但是，检察机关在我国定位为法律监督机关，有相对广泛的法律监督权，公诉部门可以对刑事审判活动进行监督，侦查监督部门可以对侦查活动进行监督，监所检察部门可以对刑罚执行活动以及刑事强制措施进行监督，民事行政检察部门可以对民事行政审判活动及其执行活动进行监督，反贪、反渎职侵权部门和职务犯罪预防部门还可以对行政执法活动进行监督。公安机关、法院、监狱、看守所、行政机关作为被监督者，其中除法院属于司法机关外，公安机关、监狱、看守所和行政机关都具有明确的社会管理职权。检察机关的法律监督相对于被监督对象而言是具有一定法律强制力的外部监督，对于被监督机关的内部监督和管理具有重要促进作用，有利于规范被监督机关的内部管理。同时，对于促进公安机关、监狱、看守所、行政机关规范执法行为，完善和创新其管理社会的体制机制也具有重要的促进作用。
综上所述，检察机关属于广义的社会管理主体，其执法办案活动是广义的社会管理活动，同时作为法律监督机关，检察机关对部分社会管理活动负有监督职责，既是创新的主体，又是推进创新的力量。检察机关参与社会管理创新，对于维护宪法和法律的统一正确实施，促进公正司法和依法行政，推动法治化社会管理模式的形成，具有其独特的促进作用。
（三）创新途径，延伸职能
一要向农村基层社会建设、社会管理延伸检察职能。探索建立和完善派出乡镇检察室等新机制，努力延伸检察机关履行法律监督职能和参与社会建设的触角，积极搭建检察机关参与社会管理服务的新平台。设立基层检察工作室［5］有助于增强法律监督工作的主动性和有效性，加强对公安机关、人民法院和司法行政部门基层派出机构的立案、侦查、审判和社区矫正等活动的同步监督、全程监督，切实增强法律监督效果。
二要向特殊人群的帮教管理延伸检察职能。进一步加强社区矫正工作的法律监督，配合有关部门加强监外执行罪犯、刑满释放人员、轻微犯罪被不人等特殊人群的帮教管理。积极配合有关部门落实安置政策，帮助解决刑释解教人员就业、生活、家庭等方面的困难，帮助刑释解教人员更好地融入社会；与共青团、学校、未成年人保护组织等密切配合，加强和改进未成年人犯罪检察工作，加强对违法犯罪青少年的教育挽救，共同做好预防未成年人犯罪工作。
三要向促进网络虚拟社会的建设管理延伸检察职能。在建设与管理并重的思路指导下，检察机关参与网络虚拟社会的建设管理：一要坚决依法打击利用网络实施的颠覆国家政权、窃取国家秘密，诈骗、盗窃和“黄赌毒”等犯罪活动，净化网络环境，维护网络秩序；二要分析网络犯罪的新情况、新特点，及时出台司法解释和提出立法建议，促进网络管理法律法规的完善；三要高度重视涉检网络舆情，建立健全应对、引导机制。既要把网络舆情作为听民声、察民意的重要渠道，又要对涉检负面舆论快速反应，及早处理，正确引导，营造有利于社会和谐稳定的网络舆论环境；四要重视检察门户网站建设和维护，建设好“网上检察院”，利用网络大力开展“阳光检务”，自觉接受社会监督，最大限度争取社会各界对检察工作的了解，提升执法公信力。
四要向化解社会矛盾、修复社会关系的社会管理延伸检察职能。社会矛盾产生的原因可概括为两个方面，一是社会交往摩擦产生的矛盾，即各种人际交往、经济交流等过程中产生的矛盾；二是社会管理存在偏差产生的矛盾，即由于管理上存在瑕疵或错误，导致相关当事人采取不当行为而产生矛盾。检察机关所办理的案件，往往是社会矛盾激化到一定程度的结果，矛盾纠纷的激化可能由于信息不对称，存在重大误解导致；也可能是一方采取严重的欺骗、侵权等，导致严重不公而产生。检察机关执法办案就是要以法律责任追诉为手段，惩治导致矛盾的过错方，维护被害方合法权益，弥补被害方损失；以析法说理为依据，沟通信息，分清责任，化解矛盾，修复受损的社会关系。从某种意义上来讲，检察机关执法办案适当向化解社会矛盾延伸，具有对激烈社会矛盾进行纠偏、修复和管理的作用。
