乡村治理的思考篇1
“精准扶贫”理念是2013年11月在湖南湘西考察时提出的，这也是第一次把精准扶贫上升为国家政策。根据我国贫困标准统计，目前还有7000多万贫困人口，而这些贫困人口几乎都生活在农村，因此农村是扶贫开发的主战场，农村强则中国强，农民富则国家富。
乡镇政府作为中国最基层的国家政权直接面对并服务于广大农民，是国家与原子化农民之间的“缓冲带”、“安全阀”。这里所说的乡村治理也就是转型后乡村治理，即后农业税时代的乡村治理。在乡村治理背景下对精准扶贫进行研究，则更利于提高扶贫资源在农村的利用，从而促进小康社会的实现。
2乡村治理转型后对精准扶贫的影响
2.1乡村治理主体的改变
农业税改革前，乡镇政府被称为全能型政府：收税收费、计划生育、招商引资、社会治安无所不包。但是农业税费的改革后对乡镇政府形成了新的权力和格局，乡镇政府在免除农业税的治理中几乎不再有收入利益可言，对村庄治理进行全面干预不但没有足够能力，也没有了积极性和动力。在黑龙江省同样出现类似状况，自税费制改革后，许多地方的乡镇政府转变以往做法，转而支持村民自治。在村民自治的过程中，治理主体很大程度落到了村庄精英肩上。在扶贫过程中，救助资金以及扶贫项目一般都要通过村庄精英来完成。随着扶贫政策的贯彻，村庄精英的功劳是首屈一指的。但是事物有两面性，由于人性的自私性，村庄精英在识别贫困户时可能存在不公平性，列为贫困户的不一定是真正的贫困者。在农村，村民文化水平低，思想意识落后，即使明白不公平性，也是跨级“闹”乡镇府、县政府。上一级无暇村级矛盾，很多不满也是不了了之，致使真正贫困户久久不能脱贫。
2.2乡村治理环境的变化
随着工业化和信息化的到来，农村的社会结构开始分化，社会人口开始出现大规模的流动性，进城务工成为当代农村青年的致富之路。这种“离土离乡”的变化使村庄成为空心村，尤其是在贫困村，空心化更为严重，留在村庄大多是老弱病残和鳏寡孤独，没有年轻力壮的青年做支撑，对产业扶贫的执行产生了阻碍。F村是部级贫困村，土壤肥沃，阳光充足，适合万寿菊的种植，邻乡H村因万寿菊项目的开展，整村实现了脱贫。看到H村的成效，在乡镇府以及村干部的努力下，也引进了万寿菊项目，但是村民参与度并不高，尤其是贫困户更是不敢尝试，此产业项目在F村难以执行的一个主要原因就是有能力的、年轻力壮的村民流失严重。此村没有产业扶贫的支撑，只依靠低保和社会救助的方式只能解决一时之急，并不能实现真正脱贫，而且返贫严重。
2.3乡村治理财政制度的转变
农业税费改革后，乡镇政府从向下“收钱”变成了向上“要钱”，此后出现了“穷财政”与“有所为”、“权利小”与“责任大”、“政策好”与“遗憾多”等矛盾。这种“乡财县管”的财政管理体制和严重的村级债务，使乡村治理变得心有余而力不足，特别是在贫困村，村级负债甚至高达百万。从当前致贫的原因来看，呈现出共性因素和个性因素并存的特点。从共性因素看，许多贫困村、贫困户在交通、用电、水利等基本生产生活条件方面仍很困难。打赢脱贫攻坚战必须继续推进开发式扶贫，加大贫困村基础设施建设、产业开发和生态治理的支持力度。但是仅依靠扶贫资金加强基础设施建设是远远不够的，还需要乡镇财力的支持，因乡镇财力“空壳化”，无力实现“有所为”。X村是部级贫困村，走访X村时，发现道路泥泞、房屋破陋，农田中水利设施落后，遇大雨天，则会出现“水漫金山”状况，有的贫困户家中，一年下来，颗粒无收也不是罕事。
从个性因素来看，针对致贫原因的多样化、个性化的特点。要结合实际，逐村逐户分析致贫原因，找准“病因”，对症下药。比如对于具有劳动能力的贫困户，可以利用专项扶贫资金鼓励其创业。但是除专项扶贫资金前期的支持外，乡镇政府财力却无力支持贫困者创业的后续工作，如发展进入困境期，乡镇政府是否有能力帮其度过困难？创业失败后又何去何从？没有强大的财力支持，就不能做到善始善终。
3基于乡村治理思维的对策建议
3.1加强治理主体的监督
村民自治是我国乡村治理的大势所在，村庄精英也将成为村庄治理的领导者。因此，加强对扶贫资源的立法监督必不可少，同时还要增强村庄精英为人民服务的大局意识，以带动贫困户脱贫为使命。另外，要对农民加强权力意识宣传，自下而上形成监督体系，做到“真扶贫、扶真贫、真脱贫”。
3.2改善治理环境
“空心化”的农村现状严重影响到了扶贫项目的进行，因此要结合农业政策，鼓励优秀的进城务工人员返乡创业，为他们提供小额贷款的便利条件、技术支持等相关扶持。此外，要加强手工业的发展，例如借鉴山东农村脱贫模式，联系一些半成品加工工厂，在村庄开设手工作坊，使贫困者在闲暇时期可以有事可做，既不用远出，又可以增加家庭收入，还可以改正农村的不良风气。
3.3设置治理资金鼓励
除扶贫资金外，还应按照贫困村人口数量、贫困程度。国家应适度加大乡镇政府的财政掌控能力，完善农村基础设施建设，同时要加强资金利用的监督。鼓励贫困户参与产业项目发展，从“输血式”救助变成“造血式”自救。对于治理发展较好的村庄，应给予一定的资金奖励，提高更多村民的积极性和创新性。
参考文献：
[1]何晓杰.“后农业税时代”的中国乡村治理：以东北乡村为研究视域[M].北京：人民日报出版社.2013.10
乡村治理的思考篇2
一、引言在我国法治现代化的进程中，乡村社会治理的法治化是一个极其重要的制度命题。自改革开放以来，以经济结构转变为开端的全面的社会结构转型，引发了乡村社会原有内向、封闭结构的逐渐崩解，致使乡村社会治理的法治化面临着新的时代背景。在从乡村社会向公民社会、从长期的人治向现代法治的转型期背景下，乡村社会治理中纠纷主体意识所具有的传统乡土社会特色、案件客体所反映的“利益纠葛”纷繁复杂、纠纷处置中“权威无序”等特征，构成对人民法院司法实践工作的巨大挑战。对偏远地区的基层法院而言，由于制度转变的外源性特征更加显著，其工作中所面临的矛盾冲突也更加剧烈、直观。
在偏远地区基层法院的视角下，细致入微而又无所不在的转型期乡村社会的特殊性既是基层司法工作中必须适应的微观环境，也是我国法治化进程中应当直面的宏观问题。人民法院只有正确地认识到这些特殊性，才能真正明晰当前司法所承担的时代使命，优化深入到基层的乡村司法策略，在参与转型期乡村社会治理的过程中，实现政治效果、法律效果和社会效果的统一。
二、认识：转型期乡村案件的特殊性从笔者所在地区基层法院司法统计的案件收结存数量上看，近年来，案件呈现出持续的高速增长态势。这直观地反映了笔者所在的乡村地区社会矛盾纠纷的增长态势，以及基层法院在办案数量上不断增加的工作压力。但从司法策略的优化角度看，对基层司法更具挑战意义的并不是案件的数量，而是在转型期乡村社会特有的生态环境下，各种案件在争议主体和客体上所表现出的特殊性。
（一）争议主体的特殊性
案件的争议主体，即诉讼程序中的当事人。从司法普适主义的角度看，任何主体参与诉讼的目的都是获得司法裁判的支持，其生活居住的地点是否为乡村，并不影响这一司法基本命题的成立。但从司法特殊主义司法特殊主义，在本文指认为规则在适用中存在大量例外的司法理念，而不是指认可规则之外的特权或特殊待遇的司法理念。 的角度看，尽管参与诉讼的行为目的并无特殊之处，但因所处大环境的不同，乡村纠纷主体行为本身——或者说其行动策略和方式——却在现代法治视野下显现出与众不同的特殊性。
1.以“议事”方式参与案件诉讼
转型期乡村社会的所在地区通常是我国经济社会发展的后进地区，往往也是具有我国传统乡土社会特点的典型地区。当地群众对诉讼、调解等社会解纷机制的认识，大多停留在“摆事实”、“讲道理”的乡村“议事”层面。由于这一认识上的偏误，当事人在参与诉讼或调解时，通常会反复地描述案件所涉纠纷在发生和流变上的各种细节问题，再结合乡土“义理”展开说理，其内在逻辑的精致程度并不亚于现代法治的逻辑体系。尤其在微观事实的认知层面，“议事”方式下的事实描述往往比司法程序下的事实认定更加精细入微。然而，“议事”方式的事实描述恰因如此精细，甚至于琐碎，往往会存在举证不能的问题。
西南政法大学学报贺少锋，陈庚：人民法院参与转型期乡村社会治理的思考——以偏远地区基层法院为视角在传统乡土社会中，“议事”仲裁者基于熟人社会关系下对纠纷中双方或多方当事人个性、品格以及处事方式等多方面的长期了解，通常可以综合性地判断、还原纠纷全过程的精细事实。即使事实判断和还原上出现了偏误，由于传统乡土社会人员流动性极低，熟人社会相对稳定的社会关系会自行评价“说谎者”的行为，使之在被发现后处于社会舆论上的弱势地位，难以在当地正常地开展社会交际生活。从这个意义上看，举证不能的问题并不会真正地对传统乡土社会中的“议事”仲裁者形成困扰。但在转型过程中，一方面由于乡村人员流动性逐步增大，熟人社会的大环境逐渐转变，半熟人社会的人际交往关系已经无法对“说谎”行为形成有效的内在约束[1]；另一方面作为仲裁者的法官对现代法治理念的认同逐步增加，对传统的“议事”方式逐步扬弃，导致当事人与办案法官之间的交流障碍日渐凸显。特别是在青年法官的身上，甚至会表现出一种以法治精神为信仰，欲与传统乡土社会的人情世故相割裂的内心冲动。因此，在乡村司法实践中，习惯于“议事”方式的当事人，常会处于举证不能的现实困境和与青年法官的交流冲突之中。
2.以实质合理看待程序规范
同样是基于传统乡土社会对争议主体的意识影响，乡村群众在面对应当如何看待程序规范的问题时，常常会表现出一种茫然。在不少当事人心中，难以理解的程序规范，不仅不能帮助其维护正当的权利，反而是导致其权利丧失的“组织压迫”。一种制度阴谋论的气氛，弥散于不了解法律的相对弱势的当事人群体中。因此，当事人对法律程序，常会因自身诉求未得到充分实现而表现出较大的不满情绪和抵制心态。在乡村社会中，这种不满和抵制往往会导致当事人请求家族势力介入司法程序，或者是请求行政部门干预司法程序。而其说服家族势力或行政部门的理由，则是碎片化的具体事实以及实质合理的乡土“义理”。后者，尤其能获得作为案外“权威”的家族势力成员或行政部门人员的心理共鸣，甚至可能获得办案法官一定的内心认同。
这样，在部分乡村案件的处理过程中，就会形成一个以当事人主观的实质合理性为基础的案件评价系统。以这种主观的合理性为分析工具，当事人以及案外“权威”对程序规范的价值定位就只会是实现当事人诉求的手段——当司法程序不能满足诉求时，就换行政程序试试。换言之，对认同实质合理性的当事人、家族势力、行政人员等而言，只要能够满足实质合理性，那么变更程序，甚至破坏程序，都是可以接受的必要手段。因此，在乡村司法实践中，以实质合理为根本追求的案件处理过程常常会出现“申请——上访——诉讼——上访”的程序反复，或者已经息诉的案件因为另一相似案件结果的不同而“旧事重提”，或者采取越级上访、静坐示威等非正常的诉求表达方式[2]。这些非程序的行为策略，从根本上否定了程序的存在价值，完全悖离于现代法治所要求的程序公正。可以说，在向现代法治的转型中，实质合理对程序公正的否定是乡村社会与现代法治相冲突的最激烈之处。
3.小结
综上所述，转型期乡村案件的主体特征在于，乡土意识仍然深刻地影响着当地群众的诉讼参与行为和程序规范意识。案件的处理实际上仍处于一个法治程序的规范意义，缺少认同；“义理”式的实质合理性占据竞胜地位的社会生态环境之中。“重实体，轻程序”，请求法官细致“查案”，“循义理而断案”的当事人以及案外人依然是转型期乡村基层法官所必须面对的司法产品输出的主要群体。
（二）争议客体的特殊性
案件的争议客体，即个案处理中的具体纠纷。从司法普适主义的角度看，这些纠纷，无论其是否发生在转型时期的乡村地区，只要依循具体的案由分类，即可由法官依据专门的实体法律和程序法规予以审理解决。但从司法特殊主义的角度看，当前案件所涉及的在纠纷发生和流变过程中对案件处理有巨大影响的转型期特点，却是基层司法实践中不得不专门了解和高度重视的纠纷特殊性。
1.熟人社会式微是纠纷增加的重要根源
从纠纷发生的影响因素上看，熟人社会的逐渐式微是导致转型期乡村社会纠纷数量迅速增加的重要根源。从笔者所在地区人民法院的司法统计数据上看，转型期乡村社会中最为典型的纠纷类型，主要包括：承包土地的流转、宅基地的转让、外出打工群体的婚姻家庭纠纷，以及因现实利益冲击而引发的邻里纠纷。在传统的乡土社会中，这些纠纷几乎是不可能“成讼”的。因为在基于熟人关系的传统乡土社会中，这些纠纷有的属于现实利益不大，可以协商处理的财产纠纷；有的属于社会流动性极低情况下，礼教伦理直接调整的家庭纠纷；还有的属于人际关系和谐情结下，应当“息讼”处理的邻里纠纷。但在转型期的乡村社会中，一是经济迅猛发展所带来的现实利益——包括国家补偿等——非常巨大，在原有的自发协商方式中缺少与之相适应的利益平衡方案；二是社会制度对男女婚姻权益的保护受到普遍认同，传统伦理对家庭关系的稳定作用正在逐步消解；三是人际关系的半熟人化人际关系的半熟人化，是指传统乡土社会中熟人关系出现崩解，社会人际关系由熟人关系的典型形态向熟人关系与陌生人关系的混杂形态演进的发展趋势。（参见：杨力.新农民阶层与乡村司法理论的反证[J].中国法学，2007，（6）：161.） ，自利观点相较于互利观点处于优势地位，对长期和谐邻里关系的价值认同逐渐下降。
将这些原因归纳起来，即是由于熟人社会的逐渐式微，在现实利益的刺激下，人际交往过程中互动行为的短期自利现象逐渐增多——在自我利益实现的过程中，不惜以可能的长期的人际关系为代价。从制度经济学的角度看，这是社会发展过程中，尤其是转型过程中，必须支付的制度成本。制度成本，特指制度变迁过程中改变过去制度稳定性时所需要的社会转型成本。（参见：道格拉斯·C.诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].杭行，译.韦森，译审.上海：格致出版社，2008：114-115.） 只有在新的制度逐渐确立之后，即便不再是原有的熟人社会，自利行为的短期策略也会逐渐被更加稳定的长期策略所取代。这意味着，人民法院在面对这样的纠纷时，或许只能以尽可能稳定的司法策略向社会成员传递社会法治体系正在逐渐确立的制度信号，然后等待社会成员的行为认同。
2.权威无序是冲突升级的主要原因
从纠纷流变的影响因素上看，转型期乡村社会的权威无序应是冲突升级——尤其是升级到司法程序难以控制程度——的主要原因。在转型期乡村社会的治理语境中，一方面是传统乡土社会中家族势力、行政部门等案外“权威”对乡村社会秩序的影响力之大，常常是与直接处理纠纷的乡村司法权威处于平行地位，甚至是在某些特定语境中占据优先地位的[3]；另一方面是家族势力、行政部门等依靠传统伦理和政治秩序所形成的权威都已无法“一锤定音”地处置纠纷而不得不在司法场域中，通过在具体案件处理过程中直接的权威对抗，尝试构建新的符合自身利益的解纷路径。因此，即使是在司法场域中，案外“权威”对司法权威的尊重也非常有限。转型期乡村社会的纠纷解决实际上处于一个权威无序——或者说权威真空——的状态。当代表不同利益群体的案外“权威”出现在一个具体的案件处理过程中时，一是纠纷处理方式会在一定程度上表现出偏离人民法院控制的趋势，二是纠纷内在的冲突程度会表现出显著的增长态势。比如：在一起普通的离婚案件中，一旦出现双方家族势力的介入，那么对案件处理结果的预估评价就需要从优先避免引发双方家族势力的暴力冲突上予以考虑。
更为严重的是，如果人民法院仅以纠纷解决为中心展开对此类案件的处理，那么，一方面是案件的处理结果很可能为了迎合民众口味的“合乎情理”——包括实质合理的“义理”等——而与现代法治精神相悖离；另一方面是可能引发更多的案外“权威”对司法过程的粗涉，导致司法独立品格的丧失。从这个意义上看，人民法院是应当坚决抵制案外“权威”对司法过程的介入的。但是，在权威无序的状态下，人民法院在案件的处理过程中也很难保持理论上所应具有的优先地位，反而是政府等行政力量更易获得较高的话语权。基于这一现实，在面对案外“权威”可能介入或纠纷冲突可能升级的转型期乡村地区的案件时，基层法院对基层行政部门力量的依赖性反而是不断加大的。
3.小结
综上所述，转型期乡村案件的客体特征在于，涉诉纠纷的发生和流变，常常受到人民法院的控制范畴之外因素的巨大影响。无论是熟人社会的式微，还是解纷权威的无序，人民法院在面对和处理相关案件时，都处于一种司法权威不彰、社会效果不大的尴尬之中。这一方面是因为基层法院所秉持的司法规律本身的局限，不能过于主动地介入到具体纠纷的处理和行为策略的引导之中；另一方面是因为基层法院的司法权威受到各种外部力量的挑战，对冲突较大——特别是涉及不同群体结构性利益冲突——的纠纷的处理不得不依靠基层政府以及相关部门、乃至地方行业协会等组织机构的积极协助。
三、思考：转型期乡村司法的职能使命乡村社会争议主体和客体的特殊性，以及当前我国经济社会转型的时代背景，是人民法院——尤其是偏远地区的基层法院——当前所必需面对的巨大挑战。面对这一挑战，每一个基层法官都应当明确，作为一个司法工作者，自己和自己的行为所应承担的社会职能使命——在个案处理中，定分止争，形塑社会关系，营造一个稳定、公平的社会法治环境；在司法策略上，传播法治，助力社会转型，积极推动国家法治建设的现代化进程。
（一）定分止争，形塑社会关系
在现代法治理论中，纠纷解决功能是人民法院所承担的基本社会职能。在社会发展的任何时期，以及纠纷发生的任何地区，人民法院都应当依据国家法律法规，通过对具体个案的审判，明晰当事人之间的权利义务关系，确定个案处理的具体结果，进而解决具化于个案中的矛盾纠纷[4]。同时，人民法院对个案的处理，对当事人权利义务关系的明晰，也是对处于混乱状态、争议状态的社会关系的梳理、调整。个案的处理结果，代表的是原有社会关系状态被司法行为形塑后的结果。即使是在一些裁判结果为“确认”、“维持”的案件中，经过司法程序的原有社会关系也是全新的，因为其不再处于混乱或争议的状态之中。从这个意义上看，定分止争，形塑社会关系，是司法行为的基本职能——解决纠纷——的具体内涵。
处于乡村地区的基层法院，当然应为转型期乡村社会的发展承担起相应的社会职责。并且，针对相关案件争议主体、客体的特殊性，基层法院在个案处理的过程中，应当尤其注重对社会关系的形塑。这是因为近十年来乡村社会发生了巨大转变，一方面是原有乡土社会格局逐渐崩解，乡村社会各阶层间的利益冲突处于较为混乱的矛盾多发时期，需要乡村基层法院在定分止争的同时，更多地考量案件处理后的社会效果；另一方面是新的社会秩序尚不稳定，乡村案件所涉及的争议群体表现出对新的社会秩序，以及法律规范的不适应，需要当地基层法院通过个案处理，不断形塑应有的社会关系状态。值得注意的是，这绝不等同于对过去社会关系的修复和还原，而是对新的社会关系的把握和形塑。即，乡村地区基层法院需要在法律规范的体系下，通过适用法律，按法治理论中权利义务关系的应然状态，形塑抽象于具体案件的乡村社会关系。
（二）传播法治，助力社会转型
