城乡建设用地改革浅析:菏泽市城乡建设用地增减挂钩实践进程与改革设想

摘要：城乡建设用地增减挂钩，就是将拟复垦的村庄建设用地区、拟安置的新村建设用地区与城镇拟新增建设用地区，整合为一个封闭运行、统一管理的用地构成系统，利用旧村址复垦出的新增耕地来弥补城镇建设占用耕地的减少，达到城乡耕地占补平衡的目的。实施城乡建设用地增减挂钩政策，是统筹城乡一体化发展的战略举措，是保障发展、保护粮食安全的重要途径，是改善农村居住环境，提高生活质量，建设美丽、富裕、生态、文明新农村的必然选择。

关键词：城乡建设；建筑用地；增减挂钩；实践进程；改革设想

一、对菏泽市而言，这项政策非常符合菏泽市的市情

（一）大多数农村住房建设于六、七十年代，一般为砖瓦结构，质量不高，条件简陋，农民有强烈改善住房条件的愿望和要求。特别是一些边、远、穷的村庄，基础设施陈旧、老化，公益设施缺乏，一些老弱病残、鳏寡孤独的老人还住在危房中，还有一部分人生活水平处在贫困线以下。这些问题靠他们自己的能力一时难以解决，必须靠政策的扶持和资助，增减挂钩政策就是解决这些问题的桥梁和纽带。只要政策落实到位，困难群体、贫困人口是享受挂钩政策的较大受益者。

（二）由于历史原因和综合因素，菏泽市村庄的住宅面积一般偏大，空心村、闲散地的现象突出，宝贵的土地资源白白浪费，群众又无法自我解决，增减挂钩政策是解决这一问题的“钥匙”和“良药”。

（三）菏泽市四个县区的部分村庄处在黄河滩区，人民群众的生命财产面临着黄河泛滥的威胁；菏泽市又是煤炭区，巨野、郓城、单县、曹县等一部分压煤村庄也需要搬迁。增减挂钩，是解决村庄搬迁的政策“载体”。

（四）菏泽市的城镇化率刚刚达到42.6%，低于全省平均水平；17个省级示范镇、30个市级重点镇的膨胀壮大，都需要解决地从哪里来、人往哪里去的问题，增减挂钩是解决两难困境的主要抓手。

截止到2013年底，省政府批准菏泽市增减挂钩项目94个，周转指标规模6.2万亩，已复垦耕地3.3万亩，已使用节余指标2.4万亩，已安排各类非农业建设项目142个，拉动投资160亿元。保障了诸如华润电厂、步长制药、石油石化等一批大工业项目及教育、文化、科技、卫生等民生项目落地。增减挂钩项目区累计投入资金108.5亿元，建设新型社区123个，新建农民住宅626万m2，安置农村居民3.7万户。

二、政策主要成效

（一）助推新型农村社区建设

在这方面，菏泽市出现了一批好的典型。曹县砖庙镇“十三村社区”由原13个自然村合并而成，以建二层楼房为主，人口达到5000余人，节地率50%以上。该县从规划整合入手，实现新型社区建设规划与土地利用总体规划“二规合一”，并及时将新型社区建设逐级纳入增减挂钩项目区。在评估丈量和建设阶段，每一百人选出一名群众代表，对群众原有房屋现场丈量、现场公布。

对于村里的贫困户，在镇党委政府和居委会协调下，信用社共为120多户群众发放了360万元的低息贷款，对个别特困户还申请了危房改造专项扶助资金，对村里老年人统一建设了周转房。该社区新增耕地2000亩统一规范流转。规划发展了500亩绿色无公害蔬菜、500亩绿化苗木、500亩高效果园、500亩油用牡丹。居委会以100亩为一个招标单位，统一招标流转，每年增加集体收入120万余元，全部用于社区医疗、卫生、绿化、亮化、环卫等公共服务支出。2013年10月郭树清省长到菏泽调研时，专门到“十三村社区”考察并给予了较高评价。