五要向促进公正廉洁执法的职务犯罪预防延伸检察职能。职务犯罪预防工作是反腐败总体格局中的重要环节，是检察机关从源头上遏制腐败的利剑。检察机关可通过预防调查，深入分析导致职务犯罪的体制、机制、制度和管理监督等方面的原因，把握其变化趋势和发案规律，为政府进行社会管理提供重要的决策依据；检察机关可通过开展行贿档案查询，实现对办案和其他执法活动中所形成的资源和信息的有效利用，促进社会信用体系建设；检察机关可通过预防教育、宣传，发挥廉政文化舆论导向作用，努力营造风清气正的社会环境，实现多元化的社会管理新格局。
注释：
［1］刘建刚等：《检察机关参与社会管理相关问题的研究》，载中国人民法制网，2010年11月9日访问。
［2］：《最高人民检察院关于改进渎职侵权检察工作情况的报告》，载《检察日报》2010年10月28日。
篇12
二、以深入推进社会矛盾纠纷排查化解为重点，在深化法治平安建设上有更大作为
一是全面深化社会矛盾排查化解工作。切实履行对专业性、行业性调解组织的管理和指导职能，按照市、镇和有条件的村（社区）5：2：1的比例及专业人民调解组织配备2-4名专职人民调解员的要求配备专职人民调解员。成立以圆桌谈心对话为调解模式的“圆桌纠纷调解室”，建立针对婚姻、赡养、抚养以及遗产继承等涉及家庭内部矛盾纠纷的案件的“家事纠纷调解室”；成立全市首个以调解员个人名字命名的“老葛婚姻家庭纠纷调解室”。市物业纠纷调委会共受理物业纠纷113件，调解率、调解成功率均为100%；市医患纠纷调委会共受理医患纠纷16件，成功调解12件。市劳动争议纠纷调解委员会共受理纠纷511件，调解成功率97.7%。全市两级调处中心组织共接待群众583批次1363人，受理矛盾纠纷372件，调解纠纷370件，调解成功369件，调解成功率99.2%。健全人民调解组织备案制度，本市内已设立8家镇级人民调解委员会、172家村（居）调委会、5家专业性调委会、2家行业调委会、11家其他性质的调委会和8家刚调整设立的500人以上企业调委会，已全部备案在册。
二是全面加强司法行政基层基础建设。认真落实中央和省委关于“两所一庭”建设只能加强、不能削弱的要求，确保乡镇司法所机构单列、编制不减、工作不乱。今年年初我局制订下发《二0一二年度司法所目标管理考核办法》以及司法所2012年工作要点，制定司法所基础工作、人民调解、安置帮教、社区矫正及法制宣传百分考核表，将司法所的各项工作细化量化，并以此为依据，部署开展“五好司法所”创建活动，带动司法所组织机构、干部队伍、业务能力、所务管理、基础设施建设的规范化，全面推动司法所的各项工作向规范化方向发展，进一步巩固司法所建设成果，提升基层工作水平，夯实司法行政基层基础。
三、以创新特殊人群管理服务为重点，在最大限度增加社会和谐因素上有更大作为
一是加强对社区矫正对象的管控矫正。深入开展“规范化建设提升年”活动，进一步创新教育载体和矫正方法，健全教育矫正中心软硬件建设水平和功能设置，逐步推进刑释解教人员过渡性安置基地与中心的衔接融合，提升管理的整体合力和成效。与电信等部门合作建立移动定位系统，运用科技手段强化监管力度，将有暴力犯罪前科、重新犯罪风险较高、监管难度较大的重点人员全部纳入定位监控系统，预计年底前将投入使用。截止2012年12月底，全市已经累计接收各类社区服刑人员1028名，期满解矫658名，移交公安36名剥权人员，其中今年接受248名，解矫196名，移交36名，现有在册社区服刑人员334名，其中缓刑279名，假释47名，暂予监外执行8名，所有人员中无一脱管、漏管和重新犯罪。
