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土地产权制度篇1
一、我国农村土地产权制度的变迁与现状
建国后，我国农村土地产权历经一系列变革，其过程大体可以分为3个阶段：
第一阶段，20世纪50年代初的。国家将没收地主的土地分给贫雇农，使农民结束了从地主手中佃租土地的旧产权制度，农民不再支付高达其土地产出的50%左右高额地租，有效地激励农民进行生产。
第二阶段，20世纪50年代中期开始的土地产权集体化阶段。通过推行初级社、高级社，一直到，逐步完成了土地产权集体化过程，建立了土地所有权和使用权高度集中的产权制度，土地不能出租和买卖。同时，农民的劳动成果归统一平均分配，既不利于土地资源的合理流动和优化配置，又不利于激励农民生产劳动。
第三阶段，20世纪80年代初实行家庭联产承包责任制，农户重新获得了土地的承包经营权和部分收益权。这种产权制度变革实现了农村集体土地所有权与经营权的分离，使得农民逐渐成为独立的财产主体和经济主体。
集体所有制为基础的家庭承包经营制度也是当前我国的农村土地产权制度的基本模式。农地所有权属于村集体所有，集体依法组织土地发包和对土地进行再调整。特定范围内的农民在保证国家和集体利益的前提下通过承包合同等形式按人口比例平均分配土地以获取承包地。国家对土地承包经营权进行严格的规定和控制。
二、家庭承包经营的产权制度缺陷
家庭联产承包责任制克服了以前管理过分集中和分配上的平均主义等弊端，使农户承包经营的积极性和集体统一经营的优越性都得以发挥。但随着农业产业化的发展，我国农业发展出现了新的问题：农业的规模化生产与农地细小化的家庭经营之间的矛盾越来越突出。这主要是由我国现有的农村家庭经营方式造成的，但归根结底是由土地经营的产权缺陷造成的。
（一）土地的产权主体不明确
我国《宪法》、《农业法》、《土地管理法》和《土地承包法》等法律中明文规定，我国农村土地归集体所有，但是对“集体”的概念界定不清。如在《宪法》中只简单规定农村土地为集体所有，而在《土地管理法》中土地归乡（镇）、村或村内农业集体经济组织所有，《土地承包法》则规定农民集体所有，这就难免造成集体所有权不明确，土地产权主体不清。
主体界定不清造成土地经营权分属于不同的利益主体，而其对土地是否合理使用都不需承担任何经济的和法律的责任，这将带来一系列问题。首先，农业生产周期长，产权界定不清更增加了农业生产的不确定性和非自然风险（非自然风险本文中是指政策、法规及其执行等非天气等自然因素带来的农业生产风险），不利于激励农民保护土地和进行远期投入。其次，产权界定不清，则无法清楚地界定侵权行为，也就无法杜绝农村土地承包经营中的机会主义行为。因而土地资源得不到充分利用和合理使用，由此造成土地资源的浪费和使用上的不经济。
（二）土地转让权缺失造成的丧失部分收益权
土地经营权的转让是土地产权的重要内容。随着经济体制改革的逐步深入，农村的劳动力、资金都可以进入市场中进行交换，而土地的经营权作为一种重要的生产要素，有进入市场的要求，但在现实中，土地经营权的转让中遇到很多阻碍。
首先是不能转让。我国《担保法》第37条规定，耕地、自留地等集体所有的土地使用权原则上不可抵押。
其次是不忍转让。土地是基本的生产资料，担负着生活保障、养老保障的重要职能。同时农业税的取消和一系列的惠农措施减少了农业生产的成本，使农民不忍放弃。
再次是无处可转。土地经营权转让不够制度化和规范化，普及面不广，使以土地转让获得收益的交易费用过高。无法转让已经导致部分耕地弃荒。
（三）不适应制度环境的变化
20世纪80年代，我国农村人口基本稳定，很少流动。根据户籍确定承包经营权有较明确的依据和标准。但市场经济的发展使要素流动性增强，农民进城务工潮使农村原有的户籍制度名存实亡，土地经营权的分配受到挑战。另外，家庭承包均分土地，造成土地条块分割、插花式分布。全国共有2.3亿多农户，种植业的平均规模为每户0.5公顷，而美国在200公顷以上，欧盟也在每户20公顷以上。这样的规模很难实现机械化、集约化生产，无法适应农业产业化的要求。
三、农村土地股份合作社的制度安排
随着市场经济和农业产业化的发展，农村土地家庭经营制度产权缺陷对农业发展的制约日益凸显出来，探索制度创新迫在眉睫。近年来在部分地区出现了农村土地股份合作社，这种既保持土地集体所有制不变，又不改变农民土地承包经营制度的前提下，按照股份制和合作制的基本原则，农民把土地承包经营权转化为股权，委托合作社经营，按照股份从土地经营收益中获得一定比例分配。
