城乡建设工作探讨:以科学发展观创新城乡建设工作长效机制

科学发展观的内容十分丰富。简要地说就是“、协调、可持续发展”。科学发展观要求做到“五个统筹”，即“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”。科学发展观的核心是以人为本，其实质是统筹人与自然的和谐发展，坚持经济社会发展与环境保护相统一，从而实现更快更好的发展。

科学发展观对城市建设工作有着直接的、具体的、极其重要的指导作用。我们以科学发展观为指导，按照市委、市政府确定的以建设沿黄城市带上具特色、最有魅力、最富活力的滨河生态水韵城市为目标，加快实施“西移东扩”和“项目带动”两大战略，推进“三城联创”，做[！]活“路、水、绿、特”四篇文章，加快城乡建设，着力打造黄河金岸，推进城乡一体化进程，城市的吸引力和承载力得到进一步提升，全市城乡布局更加合理，城镇功能更加完善，城乡环境更加优美，城乡经济更加繁荣，推动全市经济社会跨越式发展。但是，对照科学发展观的要求来审视，我市城乡建设规划层次还不够高，基础设施建设滞后；城市化整体水平低，管理难度大；融资渠道窄，资金筹措难等问题。

今年，在市委三届六次全体会议、市人大三届二次会议上已经提出了全市跨越式发展战略目标。随着科学发展观的深入贯彻落实和建设小康社会的深入推进，打造和谐城乡规划必将成为城乡规划工作的目标和重点。具体来说，这就要求我们必须坚持把务求实效和促进科学发展作为开展学习实践活动的出发点和落脚点，认真学习、深刻理解和把握其理论内涵、精神实质和根本要求，把科学发展观的要求转化为推进科学发展的坚强意志、谋划科学发展的正确思路、领导科学发展的实际能力，严格按照科学发展观为指导，坚决以建设滨河生态水韵城市的目标，以招商引资和争取项目为抓手，以“城乡建设年”活动为主线，以改革创新为动力，紧紧抓住国务院《关于进一步促进__经济社会发展的若干意见》和扩大内需的机遇，进一步强化责任意识，解放思想、顺应趋势、乘势而上，重点做好“三篇文章”：

一、做好规划文章，有序调控空间布局，促进区域协调发展。 发展和协调发展从来都是城市规划的根本原则，可持续发展是城市规划的目的所在，以人为本更是城市规划的基本要求，可以说，科学发展观早已融合、渗透到城市规划理念之中。因此，城市各项开发建设工作应坚持规划先行原则，运用科学发展观，创新思路，与时俱进，以特色为灵魂，努力提高规划质量，充分凸现规划对城镇和村庄建设指导的科学性、前瞻性、适用性和效益性。一是城镇总体规划要以综合竞争力、产业发展和居住环境为重点，处理好城镇与区域、局部和整体、近期和远期、经济社会发展和环境保护、城市发展和耕地保护的关系。二是要高标准搞好城市设计和详细规划设计，增强规划决策的科学性。科学发展观要求城市设计和规划设计要根据城市的自然特征、历史特点、文化特质，坚持建筑美与自然美相结合，使建筑物和城市广场、道路、园林、雕塑及其他自然景观有机结合起来。三是要确保规划设计的先进性和科学性，我们应采取“走出去，请进来”的方式，一方面组织有关人员参观国内外先进城市，了解现代城市建设发展趋势，借鉴先进经验；另一方面邀请国内规划设计界的知名专家、教授，为我市城镇建设出谋划策，切实提高我市城镇设计水平。

二、做好建设文章，多方完善综合功能，切实加快城镇化进程。一是要以新修编的市城总体规划为指导，大力推进市城“东扩西移”战略，加快新区西区开发进程，拓展城市框架，为城市发展提供广阔的自然空间。 推进“西移东扩”步伐。市区、青铜峡以黄河两岸30平方公里区域为重点，集中资金、集中项目、集中精力，通过道路拉动、项目带动、绿化推动、政策配套联动，尽快形成规模。新建续建文化街南北段、友谊路、黄河路等10条城市道路，加快构筑城市交通网络；抓紧实施滨河大道南北段拓宽改造工程，构筑沿黄城市快速通道；加快建设__黄河大桥、“两馆一中心一广场”、教育园区、s101线南北段等项目，进一步拉大新区框架，形成景观。青铜峡加快建设滨河大道和罗家河生态景观工程，新建续建中央大道、古峡东街延伸段、黄河大桥连接线等城市道路，开工建设体育馆、东区医院等项目。更新市城主要街路垃圾箱，及时维修更换街路排洪渠、路灯、人行道等市政设施，加快城市“东扩”步伐。二是要优化城市用地布局。详细划分城市总体规划中的建设用地和不可建设用地的范围、界线（红线、绿线、紫线、蓝线）及改造、开发强度，扩大宣传推介，加快土地经营步伐，为城市开发建设筹集更多的资金。三是要优先发展交通和城乡基础设施建设，做好“路、水、绿、特”四篇文章。在“路”上，要建立以公共交通为主导、其它交通方式为补充的城市交通模式，建设银川河东机场至太阳山高速公路、古窑子至青铜峡新材料基地高速公路、石中高速公路__出口迁建工程，构建大进大出的交通网络。在“水”上，加快清宁河补水泵站和黄河标准堤防建设，