乡村社会的变迁对乡村基层司法提出了新的需要，使得乡村社会原有的乡土特征与国家法律的规范特征越来越具有亲和性。这主要体现在乡村案件争议客体的特殊性上。这些案件纠纷无论因熟人社会式微而出现，还是因解纷权威无序而扩大，都反映出当事人依靠法律武器保护自身权益意识的提升。尽管当事人并不总是信赖法律规范，有时甚至会为了自身权益的实现而抵制法律规范，但不可否认的是，即使是尚不熟悉法律程序的当事人，也会以自己的方式——如“议事”方式等——积极参与到诉讼程序中，积极主张自己的合法权益。这种权利意识，尤其是财产权利意识的提升，本身就是经济社会转型所带来的社会进步。
究其根源，经济社会的转型，并非社会经济结构的单一转变，而是涵盖社会政治、法律等诸多领域的社会整体转变。从传统的乡土社会转变为现代的市民社会，也是我国经济社会转型的重要组成部分。乡村社会的发展应当与全国经济社会转型保持步调一致。所以，将法治理念传播给尚不熟悉法律的乡村群众，以构建良好的乡村法治环境，助力乡村经济社会的转型，是乡村司法策略所应承担的时代使命。在传播法治理念的道路上，乡村基层法院首先要面对的问题，就是传统乡土社会在普通群众心智习惯上留下的深刻烙印。无论是解纷方式的“议事”形态，还是实质合理的“义理”观念，都需要基层法官通过自己的言行、司法的策略逐步纠正。引导乡村当事人了解诉讼程序，提高其对程序规范价值的认同，则是现阶段传播法治理念和助力社会转型的职能使命中具有“破冰”意义的重要一步。
四、建议：转型期乡村基层法院的司法策略司法策略是人民法院履行职能使命的具体做法和工作机制。明确现阶段的司法工作职能使命，固然能从根本上认清司法工作的长期目标和短期目标，但如果缺少必要且正确的司法策略，也是无法真正实现司法职能使命的。针对转型期乡村案件的特殊性，笔者认为，当前应当从以下三个方面加强司法策略的构建工作。
（一）加强诉调联动，优化解决纠纷的司法路径
加强诉调联动，一方面可以使不熟悉乡土社会的基层法官逐渐了解乡土社会中的解纷机制，以纠纷的合理解决为优先考量，而不偏执于诉讼程序或者判决形式的实现；另一方面可以使当事人先以“议事”方式参加调解，在熟悉基层司法的基本程序后再参加诉讼。这样，乡村案件的当事人和人民法院的基层法官，因各自成长经历的不同，以及受现代法治教育影响的不同而形成的两种截然不同的心智结构在面对纠纷、解决纠纷时所发生的冲突、碰撞即可得到一定程度的缓冲，从机制上降低当事人与基层法官发生直接冲突的风险。
从现代法治的角度看，基层法官对纠纷的处理方式一般更为符合法治的程序性要求。但是，这并不能当然否定传统乡土社会的解纷方式的合理性。现代司法所强调的法治合理性与乡土司法所论述的治理合理性，在当前社会中，应当是能够相互并存的。（参见：陈柏峰，董磊明.治理论还是法治论——当代中国乡村司法的理论构建[J].法学研究，2010，（5）：45.） 乡村基层法院在解决纠纷、推进法治的过程中，并不应当生硬地以现代法治的程序规范替代或者否定乡土社会的解纷机制。被誉为“东方经验”的调解，在具体案件的推进过程中既能够满足当事人以乡土“义理”展开纠纷“议事”的需要，也能够满足基层法官以程序规范推进案件审理的需要。从现代法治与乡土解纷的互动上看，调解或许是最适合基层法官与当事人表达各自观点、诉求的“缓冲之地”。同时，就因权威无序而可能扩大的纠纷而言，政府的行政力量也可以在调解的场域中以政策平衡的方式直接参与具体的案件解纷。而与之联动的诉讼程序，则是为这个“缓冲之地”提供了一套可以直接参考的针对具体纠纷的现代性解纷方案，使纠纷当事人——包括政府等行政部门——对纠纷中权利的自行平衡结果在参考、对比中产生趋近于诉讼程序结果的倾向。从推进法治、解决纠纷的角度上看，加强诉调联动的一个关键点即是引导当事人认识到现代性解纷方案的存在，提高其在调解失败时接受诉讼程序调整的可接受性。
（二）加强司法释明，传播程序规范的价值理念
加强司法释明，其重点在于加强对法律条文所蕴含的程序规范价值的释明。从解决纠纷的角度看，其作用在于提高当事人对败诉风险的认识，使之能够接受程序调整的结果——即使这个结果存在实质上的不合理。这当然是对一线办案法官的巨大挑战。因为就当前阶段而言，部分基层法官自身也是更认同实质合理性的。从这个意义上看，加强司法释明，不仅仅是对当事人的认知引导，也是对部分法官自身的再教育。从推进法治的角度看，加强司法释明的作用在于切实有效地传播程序规范的价值理念，从而提高以形式合理性为分析工具的现代解纷机制的可接受性。这与加强诉调联动的作用有一点殊途同归的意味。
程序规范的价值，根本点在于符合形式合理性的要求。即：以形式合理性为分析工具，程序规范的结果具有合理性。在马克斯·韦伯看来，“形式合理性是关于不同事实之间的因果关系的判断，主要被归之于手段和程序的可计算性，因而是一种客观的合理性。而实质合理性或价值合理性则是关于不同价值之间的逻辑关系判断，主要被归之于目的和后果的价值，因而是一种主观的合理性。”[5]因此，符合形式合理性的结果，从个案角度上看，的确可能出现实质性的不合理，但从系统角度上看，其结果符合实质合理的可能性远大于出现结果悖离实质合理的可能性。比如：在符合形式合理性要求的举证规则之下，因举证不能承担不利后果的一方当事人，一般在实质合理性上也是应当承受不利后果的一方。乡村基层法官很有必要向遭遇举证不能困境的当事人释明，“我不清楚你是不是属于例外，你很有可能就是特殊的那一个。但是，我只能依据大多数人对这类案子一般情况的理解，确定你这个案子的结果。”这其中，也涉及到司法释明的技巧问题——熟悉法言法语的基层法官有必要以乡村案件当事人能够理解的语言形式开展司法释明。
（三）加强审判公开，提升基层司法的公信权威
加强审判公开，一是加强审判程序的公开，其代表性做法是巡回审判的形式多样化；二是加强审判结果的公开，其代表性做法是裁判文书在互联网公开。后者，应当是当前乡村地区基层法院加强审判公开工作的重点所在。其原因是，伴随乡村社会流动性的增加——例如：农民工的“外出”、“返乡”，大学生村官的“进村”、“驻村”等，乡村社会的信息传播渠道日益开放。广播、电视、报纸等传统媒介已经实现了对乡村地区的地域覆盖，手机、电脑等上网工具也逐渐成为乡村群众了解外部信息的重要渠道。在这样一个信息爆炸的时代，巡回审判已经很难具有在传统乡土社会背景下“审理一案，教育一片”的巨大影响力，对行政部门的影响则更加微弱。这就意味着，乡村地区基层法院在巡回审判工作上的司法资源投入与社会效果收益，正逐渐失衡。尽管如此，审判程序公开依然在传播法治精神方面具有不可估量的价值，比如对具有特别重大影响——受到社会舆论专门关注——的案件的庭审直播，就具有在更大范围上宣扬司法权威，提高司法公信的重要意义。
但是，由于具有特别重大影响的案件资源的稀缺，以及案外人对值得关注案件的偏好选择，决定了裁判文书上网等审判结果的公开，能够更加稳定和持续地推动乡村社会治理的法治化进程。具体而言，由于权利意识的提升，在当前的乡村资讯条件下，处于特定纠纷中的当事人，无论是否已经参与到诉讼中，都会自发地关注曾经的相关或相似案件的裁判结果，进而预判自身所面临的纠纷结果。行政部门虽然可以更为直接地向法院咨询具体案件的解纷路径，但一般也不会放弃从外部信息中获知更有利于自身政策稳定的解纷路径的可能性。因此，纠纷的当事人和纠纷涉及的行政部门对纠纷结果的预判，都不是以个案为参考依据的心理预期，而是在多个案件的比较中得到的自身最为认可的可能性结果——预判的可能性结果通常不止一个。从这个意义上看，加强审判结果的公开，一方面是方便了当事人获知多个相似案件的具体结果，使之在案件比较的过程中感性地了解特定类型的案件裁判逻辑；另一方面是降低了个案结果对当事人和行政部门的“误导”，多个案件所形成的系统性特征更有利于当事人和行政部门直观地感受到司法行为所具有的公信权威。从这个意义上看，加强审判结果公开的具体要点，就在于以尽可能方便的形式尽可能多地公开案件的审判结果。JS
参考文献：
[1]陈柏峰，董磊明.治理论还是法治论——当代中国乡村司法的理论构建[J].法学研究，2010，（5）：36.
[2]重庆市第二中级人民法院课题组.三峡库区和谐发展与社会矛盾纠纷化解问题研究[EB/OL].[2012-11-29]http：//149.0.0.150/Information/InformationDisplay.asp？rootid=&NewsID=23486.
乡村治理的思考篇3
本文试图对行政化和自治化主张背后的理论逻辑进行梳理，整理出各自的优缺点，从理论和实践两个维度加以评述，最后得出笔者的观点。
一、 行政化主张的理论逻辑
主张行政化的论者一般都是循着现代化的理论逻辑来进行论述的。
现代化理论认为，后发现代化的国家由于特殊的历史背景以及面临特殊的发展问题，要求有特殊的推动现代化的条件和能力。后发国家实现现代化必须具备两方面能力：一是在现代化开始阶段要有强有力的资源提取和社会动员能力；2 二是现代化启动后在整个现代化过程中，具有控制社会、保持稳定的能力3。因为在现代化过程中，一方面，由于社会重新整合，容易造成不稳定；另一方面，根据发展的内在要求，稳定又是一个必不可少的前提条件。因此，无论是提取资源、社会动员的能力还是控制社会、保持稳定的能力在客观上都要求一个权威型的领导和组织。于是，国家政权建设从理论和实践上都成为一个合乎逻辑的选择。国家政权建设是以国家权威为中心的动员体系、权利界定体系、组织体系、法律责任和整合地位的现代“建设”。它是近代民族国家形成的一个核心，既反映了早发现代化国家（如英、法等）在近代兴起的一个历史过程，也是后发现代化国家在现代化进程中追求的一个目标。国家政权建设不仅包括权力扩张、组织建设和财政汲取能力的发展，更重要的是要建立起一套现代权威和权利体系。它是“一场现代社会革命，随着革命的到来，贵族和城市精英的局部控制权被取代，民众的归属认同从旧的政治单位中脱离出来，建立起他们归属民族国家的一系列新原则，即公民和现代国家的关系。”4 基层政权建设是国家政权建设紧密相连的一环和必不可少的组成部分。它力图提高基层权威的效率，使其既能有效治理社会，同时又能完成国家赋予的任务，从而为基层社会提供新的稳定秩序。由于中国特殊的国情，乡村基层政权是整个社会组织机制的基础，乡村基层政权建设成为决定中国社会稳定与否、能否顺利实现现代化的重要环节。正是循此现代化的逻辑，一些学者认为有必要坚固基层，将行政化体制贯彻至基层乡村。5
概括起来，主张在乡村实行行政化的论者认为行政化至少可以起到以下作用：1）有利于强化对基层的控制；2）有利于以非市场化的手段迅速汲取资源；3）按照有一种观点，强有力的地方政府有利于推动地方经济的发展（关于这一点事实上还很值得商榷）。持反对意见者认为，行政化不易克服的弊端是：1）容易控制过死，造成“局部地方专制主义”6；2）行政成本过高，往往是财政提取与行政支出不平衡，容易导致“政权内卷化”7；3）从价值取向上来看，行政化一方面有悖于基层民主化、自治化的趋势，另一方面有碍于经济市场化、减少政府过多干预的趋向。
二、 自治化主张的理论逻辑
正是基于行政化取向可能带来的诸多弊端，一些学者主张在乡村实行自治，但源于不同的理论思路，有的主张精英自治，有的主张村民自治。
主张精英自治即村自治的学者主要从“国家-社会”的理论路径进行分析和论证。
“国家-社会”分析模式也称市民社会理论。该理论认为，政治现代化的实现不仅需要国家上层建筑的突破和变革，而且有赖于国家之外的一个自主社会的形成及其支持。市民社会可以被认为“既具有社会学和历史学的意图还具有道德和哲学的蕴含、既是指高度概括的结构又是指极为具体的结构、既是设域于国家与社会之间的三分观念又是置国家与社会相对抗的二分观念”8。市民社会对于国家权力体系民主化的意义表现在：（1）市民社会是现代民主的社会载体；（2）市民社会是国家权威与个人自由间的缓冲带；（3）市民社会是民主力量生成积累的基地；（4）市民社会是民主平稳发展的平衡砝码。9 中国在历史传统中，曾有一个介于国家与乡村社会的中间力量，即士绅阶层。士绅是曾入仕而现赋闲在乡的具有官僚身份的人和未入仕而持有功名的读书人。他们是传统儒家文化的承载者，在整个传统社会和秩序中发挥着既连接国家又沟通地方社会的作用10。但由于近代以来的“国家政权建设”破坏了国家自身在基层的权力基础，士绅社会在国家政权扩张的打击下也逐步解体。尤其是科举制的废除，割断了士绅阶层与官僚制国家的制度性勾连。士绅是保持中国政治平衡，促进社会稳定的一个可以挖掘的传统。随着中国市场经济的发展和法治建设的完善，有望在乡村重新构筑起一个类似于传统士绅的精英阶层，这个阶层可能兼备道德化身和礼仪维护者的角色，“在国家力所不逮的边缘建立起自己的‘壕堑体系’，充当乡村社会的‘经纪人’或保护人角色”11，从而成为支撑村自治的一个基础。村民自治虽然民主，但在实际操作中其效果却并不理想。因此，通过发掘乡村的传统资源，在新的条件下重构一个中间阶层，承担起自治的功能，这是一种较为可行的选择。
主张村民自治的学者大多从当下农村的实践和现实困境出发加以分析和研究，其背后没有较统一的理论。比较典型的是“结构-制度”的研究路径。如张静在《基层政权》一书中即运用了结构-制度的分析方法研究乡村社会。她从政治社会学的视角出发，认为乡村社会的冲突不仅仅同当地经济发展状况及基层政权的行政效率有关，而且有着更为深层的结构和制度性根源。基层权威和社会利益关联的分离是基层低度稳定的结构原因，而与基层相关的制度即各种权利的配置规则方面（如政治、经济、法律方面的控制权）则延续和巩固了这种不平衡的结构关系。“基层的‘稳定'困难不是一个新现象（虽然它的表现方式与社会变化有关），而是历史上延续至今的地方社会治理方式及其原则多次危机的再现。”12 在基层政权和社会之间建立共同的利益关联结构是消除当前乡村冲突的根本，而改变基层权威的授权来源则是建立稳定的基层秩序的关键。张静主张，“加强基层政权”的含义不应只是由“掌握资源”来扩充权力，而应寻找权力的来源。不应仅仅是信息公开，更重要的是乡村权力分布的改革，要“加大权力的分化配置，减少目前政治经济法律权力在基层的过分集中状况，使村民的监督权力能够与基层政权的管制权形成大致平衡。”要建立一种代表性自治，“这是形成稳定的、有活力的、又有自我修复能力的基层秩序的关键。”13
三、 行政化还是自治化
如果承认中国经济是向市场化的方向迈进、中国社会是向现代社会转型的话，从理论和当今世界已有的实践出发，我们可以论证市场条件下的行政化和现代社会中的自治化其内在要求是一致的。
1、 市场条件下的行政化
笔者认为，在当前中国，主张行政化的关节点已不在于行政化的职能究竟由哪一级来承担的问题，问题的关键还在于为了推进发展政府应该做些什么和必须做些什么，政府现在所做的一切其出点是什么，目的是什么（详细一些，是为了农村的发展还是为了已有集团的利益，是为了养活一帮人——当然某种程度上也是出于稳定的需要——还是为了促进转型和发展）。如果明确这一切，在具体实施时只是一个技术问题。理由在于：1）以往通过乡村进行社会动员提取资源以支持整个国家现代化的目的已不再需要14。2）新的形势下在基层维持稳定更多依靠的已不再是单纯的行政性手段，而还应发展起组织化的方式和间接的利益控制等，在乡村应是有助于新的发展的稳定。3）如果国家通过官僚化的方式来承担起这些基本职能已不成问题15。
市场条件下的行政化包含两个方面：一个是有所为，即政府必须承担起一定的职能，这些职能是发展市场经济和培育公民社会所必需的；另一个是有所不为，即政府不能面面俱到，市场能做得更好事应该交由市场，属于社会范围内的事，应划清界限，国家权力要就此止步。
按照早期古典自由主义的理念，政府只是“守夜人”，是一个必要的“恶”，管得越少越好，政府的职能只限于提供制序16和安全。而现代自由主义认为，政府不仅限于上述职能，还必须考虑正义问题，承担起积极促进繁荣和公正的责任，即政府有必要进行适当的干预。
市场条件下的行政化并不排斥公民社会的自治，恰恰相反，在市场经济中，为了抵御国家权力的过多干预，不仅要在国家权力内部进行制衡监督，而且有赖于一个相对独立于国家的公民社会的形成，在这个社会中实行自治，为一种不受政治侵害的个人自由保留空间。而市场经济的真正发展客观上也有助于这样一个社会的建立，将为公民社会的自治提供比传统社会更多的条件和基础。
而在中国市场化还不完善，公民社会尚未成形的时期，政府必须承担起转型阶段特有的职责。一方面要积极促进二者的建立和完善，另一方面要从计划经济时代权力过多干预中退出来。总的来说，政府既要促进发展，又要维持稳定。但政府促进发展和维持稳定的行政化的方式应发生转变。
2、 现代社会中的自治化
关于自治，在西方学术理论中一般指某一地区或群体的人们自主管理自身事务，多用于处理中央与地方关系及多民族国家中少数民族的事务。
按照沈延生的概括，迄今为止，自治理论主要有三种：社会自治、地方自治和群众自治。社会自治理论是马克思主义的一个组成部分，社会自治是国家废除后，组织成社会的人自己管理自己，它是作为国家统治的替代物。地方自治理论是当代政治学理论体系的一个组成部分，地方自治指“在国家允许的范围内，基于地区居民的意愿，由作为法人而独立于国家的地域性公共团体的自治机关自主处理一定的地方性事务”。群众自治“则是一种理论上的怪胎。从理论的实质上分析，它更接近19世纪以前的地方自治。从理论的渊源上看，又不能把它排除在社会自治的体系之外，并与有着藕断丝连的关系。”17
本文之所以提出现代社会中的自治，主要出于以下考虑：暂且抛却关于自治理论的渊源，从当下我们的理解出发，有必要认清在现代社会中自治的内涵和功能。即自治在现代国家、现代社会中可能的存在形式和实现方式。我们从理论和经验两个层面来把握现代社会中的自治。
从理论上来看，现代社会的自治不同于西欧封建社会的自治，也不同于中国传统的士绅自治。一方面，现代社会多以市场为导向，从职能范围来说，要广于传统的自治。如传统自治只需适应传统农业社会承担起一般的提供制序、安全、教化、慈善、交通、水利方面的职能即可，而现代社会，由于社会生活的复杂及人口流动、与外界的交往密切等方面原因，自治社区必须承担起更多的如促进本地繁荣、提供基本保障等方面的职能；另一方面，现代的自治都是处于民族国家之中的自治，这就要求，自治社区不仅要维护本地的制序和安全，也有责任承担起属于整个国家的一部分义务。在现代民族国家中，各个部分联系更加紧密，社区对外界的依存度也更高，这就决定了其独立程度要低于古代社会，许多决策和活动需要依靠外力，自治权自然要相对收缩。古代社会往往是等级社会，而现代社会强调民主与平等，这样，实现自治的方式也会不同。现代化同时也是政治一体化的过程，乡村自治必然也是国家治理的一部分。
从经验上，我们至少可以通过以下历史来分析和把握：1）英国地方自治的发展历程；2）清末民初实施自治的意图；3）中国当下实践着的村民自治的现实情况。
