公共治安管理法篇1
（一）群死群伤性事件
公共场所是人们工作、生活必然涉足的场所，场所中人员的数量众多，因此绝大多数公共场所都属于公众聚集场所。在公共场所中，最严重的治安问题莫过于发生群死群伤类的事件，如，因火灾、爆炸、建筑物倒塌等造成的群死群伤事件，因秩序混乱导致的拥挤踩踏所造成的群死群伤事件，因敌对势力发动恐怖袭击造成的群死群伤事件等。群死群伤类事件一旦发生，不但会直接造成大量的人员伤亡和财产损失，还会给民众造成严重的心理恐慌，甚至会影响社会的稳定，后果十分严重。因此，公安机关应当把群死群伤类事件作为治安防范的首要问题。
（二）严重影响民众安全感的暴力性案件
公共场所与人们的工作、生活密切相关，人们每天都要在公共场所中活动，场所秩序的好与坏、场所环境的安与危对人民群众的安全感影响很大。在公共场所发生的一些暴力、血腥案件，如大庭广众之下的聚众斗殴、寻衅滋事、行凶伤人、打砸损毁财物以及抢劫、、绑架、劫持等，会给现场目击群众造成严重的心理恐慌，新闻媒体对这些恶性案件的报道，也会使得知消息的民众产生不安心理，影响他们正常的工作和生活。因此，公安机关必须将这些严重影响民众安全感的暴力性案件纳入重点防范的范围。
（三）其他案件、事件和治安灾害事故
秩序混乱是公共场所发生案件、事件和治安灾害事故的主要原因，但并非唯一原因。只要具备一定的时空条件，即使在秩序井然的情况下，也会有案件、事件和治安灾害事故的发生。而无论发生何种案件、事件和治安灾害事故，都会对公共场所的秩序和安全产生不利影响。因此，也应把防范各种治安、刑事案件、治安事件以及治安灾害事故，作为公共场所治安管理的一项重要内容。
有效管理公共场所的先决条件
公安机关对公共场所的有效管理，是建立在对公共场所的规律、特点以及管理依据、管理手段等一系列情况的了解、掌握的基础之上的。因此，要想管理好公共场所，管理者必须首先解决以下几个方面的问题。
（一）了解和掌握公共场所的基本情况
公共场所面广、量多、情况复杂，是治安管理的难点，因此，全面了解和掌握公共场所的基本情况是对公共场所进行治安管理的前提。要实现对公共场所情况的全面了解，需要掌握以下两个方面的内容：
1.掌握公共场所的范围
公共场所的范围包括公共场所的总体范围和每一类公共场所的具体范围两个方面，掌握公共场所的范围是管理好公共场所的基本要求。只有全面掌握了公共场所的范围，才能保证把所有应当纳入治安管理的公共场所都纳入到管理之中，避免出现漏管问题，如果做不到，公共场所就不可能管理好。
2.了解辖区内公共场所的具体情况
鉴于公共场所的治安管理主要由公安派出所负责，因此，每一个分管公共场所的治安民警都必须详细了解本辖区内公共场所的具体情况，包括场所的类型、数量、位置、建筑结构、负责人和从业人员信息等方面的情况，尤其要及时掌握公共场所的动态变化情况。这是开展管理工作的基础，没有对辖区内公共场所具体情况的了解，管理工作就失去了依据和抓手。
（二）了解和掌握公共场所的治安特点
公共场所的治安管理归根结底是一项防范工作，而防范效果的好坏主要取决于管理者对公共场所治安特点的了解以及对各种治安问题发生、发展规律的把握。可以说，对公共场所的治安特点了解得越全面、越深入，对治安形势的预测就越准确、越及时，对治安问题的防范就越严密、越有效。在具体内容上，不但应了解公共场所总的治安特点，还要详细了解每一类公共场所各自的治安特点，从而发现问题，掌握规律，采取有针对性的防范措施和防范方法，使管理工作产生实效。而要想了解和掌握公共场所的治安特点，就必须深入到各个公共场所中去，脚踏实地搞调查研究，掌握第一手材料，决不可想当然地认为情况应该如何，并轻易得出结论。
（三）了解和掌握公共场所治安管理的有关法律规范
治安管理属于国家行政管理的范畴，而行政管理的基本原则是依法行政。这就要求管理公共场所的治安民警必须熟练掌握与公共场所治安管理有关的法律、法规和规章，严格按照相关的规定进行管理，确保每项管理措施、方法和手段都有法律依据。在掌握法律、法规时，一方面要详细了解法条的具体内容，另一方面还要明确不同法律、法规的效力级别和适用范围。因为，在公共场所的治安管理中，对同一问题可能同时会有不同的法律、法规进行调整，民警如果不能正确辨别相关法律、法规的效力级别和适用范围，就可能出现不当适用甚至错误适用，导致执法错误或者影响管理效果。
（四）了解和掌握治安管理的基本手段
了解和掌握公共场所的管理范围、基本情况、治安特点以及法律规范，是搞好公共场所治安管理的前提，但是，要想使管理工作产生实效，还必须掌握具体的管理手段并学会在工作中熟练运用。这就如同参加散打比赛，选手必须首先掌握一定的格斗招数和技巧，才能在比赛中克敌制胜。治安管理的手段很多，可以用于公共场所治安管理的手段有登记备案、行政审批、监督检查、限期整改、停业整顿、禁止、取缔、收缴、巡逻、守望、治安耳目、宣传教育、设施防范等。以上是管理好公共场所首先要解决的几个问题，这些问题解决了，再辅之以具有针对性的管理措施，公共场所的治安管理就不难搞好。
共场所治安管理的一般方法
针对公共场所自身的特点和存在的主要治安问题，结合公共场所治安管理所依据的有关法律规范，对公共场所的治安管理可以按照以下步骤进行。
（一）审批备案
审批和备案是公安机关了解公共场所情况、掌握公共场所信息的一个有效手段。公安机关要想把公共场所管理好，必须首先对公共场所的基本情况有一个全面、准确的了解。通过对公共场所进行审批、备案，审查并登记公共场所提供的相关材料，可以及时掌握公共场所的具体种类、数量、分布以及经营者、从业人员等各方面的情况，为开展管理工作奠定基础。
（二）建立制度
严格周密的管理制度是堵塞公共场所治安漏洞、消除公共场所治安隐患、保障公共场所秩序与安全的有效举措。公共场所严格按照管理制度规定的方法和要求开展管理和经营活动，可以有效减少和消除案件、事件和治安灾害事故的发生几率，最大限度地保障公共场所的秩序与安全。治安管理制度主要包括以下几种。
1.安全管理制度
安全管理制度是由公安机关帮助和指导公共场所制定、由公共场所的经营者和从业人员执行的一项管理制度。公共场所中，除公园、展览馆、博物馆等少数场所属于非营利性质的公益场所外，其他绝大多数公共场所都属于商业经营性场所，是提供各种服务的企业。公安机关作为公共场所秩序与安全的维护者，有指导公共场所开展安全防范的义务和责任，同时又具有安全防范的专业知识和经验，因此，由公安机关帮助和指导公共场所制定安全管理制度，能够使制度做到科学、严谨、准确和周密。公共场所的经营者和从业人员只要按照安全管理制度的要求去做，就可以有效堵塞治安漏洞、消除安全隐患，防止各种违法犯罪活动和治安灾害事故的发生，有效保障公共场所的秩序与安全。安全管理制度的具体内容，根据各类公共场所的不同性质、特点和存在的治安问题而各有不同，但均应明确、具体，有针对性和可操作性，能够真正有效地堵塞治安漏洞、消除安全隐患。
2.治安责任制度
治安责任制度是为了使安全管理制度能够得到切实、有效的落实而制定和实施的、具有保证性质的制度，是为了保证安全管理制度的落实而采取的一项保障措施。治安责任制度由公安机关帮助和指导公共场所制定，公共场所的经营者和从业人员负责执行。制度的核心内容是将安全管理制度的各项内容分解、落实到具体的工作岗位和工作人员，使安全管理制度所要求的每一项工作都有明确的负责人和执行者，同时还要规定对执行制度不力人员的责任追究和处罚措施，以督促相关责任人认真履行职责，全面完成任务。
3.治安培训制度
公安机关对公共场所的治安管理主要是起指导和监督作用，治安防范的各项制度和措施的贯彻落实离不开公共场所的经营者和从业人员，他们是治安防范的真正主体。由于公共场所的经营者和从业人员不是安全防范的专业人员，不懂得如何开展安全防范工作，因此公安机关应当对他们进行必要的治安教育和培训。培训的内容，一是要讲解公共场所治安管理的有关法律、法规、制度和要求，使场所的经营者和从业人员能够认真领会、自觉遵守；二是介绍公共场所的主要特点及主要治安问题，使经营者和从业人员对自己所在场所所面临的治安形势心中有数；三是教给场所的经营者和从业人员基本的安全防范的技能和方法，使其能够在日常工作中加以应用，发挥预防违法犯罪和治安灾害事故的作用。
（三）配备人员
公共场所治安管理的一系列制度和措施最终都要落实到人的身上，由人来完成，所以，人是决定公共场所治安管理成功与否的决定因素。由于公共场所的治安管理涉及到公安机关和公共场所两方面的主体，因此两方面都要有人员上的要求。
1.公安机关应当有负责公共场所治安管理的专门人员
公共场所范围广、数量多、情况复杂、治安问题多样，是治安管理的难点，管理的难度很大。当前，基层派出所是公共场所治安管理的主要力量，虽然在分工上有专门的警力负责管理公共场所，但是由于派出所的工作十分繁杂、临时任务很多，因此分管民警很难有足够的时间和精力专注于公共场所的管理工作，致使很多情况无法及时了解掌握，大量治安问题无法及时发现和解决，有关的制度和措施无法贯彻和落实，从而使公共场所治安管理的效果大打折扣。因此，在可能的情况下，派出所应尽量搞好警力与工作的调配，使分管民警可以心无旁骛、不受干扰、专心致志地开展工作。
2.公共场所应有负责安全保卫工作的专职人员
在公共场所中，绝大多数场所都属于商业性经营场所，是商业企业，而到场所中活动的群众就是这些场所的顾客，是消费者。按照《消费者权益保护法》的规定，企业有为顾客提供安全环境的义务，因此，公共场所的经营者和从业人员应当为公共场所的秩序与安全担起责任。同时，公共场所安全与否，也与他们的切身利益密切相关，很难想象一个连秩序和安全都得不到保障的场所会有人敢去，而没有顾客，又何谈赚钱。因此，公共场所应当高度重视自身的安全保卫工作，要按照公安机关的要求配备专职或者兼职的安全保卫人员，有条件的场所应当成立专门的安保机构，聘请专业的保安人员。安保人员应当和场所的其他从业人员一样，成为场所开展正常经营活动必备的人员。除公安机关以及场所本身的人员外，还有一种人也是公共场所治安管理不可或缺的，即治安耳目。治安耳目既不是公安机关的工作人员，也不是场所本身的人员，而是由公安机关建立、由公安机关领导和使用的、专门用以搜集情报信息的特殊人员。他们虽不是场所职工，但却能了解和掌握很多公安机关和公共场所都无法掌握的情报信息，对于管理好公共场所，尤其是对发现和打击各种违法犯罪活动，具有不可替代的作用。一个好的治安耳目所起的作用，是多少个普通职工和群众都无法比拟的，因此，公安机关应当对治安耳目加以充分利用。
（四）完善设施
公共场所的治安管理需要靠治安民警以及场所的经营者、从业人员的共同努力，因此人的因素是场所管理成功与否的决定因素。不过，人也有很多的局限性，人的精力、体力、注意力、感知力等都是有限的，这就需要配备一些专门的设备作为人力的补充，从而实现“人防”、“物防”、“技防”的“三防”结合，确保公共场所的安全。根据公共场所的治安特点，场所应当配备的安防设施主要包括监控设施、安检设施、报警设施、消防设施等，这些设施配备得数量越多、功能越先进，治安防范的效果就越好。公安机关应督促公共场所及时安装相关设施，并保证设施的正常运转，使其发挥应有的作用，绝不能成为应付公安机关检查的摆设。
（五）强化检查
公共场所多数都是商业性经营场所，是商家，而商家的根本目的就是营利。在公共场所的治安管理中，场所的经营者根据公安机关的要求配备安防设施和安保人员，这笔设施和人员的费用无疑要由商家承担，并且无法直接给商家带来利益，因此商家多有不愿，往往想方设法搪塞和应付公安机关。为了不被商家蒙蔽，民警必须经常深入公共场所进行治安检查，查看场所对各项治安管理制度、安保设施和安保人员的落实和执行情况，同时，通过检查，及时发现场所存在的安全隐患和管理漏洞，督促场所尽快整改，防止出现更为严重的治安问题。在进行治安检查时，既要检查证、照齐备的正规场所，也要检查证、照不齐甚至没有证、照的非法营业场所，不是去查其是否有证照、是否手续齐备，而是去查其是否存在治安隐患和治安问题。否则，这样的场所一旦出现问题，造成严重后果，上级机关进行责任倒查时，分管民警一样难辞其咎，这是民警特别需要注意的。
（六）宣传教育
公共治安管理法篇2
一、承包内容范围的困境：治安防范承包vs治安管理承包
治安承包在中国推行了近十年，涉及的区域范围由农村逐渐扩展到了城市，但由于各地的实际情况有所差异，使得其模式、内容和具体操作也有所不同。从实践来看，在承包内容上，治安承包可以分为两种不同的类型：一是治安防范承包；二是治安管理承包。实行治安防范承包的省市比较多，如自1999年以来，泰安市委、市政府以“治安防范职业化承包责任制”形式解决了城乡不少治安问题。此后，治安承包的内容逐步扩大到一部分治安管理权，如宁波余姚市牟山镇从2005年就开始推行治安承包责任制，将治安巡逻以及村内的私房出租管理、暂住人口登记等管理权一并承包。各地的治安承包行为对于承包的范围没有一个规范的统一规定，造成了公共治安承包中治安防范和管理行为的类型与幅度不统一。
(一)治安防范承包
治安防范是社会治安群防群治的方式之一，也是全体公民的一项责任和义务。这一责任和义务，既可以要求全体公民在没有经济利益的前提下为社会公共治安安全尽义务，也可以将其与经济利益挂钩，承包于人。从这个意义上来说，治安防范承包具有合法性。治安防范承包中的承包内容虽然一般属于私权范畴的事项，如纠纷调节、对违法犯罪人员的举报权和制止权、对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权、治安巡逻等，但其中的治安巡逻却具有双重属性：既属于公安机关的公权力，又属于私权的范畴。治安巡逻是指公安机关及其人民警察为了维护社会治安而依法组织实施的一种巡查警戒活动；在我国进行治安巡逻工作的既有专门巡警队伍，又有由各种民警、武警和派出所抽调的警力等组成相对固定的警察队伍，还包括由民警组织和带领的群众性治安联防组织。由此看来，治安巡逻虽属公权力的内容，但实践中承包的事项仅限于群众性治安联防组织所实施的事项(又称为治安巡防)，为一般管理权范畴，对于属于警察权范畴的强制措施和执法活动并没有纳入承包范围。因此，对于治安防范承包内容的范围界定应从两个方面出发：一是治安巡逻；二是治安巡逻之外的治安防范内容；对后者进行承包是没有任何争议的；对于前者中的治安巡防(即群众性治安巡逻)进行承包并没有牵扯到警察权的市场化，也不违法。因此，在此基础上的治安防范承包就能作为社会治安防范群防群治的一项新举措，其存在也才具有真正的合法性。
(二)治安管理承包
治安管理是公安机关的行政职能，是指公安机关依照国家法律和法规，依靠群众，运用行政手段，维护社会治安秩序，保障社会生活正常进行的行政管理活动。具体的治安管理职权有治安管理命令权、治安处理决定权、治安强制权、治安处罚权、治安调解权、治安奖励权等。治安管理是国家警察机关的权限，涉及公权力。《治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作；县级以上各级地方人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。也就是说，治安管理是一项维护人民生命财产安全的执法活动，是具有执法性质的公权。根据法治原则，任何一项行政权力的取得与让渡都必须有法律的授权，这就使治安管理承包内容的合法性受到了极大的质疑。但笔者认为：首先，法律本身就具有滞后性的特点，现行的法律虽没有给予治安管理承包以合法的地位，但这并不能说明治安管理承包从本质上就是错误的；其次，法治原则的依法行政并不仅仅是指恪守现行的法律、法规的现成文本规定，还应包括这些法律所体现的立法精神与法律原则。治安管理权中的一些具体权利如户籍管理、暂住人口的登记和发证、房屋出租管理以及治安调解权虽属公权力，但不属于国家强制管理权，是具有业务性的管理权。将其承包并没有改变公权力的性质，只是对该权力进行必要的社会授权调整，并没有造成“公法向私法的逃遁”。执法权依然掌握在公安机关手中，治安承包人只是通过行使这一部分非强制性的管理权来作为维护社会治安的辅助力量和补充，以便更充分地发挥行政权的灵活性优势以及广泛的社会资源参与热情，进而实现公共管理的多元共治。
二、承包协议性质的困境：民事合同vs行政合同
对于公共治安承包的协议性质，理论界并没有作很明确的界定。大部分学者将公共治安承包协议笼统定义为行政合同，殊不知根据承包内容的不同，其协议的性质也应作不同的诠释。
(一)民事合同
从上面看来，治安防范承包的承包内容除了治安巡防具有双重属性外，其他的都属于私权领域。而对于治安巡防以外的治安防范内容承包合同应看作民事合同。所谓的民事合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。不含治安巡防内容的治安防范承包协议是双方当事人基于平等、自愿、等价、有偿的民法基本原则而达成的一种合同；内容属于私法领域的内容，不涉及公权力，主要包括双方的民事权利、义务和奖惩；发包方与承包方都属于平等主体；合同也是基于双方合意而签订的；因此，此类合同当属民事合同。
(二)行政合同
行政合同又称为行政契约，是指行政机关与相对人双方的意思一致，所缔结发生行政法上法律关系的合同。治安管理承包合同和治安防范中治安巡防承包合同的一方当事人是行政主体——公安机关、公安派出所等；从合同内容来看，承包人和发包方的权利、义务都围绕着“公权力”(如登记出租房、外来人口登记、治安巡防等)而存在，而这些权利和义务具有行政属性，要受行政法原则的约束，不能随意免除和放弃；签订该种合同的目的是为了执行公务、实现特定的国家行政管理目标；合同是以双方意思表示一致为前提；合同中行政主体享有行政优益权，主要表现为签订合同的选择权，如宁波泗门镇治安承包的承包人三分之一是党员，一半是退伍军人。这就是派出所运用签订合同选择权，通过招标的形式，选择特定签约对象的结果。这充分说明治安管理承包合同与治安巡防承包合同在本质上属于(准)行政合同。
三、承包签约主体的困境：公安机关vs民间主体
在公共治安承包的实践操作中，公安局、公安派出所、村民委员会、物业公司等均可在不同的条件下作为对外签订主体。至于在何种条件下和何种合同中，谁能作为发包方，成为对外签订主体却没有统一的标准和要求。如浙江嘉兴的嘉善县出现了由警署将治安防范承包给民警个人，再由民警挑选保安人员进行防范的模式。治安防范承包分为治安巡防承包以及之外的治安防范承包，二者由其内容性质不同，导致对外签订主体必有差异。因此，随意地确定发包方可能会引发合法性质疑。
(一)祛除治安巡防中治安防范承包合同的签订主体困境。这类合同的内容属于私法领域的内容(如纠纷调节、对违法犯罪人员的举报权和制止权、对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权等)，合同性质属于民事合同，其发包方既可以是村民委员会、物业公司、社区等民间组织，也可以是公安行政机关及其派出所机构。因此，此类合同的签订主体一般不存在多少争议。
(二)治安管理承包合同与治安巡防承包合同的签订主体困境。行政委托是指基于管理上的需要，某一行政主体委托另一行政主体或其他组织及个人，以委托人的名义代行其职权或者其他事务，其行为效果归属于委托人的法律制度。但《中华人民共和国行政处罚法》第18条第1款明确规定，行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。因此，当承包方为个人的时候，这类承包是否属于行政委托关系呢?《国家赔偿法》第7条第4款明确提出，受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托行政权力时侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，委托行政机关为赔偿义务机关。此款已将个人行使公权力纳入可能情形之一，承认个人也能作为行政主体。笔者赞同陈新民教授的学术观点，即行政任务的委托可以依法律或其他法规，甚至经由行政合同来委托及授予执行权限。由此看来，治安管理承包与治安巡防承包实质上属于一种行政委托关系。另外，又由于此类合同属于行政合同，签订主体的一方必须为行政主体，因此，公安局以发包方的身份出现，直接参与此类承包合同的签订没有任何异议。但是，问题在于公安派出所是否也能以自己的名义成为发包方?在行政委托关系中，委托方必须是行政主体，非行政主体不能成为行政委托法律关系中的委托方当事人。根据行政法学的行政主体理论，公安派出所作为公安局的派出机构，只要有法律法规的授权，或者权力机关对其作了某种专门行政授权，且当其行使这种职权时，公安派出所就可以成为行政主体。根据《中华人民共和国户口登记条例》《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》以及《租赁房屋治安管理规定》等，公安派出所享有法律、法规设定的关于暂住人口管理、出租房屋管理等方面的行政职权，因此，公安派出所可以凭行政主体身份对外签订治安管理承包合同和治安巡防承包合同。