（二）助推小城镇建设

菏泽市有17个小城镇已被列为省级示范镇，30个小城镇列为市级重点镇，省、市政府分别出台了扶持重点镇发展的政策，其中规定重点镇辖区内增减挂钩节余指标全部留给本镇使用，指标收益全部用于本镇建设。市委、市政府提出，到2015年，镇驻地人口达到3万人以上，公共财政预算收入过亿元的重点镇达到15个以上。菏泽市各级党委、政府努力践行市委、市政府要求，有声有色地开展了小城镇建设，取得了一定的成效。

巨野县龙镇紧紧抓住增减挂钩和压煤村村庄搬迁工作双资金注入的有利时机，按照“整村搬迁、统一规划、集中向镇驻地靠拢”的原则，依据城乡一体化的要求，高起点规划，高标准建设，精心打造新型城镇化社区，目前已规划建设了一个两层楼房社区、两个多层楼房社区，镇周边16个村庄19022人入住，节地率在65%以上。政府为每户农民配有太阳能热水器，建有高标准幼儿园和敬老院、生活超市、文化大院、健身广场和3200 m2的便民服务中心。利用本镇增减挂钩节余指标，引进各类工业企业23家，不仅创造了7000个就业岗位，而且带动了各类三产服务业发展，实现了进镇居民安居乐业。龙镇煤炭企业租用村庄复垦新增耕地，建设了生态、科技蔬菜园，获得了较好的经济效益。

（三）助推矿产资源开发

借助城乡建设用地增减挂钩政策平台，全市已有巨野、郓城、单县35个压煤村庄顺利实施了搬迁，安置总人口2.6万人。安置社区以建设多层楼房为主，节地率在65%以上，较以往加快了搬迁进度，支持了矿产企业发展，并利用腾出的用地指标安排了29个工业项目和城镇建设项目

三、存在主要问题

（一）认识有待深化

一是对挂钩项目的本质认识不清，把握不准。认为申报的规模越大越好，既不考虑原有项目的积压量，又不顾及客观条件的限制，超越客观实际地盲目申报，致使申报项目越多，积压越严重，包袱越沉重，旧帐未清，又欠新帐，形成不良循环，直接影响下一年度急需项目的申报。二是偏面追求速度。个别县拆迁摊子铺得过大，超出了实际承受能力和客观条件的许可，形成了一些半拉子工程，部分群众有所反映。三是补偿标准偏低。省厅规定，挂钩项目拆迁补偿不得低于15万元/亩，菏泽市多数县区未能达到要求，少补、迟补的现象程度不同的存在。

（二）筹资渠道单一

一是挂钩周转指标使用未能发挥市场主体作用，过多用于工业项目，多投少收问题突出，投资密度和指标收益率较低。二是县区政府统筹力度不够，涉农项目资金整合力度不大。三是吸纳民间资金投资不够，未充分发挥用地企业等社会各方面投资的积极性。

四、改革设想

随着增减挂钩试点工作的推广和深入，有些制度设计缺陷逐步暴露出来，需要在下步工作中加以规范和创新。

（一）调整土地收益分配机制。

（二）挂钩项目节余的城镇建设指标产生的土地收益，不能靠行政手段“定价”分配，而应该有市场机制调节，改变目前的收益分配“倒挂”状况，兼顾国家、集体、个人利益，特别要充分维护农民利益。

（二）宅基地使用权价值应有所体现。现行的挂钩补偿政策不包含宅基地使用权价值，没有完整体现土地权能，历史形成的问题，要用正确对待历史的办法解决，不能变相地剥夺农民的权益。

（三）纳入耕地保护法律框架内调节。实行地、村分离管理的办法，由各职能部门分别管理。旧村址复垦新增的耕地，享受耕地保护、占补平衡的优惠政策。

（四）改项目审批为区域审批。由县区政府根据土地利用规划、土地整治规划和新农村建设规划，合理确定一年内的实施规模，分别报建设、财政、国土、农业等部门审查，整个项目实施完成后，由上级职能部门分别验收。注重规划管理，注重区域管理和可持续发展，不预下达指标，成熟一批，验收一批，变更一批，入库一批。