加快大清渠、汉延渠、罗家河等水系改造步伐，力求将各干渠及河道两侧建成观光风景带。在“绿”上，抓好主要街路苗木补植，加强管理维护，巩固省级园林市城创建成果，深化完善绿化软硬件设施，做好创建国家园林市城的各项前期工作；开工建设兴隆寺休闲公园、秦渠南岸休闲公园和小北寺广场公园，加快街头、旧城改造、商住小区绿地和小型广场建设，大幅提升城市品位。在“特”上，通过各种生产要素的自由流动、互为依托、功能融合和空间连接，大力促进经济与文化相互融合，发展经济与生态环保并重双赢，深化改革与扩大开放统筹推进，力争在优势领域超前谋划、突出特色、走在前面，继续打好回族品牌，对城市街区进行回族建筑风格的改造，充分体现地域特色、回族特点和时代特征。市区新区以回族特色为主旋律，青铜峡东区以现代建筑风格为基调，使黄河两岸形成特色鲜明的城市建筑群。 三、做好管理文章，努力构建长效机制，积极改善市城人居环境。科学发展观是以民为本的发展观，强调把实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利:请记住我站域名益作为党和政府一切工作的出发点和落脚点，设身处地为群众着想，换位思考为群众做事，努力解决市城环境脏乱差的问题，让群众得到看得见、摸得着的实惠。一是要着眼改善市容环境，切实加强城市管理，以精品样板街（路）创建为载体，把开元大道、迎宾街、利通街、裕民路、胜利街建成精品街。把文卫路、利宁街、金星街、友谊路建成严管街。重点对店外经营、流动摊点、乱停乱放、乱写乱画和占道洗车、修车、乱悬乱挂通讯电线、乱挂空调、广告招牌、美化亮化等进行彻底整治，努力提高城市管理水平。二是要妥善处理好堵与疏、点与面的关系，把治标与治本、整治与巩固、管理与发展有机结合起来，治理一处巩固一处，日常突击整治与长效管理相结合，常抓不懈，做到标本兼治，精心优化市容环境秩序，不断探索实现城市长效管理的新途径、新方法、新举措，努力使市容环境整治与长效管理工作逐步走上规范化、制度化、科学化的轨道。三是要以开展“三城联创”等活动为载体，调动广大市民积极参与，象爱护自己的家一样爱护城市，从一点一滴做起，共同打造一个“畅通、整洁、有序、文明”的城市环境，使__市永葆美丽的容颜。

城乡建设工作探讨:城乡建设用地增减挂钩试点工作中的有关问题探讨

摘要：指出了增减挂钩政策的意义和作用,从科学统筹、权益维护两方面探讨了城乡建设用地增减挂钩工作规划,分析了增减挂钩试点工作存在的问题,并提出了相应的对策与建设。

关键词：城乡建设；增减挂钩；问题

1 引言

城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划,将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区,通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保障项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现增加耕地有效面积,提高耕地质量,节约集约利用建设用地,城乡用地布局更合理的目标。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》是针对我国经济社会发展和土地利用的一项制度创新,它提高了集体建设用地利用率,拓展了发展空间,通过科学实施“挂钩”试点项目,不仅缓解了用地压力,促进了经济发展,而且有力地支持了新农村建设,走出了一条依法管地、科学用地、和谐发展的新路子,加速了新农村建设,促进了城乡一体化发展。

2 增减挂钩政策的意义和作用

当前我们面临新增建设用地规模指标和计划指标不足的双重压力。通过增减挂钩项目,既可以有效缓解土地利用规划、计划双重指标不足带来的新增建设用地制约问题,又能适当聚集城镇人口,有力支持扎实推进城镇化建设。随着工业化、城镇化和新农村建设的推进,城乡建设用地供需矛盾日益突出,耕地保护压力不断加大。从20世纪90年代后期开始,一些地方相继采取建设用地置换、周转和土地整理折抵等办法,盘活存量建设用地,解决城镇和工业园区建设用地不足。