以上对公共治安承包合同的对外签订主体进行了标准定性，但笔者认为，不含治安巡防内容的治安防范合同的签订可以不让公安机关直接参与，而是由公安机关以外的民间组织或个人与承包方自行签订，公安机关只是在受邀请的情况下，以承包合同的居间者面目出现，负责业务指导和监督合同履行，这样有助于减少众人对该合同性质的误解，体现该类承包合同的民事性及主体地位的平等性。而治安巡防承包和治安管理承包合同的签订则必须由公安机关直接以发包方的身份，直接参与合同的签订，以保证行政合同订立的合法性与合同履行的公正性。
四、承包合同当事人角色定位的困境：发包方vs承包方
(一)公安机关(发包方)的角色定位困境
公共治安承包是应公共治安需求多样性与提供单一性的矛盾而应运而生的，是一种公共治安的多元主体提供方式。虽然这一新尝试以契约的方式提高了公共物品供给的效率，但同时也引发了公安机关的角色定位问题。
有人认为在公共治安承包中，公安机关是在向社会转嫁和转移自己的法定义务，与市场经济要求政府当好“守夜人”、管理好公共事务的趋势是相悖的。治安承包是满足那些安全需要较高的组织或个人而展开的，是公安机关提供必要的、基本的安全服务以外的一种补充形式。当前，行政权力正逐渐向服务行政、给付行政转变，从某种角度上来看，治安防范和治安管理也可以被认为是一种给付公共产品的服务行政。法律并不禁止公安机关根据民法规定通过与特定公民、法人签订治安承包合同的方式来履行职责。但不管是治安防范承包，还是治安管理承包，公安机关都不得以治安承包合同存在为由而拒绝履行治安管理职责或为治安管理失职进行辩解。如果实行承包后，公安机关将不再向这些地区提供安全防范和管理服务，这就有可能在公共治安承包者的承包失败以后，使那些本想获得较高安全需要的组织或个人的合法权益遭到更大损害的风险。《人民警察法》第6条规定，维护社会治安秩序、制止危害社会治安秩序的行为是公安机关和人民警察的职责。因此，公安机关不应该在该区域的治安防范任务被承包以后而成为“甩手掌柜”，而应当是给这块承包区域加上双保险，确保发包人享受到高于一般区域的公共治安服务。
当承包人履行合同侵犯了其他公民或组织的权利而使社会治安出现了问题时，公安机关是否仍须按公法承担相应责任也成为了角色定位的困境问题。公共治安承包的合同分两种：一种是祛除治安巡防的治安防范承包合同；另一种是治安管理承包合同和治安巡防承包合同；后者属于行政委托关系。根据《国家赔偿法》第7条的规定，受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托行政权力时，若侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害的，委托行政机关为赔偿义务机关。这就说明在后一种承包合同中，公安机关仍须按公法承担责任，因为《国家赔偿法》等法律对公安机关的约束不可能因为公安机关自身与特定公民、法人之间签订的一纸合同而被解除。但前一种合同(即祛除治安巡防的治安防范承包合同)属于民事合同，这类合同中的公安机关勿须按公法承担责任。当其作为此类合同的发包方时，负有履行合同的附随义务，若因其附随义务的缺失而导致承包人侵犯了其他公民的权利时，公安机关应承担民事责任；当其只作为此类承包合同的居间者出现时，公安机关只承担监督者的责任。
(二)治安承包方的角色定位困境
至于治安承包方同样也存在着相应的角色定位困境。首先，承包方在合同中代表谁工作，应对谁负责，这是一个困境。在治安管理和治安巡防承包合同中，公安机关与承包方之间是一种行政委托关系，此时，承包方是代表公安机关来工作，并对其负责；在祛除治安巡防的治安防范承包合同中，不管公安机关是否作为合同的对外签订主体，承包主作为民事主体不存在代表谁工作，但他却应对合同另一方，即“发包方”负责。其次，如果这些承包人在履行合同时出现了伤亡现象，由谁来承担责任以及是否算公伤也值得斟酌。笔者认为，在治安管理承包合同和治安巡防合同中出现的伤亡可以算工伤，而不能算公伤。公伤是指在国家法律范围内，国家机关事业单位工作人员因执行公务造成的伤害。根据《工伤保险条例》第14条的规定：职工有下列情形之一的应当认定为工伤，即在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的应当认定为工伤。此时责任应由公安机关来承担。而在民事合同性质的治安承包合同中，承包人出现的伤亡不能算作工伤，责任应由自己承担。第三，承包方在巡防时要完成承包任务难免会对有嫌疑的人进行盘查或检查，但《中华人民共和国警察法》规定，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查。也就是说，盘查属于警察刑事权的一部分，承包方无权行使。《中华人民共和国宪法》第37条规定，中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯；禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由；禁止非法搜查公民的身体。《立法法》第8条第5款规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。如果随意盘查过往车辆及人员，显然是侵害了被管理者的合法权益，有悖于《宪法》在内诸多法律的规定。因此，如何确定承包人角色的法律定位直接决定治安承包是否合法。第四，承包方进行巡防的场所没有进行明确界定。若其将巡防的场所扩大至公路时，则牵涉到上路执法权的执法主体资格问题。《中华人民共和国道路交通安全法》第5条规定，国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作；县级以上各级地方人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路安全管理工作。由此看出，上路执法权只属于极少数的特定行政执法机关，民间组织或个人都不具有。而深圳市福田区首批160名民防队员于2003年3月25日开始上路巡逻。这种巡逻主体和巡逻行为是否合法，不禁引人深思。
公共治安管理法篇3
一、承包内容范围的困境：治安防范承包VS治安管理承包
治安承包在中国推行了近十年，涉及的区域范围由农村逐渐扩展到了城市，但由于各地的实际情况有所差异，使得其模式、内容和具体操作也有所不同。从实践来看，在承包内容上，治安承包可以分为两种不同的类型：一是治安防范承包；二是治安管理承包。实行治安防范承包的省市比较多，如自1999年以来，泰安市委、市政府以“治安防范职业化承包责任制”形式解决了城乡不少治安问题。此后，治安承包的内容逐步扩大到一部分治安管理权，如宁波余姚市牟山镇从2005年就开始推行治安承包责任制，将治安巡逻以及村内的私房出租管理、暂住人口登记等管理权一并承包。各地的治安承包行为对于承包的范围没有一个规范的统一规定，造成了公共治安承包中治安防范和管理行为的类型与幅度不统一。
(一)治安防范承包
治安防范是社会治安群防群治的方式之一，也是全体公民的一项责任和义务。这一责任和义务，既可以要求全体公民在没有经济利益的前提下为社会公共治安安全尽义务，也可以将其与经济利益挂钩，承包于人。从这个意义上来说，治安防范承包具有合法性。治安防范承包中的承包内容虽然一般属于私权范畴的事项，如纠纷调节、对违法犯罪人员的举报权和制止权、对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权、治安巡逻等，但其中的治安巡逻却具有双重属性：既属于公安机关的公权力，又属于私权的范畴。治安巡逻是指公安机关及其人民警察为了维护社会治安而依法组织实施的一种巡查警戒活动；在我国进行治安巡逻工作的既有专门巡警队伍，又有由各种民警、武警和派出所抽调的警力等组成相对固定的警察队伍，还包括由民警组织和带领的群众性治安联防组织。由此看来，治安巡逻虽属公权力的内容，但实践中承包的事项仅限于群众性治安联防组织所实施的事项(又称为治安巡防)，为一般管理权范畴，对于属于警察权范畴的强制措施和执法活动并没有纳入承包范围。因此，对于治安防范承包内容的范围界定应从两个方面出发：一是治安巡逻；二是治安巡逻之外的治安防范内容；对后者进行承包是没有任何争议的；对于前者中的治安巡防(即群众性治安巡逻)进行承包并没有牵扯到警察权的市场化，也不违法。因此，在此基础上的治安防范承包就能作为社会治安防范群防群治的一项新举措，其存在也才具有真正的合法性。
(二)治安管理承包
治安管理是公安机关的行政职能，是指公安机关依照国家法律和法规，依靠群众，运用行政手段，维护社会治安秩序，保障社会生活正常进行的行政管理活动。具体的治安管理职权有治安管理命令权、治安处理决定权、治安强制权、治安处罚权、治安调解权、治安奖励权等。治安管理是国家警察机关的权限，涉及公权力。《治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作；县级以上各级地方人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。也就是说，治安管理是一项维护人民生命财产安全的执法活动，是具有执法性质的公权。根据法治原则，任何一项行政权力的取得与让渡都必须有法律的授权，这就使治安管理承包内容的合法性受到了极大的质疑。但笔者认为：首先，法律本身就具有滞后性的特点，现行的法律虽没有给予治安管理承包以合法的地位，但这并不能说明治安管理承包从本质上就是错误的；其次，法治原则的依法行政并不仅仅是指恪守现行的法律、法规的现成文本规定，还应包括这些法律所体现的立法精神与法律原则。治安管理权中的一些具体权利如户籍管理、暂住人口的登记和发证、房屋出租管理以及治安调解权虽属公权力，但不属于国家强制管理权，是具有业务性的管理权。将其承包并没有改变公权力的性质，只是对该权力进行必要的社会授权调整，并没有造成“公法向私法的逃遁”。执法权依然掌握在公安机关手中，治安承包人只是通过行使这一部分非强制性的管理权来作为维护社会治安的辅助力量和补充，以便更充分地发挥行政权的灵活性优势以及广泛的社会资源参与热情，进而实现公共管理的多元共治。
二、承包协议性质的困境：民事合同VS行政合同
对于公共治安承包的协议性质，理论界并没有作很明确的界定。大部分学者将公共治安承包协议笼统定义为行政合同，殊不知根据承包内容的不同，其协议的性质也应作不同的诠释。
(一)民事合同
从上面看来，治安防范承包的承包内容除了治安巡防具有双重属性外，其他的都属于私权领域。而对于治安巡防以外的治安防范内容承包合同应看作民事合同。所谓的民事合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。不含治安巡防内容的治安防范承包协议是双方当事人基于平等、自愿、等价、有偿的民法基本原则而达成的一种合同；内容属于私法领域的内容，不涉及公权力，主要包括双方的民事权利、义务和奖惩；发包方与承包方都属于平等主体；合同也是基于双方合意而签订的；因此，此类合同当属民事合同。
(二)行政合同
行政合同又称为行政契约，是指行政机关与相对人双方的意思一致，所缔结发生行政法上法律关系的合同。治安管理承包合同和治安防范中治安巡防承包合同的一方当事人是行政主体——公安机关、公安派出所等；从合同内容来看，承包人和发包方的权利、义务都围绕着“公权力”(如登记出租房、外来人口登记、治安巡防等)而存在，而这些权利和义务具有行政属性，要受行政法原则的约束，不能随意免除和放弃；签订该种合同的目的是为了执行公务、实现特定的国家行政管理目标；合同是以双方意思表示一致为前提；合同中行政主体享有行政优益权，主要表现为签订合同的选择权，如宁波泗门镇治安承包的承包人三分之一是党员，一半是退伍军人。这就是派出所运用签订合同选择权，通过招标的形式，选择特定签约对象的结果。这充分说明治安管理承包合同与治安巡防承包合同在本质上属于(准)行政合同。
三、承包签约主体的困境：公安机关VS民间主体
在公共治安承包的实践操作中，公安局、公安派出所、村民委员会、物业公司等均可在不同的条件下作为对外签订主体。至于在何种条件下和何种合同中，谁能作为发包方，成为对外签订主体却没有统一的标准和要求。如浙江嘉兴的嘉善县出现了由警署将治安防范承包给民警个人，再由民警挑选保安人员进行防范的模式。治安防范承包分为治安巡防承包以及之外的治安防范承包，二者由其内容性质不同，导致对外签订主体必有差异。因此，随意地确定发包方可能会引发合法性质疑。
(一)祛除治安巡防中治安防范承包合同的签订主体困境。这类合同的内容属于私法领域的内容(如纠纷调节、对违法犯罪人员的举报权和制止权、对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权等)，合同性质属于民事合同，其发包方既可以是村民委员会、物业公司、社区等民间组织，也可以是公安行政机关及其派出所机构。因此，此类合同的签订主体一般不存在多少争议。
(二)治安管理承包合同与治安巡防承包合同的签订主体困境。行政委托是指基于管理上的需要，某一行政主体委托另一行政主体或其他组织及个人，以委托人的名义代行其职权或者其他事务，其行为效果归属于委托人的法律制度。但《中华人民共和国行政处罚法》第18条第1款明确规定，行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。因此，当承包方为个人的时候，这类承包是否属于行政委托关系呢?《国家赔偿法》第7条第4款明确提出，受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托行政权力时侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，委托行政机关为赔偿义务机关。此款已将个人行使公权力纳入可能情形之一，承认个人也能作为行政主体。笔者赞同陈新民教授的学术观点，即行政任务的委托可以依法律或其他法规，甚至经由行政合同来委托及授予执行权限。由此看来，治安管理承包与治安巡防承包实质上属于一种行政委托关系。另外，又由于此类合同属于行政合同，签订主体的一方必须为行政主体，因此，公安局以发包方的身份出现，直接参与此类承包合同的签订没有任何异议。但是，问题在于公安派出所是否也能以自己的名义成为发包方?在行政委托关系中，委托方必须是行政主体，非行政主体不能成为行政委托法律关系中的委托方当事人。根据行政法学的行政主体理论，公安派出所作为公安局的派出机构，只要有法律法规的授权，或者权力机关对其作了某种专门行政授权，且当其行使这种职权时，公安派出所就可以成为行政主体。根据《中华人民共和国户口登记条例》《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》以及《租赁房屋治安管理规定》等，公安派出所享有法律、法规设定的关于暂住人口管理、出租房屋管理等方面的行政职权，因此，公安派出所可以凭行政主体身份对外签订治安管理承包合同和治安巡防承包合同。
以上对公共治安承包合同的对外签订主体进行了标准定性，但笔者认为，不含治安巡防内容的治安防范合同的签订可以不让公安机关直接参与，而是由公安机关以外的民间组织或个人与承包方自行签订，公安机关只是在受邀请的情况下，以承包合同的居间者面目出现，负责业务指导和监督合同履行，这样有助于减少众人对该合同性质的误解，体现该类承包合同的民事性及主体地位的平等性。而治安巡防承包和治安管理承包合同的签订则必须由公安机关直接以发包方的身份，直接参与合同的签订，以保证行政合同订立的合法性与合同履行的公正性。
四、承包合同当事人角色定位的困境：发包方VS承包方
(一)公安机关(发包方)的角色定位困境
公共治安承包是应公共治安需求多样性与提供单一性的矛盾而应运而生的，是一种公共治安的多元主体提供方式。虽然这一新尝试以契约的方式提高了公共物品供给的效率，但同时也引发了公安机关的角色定位问题。
有人认为在公共治安承包中，公安机关是在向社会转嫁和转移自己的法定义务，与市场经济要求政府当好“守夜人”、管理好公共事务的趋势是相悖的。治安承包是满足那些安全需要较高的组织或个人而展开的，是公安机关提供必要的、基本的安全服务以外的一种补充形式。当前，行政权力正逐渐向服务行政、给付行政转变，从某种角度上来看，治安防范和治安管理也可以被认为是一种给付公共产品的服务行政。法律并不禁止公安机关根据民法规定通过与特定公民、法人签订治安承包合同的方式来履行职责。但不管是治安防范承包，还是治安管理承包，公安机关都不得以治安承包合同存在为由而拒绝履行治安管理职责或为治安管理失职进行辩解。如果实行承包后，公安机关将不再向这些地区提供安全防范和管理服务，这就有可能在公共治安承包者的承包失败以后，使那些本想获得较高安全需要的组织或个人的合法权益遭到更大损害的风险。《人民警察法》第6条规定，维护社会治安秩序、制止危害社会治安秩序的行为是公安机关和人民警察的职责。因此，公安机关不应该在该区域的治安防范任务被承包以后而成为“甩手掌柜”，而应当是给这块承包区域加上双保险，确保发包人享受到高于一般区域的公共治安服务。
当承包人履行合同侵犯了其他公民或组织的权利而使社会治安出现了问题时，公安机关是否仍须按公法承担相应责任也成为了角色定位的困境问题。公共治安承包的合同分两种：一种是祛除治安巡防的治安防范承包合同；另一种是治安管理承包合同和治安巡防承包合同；后者属于行政委托关系。根据《国家赔偿法》第7条的规定，受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托行政权力时，若侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害的，委托行政机关为赔偿义务机关。这就说明在后一种承包合同中，公安机关仍须按公法承担责任，因为《国家赔偿法》等法律对公安机关的约束不可能因为公安机关自身与特定公民、法人之间签订的一纸合同而被解除。但前一种合同(即祛除治安巡防的治安防范承包合同)属于民事合同，这类合同中的公安机关勿须按公法承担责任。当其作为此类合同的发包方时，负有履行合同的附随义务，若因其附随义务的缺失而导致承包人侵犯了其他公民的权利时，公安机关应承担民事责任；当其只作为此类承包合同的居间者出现时，公安机关只承担监督者的责任。
(二)治安承包方的角色定位困境
至于治安承包方同样也存在着相应的角色定位困境。首先，承包方在合同中代表谁工作，应对谁负责，这是一个困境。在治安管理和治安巡防承包合同中，公安机关与承包方之间是一种行政委托关系，此时，承包方是代表公安机关来工作，并对其负责；在祛除治安巡防的治安防范承包合同中，不管公安机关是否作为合同的对外签订主体，承包主作为民事主体不存在代表谁工作，但他却应对合同另一方，即“发包方”负责。其次，如果这些承包人在履行合同时出现了伤亡现象，由谁来承担责任以及是否算公伤也值得斟酌。笔者认为，在治安管理承包合同和治安巡防合同中出现的伤亡可以算工伤，而不能算公伤。公伤是指在国家法律范围内，国家机关事业单位工作人员因执行公务造成的伤害。根据《工伤保险条例》第14条的规定：职工有下列情形之一的应当认定为工伤，即在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的应当认定为工伤。此时责任应由公安机关来承担。而在民事合同性质的治安承包合同中，承包人出现的伤亡不能算作工伤，责任应由自己承担。第三，承包方在巡防时要完成承包任务难免会对有嫌疑的人进行盘查或检查，但《中华人民共和国警察法》规定，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查。也就是说，盘查属于警察刑事权的一部分，承包方无权行使。《中华人民共和国宪法》第37条规定，中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯；禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由；禁止非法搜查公民的身体。《立法法》第8条第5款规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。如果随意盘查过往车辆及人员，显然是侵害了被管理者的合法权益，有悖于《宪法》在内诸多法律的规定。因此，如何确定承包人角色的法律定位直接决定治安承包是否合法。第四，承包方进行巡防的场所没有进行明确界定。若其将巡防的场所扩大至公路时，则牵涉到上路执法权的执法主体资格问题。《中华人民共和国道路交通安全法》第5条规定，国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作；县级以上各级地方人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路安全管理工作。由此看出，上路执法权只属于极少数的特定行政执法机关，民间组织或个人都不具有。而深圳市福田区首批160名民防队员于2003年3月25日开始上路巡逻。这种巡逻主体和巡逻行为是否合法，不禁引人深思。