（五）资金实行单独核算，投入、收益分离。增减挂钩项目备案后，政府投入建设资金。土地复垦达到耕地标准后，拨付土地整理资金，并兑现有关的耕地保护优惠政策。所腾出建设用地指标变现后，政府、集体、个人合理分成。

城乡建设用地改革浅析:国土局优化城乡建设用地改革意见

一、指导思想

贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和中央经济工作会议、城镇化工作会议、农村工作会议精神，认真落实省委十届三次、四次、五中全会各项决策部署，以支撑我省新型城镇化和农业现代化发展为目标，以切实维护农民权益为出发点和落脚点，通过深化改革破解两难困境、强化耕地资源保护、促进节约集约用地、加强生态文明建设，牢牢把握“问题导向”，提高针对性和有效性，着力解决突出问题，为实施“三大发展战略”、奋力推进“两个跨越”作出积极贡献。

二、主要任务

（一）优化项目区设置。

开展跨区设置项目区试点。选择条件成熟的市开展市辖区跨区设置增减挂钩项目区试点，结合城市总体规划，着眼于新型城镇化推进和用地布局调整优化，统筹设置拆旧建新项目区。积极争取国土资源部支持，扩大试点范围。允许符合条件的地方在省域范围内设置挂钩项目区。为扎实推进精准扶贫，对纳入《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》连片特困地区纳入国家相关规划的生态移民搬迁地区，以及其他经国土资源部批准的地区，在保障本县域范围内农民安置和生产发展用地的前提下，部分结余指标可优先在市域范围内挂钩使用，也可在省域范围内挂钩使用。

优化镇（乡）挂钩项目区设置。在扩权试点县重点镇（乡）探索开展县域范围内固定建新区、不固定拆旧区挂钩试点。在同一镇（乡）范围内调整村庄建设用地布局的，由国土资源厅统筹安排，纳入增减挂钩管理。

强化规划管控和指标流向管理。严格按照土地利用总体规划、土地整治规划，并与城乡规划、产业发展规划和新型城镇化规划相衔接，充分考虑城乡建设、产业集聚、生态涵养等空间布局，科学确定拆旧建新规模和布局，合理安排城镇和农村建新用地比例。加强挂钩周转指标管理，严格控制规模，强化事中事后监管，确保拆旧与建新规范有序实施。严格限制挂钩指标和结余建设用地指标流向特大城市中心城区。

（二）切实保障农民权益。

尊重农民意愿。维护农民主体地位，保障农民个人、集体经济组织和相关权益人的合法权益，做到农民自愿、农民参与、农民受益、农民满意。增减挂钩选点布局必须充分听取农民意见，农民不愿参与或参与后意愿发生变化的，不得强迫其参加；新村选址、住房建设、土地互换、安置补偿、收益分配等，应依法举行听证论证，并经参加人员确认结果；要及时公开资金安排使用和收益分配等，接受监督。

强化权属管理。增减挂钩项目启动前，要做好权属调查核实、土地互换协商和争议调处工作；项目实施完成后，要依法办理土地确权和变更登记手续，发放土地权利证书。拆旧复垦形成的农用地的经营使用，由集体经济组织自主确定，不得违背农民意愿随意调整复垦地块所有权和土地承包经营权。

尊重历史文化。增减挂钩试点改革应与当地经济发展水平和农业产业发展相适应，与城镇化进程和农村人口转移相协调，因地制宜、循序渐进，方便生产生活。要充分保护当地乡村风貌、历史文化和生态环境，防止大拆大建，不得拆建具有历史价值、人文价值、景观价值的村落。

合理安排建新用地。结余的建设用地指标，应优先用于农民新居、农村基础和公益设施，并留足农村非农产业发展建设用地空间，防止片面追求增加城镇建设用地指标。

（三）规范收益分配管理。

各地要依据财政部相关规定，建立健全增减挂钩项目收益管理制度，加强收益管理，确保专款专用。加强增减挂钩收入征管，严格执行“收支两条线”政策；规范支出管理，加大对增减挂钩项目的支持力度。各地挂钩项目产生的土地增值收益及时全部返还农村，用于拆旧复垦、补偿安置、基础和公益设施建设等。要以县（市、区）为单位统筹平衡资金，合理确定增减挂钩收益返还标准，低标准应确保拆旧复垦、农民新居和新村基础设施建设所需，不额外增加农民负担。