二是加强刑释解教人员帮教安置工作。全面拓宽刑释解教人员安置渠道，完善定期排查分析制度，推进安置帮教工作制度化、规范化和科学化水平。加强帮扶服务，为刑释解教人员回归社会创造条件。进一步加强司法所、劳教所、监狱及有关部门的衔接配合，理顺工作流程，防止脱管漏管。严格按照上级部署，完成帮教工作管理软件安装调试工作，实现对刑释解教人员的信息化管理，推进安置帮教信息化建设，提高衔接信息录入率及服刑在教人员基本信息核实率，确保不发生脱管漏管。加强基层帮教组织建设，认真落实各项帮教安置优惠政策，充分利用社会资源，不断提高刑释解教人员的就业率，使其成为自食其力的劳动者。我市已累计接受刑释解教人员204名，其中刑满释放160名，解除劳教44人。衔接率、帮教率和安置率均达到100%，当年重新犯罪率控制在1‰以下。
四、以加强法制宣传工作的时代性和实效性为重点，在加快推进法治平安建设上有更大作为
一是围绕服务经济社会发展抓全民普法。紧扣全面建成更高水平小康社会、实现全市经济“三年翻番”发展目标，把法制宣传教育有机融合于经济转型升级、融合于社会管理创新、融合于服务保障民生。抓好重点对象法制宣传教育，会同相关部门出台非人大任命领导干部法律知识任职资格考试制度。组织女干警、女律师、女公证员等法律工作者走进市永坛时装厂，开展“送法进企业”法律咨询活动。发挥法制副校长作用，健全学校、家庭、社会“三位一体”的青少年法制教育网络，金沙中学、金城镇中心小学等12所中小学校的法制副校长，走进学校为学生们上法制课，公布“12348法律咨询平台热线”，并接受师生现场法律咨询。
二是围绕创新社会管理水平抓法治文化建设。加强法治文化阵地多样化、系列化、规模化建设，开通法制宣传教育微博，在《金沙周刊》开辟法制宣传专版，在广播电台《89关注》栏目中开辟法制宣传小专栏，通过全新的视角介绍我市法制宣传教育情况和成果，为普法工作提供了全新的平台。将法治文化建设与我市民间文化、基层文化相结合，丰富法治文化建设的内涵。依托文化底蕴深厚、资源丰富的优势，把法律知识通俗化，把法律规范直观化，把法律历史形象化。金城镇以学校校本教育课程为载体，将刻纸创作融入法治文化建设；朱林镇以唐王故事会为依托，开展“举案说法”故事会；开发区将法治文化建设与基层群众文化生活相结合，以身边人、身边事写法治、演法治、唱法治、讲法治、画法治，增强法制宣传的感染力。
五、以维护群众合法权益为重点，在增进民生幸福上有更大作为
一是围绕维护弱势群体的合法权益，提高法律援助工作水平。今年是司法部统一部署的“法律援助为民服务创先争优年”，也是省司法厅确定的法律援助基础建设年。我市进一步扩大了法律援助覆盖面，降低门槛，逐步将法律援助覆盖人群从低保群体拓展至低收入群体，突出重点服务对象，做好困难群众法律援助工作。加强法律援助网络队伍建设，在8个镇区增设各镇残疾人和少数民族法律援助联络点，实现“十五分钟法律援助服务圈”的新格局，2012年共受理法律援助案件320件，接待来访、来电咨询1971人次（其中，来访642、来电1319、来信4件、网上咨询6件）。选聘18名具备相应条件的专职律师具体承办本年度法律援助案件，逐步向法律援助案件办理专业化过渡。聘请172名村居联络点联络员，94名律师和法律工作者挂靠村居联络点联络员，8名残疾人和少数民族法律援助联络点联络员，组建起一支较为完善的法律援助工作联络员队伍。
二是围绕全市经济社会发展大局，提高公证工作水平。认真部署开展“四万工程”法律服务专项活动，以“促进转型升级、服务民生幸福”为重点，主动介入全市重点工程，为企业融资引资、兼并重组、公司上市及重大工程项目建设提供优质高效的公证法律服务。进一步加强公证服务窗口规范化建设，开展公证服务进社区、进乡村，减免相关服务收费，满足困难群众的公证法律服务需求。稳步推进公证机构事业体制改革和事业单位分类改革，在市人社局、市编办统一安排下，对公证机构的组织类别、岗位设置、绩效工资、经费管理等进行清理规范并出台新的“三定”方案。2012年我处共办理各类公证4484件，其中：国内民事类公证1381件、国内经济类公证1176件、涉外民事公证1859件、涉外经济公证27件、涉港澳台公证合计41件。