公共治安管理法篇4
一、承包内容范围的困境：治安防范承包VS治安管理承包
治安承包在中国推行了近十年，涉及的区域范围由农村逐渐扩展到了城市，但由于各地的实际情况有所差异，使得其模式、内容和具体操作也有所不同。从实践来看，在承包内容上，治安承包可以分为两种不同的类型：一是治安防范承包；二是治安管理承包。实行治安防范承包的省市比较多，如自1999年以来，泰安市委、市政府以“治安防范职业化承包责任制”形式解决了城乡不少治安问题。此后，治安承包的内容逐步扩大到一部分治安管理权，如宁波余姚市牟山镇从2005年就开始推行治安承包责任制，将治安巡逻以及村内的私房出租管理、暂住人口登记等管理权一并承包。各地的治安承包行为对于承包的范围没有一个规范的统一规定，造成了公共治安承包中治安防范和管理行为的类型与幅度不统一。
(一)治安防范承包
治安防范是社会治安群防群治的方式之一，也是全体公民的一项责任和义务。这一责任和义务，既可以要求全体公民在没有经济利益的前提下为社会公共治安安全尽义务，也可以将其与经济利益挂钩，承包于人。从这个意义上来说，治安防范承包具有合法性。治安防范承包中的承包内容虽然一般属于私权范畴的事项，如纠纷调节、对违法犯罪人员的举报权和制止权、对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权、治安巡逻等，但其中的治安巡逻却具有双重属性：既属于公安机关的公权力，又属于私权的范畴。治安巡逻是指公安机关及其人民警察为了维护社会治安而依法组织实施的一种巡查警戒活动；在我国进行治安巡逻工作的既有专门巡警队伍，又有由各种民警、武警和派出所抽调的警力等组成相对固定的警察队伍，还包括由民警组织和带领的群众性治安联防组织。由此看来，治安巡逻虽属公权力的内容，但实践中承包的事项仅限于群众性治安联防组织所实施的事项(又称为治安巡防)，为一般管理权范畴，对于属于警察权范畴的强制措施和执法活动并没有纳入承包范围。因此，对于治安防范承包内容的范围界定应从两个方面出发：一是治安巡逻；二是治安巡逻之外的治安防范内容；对后者进行承包是没有任何争议的；对于前者中的治安巡防(即群众性治安巡逻)进行承包并没有牵扯到警察权的市场化，也不违法。因此，在此基础上的治安防范承包就能作为社会治安防范群防群治的一项新举措，其存在也才具有真正的合法性。
(二)治安管理承包
治安管理是公安机关的行政职能，是指公安机关依照国家法律和法规，依靠群众，运用行政手段，维护社会治安秩序，保障社会生活正常进行的行政管理活动。具体的治安管理职权有治安管理命令权、治安处理决定权、治安强制权、治安处罚权、治安调解权、治安奖励权等。治安管理是国家警察机关的权限，涉及公权力。《治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作；县级以上各级地方人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。也就是说，治安管理是一项维护人民生命财产安全的执法活动，是具有执法性质的公权。根据法治原则，任何一项行政权力的取得与让渡都必须有法律的授权，这就使治安管理承包内容的合法性受到了极大的质疑。但笔者认为：首先，法律本身就具有滞后性的特点，现行的法律虽没有给予治安管理承包以合法的地位，但这并不能说明治安管理承包从本质上就是错误的；其次，法治原则的依法行政并不仅仅是指恪守现行的法律、法规的现成文本规定，还应包括这些法律所体现的立法精神与法律原则。治安管理权中的一些具体权利如户籍管理、暂住人口的登记和发证、房屋出租管理以及治安调解权虽属公权力，但不属于国家强制管理权，是具有业务性的管理权。将其承包并没有改变公权力的性质，只是对该权力进行必要的社会授权调整，并没有造成“公法向私法的逃遁”。执法权依然掌握在公安机关手中，治安承包人只是通过行使这一部分非强制性的管理权来作为维护社会治安的辅助力量和补充，以便更充分地发挥行政权的灵活性优势以及广泛的社会资源参与热情，进而实现公共管理的多元共治。
二、承包协议性质的困境：民事合同VS行政合同
对于公共治安承包的协议性质，理论界并没有作很明确的界定。大部分学者将公共治安承包协议笼统定义为行政合同，殊不知根据承包内容的不同，其协议的性质也应作不同的诠释。
(一)民事合同
从上面看来，治安防范承包的承包内容除了治安巡防具有双重属性外，其他的都属于私权领域。而对于治安巡防以外的治安防范内容承包合同应看作民事合同。所谓的民事合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。不含治安巡防内容的治安防范承包协议是双方当事人基于平等、自愿、等价、有偿的民法基本原则而达成的一种合同；内容属于私法领域的内容，不涉及公权力，主要包括双方的民事权利、义务和奖惩；发包方与承包方都属于平等主体；合同也是基于双方合意而签订的；因此，此类合同当属民事合同。
(二)行政合同
行政合同又称为行政契约，是指行政机关与相对人双方的意思一致，所缔结发生行政法上法律关系的合同。治安管理承包合同和治安防范中治安巡防承包合同的一方当事人是行政主体——公安机关、公安派出所等；从合同内容来看，承包人和发包方的权利、义务都围绕着“公权力”(如登记出租房、外来人口登记、治安巡防等)而存在，而这些权利和义务具有行政属性，要受行政法原则的约束，不能随意免除和放弃；签订该种合同的目的是为了执行公务、实现特定的国家行政管理目标；合同是以双方意思表示一致为前提；合同中行政主体享有行政优益权，主要表现为签订合同的选择权，如宁波泗门镇治安承包的承包人三分之一是党员，一半是退伍军人。这就是派出所运用签订合同选择权，通过招标的形式，选择特定签约对象的结果。这充分说明治安管理承包合同与治安巡防承包合同在本质上属于(准)行政合同。
三、承包签约主体的困境：公安机关VS民间主体
在公共治安承包的实践操作中，公安局、公安派出所、村民委员会、物业公司等均可在不同的条件下作为对外签订主体。至于在何种条件下和何种合同中，谁能作为发包方，成为对外签订主体却没有统一的标准和要求。如浙江嘉兴的嘉善县出现了由警署将治安防范承包给民警个人，再由民警挑选保安人员进行防范的模式。治安防范承包分为治安巡防承包以及之外的治安防范承包，二者由其内容性质不同，导致对外签订主体必有差异。因此，随意地确定发包方可能会引发合法性质疑。
(一)祛除治安巡防中治安防范承包合同的签订主体困境。这类合同的内容属于私法领域的内容(如纠纷调节、对违法犯罪人员的举报权和制止权、对违法犯罪分子的正当防卫权、检举权和扭送权等)，合同性质属于民事合同，其发包方既可以是村民委员会、物业公司、社区等民间组织，也可以是公安行政机关及其派出所机构。因此，此类合同的签订主体一般不存在多少争议。
(二)治安管理承包合同与治安巡防承包合同的签订主体困境。行政委托是指基于管理上的需要，某一行政主体委托另一行政主体或其他组织及个人，以委托人的名义代行其职权或者其他事务，其行为效果归属于委托人的法律制度。但《中华人民共和国行政处罚法》第18条第1款明确规定，行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。因此，当承包方为个人的时候，这类承包是否属于行政委托关系呢?《国家赔偿法》第7条第4款明确提出，受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托行政权力时侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，委托行政机关为赔偿义务机关。此款已将个人行使公权力纳入可能情形之一，承认个人也能作为行政主体。笔者赞同陈新民教授的学术观点，即行政任务的委托可以依法律或其他法规，甚至经由行政合同来委托及授予执行权限。由此看来，治安管理承包与治安巡防承包实质上属于一种行政委托关系。另外，又由于此类合同属于行政合同，签订主体的一方必须为行政主体，因此，公安局以发包方的身份出现，直接参与此类承包合同的签订没有任何异议。但是，问题在于公安派出所是否也能以自己的名义成为发包方?在行政委托关系中，委托方必须是行政主体，非行政主体不能成为行政委托法律关系中的委托方当事人。根据行政法学的行政主体理论，公安派出所作为公安局的派出机构，只要有法律法规的授权，或者权力机关对其作了某种专门行政授权，且当其行使这种职权时，公安派出所就可以成为行政主体。根据《中华人民共和国户口登记条例》《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》以及《租赁房屋治安管理规定》等，公安派出所享有法律、法规设定的关于暂住人口管理、出租房屋管理等方面的行政职权，因此，公安派出所可以凭行政主体身份对外签订治安管理承包合同和治安巡防承包合同。
以上对公共治安承包合同的对外签订主体进行了标准定性，但笔者认为，不含治安巡防内容的治安防范合同的签订可以不让公安机关直接参与，而是由公安机关以外的民间组织或个人与承包方自行签订，公安机关只是在受邀请的情况下，以承包合同的居间者面目出现，负责业务指导和监督合同履行，这样有助于减少众人对该合同性质的误解，体现该类承包合同的民事性及主体地位的平等性。而治安巡防承包和治安管理承包合同的签订则必须由公安机关直接以发包方的身份，直接参与合同的签订，以保证行政合同订立的合法性与合同履行的公正性。
四、承包合同当事人角色定位的困境：发包方VS承包方
(一)公安机关(发包方)的角色定位困境
公共治安承包是应公共治安需求多样性与提供单一性的矛盾而应运而生的，是一种公共治安的多元主体提供方式。虽然这一新尝试以契约的方式提高了公共物品供给的效率，但同时也引发了公安机关的角色定位问题。
有人认为在公共治安承包中，公安机关是在向社会转嫁和转移自己的法定义务，与市场经济要求政府当好“守夜人”、管理好公共事务的趋势是相悖的。治安承包是满足那些安全需要较高的组织或个人而展开的，是公安机关提供必要的、基本的安全服务以外的一种补充形式。当前，行政权力正逐渐向服务行政、给付行政转变，从某种角度上来看，治安防范和治安管理也可以被认为是一种给付公共产品的服务行政。法律并不禁止公安机关根据民法规定通过与特定公民、法人签订治安承包合同的方式来履行职责。但不管是治安防范承包，还是治安管理承包，公安机关都不得以治安承包合同存在为由而拒绝履行治安管理职责或为治安管理失职进行辩解。如果实行承包后，公安机关将不再向这些地区提供安全防范和管理服务，这就有可能在公共治安承包者的承包失败以后，使那些本想获得较高安全需要的组织或个人的合法权益遭到更大损害的风险。《人民警察法》第6条规定，维护社会治安秩序、制止危害社会治安秩序的行为是公安机关和人民警察的职责。因此，公安机关不应该在该区域的治安防范任务被承包以后而成为“甩手掌柜”，而应当是给这块承包区域加上双保险，确保发包人享受到高于一般区域的公共治安服务。
当承包人履行合同侵犯了其他公民或组织的权利而使社会治安出现了问题时，公安机关是否仍须按公法承担相应责任也成为了角色定位的困境问题。公共治安承包的合同分两种：一种是祛除治安巡防的治安防范承包合同；另一种是治安管理承包合同和治安巡防承包合同；后者属于行政委托关系。根据《国家赔偿法》第7条的规定，受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托行政权力时，若侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害的，委托行政机关为赔偿义务机关。这就说明在后一种承包合同中，公安机关仍须按公法承担责任，因为《国家赔偿法》等法律对公安机关的约束不可能因为公安机关自身与特定公民、法人之间签订的一纸合同而被解除。但前一种合同(即祛除治安巡防的治安防范承包合同)属于民事合同，这类合同中的公安机关勿须按公法承担责任。当其作为此类合同的发包方时，负有履行合同的附随义务，若因其附随义务的缺失而导致承包人侵犯了其他公民的权利时，公安机关应承担民事责任；当其只作为此类承包合同的居间者出现时，公安机关只承担监督者的责任。
(二)治安承包方的角色定位困境
至于治安承包方同样也存在着相应的角色定位困境。首先，承包方在合同中代表谁工作，应对谁负责，这是一个困境。在治安管理和治安巡防承包合同中，公安机关与承包方之间是一种行政委托关系，此时，承包方是代表公安机关来工作，并对其负责；在祛除治安巡防的治安防范承包合同中，不管公安机关是否作为合同的对外签订主体，承包主作为民事主体不存在代表谁工作，但他却应对合同另一方，即“发包方”负责。其次，如果这些承包人在履行合同时出现了伤亡现象，由谁来承担责任以及是否算公伤也值得斟酌。笔者认为，在治安管理承包合同和治安巡防合同中出现的伤亡可以算工伤，而不能算公伤。公伤是指在国家法律范围内，国家机关事业单位工作人员因执行公务造成的伤害。根据《工伤保险条例》第14条的规定：职工有下列情形之一的应当认定为工伤，即在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的应当认定为工伤。此时责任应由公安机关来承担。而在民事合同性质的治安承包合同中，承包人出现的伤亡不能算作工伤，责任应由自己承担。第三，承包方在巡防时要完成承包任务难免会对有嫌疑的人进行盘查或检查，但《中华人民共和国警察法》规定，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查。也就是说，盘查属于警察刑事权的一部分，承包方无权行使。《中华人民共和国宪法》第37条规定，中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯；禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由；禁止非法搜查公民的身体。《立法法》第8条第5款规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。如果随意盘查过往车辆及人员，显然是侵害了被管理者的合法权益，有悖于《宪法》在内诸多法律的规定。因此，如何确定承包人角色的法律定位直接决定治安承包是否合法。第四，承包方进行巡防的场所没有进行明确界定。若其将巡防的场所扩大至公路时，则牵涉到上路执法权的执法主体资格问题。《中华人民共和国道路交通安全法》第5条规定，国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作；县级以上各级地方人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路安全管理工作。由此看出，上路执法权只属于极少数的特定行政执法机关，民间组织或个人都不具有。而深圳市福田区首批160名民防队员于2003年3月25日开始上路巡逻。这种巡逻主体和巡逻行为是否合法，不禁引人深思。
公共治安管理法篇5
现行《中华人民共和国治安管理处罚法》的名称、指导思想和一些具体内容不能很好体现“服务政府”、“人性化管理”的理念，应作修改。
建议将《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）修改为《中华人民共和国治安秩序维护法》（以下简称《治安秩序维护法》）。
现行的《治安管理处罚法》，顾名思义，可从三个层次上予以解读：一是治安法；二是治安管理法；三是治安管理处罚法。
根据本文的逻辑结构，我们先议管理法和处罚法，后议治安法，最后提出修改意见。
一、关于治安管理法
《治安管理处罚法》属于管理法。所谓管理就是社会组织中的管理者通过计划、组织、领导和控制，优化人力、物力、财力等资源配置，实现组织目标的活动。管理活动与人类社会同时出现，存在于一切社会组织中。有关管理的学说、理论随着人们对管理实践、管理规律的探索而不断深化。早期的管理模式是经验型，完全凭借管理者个人的智慧、才能、好恶和情感因素来实现的，随意性非常大。第一次世界大战前，“科学管理”论曾风靡一时。它主张把人所从事的活动分解量化、制定标准动作、标准工作量和标准工资。这一理论把人当作机器，忽视了人的思想和情绪，激化了社会矛盾，很快就退出了历史舞台。当代盛行“人性化”管理，构建利益共同体，尽力缓解管理活动中实际形成的管理与被管理、指挥与被指挥、领导与被领导、被服从与服从的矛盾和可能出现的冲突，调动各方面积极性。社会治安管理属于公共行政管理，又称为国家行政管理，即国家行政机关及法律法规授权的组织，依法对国家事务和社会公共事务进行决策、组织和管理的活动。在第一次世界大战前，有一种理论认为政府应充当“守夜人”的角色，管事最少的政府是最好的政府，主张政府不干涉公民的自由。这样的政府自然很少侵害公民的权利，但也不便利用公共资源有效组织、协调社会各种力量，以发展经济、改善民生、促进社会进步，在造福于民众方面无所作为，使民众大失所望。在实践中，还有一种利用国家强制力，严格控制、剥夺公民思想、言论、结社、出版、迁徙等等自由权利的专制型管理模式，国家权力运用到极致，公民只有义务没有权利，自然要激起民众强烈反抗，注定是短命的公共管理模式。现代国家行政管理普遍奉行“法治化”管理或依法管理模式。所谓法治化管理就是行政管理主体必须经法律授权，同时，行政主体必须依法定程序、依法行使职权，“无法律则无行政”。依法行政是现代文明国家行政管理最基本的规则。《治安管理处罚法》正是为了授予各级人民政府及公安机关行使治安管理职权和依据本法来行使职权而制定的。正如本法第六条、第七条规定：“各级人民政府应当加强社会治安综合治理，采取有效措施，化解社会矛盾，增进社会和谐，维护社会稳定”。“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府的公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”。鉴此，各级人民政府的公安机关就获得了治安管理的法定职权。有人说“行政法是授权法”，其支撑点就在此。对于各级公安机关来说，行使治安管理职权，既是权利，又是义务。其权利在公安机关有资格以国家、政府的名义行使治安管理的权力；其义务在公安机关必须行使治安管理权力，不得放弃，不得处分，否则就是对国家、对民众的失职，将受到法律追究。但是，公安机关的权利是行使权力，义务也是行使权力，这就向“权力本位”、权力中心的管理模式靠近了一大步。而且这种法定的国家行政管理权具有确定力、公定力、执行力、拘束力等效力。它的行使以国家意志为出发点，相对人乐意接受的要行使，相对人反对的也要行使；正确的自然要执行，违法的、侵害相对人合法权益的，在有关法定机关未撤销前，同样要执行，否则将以干扰执法论处。无形中滋生、助长了行政主体以管理者、掌权者、执法者自居，形成居高临下，盛气凌人的恶习，进而腐蚀其机体，使权力异化、变质，正如博登海默所言：“不受制约的政治权力乃是世界上最具动力的，最肆无忌惮的力量之一，而且滥用这种权力的危险也是始终存在的。……一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义和道德界线的诱惑”[②]，权力具有的这种侵略性、扩张性，对广大民众来说，其权利随时有可能受到侵害。有人说公民权利受到侵害的最大威胁来自行政权力，其根据就在此。因此，我们说依法授予公安机关治安职权，是公安机关依法行使治安管理职权的前提，是非常必要的。但这仅仅是取得资格而已，更重要、更关键的是严格规范公权力，控制公权力，有效遏制公权力寻租变质、被滥用的可能性；有效遏制公权力的侵略性、扩张性、危害性；有效遏制公权力侵害公民权利的威胁性；有效遏制公权力对行政机关本身的腐蚀性。只有完善对公权力约束的法律机制、监管机制，公民的权利和自由才有保障，政府倡导的“以人为本”、人性化管理、服务型政府与和谐社会才能得以实现。现在看来，《治安管理处罚法》授权很明确，但制权却不够，而且缺乏可操作性。
二、关于治安处罚法
从逻辑学角度讲，管理与处罚是两个属种包含关系的概念。管理的外延宽，包含有处罚；处罚的外延窄，包含在管理中，有管理就会有处罚。处罚具有威慑、惩戒、警示、教育作用，是管理的重要手段。