城乡建设用地增减挂钩是一项一举多得的重大土地政策措施,是解决当前保障发展与保护耕地矛盾的有效途径,也是推进新农村建设,统筹城乡发展的重要手段。增减挂钩是推动新农村建设,改善城乡二元结构,促进城乡一体化发展的重要手段;是促进土地节约利用,实行建设性的保护,提高保障发展和保护资源能力的有效途径;是推动土地管理制度改革,实现土地从资源管理向资源、资产、资本三位一体管理转变的重要推手;是缓解当前及今后工业化、城镇化加快发展的土地用地供需矛盾,促进城乡一体化建设和经济社会协调可持续发展的有效手段。

3 城乡建设用地增减挂钩工作规划

3.1 规划统筹

为了科学规划、统筹安排、整体推进,试点市、县应当依据土地利用总体规划,编制土地综合整治规划,明确城乡建设用地增减挂钩布局安排,统筹安排挂钩试点工作。同时依据土地综合整治规划,编制挂钩项目区实施规划,合理确定城镇建设用地增加和农村建设用地复垦规模、范围和布局。要整体考虑土地开发利用、农村基础设施建设、产业布局、生态环境保护、农民就业和社会保障等问题,以挂钩为平台和抓手,综合推进各方面工作,实现土地利用节约集约,耕地资源有效保护、农民生活切实提高,城乡建设协调共荣。

（1）与耕地保护、基本农田建设和节约集约用地相结合。通过规划,合理确定拆除、保留和扩大的村庄规模和范围,提高土地集约利用水平;提出农村土地综合整治、通过开展挂钩工作,有效推进耕地保护和基本农田建设。

（2）与相关产业发展相结合。通过规划,统筹安排农村特色产业,乡村旅游业等相关产业,将引导农民适当集中居住、开展农村土地综合整治与发展农村相关产业充分结合起来,促进当地经济发展,提供有效地就业岗位,提高农民收入水平,为农民集中居住提供支持。

（3）与社会主义新农村建设相结合。要将挂钩工作与当地新农村建设结合起来,通过规划,做好公共交通、供水供电、垃圾处理等城乡基础设施的衔接;做好教育、医疗、文化、卫生等公共服务配套设施的衔接,推动城市基础设施向农村延伸、城市社会事业向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射,促进城乡一体发展。

选择挂钩试点项目区时,要注意先宜后难,量力而行。各地农村经济社会发展、城镇化进程、风俗习惯、自然环境等都存在着极大的差别。因此,开展增减挂钩,引导农民集中居住,应充分考虑农村工业化、城镇化水平,城镇合理布局,乡土特色等,因地制宜地推进。要综合考虑农村建设用地整理潜力、经济社会发展水平、资金投入能力、镇村规划实施进度,特别是老百姓的生产生活基础及思想认识程度等实际情况量力而行,一是要选择切合实际的安置模式。根据当地实际情况,按照方便生产生活的要求,选择农民安置方式。二是要保持当地固有的乡土风貌。村庄规划建设应该体现多样性,充分保持当地农村的自然形态和人文风情,形成当地村庄布局特色和建筑特色。三是要注意对古村落和人文传统的保护。

3.2 维护权益

（1）挂钩工作必须充分尊重农民意愿,保护农民的合法权益,保障农民的知情权。增减挂钩涉及到千家万户农民的切身利益,必须让广大农民了解相关政策,保障农民事情全过程的知情权和参与权。挂钩项目区选点布局应当举行听证、论证,充分听取当地农民的意见;挂钩工作实施过程中,设计农用地或建设用地调整、互换,也要征得农民的同意。

（2）保护农民的合法利益。在拆迁补偿上,要合理评估农民宅基地及房屋价值,并给予合理补偿,优惠供应安置房;在土地权益保护上,旧村庄整理复垦的耕地,应有原农村集体经营,节约的建设用地调剂使用获得级差收益,应主要用于支持集体发展生产和农民改善生活条件;要防止以挂钩为名,随意收回或调整农民土地承包经营权。

（3）在就业安置上,要做好搬迁农民的职业技能培训,增强搬迁农民的持续就业能力。

4 增减挂钩试点工作存在的问题

4.1 农民被“城镇化”

为了发展中心城镇,吸引农民进城,借增减挂钩之际,将被拆迁农民集中安置在中心城镇,实行城镇居民化管理,但在就业、这会保障、医疗等方面无法提供与城镇居民同等的公共服务,结果安家不能安身,出现新的社会矛盾和问题。