六、以践行政法干警核心价值观为重点，在打造堪当时代重任的司法行政队伍上有更大作为
一是开展领导干部下基层“三解三促”。局领导班子全体成员带领有关科室负责人，围绕“三解三促”和新一轮争当排头兵活动要求，对挂钩扶贫村（薛埠镇塔山村）和全市司法行政工作进行了大调研。定期与驻点单位研究帮困措施，定期分析、研判驻点单位的民情民意、发展难题，帮助驻点单位破解发展中的难题，集中梳理一批群众反映强力、影响社会和谐稳定的重点疑难矛盾纠纷，依法依规依理引导当地群众通过合法途径解决民生权益和合理诉求，符合法律援助条件的当场办理接案受理手续，并实行领导包案结跟踪制，发挥司法行政职能优势，帮助基层排忧解难。
二是开展政法干警核心价值观教育活动。组织全体干部职工和法律服务工作者，学习党的十七届六中全会文件，学书记有关重要讲话，学习同志在全国政法工作会议上的重要讲话，准确把握政法干警核心价值观的科学内涵和本质要求。组织干警和法律服务工作者对照核心价值观的要求，认真查摆问题，逐条梳理，集中整改执法思想、执法行为、执法作风中存在的不符合、不适应问题。同时把创先争优活动、争当排头兵活动、深化法律六进、矛盾纠纷大排查大调解专项活动、法律援助服务为民创先争优年活动等作为政法干警核心价值观教育实践活动的有效载体，有机融合，增强活动实效性。
三是不断完善干部队伍教育管理机制。加强学习型领导班子建设，完善党组理论中心组学习制度，提高领导班子凝聚力、创新力和战斗力。组织开展“警示教育月”系列活动，深入开展示范教育、警示教育和岗位廉政教育，提高教育的针对性和有效性，筑牢拒腐防变的思想防线。通过公务员招考、事业单位招考等方式配齐配强全系统干部队伍力量，把原则性强、专业性强、综合素质强的人才选拔到司法行政队伍中来。实施人才兴业战略，组建了“优秀调解能手人才库”，参与涉法及“大接访”活动，选拔培育了2名市应急工作人才库专家、2名市人民陪审员、1名省级调解能手专家库候选人，积极打造司法行政人才高地。
七、明年工作思路
2013年，我局将在市委市政府和上级司法行政部门的领导和关心下，以加强社会管理创新统筹作为今后一个时期司法行政工作重心，进一步整合资源，创新方法，着力为全市加快转型升级提供稳定的社会环境、优质的发展环境和良好的法治环境。重点抓好以下五方面工作。
（一）以“六五”普法为契机，着力服务中心大局工作。
通过对“六五”普法开展以来的经验总结，进一步激发全社会学法用法的热情，为新一轮法制宣传教育的顺利开展营造浓厚社会氛围。围绕加强和创新社会管理，集中开展“服务社会管理创新，提升市民法律素养”主题宣传活动，突出对《国有土地房屋征收与补偿条例》、《城市房屋拆迁管理条例》、《条例》、《食品安全法》等与人民群众利益密切相关法律法规宣传，强化人民群众依法解决矛盾纠纷、依法表达诉求的意识。打造一批有品位、有特点的法治文化阵地，做精做优《司法》、《与法同行》等广播电视普法栏目，通过以案说法、市民互动等环节，提高市民参与度。积极拓宽法制宣传教育的功能效应，把普法教育与提供服务有机结合起来，使法制宣传成为引导群众崇尚法律精神、依法表达利益诉求的过程，成为钝化各类矛盾纠纷、促进和谐稳定的过程。
（二）以社区矫正安置帮教工作为重点，着力推进社会管理创新。