所谓治安处罚，就是经法律授权的各级公安机关“为维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益”，对那些公然违法，公然“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性” 的行为，经法定程序，依法给予惩处、制裁的行为。治安处罚的主体只能是公安机关，处罚的对象按现行法律规定是违法或轻微犯罪尚不构成刑事处罚的行为。治安处罚是为了警示人们：若违法破坏了社会秩序，必须承担相应的法律责任，必然遭遇法律制裁。这是对受处罚者和他人的一种教育。从反面教育人们遵守法律，遵守治安管理秩序。从而达到治安管理的目的——营造良好的社会秩序。治安管理处罚是治安管理的具体内容、手段和措施，治安管理本身就包涵有治安管理处罚。因此，没有必要将管理与处罚并提。
按常理，在制定、公布实施《治安管理处罚法》的时候，同时应该制定、公布实施《中华人民共和国治安管理奖励法》。因为现代管理没有放弃惩处，但更注重激励。没有只要激励而不要处罚的管理，也没有只要惩处而不要激励的管理。激励和惩处都属于管理，都是管理的具体内容和形式。处罚警示人们不要违法，奖励则鼓励引导人们守法。处罚和奖励同等重要，不得偏废，只注重处罚而不注重奖励，从指导思想上分析，是过分坚信人性“恶”的理念，不相信有“善”、人性可以“从善”的现实；过分迷信权力在治“恶”、以“恶”治“恶”的作用，而低估了我们的政府在人民群众中享有崇高的地位和扎实的社会基础；低估了宣传、教育、引导的社会作用，低估了广大人民群众遵守法律的自觉性；低估了“善”在治“恶”中的地位和作用。有《治安管理处罚法》存在，就应有《治安管理奖励法》与之相配套。没有《治安管理奖励法》，只实施《治安管理处罚法》，表明其意在突出处罚、强化处罚。把管理建立在处罚之上，妄图通过处罚来实现管理，以罚代管、寓管理于处罚之中。这样的管理已不是一般意义的管理，而是典型的管制。
《治安管理处罚法》影响对公安机关的定位。根据政府《组织法》和《治安管理处罚法》，我们行使治安管理职权的机关是公安机关。在阶级斗争为纲的年代，公安机关处在阶级斗争最前沿，肩负着打击敌人、巩固无产阶级专政的使命，是专政机关。在努力建设“法治国”、“法治政府”的今天，当然不能再把公安机关看作是“抓坏人”、打击阶级敌人的机关。但是因为公安机关是行使治安管理处罚职权的机关，自然经常行使处罚权，可能还有不当甚至违法行使了处罚权，被人们看在眼里、记在心里，印象深刻，而对公安机关维护秩序、保护公民合法权益、为民服务方面所做大量工作却觉理所当然，未予足够关注，从而把公安机关看作是治安管理处罚机关或治安处罚机关或处罚机关，破坏了公安机关的形象，破坏了警民鱼水关系，从而也影响了整个政府在民众心目中的形象。
《治安管理处罚法》不利于法律规范自身的规范、统一。在我国作为行政机关管理国家和社会公共事务的法律规范已有很多，诸如：《海关法》、《土地管理法》、《城市规划法》、《税收征收管理法》、《食品卫生法》、《药品管理法》、《森林法》、《环保法》、《铁路法》、《道路交通安全法》……，所有这些法律中都没有加“处罚”两字，所有这些法律都授予执法机关相应的处罚权，事实上也在行使其处罚权，难道《治安管理处罚法》中没有“处罚”两字执法机关就丧失了处罚权、就难以履行职责吗？显然不是。问题很清楚，《治安管理处罚法》尚未完全摆脱86年制定的《中华人民共和国治安管理处罚条例》、权力本位和传统管理理念的影响，保留、继承了一些不该保留、不该继承的内容和提法。为了维护法律规范自身的规范，治安管理方面的法律就不应命名为《治安管理处罚法》。
行政处罚已经有法可依，不需要第二个《行政处罚法》。我国于1996年制定并实施了《中华人民共和国行政处罚法》，它对行政执法机关行使处罚权的原则、种类、管辖、程序、实施机关、法律责任都作了明确而具体的规定。它是所有行政执法机关行使处罚权应遵循的基本法，毫无例外，也是治安管理处罚时所应遵循的基本准则。只要处理好《治安法》与《处罚法》的衔接，完全可以解决治安管理处罚的法律依据问题。没有必要在《行政处罚法》之外，再制定第二个处罚法——《治安管理处罚法》。
就治安处罚而论，本是很正常的行政行为，因为法治社会是责任社会，任何人都应对自己的行为后果负责，既然违法，就应接受处罚。但在我们的治安管理处罚中，有一种称为“行政拘留”的处罚。《治安管理处罚法》第十条：“治安管理处罚的种类分为……，三，行政拘留”。第三章有关条目就行政拘留的适用作出详尽具体规定，第十六条又规定：“有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。行政拘留合并执行的，最长不超过二十日”。对于“行政拘留”处罚，涉及四个问题：1、行政拘留就是限制、剥夺公民的人身自由，是对宪法第三十七条“中华人民共和国公民的人身自由不受侵害”的直接侵害，作为政府应慎重对待。2、《治安管理处罚法》第九十八条规定：“公安机关作出吊销许可证以及二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；……”。《中华人民共和国行政处罚法》也有相同的规定。这是为了给当事人更充分的申辩、陈述的机会，也给公安机关留下重新审查处罚决定的机会，以保证执法的严肃性、准确性，最大限度地保护公民的合法权益免受侵害。但受行政拘留处罚的当事人却没有要求举行听证的权利。在程序上少一次申辩和陈述的机会。3、当事人对其他处罚不服要求听证和申请行政复议的不缴纳任何费用，所需费用由执法机关支付，然而根据《治安管理处罚法》第一百零七条规定“被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议，提起行政诉讼的……按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行”，保证金岂不成了启动行政复议、行政诉讼的开关吗？又是明显的不公平。4、行政复议机关对不服行政拘留的复议申请审理后，如认为原行政拘留处罚主体适格、事实清楚、适用法律正确、程序合法，处罚该如何执行！复议之日起开始拘留吗？事隔两月有余，事态已经平息，再拘留有何实际意义？如果原行政拘留处罚确实不当，但因当事人无力交保证金而未予复议纠正，其行政拘留处罚不是很冤枉吗？如果当事人逃跑了，保证金自然被没收，只是这每日200.00元的标准有何依据？所有这些都凸显出不公平的对待，有损于法律本身正义的价值、有损于“良法”的法律价值。
三、关于治安法
“治安”的“治”是治理、整治；“安”是安全，即治理政治、经济、社会、文化、生活秩序、保障公共安全，保障公民的人身安全和财产安全，亦即保护公民、法人和其他组织的合法权益。治安法就是调整治安关系的法律规范。在现实社会生活中，有两种性质不同的治安法律关系，一种是治安刑事法律关系，一种是治安行政法律关系。治安刑事法律关系当然应由刑法调整，治安行政法律关系才应由行政法来调整。我们这里所说的治安法，仅指治安行政法。规定治安法律关系主体——公安机关与公民、法人和其他组织在维护治安秩序活动中权利与义务的法。公安机关有权行使治安管理职权，但必须履行依法行使职权、保护公民、法人和其他组织合法权益免受侵害的义务；公民、法人和其他组织有权请求公安机关维护良好的社会秩序、保护其合法权益、监督公安机关依法行使职权的权利，同时必须遵守治安秩序，配合、接受公安机关就治安问题所作的处理。因为“治安”概念本身内涵、外延的宽泛决定了治安领域非常宽泛，而且在治安行政法律关系中权利与权力的矛盾、博弈表现得非常突出、尖锐和集中，因此不同的文化背景，不同的法治理念，不同的角度出发制定出的治安行政法也会千差万别。在重私权、奉行“权利本位”、权利为中心的国度里，治安行政法侧重保护私权，严格控制公权，如象日本和我国台湾地区的《社会秩序维护法》之类。在军政府或专制国家，治安行政法保证权力的有效行使，甚至根本不需要什么法，一切听命于权力。公民权利不但没有基本保障而且受到严重践踏。我国的《治安管理处罚法》第一条规定：“为了维护社会治安秩序，保障公共安全、保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责，制定本法”，清楚表明两点：1、治安行政法是以保护公民、法人和其他组织的合法权益为出发点、为已任、为目的的；2、治安行政法是以规范和保障公安机关依法履行治安管理职责为出发点、为已任、为目的的。是尊重权利、规范权力模式。但不可否认，治安行政法命名为《治安管理处罚法》又清楚地表明它非常注重处罚，非常注重强化权力，再加上国家对人身自由权保护的力度不够，对政府约束的法律机制、监管机制还不够完善，客观上增强了权力的扩张性、侵略性、侵害性，从而使行政权力侵犯其神圣的授予其权力的法律，侵犯其国家的主权者公民的合法权益的可能性也随之增加。为了摆脱管制型政府形象，温家宝总理在2005年3月的《政府工作报告》中提出：“努力建设服务型政府。创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务”。[③]在国家行政管理，包括治安管理活动中特别需要强化“以人为本”“权利本位”的理念。营造维护良好的政治、经济、文化、社会生活秩序不是依仗处罚，而是通过关心、解决民生实际问题，通过服务来实现。不可否认，有人就是要违法，就是要破坏民众所盼望的良好秩序，对于他们的行为给予制裁处罚也是必要的。但这不是为处罚而处罚，而是为了维护良好秩序。
不是简单地强化管理而更重要的是强化服务，不在处罚中实现有序，而是“寓管理于服务之中”，在服务中实现管理。这是管理模式的重大变革，仅由政府变化某些形式和方法，是很不够的。除了转变观念外，还必须从行使管理权力的源头入手，只有从立法上不授予行政机关管制型管理权，行政机关才有可能从管制型权力模式中解脱出来，否则将仍是换汤不换药，穿新鞋走老路。
鉴此，我建议将强化管理、强化处罚、强化权力的《治安管理处罚法》修改成《中华人民共和国治安秩序维护法》或《中华人民共和国社会治安秩序维护法》或《中华人民共和国社会秩序维护法》。
四、关于《中华人民共和国治安秩序维护法》
《中华人民共和国治安秩序维护法》是调整治安行政法律关系的法律。首先必须明确、准确界定其调整范围。现行《治安管理处罚法》第二条规定：“扰乱公共安全、侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚”。这清楚表明，现行《治安管理处罚法》的调整范围不是根据行政职权和行政法的性质、特点来界定和确定的，而是依刑法为标准，依够不够刑法处罚为标准确定的。把轻微犯罪尚不够现行刑法规定的管制、拘役、徒刑处罚的统统列入行政法调整范围，授权行政机关依据行政程序予以处罚，这是很不科学、很不妥当的，不符合国家机关职能分工的总原则，有行政参与司法之嫌，应作修改。凡治安犯罪，即使轻微犯罪也应列入刑法调整范围，通过司法程序予以处罚。至于轻微犯罪尚不够现行刑法处罚，应修订刑法。绝不能把现行刑法未调整的空白领域简单地分配给行政法来调整。根据行政职权和行政法的性质、特点，治安行政法只能调整治安行政法律关系，只能就作为行政主体的公安机关与公民、法人和其他组织在治安行政活动中的权利、义务作出规范，就维护治安行政秩序的法律行为作出规范。准确科学界定治安维护法的调整范围，避免以罚代判，避免行政权的滥用，是非常必要的。
第一，《中华人民共和国治安秩序维护法》授权公安机关行使维护社会治安秩序的职权，包括对违反社会治安秩序的行为予以处罚的权力，不削弱公安机关的权力。公安机关行使维护社会治安秩序的职权有充分保障。不过我国的公安机关既是行政执法机关，又具有司法侦查权，既是《治安秩序维护法》的的执法主体，又是刑事犯罪侦查的司法主体。因此，作为行政主体对违反社会治安管理秩序、违反《治安秩序维护法》的行为行使处罚权时，应遵循行政程序；对治安犯罪包括轻微犯罪行为行使处罚时，应以司法机关的资格遵循司法程序。分清不同的资格身份、遵循不同程序是非常必要、非常重要的。
第二，《中华人民共和国治安秩序维护法》十分注重对公安机关行使权力的规范与监控，明确其营造、维护良好治安秩序的义务，明确其保护公民、法人和其他组织合法权益的义务。同时，应赋予当事人以更多的抗争权利。使公安机关在履行维护社会治安秩序的职权时，不再是盛气凌人的治安处罚权的主宰，而是社会治安秩序维护者，是为人民、为国家而营造良好秩序，是为人民、为国家履行义务。形成公安机关行使权力是义务，履行职责还是义务的氛围，突出了公安机关的责任、义务和服务。从而从以权力为中心、权力为本位的管制型管理模式，转化成以责任为中心、义务为本位的服务式管理模式。有效抑制行政权力的侵略性、扩张性和侵害性，有效抑制权力本身对执法机关的腐蚀作用，有利于建塑服务机关、服务政府的光辉形象。
第三，文明执法是维护社会稳定的决定性因素，反之则可能导致社会不稳定，影响、冲击和谐社会的创建。《中华人民共和国治安维护法》不再是处罚法，也不是管制法，是“寓管理于服务之中”的维护社会秩序服务法，能更好体现人性化管理与服务政府，更容易被广大民众所接受，有利于社会的稳定，有利于促进人与人之间、民众与政府之间的和谐。是一部遏制公权力、保护私权利、建设和谐社会的良法。
第四，慎用行拘留权。人身自由权是最基本的人权之一，不经司法程序由政府行使20日（一年之5％、一月之2/3）拘留，对于一个公民的伤害太大了，渴望自由是人之本性，政府应努力营造尊重公民人身自由权的社会氛围。只有在不拘留就无法控制混乱局面，不拘留就无法保护财产和公民人身安全，以及其他处罚不足以使当事人受到深刻教育的情况下，才予以拘留，而且应尽量通过司法程序实施治安刑事拘留，慎用行政拘留。以显示政府对宪法的尊重，更好体现政府保护公民基本人权的良好形象。
公共治安管理法篇6
现行《中华人民共和国治安管理处罚法》的名称、指导思想和一些具体内容不能很好体现“服务政府”、“人性化管理”的理念，应作修改。
建议将《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）修改为《中华人民共和国治安秩序维护法》（以下简称《治安秩序维护法》）。
现行的《治安管理处罚法》，顾名思义，可从三个层次上予以解读：一是治安法；二是治安管理法；三是治安管理处罚法。
根据本文的逻辑结构，我们先议管理法和处罚法，后议治安法，最后提出修改意见。
一、关于治安管理法
《治安管理处罚法》属于管理法。所谓管理就是社会组织中的管理者通过计划、组织、领导和控制，优化人力、物力、财力等资源配置，实现组织目标的活动。管理活动与人类社会同时出现，存在于一切社会组织中。有关管理的学说、理论随着人们对管理实践、管理规律的探索而不断深化。早期的管理模式是经验型，完全凭借管理者个人的智慧、才能、好恶和情感因素来实现的，随意性非常大。第一次世界大战前，“科学管理”论曾风靡一时。它主张把人所从事的活动分解量化、制定标准动作、标准工作量和标准工资。这一理论把人当作机器，忽视了人的思想和情绪，激化了社会矛盾，很快就退出了历史舞台。当代盛行“人性化”管理，构建利益共同体，尽力缓解管理活动中实际形成的管理与被管理、指挥与被指挥、领导与被领导、被服从与服从的矛盾和可能出现的冲突，调动各方面积极性。社会治安管理属于公共行政管理，又称为国家行政管理，即国家行政机关及法律法规授权的组织，依法对国家事务和社会公共事务进行决策、组织和管理的活动。在第一次世界大战前，有一种理论认为政府应充当“守夜人”的角色，管事最少的政府是最好的政府，主张政府不干涉公民的自由。这样的政府自然很少侵害公民的权利，但也不便利用公共资源有效组织、协调社会各种力量，以发展经济、改善民生、促进社会进步，在造福于民众方面无所作为，使民众大失所望。在实践中，还有一种利用国家强制力，严格控制、剥夺公民思想、言论、结社、出版、迁徙等等自由权利的专制型管理模式，国家权力运用到极致，公民只有义务没有权利，自然要激起民众强烈反抗，注定是短命的公共管理模式。现代国家行政管理普遍奉行“法治化”管理或依法管理模式。所谓法治化管理就是行政管理主体必须经法律授权，同时，行政主体必须依法定程序、依法行使职权，“无法律则无行政”。依法行政是现代文明国家行政管理最基本的规则。《治安管理处罚法》正是为了授予各级人民政府及公安机关行使治安管理职权和依据本法来行使职权而制定的。正如本法第六条、第七条规定：“各级人民政府应当加强社会治安综合治理，采取有效措施，化解社会矛盾，增进社会和谐，维护社会稳定”。“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府的公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”。鉴此，各级人民政府的公安机关就获得了治安管理的法定职权。有人说“行政法是授权法”，其支撑点就在此。对于各级公安机关来说，行使治安管理职权，既是权利，又是义务。其权利在公安机关有资格以国家、政府的名义行使治安管理的权力；其义务在公安机关必须行使治安管理权力，不得放弃，不得处分，否则就是对国家、对民众的失职，将受到法律追究。但是，公安机关的权利是行使权力，义务也是行使权力，这就向“权力本位”、权力中心的管理模式靠近了一大步。而且这种法定的国家行政管理权具有确定力、公定力、执行力、拘束力等效力。它的行使以国家意志为出发点，相对人乐意接受的要行使，相对人反对的也要行使；正确的自然要执行，违法的、侵害相对人合法权益的，在有关法定机关未撤销前，同样要执行，否则将以干扰执法论处。无形中滋生、助长了行政主体以管理者、掌权者、执法者自居，形成居高临下，盛气凌人的恶习，进而腐蚀其机体，使权力异化、变质，正如博登海默所言：“不受制约的政治权力乃是世界上最具动力的，最肆无忌惮的力量之一，而且滥用这种权力的危险也是始终存在的。……一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义和道德界线的诱惑”[②]，权力具有的这种侵略性、扩张性，对广大民众来说，其权利随时有可能受到侵害。有人说公民权利受到侵害的最大威胁来自行政权力，其根据就在此。因此，我们说依法授予公安机关治安职权，是公安机关依法行使治安管理职权的前提，是非常必要的。但这仅仅是取得资格而已，更重要、更关键的是严格规范公权力，控制公权力，有效遏制公权力寻租变质、被滥用的可能性；有效遏制公权力的侵略性、扩张性、危害性；有效遏制公权力侵害公民权利的威胁性；有效遏制公权力对行政机关本身的腐蚀性。只有完善对公权力约束的法律机制、监管机制，公民的权利和自由才有保障，政府倡导的“以人为本”、人性化管理、服务型政府与和谐社会才能得以实现。现在看来，《治安管理处罚法》授权很明确，但制权却不够，而且缺乏可操作性。
二、关于治安处罚法
从逻辑学角度讲，管理与处罚是两个属种包含关系的概念。管理的外延宽，包含有处罚；处罚的外延窄，包含在管理中，有管理就会有处罚。处罚具有威慑、惩戒、警示、教育作用，是管理的重要手段。
所谓治安处罚，就是经法律授权的各级公安机关“为维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益”，对那些公然违法，公然“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性” 的行为，经法定程序，依法给予惩处、制裁的行为。治安处罚的主体只能是公安机关，处罚的对象按现行法律规定是违法或轻微犯罪尚不构成刑事处罚的行为。治安处罚是为了警示人们：若违法破坏了社会秩序，必须承担相应的法律责任，必然遭遇法律制裁。这是对受处罚者和他人的一种教育。从反面教育人们遵守法律，遵守治安管理秩序。从而达到治安管理的目的——营造良好的社会秩序。治安管理处罚是治安管理的具体内容、手段和措施，治安管理本身就包涵有治安管理处罚。因此，没有必要将管理与处罚并提。
按常理，在制定、公布实施《治安管理处罚法》的时候，同时应该制定、公布实施《中华人民共和国治安管理奖励法》。因为现代管理没有放弃惩处，但更注重激励。没有只要激励而不要处罚的管理，也没有只要惩处而不要激励的管理。激励和惩处都属于管理，都是管理的具体内容和形式。处罚警示人们不要违法，奖励则鼓励引导人们守法。处罚和奖励同等重要，不得偏废，只注重处罚而不注重奖励，从指导思想上分析，是过分坚信人性“恶”的理念，不相信有“善”、人性可以“从善”的现实；过分迷信权力在治“恶”、以“恶”治“恶”的作用，而低估了我们的政府在人民群众中享有崇高的地位和扎实的社会基础；低估了宣传、教育、引导的社会作用，低估了广大人民群众遵守法律的自觉性；低估了“善”在治“恶”中的地位和作用。有《治安管理处罚法》存在，就应有《治安管理奖励法》与之相配套。没有《治安管理奖励法》，只实施《治安管理处罚法》，表明其意在突出处罚、强化处罚。把管理建立在处罚之上，妄图通过处罚来实现管理，以罚代管、寓管理于处罚之中。这样的管理已不是一般意义的管理，而是典型的管制。