目前土地股份合作社主要有3种形式：一是单一以土地入股，入股土地原则上不作价，一般也称内股外租型改革；二是土地作价入股，参与经营开发；三是承包土地与社区集体资产统一入股或量化，实行股份化经营。
第一，将土地入股。重新测量集体和自愿加入合作社农户的土地并组织村民委员会或由专门的土地评估机构对土地进行估价，根据征地价格、承包年限、土地年纯收入等因素进行综合折算后将土地折股，分成一定数量的股份。
第二，进行股权设置。农村土地股份合作社的股权一般分为集体股和个人股，其中个人股权包括基本股、承包权股和劳动贡献股。基本股在个人股中所占比例最低，是建立在户籍制度基础上的，以一定时间户籍存在为标准，采用“生不增、死不减”原则，固定若干年；承包股主要根据入社农户所承包的土地面积确定；劳动贡献股根据农户对合作社的贡献而定。
第三，构建土地经营机制。通过将土地的经营权作价入股，按照上述原则进行股权设置，由合作社统一规划、统一开发。这样，原来的按人口平均承包就变成了农户自愿承包、投包或交由专业企业或组织承包经营。
第四，设定利益分配方式和管理机构。股份合作社通常采取按劳分配与按股分红相结合的原则。按劳分配是指社员根据在合作社的劳动量获得工资收入，承包者在土地承包经营中获得收益；按股分红指在按劳分配、合作社集体提留之后，社员依据所持有股份的数量参与分红。在管理制度方面，土地股份合作社一般由股东大会或股
东代表大会根据一人一票制选举出合作社的决策机构——董事会和监督机构——监事会。
四、土地股份合作社的制度优势分析
第一，解决了家庭承包经营制度中产权界定不清的问题。土地合作社以股份制的形式将土地产权进行分解，将集体所有权、经营权、收益权进一步分开明确界定，将所有权归集体，收益权通过按股分红一部分归集体所有，一部分归农户所有，不同的利益主体都得到相应的收益。产权的清晰界定有利于确定农村土地经营主体在市场中的地位和土地经营的规范化。
第二，有利于土地经营的规模化、专业化。土地规模化经营有利于农业专业化分工和现代化机械耕作，这也是农业未来长期发展的趋势。我国农村土地的特点是肥沃程度分布不均、地块面积大小不一且在多数地区较为分散，因而导致机械化作业覆盖面小，农业规模化经营程度偏低，再加上土地经营权转让中的诸多问题，都制约了规模化经营。土地股份合作制在农户自愿的基础上，可以通过市场机制调整土地经营权的分配，在一定程度上克服行政调整机制的不足。土地由农业生产专业户承包经营，发挥其专业知识之长，有利于提高劳动生产率，同时符合生产专业化发展的方向。
第三，有利于规范土地经营权流转，减少交易费用。一方面，土地股份制合作社有利于规范土地经营权的流转。关于土地经营权流转没有专门法律规范，将流转纳入股份制合作社的操作范围中，则可依靠2006年12月颁布、2007年7月1日起实施的《农民专业合作社法》来规范。另一方面，有利于降低交易费用。交易费用主要包括达成契约的费用、执行契约的费用和签约后机会主义行为所带来的费用。在股份合作社中，土地经营权流转的责任和权力在合同中明确规定，土地承包户、土地的原承包户和农业企业都要受该合同以及合作社章程的约束。合作社的契约有利于降低由于合约条款规定不明确所造成的执行成本。同时，土地股份合作制使农户与土地的关系间接化，农户的承包权主要体现在对土地股权的占有而非实物土地，其收益体现在按股分红中，而合作社土地承包户的收益体现在生产经营的盈利中。双方通过合约有进行长期合作的可能，如有违约将面临对方的惩罚——终止交易。对未来长期合作所带来利益的预期将有效地减少缔约各方的签约后机会主义行为。
五、结束语
“世异则事异，事异则备变”，制度的创新和完善是一个过程（李怀，1999）。任何制度从形成之日起就处在不断创新、发展、完善的过程中。即使是一个最适合当时环境的制度，随着时间的推移，各种约束条件都会发生变化，制度如果不进行有针对性的调整，面临的就是走向终结。
随着我国农业生产力水平的提高，20世纪80年代初，我国确立的家庭承包经营制度已经不再适应农业产业化对农业经营规模化的要求，必须针对现实情况对我国农村土地产权制度进行创新。当然，土地股份合作社目前还只是处于在一些经济较发达地区和农业生产规模化较高的地区进行试点阶段，其制度设置尚不完善，同时还面临着法律法规和职能部门管理的缺位问题。这些都增加了土地股份合作社的组织成本，同时也增加了合作社运作中的机会主义风险，还有待进一步解决。但仍然不失为一种创新尝试，是对现有的农村土地产权制度的新发展。
参考文献：
1、埃瑞克·菲吕博顿.新制度经济学[M].上海财经大学出版社,1998.