加强对社区服刑人员的监督管理，对社区服刑人员进行风险评估，对高危人员实行实时监控，全面实施审前调查和假释前评价。大力推进社区矫正管理教育服务中心建设，全面推行分类教育和心理矫正，探索建立社区矫正需求和效果评估体系，社区服刑人员重新犯罪率控制在1‰以内。建立刑释解教人员重新犯罪风险评估机制，落实重点帮教对象的无缝对接，全市刑释解教人员衔接率达100%。落实刑释解教人员就业及社会保障相关政策，促进刑释解教人员顺利融入社会，最大限度地消除不稳定因素。举办全市社区矫正专职工作者培训班，切实落实“首要任务”和“禁止令”制度要求，提高基层社区矫正工作人员法律知识和专业水平，增强矫正教育效果。树立“以有为争有位”的思想,积极主动为党委、政府中心工作服务,用工作成效彰显社区矫正工作在推进基层和谐稳定中的地位和作用。
（三）以政法三项重点工作为龙头，着力促进矛盾纠纷化解。
组织开展“社会矛盾化解、法制宣传先行”、“社会管理创新、法制建设奠基”和“公正廉洁执法、教育监督保证”等专项活动，加大经常性和集中性矛盾纠纷排查工作力度，推行网络化排查新模式，强化对重大政治活动、节假日、敏感时期矛盾纠纷的排查化解。着力调处征地拆迁、企业改制、教育医疗、环境保护、劳动争议等发展类、民生类矛盾纠纷。加强社情民意分析和研判，突出抓好矛盾排查预警工作，对排查出的敏感、热点问题和可能影响社会和谐稳定的矛盾纠纷，采取有力措施，切实把矛盾纠纷化解在萌芽状态，防止民众不满情绪积累，防止矛盾问题叠加，防止由此引发新的热点、敏感性矛盾。进一步强化对突发性、群体性矛盾纠纷的应急反应和管控处置，健全突发事件应对机制，细化预案，提高突况的应急处置能力。深化大调解机制建设，加强与矛盾纠纷多发领域、部门的有效配合，进一步健全“大调解”格局。
(四)以强化法律服务意识为抓手，着力推进公正廉洁执法。
篇13
当前，我国正处于发展的重要战略机遇期，但社会矛盾也日益凸显，前进中遇到不少需要克服的困难和风险，武城县农村社会矛盾问题正是我国农村发展水平和阶段性特点的鲜明体现和凝聚浓缩。武城县隶属山东省德州市，自古享有“历史名城、运河明珠、弦歌古郡、状元之乡”的美誉。目前，武城县辖7镇1个街道，总面积748平方公里，总人口39.19万，其中农村人口31.24万，属于传统典型的县域面积小县、农业人口大县。因此了解调查、研究探讨武城县新形势下农村社会的矛盾问题对理解、把握农村发展，将具有十分重要的现实需要和长远意义。
一、当前农村社会矛盾问题的主要体现
1、收入分配、教育医疗、社会低保等引起的民生矛盾。当前我县农村农民收入增长与农民群众对物质文化生活的需求不断提高并趋向多样化还有很大差距，我县农村收入差距不断扩大化的现实越来越明显，特别是很大部分农村群众生活困难，很容易造成情绪难平、心理失衡。在农村基础设施、医疗卫生、文化教育、社会保障等领域如果与国民经济的快速发展相比、与城市的社会建设相比、与农民的意愿和农村的需要相比，那么农村公共基础设施落后、公共服务不足的“短板”问题更加突出显著。
2、征地、补偿、安置等引发的拆迁矛盾。我县一些街道乡镇、村社区相当地存在着不尊重农民群众的意愿和客观现实，搞大拆大建、整齐划一，通过实施推行“城乡规划”、“房屋置换”、“村改居”“修路占居”等形式手段，在征地、补偿、安置等诸多环节领域不同程度地制造了一些拆迁矛盾，严重侵害了农民的土地权益。这导致当前涉及拆迁矛盾类型的上访有明显的不减趋势，由于征地、补偿、安置等引发的农村上访已经是上访问题的焦点之一。
3、劳资、产权、债权等造成的维权矛盾。改革开放以来，在我国农村经济社会日益快速向市场化迈入的今天，人们获取利益方式渠道逐渐多样化、复杂化。利字牵民心、民利系舆情，当前因为劳资关系失衡、产权关系复杂、债权关系失序等诱发、引起的维权矛盾日渐十分突出，农村特别是集体上访正是农村社会焦点矛盾的聚焦和体现，根据我县近三年数据统计因为维权矛盾造成的农村、集体上访量占农村、集体上访总量的七成以上。