《治安管理处罚法》影响对公安机关的定位。根据政府《组织法》和《治安管理处罚法》，我们行使治安管理职权的机关是公安机关。在阶级斗争为纲的年代，公安机关处在阶级斗争最前沿，肩负着打击敌人、巩固无产阶级的使命，是机关。在努力建设“法治国”、“法治政府”的今天，当然不能再把公安机关看作是“抓坏人”、打击阶级敌人的机关。但是因为公安机关是行使治安管理处罚职权的机关，自然经常行使处罚权，可能还有不当甚至违法行使了处罚权，被人们看在眼里、记在心里，印象深刻，而对公安机关维护秩序、保护公民合法权益、为民服务方面所做大量工作却觉理所当然，未予足够关注，从而把公安机关看作是治安管理处罚机关或治安处罚机关或处罚机关，破坏了公安机关的形象，破坏了警民鱼水关系，从而也影响了整个政府在民众心目中的形象。
《治安管理处罚法》不利于法律规范自身的规范、统一。在我国作为行政机关管理国家和社会公共事务的法律规范已有很多，诸如：《海关法》、《土地管理法》、《城市规划法》、《税收征收管理法》、《食品卫生法》、《药品管理法》、《森林法》、《环保法》、《铁路法》、《道路交通安全法》……，所有这些法律中都没有加“处罚”两字，所有这些法律都授予执法机关相应的处罚权，事实上也在行使其处罚权，难道《治安管理处罚法》中没有“处罚”两字执法机关就丧失了处罚权、就难以履行职责吗？显然不是。问题很清楚，《治安管理处罚法》尚未完全摆脱86年制定的《中华人民共和国治安管理处罚条例》、权力本位和传统管理理念的影响，保留、继承了一些不该保留、不该继承的内容和提法。为了维护法律规范自身的规范，治安管理方面的法律就不应命名为《治安管理处罚法》。
行政处罚已经有法可依，不需要第二个《行政处罚法》。我国于1996年制定并实施了《中华人民共和国行政处罚法》，它对行政执法机关行使处罚权的原则、种类、管辖、程序、实施机关、法律责任都作了明确而具体的规定。它是所有行政执法机关行使处罚权应遵循的基本法，毫无例外，也是治安管理处罚时所应遵循的基本准则。只要处理好《治安法》与《处罚法》的衔接，完全可以解决治安管理处罚的法律依据问题。没有必要在《行政处罚法》之外，再制定第二个处罚法——《治安管理处罚法》。
就治安处罚而论，本是很正常的行政行为，因为法治社会是责任社会，任何人都应对自己的行为后果负责，既然违法，就应接受处罚。但在我们的治安管理处罚中，有一种称为“行政拘留”的处罚。《治安管理处罚法》第十条：“治安管理处罚的种类分为……，三，行政拘留”。第三章有关条目就行政拘留的适用作出详尽具体规定，第十六条又规定：“有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。行政拘留合并执行的，最长不超过二十日”。对于“行政拘留”处罚，涉及四个问题：1、行政拘留就是限制、剥夺公民的人身自由，是对宪法第三十七条“中华人民共和国公民的人身自由不受侵害”的直接侵害，作为政府应慎重对待。2、《治安管理处罚法》第九十八条规定：“公安机关作出吊销许可证以及二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；……”。《中华人民共和国行政处罚法》也有相同的规定。这是为了给当事人更充分的申辩、陈述的机会，也给公安机关留下重新审查处罚决定的机会，以保证执法的严肃性、准确性，最大限度地保护公民的合法权益免受侵害。但受行政拘留处罚的当事人却没有要求举行听证的权利。在程序上少一次申辩和陈述的机会。3、当事人对其他处罚不服要求听证和申请行政复议的不缴纳任何费用，所需费用由执法机关支付，然而根据《治安管理处罚法》第一百零七条规定“被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议，提起行政诉讼的……按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行”，保证金岂不成了启动行政复议、行政诉讼的开关吗？又是明显的不公平。4、行政复议机关对不服行政拘留的复议申请审理后，如认为原行政拘留处罚主体适格、事实清楚、适用法律正确、程序合法，处罚该如何执行！复议之日起开始拘留吗？事隔两月有余，事态已经平息，再拘留有何实际意义？如果原行政拘留处罚确实不当，但因当事人无力交保证金而未予复议纠正，其行政拘留处罚不是很冤枉吗？如果当事人逃跑了，保证金自然被没收，只是这每日200.00元的标准有何依据？所有这些都凸显出不公平的对待，有损于法律本身正义的价值、有损于“良法”的法律价值。
三、关于治安法
“治安”的“治”是治理、整治；“安”是安全，即治理政治、经济、社会、文化、生活秩序、保障公共安全，保障公民的人身安全和财产安全，亦即保护公民、法人和其他组织的合法权益。治安法就是调整治安关系的法律规范。在现实社会生活中，有两种性质不同的治安法律关系，一种是治安刑事法律关系，一种是治安行政法律关系。治安刑事法律关系当然应由刑法调整，治安行政法律关系才应由行政法来调整。我们这里所说的治安法，仅指治安行政法。规定治安法律关系主体——公安机关与公民、法人和其他组织在维护治安秩序活动中权利与义务的法。公安机关有权行使治安管理职权，但必须履行依法行使职权、保护公民、法人和其他组织合法权益免受侵害的义务；公民、法人和其他组织有权请求公安机关维护良好的社会秩序、保护其合法权益、监督公安机关依法行使职权的权利，同时必须遵守治安秩序，配合、接受公安机关就治安问题所作的处理。因为“治安”概念本身内涵、外延的宽泛决定了治安领域非常宽泛，而且在治安行政法律关系中权利与权力的矛盾、博弈表现得非常突出、尖锐和集中，因此不同的文化背景，不同的法治理念，不同的角度出发制定出的治安行政法也会千差万别。在重私权、奉行“权利本位”、权利为中心的国度里，治安行政法侧重保护私权，严格控制公权，如象日本和我国台湾地区的《社会秩序维护法》之类。在军政府或专制国家，治安行政法保证权力的有效行使，甚至根本不需要什么法，一切听命于权力。公民权利不但没有基本保障而且受到严重践踏。我国的《治安管理处罚法》第一条规定：“为了维护社会治安秩序，保障公共安全、保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责，制定本法”，清楚表明两点：1、治安行政法是以保护公民、法人和其他组织的合法权益为出发点、为已任、为目的的；2、治安行政法是以规范和保障公安机关依法履行治安管理职责为出发点、为已任、为目的的。是尊重权利、规范权力模式。但不可否认，治安行政法命名为《治安管理处罚法》又清楚地表明它非常注重处罚，非常注重强化权力，再加上国家对人身自由权保护的力度不够，对政府约束的法律机制、监管机制还不够完善，客观上增强了权力的扩张性、侵略性、侵害性，从而使行政权力侵犯其神圣的授予其权力的法律，侵犯其国家的者公民的合法权益的可能性也随之增加。为了摆脱管制型政府形象，总理在2005年3月的《政府工作报告》中提出：“努力建设服务型政府。创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务”。[③]在国家行政管理，包括治安管理活动别需要强化“以人为本”“权利本位”的理念。营造维护良好的政治、经济、文化、社会生活秩序不是依仗处罚，而是通过关心、解决民生实际问题，通过服务来实现。不可否认，有人就是要违法，就是要破坏民众所盼望的良好秩序，对于他们的行为给予制裁处罚也是必要的。但这不是为处罚而处罚，而是为了维护良好秩序。
不是简单地强化管理而更重要的是强化服务，不在处罚中实现有序，而是“寓管理于服务之中”，在服务中实现管理。这是管理模式的重大变革，仅由政府变化某些形式和方法，是很不够的。除了转变观念外，还必须从行使管理权力的源头入手，只有从立法上不授予行政机关管制型管理权，行政机关才有可能从管制型权力模式中解脱出来，否则将仍是换汤不换药，穿新鞋走老路。
鉴此，我建议将强化管理、强化处罚、强化权力的《治安管理处罚法》修改成《中华人民共和国治安秩序维护法》或《中华人民共和国社会治安秩序维护法》或《中华人民共和国社会秩序维护法》。
四、关于《中华人民共和国治安秩序维护法》
《中华人民共和国治安秩序维护法》是调整治安行政法律关系的法律。首先必须明确、准确界定其调整范围。现行《治安管理处罚法》第二条规定：“扰乱公共安全、侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚”。这清楚表明，现行《治安管理处罚法》的调整范围不是根据行政职权和行政法的性质、特点来界定和确定的，而是依刑法为标准，依够不够刑法处罚为标准确定的。把轻微犯罪尚不够现行刑法规定的管制、拘役、徒刑处罚的统统列入行政法调整范围，授权行政机关依据行政程序予以处罚，这是很不科学、很不妥当的，不符合国家机关职能分工的总原则，有行政参与司法之嫌，应作修改。凡治安犯罪，即使轻微犯罪也应列入刑法调整范围，通过司法程序予以处罚。至于轻微犯罪尚不够现行刑法处罚，应修订刑法。绝不能把现行刑法未调整的空白领域简单地分配给行政法来调整。根据行政职权和行政法的性质、特点，治安行政法只能调整治安行政法律关系，只能就作为行政主体的公安机关与公民、法人和其他组织在治安行政活动中的权利、义务作出规范，就维护治安行政秩序的法律行为作出规范。准确科学界定治安维护法的调整范围，避免以罚代判，避免行政权的滥用，是非常必要的。
第一，《中华人民共和国治安秩序维护法》授权公安机关行使维护社会治安秩序的职权，包括对违治安秩序的行为予以处罚的权力，不削弱公安机关的权力。公安机关行使维护社会治安秩序的职权有充分保障。不过我国的公安机关既是行政执法机关，又具有司法侦查权，既是《治安秩序维护法》的的执法主体，又是刑事犯罪侦查的司法主体。因此，作为行政主体对违治安管理秩序、违反《治安秩序维护法》的行为行使处罚权时，应遵循行政程序；对治安犯罪包括轻微犯罪行为行使处罚时，应以司法机关的资格遵循司法程序。分清不同的资格身份、遵循不同程序是非常必要、非常重要的。
第二，《中华人民共和国治安秩序维护法》十分注重对公安机关行使权力的规范与监控，明确其营造、维护良好治安秩序的义务，明确其保护公民、法人和其他组织合法权益的义务。同时，应赋予当事人以更多的抗争权利。使公安机关在履行维护社会治安秩序的职权时，不再是盛气凌人的治安处罚权的主宰，而是社会治安秩序维护者，是为人民、为国家而营造良好秩序，是为人民、为国家履行义务。形成公安机关行使权力是义务，履行职责还是义务的氛围，突出了公安机关的责任、义务和服务。从而从以权力为中心、权力为本位的管制型管理模式，转化成以责任为中心、义务为本位的服务式管理模式。有效抑制行政权力的侵略性、扩张性和侵害性，有效抑制权力本身对执法机关的腐蚀作用，有利于建塑服务机关、服务政府的光辉形象。
第三，文明执法是维护社会稳定的决定性因素，反之则可能导致社会不稳定，影响、冲击和谐社会的创建。《中华人民共和国治安维护法》不再是处罚法，也不是管制法，是“寓管理于服务之中”的维护社会秩序服务法，能更好体现人性化管理与服务政府，更容易被广大民众所接受，有利于社会的稳定，有利于促进人与人之间、民众与政府之间的和谐。是一部遏制公权力、保护私权利、建设和谐社会的良法。
第四，慎用行拘留权。人身自由权是最基本的人权之一，不经司法程序由政府行使20日（一年之5％、一月之2/3）拘留，对于一个公民的伤害太大了，渴望自由是人之本性，政府应努力营造尊重公民人身自由权的社会氛围。只有在不拘留就无法控制混乱局面，不拘留就无法保护财产和公民人身安全，以及其他处罚不足以使当事人受到深刻教育的情况下，才予以拘留，而且应尽量通过司法程序实施治安刑事拘留，慎用行政拘留。以显示政府对宪法的尊重，更好体现政府保护公民基本人权的良好形象。
公共治安管理法篇7
Key words：mega-cities；public safety；management regulation system
中图分类号：C912.8 文献标识码：A
文章编号：1674-4144（2013）-01-49-（4）
制定《城市公共安全管理条例》，对于实现特大型城市公共安全常态管理法治化，解决当前城市存在的诸多公共安全危机问题、顺利实施可持续发展战略和“十二五”规划，具有积极现实意义，也是特大型城市走社会管理创新之路的重大课题和紧迫任务。
1 制定《城市公共安全管理条例》是特大城市公共安全常态管理法治化的必然趋势
2011年10月29日，上海市政府了《上海市依法行政“十二五”规划》，该规划的核心是“四个坚持”：第一，坚持“规范”：通过健全制度和程序，促使政府严格按法定权限和程序办事，规范政府共同行政行为，并建立通过媒体回应社情民意的机制，主动回应群众关切的问题；第二，坚持“创新”：强调政府应当积极破除影响上海创新驱动、转型发展的制度。第三，坚持“效能”：建立健全促进及时执法和有效执法的行政执法责任制度，解决执法不作为和迟作为的问题。同时按照“职能最相近、处置最有利”的原则，建立健全指定管辖和协议管辖机制，解决部门或者地区执法推诿扯皮的问题；第四，坚持“参与”：要求健全重大行政决策草案向社会公开征求意见的制度，并建立公众意见反馈机制，对意见采纳情况以适当形式反馈或者公布。[1]依法行政，涉及到上海公共安全危机常态管理的大量问题，这也是加快实现上海公共安全危机常态管理法治化的良好契机。
“适应风险社会的治理需要，睿智的政府应学会未雨绸缪，从制度层面上实现从行政管理向法治管理、从事后管理向前瞻性管理、从危机管理向风险管理的转变，将公共安全危机纳入法治化治理轨道”。[2]上海目前正处于公共安全危机的多发时期，每年社会安全事件、自然灾害和事故灾害等突发公共事件，不仅造成重大人员伤亡和经济损失，而且给广大市民的社会心理造成负面影响。面对无所不在的社会风险和多发频发的安全危机，加快实现上海公共安全危机常态管理法治化，切实保证在提供公共产品服务的同时，及时承担并化解社会公共风险，为公众提供强有力的公共安全保障，是上海政府的创新社会管理的重要使命和当务之急。针对特大城市公共安全管理的特殊性与紧迫性，上海应当率先制定一部专门的《城市公共安全条例》，同时完善不同类别、不同行业应对重大安全事件的专门法规，以增强政府公共安全治理的合法性、权威性与规范性。
2 制定《城市公共安全管理条例》，促进建成创新型特大城市公共安全危机管理法规体系
建立健全公共安全危机管理法规体系，是实现特大型城市公共安全危机管理法治化的前提。
就国家层面而言，自2003年非典危机以来，加强了公共安全危机管理立法，初步建立起包括《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》等在内的应急管理法律体系，已经制定了若干有关公共安全的法律法规，例如《安全生产法》、《生产安全事故和调查处理条例》、《药品管理法》、《食品安全法》等，但这些法律法规都是用于针对某一领域某一行业的，目前尚没有一部全国统一的公共安全管理法，部分公共安全领域至今仍没有法律法规，且已有的法律法规普遍存在操作性不强、实施不到位或公共安全管理法律依据缺失等缺陷或不足。此外，目前公共安全法律建构还存在诸多不足，比如形式上缺乏与宪法相衔接的《紧急状态法》、《灾害救助和补偿法》等高位阶立法，使得公共安全危机管理的法律依据缺乏周延性、对受害人的权益保护操作存在局限性；内容上则缺乏足够的程序性制度建设。诸如此类问题的解决，有待于通过进一步完善立法。
就地方层面而言，以上海市为例，近年来上海人大、市政府相继出台了《突发公共事件总体应急预案》、食品卫生法规、食品安全法规、生产安全管理法规等，充分体现了政府的强烈公共安全意识，以及政府高度重视运用法律手段应对公共安全事件，但是上海同样存在上述国家层面公共安全管理立法缺漏问题。有鉴于此，上海应从法治创新角度出发，及早考虑制定一部统一的跨部门、跨行业的公共安全管理法规，使公共安全管理有统一的法律依据，避免不同领域的公共安全问题适用不同的法律。
统一公共安全管理法规，须对以往出台的各种公共安全法规及时进行梳理，以形成一个公共安全管理法规体系，方便管理和方便使用。根据不同行业的公共安全业务行政，可以将各种公共安全法规具体划分为：公共卫生安全法规、食品公共安全法规、安全生产公共安全法规、药品管理公共安全法规、地震公共安全法规、防汛防台公共安全法规、刑事公共安全法规、治安公共安全法规、交通管理公共安全法规、消防公共安全法规、出入境公共安全法规、人口管理公共安全法规、安全保卫公共安全法规和重大突发事件应对法规等。近年来，市人大和市政府的公共安全管理法规文件数量越来越多，建议市人大法工委和市法制办公室组织力量，进行梳理归类，汇编成册，并经常进行此类法规的立、改、废的通盘考虑。不仅要方便执法部门全面了解掌握使用这些法律法规，还要让社会各有关非政府组织、广大民众通晓这些法律法规，以形成公共安全危机管理执法有据、有法可依的法治化局面。
3 制定《城市公共安全管理条例》，促进建成权责明确的法治化城市公共安全管理体系
2011年2月，总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上讲话指出：要“进一步加强和完善公共安全体系，健全食品药品安全监管机制，建立健全安全生产监督体制，完善社会治安防控体系，完善应急管理体制”。我国2011年3月的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，也专门辟出一章对“加强公共安全体系建设”进行规划部署，提出要“适应公共安全形势变化的新特点，推动建立主动防控与应急处置相结合、传统方法与现代手段相结合的公共安全体系”。
健全权责明确的法治化公共安全危机统一管理体系，是实现特大型城市法治化管理的基础。我国的公共安全体系虽已初步建立，但该体系仍需进一步健全和完善，其中最主要的问题就在于公共安全管理主体过于分散，“有预案而无预警，重预案而轻预警是公共安全管理中的一大通病。预案侧重于处理突发性事件本身，而缺乏涉及突发性事件引发的公共危机的应急处理；预案过多地强调责任领导和责任部门的约束，而缺乏配套的法律、法规以及应急保障资源的规划、建设和综合管理机制；预案侧重危机发生后的应急处理方案，而缺乏公共危机的预警机制和危机过后的恢复机制。对于许多新城市灾害及非传统危机领域，应急预案还存在空白。由于缺乏危险关键控制点的全面调查和定期系统的危害性因素及脆弱性评估，致使应急预案大多是上行下效，没有针对性和可操作性。”[3]
城市公共安全系统需要事故预防、灾害预警、应急反应和灾后处理形成一个整体，而各个环节的协调一致需要政府和各级组织管理部门的积极组织，这需要从立法上给予保证。明确责任，建立统一的组织机构，理顺城市公共安全综合管理体制，从而建立完整的城市公共安全保障体系。同时，通过立法程序确定社会各界和公民在社会生活中的地位、责任、义务和权利，以确保社会体系在紧急状态下的稳定和有序。
受计划经济体制的影响，上海政府各部门的公共安全危机管理迄今尚存在条块分割、职责混淆、管理分散等弊端，处在各自为战局面，例如安全监察部门、安全生产监督管理部门、食品药品监督管理部门等，均只是自顾自地针对本行业本领域实行内部安全管理，缺乏一个综合的、常设性的协调管理机构。为解决各自为政问题，亟需形成公共安全体制化管理统一管理体系，以实现公共安全管理的统一目标、统一指挥、统一行动局面。该管理机构的名称拟可考虑为“上海市公共安全管理委员会”，该机构由信息资料系统、监测预警系统、决策系统等组成，负责分析突发公共安全事故的性质，制定解决公共安全问题的方案，并协调组织各相关部门迅速有效地解决突发公共安全问题。与中央相对应，各地方可成立相同性质的、隶属于上级公共安全管理机构和本级政府的公共安全局或公共安全管理委员会，组织各地方政府相关部门处理突发公共安全事故。[4]城市规划建设的基本要求之一，是树立“安全第一，以人为本”理念，此理念的梳理有助于将不安全事件防患于未然。因此要把“安全规划作为硬性指标写入城市规划编制办法中，提高公众和规划者的安全意识，保障安全规划的开展程度。其次，还应在法规中明确规定规划者的法律责任，采取规划方案负责制，增强规划者的责任感，确保他们能够严肃、认真地对待规划设计过程中的各个环节”。[5]
4 制定《城市公共安全管理条例》，促进完善特大城市常态化公共安全管理执法机制
建立完善常态化的公共安全危机管理执法机制，是实现特大型城市法治化管理的关键。实践证明，现代公共安全危机往往具有辐射效应，亟需改变以往“头痛医头、脚痛医脚”的单一管理机制，变被动应付为主动出击，从日常“危机管理”层面着手建立执法机制，既要善于以强大的动员能力来处理紧急事件和公共安全事件，更要依法防范和处理公共安全危机。