英国的地方自治有着悠久的历史和传统，在西方具有代表性。从英国发展的历程我们可以看到，早年封建时代的自治随着民族国家的建立是如何使得地方自治逐步与国家行政相结合的过程。欧洲早在十二、三世纪就有一些享有程度不同的自的自治市。在乡村，社区的管理主要由教会组织承担。新教革命后，教区一级的教民自治管理取代了圣职人员的管理。英国的教区由教民选举产生的教区委员会管理。“19世纪以前地方自治的特点是：团体自治已经初具规模，但是像自治市、教区这样的自治体尚未取得公法人的资格，并处于国家行政区划与行政组织之外，依据英国习惯法，只被认为是私人团体。进入19世纪后，地方自治制度有了重大的发展。首先，地方自治体正式成为获得公法授权的地方公共团体；其次，居民自治原则得以确立；最后，地方自治体与国家行政组织合二而一，成为国家行政系统不可或缺的组成部分。”后来，英国所有的地方自治体都成了公法人，所有的地方政府都成了地方自治体，地方自治与地方政府在英语中成为同义词。18
清末民初的地方自治在实践中虽然由于种种原因而归于流产，但短暂的实践在中国地方行政史上留下了许多值得思考的东西。1905年清政府废科举制，整个封建统治的制度体系受到致命的冲击，皇权亦岌岌可危。为了加强国家对乡村社会的控制，光绪34年（公元1908年）清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，采取了一些划分皇权与社会地方权力界线的措施，规定乡村政治结构由保甲制变为乡（镇）——保甲制，乡成为县以下的基层行政建制，由依法产生的代表会议和乡（镇）公所管辖，其下实行保甲制。后来民国初期，从袁世凯到北洋政府又颁布了一系列自治条例，基本上沿袭了清末的制度安排，只是否定了宗法性质的保甲体制。19我们看到，在近代历史的转型过程中，在中国试图从传统迈向现代的过程中，当时实行地方自治并非为了地方的自利，也非出于民主的理念，而恰恰是在技术手段和统治能力不足的情况下，国家试图将控制力进一步延伸至乡村的反应。
中国当下正在实践着的村民自治，按照理论设计，本应是一种具有中国特色的基层直接民主制度，“其突出特点是：（1）自治的主体是农村人民群众，而不是地方，不可将村民自治与带有地方自治性的‘村自治’相提并论；（2）自治的决策内容是村民根据国家法律自主管理的本村事务，其范围是与自治单位人民群众利益直接相关的村务，而不包括政务，即国家的政令法规和政策；（3）自治组织本身不是政权机关，不向国家承担财务责任，只行使单一的自治职能；（4）群众自治组织的领导人不属于国家公职人员，而是从自治体成员中直接选举产生，且不脱离生产劳动，只能根据协商享受一定经济补贴。” 但在实践中，“村民委员会实际承担着贯彻落实政务的行政功能。……村民委员会既要处理政务，又要处理村务，扮演着双重角色。”20 这实际上映证出，在现代民族国家体系内，在现代社会中，自治主体不可能摆脱属于国家行政职能的事务，不可能如古代某一个地方共同体的自治。所谓国家与社会、行政与自治的分野只是在抽象层面进行的。
由上，我们可以看出，现代社会中的自治是一种在国家内的自治，它不可能完全脱离国家的治理而独立存在，因此，地方在追求相对于国家的自治空间的同时还必须承担起一部分国家的职能和任务。同时随着国家一体化甚至全球化程度的加深，地方自主性越来越弱，自治与行政的交融必然会更加密切。
综上，无论是市场条件下的行政化还是现代社会中的自治化，本质上都要求政府（自治组织）必须承担起一定的职能，这些职能是发展市场经济和现代社会运转所必需的，同时这些职能又是有限的，它基本上以提供社会所必需而其它组织又无法“替劳”的公共产品为界。在现代社会，除了这些基本的服务之外，还需要有更阔的空间和更多的服务。一方面出于抵制国家权力过分干预的需要，一方面为了有更为丰富的社会生活，有必要在国家之外形成一个独立的民间社会，在社会的领域里实行自治。因此，在这，无论行政化还是自治化要追求的一个目标是：在国家与社会、行政与自治之间划出一条界线，使之更好地服务于现代国家和现代社会的需要。行政与自治是现代生活这个统一体中所必需的两个方面。
四、 精英自治还是村民自治
精英自治和村民自治，如果说在古代社会有着质的区别——一个为贵族制，一个为民主制，在现代社会，在实践中二者已难以有质的区分。理由如下：1）在现代社会，在启蒙和理性化的冲击下，任何公共权威的获取和合法性的产生都必须诉诸民主的方式——不论这种方式是真实的还是打着民主的旗号。（在下文将进一步论述） 2）在现代社会，由于种种原因，已不可能有纯粹意义上的直接民主——如古代社会一样由共同体全体成员一起共同治理或以抽签方式轮流进行。现代社会的直接民主顶多也只能以直接选举的方式选出其人。21 因此，在现代社会，二者在形式上是一致的——都是选出一部分人来处理公共事务，而且一般都会采用民主的形式；二者在实质的意义上也会趋于一致——最终选出的也都会是精英，都会是在现代情境下所认可的一种人。22
地方公共权威的产生自古及今大致有三种方式：一是来源于实践中担当治理责任的的过程，如中国传统的士绅获取权威的模式；二是来源于地方性分权的贵族传统，即地方自治传统地由一部分贵族精英承担，如西欧的领主治理模式；三是来源于代议民主，即通过选举的方式获取。
第一种模式已经不可能再现，理由是：（1）传统国家与现代国家两套治理系统存在本质区别；（2）相关制度和环境的不同。如与士绅权威获取有很大关系的传统的宗族制、文化伦理体制、集体公产制已不复存在或相当微弱。以前获取权威的许多职能现在事实上已成为现代政府不可分割的一部分。再者传统社会人口极少流动，而现代社会的组织和结社在结构上与传统社会是极不相同的。（3）现代自治的内涵和功能（参看上文论述）。
第二种模式有赖于一种优良的传统，而且固定地由一部分人担当与现代以来的价值追求是相悖的。
再看第三种模式。从形式上来看，现代公共权威的合法性来源只能从民主（选举）的方式获取，且不论其效果如何——是真实的还是虚幻的。
那么，问题的实质便不在于通过这种或那种形式选取出一部分人来治理。真正有利于乡村幸福的本质还在于建立一个什么样的共同体。这也正是卢梭等经典作家揭示出问题的关键所在。从柏拉图到卢梭、孟德斯鸠，本质上说政体形式并不重要（各种形式各有其优点和针对性），核心在于共同体的性质是什么，是否体现和执行了共同体的意志和利益，是否在追求多数人的幸福。而具体采用何种治理形式，取决于一个地方的传统、习俗、人情、习性，甚至地理环境、气候等。
无论从马克思主义关于统治实质的理论，还是从精英理论揭示出的实际状况来看，主观地在乡村试图构筑一个阶层由其来承担起治理的功能是不现实的。因此，结论是：既然无论通过什么形式最终治理都是由一部分精英来承担，既然现代权威的来源都不得不通过民主的方式来获取，而且从张静在《基层政权》一书中揭示出的“局部地方专制主义”的结构性根源23来看，通过性分权的的代表性自治无疑是合理的选择。因为，解决乡村社会冲突、消除“局部地方专制”的关键——改变公共权威与其社会基础的利益关联在现代只能运用选举的方式通过政治市场来解决。这样，舍象了精英自治和村民自治的表面纷争，从中国目前的实际情况和乡村面临的困境出发，民主化应是今后乡村体制改革努力的方向。
五、 结 论
综上，本文的结论是：“市场条件下的行政化”和“现代社会中的自治化”其本质取向和内在要求是一致的。在现代社会，精英自治和村民自治在实践中无论从形式还是实质意义上都会趋于一致。有必要超越行政化与自治化的二元对立，也有必要跳出精英自治和村民自治的表象分歧，从大的方面认识中国乡村的现状和历史走向，从大政治的视野构筑适应中国乡村的政治体制。
笔者认为，自治化和民主化是今后乡村治理发展的方向，但在进行具体的政治设计时必须认识到中国的特殊国情。
六、 余 论
马克思曾说：“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化的发展 ”24 社会的经济结构将决定我们可能构造的政治形式。
著名的中国研究学者杜赞奇在分析“国家政权内卷化”时也提出“与法国等成功的国家相比，为什么那些失败的国家政权未能克服经纪层的腐蚀瓦解力量？是不是因为当展中国家的政权扩张超过了其经济发展？”25 他在《文化、权力与国家》一书中最后得出结论：“在20世纪以农业为主的社会中，当国家政权的职能及人民对政权的期望迅速增长，即其增长速度超过人均收入的增长速度之时，对政权建设的要求便会产生与早期政权建设大不相同的一系列问题。在早期，国家政权的扩张与当时的社会、政治和经济等其他方面的发展是有机一体的。”26
笔者认为，在思考解决乡村问题以及为未来的乡村进行政治设计时，必须考虑我们国家乡村的现实情况以及在可预见的将来所可能有的生产方式和生活方式。我们至少可以设想，从目前广大乡村的现状以及现有的政策和方向出发，我们的乡村将来会是什么模样（仅从生产方式看）？象欧美或象日本、我国台湾一样吗？不大可能。或是整个内地都能发展成目前沿海发达地区这个样式？也似乎不太现实。试想，如果在很长时间里我们的大部分地区仍然不得不采取目前这种小农式的耕作和经营模式，那么，我们的治理方式可能变到哪里去呢？我们也许仍将不得不在很长的时间里在现有这种矛盾和困境中拼搏奋斗。
在发展经济学中，关于工业化和农业现代化问题有许多理论模型，但概括起来，无非是通过各种机制将农业人口转移（如通过城市化吸收农村剩余劳动力，或就地通过农村工业化解决剩余劳动力，从而提高农业生产率）。但中国的特殊国情恰恰在于中国是一个大国，而且是一个人口大国，一个农业人口占绝大多数的人口大国。是大国，她必须保持稳定，必须稳定粮食生产；是人口大国，这就意味着中国在相当长一段时间内不可能将农村的大部分人口转移，从而走西方国家和大多数发展中国家通过工业化、城市化吸收掉农村剩余劳动力进而实现现代化的道路。也就是说在相当长的一段时间内，中国的大多数农村地区也许还不得不维持和依靠目前这种生产方式。尽管我们会有变化，会有很大的发展，但这种生产方式还难以有一个根本的改变。在此背景下，我们的制度安排，尤其是政治方面制度的设计必须而且也必然要受制于这个大的前提。由此，从政治的逻辑推演，我国现阶段乡村基层政权建设的政策路径选择应该包括两条：一是在发达地区实现了工业化、市场化的乡村的政权建设；一是在广大传统的乡村现代化进程中的基层政权建设。在一些发达地区，尽管经济上与传统的农业生产方式已经有了质的区别，但其基本的生活和组织方式仍然是乡村的，与现代化城市相比还有很大差别。在这些地区可以先行探索新的组织管理模式。而在广大的传统乡村，也需要探索新的更能促进发展的治理模式。但在进行政治设计时，必须注意连续性和稳定性。如果说政治学要研究和解决的问题包括两个方面：保持稳定和促进发展的话，那么在此首先要考虑的一条原则应是保持稳定。尽管二者乃是辩证统一的。
注释：
1 以上分类只是从大的方面进行概括，具体到每一位学者又有细微的区别。详细观点可参看：如徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年版；王振耀等：《中国农村村民代表会议制度》，中国社会出版社，1995年版；王振海：“论中国的农村基层群众性自治制度”，《学术季刊》1998.2；陈明明：“乡村政治发展：自治与政治调控”，《复旦学报》(社会科学版)， 1999年增刊；刘晔：“乡村治理的结构性变迁”，见 陈明明 主编：《革命后社会的政治与现代化》，上海辞书出版社， 2002；张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000；王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社，1991；沈延生：“村政的兴衰与重建”,《战略与管理》1998.6；党国印：“村民自治是民主政治的起点吗？”，《战略与管理》1999.1；：“农村基层地方恶势力的兴起”，《二十一世纪》1996.3等。
2 如罗兹曼主编的《中国的现代化》一书认为，通过必要的组织手段提取资源和进行社会整合的能力是一国能否顺利推进现代化的关键。“中国人的潜力从来就没有被发挥出来，从而去缔造一个有足够力量来调集资源并采取协调行动的强大国家或一个生龙活虎的社会。” “在日本和俄国，就这些与中国相类似的现代特征在17、18世纪以及19世纪初期的演变而言，它们还同时伴随着集权化日益加强和资源向都市更大程度集中的这样一种过程。很明显，在中国，无论是中央政府或地方政府，在克服地方分权化模式方面，都没有发挥出日俄两国政府那样的领导作用。” 中国进行大规模资源积累受到三个重大的不利因素的制约：一是在人口已经密集的中国，人口的持续增长意味着利用传统资源来扩大剩余产品的基础正在削弱；二是中国政府没有采取新的政策来促进都市集中，其上层精英仍散居各地，城市网明显地处于分散状态；三是中国社会中占压倒优势的是以家庭为中心的组织，缺乏能够起到抗衡作用的中间组织，资源也分散在各地。除家庭和宗族的联系之外，可以进行控制和协调的基础一直就很脆弱。参见：(美) 吉尔伯特·罗兹曼 主编：《中国的现代化》，国家社会科学基金“比较现代化”课题组译，江苏人民出版社，2003. P195-196；P124-125；P163-164。
3 亨廷顿在他的《变化社会中的政治秩序》一书中认为：现代化进程中中央集权、民族融合、社会动员、经济发展、政治参与、社会福利等同时向政治体系提出要求，政府机构无力解决。尤其是随着公民文化水平提高，大众传媒和通讯的发达使民众有了政治参与的可能和愿望，但“一个国家在政治制度化方面的落后状态，会使对政府的要求很难——如果不是不可能——通过合法渠道得到表达，并在该国政治体系内部得到缓解和集中。因此，政治参与的剧增就产生政治动乱。”他得出：“社会动员/经济发展=社会颓丧；社会颓丧/流动机会=政治参与；政治参与/政治制度化=政治动乱”，现代性产生稳定性，而现代化却产生不稳定性。因此，后发国家实现现代化必须要有一个强有力的政府来制衡政治参与和政治制度化。参见：塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店，1989. P51
4 张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000. P294
5 王沪宁老师在《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》一书中认为，改革开放以来，随着物质生产力的发展，引起了乡村财产、行为、组织、身份和文化方面的转换。其表现为村落家族文化的回复和扩散，使原有秩序和体制受到冲击，导致基层组织与社会体制“脱钩”，影响了社会体制的通贯性和社会的整合，即所谓“村梗阻”现象。为了适应变化了的乡村，使基层组织与社会体制更紧密地结合起来，消除“村梗阻”现象，必须进行体制创新，包括增加资源、稳定核心、坚固基层、扩大手段、扶助乡政、理顺人事、完善规范和加强监督等八个方面。王老师分析到，中国是一个传统的农业社会，过去的年代里，社会调控一直呈一种较为松散的状态。历史上，最大的问题在于缺乏中间组织，因而，资源无以聚集，社会无以快速发展。自1949年以来，中国逐渐建立起强而有力的社会体制，一直渗透到基层，中间层次的组织作为中央调控的直接依靠，越来越强而有力，并通过各种方法和体制把基层联结在自己的调控体系之上，从而实现了政治上的一体化。这套体制的建立初期，显示了其对经济发展的巨大推动作用。但乡村改革之后，各种变化导致了基层从社会体制脱钩的趋向，使整个社会体制呈现一种头重脚轻的阵式，出现无序和混乱，资源无法聚集。在论及坚固基层时，他认为，“应当在体制上做出调整，使社会体制的触角能够延伸到村或自然村的生活中去。” “从目前乡村变化了的生活方式看，将社会体制的下线延伸入村是必要的。”参见：王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社，1991. P263-278；P273-274。
6 关于“局部地方专制主义”可参见张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社 2000。第287-295页。
7 关于“政权内卷化”可参见 （美）杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》P51及P185，王福明 译，江苏人民出版社， 2003.
8 黄宗智在《中国的“公共领域”与“市民社会”？》一文中根据哈贝马斯“公共领域”的概念提出“第三领域”的概念来分析中国问题，认为“它是价值中立的范畴，可帮我们摆脱哈贝马斯资产者公共领域那种充满价值意义的目的论”，“可更为清晰的界分出一种理论上区别于国家与社会的第三区域”，这个区域“具有超出国家与社会之影响的自身特性和自身逻辑的存在。” 在分析当代中国时，他的“第三领域”主要指“在这样一种社会政治体制下，这些实体（指众多内部联系高度紧密但彼此联系却松散的实体——笔者注）的行政领导便成了居于国家与社会之间的第三领域的一种关键地带。正是在这一地带，国家联合社会进行超出正式官僚机构能力的公共活动，也是在这一地带，新型的国家与社会关系在逐渐衍生。这里是更具协商性而非命令性的新型权力关系的发源地。”参见：黄宗智：《中国的“公共领域”与“市民社会”？》，见 邓正来 主编《国家与市民社会—— 一种社会理论的研究路径》，中央编译出版社，2002. P428-430；P442。
国内有学者对此概念作进一步发挥，认为“第三领域这个概念没有合理吸收哈贝马斯关于公共领域文化基础的探讨，而后者对中国乡村社会的分析具有至关重要的意义”，因此提出“中介领域”的分析框架：“（1）中介领域是介于国家与社会之间发挥中介作用的区域，同时受到国家与社会的影响，但是中介领域并不会消融到国家或社会中去，国家的限度和社会的需要之间的落差决定了中介领域是具有超出国家与社会之影响的自身特质与自身逻辑的存在；（2）中介领域是乡村精英运用公共权力的有效空间，这种权力的运作是通过组织化的渠道实现的，其公共职能的范围是大致稳定并逐步扩展的，中介领域从传统到现生着结构变迁并趋于制度化发展；（3）中介领域的存在基础在于独立于国家的自治性，国家的认可，对政治生活的参与以及中介领域的有效自治以防止其陷于无序；（4）中介领域的合法性基础在于公民意识的普及，法治精神的成长，文化传统与社会生活模式的协调。”8 由此勾勒出中介领域的结构特征、合法性基础和该领域自治的承担者——乡村精英。乡村精英是国家与社会权力互强的中介力量，他们既是社会主流价值理念的感知者和认同者，也是乡村共同体利益的代表者和维护者。因而主张：乡村治理需合理借用乡村本土资源，“精英民主而非直接民主，村自治而非村民自治是更为符合乡村实际”。参见：刘晔：“乡村治理的结构性变迁”，载 陈明明 主编：《革命后社会的政治与现代化》，上海辞书出版社， 2002. P265-268。
9 见 燕继荣：市民社会与民主化的“双边进程”，《东方论坛》1997.2
10 参见 张仲礼：《中国绅士——关于其在19世纪中国社会中作用的研究》，李荣昌 译，上海社会科学院出版社，1991.