（四）强化耕地保护。

强化耕地数量和质量管控。增减挂钩拆旧腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，同时要改善耕作条件，提高复垦耕地质量。要加强挂钩建新区选址论证，避让基本农田和品质耕地，尽量不占或少占耕地；确实无法避开耕地的，建新区占用的耕地质量不得高于复垦耕地质量，数量不得超过复垦耕地数量。

加强复垦耕地管理。已验收合格的复垦开发耕地，要及时纳入年度土地变更调查统计；符合基本农田划定条件的，应当优先划为基本农田予以保护。其余复垦耕地，要保持农用地性质，合理利用。禁止擅自将复垦耕地用于非农建设。

（五）发挥市场化配置资源作用。

建立市场化配置指标机制。结合优化挂钩项目区设置试点工作，规范跨县使用结余挂钩指标制度，加大增减挂钩对扶贫开发和生态搬迁的支持力度。根据国土资源部的部署安排，探索试行结余挂钩指标交易制度。

规范引导社会资本依法、有序参与改革。按照“政府主导、市场运作、规范有序”的原则，积极探索社会资本参与增减挂钩试点的途径、方式和项目管理、资金管理、利益分配机制。规范引导社会资本参与项目工程建设。

三、保障措施

（一）加强组织保障，统筹协调推进。全省各级人民政府是增减挂钩试点改革的主体，要加强组织领导，统筹协调推进，及时研究解决试点工作中的重大政策问题。各地要建立由国土资源部门牵头，发展改革、财政、农业、林业、环境保护等部门参与的推进机制，各司其职、密切配合，细化支持试点改革政策，落实工作举措，确保各项改革任务落到实处、按期完成。

（二）突出实施重点，精心制定方案。各地要结合本地实际，制定改革具体方案和具体措施。改革具体方案应及时报国土资源厅审查备案后组织实施。国土资源厅要会同有关部门进一步提出深化改革重点工作安排，及时出台相关配套政策。各有关部门要按照职责分工，积极配合抓好改革政策落实，跟踪评估优化改革相关政策实施效果。

（三）积极创新，稳妥推进。各地要进一步加强体制机制创新、政策创新、科技创新和管理创新，不断提高制度运行质量和效率，使试点工作稳妥有序推进并释放出较大改革红利。坚持“于法有据、明确方向、守住底线、积极稳妥”的基本原则，引导改革试点坚守耕地保护、粮食生产、生态保护等基本底线，强化执法监管，保护群众合法权益。对需国土资源部、省人民政府、国土资源厅批准后方能开展的试点工作，积极加强沟通衔接，并做好前期准备工作。

城乡建设用地改革浅析:县深化城乡建设用地改革存在问题与对策

近年来，我县在实施城乡建设用地改革工作中，坚持走内涵挖潜、节约集约利用之路，取得了明显成效，但也存在一些不容忽视的问题。下面，笔者根据对近三年来我县城乡建设用地调查结果，就如何深化城乡建设用地改革谈几点粗浅看法。

（一）节约集约用地方面。根据调查统计，自2013年以来，全县已获自治区批复的建设项目共18个，批准用地面积28.4142公顷，其中，批准征收集体土地12.4846公顷，完成征地11.8144公顷，批而未征0.6702公顷。已供地总面积16.2847公顷，其中，城市分批次建设用地 14.1051公顷，单独选址项目用地2.1796公顷，批而未供12.1295公顷。

（二）城乡建设用地增减挂钩情况。2013年以来，自治区批准我县实施城乡建设用地增减挂钩项目2个，实施规模为：拆旧区总规模16.49公顷，复垦为农用地16.49公顷（其中，复垦为耕地11.74公顷）；建新区总规模16.49公顷，新增建设用地16.49公顷。2014年，自治区国土资源厅对我县拆旧区土地复垦进度及建新区土地使用情况进行检查，确认项目拆旧区实际实施规模为16.49公顷，复垦为农用地13.11公顷，新增耕地10.02公顷（均为旱地）；确认项目建新区总规模13.11公顷，我县已先行使用周转指标7.1268公顷，剩余挂钩指标5.9832公顷。