4.2 生活方式改变带来生产方式的问题

几十平方公里建一个中心村（镇）,大量农民在中心村（镇）过度安置,远离了生产地。在以家庭承包经营为主、农业生产社会化分工尚不发达的情况下,没有统筹协调组织,加之农村轻壮劳力大量外出打工,更是增加了农民生产的成本和劳动强度,会遭到群众的反对。

4.3 增减挂钩变形

擅自扩大试点规模,扩大试点内容,如果不注意加强试点工作的引导,不注意加强规范和监督,一些地区就可能借增减挂钩之际,借新农村建设之名,扩大增减挂钩的内容,多建拆迁安置房,按商品房对外销售,或进行些其他建设,破坏了增减挂钩的初衷。

5 加强增减挂钩工作的对策与建议

（1）针对增减挂钩已经暴露出的和可能出现的问题,要进一步完善制度,深化改革,创新措施。目前除了安置拆迁农民用房和一些公共服务需要一部分用地外,其余整理出的用地指标几乎全部用作工业和城市发展用地。从现在开展增减挂钩的地区来看,算经济账不仅可行而且有余,如果将其整理出的用地指标不是全部用作建设发展用地,规定将其中的10%或20%变成耕地,那么就不是吃光用光,反而增加了耕地,提高门槛就是让有条件的地方来开展增减挂钩。

（2）加强增减挂钩土地收益的管理。增减挂钩关键是地方政府要让利,眼光要放在谋取发展空间上,不能既要发展空间,又要与民争利。要建立专项资金管理制度,封闭运行,确保资金实实在在用在项目上,用在农民身上,防止因管理不当流向他用。

增减挂钩是一项新事物,看似简单,却是一个复杂的系统工程,涉及的问题深,牵扯面广,要注意潜在的问题,引导好、指导好、总结好,要加强正面宣传,对存在的问题要高度重视并及时修正纠正。为推动集约节约用地和农村土地制度改革发挥作用。

城乡建设工作探讨:城乡建设用地增减挂钩工作实施探究

[摘 要]随着我国城镇化进程加快和经济社会发展，城乡建设用地不断增多，而耕地红线又不可触及，在现实状况下，城乡建设用地增减挂钩政策较好地解决了建设用地的供需矛盾，本文就是对城乡建设用地增减挂钩项目实施进行的探究。

[关键词]建设用地；增减挂钩；对策措施

当前，我国城乡建设用地需求不断增加、土地供给不断减少，土地供给矛盾日益突出，与此同时，伴随着城镇化进程加快，越来越多的农村居民进城居住，农村“空心村”等不断增加，通过迁村并点或整村搬迁的方式腾出土地进行复垦，结余土地指标用于建设用地供应的方法应运而生，城乡建设用地增减挂钩就是其中之一。为确保项目实施顺利推进，需要对其可行性及对策措施等进行探究。

1 实施城乡建设用地增减挂钩的背景

我国人多地少特别是东部沿海地区建设用地与经济发展需求矛盾突出，人口众多与耕地相对较少矛盾突出，坚守18亿亩耕地红线是我国的一项基本国策。但在当前经济社会发展和城镇化推进中，建设用地需求较多，通过实施城乡建设用地增减挂钩，既可以提供耕地保护的动力、增加农民增收渠道，又可以为经济发展提供必要的土地资源。从其发展背景看，既有城镇化加快推进、建设用地需求增加的因素，更重要的因素则来自农村：农村居住点布局散乱，人均居住占用土地面积较大，特别是农村宅基地分配使用缺乏统一标准，空余宅基地较多，在外出务工人员增多的情况下，“空心村”较多，村民居住条件较差。

2 推进城乡建设用地增减挂钩政策实施

2.1 城乡建设用地增减挂钩项目实施的对策措施

城乡建设用地增减挂的实施利国利民，但项目具体实施中涉及众多工作，需要采取相应的措施予以推进。一是加强组织领导，加快协调推进。项目实施必须坚持党委领导、政府主导，国土及有关部门联合推动，基层乡镇负责实施的方式进行，要整合部门资源形成工作推进机构，在乡镇成立专门的项目指挥部，在具体实施村庄形成工作小组，对资金、规划等情况进行监督评价，加强政策制定和宣传、面积测量及认定、拆迁补偿协议签订等关键环节的组织领导，形成高效运转协调的工作机制。

二是坚持科学规划，突出项目实效。项目实施成效如何，关键是规划制定是否科学合理、符合实际。为此，要在正式实施前，组织有关基层镇街对辖区土地状况、新增土地潜力等进行摸底，对辖区内农民分布状况进行把握，在科学测算的基础上编制完善规划。安置区建设要统筹考虑居民需求和经济能力，在坚持集中居住、节约用地的基础上，设计不同档次和层次的户型，特别是在安置区选址、安置房建设标准、拆迁补偿办法等工作环节，要征求群众意愿，并按照民主化流程，在经过村民大会等讨论程序后再予以公布实施。