11 陈明明：“乡村政治发展：自治与政治调控”，《复旦学报》(社会科学版)， 1999年增刊
12 张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000. P4
13同上 P291-292
14 通过建国后几十年的努力和改革开放以来的发展，我国已建立起比较完善的国民经济体系，资金的来源已不再依靠乡村，而面临的问题主要是乡村自身的发展。从已有数据来看，目前从乡村提取的资源主要用于维持一级政府存活的需要。“目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100-200人之间，有的甚至超过500人，乡镇政权人员臃塞，乡镇财政负担沉重。据对全国81个农民负担监测县调查，乡镇平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元，乡镇财政濒临破产。——参见 于建嵘：乡镇自治：根据和路径，《战略与管理》2002.6
15 一方面在技术上可以不再如中国传统社会那样必须依靠一个经纪阶层来贯彻国家意图（有关此可参看 杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》，王福明 译，江苏人民出版社，2003.），另一方面，在财政上支持一个这样的官僚队伍根本不成问题（可参见沈延生：村政的兴衰与重建，《战略与管理》1998.6 P24)。
16 借用韦森教授对institution 的翻译——见《文化与制序》，上海人民出版社2003年版。
17 沈延生：村政的兴衰与重建,《战略与管理》1998.6
18 沈延生：村政的兴衰与重建,《战略与管理》1998.6
19 于建嵘：乡镇自治：根据和路径，《战略与管理》2002.6
20 徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年版。P45、213
21 关于古代社会和现代社会的差异及其实现自由方式的不同可参看：[法] 邦雅曼·贡斯当，
《古代人的自由与现代人的自由》，商务印书馆，1999年版。
22 关于权力的几种合法化类型以及此问题富有启发的讨论可参看：[德] 马克斯·韦伯，《经济与社会》上卷，商务印书馆，1997年版。[德] 罗伯特·米歇尔斯，《寡头统治铁律》，天津人民出版社，2003年版。[美] 乔·萨托利，《民主新论》，东方出版社，1993年版。马克思关于阶级统治的理论也有助于我们思考这个问题。
23 张静认为乡村社会的冲突不仅仅同当地经济发展状况及基层政权的行政效率有关，而且有着更为深层的结构和制度性根源。基层权威和社会利益关联的分离是基层低度稳定的结构原因，而与基层相关的制度即各种权利的配置规则方面（如政治、经济、法律方面的控制权）则延续和巩固了这种不平衡的结构关系。见 张静：《基层政权——乡村制度诸问题》，浙江人民出版社 2000。第287-288页
乡村治理的思考篇4
太湖流域古镇空间研究回顾
徐宿连大叉手传统建筑技艺特色
金其铭对江苏农村聚落地理的研究
社会学视域下的苏南乡村研究
江苏文化遗产解读的探索与思考
基于南京江宁区金花村的实证分析
江苏省镇村布局规划的实践回顾
南京市村庄环境整治的探索与实践
无锡市村庄环境整治的探索与实践
溧阳市村庄环境整治的实践与思考
历史文化名镇名村保护的迫切性
美丽中国:江苏乡村人居环境改善实践
乡村是中华民族重要的文化根基
高淳村俗文化生态保护实验区规划探索
地理学对江苏乡村研究的溯源与发展思考
快速乡村城镇化背景下的古村保护与发展
对当前我国乡村规划实践的反思和展望
政府统筹、村民主导的新农村改造规划
“生活圈”视角下的村庄布点规划研究
村·屋·人——常州市乡村人居环境初探
华北村庄环境改善实践——以邢台市为例
苏州西山古村落特色空间格局保护与产业发展研究
当代语境下的乡村调查—“2012江苏乡村调查”
城乡发展一体化视角下的江苏村庄环境整治研究
基于村庄空间演变内生动力的村庄布点规划探索
论中国城乡建设用地流转的本质与系统
法国乡村建设政策与实践——以法兰西岛大区为例
从慢城到慢村——一种美丽乡村发展模式的探讨
镇江乡村物质空间环境的多样性与动态性解析
省域乡村旅游重点发展地区选取方法初探
诗画江南——常州市村庄整治规划之“特色”思考
精心规划建设让城乡差别化互补协调发展
修得起,回得去——浙江省桐庐美丽乡村考察感想
江苏省村庄环境长效管理模式及经费筹措机制研究
南通市农村环境“四位一体”长效管理的探索与实践
乡村人居环境整治过程中多样化、宜居化提升方法研究
村庄环境整治中的特色塑造——以南京市佘村为例
小村庄大战略——推动城乡发展一体化的江苏实践
太湖流域水网密集地区村落公共空间演变的影响因素研究
村落空间的生长与自我修复——基于溧水诸家村的调查与思考
驿路要冲,圣裔名村——南京市漆桥村历史文化价值研究
礼社古村落养老旅游开发——历史空间的当代创新应用
原乡·新生——以无锡阳山镇为例探索美丽乡村建设思路
充分发挥广大农民群众在村庄环境整治和长效管理中的主体作用
乡村治理的思考篇5
key word: Village government Government pattern Two committees relate The Basic-level organization constructs
我国是农业大国，并处在由传统的农业社会向现代工业社会的转型关键期。如何在新的时代背景下，构建一条既能适应中国国情又能在社会主义新农村建设中发挥低成本、高效率治理效利，需要在现有基础上对乡村治理模式进行某些修正与改革。回顾我国乡村治理的历程，不难发现我国乡村治理模式在取得一系列成果的同时也存在着某些不足和缺陷。
一、乡村治理模式的研究
目前学界对乡村治理模式问题的讨论大致形成两种观点。一是肯定乡镇机构政权性质、支持村民自治的，可称作“理想村民自治”的各种乡村治理模式,期望乡村社会治理实现“理想”的飞跃；二是对我国村民自治的实践和理论进行批判,甚至对乡镇机构的政权性质加以否定,进而提出总体上可称作“去村民自治”。
具体讲,“理想村民自治”乡村治理模式主要有:1.县政・乡派・村治模式。乡成为县的派出机构,专门从事县政府委托的任务。乡长由县长委任。村民委员会的主要任务是搞好村民自治,村内公共事务及支出由村民会议或者村民代表会议决定,村委会直接对本村村民负责。2.乡派镇治模式。把乡级政权改为县政府的派出机构,扩大镇的自,将镇改为市以下的基层地方自治单位。在此基础上考虑双轨制即县―乡―村、市―镇―社区体制的可行性。3.乡派镇政模式。在乡设立县级政府的派出机构,在镇设立一级政府,同时应提高现行的建制镇标准。达不到新建制镇标准的仍以农业为主的消费型镇则恢复为乡建制,将原政府改为乡公所或办事处等派出机构。
“批判村民自治”的模式主要有:1.乡镇自治模式。在村自治基础上实行乡(镇)民自治。目前撤销乡镇政权的时机已经成熟。一是机构重叠，乡镇级政权已经有名无实；其二，乡镇政权作为中国预算外收入的最大消耗者已变成纯消费性机构,对其撤销可减少农民负担,并可由乡村农民自治体和农民组织填补其权力真空。2.乡治・村政・社有模式。
中国在未来应当实行两级地方自治,以现在的直辖市和地级行政建制为上级地方自治体,以市、镇、乡、坊为下级地方自治体。乡镇作为社区自治体,由地方自治体依法设立,其职能以社区服务为主,行政决策为辅。乡镇长由选民选举产生。在村一级设立乡镇政府派出机构――村公所，其成员由乡镇政府委派。行政村设立议事机关――村民代表会议，听取村长工作报告,提供咨询意见,议决村内公益事项,包括提出罢免村长的建议等。社有是指通过立法明确规定农村土地属村社所有。未来的中国村社是社区自治体(市、镇、乡)的一部分,是管理和依法处置其辖区内的农村土地及其收益的社区法人,但村社的职能只限于专门的土地管理和收益分配职能。村社设立村社大会和村社委员会；后者是村社的法人代表,其产生方式与现有的村民委员会完全相同；村社委员会成员为无给职,不脱离生产。
二、对农村基层治理组织建设的思考
新农村建设是一项系统工程，需要从政治、经济生产、管理、资本运作、消费、保障、教育等涉及农村社会政治经济组织和个人实际行为机制形成的多方面综合入手，辩证施治。
农村政治组织制度创新又是其重中之重。
一是农村的政治指导思想创新。新形势下加强党的基层组织建设应着重把建设的重点放在提供政策服务和监督而不是继续插手农村公共事务和村民自治事务上，要尽快实现基层党的组织从领导角色向服务、监督和保障角色的转变。
二是农村干部考核和选拔制度创新。现行的公务员序列的行政管理体制，对干部的激励主要体现在事业留人即职务的提升上，但考虑到客观的经济社会环境对人的主观思想和行为的影响很大，这种传统的激励体制存在很强的负作用。现实中为什么买官卖官的行为屡屡发生，就在于干部的职位已成为一种权力符号和生财的资本，导致其本身亦是有价的。职务的提升并不能带来正常经济收益的合理增长，在缺乏监督的情况下，促使掌权者滥用权力谋取私利的动机上升，从而不但给事业造成损害，而且也危害了干部队伍的健康肌体。有学者提出，新农村建设中促进基层组织建设应加强村级班子建设，要配全配齐村干部队伍，将其纳入公务员序列。笔者不赞同此观点。基于以上原因，我们有必要认真反思现行干部考核和使用机制，可充分借鉴沿海发达地区干部队伍建设经验，先把农村干部队伍建设工作切实抓好搞活，真正发挥新农村建设的骨干和带头人作用。而且通过对经济精英政治权利的认可也更能促进其在农村区域产业带动上的积极性和主动性发挥。另外，在干部的考核上，则应以发展生产、带动示范的效用发挥和实际贡献作为主要考核标准，以自治组织和成员实力的壮大为基本判断依据。同时，努力培育农村不同利益主体（各种经济和社会组织、实体），积极发挥它们作用，明确监督权限，切实构筑干部依法执政和提供服务的监督机制。
在农村基层组织建设创新方面，山东聊城的村庄联合共建、完善村民自治（简称“联村自治”）作出了有益的探索。他们发现,许多基层组织都或多或少存在领导经济的手段弱化、人才短缺、传统观念和宗族势力妨碍工作开展、没有足够收入兴办公益事业等诸多问题，因而创造性地提出了“联村自治”构想。这不但使农村基层组织建设立即焕发新的生机，而且真正能实现农村经济社会的综合发展。究其原因，一是联村班子建设可以避免单一村庄选举中人情关系和宗族势力对干部人选的干扰，在更大范围内实现人才与管理资源的二次整合，提升组织战斗力；二是通过合作有利于扩大优势产业、打造发展新优势、加快共同富裕；三是实行联村为农民在更大范围内参与经济、社会和民主自治活动开阔了视野，提供了经验；最后，联村自治还有利于村域之间建立有效协作机制，促进农村教育、医疗、基础建设等公共事业的稳步发展。可以说，山东聊城的联村自治是目前我国在新农村建设上的可贵实践，它突破了过去在发展模式上片面追求“破”的思维框框，真正找到了长期以来困挠基层组织建设和民主发展的问题症结，用新的思维模式实现了对现行体制最大化的改良效果。
还有农村基层组织建设一个值得探讨的重要话题就是农村两委关系及其各自职能定位。 “两委矛盾”提法混淆了村党支部与村委会两种不同组织的性质与角色以及党支部书记和村委会主任个人与组织的区别，忽视了两个组织在人员构成上交叉重合的事实，因而不可避免地要陷入党支部与村委会“矛盾、冲突、对抗”的思维陷阱，忽视两者之间妥协、协商与合作的可能性。对于村委会与党支部关系，有人总结了三点:其一,村委会需在党支部领导下工作，由基层党支部发挥核心作用，村委会越发展，村民的民主意识越强，越要强化党支部的领导；其二党支部与村委会可以是“一套人马,两块牌子”,同时发挥党支部的领导作用与村委会自治作用，组织设计是党支部副书记兼任村委会主任，保证党的领导与村民自治的结合；其三，实行村自治，削弱党的领导，村民自治与党的领导具有相互矛盾的关系。对于两委关系，徐增阳和任宝玉认为，农村两委关系体现的是一种特殊类型的党政关系,是目前中国政治体制的一个缩影,事实上也是多重关系的交汇点。在村庄政治层面，村支部不仅仅是对村庄公共生活进行政治领导,即实现政治领导权,更重要的是扮演了国家行政机构的角色,行使的是国家行政权力。因为几乎所有上级下达的任务,即“政务”,如计划生育、征兵、征购粮入库、收缴税费等都是由村支部组织实施的。乡镇与村里每年签定目标责任书的第一责任人往往都是村支书。乡镇干部下乡布置或检查工作也是直接与村党支部书记打交道。实行村委会直选后,村委会干部特别是村委会主任的当家人角色意识和维护村民利益的保护人角色意识明显增强,而支委会特别是支部书记还更多地扮演着上级政府“人”和“赢利型经纪人”角色，村干部双重角色的矛盾和冲突外化为村两委特别是书记和主任间的矛盾和冲突。因此从某种意义上讲,两委关系的实质又是国家行政权力与村民自治权力的关系,是政务与村务的关系,是国家和农民的关系，两委冲突的实质就是上述紧张关系的外显。
三、结论与思考
在新农村建设过程中，完善乡村治理机制的探索，创造出新的经验。一是突出农民的主体地位。乡村的发展和治理要靠生活在其中的各种组织和农民群众，特别是要发挥农民群众的作用，最好能形成一种能行之可行有效制度。有了这种制度保障，农民群众就拥有了在乡村治理过程中发挥作用的平台，有利于强化农民在乡村治理中的主体意识，逐步培养农民的主体地位。二是整合乡村治理资源。建设社会主义新农村是实施城乡统筹发展战略的重要举措，它的目标是逐步缩小城乡发展差距，以至最终消除城乡差距，改变长期存在的城乡二元结构。同时，在新农村建设过程中还要注意乡村内部在发展和治理上存在的差距。整合乡村治理资源，发挥强村对弱村的带动作用，有利于缩小农村内部发展差距，是保证新农村建设顺利进行的重要措施。三是大力发展农民合作组织。国内外经验表明，发展农民合作组织对推动农村各项工作发展具有积极作用。合作组织是培养农民民主意识和民主习惯的学校，是民主进入乡村的一个助力，应积极发挥合作组织在乡村治理、建设和谐社会中的作用，鼓励和支持其参与农村的某些公共服务，如农村公共卫生、养老、农村治安及道德教育等。
当然，乡村治理还面临着一些新的问题，比如在取消农业税后如何维持乡村两级组织正常运转，如何积极稳妥地推进农村综合改革，如何在合作组织快速发展的背景下正确处理合作组织与村两委的关系等等。这些问题在建设新农村的进程中有待于进一步深入研究。
总之，构建适应中国乡村的治理模式仍是应对当前乡村问题的关键所在。在今天的新农村建设中，政府作为建设的推动者，在中国乡村治理模式中扮演着举足轻重的角色，也是推进中国乡村向现代转型的主导力量。同时，乡村作为更广阔的社会系统的组成部分，需要充分吸纳各种社会资源，整合有益力量，打破长期形成的城乡二元结构，实现乡村与外部社会的支撑发展，各种社会力量的广泛参与依然有着不可替代的重要作用。构筑适应中国乡村的治理模式，更要尊重农民的主体地位，关注农民最关心、最直接、最现实的利益问题，构建以农民为主体的积极参与机制，让农民真正地“动”起来，在有效发挥政府作用的同时，充分激发乡村社会内部的活力和创造力。惟其如此，我国的新农村建设才能不断向更深更广的领域突破。
参考文献：
[1]徐勇.建构“以农民为主体，让农民得实惠”的乡村治理机制，《理论学刊》，2007年第4期
[2]王培刚，庞荣：国际乡村治理模式视野下的中国乡村治理问题研究，《中国软科学》，2005年第6期
[3]张晓山.简析中国乡村治理结构的改革，《管理世界》，2005年第5期
乡村治理的思考篇6
文献标志码：A
文章编号：1002-7408（2015）05-0025-04
基金项目：国家社科基金2012年度青年项目“西部多民族地区城乡结合部治理研究”（12CZZ057）;国家哲学社会科学2013年度青年项目“西部民族地区贫困县政府公共服务能力研究”（13CZZ026）。
作者简介：陈自强（1981-），男，四川宜宾人，贵州民族大学管理学院副教授，华中师范大学政治学研究院政治学理论博士生，主要从事政治学基本理论和农村政治研究。
我国乡村民主政治建设经历了漫长而艰难的发展历程，取得了显著的进步和成绩，对国家的民主政治建设产生了深远影响。但是，应该指出的是，我国乡村民主政治建设也面临诸多条件的制约和发展的困境，需要对其进行研究和破解。通过回顾其发展历程，对照其现实状况，笔者认为，如果要继续深入推进乡村民主政治建设，很有必要从政治资源视角进行反思，探讨其出现困境的内在原因，并有效集聚起所需政治资源，重建适宜的良好政治生态。
一、困境：乡村民主政治建设的政治资源忧思
乡村民主政治建设作为基层民主政治的一个组成部分，是目前学界关注较多和研究较为深入的焦点问题。并且，已经有较多的研究成果产生，其研究的角度广泛地分布于人类学、社会学、政治学、史学和经济学等诸多学科领域。这方面有代表性的成果如王沪宁的《当代中国村落家族文化――对中国社会现代化的一项探索》、徐勇的《中国农村村民自治》、王铭铭的《村落视野中的文化与权力》、肖唐镖的《多维视角中的村民直选》、吴毅的《小镇喧嚣：一个乡镇政治运作的演绎与阐释》、于建嵘的《岳村政治――转型期中国乡村政治结构的变迁》、季丽新的《中国乡村社区民主政治建设》等。这些研究无疑为思考乡村民主建设提供了思想智慧和洞见。
但是，现有的研究成果从村民自治、政治文化、经济根源、宗族、精英人物等角度考察乡村民主政治建设的研究较多，而从政治资源角度考察乡村民主政治建设的研究较少。并且，对于乡村民主政治建设的制约因素和发展困境的反思，无论是从乡村民主建设的内部因素，还是从外部因素如宗族影响、封建主义残余、短缺财政等方面的阐释来看，这些视角和理论对于准确把握乡村民主建设的症结还有其局限性。而政治资源视角则为厘清乡村民主政治建设的制约因素和发展困境提供了一个合理解释进路，因而有必要从这一角度对其进行分析和阐释。
对于政治资源的含义，美国学者罗伯特・达尔认为：“政治资源是一个人可以用于影响他人行为的手段。因而政治资源包括金钱、信息、食物、武力威胁、职业、友谊、社会地位、立法权、投票以及形形的其他东西。”[1]而国内学者则侧重从国家或政治共同体意义上对政治资源进行界定，认为：“政治资源是指能够使政治行为主体对政治客体发生作用，从而影响政治变迁、维护政治稳定、推动政治发展的物质与非物质因素的总和。”[2]乡村民主政治建设中遇到的困境，如村民民主管理、民主监督困难重重、[3]民主实践中的权责不清和权力运行的体制摩擦[4]等，均可以从政治资源角度找到症结和缘由。因为，现有政治资源的不合理配置、政治资源的流失和政治资源的供给不足，才使得乡村民主政治建设面临难题和困境。究其实质，乡村民主政治建设遭遇的是政治资源困境。这主要表现为：
第一，乡村民主政治建设的政治文化资源贫乏。政治文化是指“一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和情感”。[5]政治文化的构成要素包括政治认知、政治情感、政治价值、政治判断等方面内容。由于传统中国社会长期处在专制主义王权统治之下，乡村社会中的臣民心态和权力本位思想也就较为严重，并积淀到该社会群体的集体意识的深层结构之中，这样就缺乏对民主架构和民主程序的基本理念和政治认知，对民主运行机制缺乏亲和性的政治情感，难以在政治生活中形成健全而理性的政治判断。传统家长制作风较为盛行的乡村社会，也就难以产生对不同意见宽容的政治心理，而对现代民主政治而言，容忍不同意见的政治文化构成了其基本条件。[6]因此，乡村与民主政治相适应的参与型政治文化或者是公民文化等政治文化资源就显得较为贫乏，不能为乡村民主政治建设提供充足的政治社会化和政治认同资源。同时，政治文化资源的贫乏也影响了民主政治运行获得意识形态资源的支持和伦理道德资源的支撑。