（三）土地利用年度计划差别化管理情况。近三年来，__县没有另安排工业用地和城乡化用地指标；在土地利用总体规划实施方面，严格按规划用地，对不符合规划的项目原则上不能通过建设用地预审，对符合调整、修改规划的项目，严格依照有关政策法规进行规划调整和修改，没有出现违反规划用地的行为。

（四）建设用地区位调整。近三年来。我县实施的各类建设项目，均按项目规划、设计用地，未出现项目用地区位调整情况。

（五）批后征地情况。各项目批准用地后，严格实施征地批后“两公告一登记”，采取在被征地单位内部张贴公告以及政府信息公开网络平台公开征地相关信息，做到征地工作公开透明，接受社会监督。

（一）批而未征。造成项目用地批而未征的主要原因：一是在征地过程中，部分被征地群众认为征地标准补偿低，不同意征地；二是在项目实施过程中，发现一些具体项目规划、设计不够科学，投资成本高，而变更规划、设计程序复杂、时间长，导致不能按期开展征地工作。

（二）批而未供。造成批而未供的主要原因：一是一些项目征地涉及房屋等搬迁安置，被征地群众提出要求过高。比如，有的要求高额补偿，有的要求在黄金地段安置建房，有的要求安排多宗宅基地，如果不能满足其要求，被拆迁户拒不搬迁，导致没法按期供地；二是一些项目建设涉及城市规划调整或规划未确定，也是没法按期供地的重要原因。

（三）未批先用。由于项目建设用地前期审批涉及国土、住建、环保等多个部门，从前期审批到用地报批所花时间较长，程序繁杂，一些项目为了赶进度，先开工后报批，造成未批先用违法行为。

（四）监管不到位。项目供地后，有关部门对一些项目用地供后监管不到位，项目业主失去监督，不按批准的用地红线图使用土地，导致少批多用现象时有发生。

（五）验收不严格。在项目竣工验收过程中，有关部门只注重验收工程数量、质量和造价等方面指标，忽视了工程用地指标验收。

（一）加快征地改革。土地是人民群众赖以生存和发展的物质基础，随着经济社会迅速发展，土地增值日益凸显，人们对土地的重要性认识不断提高，而当前征地补偿标准偏低，在一定程度上损害了群众的切身利益，被征地群众普遍难于接受，导致不支持配合征地情况时有发生。建议上级有关立法部门加强调研，加快推进征地改革工作，合理制定征地补偿标准；地方人民政府也要结合当地经济社会发展实际，按时调整制定征地统一年产值标准，以保障好被征地群众的合法权益，推进征地改革顺利进行。

（二）加强政策宣传。在开展征地拆迁过程中，要加强对被征地群众宣传教育，讲清国家征地法律和政策法规以及项目建设的重大意义，做好群众的思想动员工作。还应通过党报党刊、广播宣传、网络信息、电子查询等多种渠道，多方位开展政策法规宣传工作，不断提高民众思想认识，努力破解征地拆迁难题。

（三）加强联合审批。项目建设用地，虽然各级各部门进一步简化建设用地程序，但报批时要求材料齐全，办理立项-选址-环评-勘测-预审-报批等手续，涉及部门多，程序复杂，投资者意见大。建议上级政府加强组织领导，协调相关部门加强联合审批，建立健全建设项目联合审批的长效机制，不断提高行政审批效率。

（四）加强供地监管。相关部门应进一步加强对项目供地后的跟踪监管工作，实行土地利用与项目竣工验收相挂钩，对不按批准用途和范围用地以及少批多占违法用地行为，不予通过竣工验收，并将土地利用与项目竣工验收挂钩工作形成常态化。

（五）节约集约用地。项目建设用地，要严格控制增量，鼓励用地单位尽可能使用国有存量土地和工矿废弃地以及其他未利用土地，能占劣地的不占好地，能占荒地的不占耕地（禁止占用基本农田），以盘活土地存量，降低用地成本，推进土地节约集约利用，促进地方经济社会可持续发展。