三是强化考核监管，维护群众利益。城乡建设用地增减挂钩项目实施中，各项工作都关系到群众切身利益，且涉及到众多资金等问题，必须制定出台切实可行的考核激励和监督管理办法，坚决杜绝项目实施中的各类“跑冒滴漏”问题。考核监督和管理办法要及时予以公布，让群众有了解，确保通过正确引导，使项目实施全程都依法依规实施，保障群众权益不受损害。要加强源头控制，在项目审批中就要对项目区基本情况、土地和资金平衡测算情况、投融资操作方式、实施步骤以及群众意愿情况进行把握，在群众意愿达到一定比例后才予以审批。项目审批后，国土部门要与基层乡镇等单位联合有资质的规划设计公司制定完善土地整治实施方案和规划，并逐级向上级部门报备审批。

四是搭建操作平台，规范运行流程。要坚持政府主导、市场化运作的方式进行项目操作，由政府部门成立投融资建设公司负责项目资金和建设等工作。投融资公司作为特许经营主体，要通过贷款抵押等方式融资，并通过项目招标等方式确定安置房建设主体单位，后期可通过项目结余指标获取政府资金用于贷款利息偿还或项目建设。在项目实施全过程，都要按照规范流程操作，村民与村委会、村委会与镇街以及村委会与投融资公司、镇街与投融资公司等都要签订协议，规范各项目实施主体的责任和义务。在安置房建设中，要坚持从施工设计单位、施工材料等全部内容都要公开招标，严格按照与村民协议标准建设，确保工程质量、按时交房。

五是上下互动协调，统筹各方实施。要加强相关部门以及镇街、村居与有关部门之间的沟通联系，确保项目全过程都相互配合、协调推进。特别是在实施中要注意把握好政策实施与村民利益的结合点，严格土地复垦验收、安置房建设验收等标准，确保实现项目实施效益较大化。

2.2 城乡建设用地增减挂钩项目实施中存在的问题及建议

城乡建设用地增减挂钩项目具有诸多社会效益，但现阶段实施中依然存在一些问题：农民集中居住后生活方式发生改变，无法延续传统生活方式，对居民生活造成一定影响；生活方式改变又会影响传统的民俗保留等，容易造成民俗文化消亡；居民集中居住后脱离了土地，如果不能及时开拓增收渠道，容易降低村民收入。

针对上述问题，在项目实施中要坚持慎重原则，提出如下建议：一要切实维护群众利益。项目实施利国利民，但具体到项目区居民，就是要尊重居民意愿、维护群众利益，在居民全部通过或达到一定比例后，才对项目予以审批、组织实施。在项目实施前要统筹考虑好居民增收渠道、乡土民俗文化保留、生态环保等问题，切忌不顾实际的盲目开展项目，目实施后获取的土地增值收益也要按照“取之于民、用之于民”原则，让农民收益。二要及时保质保量完成项目。项目规划审批通过后，要严格按照实施方案和规划，按有关实施办法予以推进，确保按时保质保量完成。对复垦土地要严格标准，统筹规划好道路、灌溉水源等配套设施，确保建设为高标准农田，为农业规模化经营创造条件。三要坚持因地制宜推进项目。项目实施中要坚持个性化原则，在安置区建设、集中居住后居民增收等都要立足项目区优势和长处，积极引进乡村旅游企业、农产品加工流通企业和种养大户等，实现土地复垦后的集中规模化高效实用，坚决避免千村一面、土地粗放滥用等问题，真正做到让居民事前同意、事中顺心、事后满意。

3 结论

综上所述，随着当前城乡建设用地供需矛盾日益突出，针对当前农村土地使用现状，在适宜地区实施增减挂钩、土地整治复垦具有相当的比较效益，对项目实施流程进行研究，有利于提升项目实施水平，进一步提升项目实施效益。

城乡建设工作探讨:对规范城乡建设用地增减挂钩工作的几点思考

[摘 要]城乡建设用地增减挂钩是一项有利于保护耕地、改善农民生产生活条件、保持经济可持续发展的基础性工作，是统筹城乡一体化发展的重要抓手和建设社会主义新农村的重要突破口。由于还处在探索阶段，在实施过程当中问题层出不穷。本文就增减挂钩实施过程当中比较普遍和亟需解决的问题做些分析和提出有效的对策建议。