第二，乡村民主政治运行的制度性资源不足。制度是一种稳定的、不断重复的、受到尊重的行为模式，制度性资源是设置和巩固民主体制的保障性资源。对于乡村民主政治建设来说，目前现有的制度性资源，主要有作为根本政治制度的人民代表大会制度和基层群众自治制度。这些制度构成了乡村民主政治运行中，基层民众自我管理、自我教育和自我服务的条件，也是其进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等民主政治实践的基石。因此，制度性资源是政治资源的最重要组成部分，是乡村民主政治建设最基本的支撑力量。然而，对于乡村民主政治建设来说，制度性资源是处于不足状态的。乡村民主政治建设中所出现的贿选、两委关系紧张、暗箱操作、党政关系不顺、村自治组织内部运转机制不协调等现象，均与制度性资源不足、制度安排不合理和制度设置不健全有密切的关系。特别对于乡村民主政治建设来说，民利的落实和民力的制约，以及民主机制的运行均需要详尽而细致的政治制度做出规定和安排，这样才能确保乡村民主政治的健康有序运行，才能在分歧与一致之间达成政治妥协和进行理性博弈。显然，现有制度性政治资源对于乡村民主政治建设的要求来说，还有较多需要进行健全和完善的地方。
第三，乡村民主政治发展的动力性资源匮乏。乡村民主政治建设与推动其发展的动力因素密切相关，动力因素的构成状况与力量的强大与否直接决定着乡村民主政治的发展情况。从其推动因素来看，乡村民主政治发展中国家主导的作用不可忽视，正如有学者指出的，乡村民主政治建设中，“实际中起作用的是国家主导的模式，其主要特征是授予和保证农民的投票权利;农村民主一定要在权威与自由、中央利益与地方利益之间保持平衡;村民选举搞得相对好些的地方总是与地方领导即治理精英的强有力的支持分不开的，他们能够巧用民主程序。”[7]换言之，国家力量或政权力量是推动乡村民主政治发展的有力因素。这也符合乡村民主政治的发展逻辑，即“中国农村村民自治，起源于农民的自发创造，经国家认可后又由国家进行推广”。[8]因此，作为乡村民主政治实践主体的广大乡村居民反而在动力资源的构成中居于相对次要的位置，这显然不利于推动乡村民主政治发展。同时，乡村民主政治的长时期运行后，一些深层次的矛盾也逐渐凸现，民主政治的相关性保障条件不足，如法治建设的滞后，乡村居民对于民主政治表现出某种程度的政治冷漠和政治疲态。所以，乡村民主政治发展的动力资源较为匮乏。
第四，乡村民主政治实践的社会性资源薄弱。从组织资源的角度来看，有学者指出：“在当代中国农村，最重要的正式组织就是乡党委和乡政府、村党支部与村委会。乡村两级党政二元结构，实际纳入了国家权力的控制范围，在国家与农村社会之间架设了一条自上而下的行政通道，国家的政策、任务由此直达农户，农民也以此作为利益诉求和利益表达的渠道。由于农村市场经济发展相对迟缓和权力的集中，非正式组织的活动空间十分狭小。”[9]由此可以看出，乡村民主政治建设的社会组织资源是较为匮乏的。尤其需要指出的是，对乡村民主政治建设具有重要积极意义的公民社会的发育是较为迟缓的，这也使得乡村民主政治建设缺乏相关组织资源和利益表达渠道，严重制约着乡村民主政治建设的实践。
二、原因：基于政治生态变革的探究
为何乡村民主政治建设会遭遇政治资源困境？概括来说，其源于政治生态的变革。处于从传统迈向现代的转型时期的中国，现代化的进程导致了政治生态的巨大变革。与此相关，政治生态变革下的一些具体因素则是导致中国乡村民主政治建设处于政治资源困境的缘由。总的来看，这主要体现为：
1传统意识与现念的背离。中国乡村社会传统意识是以自给自足的小农生产为基础的农业文明的产物，而现代价值和现念则是以现代化大生产为背景的工业文明的产物。因此，二者所支撑和建构的社会秩序基础是不一样的。这正如学者林毓生所指出的：“受儒家思想影响的中国人一向认为道德与思想是政治秩序的基础。这种看法与西方民主国家以法治为政治秩序基础的看法，是根本不同的。进一步地说，虽然儒家文化所主张的政治秩序乃由道德与思想构成的观念，是中国知识分子使命感所由产生的精神与思想资源之一;但这种观念，如被僵化地或基教式地（fundamentalistically）坚持着，反而会成为建立法治的阻碍。”[10]同理，传统意识的民本思想、伦理规范、等级意识、宗族观念等，与现念的公平、自由、民主、平等、法治、人权等思想是相背离的。传统意识不仅不能对乡村民主政治建设产生帮助，反而还可能对乡村民主政治建设产生阻碍。如果没有对传统意识进行创造性的转化，不能使其适应现代民主法治社会的需要，就不能为乡村民主政治建设提供思想资源。因此，传统意识与现念的背离使得传统思想政治资源得不到有效利用。
2制度化水平低下的障碍。亨廷顿认为：“制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程。”[11]12衡量制度化水平，亨廷顿认为可以用组织和程序的适应性、复杂性、自立性和凝聚性来限定。[11]13可见，制度化水平直接关系到政治系统对政治输入中的资源和支持的获取能力，也关系到政治系统对政治诉求和利益需要的转化和输出公共产品和服务的能力。对于乡村民主政治建设来说，低下的制度化水平无法吸纳被动员起来的政治参与，不能对政治资源加以有效利用和转化，不能对社会环境的挑战做出回应，这势必影响到政治系统的稳定，也势必影响到政治系统得以存在的物质基础和合法性基石。乡村民主政治建设的政治资源困境，在很大程度上就与之相关。
3乡村精英的流失与利益结构的差异性。根据美国学者拉斯韦尔的观点，精英通常被认为是在社会价值和资源的分配中取得最多的人，或者是在某一社会中占据高级职位的人。由此，乡村精英则是指那些在乡村中能够在政治、经济或文化上享有较高地位和具有较强影响力或支配力的人。就其类型划分来看，有学者将其分为体制内精英和体制外精英，具体而言，体制内精英包括村支书和村主任，而体制外精英则包括宗族精英、宗教精英、宗派势力和经济乡绅。[12]乡村精英在乡村政治生活中扮演着十分重要的角色，是推动乡村民主政治建设的权力资源和人力资源。但是，由于中国城市化进程和市场经济体制的确立以及国家政策的调整，使得农村中的土地、资本和劳动力都大量涌入城市。这样，在以青壮年为主体的外来务工人员流动中乡村精英也随之流动，使得农村中的乡村精英流失，这对乡村民主政治建设产生消极影响，使得其面临权力资源和人力资源流失的困境。同时，由于利益结构的分化，乡村中利益结构的差异性使得利益需求多元化，从而造成乡村居民的政治冷漠和政治效能感低下，因而对政治支持性资源的提取产生消极影响。
4乡村社会组织发育程度的不足。乡村社会组织的范围大致包括基层政权组织、自治组织、政党组织、经济组织、社团组织、宗族组织、宗教组织、宗派组织、社会合作组织等。乡村社会组织发育程度的不足主要是从组织的独立性和功能的健全性角度衡量的。虽然乡村民主政治进程的演进，使得正式的国家政权组织系统和政党组织系统向村民自治组织和社会团体组织以及其他社会组织让渡了组织空间和给予了发展的社会基础，但是，有学者指出，这种带有国家赋权方式得以成长的村民组织和其他社会中介组织，是无法抵御政府权力无边界渗透的，也会造成社会组织化程度低下的问题。[13]因此，在这种情况下，乡村社会组织，尤其是乡村自治组织和民间自组织的发育程度不足，导致乡村民主政治建设无法获取足够的组织资源的支持，也无法为乡村民主政治良性运行培育起组织载体和社会力量。
三、出路：政治资源的重构与整合
由于政治生态的变化使得现有的政治资源配置模式面临巨大挑战，一方面现有的政治资源供给不足或是格局陈旧，使得政治资源不能适应乡村社会对民主政治需求的增长形势;另一方面，则是乡村社会民主政治向纵深发展的压力，迫切需要开发和聚集新的政治资源，以满足其建设需要。这样，乡村民主政治建设就面临着双重任务，不仅需要充分重构和整合现有政治资源，而且也需要聚集和整合新的政治资源。这可从乡村民主政治建设资源的重构和整合两个角度加以分析。
1重构。乡村民主政治建设政治资源的重构，不仅针对的是现有资源的优化调整，以及空间布局上的合理配置，而且也针对的是政治资源能获得创新性开发和使用。具体而言：
一是政治资源结构上的重新配置。对于政治资源配置优劣的标准，有学者提出了这样三个标准：“首先，从政治资源实体部分中的经济实体资源来看，判断其配置优劣的标准是看是否能够做到‘物尽其用’。第二，判断政治制度资源配置优劣的标准要看制度资源配置是否尽可能地节约制度交易成本，是否遵循了最小的投入获得最大产出的原则，即‘效益最大化’原则。第三，判断政治规范资源配置优劣的标准是看其配置能否提升主流政治价值。”[14]因此，政治资源结构上的重新配置至少需要三个着力点。首先，政治资源的重新配置需注意成本和收益的计算，并做到政治资源配置的针对性和效率性。其次，政治资源的重新配置需以维护社会公平性价值为取向。再次，政治资源的重新配置需注意理性筹划的周全性。
二是政治资源内容上的创新性开发。政治资源内容上的新拓展，可以在两个向度上展开。首先，在传统政治资源的开发和利用上下功夫。针对如何开发和利用传统思想文化资源，目前国内外的学者均做出了有益探索。海外新儒家对儒家传统政治资源进行挖掘与重新阐释，希冀从“内圣”资源中开出“外王”的现代政治资源。而学者林毓生则将传统思想资源与民主政治和现代法治对接，提出了创造性转化的观点。[15]台湾学者徐复观在如何利用儒家传统政治资源实现民主政治方面做出了有益而深刻的思考。对此，学者肖滨指出徐复观对于“修己”与“治人”的区分值得高度注意，“正如我们已经指出的那样，这虽然是对儒家原则的一项现代修正，然而这一修正的理论意义极为重要，它揭示了儒家传统与自由主义相结合的基本路径指向，即把传统儒家连为一体的修己治人、内圣外王的世界辟为两撅：修己与内圣定位于‘私人领域’，体现的是积极自由，让自主的个人自己选择与决断;治人与外王定位于‘公共领域’，其运作以消极自由为标准，由法治民主提供保障。这样，修己与治人、内圣与外王二者边界划分、领域限定，一方面有利于儒家传统接纳消极自由之观念，另一方面则使儒家传统中积极自由的思想资源（如‘为仁由己’‘正心修身’等）得到新的开发。”[16] 可见，传统政治资源的开发能为乡村民主政治建设提供新的政治资源。其次，引进乡村民主政治建设的外部政治资源。这种外部性政治资源既可能来自于中国其他方面的政治实践经验的总结，如城市基层民主政治建设的经验、党内民主政治建设经验等，也可能来自国外民主政治实践经验的借鉴，如协商民主政治模式对乡村民主政治建设具有积极作用，协商民主作为对自由民主的批判和修补，也能使乡村民主政治运作上增加通过协商、合作方式来产生出公共政策的民主形式，有利于贴近乡村政治建设中乡村基层社会的多阶层、多民族、多宗教和利益多元化导致社会矛盾众多的现实，并能与乡村基层民主的实践相契合。[17]
2整合。乡村民主政治建设政治资源重构之后，还需经过有效整合，才能使得现有政治资源得到有效利用，新旧政治资源得到有效组合。
一是价值重塑。主要是民主共识的形成，对民主价值产生一致性认同，并对乡村民主政治建设奠定观念基础。民主是最不坏的制度安排，只有当大众达成民主共识的时候才能体会到民主政治体制的益处。对于乡村民主政治建设来说，只有通过对民主价值的重塑，把民主的思想和民主的基本价值植根于乡村民众的心灵深处，才能有效地为民主政治运行提供政治文化资源，才能消除传统人治社会和专制王权所留下的思想残余，才能使乡村民主政治建设有理性信念作为支持。
二是机制建构。通过对政治资源配置机制的建构，一方面实现政治资源配置与乡村现实利益需求的一致性，另一方面则实现政治资源配置与资源效力发挥的协调性。首先，需建构起政治资源的权力共享与利益分享机制。对于政治资源来说，权力资源是其重要组成部分，而利益也是政治资源表现形式之一，因此，该机制对于实现权力的分权与利益的疏导具有重要意义。其次，需建构起政治资源的权力制约与权利保障机制。该机制凸现出了现代政治的现实品格特征。对于公共权力来说，为保证公共权力的公共性和使用的规范性，有必要在政治资源的配置上建立权力制约机制;而对于公民权利来说，为了保证公民权利不被随意侵害，也有必要在政治资源的配置上建立权利保障机制。再次，需建构起政治资源的多元整合机制。该机制的建立，有利于实现对权力资源、信息资源、人力资源、财力资源、智力资源、政治文化资源等政治资源的协调与综合利用，从而降低政治成本，
优化政治资源配置。
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乡村治理的思考篇7
二、总体目标
从年起，用2年时间完成全乡乡村环境整治工程。通过开展乡村环境综合整治行动，全面清除“脏、乱、差”现象，完善乡村环卫管理体系，建立健全长效管理机制，达到环境整洁、容貌美观、生态良好、乡风文明的目标。
三、基本原则
坚持“四项”基本原则：一是以乡村为主、属地负责的原则。各村、乡直各单位为本辖区内环境综合整治的第一责任主体，负责宣传发动、组织实施和推进落实。二是突出重点、整体推进的原则。突出重点部位集中整治，不断拓展延伸，通过培育典型，以点带面，全面推进。三是健全机制、长效管理的原则。坚持集中整治与长效管理、治标与治本同时推进，完善保障措施，健全管理体系，推进乡村环境整治持久、深入开展。四是整合力量、各负其责的原则。承担乡村环境整治职责的相关乡直部门要认真履责，按照省、市卫生创建标准抓好落实。
四、整治任务
整个环境整治行动分两个阶段组织实施，其中年为重点突破阶段，年为巩固提升阶段。具体建设任务是：
1、实施清洁水源工程。加大水源保护资金投入，落实水源保护责任。到年，全乡农村水源达到III类标准，饮用水源均达到II类以上标准，农村居民饮用水监测率达100%。大力改善水环境质量，严禁投肥（水库、堰塘）养殖，所有骨干堰与水库原有的投肥养殖合同一律无条件解除，全面消除水体黑臭、堵塞问题。
2、实施清洁田园工程。对农药进行专项治理，建立完善经营许可证、经营管理和准入备案制度；实行高毒农药销售100%信息可查询，100%流向可跟踪，100%质量可保证；对畜禽养殖污染进行重点防治，达到健康养殖标准，村庄、道路、水体周边消除露天粪堆（坑）。
3、实施清洁家园工程。主要开展垃圾治理，逐步建立户有垃圾桶、组有垃圾围、村有清运车、乡有填埋场的垃圾处理体系。村以上主干道路、村部、沟渠、河岸无暴露垃圾，无秸杆乱堆乱放。到年，全乡所有河道、池塘等水面无漂浮物。对生活污水进行有效处理。到年，集镇生活污水处理率达80%以上，农村污水处理率提高10%。积极推进农村改厕，农村卫生厕所普及率达85%以上。
4、实施清洁集镇工程。集镇实行专人分段负责，班子成员包段、站所包块、干部包户。实行一月一检查，一月一评比，年终排队，对前三名的单位给予适当奖励，对集镇农户开展卫生示范户的评选活动，评选20户，被评为卫生示范户的给予授牌，并给予奖励。
5、实施清洁道路工程。所有县道、乡道两旁要绿化，并要专人负责，分段养护和保洁。
五、年工作重点
1、整治范围。乡村环境整治工程在全乡铺开，其中，整治重点部位是：（1）乡政府机关院内和集镇；（2）各村村部及周边；（3）几条主要公路沿线；（4）全乡境内所有集镇、墟场。
2、整治目标。（1）集镇、墟场生活垃圾清运率100%，无害化处理率达到省考核指标。（2）各重点部位达到“五无”：无暴露垃圾、无乱堆乱放、无卫生死角、水面无漂浮物件、无“牛皮癣”（乱贴乱画）；杜绝“六乱”：建材乱堆、垃圾乱倒、檐棚乱搭、房屋乱建、摊点乱摆、车辆乱停。（3）各重点部位实现路渠及农户庭院绿化，公共场所合理布局景观绿化带。（4）桥集镇、太平桥、青山街道实行亮化。（5）各重点部位要在全乡率先建立卫生保洁长效机制，实现“五无”、杜绝“六乱”的面貌常年保持，建成全乡清洁工程的亮点带，真正发挥以点带面的示范作用。
3.整治任务。（1）开展“三清五改”。在全乡开展以“清垃圾、清沟渠、清违章搭建”为主的“三清”整治行动，以推广农村无害化改厕以及沼气、太阳能等清洁能源为载体，引导农户开展改水、改厕、改厨、改浴、改圈行动。（2）实施绿化工程。一方面，实行庭院绿化，各村要大力发展庭院经济户、庭院绿化户、林业示范户；另一方面实行村庄绿化和公路绿化，各村要在本村所在的县、乡、村道以及沟渠两旁基本绿化。（3）实行路街亮化。集镇、太平桥街道和青山街道要合理安装路灯，设立定时或光控开关，推广使用节能灯、太阳能灯和沼气灯。（4）加强集镇整治。对集镇的环境卫生、餐饮卫生、违章搭建、临时建筑、占道经营、乱停乱靠、建设工地进行综合整治，做到卫生、规范、整洁、畅通。
六、各村及乡直各部门环境整治职责
1、各村职责
（1）落实村部及其周边环境的整治任务；
（2）负责本村及其他重点部位的具体实施；
（3）各村要在适宜位置制设大型宣传标语1条以上。
2、部门职责
乡财政所：负责整治资金落实和监管。
乡派出所、司法所：负责集镇及所有墟场占道经营的整治。保持道路畅通。
乡国土所：负责落实综合整治建设用地审批及土地开发整理。
乡水利站：负责农村水利设施、安全饮水工程建设和水资源保护。
乡民政办：负责全乡五保、低保及特殊人群的保洁督查。
乡计生办：负责各村村部的保洁督查。
乡卫生院：负责全乡所有村卫生室的保洁督查。
乡电管站：负责街道的亮化建设。
乡林业站：负责全乡绿化建设。
乡农业站：负责农村农药污染治理和农村清洁工程。
乡动检站：负责畜禽养殖污染防治。
乡中学：负责中小学生卫生环保教育，组织广大师生积极开展校园及周边环境卫生清洁活动。
养路工班：负责公路绿化和保洁。
七、保障措施
1、加强组织领导。成立乡村环境整治工程工作领导小组办公地点设乡政府。
2、大力宣传引导。抓好对各村农民群众的宣传教育，促进他们转变传统思想观念和行为方式，增强卫生意识、生态意识和文明意识，充分发挥他们在综合整治中的主体作用。充分利用各类媒体广泛开展宣传活动，使环境综合整治行动在全社会形成声势和影响，引导社会各界共同关注、积极投入乡村环境整治。运用检查评比、通报批评、民意监督等手段，形成综合整治压力，激发整治动力，形成全面整治的合力。
乡村治理的思考篇8
到目前为止，关于湖南攸县“城乡同治”的宣传报道非常多，而直接以攸县“城乡同治”为研究主题的文献则比较少见。即使是一般的以“城乡同治”为研究主题的文献也不多，而以城乡统筹或城乡一体化为主题研究的文献则比较丰富。如孔祥智、何安华的“城乡统筹与农业增长方式转变：2001-2010年的中国农业政策”；段龙龙、李杰的“城乡一体化的地方试验——基于成都四种模式的调查与反思”等。大多数文献都是探讨关于城乡经济社会发展的比较复杂而全面的大问题。对比较专业的有关环境治理方面的文献则很难发现，只有章文忠的“加强农村环境保护构建城乡一体化环保模式”一文，对徐州市农村环保情况进行了一定的调查分析和解决相关问题的对策与建议，并没有提到已有成功的实践经验可以借鉴。