建议上海政府从以下几个方面入手建立完善常态化的公共安全危机管理执法机制：一是进一步健全公共安全危机管理预案设计：特别是要从上海的自然环境、社会环境和经济建设实际出发，着力加强防范和应对各种公共安全危机的实战能力；二是进一步强化信息，落实保障：及时获取可能引发影响公共安全危机的的各种信息；政府部门要及时、公开、透明地向社会相关信息，使社会各界和广大民众对可能发生的公共安全事件有充分的心理准备和物质准备，从而增强应对公共安全危机的主动性和有效性。三是坚持在政府统一领导下，积极整合管控资源，形成机制保障，多元社会资源的参与是实现公共安全危机法治化管理的重要力量支撑，政府要在发挥主导作用的同时，将社会和公众资源纳入危机管理的制度框架，全方位做好人力、物力、财力的准备工作，一旦发现有各种影响公共安全的隐患和苗头，要采取有效措施加以处置，四是要抓紧建立突发性事件应急指挥平台，完善社会联动工作机制，健全统一协调、部门负责、社会联动、公众参与的工作网络，组织动员社会各方力量积极参与公共安全突发性事件的防范和处置。五是把综合治理的思想变成机制、变成保障，各有关部门应把公共安全管理、应急管理与对政府业绩的评价结合起来、把更多的人力、财力、物力投入到公共安全防范上去，使公共安全应急预案更好地与危机处理结合起来，以多元的路径实现公共安全危机管理的最大社会效益。
5 积极借鉴国外城市公共安全法制与机制保障经验
以俄罗斯和德国为例，在维护城市公共安全的法律制度方面，俄、德两国分别具有相当完备的相关法律体系。俄、德两国作为市场经济国家都十分注重城市应急管理的依法行政。在苏联解体和两德合并的十多年间，先后建立了应急管理的法律法规体系。
上世纪九十年代，俄罗斯先后制定了《关于联邦执行权力机构结构》、《民防法》、《防疫法》，规范应对突发公共事件组织系统的相互关系；民防办在应对突发事件中的作用、任务、法律地位；应对突发公共卫生事件职能等。
德国联邦政府和各州在城市公共安全法律立法上，国家层面由内政部牵头，联手国防、经济、交通、建筑、财政、农村、环保、邮政、劳工等部门，制定了《民防法》、《灾害防护法》、《民防工事建筑法》、《基本法》、《国防法》、《民事保护法》。在州的层面，则由各州制定《防火法》、《消防法》、《灾害防护法》、《救护工作法》等法律，为应对各类突发公共事件提供了法律法规依据。[6]
美国的公共安全危机管理机制，包括政府安全危机管理、社会危机管理机制、经济危机管理机制、道德危机管理机制和紧急事态管理机制等。
第一，政府安全危机管理机制。这是最重要、最核心的方面。它是以总统为核心，以国家安全委员会为决策中枢，国务院、国防部、司法部（及其下属的联邦调查局和移民局）等有关部委分工负责，中央情报局等跨部委独立机构负责协调，临时性危机决策特别小组发挥关键作用，国会负责监督的综合性、动态组织体系。
第二，社会危机管理机制。负责美国国内治安、执法、劳工权力、民权、移民等方面的安全保障。它涉及美国劳工部、司法部及其所属的联邦调查局、移民与归化局及各州警察局、消防局等。
第三，经济危机管理机制。它旨在解决经济生活中不断出现的问题和危机。财政部是美国管理经济危机的最初机构。
第四，道德危机管理机制。它是美国政治生活中鲜为人知但作用重大的管理机制。20世纪70年代美国出现道德危机后开始在联邦及各州均设立了道德（伦理）管理机构，负责联邦及各州官员的廉政监督。
第五，紧急事态管理机制。在美国公共安全管理中，全面紧急事态管理是最基本的原则和实施方案，其中包括几个部分：一是全危险方法：应用公共安全管理的危机理论、处理和应对所有种类的紧急事态、灾难和民防需求。二是综合紧急事态管理系统。使用该系统有助于促进联邦、州、地方等政府的充分合作、加强对已知的紧急事态管理措施的有效实施、实现紧急事态管理规划与州、地方政府决策及行动体系更完全的整合，在现有紧急事态管理预案、系统和能力的基础上，扩大对所有类型的紧急事态的适用范围。三是开展有恢复能力和减除灾害社区的建设，将社区的住宅、企业、医院和公共安全中心坐落在安全地区而不是高风险区。[7]
上述三个国家国家层面与地区城市层面的法律法规体系和危机管理机制互相衔接配套，既体现国家大法的权威性，又维护地方城市特色性需求。相比之下，我国在《突发公共事件应对法》出台后，上海至今没有一部实施该法的地方性法规细则条例，许多与城市公共安全相关的地方性法规和政府规章，由于制订的年代较早，在2008年发生的一连串的突发公共事件处置过程中，已暴露出不适应或缺陷，亟待进一步梳理和完善。目前上海城市公共安全管理难度空前加大，进一步整合健全相关的法规、规章，既是当务之急，也是长远之策。
公共治安管理法篇8
治安承包契合当代警务改革的实际与理论。被称之为第四次警务革命的社区警务，在国外大约起源于20世纪30年代。一般意义上的社区警务依托社区与服务社区并举，其目标是改善与密切警民关系，从而保持社会治安构建的良性秩序。治安承包实际上不是单纯政府行为，也并非单纯民间行为本文由 收集整理，综合表现为警察职务行为和居民自治行为的紧密结合，地方政府主导并对各种社区治安资源进行整合完善，因此，治安承包实际上符合第四次警务革命发展时代潮流。当前，第五次警务革命已经开始酝酿：对警察部门内部运用企业化管理模式来规划警务考虑成本与效率;利用市场与社会的力量来推行警务工作的社会化。治安承包在新世纪同样满足这次警务革命的特殊需求。
二、我国治安承包的运作模式
我国当今的治安承包起源于农村。在1996年，山东泰安一名退伍军人承包该市一个村的治安，从而被媒体称为中国“治安承包”第一人。据相关资料统计，各种治安承包目前在我国的近十个省(区)运作，而且治安承包涉及范围与区域，已由单纯的安全防范已经扩展到公安机关行使的治安管理。根据运作的情况大抵可以分为三种模式。
治安承包的山东泰安模式。治安发包人一般为村(居)委会、综治委或者物管公司等机构，相应的治安承包事务局限于本区域内治安防范等实务，所需的承包费用由发包人承担或由直接受益人提供，相应派出所只负责具体业务的监督指导。在山东省泰安市的治安承包就是这种模式，一般将村或街道或单位的整体治安或项目进行治安巡逻看护与安全防范，一般采取以合同价格承包给一定量的个人。而相应的发包方为村委会、居委会或其它单位，对应的公安机关与发包方共同对治安承包人进行量化考核，产生的承包费用则由发包方出一部分与群众出一部分加以解决。
治安承包的嘉兴嘉善模式。在2002年8月，嘉兴市嘉善魏塘镇推出一种 “治安防范组合承包”的新模式。治安事务的发包人为地方公安机关，相应承包人的身份较为特殊，一般是公安机关内部的在职警察，然后再由所承包警察挑选组织保安队员。治安承包事项往往限于本区域内治安防范和管理，治安承包费用向直接受益人进行募集。另外还可根据发案与破案的具体情况来确定民警与保安队员的对应经济收入，相应的治安承包经费则由警方出面收取保安费来进行保障。
治安承包的宁波郸州模式。2002年12月，在宁波市的郸州区五乡镇明伦村的一个村民名叫张伟忠公开竞标，比较顺利地拿到该村第二年度的安全防范承包权。一般而言，这种模式的治安发包人往往为村委会，对应的治安承包人为非公安机关或警察，是完全的民间组织或个人，并且治安承包的事项仅限于本区域内治安防范工作与部分治安管理一般性的事务，另外还可负责私房出租户和暂住人口的管理工作等。相关产生的承包经费往往由发包人提供，公安机关主要负责协助综治委的组织竞标并审核承包人的相应资格资质，并且负责对承包人进行考核。
三、治安承包存在的现实问题与不足
治安承包的法律困境有待行政法进行破解。现行的法律框架使得治安承包只能在法律与规则的夹缝中求得生存。在社会治安上的现代社会与古代社会的根本分野在于，在古代社会普遍合理存在私力救济现象，在现代社会一般以公力救济为主，少数私力救济只在正当防卫和进行扭送等情况才可以，还比较严格地规定这些权力均来源于相应的法律明确的授权。如果按照现代行政法的相应要求，行政行为如果非有法律授权不得开展;如果出现法律缺位，往往相应就排除任何行政行为;所有的行政活动都应该受到目前法律的制约和约束，有责的行政机关应该主动积极地执行明文法律，而且不得推卸和怠慢履行法定职责。在我国《行政处罚法》和《治安管理处罚法》以及之前广泛适用的《治安管理处罚条例》均有明确规定的条文，公安机关以外的组织与个人未经法律明确授权或委托均无权对违反治安管理的相关行为行使管理与处罚权，社会治安是各级政府及治安管理部门的权利和义务。因此，在目前运行的法律框架下，还不存在法律明文规定公安机关可以将治安管理权赋予民间任何组织与个人行使。
治安承包具体模式在运作中存在先天不足。治安承包顺着市场经济而生的新生事物，具体在实践中运作必然存在欠规范甚至违法的做法。治安承包的参与主体混乱，就目前几种治安承包模式而言，发包方既包括有公安机关和众多物业管理公司，以及机关企事业单位，繁多的居(村)民委员会和众多街道综合治理委员会等。有的发包方甚至将不属于自己行政范围内或职责范围的事务，错乱地发包给相应的承包人。与此对应的承包方分为组织和个人，这两者必然在治安业务的专业性与组织管理规范性方面均处于不规范不完善的阶段。我国至今还没有实质性引入规范化的与私人保安行业相匹配的市场运行机制，因此要想在较短时间内科学提升治安承包双方主体的相对应的专业水平明显不切实际。治安承包模式的具体运作也目前呈现无序状态，没有真正意义上建立警察机构与专业社会组织之间关于治安承包的理性合作关系。
治安承包在现实中往往引发负面作用。治安承包在推行市场化运作与管理方面，可以在一定程度与一段时间内能够达到较好的治安效果，能够一定程度上解决公众参与社会治安工作的职业化与报酬货币化等相应的困境与难题。但是，治安承包从长远来看，必然会随之产生一定副作用。一是容易导致政府的治安职能错位。政府治安职能的错位表现为该管的事没有管或没有管到位。目前我国政府部门在管理经济和干预市场经济方面的力度相对而言较大;但是在提供法治与秩序以及公共服务等方面，做得远远不够。治安承包虽然一方面可以使公安机关减轻工作压力，但同时也容易对治安防范和管理工作采取一包了之，甚而至于成为甩手掌柜。二是治安承包过程容易导致滥用职权。我国长期以来的公安机关具体的治安行政执法对治安实体与程序均有严格的一套规定，成熟的专业警务人员往往需要经若干年专业培训与实际工作方能合格。然而，治安承包却将专门由警察才能行使的公安行政执法权，放心地交给既无执法资格又没有法律专业素质与基本警务技能的对应承包人来行使，如果监管不力或不当，一定会造成承包人滥用职权或者非法办案，甚至发展到私设公堂和刑讯逼供，或者可能出现法盲执法怪圈与恶人治村的诸多怪现象。三是治安承包很容易引起权力寻租。就治安管理而言，公安机关所应该追求的是社会公众效益，然而治安承包者往往首选片面追求经济效益。可能会使相关的经济激励异化成为追求经济利益的赚钱工具。四是治安承包容易加重负担。在承包经费的来源上，一般的模式差不多均遵循谁出资谁受益和花钱买平安的交换原则。尽管新公共管理理论已经提出了“多元共治”和引入社会公众力量来参与管理，这种目的应该是为了降低政府管理的运营成本进而达到减轻公众负担，但往往这种花钱买来的平安在客观上却使公众承受了经济分摊的繁重负担。
四、我国治安承包制度的法律化过程
在我国，应该从行政法等法律方面和制度规则方面对治安承包进行规范和完善，从而不断增强其存在夫人生命力，应该尽量避免可能因无章可寻而致其无声无息消亡。理性地看，我们国家对治安承包进行不断的控制、引导与完善过程，其实质就是自身法律化的完善过程。
第一，明确设定承包事务的法定范围。就治安承包在承包事务范围的角度来划分，可以分为“治安防范承包”与“治安管理承包”这两种类型或者两个方面。目前的治安防范应该是我国现阶段治安管理重点，肯定要将预防放在首要位置。法律明文规定的部分非强制性治安管理事务可开展相应的治安承包，主要内容主要涉及治安行政教育与治安行政监督等具体事务，都可以列入治安承包的对应的事务范围。
公共治安管理法篇9
在我国经济快速发展和社会变迁转型过程中，治安工作出现了许多新问题、新情况，形势日益复杂，这是社会变革时期的显著特点。当前，我国政府正在加快创新社会治理体制，改进社会治理方式，推进法治中国建设。治安治理也是社会治理的重要组成部分，只有从社会治理视角更广泛更深刻地观察治安治理，才能找到更好的提升和改善思路。如何推进社会治安治理思维和方式现代化，这是治安治理理论与实践的重大课题。因此，在法治建设与发展过程中，讨论治安治理现状和走向，分析治安治理的特征维度及目标追求，这理应是社会治安治理的未来发展趋势。
社会变革的内涵
社会变革是一个价值变迁、社会秩序重构的过程。社会变革必然经历从传统到现代、从单一到多元的发展过程。从社会学范畴来看，社会变革是指人类社会由一种存在类型向另一种存在类型的转变，它意味着社会系统内在结构的变迁。社会变革的过程从社会形态来说就是转型社会，即由前一种社会存在类型向后一种社会存在类型转型中的“过程态”。①应当说社会变革核心是社会结构转型，在这个意义上，社会变革和社会现代化是重合的。社会变革与转型，从概念提出以来，一直都是社会思潮的热点、公共讨论的前沿课题。从我国社会变革来看，社会变革主要经历了是指从计划经济向市场经济的转型；从封闭逐步向开放社会的发展；从一元结构向二元结构过渡；从人治到法治的社会转变。②具体而言，中国的社会变革是指中国在以下方面的变化：一是在经济上从计划经济向社会主义市场经济的转变；二是在政治上从人治向法治、从全能政治向民主政治的转变；三是在社会关系及社会结构上从封闭的礼俗社会向开放的法理社会的转变。③特别是作为精神先导和思想反映的观念和文化，也在社会变革过程中产生巨大的变化。
当前我国正处于一个由传统走向现代、由计划走向市场、由人治走向法治的社会变革时期，这不仅带来社会政治、经济和文化的变化，同时也打破了旧的利益格局。新旧价值观念交错，特别是市场经济体制演绎出的多元价值观，正在对社会主义核心价值体系产生冲击，给社会带来大量不稳定因素，利益主体在各种社会关系中寻求新的位置与平衡，利益博弈最终会表现为社会的矛盾与冲突。
社会变革时期在经济、政治、文化领域崇尚法治精神的同时，社会各种矛盾与冲突也大量累积，利益分配日渐失衡、城乡差距日益扩大、地区差距明显拉大，加之诸多社会矛盾千头万绪。若不能有效解决或改善，各种“突发性事件”、“”的发生也就在意料之中。④因此，必然要求社会治理方式和手段做出相应的调整，特别是关乎社会治安秩序的治安治理理念和方式能满足社会变革的现实需要。
治安治理现状与走向：政府主导与政府服务
“治理”其本意有“操舵、驾驶、领路”的意思。俞可平教授认为，治理从实质来讲是公共组织在特定框架内运用公共权力控制秩序，满足社会需求。治理价值是在各种社会关系中治理主体运用合适的方式引导、规范或控制社会活动，以最优方式促进公共利益。可以说，治理是一种公共管理活动和公共管理过程。⑤塞纳尔克伦斯认为，社会责任并不是政府独立运用并垄断权力，一些社会机构和组织也有维护秩序、参与社会调节的责任。
社会变革时期，中国社会治安问题日益复杂化、动态化与多样化，传统中国治安治理体制面临严峻挑战。中国政府制定并实施各种有效的战略和策略来遏制日趋严峻的治安形势，确保治安问题在社会秩序可以容忍的范围之内，不仅是我国治安治理的关键使命，也是推动中国社会平安转型的基本保障。
政府主导型治理。目前，社会治安治理总体上还属于政府主导型的社会治安管理，此种现状的主要原因在于：一是治理输入机制的单向度⑥。在政府主导型的治安管理体制中，普遍表现为自上而下的单向度联结，仅仅是政府输出的机制，而社会输入机制十分有限。由于社会组织的利益和诉求得不到表达和重视，各种社会矛盾和利益冲突长期累积得不到处理和释放，容易导致社会不稳定。二是社会自治能力的不足。社会本身自治功能不足，政府不得不强化对社会的行政干预，这一状况并未改善。社会总是依赖于政府，政府力量的调控和社会自治无法达到平衡。三是全能型政府现状没改变。政府权力最大同时也意味着责任最大。全能型政府必然不能全部履行、实际上也是不可能履行完全社会公共责任，这与社会期望相背，导致社会对其不满而容易产生社会冲突危险。在这种情况下，政府应对的主要手段是强制或准强制的压服手段，却不能解决根本性的、深层次的社会矛盾与问题。政府控制社会越全面，越易导致社会对政府过度依赖，往往导致国家完全陷入社会关系和社会事务中不能脱身。
走向服务型治理。在社会变革中，许多潜在的社会冲突不断凸现，不断被激发出来。在中国由总体性社会向市民社会过渡，社会冲突这一现象发生了显著的变化：一方面，社会变革不可避免地带来过渡性的不稳定，加剧社会冲突，从这个意义上说，社会变革是社会冲突产生与加剧的社会温床；而另一方面，社会变革又不断解决社会冲突，达到和谐状态，从这个意义来说，社会变革是解决社会冲突的一种特殊的方式。因此，如何化解这种社会冲突，就成为当前社会治安治理的新要求。一般认为，在社会管理中，控制关系弱化，社会主体之间服务关系生成并日益增强，管理主体与管理对象之间是一种互为管理和服务的关系，这种新型社会互动关系的建立，形成了具有服务属性的社会治理模式，这也是社会治安治理的重要特征和努力方向。
当前，中国社会治理及其创新受到前所未有的重视。从发展的视角来讲，治理机制建构需要转变全能管控型社会治理范式，弱化社会控制和监管职能，强化社会服务功能。重视社会组织与公众参与社会治理，便是题中应有之义。
当然，社会治理的基本特性就是要改变传统政府主导模式，通过建构市场化、社会化等治理机制，与非公共部门共享社会治理，重构政府与社会之间关系网络。但笔者认为，社会治理对传统官僚层级制管理有一定的影响，但这种影响应是正向的，是起补充和完善的作用，是传统治理模式的发展。在社会治理框架下，依靠参与者结成伙伴、协调和合作等组成的合作互动关系执行公共决策，达成公共目标，实现政府、市场、社会组织和个体等权力、利益的平衡。目前，尽管服务合作型社会治理在解决公共难题时有许多优势，而且许多国家在公共治理实践中迅速推广到许多层面和不同公共领域，但这些并不能从本质上改变政府领导和主导的角色地位，也不能消除公共部门权威，政府仍然扮演决策、制定规则、组织等权威性角色。政府在政策制定中有最终决定权。政府及政府中的核心人员在治理层级中居于重要地位，他们有影响法律、法规和制度制定和实施的能力。这种治理模式谁来领导和管理显得尤为重要，基于公共部门拥有国家层面及社会广泛资源，领导和引领者的角色由政府及部门来扮演既是必然也是合适的选择。
社会治安治理是社会治理体系的重要内容，是作为整个社会治理体系链条的关键。社会变革中治安治理首先要改革政府主导型的社会治安管理体制，建立社会主导型的政府服务型治理体制。社会治安直接对应的是社会安全，是以社会公众的安全需求为核心诉求，社会稳定的内在驱动力来源于公众对社会安全需求的满意程度。因此，社会变革中社会治安治理，治理主体应是多元的，政府、社会和公众共同承担起治理治安的责任。政府在其中只是一个掌舵者，起到领航的作用，政府不断开拓渠道、建立机制，吸引和带领公众参与公共事务，协同社会治理，同时，公众也积极培养自己治理社会的能力，有序地、自觉地参与到社会治理过程中，最终达到建立一个社会和谐、人民幸福、秩序稳定、民主与法治、公平与正义兼具的社会治安治理的理想形态。
治安治理特征维度：善治、共治
善治。在社会变革时期，社会结构会出现暂时性失衡，多元化的社会价值取向同时存在，传统和现代冲突因素此消彼长，原有社会机制没有完全退出，而新的社会规范尚未普遍建立，社会冲突和失范生成和累积已成常态。⑦从现实需求看，当前我国社会治安问题突出，主要表现为犯罪现象普遍存在、犯罪率长期波动上升、重大安全事故频发等。维护社会治安需要完善健全的法治方式调整各种社会关系，解决各种社会问题需要“善治”⑧。社会治安治理是顺应转型社会的需求，回应时代的呼唤，以法治为出发点积极探索治安善治新路径。
俞可平教授总结国内外关于善治的观点认为：善治就是社会管理过程中实现公共利益最大化，是最优化的社会治理方式，其本质特征是政府和公民合作管理社会来实现最大化公共利益，是国家与公民社会最佳状态的关系。
社会治安治理追求“善治”，逻辑起点是法治，是通过全新的治理思维和实践实现社会治安问题及相关关系处理的目标。治安善治会触及制度创新、机制重构等深层面的问题，社会治安治理体系建立、治安治理机制的转型也是顺应社会公共管理的全面战略性转型的大趋势（即全能性政府的失灵，管制、监督的统治性管理体制与不能满足社会需求），由治安管理走向治安治理，并追求公共利益最大化，即“善治”。在我国，长期以来采取集权性治理体系和模式来管理社会治安，这种科层纵向管理体制在维护社会稳定和控制社会治安秩序方面表现突出，但随着全球化进程加快，社会关系和社会利益错综复杂，这种治安管控的体制已面临困境或已失灵，为应对这种管理困境，只有走社会治安治理道路并实现善治，才是治安和社会稳定战略和发展的理性选择。