[关键词]增减挂钩；问题；对策。

为贯彻中央统筹城乡发展、促进新农村建设的部署要求，国土资源部在深入调查研究的基础上，按照保障科学发展的总体要求，提出了以城乡建设用地增减挂钩为平台，促进城乡统筹发展的基本思路。从本质上讲，增减挂钩是建设用地的整理，是土地利用结构布局的调整和优化，也是城乡土地资源的优化配置。城乡建设用地增减挂钩是一项有利于保护耕地、改善农民生产生活条件、保持经济可持续发展的基础性工作，是统筹城乡一体化发展的重要抓手和建设社会主义新农村的重要突破口。

一、当前城乡建设用地增减挂钩工作中存在的问题

（一）对挂钩政策的认识存在偏差。一方面，一些地区把增减挂钩工作当成是增加城镇建设用地计划指标的方式方法，一些地区过分关注周转指标，简单地把增减挂钩理解为解决用地矛盾的手段，存在着片面争取周转指标规模的倾向。另一方面，部分地区村镇建设规划滞后，造成增减挂钩与土地利用总体规划及村镇建设规划衔接不够，精力主要用在拆旧复耕和新村建设等，没有综合考虑田、水、路、林的整治。

（二）城镇化过程不合理。在目前我国城乡二元结构的条件下，把城镇和农村两个行政级别和性质不同的区域放在一个项目区，似乎是消除了行政上的影响，但是我国长期形成了城市和农村的区别，国家政策长期偏向城市，已经成为一个思维导向，当城市和农村发生利益冲突时，利益总是偏向城市。在一个项目区内，本来需要两个行政区协商的事情变成为在项目区内解决，农村的利益容易受到侵犯。

（三）对农民和集体的利益考虑不充分。一方面，很多以前建造的房屋都超过国家规定标准，而超过的部分事实上是新增耕地的潜力部分。超过的部分怎么处理，是否应给予补偿以及如何制定补偿的标准，没有具体规定。另一方面，政府对如何在挂钩政策的实施过程中还利于民、造福百姓，考虑得不够，也缺乏有效的保障措施，绝大多数试点地区没有制定土地收益管理办法，大部分收益被地方政府拿走。

（四）制度不够完善，管理有待规范。一是在操作过程中，相对集中地建设这些农民新村住宅时通常需要占用一些农用地，从而产生了农用地被转用于住宅建设用地是否需要审批的问题。二是将拆旧地块农民迁出后留下的农民住宅拆除，并进行复耕，使之转变为农用地，用于与建新地块占用的农用地进行等量置换。这就产生了农民迁出后的建设用地（宅基地）被复耕为农用地及土地用途变更登记的问题。三是“宅基地换房”模式中仍然存在土地征收问题。这是因为在增减挂钩中，通过置换仍保持不变的只是农用地与建设用地的量，而不是集体所有的土地与国有土地的量。

二、规范当前城乡建设用地增减挂钩工作的对策

（一）加强宣传，提高认识。城乡建设用地增减挂钩是在耕地面积不减少情况下保持经济持续稳定发展，加快新农村建设进程的一种土地创新利用模式。这项工作应以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点。相关部门和单位应充分利用现有媒体宣传增减挂钩工作的法规政策；有关职能部门应开展形式多样的宣传培训工作，重点培训增减挂钩工作应遵循的原则、挂钩内容、要求和工作程序等，提高干部群众的认知度和认同度。

（二）统筹规划，整体推进。城乡建设用地增减挂钩一项综合性工作，关系到社会、经济、文化等领域。因此，必须科学规划、统筹安排、整体推进。要建立“政府主导、国土搭台、部门联动、统筹规划、聚合资金、整体推进”的工作机制，在完善城市规划、村镇规划、产业布局规划基础上，综合设计挂钩专项规划，统筹衔接居民点归并、农村社区建设、基础设施配套、农田综合整治和产业布局优化调整；以县（市、区）为单位搞好县城、村镇体系规划编制工作。

（三）以农为本，协调发展。农村整理出来的土地，首先要复垦为耕地；其次满足农民建房、村庄基础设施和公共服务配套设施建设；再次留足发展非农产业用地；运用城乡建设用地增减挂钩政策，将农村节余的建设用地指标调剂到城镇使用，促进小城镇发展，同时要把获得土地级差收益返回农村用于新农村建设，形成良性循环。通过农村土地整治，使城乡土地资源、资产、资本有序流动，使农民居住向中心村镇集中，耕地向适度规模经营集中，产业向园区集中，实现耕地增加、用地节约、布局优化、要素集聚的目标。