对于城乡问题的研究，国外早已有很丰富的实践与理论成果文献，但有直接借鉴意义的并不多，比较接近一点的主要是韩国的新村建设和日本的城乡统筹发展经验。
二、攸县“城乡同治”的基本经验
“两型社会”建设是一个系统工程，工作千头万绪，如何落实，突破口在哪里？攸县的“城乡同治”做了有益的探索，形成了一定的经验，主要表现在：
（一）观念先行
“两型社会”建设，首先是人们的思想观念要变革要创新。资源节约，环境友好的理念如果没有建立起来，则很难在人们的行动和生产、生活中落实节约资源、爱护环境和治理环境。而“两型社会”建设的基本观念和理念是什么？又不能空喊口号，必须是人们普遍能够接受的、接近生活实际的一系列基本价值观念，且需要通过一定的具体形式和方式深入到每一个人的心中，从而真正成为能够影响乃至决定人们行动的基本思想和观念。因此，攸县率先按照“两型社会”建设的要求，将培育科学健康的社会价值观作为第一要务，具体的、科学的、创造性的推进人们思想观念的大转变。通过干部思想教育和公民道德教育等一系列喜闻乐见的活动，全县上下共同接受和认同的思想、文化、价值观念初具雏形，如“大众公共观、礼仪荣辱观、包容和善观”等“十大观念”深入人心。从而逐步培育出了“厚德从善、崇文重教、诚信守法、尚勤感超”的攸县精神，为改善和创新社会管理打下了坚实的思想、文化基础。观念先行就是将城乡环境综合整治工作与学习实践科学发展观相结合，开展“生态环境观”等思想观念大讨论大宣传，特别是要求把城镇当作自家客厅来装扮、来呵护，把村庄当作公园来规划、来建设等新理念，得到了广泛认同，并逐步落实在干部、群众的各项工作和日常生活的行动之中。
（二）创新管理
“两型社会”建设要深入到广大农村，自然、生产与生活环境整治难度可想而知。这是一场农村发展环境和农民生活环境的大变革，不仅需要农民生产、生活方式和思想观念的广泛而深刻的变革，而且需要我们政府创造、改善我们的人文、社会环境和政务环境。为此，攸县进行了一系列的管理方式方法的创新和探索。
1.“四分”整治，由点到面、由突击向常态转变
一是卫生分区责任包干。即将村所辖卫生区域划分为公共区和农户责任区，公共区由村集体出资，聘用专人进行日常保洁维护。农户责任区各农户按要求落实包卫生、包秩序、包绿化的“三包”责任，保持日常整洁。二是垃圾分类减量。每个农户配备一个垃圾池，按照可回收垃圾、不可回收垃圾分户分类收集，并通过“回收、堆肥、焚烧、填埋等方法化整为零，就地从简处理。三是经费分级投入。首先由县财政每年预算乡（镇）村洁净行动专项经费1000万元，采取以奖代拨的方式。其次是各乡镇根据实际情况，配套一定的工作经费，对重点村、中心村、贫困村给予适当支持。再次是各乡镇居民和各村（居）民自筹一部分资金。基本形成了财政下拨、部门支持、乡镇配套、村（居）组自筹相结合的多元多级投入模式。四是分期考核评比。定期检查考评，实行月抽查、季考核，具体考核方式为县考核乡镇镇区、乡镇考核村、村考核组。根据考核评比结果进行一定的奖惩，并与干部的业绩考核挂钩。
2.市场运作，经营改善环境、环境提升效益
一是坚持公司化保洁。将城区主街道、小街小巷乡村公共区域的卫生保洁全部实行市场化、公司化运作和社会化管理。二是坚持市场化经营。通过党建帮扶集中办点镇区、对乡镇土地经营净收入全额返还等举措，调动了乡镇经营镇村、管理镇村、建设镇村的积极性。
3.“六个一”活动密切党群关系
乡村治理的思考篇9
一、引言
帕累托曾明确指出，纵览整个人类历史：“除了偶尔的间断外，各民族始终是被精英统治着。” [1] 在乡村社会治理中，乡村精英同样具有无可替代的重要作用，在中国乡村治理的历代变迁中，乡村社会主要由各种精英治理的。[2] 对乡村精英的研究也一直是国内学界关注的一个重心。在关于乡村精英结构的现有研究中，比较有代表性的分类主要包括：王汉生的“党政精英、经济精英和社会精英”之分；[3] 贺雪峰的“治理精英”和“非治理精英”之分；[4] 金太军的“体制内精英”和“体制外精英”之分。① [5] 在这些代表性观点中，主要存在着两方面的改进之处：一是乡村精英的分类学说自身存有争议；二是各乡村精英分类学说并未根据乡村精英的差异区分出相应的治理方式。随着我国乡村社会的发展，原有的乡村精英结构已经出现了新的变化，在国家控制和乡村自治的相互博弈之间仍然存在着不同程度的结构性紧张。[6] 在这种情况下，乡村治理应该遵循什么样的逻辑，就成为一个迫切需要重新审视的问题。笔者将乡村精英区分为内生型乡村治理精英和外生型乡村治理精英，在此基础之上明确主张乡村治理应当遵循权变思想，针对不同的乡村治理精英类型，遵循不同的乡村治理逻辑。
二、乡村治理精英的类型分析
帕累托认为：“精英是指最强有力、最生气勃勃和最精明能干的人， 而无论好人还是坏人。”[1] 在笔者的叙述语境中，对于乡村精英的探讨主要局限于自身承担一定正式职务的各类乡村治理精英，并不包括未承担正式职务的其他各类乡村精英，故笔者将这种精英称之为乡村治理精英。和贺雪峰的治理精英概念相比，这里的乡村治理精英，不但包括了村干部群体，还包含了基层政府选派的各类驻村干部，其中也包括大学生村官、第一书记等。并依据乡村治理精英的产生方式，将其进一步分为：内生型乡村治理精英和外生型乡村治理精英。
（一）内生型乡村治理精英
所谓内生型乡村治理精英，主要是指由乡村共同体内成员通过自主选择的方式产生出来的共同体领导者。
内生型乡村治理精英的优势主要可以从以下两个角度来阐释。一是正当性（legitimacy）角度。由乡村共同成员自主选择产生出来的内生型乡村治理精英，本身就意味着集体认同，是国家及乡村精英（包含内生型乡村精英、外生型乡村精英）进行治理时正当性获得的基础性来源之一。二个是社会资本角度。乡村共同体是一个血缘、地缘和精神三种共同体要素共存的混合体。其中，血缘关系是乡村共同体产生和维系的基本前提，决定了乡村共同体的基本属性。虽然血缘关系并不是内生型乡村治理精英成立的必要条件，但此类乡村治理精英往往和所在村落之间存有直接或间接的血缘关系。这种血缘关系，决定了内生型乡村治理精英具有独特的社会资本。福山将社会资本简单定义为“一个群体之成员共有的一套非正式的、允许他们之间进行合作的价值观或准则”。[7] 社会资本能够“为结构内部的个人行动提供便利”，[8 这种促进作用主要体现在“信息、影响、社会信用和强化”[9] 等几个方面。内生型乡村治理精英具有的这些社会资本，促使其在乡村治理中能够更好地运用非正式权力机制来实现对村落的秩序整合，从而有助于基层自治的顺利实现。经由广大村民选举产生的内生型乡村治理精英虽然在形式上也体现为一种法理型权威，然而在现实生活中，中国乡村的内生型乡村治理精英是高度依赖于个人特质的。高度依赖个人特质的积极意义在于，在推动乡村社会改革的进程中，有助于权力集中，“向传统权势挑战并唤起群众”，[10] 获取对旧传统的压倒性胜利，顺利实现新旧传统的交替更迭；高度依赖个人特质的消极意义在于，它是极度不稳定的，这种不稳定是一种单纯依靠自身力量无法克服的内在缺陷，在非常状态过后，亟须解决“魅力常规化” 问题。
（二）外生型乡村治理精英
所谓外生型乡村治理精英，主要是指基层政府选派的、包括大学生村官与第一书记等群体在内的各类驻村干部等。该类乡村治理精英的产生主要由基层政府选派而来，并非由乡村共同体内成员自主选择产生。外生型乡村治理精英的应运而生，跟内生型乡村治理精英的衰落不无关系。内生型乡村治理精英的衰落与流失有着深层次的政治、经济和文化方面的原因，[11] 城乡二元结构下经济发展不平衡是最根本的原因。发展不平衡带来乡村精英的大量流失，进一步加剧了乡村“空心化”，再加上“老龄化”的冲击，在落后地区的很多村落中，内生型乡村治理精英极为弱小、甚至是根本没有，村委会的日常运作在最低限度意义上勉强维持，沦为一种看守性质的村级组织。这也是导致政府大规模选拔外生型乡村治理精英的一个重要因素。
从理想状态来看，外生型乡村治理精英的优势主要体现在规则取向上。尽管中国的政府体系也经常被称之为官僚体制，然而，此种描述并不完全符合韦伯官僚制学说的全部界定，[12]1095-1097 中国的官僚体制和韦伯的官僚制之间常常是形似而神散：“形似”主要体现为均有正式等级结构、正式的职位分类等；“神散”则主要体现为规则取向的差异。理想状态下，韦伯的官僚制以严格遵循正式规则著称，是非人格化的；而在中国则不尽然，非正式规则的影响深植于政府运行及百姓生活的各个角落，人格化的色彩更为浓厚，而且代际相传、源远流长。中国正在进行的行政体制改革，与其说是官僚制改良，倒不如说是“过渡到接近韦伯式的官僚体制”。[13] 然而，和内生型乡村治理精英相比，在聘任期之内的各类外生型乡村治理精英本身即隶属于行政官僚体系，尽管其行为时常受到非正式规则的左右，然而，其行为的正式规则取向是要明显高于内生型乡村治理精英的。此外，外生型乡村治理精英在专业知识方面也比内生型乡村治理精英具有更多的优势。
外生型乡村治理精英的劣势则主要体现在两个方面，一个是正当性先天不足。韦伯是最早提出“正当性”概念的，他早就指出，正当性的维持有三大基础：传统、信仰和成文规定。[14] 在正当性三大基础中，和乡村治理精英密切相关的正当性基础主要是传统和成文规定两个方面。从传统角度考量，在中国乡村的治理历史上，施行的主要是“皇权―绅权―乡村”的治理模式，外生型乡村治理精英从来都不是乡村社会治理的主流；从成文规定上来看，《中华人民共和国村民委员会组织法》明文规定，中国的乡村社会施行村民自治。这两个方面决定了外生型乡村治理精英在正当性上先天是存有缺陷的。另外一个不足是社会资本的匮乏。即使当代中国乡村社会的乡土气息已经日趋消退，然而，包括乡村治理精英在内的各类乡村主体拥有大量的社会资本，依然是其顺利行事的一个必要前提。在现实生活中经常可以看到，缺乏足够社会资本的外生型乡村治理精英在处理乡村事物时，要么束手无策，要么通过私人关系等手段，借助于其他乡村精英来实现――在一些地方，甚至出现了要借助于黑白通吃的乡村混混来施行。
三、两种不同的乡村治理逻辑选择
历史实践证明，不根据乡村具体情况，简单采用加强管理的“一刀切”式的做法，往往事与愿违。自20世纪90年代以来，基层政府加强控制的运行逻辑和乡村社会争取自治的运行逻辑之间出现了反方向运作，二者之间的冲突和矛盾，造成了乡镇政府对村庄控制形式上强化、实际上脱节的恶果。[15] 乡村在执行乡镇政府各项活动时，甚至不同程度地存在着“选择性执行”[16] 和“敷衍性执行”[17] 现象。笔者认为，在乡村社会的治理过程中，应当遵从权变思想，根据乡村治理精英类型的不同，践行不同的乡村治理逻辑。
（一）内生型乡村治理精英强大时的乡村治理逻辑
当一个村庄的内生型乡村治理精英强大之时，在基层政府和乡村之间维持一种弱联结关系，基层政府应当主动给予乡村充分的自治空间，尽可能保持乡村天然的、基于血缘关系的一种自治状态。其背后的运行逻辑主要是充分的村民自治机制。基层政府对乡村社会治理的实现，主要是借助于具有知识、能力和血缘等方面优势的内生型乡村治理精英对乡村的直接管理来实现对乡村的间接治理。基层政府本身对乡村和内生型乡村治理精英均不实施直接管理。常态下，基层政府在乡村社会的治理中，维持一种弱意义上的存在。单纯地依靠内生型乡村治理精英，可能会带来各种不良现象，其中之一是有可能致使“村庄权力结构呈现一定的封闭性，人治色彩突出，甚至会出现精英群体的利益集团化、精英垄断村庄治理权力的现象”。 [18] 此外，即使是在普遍存在的“富人治村”现象之中，也因为在其产生过程中遵循的行政逻辑，而非自治逻辑，[19] 不见得会促进基层民主的实现，甚至不见得能够带动实现共同富裕。[20] 再者，在内生型乡村精英的产生过程中，也可能存在各种异化现象。为了保障内生型乡村治理精英功能的充分发挥，基层政府在该类关系中的介入功能，主要体现在营造出一种健康有序的乡村自治制度环境，确保乡村自治的真正实现。乡村秩序的实现，则主要依赖于村民与内生型乡村治理精英之间的直接良性互动。之所以强调国家介入的弱化和村民自治的充分，一个重要的因素是，除去强制因素，国家对乡村的控制权力日趋减小。权力作为一种可以强迫对方服从的影响力和控制力，其大小主要取决于控制方拥有的资源对于被控制方而言具有的重要性和稀缺性。[21] 随着我国现代化水平的整体发展，农民的选择空间是在不断增大的，从而农民对于国家的依赖程度是日趋减弱的。与之相伴的是基层政府――尤其是乡镇政府层，在后农业税时代，也同样缺乏对乡村实施有效控制的资源和手段。在内生型乡村治理精英强大的前提之下，国家与其被动授权，倒不如主动放权；与其强行干预村庄运行，倒不如努力确保村落实现自治。
（二）内生型乡村治理精英弱小时的乡村治理逻辑
乡村公共事务的管理和秩序的维持，离不开乡村治理精英的有效运作。当内生型乡村精英弱小时，就需要基层政府选派各类外生型乡村精英填补精英真空。在各类外生型乡村治理精英之中，尽管驻村可能是阶段性的，但是依然可以划分为两种基本类型：一是传统意义上的包村干部；一是大学生村官。前者代表乡镇政府对乡村运行予以指导、协助等作用，在其于乡镇政府任职期间是隶属于官僚体制内的；后者是国家出于解决乡村精英流失、缓解大学生就业等原因而采取的一项新措施，至少在聘任期内大学生村官是隶属于官僚体制之内的。有学者认为，当今的基层政府与乡村关系呈现出“悬浮型”特征，传统的驻村制也出现了“拟科层制”现象，驻村制则从“走群众路线”的治理方式异化为乡镇管理和调控乡村干部、执行和完成上级各项任务的行政机制。[22] 大学生村官所面临的问题则主要包括：待遇偏低、前途困惑、工作难以开展等问题。[23] 笔者在北京市某区的实际调研中也发现，在乡镇基层政府日益由“悬浮型政权”走向“协调型政权”[24] 的现实约束下，很多村官也不可避免地承担着乡镇政府和村委会的双重办事员的功能角色，村里有事儿跑村里，村里没事儿则在乡镇政府，工作性质也多为各项繁琐的日杂事务，相当数量的大学生村官在聘任期结束后另谋高就，大部分大学生村官并未起到预期的作用。选拔外生型乡村治理精英的出发点是好的，但实际效果却差强人意。除去前文中已经述及的外生型乡村治理精英先天所具有的各种劣势之外，此外，还有两个关键原因是需要给予关注的：第一，被选的外生型乡村治理精英是否真的是精英；第二、是否建立起了科学有效的激励考核机制。前者是外生型乡村治理精英发挥积极作用的基本前提，后者则是外生型乡村治理精英发挥积极作用的根本保障。整体而言，基层政府对乡村社会的有效治理的实现，需要通过外生型乡村治理精英来对乡村进行间接治理。在给予外生型乡村治理精英一定程度的自由裁量权的同时，合理利用官僚体制内在的理性力量，发挥官僚体制的正功能，遏制官僚体制的负功能，[25] 从而实现对外生型乡村治理精英的有效激励或约束。此处所谓的“官僚体制内在的理性力量”主要体现在两个方面。一是韦伯关于官僚制理性力量的阐释，比如非人格化、以严格遵循正式规则、等级分明的正式结构和职位分类等；[12] 二是中国官僚体制本身固有的特征。周雪光指出，“中国官僚体制的合法性来自于自上而下的‘授权’，集中表现在‘向上负责制’”。[26] 由于外生型乡村精英并非来自乡村共同体内部，乡村共同体对其进行激励的效果和手段就虚弱许多。外生型乡村精英的激励主要来自于官僚体制内的各种激励。决定内生型乡村治理精英职业生涯发展的最关键因素也不是来自广大村民的直接考评，而是来自官僚体系内的相关考核。按照马斯洛需求层次理论，对于许多外生型乡村精英而言，低层次需求优于高层次需求，比如薪酬和晋升等。以晋升为例，外生型乡村精英作为官僚体制内的一员，晋升对他们产生的激励效果是重要的。“真正吸引权力攀登者的不是晋升本身，而是不断增加的权力、收入和声望。”[27] 晋升需要严格建立在考核的基础之上。确保外生型乡村治理精英发挥积极作用的关键在于设计出科学合理的考核指标，对其进行有效的正激励。对于外生型乡村精英的选择性激励进行设计安排时，应该坚持长期性绩效测评指标和短期性测评指标、显性（客观）绩效指标和隐性（主观）测评指标相结合的方式。然而，对于官僚体系理性力量的强调，并不意味着对村民作用的否认和忽视。在制定相关考核目标时，需要将村民的意见纳入外生型乡村精英的考核之中。
四、结论
乡村社会是高度复杂的，在不同地区甚至同一地区的不同村落之间存在着广泛的差异性。这种差异性也同样体现在乡村治理精英的结构之上。鉴于此，本文首先对乡村治理精英作出了“内生型乡村治理精英”和“外生型乡村治理精英”的区分。在此基础之上，笔者认为乡村治理应当遵循权变思想，依据乡村治理精英的情况采取不同的治理逻辑：当内生型乡村治理精英强大时，乡村治理主要应当依靠充分的村民自治机制，发挥内生型乡村治理精英的积极功能，遏制其消极功能；当内生型乡村治理精英弱小时，基层政府应当着重运用官僚体制自身的理性力量，发挥外生型乡村治理精英的积极功能，遏制其消极功能。在两种不同类型的乡村治理逻辑背后，实际上探讨的却是同一个问题：在威权体制之下，如何重塑基层政府（尤其是乡镇基层政府）与乡村社会的关系，实现乡村的有效治理。这可以视为“国家―社会”二元分析框架在乡村治理领域中的一个反映。在治理理论语境中，一直存在着“国家中心论”和“社会中心论”两种不同的基本分析路径。[28] 两种分析路径的不同之处在于，“国家中心论”更加突出强调了国家的核心地位，“强调政府权力对伙伴关系的主导与规制作用”，[29] “社会中心论”则强调多元参与主体间的平等协商。然而，二者之间的相同之处在于，均强调各方主体的多元参与，多元主体间进行合作。在笔者得相关探讨中，实际上也蕴含着多元主体协同治理的思想。在内生型乡村治理精英和外生型乡村治理精英的优先选择顺序上，本文主张应当首先选择内生型乡村治理精英。之所以强调内生型乡村治理精英优先，除了其自身具备的各种优势之外，还有一个影响因素是，外生型乡村治理精英的帮扶作用往往具有很强的临时性和偶然性。[30] 只有当内生型乡村治理精英缺乏之时，才可以考虑依靠外生型乡村治理精英。当然，二者之间也并非是完全对立的。实现二者之间相互转化的关键在于，不管是在内生型乡村治理精英还是外生型乡村治理精英的产生过程中，广大村民都拥有最终的决策权。
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乡村治理的思考篇10
（一）健全学习制度，注重学习效果。我乡把制度建设作为推进学习、促进工作的有效措施，进一步完善了《党委中心组学习制度》、《机关干部理论学习制度》，同时结合创建“学习型机关”活动，完善了学习考核办法，着力以制度建设来促进干部的学习积极性，全面争创学习型机关。
（二）抓中心组学习的龙头带动作用。乡党委按照“学精、管用”的原则，围绕市、乡“十一五”规划，不断加强中心组学风建设。认真结合本乡的发展实际，精心设置学习专题、制定学习计划，确保了学习的针对性。根据乡“双创”实施方案，政治理论学习被列为中心组七项工作制度的首位，纳入《科级领导干部目标管理考核办法》中进行严格的考核，直接和年终评优、奖金、选拔任用挂钩，促使理论学习的过程真正变成领导干部进一步解放思想、更新观念、指导发展的过程。