当然，善治不仅不否认政府治理的作用，而且更加注重政府在治理中的职能作用发挥与工作质量及效率。因此，治安善治强调政府治理的作用，也倡导并主动引入其他社会组织与成员的参与介入，治安善治主体之间是合作共赢关系，反映出治安善治放弃传统的自上而下的政府治理结构，选择的是纵横交织的网络化社会治理结构关系，治安善治结构和模式的重大变化，也蕴含了丰富治理新内容。社会治安善治从根本上来讲是治理结构和模式的创新，实现最大化治安效益。⑨
共治。“共治”与“善治”一脉相承，社会治理倡导治理主体多元、合作共治，在多元合作中，政府不仅要减少对市场的控制，还要减少对社会的控制，同时通过扩大公众参与公共事务，评价政府工作的优劣，从而影响政务向善的方面发展，向有利于公众利益的方向前进，以达致和谐善治之境。
当前，在中国的市场经济与市民社会中逐渐形成了权利保障的新特点，并呈现出以下发展趋势：一是市场经济唤醒并增强了人们权利意识、法治意识和自由、平等观念。二是民主政治发展催生并推进了人权保障与权力制约活动。三是崇尚理性、崇尚法律权威等法治文化逐步向传统文化渗透、传播。公众也把自身能够并愿意参与政务作为实现人生价值的一个重要表现。公众若能够直接参与社会治理，不仅满足了自己不断增加的知情权、监督权、表达权和参与权等方面的需要和愿望，深层意义还在于其可以化解政府与公众之间，尤其是干群之间、警民之间的矛盾和误解。
笔者认为治安治理把“共治”作为一种路径，通过公众参与对治安治理工作，保障其知情、表达和参与等权利。公众参与也是一种载体，落实了宪法对公民政治权利和自由的保障，公众参与更是一种科学的治理机制，形成政府和公众之间平等的合作伙伴关系，共同致力于维护和保障公共利益和权益，这是对时代要求的回应，是治安治理的有效途径和重要形式。
从治安“共治”的基础条件来看，承担社会治安治理职能的政府部门、社会自治组织（包括村居委会的治保会、调解会、各种治安联防组织与义务巡逻队等）和市场组织（保安服务公司、物业管理公司、行业自律组织等）等已经构成了较为完善的庞大组织网络系统，这种具有群防群治性质的网络化治理结构，使治安“共治”成为可能，大大提高了治安治理绩效，有效地维护了社会治安秩序。
社会变革中治安治理是根据执法服务理论、公共服务理论、多中心理论、网络化治理理论为指导的一种创新的治理之道。这种改变和创新，可以说是具有实质内容变化的，是治安工作从过去的威慑到现在的亲民，从过去的单点的、抽象的民主到当今具体的、多点的、可以实践的民主，从集中统一管理到新公共管理、多方面合作的治理。以公众参与为导向，建立政府与公民、社区、企业等多方面的伙伴关系，形成治安治理共同体，根本改变治安工作一言堂、权力集中家长制的做法，进而转变为以公众的真正需要和意愿为出发点的治安工作新机制，最终实现治安工作与公众需要的高度统一。
治安治理是社会管理创新的重要内容，在重视社会秩序与社会稳定的同时，亦不可忽视治安治理的根本目标在于造福于民。“人民群众更加幸福、老百姓活得更有尊严”，这是我们党和政府的工作的核心内容，治安治理亦不例外。如果没有群众的良好互动与参与，没有这种作为社会公共秩序的主体力量的支持，任何转型都是非常困难或者是危险的。党的十八届三中全会明确提出的创新社会治理体制，是保障社会治安稳定的工作机制，具体包括改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制等。我国在推进社会治安治理战略中，应借鉴现代治理理论的最新成果，研究适合中国国情的治安治理理论与政策法律，在治安实践中改革和创新治理。
（作者为四川警察学院副教授）
【注释】
①陈晏清：《当代中国社会转型论》，太原：山西教育出版社，1998年，第328页。
②许韬：《治道变革与公众参与》，北京：中国政法大学出版社，2012年，第2页。
③梅建明：“社会政策与犯罪预防―社会转型背景下的挑战”，《社会公共安全》，2000年第3期。
④张勇：“试论社会转型背景下的公民基本权利保障”，《行政与法》，2009年第12期。
⑤俞可平：“全球治理引论”，《马克思主义与现实》，2002年第1期。
⑥夏建中：《中国城市社区治理结构研究》，北京：中国人民大学出版社，第20页。
⑦付子堂：“转型时期中国的法律与社会论纲”，《现代法学》，2003年第2期。
公共治安管理法篇10
主要发达国家和地区食品安全监管的成功经验
美国、加拿大、日本、欧盟等发达国家和地区，都建有完善的食品质量安全监管体系，保证了政府监管得力，食品企业信誉良好，市场竞争力强，民众能享用到安全、卫生、健康的食品。美国食品质量安全法律法规体系比较完整、全面的特点，保证了食品的生产、流通的安全、卫生和健康。上至联邦政府，下至地方政府设立由资深科学家和公共健康专家组成的食品机构，并形成彼此独立又相互合作的食品安全监管网。政府在制定食品安全政策前都要进行科学和风险评估分析。有关食品协调机构向社会提供有关食品方面最前沿的信息服务和有效建议。联邦政府和州政府均设立食品安全检测中心在各自权限内开展食品安全监督，并不具有促进贸易的职能，从而保证了其客观、权威、公正的身份。
加拿大的食品安全监管特点是不仅法律体系健全，还成立了统一负责全国食品检验工作的食品检验署，将全国所有的食品种类的安全检查系统纳入单一的体制管理。同时，通过研究所谓的综合检验体系，在相同的准则和原则指导下进行食品安全检验，降低食品安全风险。日本内阁成立食品安全委员会，负责协调食品安全管理工作。日本政府通过实施农产品质量认证、标识认证、农产品质量安全优惠政策和资金扶持等措施，并采取形式多样的监管方式，积极发挥社会监
内容摘要：在我国法律逐步完善、监管力度不断加大的今天，食品安全事故仍时有发生，食品安全形势仍然严峻。政府监管部门要转变观念，从社会公共管理的视角出发，在进一步完善立法、严格食品安全标准的基础上，明确政府食品安全监管的主导地位，落实企业主体责任，推动企业诚信、行业自律;鼓励大众传媒实施食品安全舆论监督;建立健全食品安全消费者保护机制;健全舆情监测机制，畅通公众监督投诉举报渠道;开创食品安全领域政府监管更严明，企业行为更负责，社会监督更有为，民众消费更放心的食品安全社会共治新局面。
关键词：食品安全 监管 治理 社会共治督作用，确保食品安全。欧盟食品安全管理局的主要功能是风险评估、风险管理和风险交流，统一处理欧盟内部食品相关事务，有效控制食品生产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销售各个环节。食品安全管理局提供独立的科学建议与支持，建立与成员国相同机构紧密协作的监管网络，评估食品安全风险，并向公众提供相关信息;通过对整个食品链的监控、根据科学的证据做出风险评估，为决策者制定法规和政策提供信息依据。欧盟实施的对食品安全鉴别、评价、控制危害的HACCP 体系是世界公认的食品安全质量保证系统。
公共治理理论与社会共治
(一)治理与公共治理理论
所谓治理是指在一个特定范围内运用权力引导、控制和规范各种活动，最大限度地维持公共秩序，满足公共利益。在国家对社会关系的调整中，打破政府是唯一合法管理主体的局面，强调公共治理主体的多元化，推进政府与社会的合作，注重公众参与;强调公共治理手段、方法的多样性，不但包括运用传统的政治、法律等规制性手段，同时包括运用市场机制调节的经济手段，也包括运用创新型的社会和文化教育手段。
20 世纪80 年代后，基于全球公共管理领域发生的新公共管理运动和治理运动而催生了新的公共治理模式，打破了政府是唯一合法管理主体的局面，强调公共治理主体的多元化，加强政府与社会的合作，注重公众参与;公共治理权力的多中心网络化运行，政府不再是唯一的权力中心，在治理过程中，依靠合作治理网络，进行自组织网络式的互动;强调公共治理手段、方法的多样性，这些管理手段与方法既包括一些传统的政治、法律等规制性手段，也包括运用了市场机制调节的经济手段，还包括创新型的灵活多样的社会和文化教育手段。
(二)社会共治的基本涵义
所谓社会共治，就是从有效治理的需要出发，政府在社会公共治理中发挥主导作用的同时，也充分发挥社会力量的积极作用，建立健全各种制度化的沟通渠道和参与平台，通过社会自身的运作机制和规律，将相应的制度建设和政策措施纳入相应的法律框架并得到有效落实，从而达到治理的目的。
我国食品安全监管社会共治模式构建
我国食品安全监管的社会共治就是按照协同共管的要求，确定多元的监管主体，在政府主导下，充分调动企业、行业协会、消费者和大众传媒等各种社会主体主动参与到食品安全监管的社会共治体系中，明确政府和其他社会监管主体的地位和职责，发挥各自的功能和作用，从而形成政府监管、企业自律、社会协同、公众参与、法律保障的社会共治新格局。
(一)完善食品安全立法，建立最严监管体系进一步完善食品安全法律法规。立足于整个食品链，围绕食品安全基本法，制定科学合理、与食品安全基本法相配套的、法律效力层次较高、涉及工业生产、环境保护、动物福利、统一食品安全标准等方面的法律法规，形成完整的食品安全的法律法规体系，以便更好地控制整个食品链的安全。建立最严监管体系。建立最为严格的、覆盖从农田到餐桌全过程的食品科学监管体系：首先是源头严防，完善标准，严管农药使用和非法添加行为，严格食品生产经营许可管理，加大对食品企业的现场检查。其次是过程严管，加强对食品企业的日常监管，推进责任制，明确日常监管责任人，接受社会监督;最后是风险严控，对农药残留和非法添加问题进行定期抽检，对大型食品企业、消费量大的重点产品进行定期抽检。同时，督促食品企业建立产品追溯体系，让食品全程可控可追溯。加大对食品违法的惩处力度。进一步加大对违法企业的罚款数额，对食品安全事故支持消费者提起精神损害赔偿请求;加大对违法企业的曝光和监管力度，对屡犯的企业给予其终身禁止进入食品领域的职业惩罚机制;加快刑法中关于食品安全法律部分责任的修订，建议将食品安全犯罪归到危害公共安全罪中，降低犯罪的起刑点，提高量刑幅度。从而形成违法食品没有市场，不良厂商无处藏身的良好局面。
(二)明确政府主导地位，切实履行监管责任
明确政府作为食品安全监管主导者的身份和地位，细分各监管部门间的责任分工，改变政出多门、职责不清、衔接不畅的局面和监管体系链条过长、环节过多的问题，实现从生产到售后的无缝隙监管。一是切实履行好监管职能。政府的食品安全监管职能应包括：对企业食品安全的日常分段监管;实施食品质量安全市场准入制度;查处食品安全违法行为;实施食品安全风险监测制度;普及教育食品安全知识;监督社会舆情等。二是完善监管工作制度。政府通过建立并实施会议制度、信息反馈制度、督导督察制度、重大事件报告制度和应急处理预案、责任追究制度等工作制度，创新监管方式，履行监管责任，明确相关食品安全职能部门及其工作人员的工作职责，加强监管者的自身规制，提升监管队伍的素质，提高监管的水平、效果和效率。三是加大督查考评力度。发挥考核的激励约束作用，加大食品安全监管的督查考评力度，把食品安全工作纳入地方政府绩效考核体系，促进地方政府落实属地管理责任，确保食品安全监管无死角、无遗漏。
(三)落实企业主体责任，推动企业诚信和行业自律
作为食品安全的主体，企业要自觉树立质量意识，保证食品的安全。食品企业要进一步加强食品安全法律法规、科学知识和行业道德伦理等方面的教育，建立健全食品安全管理制度，提高内部质量管理水平;要主动适应市场需求，调整食品产业结构，淘汰落后的生产经营方式，加快食品企业技术升级改造;严格执行食品生产经营企业准入和退出机制，建立企业信用等级制度，通过食品生产经营者的层次管理，形成层层追溯、相互制约的机制。有远见的食品企业面对法律、竞争对手、消费者等各方压力，必然权衡利弊，选择合法经营、诚信经营，提高经营管理水平，建立自我净化机制，保持企业长期可持续发展。建立完善企业违法经营问责制，严惩食品安全领域的违法犯罪，使企业一处失信，寸步难行，让不安全食品没有市场，使不法分子无处藏身。作为食品安全社会共治主体之一的食品行业协会，是独立于政府以外、具有独立的法律地位的社团法人。食品行业协会要引导和督促食品企业依法经营，处罚违规经营企业，公布社会食品安全行业真实信息，充分发挥其自律监管作用，实现维护行业正常竞争秩序、保护消费者合法权益、弥补政府监管不足的功能。
(四)鼓励大众传媒实施食品安全舆论监督，提高民众自我保护意识
大众传媒在食品安全监管中发挥的重要作用主要体现在推进食品安全宣传教育、提高民众自我保护意识和防范能力、实施食品安全舆论监督。随着信息技术的快速发展，网络媒体对市场主体的监督作用日益增大。政府要为新闻媒体舆论监督营造更加宽松的环境，支持新闻媒体暗访，鼓励媒体揭露食品安全黑幕，倒逼政府发现监管漏洞，查处违法行为。
(五)建立健全食品安全消费者保护机制，减轻消费者维权成本
进一步明确消费者协会等社会组织的法律地位，有效监督食品安全违法、侵害消费者合法权益的行为。在一般食品安全争议中，消费者协会要主动帮助处于弱势地位的消费者同食品生产经营者谈判;对于涉及严重食品安全事故引发的争议纠纷，消费者协会可以作为诉讼主体代表受害人提起诉讼请求。这样既可以扭转消费者的弱势地位，又可以减轻消费者的维权成本。
公共治安管理法篇11
第一条 【立法目的和依据】
为了加强出租屋治安消防安全管理，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国消防法》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 【适用范围】
本市行政区域内出租屋的治安消防安全管理适用本条例。
本条例所称出租屋，是指出租后用于或者兼用于居住的房屋，不包括公共租赁住房、旅馆业客房和单位自建宿舍。
原始设计为居住房屋的出租屋中的小档口、小作坊、小娱乐场所等三小场所的治安消防安全管理适用本条例。
第三条 【管理原则】
出租屋治安消防安全管理坚持依法管理，尊重和保护公民、法人和其他组织的合法权益。
出租屋治安消防安全管理坚持属地管理，政府统一领导、部门依法监管，动员和组织社会各方面力量加强综合治理。
第四条 【市政府职责】
市人民政府建立出租屋治安消防安全管理联席会议制度，负责出租屋治安消防安全管理工作的统筹协调。出租屋治安消防安全管理纳入经济社会发展总体规划，所需工作经费纳入政府财政预算。
市人民政府负责制定出租屋消防安全标准。
第五条 【完善出租屋集中地区公共物防技防】
镇人民政府、街道办事处、园区管委会应当在出租屋集中地区，统筹规划、建设、完善公共安全视频图像信息系统，完善消防给水系统，维护出租屋集中地区的公共安全。
第六条 【市镇两级部门职责】
公安机关牵头负责出租屋治安消防安全管理工作，负责登记出租屋和共同居住人员信息，对出租屋开展治安消防安全检查，依法查处出租屋治安消防违法犯罪行为。
房屋租赁、土地行政、城乡规划、住房和城乡建设、安全监管、市场监督管理、食品药品监督管理、卫生和计划生育、环境保护、城管执法等行政主管部门，在各自职责范围内，负责出租屋治安消防安全管理的相关工作。
第七条 【电力、燃气管理部门和供电、供气单位职责】
电力行政主管部门和燃气行政主管部门应当督促供电、供气单位定期对出租屋的用电、用气安全情况进行检查，发现安全隐患的，应当通知有关部门、单位和个人及时采取措施消除隐患。
第八条 【镇街基层综合社会服务管理机构职责】
镇人民政府、街道办事处、园区管委会基层综合社会服务管理机构，受行政主管部门委托，协助采集出租屋的基础信息，发现存在的安全问题隐患，并通报行政主管部门依法查处。
第九条 【村居委会职责】
村民委员会、居民委员会应当协助完善出租屋集中地区公共安全视频图像信息系统和消防给水系统;配合公安机关对出租屋开展治安消防安全检查;对有关部门、单位和个人开展治安消防安全宣传教育。
村民委员会、居民委员会可以根据本地区实际，组织制定出租屋治安消防安全公约。
第十条 【物业管理主体治安消防安全责任】
住宅区业主大会可以在物业管理规约中制定出租屋治安消防安全管理的内容，全体业主应该遵守。
业主大会、业主委员会、物业服务企业应当配合公安机关，做好维护物业管理区域内出租屋的治安消防安全管理工作。
对物业管理区域内违反有关出租屋治安、消防法律、法规的行为，物业服务企业应当制止，并及时向公安机关报告;发生治安消防安全事故时，物业服务企业在采取应急措施的同时，应当及时向公安机关报告，协助做好救助工作。
第十一条 【鼓励支持出租屋完善自身防范设施】
鼓励和支持出租屋住宿服务提供者主动安装安全技术防范产品，主动完善出租屋消防设施、设备和器材。
镇人民政府、街道办事处、园区管委会应当对与公安机关联网的门禁系统产品给予一定的财政补助，财政补助范围和标准应向社会公开。
公安机关负责按照国家和省标准，制定本市出租屋门禁系统产品的技术要求。
第十二条 【鼓励支持社会各方主动参与出租屋治安消防安全管理】
鼓励和支持社会各方主动参与出租屋治安消防安全监督。市人民政府制定奖励办法，对在出租屋治安消防安全管理中做出突出贡献的单位和个人，给予表彰、奖励。
第十三条 【住宿服务提供者和用户治安消防安全责任】
出租人及其委托的管理人是出租屋治安消防安全的直接责任人。出租人无法履行治安消防义务的，应当委托能够履行义务的个人或单位进行管理。
承租人转租给第三人的，转租前的出租人按照本条例和房屋租赁合同的约定，承担相应的治安消防安全责任;没有书面约定转租人的治安消防安全责任的，转租之前的出租人与转租人同为直接责任人。
承租人和共同居住人员按照本条例和房屋租赁合同的约定，承担相应的治安消防安全责任。
第十四条 【出租人、管理人的治安义务】
出租人、管理人应当履行以下治安义务：
(一)登记承租人和共同居住人员的信息，并报送公安机关;
(二)督促承租人和共同居住人员中的流动人口向公安机关申报居住登记;承租人和共同居住人员为境外人员的，应当自行或督促境外人员到公安机关办理临时住宿登记;
(三)健全出租屋治安防范措施，定期对出租屋进行检查，及时消除治安防范漏洞;
(四)发现出租屋内有涉嫌违法犯罪活动或者犯罪嫌疑人，应当及时报告公安机关或其他行政主管部门，并配合查处;
(五)不得将房屋出租给不能出示有效身份证件的人员，或者单独出租给无民事行为能力、限制民事行为能力的人员;不得将房屋出租给明知有违法犯罪嫌疑的人员。
第十五条 【承租人和共同居住人员的治安义务】
承租人和共同居住人员应当履行以下治安义务：
(一)流动人口应当申报居住登记，境外人员应当办理临时住宿登记;
(二)留宿流动人口的，应当督促流动人口到公安机关申报居住登记，留宿境外人员的，应当自行或督促境外人员到公安机关办理临时住宿登记;
(三)发现共同居住人员有违法活动或者有犯罪嫌疑的，应当及时报告公安机关或其他行政主管部门;
(四)不得提供虚假身份证件，不得留宿无身份证件的人员，不得利用出租屋从事违法犯罪活动。
第十六条 【出租人、管理人的消防安全义务】
出租人、管理人应当履行以下消防安全义务：
(一)出租的房屋应当符合消防安全标准;
(二)按标准配置消防设施、设备和器材、设置消防安全标志，并保持消防设施、设备和器材完好有效;
(三)对承租人和共同居住人员改变房屋使用功能和结构是否符合消防安全标准进行监督;
(四)定期检查，对出租屋存在的火灾隐患应当自行或要求承租人和共同居住人员及时整改;
(五)发现承租人和共同居住人员的消防违法行为应及时制止，拒不改正的，应当及时报告公安机关;
(六)发生火灾时，应当及时报警，迅速组织人员疏散逃生，并积极配合公安机关消防机构做好火灾扑救、火灾事故调查工作。
第十七条 【承租人和共同居住人员的消防安全义务】
承租人和共同居住人员应当履行以下消防安全义务：
(一)改变房屋使用功能和结构的，应当符合消防安全标准;
(二)规范使用电气、燃气设施;
(三)熟悉出租屋的布局、设施结构，了解消防设施、设备、器材的配备、性能、数量、质量和使用方法;
(四)发现火灾隐患，应当及时自行消除或通知出租人、管理人消除;
(五)发生火灾时，应当及时报警，保护火灾现场，协助公安机关消防机构做好火灾扑救、火灾事故调查工作;
(六)不得利用出租屋生产、储存、经营危险物质，不得利用出租屋储存和使用甲、乙类火灾危险性物品。
第十八条 【不得用作出租屋的房屋】
具有下列情形之一，具有严重安全隐患的房屋，不得用作出租屋：
(一)被行政主管部门确定为危险房屋的;
(二)与储存和使用甲、乙类火灾危险性物品的场所设置在同一建筑物内的;
(三)与生产、储存、经营易燃、易爆、剧毒性、放射性、腐蚀性或者传染病病原体等危险物质的场所设置在同一建筑物内的;
(四)被行政主管部门确定有其他严重安全隐患的。
第十九条 【治安消防责任保证书】
出租人、管理人应当自出租屋出租后三个工作日内，到出租屋所在地公安派出所签订治安消防责任保证书。出租人、管理人发生变更的，应当在变更后三个工作日内重新签订治安消防责任保证书。
第二十条 【签订治安消防责任保证书提供材料】
出租人、管理人签订治安消防责任保证书时，应当提供以下材料和信息：
(一)出租屋的地址、面积、楼层、户型、房间和床位数量、号码;