（四）完善制度，强化监管。深入分析“城乡建设用地增减挂钩”模式与常规的土地利用和管理模式存在矛盾和冲突，在涉及进一步明确有关政策，如项目区的农用地转用审批、建设用地转为农用地的土地用途变更登记、建新区中土地征收、审批权限等问题，为挂钩工作营造良好的制度环境。积极引导并严格规范增减挂钩试点，加强周转指标和节余指标的管理，保障城乡建设用地总规模不突破、耕地面e不减少、耕地质量不下降。开展挂钩工作必须要经过批准，未经批准不得擅自开展；挂钩周转指标必须纳入土地利用计划管理，实行规模控制，不得随意突破。建立挂钩周转指标台帐、加强项目区实施监管，建立挂钩项目区数据库，推进信息化管理。加强对拆旧地块的整理复垦监管，保障旧村庄、旧宅基地及时复耕，对周转指标下达、使用、归还等进行登记和管理，确保周转指标有效使用、按时归还。

城乡建设工作探讨:城乡建设用地增减挂钩工作探讨

摘 要：随着经济的高速发展，我国城镇化进程大大加快，而小城镇成为我国城镇化发展的主要形式。随着小城镇土地使用制度改革在全国各地的推行，大量的土地，特别是耕地被占用，而占用耕地多年来就是一条红线、高压线，所以小城镇的扩展与耕地保护之间短期内出现了颇为尖锐的矛盾。为破解这个难题，金乡县政府锐意探索，抢抓机遇，经过多方协调，于2009年6月，我县开始实施及时批增减挂钩项目，从此我县的国土资源管理工作进入一个崭新阶段。

关键词：城乡建设用地；挂钩试点；城乡统筹发展

1 积极争取、科学规划

近年来，一大批重点项目陆续落户我县，城市基础设施建设力度的不断加大，在促进经济发展的同时，建设用地需求量增长迅猛，用地指标远远不能满足需求，可以说是杯水车薪，土地供需矛盾日益突出。上级每年分配给我县的用地指标数量有限，仅仅300余亩，企业虽然资金雄厚，但苦于没有用地指标，发展空间受限制。如何破解保障发展与保护耕地的两难命题，促进全县经济社会科学发展，成为迫切解决的一个重要课题。困难往往孕育着希望，挑战常常转化为机遇。国家出台挂钩试点政策后，金乡县在及时时间意识到了这一重大机遇对我县发展的意义，因为我县农村基础设施相对落后，“空心村”现象较为突出，村内闲置土地较多，农村居民点用地已占全县整个建设用地的64.8%以上，挖潜改造潜力非常巨大，而群众想实施旧村改造，建设社会主义新农村又缺少资金，无法办到，这一政策的出台正是解决目前我县发展“两难”的良方。时不我待，县国土资源局主动协调，积极争取政策支持，申请开展增减挂钩试点工作。拿到了统筹城乡发展和破解用地难题的“金钥匙”，县国土资源局大胆探索，勇于创新，扎实推进，以新一轮土地利用总体规划修编为契机，结合我县产业布局按照“农田向适度规模集中，居住向中心村镇集中，用地向产业园区集中”统筹协调土地利用总体规划、镇村体系规划、土地整治规划和产业发展规划，合理安排增减挂钩项目区群众的生产、生活等要求。经过入户，走访座谈，认真开展全县挂钩潜力调查摸底工作，多次召开部分镇分管领导、村负责人和群众参加的座谈会，广泛征求意见和建议，摸清了全县农村居民点现状，了解广大的基层干部和群众对旧村改造的愿望和要求，掌握了全县农村建设用地整理潜力，为科学规划、合理布局奠定了基础。二是科学确定整理时序。在开展增减挂钩这项工作时我县本着“先易后难、稳步推进”的原则，优先选择基层领导班子坚强有力、经济基础较好，旧村改造迫切、群众接受程度高，容易拆除、易于复垦，并通过改造尽快改善群众生活环境，促进经济发展的村作为项目区，经过反复组织论证，先后确定了22个项目区。随后，整理相关材料，迅速组织上报，坚持盯紧靠牢，使司马镇韩杨村、卜集镇张瓦房村等16个项目区实施后顺利通过上级验收。