（三）完善每周学习日制度，丰富学习形式。在全乡机关干部理论学习上，坚持周五学习日制度，组织全员参与学习，全面提升乡机关全体干部政治理论素养和工作能力。利用学习日主要集中学习了中央、区、州、市纪委全会、市委四届三次全委（扩大）会议、市三届人大五次会议相关精神、新《》和《树立社会主义荣辱观》等。在学习中，我乡采取领导干部上党课、专题辅导讲座、党员远程网络教育学习、外派培训、自学、支部活动、读书会、观看电教片、理论测试等多种形式，提高理论学习的针对性和实效性，有效地提高了机关干部的学习质量。特别是充分利用远程教育资源，形成了乡村两级互动学习的良好氛围。乡每位机关、站所干部还对所学的内容做了详细的笔记，撰写了学习 与维护和加强民族心得体会文章56份，并建立了学习园地，对“建设社会主义新农村”、 “树立社会主义荣辱观”进行了大讨论，从而使机关干部进一步增强了发展意识和责任意识。制定完善了《机关干部政治学习考核细则》，把学习情况纳入年初制定的《机关干部目标管理考核办法》中进行考核，直接和每位机关干部的评优、奖金、提拔挂钩，宣传力加大对学习情况的检查督促力度，对学习情况一季度一检查，一通报，一评比，增强了机关干部参与学习的主动性和积极性，使我乡机关干部政治学习焕发出生机和活力。
（四）完善各站所、村理论学习制度。年初与各站所、村签定了宣传思想和精神文明建设责任状，对照市考核细则，结合我乡实际，编制分发了宣传思想和精神文明建设工作手册，手册中对学习过程和学习资料收集、保管等方面做了严格的要求，结合市文体局实施的“东风工程”，按时向各村发放汉语和哈语杂志和学习资料。目前，全乡已举办村干部培训班3期，开展学习讨论活动3次。
二、抓活动载体 努力把思想政治工作落到实处
（一）深入推行思想政治工作联系点制度和思想政治示范点建设，乡党委有针对性地对各村的思想政治工作进行阶段性重点指导，定期深系点，督导各村思想政治工作开展情况，并针对存在的问题及时予以解决和处理。如针对个别村反映出的村务、财务管理不民主、村民产生上访苗头时，乡党委通过调查研究，及时在各村建立了“村民议事会制度”，每月20日定期召开民主日，联系点领导和驻村工作组必须参加，让村民对村务公开进行监督，同时行使表决权。从而，理顺了群众与基层组织之间的关系、化解了矛盾、保证了党的政策方针在农村得到顺利贯彻。
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三、坚持正确的舆论导向 营造稳定和谐的发展氛围
一是认真做好先进典型的宣传和推介。
为加快新农村建设步伐，进一步推进农业产业结构优化调整，今年我乡充分发挥理论宣讲队的作用，对各村生产中涌现出来的先进典型进行了重点宣传和推介。如结合4月6日在五疙瘩举行的农资发放现场会，全乡各村代表参观了五疙瘩土地开垦和种植情况，听取了五疙瘩种植户的种植过程介绍，听取了乡党委书记雷鸣对五疙瘩土地开发规模和发展种植业前景的介绍；4月10日在大泉村举行的“以农促牧，发展生产经验交流会”上，组织该村涌现出的养殖能手、种养结合能手和牧民经纪人三位示范户为全乡村民讲解致富技术和经验，充分发挥他们的先进模范作用，从而有利地调动起了农牧民参与农业产业结构调整的积极性和主动性。结合第25个民族团结教育月活动，针对我乡作为少数民族乡的实际，组织全乡民族团结先进个人于5月18日向全乡村民汇报自己维护民族团结的先进事迹，增进了全乡各民族间的理解和感情，促进了全乡各民族之间的团结。六月中旬，我乡还将再次深入各村，对全乡涌现出的综合整治先进个人、优秀村干部、“双带标兵”、养殖、种植业能手、农、牧民经纪人、讲文明、树新风带头人等38名先进的典型事迹进行宣讲，在全乡大力营造争先创优、和谐发展的良好舆论氛围。截止目前，乡党委、政府已对全乡涌现出的宣传思想和精神文明建设先进22人进行了表彰奖励，占受表彰奖励总数79人的28%。去年我乡有1个文明信用村、1个学习型先进单位、1户最佳十星级文明户、1户文明信用户，爱到了市委宣传部和文明委的表彰奖励。
二是抓好新闻宣传，落实宣传报道奖励制度。
领导高度重视，主管党建的副书记李新明亲自抓此项工作，建立健全了我乡新闻信息宣传队伍，出次4000元购买了新的数码相机,为每位信息员配备了计算机和u盘,信息员每星期定期召开碰头会，对近期信息工作进行研究、分析和挖掘，集思广益，提高了信息报送的质量。建立了信息跟班学习制度，并积极与市广电局记者结对子，在短期内提高信息员的写作水平，增强新闻敏锐性，及时地把我乡的各项工作推介出去。新闻宣传牢固树立“导向为本”的意识，围绕全乡的工作重点开展新闻宣传和信息上报，目前已刊发新闻稿件区级4篇、州级12篇，我乡的市级信息投稿和采用量居全市的前列，1—4月电视和广播稿采用量居全市各乡镇的第四名，居三大牧业乡之首，目前已制作两部专题片，在新视野栏目中进行了播放。同时，为提高通讯员和信息员的写作积极性，我乡还制定完善了宣传报道奖励措施。对去年的宣传信息费进行了统计，总额为4627.5元，乡党委决定于近期进行发放。
三是创办信息简报《__*乡工作简报》，加强对内宣传教育。
《简报》以理论探讨、热点关注为重点，着力宣传本乡新农村建设中出现的新情况、新问题，并针对各村好的工作经验和做法及时进行宣传、推介，现简报已刊出18期，92篇。
四、加强思想道德建设 不断推进群众性精神文明创建活动
乡党委围绕提高公民道德素质和乡村文明程度的目标，坚持“以人为本”的思想，不断完善七条工作线机制，深入贯彻《公民道德建设纲要》，积极开展公民道德建设系列活动。一是积极开展各级文明单位创评活动。鉴于我乡五个村，三个站所均为市级文明单位的情况，今年我乡申报了大泉村创评州级文明村，另有二个单位和二个村将接受三年期满的文明复检工作。二是各村组织妇女开展了各种形式的“比巧赛贤”活动，各族妇女通过剪花毡图样、刺绣、介绍各种养殖、旅游致富经验等多种比赛形式，展示才艺、畅谈致富经验、交流发展体会、倡导文明生活的好行为。三是开展“美德进农家”活动，各村设立道德新风榜,一季一榜。乡村两级还评比表彰了20__年全乡精神文明创建中涌现出的最佳十星级文明户、致富能手、好媳妇、好婆婆、进步青年等先进典型47人。四是开展了以“倡导文明新风”为主题的文艺演出活动，各村组织文艺骨干开展了冬不拉弹唱、阿肯对唱、舞蹈、小品等多种形式的文艺节目，活跃了农牧民的文化生活，倡导了文明新风，目前，各村都已编排了成熟的、高质量的文艺节目2—3个,经常活跃在“
乡村治理的思考篇11
研究中国农村社会时,任何学者都不能跳过费孝通的《乡土中国》。费孝通依据其生活经验和早些年农村调查资料,极其敏锐地勾勒出一幅乡村社会的图景。他提出的“乡土性”、“差序格局”、“双轨政治”等,对于我们理解当下中国的农村社会不无启发。《乡土中国》之所以能够成为经典,是因为它真正地是对本土经验的思考,包含了费孝通等老一辈学者们对中国社会科学本土化的追求。也恰恰因为是对活生生经验的理解,而非形而上学的思考,费孝通所提出的诸多具有时代性的概念,在今天仅仅只能作为一种启发,不能替代我们对已经过半个世纪变迁的中国现实社会的思考。贺雪峰的《村治的逻辑――农民行动单位的视角》(下文简称《村治》)在学理和学术旨趣上,与《乡土中国》有诸多类似的地方,至少他本人一直是带着这样学术抱负和学术自觉的。
一
《村治》的起点是中国小农生产方式。如果承认经济基础对上层建筑至少有部分影响的话,那么在讨论中国农村问题时,就必须得重视小农生产方式这个现实。贺雪峰将中国小农生产基础形象地概括为“人均一亩三分地,户均不过十余亩,且分布为十多个地块”,高度分散且规模小,是其最突出的特征。关于小农生产与社会的关系,马克思认为小农是“自在”于资本主义生产方式之外的,像一袋散落的马铃薯,既无变革的动力,也无变革的阶级意识。魏特夫吸收了马克思的东方社会理论,由中国治水模式阐释“东方专制主义”的起源,形成了“治水社会”的判断。黄宗智则从农业生产效率的说明中国小农经济“内卷化(过密化)”是如何影响社会变迁的。温铁军研究了小农生产方式是如何决定中国现代化过程,并由此而论证制度的合理性与“三农问题”根源。同样以小农生产方式为起点,《村治》关注的是乡村治理,作者提出了一套理解中国农村社会治理的中层社会学理论。
任何社会都必须解决抗旱、灌溉、防盗、防匪等公共事物,小农“小”的特征决定了单个的农户没有能力解决这些问题。因此,必须具有超出小农之上的组织,为生产生活提供保障。
除了“小”的特点,中国两千年来总体上保持了较高的人口密度。尤其是宋明以来,中国商业经济的兴起与发展,人口开始膨胀。较高的人口密度,连同技术条件的限制,必然造成人口与资源,特别是人土关系的紧张。因此而造成了中国小农只具有较低的生产剩余。
由以上两点决定的中国社会治理必须是高效而低成本的。农户之上的组织既要能够有效地维持社会秩序,为小农生产生活提供基础;又要在解决这个问题时,“考虑”到小农的承受能力,“设计”出的组织与制度必须是低成本的,否则,就会造成对小农生产剩余的过度掠夺,破坏制度实践的社会基础。贺雪峰认为“在传统中国社会,基层秩序如何维持,与农民生产生活密切相关的公共品如何供给,是理解传统中国社会运转的根本问题,又是理解中国文化及其中的农民行动逻辑的基本问题”。
宋明以来中国商品经济扩张与货币的广泛使用所带来的国家治理难度提高,如何以较低的成本维持社会稳定成为摆在统治者面前的主要问题,也成为士绅知识阶层的思考对象。与西方社会不同,中国2000年前就废除了封建等级制,建立了“伦理本位,职业分殊”的平民化社会。在村落与皇权之间,既无“种姓”,也无“封建贵族”,这就要求中国治理模式中存在一个中间组织,避免政权与千家万户的小农打交道,降低治理难度。在此背景下,“农村宗族的生产发育和村庄越来越具有了作为公共品提供者的地位。宋儒倡导的乡约和明代大规模建立的宗族组织,不仅仅是对儒家传统的强调,而且更是因其有功能上的合理性”。费孝通认为村落是构成中国乡土社会的基本单位。自上而下的“皇权”仅止于县,县以下的治理皆有地方性的宗族――村落力量完成,形成了“双轨政治”。《村治》就是为了进一步阐释“村落――宗族”是如何产生、演变,并在当下中国基层治理发挥什么样的作用。
二
《乡土中国》写作于半个多世纪以前,“乡土中国”已经不再是半个多世纪之前的“乡土中国”。然而,当前大多数关于中国乡村社会的研究,要么是用“乡土逻辑”来阐释乡村社会现象,要么是用碎片化的乡村经验来注释“乡土逻辑”,“乡土逻辑”几乎变成了某些学者的“意识形态”。这当然不是费孝通所愿意看到的。与之不同,尽管《村治》吸收了“乡土逻辑”诸多的灵感,但它的核心问题意识来自于田野。经历了10余年的农村调查,本书的作者提出了“农民行动单位”的概念。同《乡土中国》中的一些概念相比,这是一个更具有操作性,且可以被验证的概念。
与以己为中心均质地向外推,愈远愈薄的“差序格局”不同,贺雪峰认为在传统的农村社会中农民存在“双层认同结构”。农民的第一层认同单位是家庭,第二层认同单位是“村落――宗族”。家庭是一个“同财共居”的共产主义单位,而家庭之外的“村落――宗族”则是一个“守望相助,疾病相扶”的具有部分共产主义性质的单位。如果说组成家庭是为了生育,解决人口再生产的问题;那么“村落――宗族”则是为了解决公共品供给的问题。以此为基础的双层认同单位解决了个体的脆弱性,满足了生产生活的需要。
农民的认同单位在个体层面上表现为归属感和认同感,因此,认同单位不仅是一种功能性的联合体,而且也被赋予了文化内涵,在个体脑海中造成了一种文化心理结构。它具体表现为农民的公私观念。费孝通认为由私人关系达成的差序格局网络中,不存在一种笼统的具有超越具体人伦关系的道德。所以中国农民都是“私”的。的确,乡村社会中的人际关系都是特殊性的。不过,在双层认同单位之内,以私为基础而形成的公,也是实在的,具有道德力。家庭就是一个公的单位,对内抑制个人的欲望,个人要服从家庭的安排,这就是为什么会有“父母包办婚姻”,这也是为什么传统中国农民“有婚姻而没有爱情”。同理,“村落――宗族”也是公的单位,“族田”、“义田”等都是证据。在认同单位内,私要受到压抑,在特殊场合要服从公的要求。认同单位是一种公的意识,因此农民不是“自私”的,在单位内部,每个人能够做到“大公无私”。与之相对,在单位之外则形成了“大私无公”。
在“村落――宗族”层面上,个体间认同的联合,形成了一种集体意识,并造成对个体的制约。生活在“村落――宗族”之中的农民就不是斤斤计较、从个体角度进行成本收益分析的西方经济学意义上的“理性人”。因此,具有“乡土逻辑”的农民在认同单位内部很轻易地就实现了水利、治安等公共品供给上的合作。集体意识是一种社会道德表达,具有自上而下的“强制力”,消极地维持农民合作的稳定性。比如,那些在共同行动中,“搭便车”的人要受到“唾沫星子”的制裁,那些“赖皮货”会被“污名化”、“边缘化”等。同时,集体意识还是一种“地方性共识”和“文化本能”,构成农民选择的“理所当然”,是不需要也不能被反思的。以此为基础而形成的稳定的农民行动单位,就构成了基层社会基石,既解决对内整合,也形成了国家治理的“小辫子”。国家避免与千家万户的小农直接打交道,农户之间也避免了“集体行动困境”,便于以较低的成本实现乡村治
理。
三
当下中国正经历着“三千年未有之变局”,农民的行动单位已经突破了“家庭”――“村落――宗族”这一双层结构,随着时间的推移还将继续发生变化,并且在中国区域上也表现出不均衡性。引入了时间与空间的因素,将“乡土逻辑”阐释为具体的实践中的逻辑,将对“乡土中国”的想象变成对中国乡村社会的描述,这也是《村治》的贡献之一。
经历过现代化的冲击与革命浪潮的洗礼后,“村庄秩序再生产中具有决定性作用的宗族大多解体,宗族本身的合法性不存在,宗族仅仅作为一种意识还在一些地方发挥作用”。在外观形态上,双层认同结构中的“村落――宗族”碎片化为“小亲族”、“户族”、“房头”等,连同越来越核心化的家庭,构成新的不同的双层认同结构。在思想观念层面,农民之间的预期缩短,认同范围缩小。农民趋向于“工具理性”,交往中算计成分增加了,相互之间的期待随着降低。因为历史、地理、文化等差异造成了经历同样的现代化进程时,不同区域农村的反应不同。农民的认同单位就构成了经济发展水平之外的划分中国农村类型的标准,据此,贺雪峰将农村划分为中部农村、南方农村、北方农村等。
不同区域的农民具有不同的行动逻辑,自下而上地构成了中国乡村治理的基础。在此基础上,可以解释为什么同样的政策在不同的地方造成了不同的结果。现代国家政权建设的目的是消除国家与农民之间的中间组织,将国家的阳光普照个体公民身上。但不同区域的农民对国家的“想象”是不一样的,并且农民也还没有彻底的“原子化”,构成了不同的国家治理对象。通过观察乡村治理的实践过程,既可以朝上反思国家政策的可能性与局限性,也可以朝下理解中国农村社会性质。在农民行动单位的视角下,中国乡村治理就变成了一个试验场,通过考察一次次的政策实践的“实验”,找到中国社会的主要矛盾,以及主要矛盾的主要方面。
四
《村治》是作者在中国社会科学本土化道路上的一次有意义尝试。70多年前,费孝通开创性地将人类学方法用于中国村庄研究,在人类学研究与中国农村社会研究上都具有里程碑意义。如何推进中国社会科学本土化,面临着两个必须解决的问题。一是理论问题,即如何看待西方理论与中国经验;二是方法问题,即用什么方法认识中国。两个问题都统一于中国研究的目的问题。其中,第一个问题应该具有共识,而第二个问题的答案则是开放的。
任何理论都是对具体经验的总结,理论的逻辑不是事物的逻辑。按理说,这是一个很容易明白的道理,但就是在对待西方理论时,我们很多学者都不自觉地犯了糊涂。西方的理论可以启发我们处理关于中国社会的经验材料时提出具有解释力的本土概念与理论框架,但不能替代我们的实际研究。本土理论只能源于活生生的中国社会实践,因此,对于理论而言中国现实经验就具有了本体论的意义。如果真诚地回到事物中去的话,所有的派别、派系都不是问题,因为本体是现实世界,而非学者的想象。也因此,进行社会科学本土化时,要将经验提到本体论的高度。费孝通的《乡土中国》之所以具有生命力,就在于他正确地处理了中国经验与西方理论之间的关系。《村治》的作者十余年来坚持不懈地进行农村调查,也展示了他的抱负。
尽管有这种自觉,费孝通还是在方法论层面碰到了如何处理中国经验的问题。人类学本质上是以理论为指向的,借助于“他者”来反思本土文明社会。当人类学被运用于中国农村研究时,就碰到了如何将具体村庄经验上升为对中国整体认识的困境。如果硬要做出区分,人类学与社会学在认识中国社会上一定是发挥不同作用的。人类学通过对具体村庄做出深入细致的“描绘”,能够带来理论上的反思,并可以提出具有启发性的概念。而这些概念是否可以推广,却不是人类学自己可以回答的。社会学则可以回答这个问题。社会学本质上不是为了解决理论问题,尤其是具有本土化抱负的中国社会学。中国社会学的使命是认识中国社会。在这种不是十分恰当的区分中,社会学能够将人类学反思所获得的概念,运用于对中国整体经验的认识,并检验其解释力。
乡村治理的思考篇12
基金项目：国家社科基金2012年度青年项目“西部多民族地区城乡结合部治理研究”（12CZZ057）;国家哲学社会科学2013年度青年项目“西部民族地区贫困县政府公共服务能力研究”（13CZZ026）。
作者简介：陈自强（1981-），男，四川宜宾人，贵州民族大学管理学院副教授，华中师范大学政治学研究院政治学理论博士生，主要从事政治学基本理论和农村政治研究。
我国乡村民主政治建设经历了漫长而艰难的发展历程，取得了显著的进步和成绩，对国家的民主政治建设产生了深远影响。但是，应该指出的是，我国乡村民主政治建设也面临诸多条件的制约和发展的困境，需要对其进行研究和破解。通过回顾其发展历程，对照其现实状况，笔者认为，如果要继续深入推进乡村民主政治建设，很有必要从政治资源视角进行反思，探讨其出现困境的内在原因，并有效集聚起所需政治资源，重建适宜的良好政治生态。
一、困境：乡村民主政治建设的政治资源忧思
乡村民主政治建设作为基层民主政治的一个组成部分，是目前学界关注较多和研究较为深入的焦点问题。并且，已经有较多的研究成果产生，其研究的角度广泛地分布于人类学、社会学、政治学、史学和经济学等诸多学科领域。这方面有代表性的成果如王沪宁的《当代中国村落家族文化――对中国社会现代化的一项探索》、徐勇的《中国农村村民自治》、王铭铭的《村落视野中的文化与权力》、肖唐镖的《多维视角中的村民直选》、吴毅的《小镇喧嚣：一个乡镇政治运作的演绎与阐释》、于建嵘的《岳村政治――转型期中国乡村政治结构的变迁》、季丽新的《中国乡村社区民主政治建设》等。这些研究无疑为思考乡村民主建设提供了思想智慧和洞见。
但是，现有的研究成果从村民自治、政治文化、经济根源、宗族、精英人物等角度考察乡村民主政治建设的研究较多，而从政治资源角度考察乡村民主政治建设的研究较少。并且，对于乡村民主政治建设的制约因素和发展困境的反思，无论是从乡村民主建设的内部因素，还是从外部因素如宗族影响、封建主义残余、短缺财政等方面的阐释来看，这些视角和理论对于准确把握乡村民主建设的症结还有其局限性。而政治资源视角则为厘清乡村民主政治建设的制约因素和发展困境提供了一个合理解释进路，因而有必要从这一角度对其进行分析和阐释。