(二)房屋产权权属证明，包括土地使用权证和房地产权证，或者当地村民委员会或居民委员会出具的证明;
(三)出租人、管理人的姓名或者名称、地址、有效证件、联系方式;出租人与房屋产权权属证明中房屋所有权人不一致的，应同时提供房屋所有权人的委托书;管理人应同时提供委托书;
(四)房屋转租的，应同时提交转租人与出租人的房屋租赁合同和出租人同意转租的书面材料。
出租人、管理人提供的材料和信息应当真实、合法、有效，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料。
第二十一条 【出租屋信息技术识别码】
公安派出所应当在与出租人、管理人签订治安消防责任保证书后三个工作日内，向出租人、管理人免费发放出租屋信息技术识别码。出租人、管理人应当将出租屋信息技术识别码张贴在对应的出租屋房间房门或两侧外墙上。
出租屋信息技术识别码可以作为出租屋地址和居住情况的有效证明。
第二十二条 【出租人、管理人登记变更信息的要求】
出租人、管理人应当在承租人和共同居住人员入住使用后二十四小时内，在出租屋居住人员登记簿如实登记下列信息：
(一)承租人和共同居住人员的姓名、有效身份证件的种类和号码、性别、民族、年龄、户籍地址、职业和服务处所、联系方式;
(二)房间号或门楼牌;
(三)租赁用途和租期。
停止租赁的，出租人、管理人应当在承租人和共同居住人员离开后二十四小时内登记。
出租屋居住人员登记簿由公安机关统一制作，出租人、管理人可以到公安派出所免费领取使用。
第二十三条 【出租人、管理人和房地产中介服务机构报送信息的要求】
出租人、管理人应当自登记承租人和共同居住人员信息后三个工作日内向公安机关报送登记的信息。
通过房地产中介服务机构租赁房屋的，房地产中介服务机构也应在签订房屋租赁合同之日起三个工作日内向公安机关报送承租人的姓名或者名称、有效证件、联系方式。
第二十四条 【登记、报送信息的特殊规定】
以小时、天数为租期租赁的出租屋，或者承租人和共同居住人员是境外人员或公安机关通知为重点人员的，出租人、管理人应当立即登记承租人和共同居住人员信息，并报送公安机关。
第二十五条 【报送信息的方式】
出租人、管理人向公安机关报送信息，可以选择以下方式进行：
(一)到出租屋所在地公安派出所报送;
(二)通过电话、传真、网络、短信、微信等方式报送;
(三)通过与公安机关联网的出租屋门禁系统报送;
(四)通过人口信息自助申报系统报送，系统软件由公安机关免费提供。
第二十六条 【时租日租和规模以上出租屋特别规定】
以小时、天数为租期租赁的出租屋，和同一出租屋内出租房间在二十间以上或床位在三十张以上的出租屋，应当遵守以下规定：
(一)配备专职管理人员，制定管理制度;
(二)安装使用人口信息自助申报系统或与公安机关联网的出租屋门禁系统;
(三)在出入口、主要通道等公共区域安装使用视频监控设备，监控录像资料留存七日备查，不得删改或挪作他用;在非公共区域，禁止安装视频监控设备;
(四)每个居室以及公共区域安装火灾探测报警器或智能火灾预警装置。
单位承租二十间以上出租屋作为集体宿舍供本单位职工居住使用，或者居住使用的本单位职工人数在三十人以上的，应该建立治安消防安全管理制度，确定管理人员。
第二十七条 【时租日租出租屋与非法旅业的界限】
出租屋不得擅自经营旅馆业。
出租屋同时具有以下情形的，视为经营旅馆业：
(一)按天或者小时计价收费的;
(二)提供住宿必需的用品和设施的;
(三)有服务人员向社会公众提供住宿服务的。
第二十八条 【承租人和共同居住人员提供证件信息】
承租人和共同居住人员应当在入住后二十四小时内向出租人、管理人提供本人的有效身份证件，以及职业和服务处所、联系方式等信息。
第二十九条 【不签订治安消防责任保证书的处罚】
出租人、管理人违反本条例第十九条规定的，由公安机关责令改正;拒不改正的，处二百元以下罚款。
第三十条 【不按规定登记、报送信息的处罚】
出租人、管理人、房地产中介服务机构违反本条例第二十三条、第二十四条、第二十五条规定的，由公安机关责令改正，拒不改正的，处五百元以上五千元以下罚款。
第三十一条 【时租日租和规模以上出租屋违反规定处罚】
出租人、管理人违反本条例第二十六条第一款规定，由公安机关责令限期改正;逾期不改正的，处一千元以上一万元以下罚款。
第三十二条 【不符合消防安全标准处罚】
有下列情形之一的，不符合消防安全标准强制性要求的，由公安机关责令限期改正;逾期不改正的，由公安机关责令停止出租，对直接责任人处五百元以上五千元以下罚款：
(一)疏散楼梯、疏散通道、安全出口、逃生窗口等的设置不符合要求的;
(二)消防设施、消防器材的配置、设置不符合要求的;
(三)其中的三小场所不符合要求的;
(四)非居住空间出租供人员居住，或居住人数不符合要求的。
第三十三条 【常见消防违法行为的处罚】
有下列情形之一的，由公安机关责令限期改正;逾期不改正的，对直接责任人处五百元以下罚款：
(一)占用、堵塞、封闭、锁闭疏散楼梯、疏散通道、安全出口或有其他妨碍安全疏散行为的;
(二)损坏、挪用或者擅自拆除、停用消防设施、器材的;
(三)消防设施、器材、消防安全标志未定期检查、维护，未保持完好有效的;
(四)对火灾隐患经公安机关通知后不及时采取措施消除的。
第三十四条 【行政处罚纳入信用记录】
公共治安管理法篇12
（四）规制模糊，缺乏法律支撑
除了突发事件和应急事件预警信息外，我国现有的法律规范并未旗帜鲜明地对公共安全预警信息工作进行规范，这极大地限制了我国公共安全预警信息工作的发展。一是我国法律没有明确赋予公共管理机构公共安全预警信息的法定职责和义务。从社会管理角度而言，公共安全预警信息应当是公共管理机构社会管理和社会秩序维护的题中之义。因此，对于负有公共安全管理职责的机构、部门、行业应当具有及时向民众公共安全预警信息的法定职责和义务。在日常工作中加强对现实存在的抑或是潜在的公共安全风险的发现、捕捉，及时研究风险的特征、危害以及规避风险的方法，应当成为公共安全管理机构、部门重要的日常性工作。现有的法律对公共管理部门安全预警信息工作规定过于笼统，缺乏实施规范，使得公共安全预警信息工作，在实践中成为公共管理机构可以自由选择的义务，即做与不做、做多做少由公共管理机构自己说了算。二是公共安全预警信息形式（格式）在法律上缺乏规范。不同领域和行业的公共安全预警信息采取什么形式（格式），在法律上应当予以明确规范。这样既避免了法律纠纷，又有利于增加预警信息的权威性、公信力。实际工作中，警方提示、消费提示、消费警示等尚未规范的形式（格式），消解了公共安全预警信息在民众中的信任度。三是公共安全预警信息主体我国也没有在法律上予以规范。即哪些机构具有预警信息主体资格，以及主体的级别与权限如何设置等问题法律并未予以明确，实际中常导致主体相互冲突作者认为，按《食品安全法》的规定，食品安全风险警示信息的权属于卫生行政部门。可现实中工商部门也多有类似的消费警示信息，在的主体上也比较混乱。同时，现行法律对食品安全风险警示信息的级别没有作出限定，包括县一级在内的各级卫生行政部门都有权警示信息（参见：陈凤英.农夫山泉有点“冤”背后的制度缺陷. http：//.cn/c/20100107/071816892321s.shtml/20111225）。。
四、公共安全预警信息机制的完善
依据目前我国公共安全预警信息存在的缺陷和我国社会转型时期公共安全预警信息要求，科学重构我国公共安全预警信息机制迫在眉睫。
（一）建立集约式的公共安全预警信息平台
既然集约是公共安全预警信息的基本要求，那么接下来的工作就是考虑如何建立这个集约平台了。显然，集约的关键在于寻找一个合适的支点。从我国现有的众多公共管理部门、机构来看，我们认为公共安全预警信息，以公安机关为支点建设平台再合适不过了。也即以治安预警情报为核心，打造公共安全预警信息集约平台。作如是考虑主要基于以下几方面的原因：首先，公安机关治安预警信息是公共安全信息预警最为重要的组成部分。由于我国正处于由小康向中等发达国家转型的重要时期，也是刑事治安案件的高发期，严峻的治安形势对公共安全造成了极大威胁，治安预警信息成为当前公共安全预警信息中最重要的、也是民众日常最为关注的信息。因此，以治安预警信息为支点建立公共安全预警信息集约平台，不仅有利于进一步发挥治安预警信息的社会效应，更有助于以治安预警信息带动其他公共安全预警信息的社会效用的正常发挥。其次，治安预警信息工作有着相对成熟的信息研判以及机制。情报信息工作是公安机关的基础业务工作，公安情报信息工作有着相对于其他公共管理部门情报信息更为成熟的工作机制、业务处理流程以及专门的情报信息处理人才，因此可以发挥公安情报的优势，将治安预警信息处置扩大拓展为以治安预警信息为支点，充分容纳其他公共安全预警信息的专门性预警信息处置工作，形成公共安全预警信息的集约化，提升公共安全预警信息整体社会服务能力。最后，治安预警信息已为民众所熟悉和广为知晓。说到底，为民众知晓才是公共安全预警信息的根本。因为治安预警信息已为社会、民众广泛知晓，所以以治安预警信息为支点，建构公共安全预警信息处置和平台，也是最经济的，在社会效果上也最为可靠。
（二）加强公共安全预警信息的法制规范
公共安全预警信息是一种无偿提供给社会公众的公益性信息。为公共安全预警信息提供法律支撑，有利于促进公共安全预警信息工作自身的规范化，更有利于消除实践中公共安全信息工作的制度障碍。当务之急是作好以下几方面的工作：一是要在法律上界定好公共安全预警信息的性质、公共安全预警信息所涵盖的领域。公共安全预警信息虽然具有公益属性，但其的形式（格式）和内容处置不当，便可能产生损害第三方利益的法律纠纷，这种情形往往会影响公共安全预警信息的权威性和公信力，重要的是它使得公共安全预警信息工作陷入了“合法性”的论争漩涡中。为了既避免公共安全预警信息在法律上引发纷争，又突出安全预警信息的公益性质，我们可以借鉴国外的相关经验，将此前公共安全预警信息统称为“公共警告”[9]，建立以公安情报为中心的公共安全预警信息平台，进行统一，在法律上赋予其足够的权威性、合法性。二是制定、出台专门的法律规范，赋予公共管理职能部门公共安全预警信息的义务和职责。即通过制定相关的法律规范，从法制层面明确公共管理机构公共安全预警信息监测和提供的义务，明确公共安全预警信息的主体和级别，改变我国公共安全预警信息由各个公共管理部门自行决定与不、以什么方式、包括何种要素等混乱状态，从而使公共安全预警信息工作走上规范化，具有更明确的可操作性。三是从法律上规范公共安全预警信息的程序。即从信息流程和公共管理流程来设计公共安全预警信息在各个公共管理机构纵向和横向之间流动的方向和程序，规范公共安全预警信息来源、研究、传递、审核的相关工作程序，设计好公共安全预警信息的形式、内容，以及媒介的选择等。
（三）建立以公安机关为纽带的预警信息联动处理机制
既然我们选择以治安预警信息为支点构建公共安全预警信息集约机制，那么就必须建立以公安机关为纽带的公共安全预警信息多部门联动、协调处理机制，后者是前者的前提。从专业化的情报信息处置流程看，建立以公安机关为纽带的公共安全预警信息联动处理机制应该包含以下内容：一是建立负有公共安全预警信息职责的机构与公安机关之间的预警信息提供与共享的工作协作机制。即负有公共安全预警信息职责的公共管理机关是公安机关集约预警信息的信息来源，除开治安预警信息外，其他预警信息则有赖于相关部门和机构的及时供给。二是负有公共安全预警信息义务的公共管理机构内部，亦应当形成一套预警信息发现、生成、研究、整理、传递的信息工作机制。现代社会风险频仍，及时对社会进行预警，遏制社会风险转化为现实危害已经成为社会管理的重要任务。在此前提下，公共管理机构内部形成一套预警信息处理机制十分必要。预警信息要求相关部门在工作中要有敏锐的信息发现能力，能够拓宽各自领域公共安全预警信息来源，及时通过相关信息研判，判定安全风险存在的可能性、危害性，从而快速整理和传递给集约信息平台进行。显然，这项工作的完成需要专业化的预警信息工作机制。三是建立公安机关和负有公共安全信息义务的管理机关之间的预警信息双向反馈机制。即公安机关将有关公共安全预警信息后，就的效果及时向有关的预警信息提供者进行反馈。公共安全预警信息后所产生的社会效应，只能由相关的公共管理机构进行监测和评定，相关机构应当将预警信息的社会效应监测情况，向公安机关、公共安全预警信息中心及时反馈，以促进预警信息工作的改善提高。
（四）完善公共安全预警信息渠道
公共治安管理法篇13
一、治安承包存在的理论与实践合理性
治安承包在理论上契合新公共行政理论。倘若按照传统公共经济学所倡导的公共物品的有关理论,一般意义上的公共物品主要是指社会成员所共同进行消费的相关物品,特征表现在消费方式上具有明显的非排它性和非竞争性。治安问题在本质上属于一种比较典型的公共物品。政府上午公安队伍通过治安防范与治安管理等运作手段,保证安全并提升公民的安全感,所有在治安区域的人都能够从中得到收益,从而无法排除他人同类受益;就提供公共治安而言,单位公共治安的成本供给,根本不需要特别地追加资源的个体投入;同样,每个人对公共治安的实际消费不排斥与妨碍其他人同时享用享有。伴随着新公共行政理论的兴起,“公共提供并不等于公共生产”已经在公众流行,公共政府提供和私人生产的现象一并出现,因此公共物品消费与提供引入了竞争。从20世纪70年代开始,世界上各国政府都面临着社会变革与科技发展以及财政赤字等压力,社会公众对政府信任度不断的降低。于是,公共行政逐渐变化:政府公共权力重新进行配置,政府的地位开始重新定位,政府的角色和行为开始发生变化。这就必然要求政府以全新方式同社会、公民与组织开展合作和竞争。政府与民间开始建立公私部门伙伴关系的新型公共行政。
治安承包契合当代警务改革的实际与理论。被称之为第四次警务革命的社区警务,在国外大约起源于20世纪30年代。一般意义上的社区警务依托社区与服务社区并举,其目标是改善与密切警民关系,从而保持社会治安构建的良性秩序。治安承包实际上不是单纯政府行为,也并非单纯民间行为,综合表现为警察职务行为和居民自治行为的紧密结合,地方政府主导并对各种社区治安资源进行整合完善,因此,治安承包实际上符合第四次警务革命发展时代潮流。当前,第五次警务革命已经开始酝酿:对警察部门内部运用企业化管理模式来规划警务考虑成本与效率;利用市场与社会的力量来推行警务工作的社会化。治安承包在新世纪同样满足这次警务革命的特殊需求。
二、我国治安承包的运作模式
我国当今的治安承包起源于农村。在1996年,山东泰安一名退伍军人承包该市一个村的治安,从而被媒体称为中国“治安承包”第一人。据相关资料统计,各种治安承包目前在我国的近十个省(区)运作,而且治安承包涉及范围与区域,已由单纯的安全防范已经扩展到公安机关行使的治安管理。根据运作的情况大抵可以分为三种模式。
治安承包的山东泰安模式。治安发包人一般为村(居)委会、综治委或者物管公司等机构,相应的治安承包事务局限于本区域内治安防范等实务,所需的承包费用由发包人承担或由直接受益人提供,相应派出所只负责具体业务的监督指导。在山东省泰安市的治安承包就是这种模式,一般将村或街道或单位的整体治安或项目进行治安巡逻看护与安全防范,一般采取以合同价格承包给一定量的个人。而相应的发包方为村委会、居委会或其它单位,对应的公安机关与发包方共同对治安承包人进行量化考核,产生的承包费用则由发包方出一部分与群众出一部分加以解决。
治安承包的嘉兴嘉善模式。在2002年8月,嘉兴市嘉善魏塘镇推出一种“治安防范组合承包”的新模式。治安事务的发包人为地方公安机关,相应承包人的身份较为特殊,一般是公安机关内部的在职警察,然后再由所承包警察挑选组织保安队员。治安承包事项往往限于本区域内治安防范和管理,治安承包费用向直接受益人进行募集。另外还可根据发案与破案的具体情况来确定民警与保安队员的对应经济收入,相应的治安承包经费则由警方出面收取保安费来进行保障。
治安承包的宁波郸州模式。2002年12月,在宁波市的郸州区五乡镇明伦村的一个村民名叫张伟忠公开竞标,比较顺利地拿到该村第二年度的安全防范承包权。一般而言,这种模式的治安发包人往往为村委会,对应的治安承包人为非公安机关或警察,是完全的民间组织或个人,并且治安承包的事项仅限于本区域内治安防范工作与部分治安管理一般性的事务,另外还可负责私房出租户和暂住人口的管理工作等。相关产生的承包经费往往由发包人提供,公安机关主要负责协助综治委的组织竞标并审核承包人的相应资格资质,并且负责对承包人进行考核。
三、治安承包存在的现实问题与不足
治安承包的法律困境有待行政法进行破解。现行的法律框架使得治安承包只能在法律与规则的夹缝中求得生存。在社会治安上的现代社会与古代社会的根本分野在于,在古代社会普遍合理存在私力救济现象,在现代社会一般以公力救济为主,少数私力救济只在正当防卫和进行扭送等情况才可以,还比较严格地规定这些权力均来源于相应的法律明确的授权。如果按照现代行政法的相应要求,行政行为如果非有法律授权不得开展;如果出现法律缺位,往往相应就排除任何行政行为;所有的行政活动都应该受到目前法律的制约和约束,有责的行政机关应该主动积极地执行明文法律,而且不得推卸和怠慢履行法定职责。在我国《行政处罚法》和《治安管理处罚法》以及之前广泛适用的《治安管理处罚条例》均有明确规定的条文,公安机关以外的组织与个人未经法律明确授权或委托均无权对违反治安管理的相关行为行使管理与处罚权,社会治安是各级政府及治安管理部门的权利和义务。因此,在目前运行的法律框架下,还不存在法律明文规定公安机关可以将治安管理权赋予民间任何组织与个人行使。
治安承包具体模式在运作中存在先天不足。治安承包顺着市场经济而生的新生事物,具体在实践中运作必然存在欠规范甚至违法的做法。治安承包的参与主体混乱,就目前几种治安承包模式而言,发包方既包括有公安机关和众多物业管理公司,以及机关企事业单位,繁多的居(村)民委员会和众多街道综合治理委员会等。有的发包方甚至将不属于自己行政范围内或职责范围的事务,错乱地发包给相应的承包人。与此对应的承包方分为组织和个人,这两者必然在治安业务的专业性与组织管理规范性方面均处于不规范不完善的阶段。我国至今还没有实质性引入规范化的与私人保安行业相匹配的市场运行机制,因此要想在较短时间内科学提升治安承包双方主体的相对应的专业水平明显不切实际。治安承包模式的具体运作也目前呈现无序状态,没有真正意义上建立警察机构与专业社会组织之间关于治安承包的理性合作关系。
治安承包在现实中往往引发负面作用。治安承包在推行市场化运作与管理方面,可以在一定程度与一段时间内能够达到较好的治安效果,能够一定程度上解决公众参与社会治安工作的职业化与报酬货币化等相应的困境与难题。但是,治安承包从长远来看,必然会随之产生一定副作用。一是容易导致政府的治安职能错位。政府治安职能的错位表现为该管的事没有管或没有管到位。目前我国政府部门在管理经济和干预市场经济方面的力度相对而言较大;但是在提供法治与秩序以及公共服务等方面,做得远远不够。治安承包虽然一方面可以使公安机关减轻工作压力,但同时也容易对治安防范和管理工作采取一包了之,甚而至于成为甩手掌柜。二是治安承包过程容易导致滥用职权。我国长期以来的公安机关具体的治安行政执法对治安实体与程序均有严格的一套规定,成熟的专业警务人员往往需要经若干年专业培训与实际工作方能合格。然而,治安承包却将专门由警察才能行使的公安行政执法权,放心地交给既无执法资格又没有法律专业素质与基本警务技能的对应承包人来行使,如果监管不力或不当,一定会造成承包人滥用职权或者非法办案,甚至发展到私设公堂和刑讯逼供,或者可能出现法盲执法怪圈与恶人治村的诸多怪现象。三是治安承包很容易引起权力寻租。就治安管理而言,公安机关所应该追求的是社会公众效益,然而治安承包者往往首选片面追求经济效益。可能会使相关的经济激励异化成为追求经济利益的赚钱工具。四是治安承包容易加重负担。在承包经费的来源上,一般的模式差不多均遵循谁出资谁受益和花钱买平安的交换原则。尽管新公共管理理论已经提出了“多元共治”和引入社会公众力量来参与管理,这种目的应该是为了降低政府管理的运营成本进而达到减轻公众负担,但往往这种花钱买来的平安在客观上却使公众承受了经济分摊的繁重负担。
四、我国治安承包制度的法律化过程
在我国,应该从行政法等法律方面和制度规则方面对治安承包进行规范和完善,从而不断增强其存在夫人生命力,应该尽量避免可能因无章可寻而致其无声无息消亡。理性地看,我们国家对治安承包进行不断的控制、引导与完善过程,其实质就是自身法律化的完善过程。
第一,明确设定承包事务的法定范围。就治安承包在承包事务范围的角度来划分,可以分为“治安防范承包”与“治安管理承包”这两种类型或者两个方面。目前的治安防范应该是我国现阶段治安管理重点,肯定要将预防放在首要位置。法律明文规定的部分非强制性治安管理事务可开展相应的治安承包,主要内容主要涉及治安行政教育与治安行政监督等具体事务,都可以列入治安承包的对应的事务范围。