2 制度保障、强力推进

城乡建设用地增减挂钩工作涉及农民安置、土地经营方式、资金筹集等多方面问题，情况复杂、政策性强，事关群众切身利益和农村发展稳定大局。为切实加强对挂钩试点工作的组织领导，加快工程进度，县委、县政府多次听取县国土资源局工作汇报，纳入重要议事日程，在体制上坚持“政府主导、国土搭台、部门联动、聚合各方资金整体推进”，在机制上采用“统筹规划，田林路村综合整治”，真正将部门行为上升为政府行为。一是健全领导机构。成立由县委副书记、县长任组长，国土资源、财政、农业、林业、交通、水利等有关部门主要负责同志任成员的挂钩工作领导小组，并在县国土资源局设立办公室，为开展挂钩试点工作提供了有力的组织保障。二是成立专门班子。由县国土局内部、国土所抽调等形式选拔业务精通、政治素质高、基层工作经验丰富的同志，组建挂钩工作办公室，专项负责挂钩项目的筛选、申报、督导、组织有关专家验收等任务。从而形成了互相配合、分工明确、上下联动、高效运转的工作机制。三是强化制度建设。严格执行项目法人、公告、招投标、工程监理和资金使用等各项管理制度，严把工程质量关，做到操作规范、责权利明确。四是加强督导检查。在项目实施过程中，县委、县政府领导多次到施工现场进行检查督导，明确要求作为一项“惠农富民”工程来抓，切实抓紧抓好，抓出成效，真正实现“农民得实惠，发展拓空间，政府赢民心”的良好社会效果。国土局多次召开专题会议研究部署，主要领导时刻关注项目的施工进展，每周开一次项目进展调度会，还经常到工地调度指挥，指出要把做好

挂钩试点工作放在支持新农村建设的高度上，把项目实施好，让农民真正享受到经济发展带来的实惠。

3 尊重民意、正确引导

要想真正把挂钩试点这一好事办好，如何做好群众的思想工作，破解群众认识上的“疙瘩”尤为重要。我县坚持“统筹规划、政策引导、政府推动、群众自愿”的原则，始终把尊重农民意愿，维护农民利益放在首位，把群众是否满意和拥护，作为衡量工作的标准和尺度，确保程序严格、操作规范细致，做到实施前农民乐意，实施后农民满意。

4 挂钩联动、互利共赢

我县通过实施挂钩试点，在城乡之间“一拆一建”，形成拆旧整理与新建项目落地的良性互动，打破了城乡二元土地限制，政府和老百姓都尝到了甜头。政府高兴，因为挂钩试点解决了用地空间不足，促进了新农村建设、城乡统筹发展。老百姓高兴，因为他们居住条件改善了，耕地增加了，收入提高了。一是拓展了城镇建设用地空间。挂钩试点工作实施后，在不减少耕地数量、不降低耕地质量的前提下，已提供挂钩节余指标2552.3亩，这相当于上级正常年度分配我县计划指标的8倍。利用这2552.3亩的挂钩指标，解决了我县重点项目的落地难题，有效地缓解了用地压力，既保障了发展，又保护了耕地，为县域经济社会科学发展增添了后劲。二是改善了农民生活居住条件。以霄云镇霄云社区为例，2010年项目经省政府批复后安置区按照规划启动建设，截止到2013年6月社区58栋安置楼已建成并全部达到入住条件。张大楼、张洼等5村1100余户村民全部住进了宽敞明亮，清洁卫生，配有厨房、自来水和水冲式卫生间的新建楼房。社区建有服务中心、幼儿园、医务室、超市、休闲文化广场等公共基础设施，水、电、通讯、有线网络等配套设施齐全，使群众的居住环境更加优越、生活条件更加便利。三是增强了农业综合生产能力。旧村整体搬迁后，通过对项目区田、水、林、路进行综合治理，实现了田土平整化、灌溉设施化，农业综合生产能力大幅度提高。项目区共整理复垦旱能浇、涝能排的高产稳产田3852.5亩。其中，司马镇韩杨村将复垦新增的220.2亩耕地承包给农户种植大蒜、棉花等农作物，仅此一项，群众每年可增加收入80余万元，经济效益非常明显。

在初尝挂钩试点工作胜利战果的喜悦时，我们前进的脚步一刻也没有停止，它正在为挖掘更多的项目和潜力不懈努力，在这一政策的引领下，相信我县的经济社会发展会进入一个更为广阔的空间。下一步我们将以实施美丽乡村建设为出发点，以城乡建设用地增减挂钩工作为平台，结合推进新农村社区建设为重点，把增减挂钩工作列入我县的重点工作之一。从生活方式到观念的变化，增减挂钩给我县广大农村带来的是一次革命，它为开启农村土地的潜力空间，实现保障发展、保护耕地、改善农村面貌三方共赢带来了难得的机遇，也给金乡县城乡统筹发展注入新的生机与活力。

5 结束语

新型农村社区建设，是统筹城乡发展、构筑一体化新格局的迫切需要，是彻底改善农民居住生活条件、显著提升农村公共服务水平的有效途径。在实施建设工作中，应以农民利益实现为本，以农业的发展为基础，以农村社会的利益和谐为最终目标，建立规范的社区建设制度，从而使该项工作健康、和谐运行。