4、生态环境、社会风气、社会管理等产生的社会问题。农村在人们的心目中本应是山青水美、精神寄托的地方，然而在农村经济建设与发展过程中存在着生态环境受到不同程度的污染、破坏状况，以至面临着以牺牲或破坏生态环境的代价。党风正则社会风气正，一些农村干部不能正确认识价值问题，基层干部作风问题十分引人瞩目。形式主义、问题突出，奢侈浪费现象严重，导致不同程度地污染了社会风气、污浊了社会家园。
总之，从人类社会普遍意义上，矛盾和问题是普遍存在的，问题也是矛盾，没有矛盾就没有世界、没有发展、没有进步。当前，我县农村社会的民生矛盾、拆迁矛盾、维权矛盾、社会问题突显了农村矛盾问题的时代性、多样性、可化解性的显著特质。
二、农村社会矛盾问题的主要成因分析
1、农村社会经济利益格局复杂化。随着市场经济的快速发展，社会经济的急剧转型，不可避免地涉及到一部分社会成员的利益调整，导致一部分群众的局部利益受到某种程度的损害，使不同的社会成员产生了差别和矛盾。社会分配秩序不够顺畅，市场调控机制和社会保障机制还不完善等，还不能全面、及时地解决在改革过程中群众遇到的实际困难和生活问题。
2、基层社会事务工作不规范。农民对各种社会事务的社会化、人性化服务要求越来越迫切，而很多地方公共性社会事务的社会化、人性化服务建设相对滞后。一些地方人口计生事务、户籍管理、社会低保分配、新农合报销缺乏人性化、柔性化及科学化，公开、透明、公正力度不够，存在有法不依、有令不行、有章不循、有禁不止、吃拿卡要等现象，导致违法违纪时有发生，造成村民来信来访，党群干群关系紧张，影响了经济健康发展和农村社会稳定。
3、农村法制建设滞后。普法教育虽然进行了几十年，但是针对农村的一些法律规定只能规定一个大的范围和幅度，过于笼统，过于原则化，法律现行法不能适用于具体的案件，不切合农村的实际。有关农村的立法更多侧重于管理法，而忽视对农民利益的保护。另外，农村的司法机构设置、工作人员配备又严重不足，一起小纠纷农民要跑很多趟也不一定能妥善解决，这使得农民对法律的信心大打折扣。
4、矛盾预防化解机制不健全。社会调查发现，一些矛盾之所以进一步发展，之所以成为阻碍社会发展的绊脚石，一个很重要的原因是矛盾预防化解机制不健全，矛盾处理机制不通畅，村民有冤无处诉，有理无处说。比如一些农村发生纠纷，村民要求有关部门处理，个别部门轻描淡写地应付，导致矛盾双方积冤，最后村民对处理部门失去信心，对政府产生埋冤，对政府行为不合作。
5、社会保障机制不完善。恩格斯认为农耕经济向工业经济转进必然会伴随有农村的“阵痛”，经济社会转型使得农村面临新问题新挑战。比如，我国农村社会一直奉行养儿防老的理念，实行家庭养老的模式，而社会养老保险覆盖面很窄，标准较低。随着农村青壮年劳动力进城打工的增多，农村留守的老人和儿童也越来越多，农村家庭养老问题受到了很大挑战，农村社会现代养老体系尚需广覆盖、提升保障质量。
四、新形势下如何更好地化解农村社会矛盾问题
1、加快城乡一体发展进程。统筹城乡发展将是夯实化解农村社会矛盾问题的重要基础。随着经济快速增长和财富的迅速增加，缩小城乡差异和贫富差距，让最广大的群众分享到改革发展的成果已经是全社会的共识和心愿。因此必须加快工农业、城乡一体化发展的进程，加大对农村教育、水电、医疗、卫生、环保、交运等社会事业和公用事业的投入力度，不断完善农村基础设施和公共服务，努力创造条件抚慰抚平农民的心理不平衡、不满情绪，快速实现人人享有基本公共服务的目标。
2、加强和改进基层群众工作。改进基层群众工作方法、工作作风是从源头上减少和化解人民内部矛盾的根本途径。要用动态的稳定观来替代过去那种“把一切矛盾消灭在萌芽状态”的工作思路，增强容纳矛盾和冲突的能力。要改善工作作风，增强工作的主动性和创造性，真心实意为群众排忧解难，切实为群众解决实际困难。要能按照“柔性化、人性化、常态化”的原则，从亲情、友情、人情入手，引导换位借位思考、设身处地考虑，将基层群众工作做细做实做好，实行目标管理评价和群众工作问题责任追究指标量化。