对于政治资源的含义，美国学者罗伯特?达尔认为：“政治资源是一个人可以用于影响他人行为的手段。因而政治资源包括金钱、信息、食物、武力威胁、职业、友谊、社会地位、立法权、投票以及形形色色的其他东西。”[1]而国内学者则侧重从国家或政治共同体意义上对政治资源进行界定，认为：“政治资源是指能够使政治行为主体对政治客体发生作用，从而影响政治变迁、维护政治稳定、推动政治发展的物质与非物质因素的总和。”[2]乡村民主政治建设中遇到的困境，如村民民主管理、民主监督困难重重、[3]民主实践中的权责不清和权力运行的体制摩擦[4]等，均可以从政治资源角度找到症结和缘由。因为，现有政治资源的不合理配置、政治资源的流失和政治资源的供给不足，才使得乡村民主政治建设面临难题和困境。究其实质，乡村民主政治建设遭遇的是政治资源困境。这主要表现为：
第一，乡村民主政治建设的政治文化资源贫乏。政治文化是指“一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和情感”。[5]政治文化的构成要素包括政治认知、政治情感、政治价值、政治判断等方面内容。由于传统中国社会长期处在专制主义王权统治之下，乡村社会中的臣民心态和权力本位思想也就较为严重，并积淀到该社会群体的集体意识的深层结构之中，这样就缺乏对民主架构和民主程序的基本理念和政治认知，对民主运行机制缺乏亲和性的政治情感，难以在政治生活中形成健全而理性的政治判断。传统家长制作风较为盛行的乡村社会，也就难以产生对不同意见宽容的政治心理，而对现代民主政治而言，容忍不同意见的政治文化构成了其基本条件。[6]因此，乡村与民主政治相适应的参与型政治文化或者是公民文化等政治文化资源就显得较为贫乏，不能为乡村民主政治建设提供充足的政治社会化和政治认同资源。同时，政治文化资源的贫乏也影响了民主政治运行获得意识形态资源的支持和伦理道德资源的支撑。
第二，乡村民主政治运行的制度性资源不足。制度是一种稳定的、不断重复的、受到尊重的行为模式，制度性资源是设置和巩固民主体制的保障性资源。对于乡村民主政治建设来说，目前现有的制度性资源，主要有作为根本政治制度的人民代表大会制度和基层群众自治制度。这些制度构成了乡村民主政治运行中，基层民众自我管理、自我教育和自我服务的条件，也是其进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等民主政治实践的基石。因此，制度性资源是政治资源的最重要组成部分，是乡村民主政治建设最基本的支撑力量。然而，对于乡村民主政治建设来说，制度性资源是处于不足状态的。乡村民主政治建设中所出现的贿选、两委关系紧张、暗箱操作、党政关系不顺、村自治组织内部运转机制不协调等现象，均与制度性资源不足、制度安排不合理和制度设置不健全有密切的关系。特别对于乡村民主政治建设来说，民主权利的落实和民主权力的制约，以及民主机制的运行均需要详尽而细致的政治制度做出规定和安排，这样才能确保乡村民主政治的健康有序运行，才能在分歧与一致之间达成政治妥协和进行理性博弈。显然，现有制度性政治资源对于乡村民主政治建设的要求来说，还有较多需要进行健全和完善的地方。
第三，乡村民主政治发展的动力性资源匮乏。乡村民主政治建设与推动其发展的动力因素密切相关，动力因素的构成状况与力量的强大与否直接决定着乡村民主政治的发展情况。从其推动因素来看，乡村民主政治发展中国家主导的作用不可忽视，正如有学者指出的，乡村民主政治建设中，“实际中起作用的是国家主导的模式，其主要特征是授予和保证农民的投票权利;农村民主一定要在权威与自由、中央利益与地方利益之间保持平衡;村民选举搞得相对好些的地方总是与地方领导即治理精英的强有力的支持分不开的，他们能够巧用民主程序。”[7]换言之，国家力量或政权力量是推动乡村民主政治发展的有力因素。这也符合乡村民主政治的发展逻辑，即“中国农村村民自治，起源于农民的自发创造，经国家认可后又由国家进行推广”。[8]因此，作为乡村民主政治实践主体的广大乡村居民反而在动力资源的构成中居于相对次要的位置，这显然不利于推动乡村民主政治发展。同时，乡村民主政治的长时期运行后，一些深层次的矛盾也逐渐凸现，民主政治的相关性保障条件不足，如法治建设的滞后，乡村居民对于民主政治表现出某种程度的政治冷漠和政治疲态。所以，乡村民主政治发展的动力资源较为匮乏。
第四，乡村民主政治实践的社会性资源薄弱。从组织资源的角度来看，有学者指出：“在当代中国农村，最重要的正式组织就是乡党委和乡政府、村党支部与村委会。乡村两级党政二元结构，实际纳入了国家权力的控制范围，在国家与农村社会之间架设了一条自上而下的行政通道，国家的政策、任务由此直达农户，农民也以此作为利益诉求和利益表达的渠道。由于农村市场经济发展相对迟缓和权力的集中，非正式组织的活动空间十分狭小。”[9]由此可以看出，乡村民主政治建设的社会组织资源是较为匮乏的。尤其需要指出的是，对乡村民主政治建设具有重要积极意义的公民社会的发育是较为迟缓的，这也使得乡村民主政治建设缺乏相关组织资源和利益表达渠道，严重制约着乡村民主政治建设的实践。
二、原因：基于政治生态变革的探究
为何乡村民主政治建设会遭遇政治资源困境？概括来说，其源于政治生态的变革。处于从传统迈向现代的转型时期的中国，现代化的进程导致了政治生态的巨大变革。与此相关，政治生态变革下的一些具体因素则是导致中国乡村民主政治建设处于政治资源困境的缘由。总的来看，这主要体现为：
1传统意识与现念的背离。中国乡村社会传统意识是以自给自足的小农生产为基础的农业文明的产物，而现代价值和现念则是以现代化大生产为背景的工业文明的产物。因此，二者所支撑和建构的社会秩序基础是不一样的。这正如学者林毓生所指出的：“受儒家思想影响的中国人一向认为道德与思想是政治秩序的基础。这种看法与西方民主国家以法治为政治秩序基础的看法，是根本不同的。进一步地说，虽然儒家文化所主张的政治秩序乃由道德与思想构成的观念，是中国知识分子使命感所由产生的精神与思想资源之一;但这种观念，如被僵化地或基教式地（fundamentalistically）坚持着，反而会成为建立法治的阻碍。”[10]同理，传统意识的民本思想、伦理规范、等级意识、宗族观念等，与现念的公平、自由、民主、平等、法治、人权等思想是相背离的。传统意识不仅不能对乡村民主政治建设产生帮助，反而还可能对乡村民主政治建设产生阻碍。如果没有对传统意识进行创造性的转化，不能使其适应现代民主法治社会的需要，就不能为乡村民主政治建设提供思想资源。因此，传统意识与现念的背离使得传统思想政治资源得不到有效利用。
2制度化水平低下的障碍。亨廷顿认为：“制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程。”[11]12衡量制度化水平，亨廷顿认为可以用组织和程序的适应性、复杂性、自立性和凝聚性来限定。[11]13可见，制度化水平直接关系到政治系统对政治输入中的资源和支持的获取能力，也关系到政治系统对政治诉求和利益需要的转化和输出公共产品和服务的能力。对于乡村民主政治建设来说，低下的制度化水平无法吸纳被动员起来的政治参与，不能对政治资源加以有效利用和转化，不能对社会环境的挑战做出回应，这势必影响到政治系统的稳定，也势必影响到政治系统得以存在的物质基础和合法性基石。乡村民主政治建设的政治资源困境，在很大程度上就与之相关。
3乡村精英的流失与利益结构的差异性。根据美国学者拉斯韦尔的观点，精英通常被认为是在社会价值和资源的分配中取得最多的人，或者是在某一社会中占据高级职位的人。由此，乡村精英则是指那些在乡村中能够在政治、经济或文化上享有较高地位和具有较强影响力或支配力的人。就其类型划分来看，有学者将其分为体制内精英和体制外精英，具体而言，体制内精英包括村支书和村主任，而体制外精英则包括宗族精英、宗教精英、宗派势力和经济乡绅。[12]乡村精英在乡村政治生活中扮演着十分重要的角色，是推动乡村民主政治建设的权力资源和人力资源。但是，由于中国城市化进程和市场经济体制的确立以及国家政策的调整，使得农村中的土地、资本和劳动力都大量涌入城市。这样，在以青壮年为主体的外来务工人员流动中乡村精英也随之流动，使得农村中的乡村精英流失，这对乡村民主政治建设产生消极影响，使得其面临权力资源和人力资源流失的困境。同时，由于利益结构的分化，乡村中利益结构的差异性使得利益需求多元化，从而造成乡村居民的政治冷漠和政治效能感低下，因而对政治支持性资源的提取产生消极影响。
4乡村社会组织发育程度的不足。乡村社会组织的范围大致包括基层政权组织、自治组织、政党组织、经济组织、社团组织、宗族组织、宗教组织、宗派组织、社会合作组织等。乡村社会组织发育程度的不足主要是从组织的独立性和功能的健全性角度衡量的。虽然乡村民主政治进程的演进，使得正式的国家政权组织系统和政党组织系统向村民自治组织和社会团体组织以及其他社会组织让渡了组织空间和给予了发展的社会基础，但是，有学者指出，这种带有国家赋权方式得以成长的村民组织和其他社会中介组织，是无法抵御政府权力无边界渗透的，也会造成社会组织化程度低下的问题。[13]因此，在这种情况下，乡村社会组织，尤其是乡村自治组织和民间自组织的发育程度不足，导致乡村民主政治建设无法获取足够的组织资源的支持，也无法为乡村民主政治良性运行培育起组织载体和社会力量。
三、出路：政治资源的重构与整合
由于政治生态的变化使得现有的政治资源配置模式面临巨大挑战，一方面现有的政治资源供给不足或是格局陈旧，使得政治资源不能适应乡村社会对民主政治需求的增长形势;另一方面，则是乡村社会民主政治向纵深发展的压力，迫切需要开发和聚集新的政治资源，以满足其建设需要。这样，乡村民主政治建设就面临着双重任务，不仅需要充分重构和整合现有政治资源，而且也需要聚集和整合新的政治资源。这可从乡村民主政治建设资源的重构和整合两个角度加以分析。
1重构。乡村民主政治建设政治资源的重构，不仅针对的是现有资源的优化调整，以及空间布局上的合理配置，而且也针对的是政治资源能获得创新性开发和使用。具体而言：
一是政治资源结构上的重新配置。对于政治资源配置优劣的标准，有学者提出了这样三个标准：“首先，从政治资源实体部分中的经济实体资源来看，判断其配置优劣的标准是看是否能够做到‘物尽其用’。第二，判断政治制度资源配置优劣的标准要看制度资源配置是否尽可能地节约制度交易成本，是否遵循了最小的投入获得最大产出的原则，即‘效益最大化’原则。第三，判断政治规范资源配置优劣的标准是看其配置能否提升主流政治价值。”[14]因此，政治资源结构上的重新配置至少需要三个着力点。首先，政治资源的重新配置需注意成本和收益的计算，并做到政治资源配置的针对性和效率性。其次，政治资源的重新配置需以维护社会公平性价值为取向。再次，政治资源的重新配置需注意理性筹划的周全性。
二是政治资源内容上的创新性开发。政治资源内容上的新拓展，可以在两个向度上展开。首先，在传统政治资源的开发和利用上下功夫。针对如何开发和利用传统思想文化资源，目前国内外的学者均做出了有益探索。海外新儒家对儒家传统政治资源进行挖掘与重新阐释，希冀从“内圣”资源中开出“外王”的现代政治资源。而学者林毓生则将传统思想资源与民主政治和现代法治对接，提出了创造性转化的观点。[15]台湾学者徐复观在如何利用儒家传统政治资源实现民主政治方面做出了有益而深刻的思考。对此，学者肖滨指出徐复观对于“修己”与“治人”的区分值得高度注意，“正如我们已经指出的那样，这虽然是对儒家原则的一项现代修正，然而这一修正的理论意义极为重要，它揭示了儒家传统与自由主义相结合的基本路径指向，即把传统儒家连为一体的修己治人、内圣外王的世界辟为两撅：修己与内圣定位于‘私人领域’，体现的是积极自由，让自主的个人自己选择与决断;治人与外王定位于‘公共领域’，其运作以消极自由为标准，由法治宪政民主提供保障。这样，修己与治人、内圣与外王二者边界划分、领域限定，一方面有利于儒家传统接纳消极自由之观念，另一方面则使儒家传统中积极自由的思想资源（如‘为仁由己’‘正心修身’等）得到新的开发。”[16] 可见，传统政治资源的开发能为乡村民主政治建设提供新的政治资源。其次，引进乡村民主政治建设的外部政治资源。这种外部性政治资源既可能来自于中国其他方面的政治实践经验的总结，如城市基层民主政治建设的经验、党内民主政治建设经验等，也可能来自国外民主政治实践经验的借鉴，如协商民主政治模式对乡村民主政治建设具有积极作用，协商民主作为对自由民主的批判和修补，也能使乡村民主政治运作上增加通过协商、合作方式来产生出公共政策的民主形式，有利于贴近乡村政治建设中乡村基层社会的多阶层、多民族、多宗教和利益多元化导致社会矛盾众多的现实，并能与乡村基层民主的实践相契合。[17]
2整合。乡村民主政治建设政治资源重构之后，还需经过有效整合，才能使得现有政治资源得到有效利用，新旧政治资源得到有效组合。
乡村治理的思考篇13
在充分肯定前一段工作成效的同时，我们也应该正视自身存在的问题，在村屯里仍然能看到乱堆乱倒、畜禽散养、破房框子、墙茬子，屋不像屋、院不像院，柴草连着灶坑门的“破大家”现象。如果这些问题不能从根本上解决，我认为建设现代农村、创建小康村镇就会变成一句空话。为了进一步抓好这次农村环境综合整治工作，我强调三点意见：
一、要树立和谐理念，推动农村环境综合整治工作向纵深开展
农村环境综合整治，是加强文明村镇建设、建设现代新型小城镇的一项基本内容。要实现农村环境和面貌的根本改变，就必须真正树立和谐发展的理念，在经营农村环境建设上通盘考虑，统筹思考。一是要延伸触角，扩充工作项目。这项工作从设计到实施，从县里来讲是配套的，大家都知道，这次环境综合整治只是以“建小康村镇、树文明新风、创生态家园”为主题的农村精神文明建设活动的一个子项目，它涵盖的内容很多。除了常规的环境整治和管理之外，在明年总结表彰会后，我们还要把农村环境综合整治的内容进一步扩充，具体来说是要由表及里、由浅入深，从环境整治向群众思想道德建设，文化建设、基础设施配套建设、群众素质教育等领域延伸。从现在开始，各乡镇除了抓好环境整治集中会战之外，还要深入到村屯农户家中，围绕农民的思想意识、道德观念、文化现状、心理需求等方面进行调研和思考，为明年全面深入开展的“建小康村镇、树文明新风、创生态家园”这项活动做准备。在这里，我强调一点，那就是大家一定要树立长抓不懈的思想，我们开展的这项活动的最终目标是直到“六治”的内容得到了彻底整治，村民的日常行为得到了切实规范，村屯面貌得到了真正改观，村规民约切实深入了民心为止。二是要整体推进，消除村屯差距。在下乡的时候，我也走过一些乡镇村屯，在环境建设方面比较起来大不一样。有的村老百姓生活习惯好，穷富都有个过日子派头，东西摆放有序，院清屋洁，庭院规整，看上去就顺眼，但有的却是草木狼林，让人下不去脚，看不下眼，相形之下，差距很大。我觉得下一步工作的重点部位就是这些环境脏乱差的薄弱村。一方面要对脏乱差问题再搞一次集中会战，进行彻底清理整治；另一方面还要注重宣传教育和引导老百姓树立经营人居环境的意识，养成良好的日常生活习惯。各个乡镇在整治环境当中，也可以考虑召开镇村环境综合整治现场会，树立样板村，观摩典型村，让脏乱差的村看到差距，心里真正受触动。三是要依托载体，形成合力推进局面。环境综合整治本身就是一场人民战争，它需要的是全面发动，全员参战。要想达到这一目标，我认为各个乡镇要采取活动载体牵动的办法，依靠载体把广大群众都组织参与到活动中。有些活动载体确实非常好，二站镇土城子村推行的卫生户流动红旗，和平乡工农村开展的诚信贷款评选星级文明户都是非常有效的载体。这在活动当中为广大农民群众树立了典型，大家在活动中都相互比，相互看，荣誉感都有，彼此之间自然就会产生比学赶超的劲头。为此，需要大家在研究创新群众参与的活动载体之外，还要做到宣传到位，组织到位，活动不宜多，要力求精，抓得实。我想，只要群众愿意参与，主动融入，全县这次农村环境综合整治会战就一定能取得良好的成果。
二、要树立长远思想，坚持不懈抓好农村环境综合整治工作
整治农村环境应该说很难，总让人有种老虎吃天、无处下口的感觉。很多问题不是通过搞一两次会战，开几个现场会就能解决的。整治环境的根本实际上就是培育农民的环境意识，规范他们的日常行为。搞集中会战容易，几天几个月就完了，但最后的结果是要看农民的这种意识有没有树立起来，良好的生产生活习惯养成没养成。要想达到这一目的，需要下的是真功夫，做的是细活。各乡镇不要以为这次现场会开完了，这项工作就告一段落，抓不抓都行了。这种想法不能要，今后的文明村镇建设是一个长期长远的工作，县文明办要对此长期不懈地抓。目前，我们上上下下都在提倡实施为民工程、利民工程，我觉得这次全县农村环境综合整治就是为民利民惠民的具体行动，修路方便老百姓出行，村屯环境好了，老百姓过得舒适，应该说农村环境综合整治的每一项治理重点都关系到千家万户，都是为了广大农民的利益着想，这也是广大农民群众所需要和期盼的。因此，大家一定要克服畏难情绪和杜绝打快拳的思想，把这项工作持之以恒的抓下去，这就需要从三个方面入手：一是要有长期规划。经过前一阶段的工作，确实解决了很多问题，但仍存在着诸多环境问题没有解决。在这次环境综合整治活动中确定了六项重点整治的内容，哪些是重中之重，哪些需要集中整治，哪些需要长期管理，年终整治和管理的标准要达到什么程度，这都需要各乡镇拿出详细科学的规划来，不能没计划性的蛮干。只有规划到位才能干到位。这几年柴草不允许进村，现在农民已经逐步树立了这种意识。要注重村屯建设的规划性，横成行、竖成趟，庭院建设决不能没规划的“抢地盘”，弄得里出外进，难管理。只有规划好了才能建设好，才能便于管理。通兴新村就是例证，一样规格的房屋和院落，道路通畅整齐，原来都是一样的村民，怎么一下子素质就高了，陋习就没了，根本的就是有规划性，形成了好习惯。二是要有长远目标。目标是前进的方向，也是前进的动力支撑和力量源泉。大庆提出争创全国文明城，全市总动员，共同改造大庆，塑造大庆崭新形象，无论是基础设施配套建设，还是市民素质都有了一个新的飞跃；我县也提出了创建生态文明城，在广大群众中大力倡导生态文明的意识，那么作为基层，在响应和参与创建生态文明城的具体实践当中，也应该抓住农村环境综合整治这样的契机，镇村分别树立自己的目标。目前看，我县的市县级文明村比例非常小，而且争创这方面的意识还很差，我想，在融入全县创建生态文明城的具体实践中，只有大家都能按照市县文明村创建的标准，逐步去完善和提高，目标是可以实现的。年底前，县里在适当时候要召开农村环境综合整治的总结表彰会，对于在这次活动中成效明显的村，不是县级文明村的将直接命名表彰，对于已经是县级文明村的要提级向上推荐。三是要有长效机制。有句话说的好，“城市环境，三分建七分管”，作为村屯环境也是如此。我们参观的大兴乡通兴新村的环境之所以能够达到这样好，除了好的建设基础客观因素之外，还有一个非常重要的因素就是它有专人来管，仁和堡村也是这样。虽然在环境方面不能做到日清日洁，但至少可以通过专人管理的方法，对于一些出现影响环境的问题可以得到及时有效的解决。这里，我建议各乡镇要认真研究长效管理机制的问题，很多乡镇已经把所在地的清扫任务承包了出去，有专人清扫；还有的乡镇自己购置了垃圾车，雇佣专人清扫；也有的乡镇实施分片包保、门前三包的办法，这些方法都值得大家相互借鉴。总之，机制要做到实用管用。今后，在检查考核农村环境综合治理专项工作中，首先就要看有没有一支管护环境的队伍，有没有一套实用配套的机制。希望各乡镇要深入研究，只有推行实施这样的长效管理机制，才能使环境整治的成果得以真正的巩固。