2、黄祖辉,傅夏仙.农地股份合作制:农地使用权流转中的制度创新[J].浙江社会科学,2001(9).
3、何杨,尹奇.农地产权制度改革的最佳选择[J].中国改革,2001(3).
土地产权制度篇2
在英美法系国家，诸如美国、加拿大、印度、巴基斯坦、新加坡、澳大利亚、新西兰以及非洲的个别国家和地区，土地所有权则和英国类似。
产权形式有两种
海外地产的土地产权形式则90％以上为永久业权，可传给子孙后代。其形式主要分为两种：一是永久业权（FreeholdTitle），另一种为租借权(LeaseholdTitle)。永久业权是指当购买一套别墅(House)时，在产权证上所登记内容为土地的边界、面积及土地范围内所有物业的产权拥有者，无使用及租用年限限定；如购买的是一套公寓，业主所购买的不仅仅是此项物业，还包括此房产所占这块土地上1／N的不可分割的永久产权和此套房产所在的空间永久使用权。这两种产权证书均由专业的测量师出具报告，并由政府房产局颁发产权证。
土地租借权又分为两种：一种是有年限的租借权，如英国的租用保有权就有125年、40年、20年、10年等4种年限，土地契约中明确表明租借期限，每年租金多少，及是否有续约权。另一种是无限的永久租借权。租借人每年均须依租约付一定的土地租金，从而永远拥有此土地使用权。所以实际上这类永久租借地与永久业权土地意义上区别不大。
可自由转让
美国的地产市场十分发达，制度健全，所有的土地都实行有偿使用，在政策规定许可的范围内，土地可以自由买卖、出租和抵押。土地无论公私，在交易中地位、利益平等。私有土地之间买卖完全是私人之间的事，手续十分简单，在双方自愿签定协议之后，只需向政府缴足规定的税金，进行注册登记即可。为吸引外资，美国政策允许外国人也可以到美国购买土地。政府可以向民间征购土地，但须经规划许可且出于公众利益，须进行地价评估。
在私有制国家，宪法保证土地私人所有权，但是如果为了公共目的，可以根据法律采取征购方式，使私有土地成为公有土地。
土地用途实行管制
土地产权制度篇3
（一）保护土地财产权益就是解放和发展生产力
产权是对经济品的权利，具有激励功能、约束功能和分配功能。一项有效的产权制度设计与安排能够使权利人各尽其能、各得其利，实现将外部性较大的内在化的激励。土地作为基本的生产资料，只有当其产权归属和获利预期都明确统一并得到法律上的保护时，地权人追求经济效益最大化和趋利避害的本能才能充分的焕发出来，产权归属清晰和权益有保障所产生的激励机制就能成为解放和发展生产力，快速增加社会财富充分涌流出来的源动力。综观我国历史，凡是经济繁荣、社会稳定都是人民土地财产权利得到较好保护的时期，如唐朝的均田制；凡是经济萧条，社会动荡，一定是土地兼并严重，人民的土地财产权利受到严重侵害的时期，如两汉的土地兼并。新中国成立五十年我国农村土地制度的演变更能说明这一道路，建国初期进行的土地改革，通过赋予农民土地财产权利，极大地调动了农民生产的积极性，促进了农村经济的发展，到1952年全国绝大多数农户达到了解放前中农的经济水平。后来，由于在合作化和人民公化，违背广大农民的意愿，变相剥夺了他们的土地财产权利，挫伤了他们的生产积极性，对生产力造成极大的破坏。改革开发以后，我国实行土地家庭联产承包责任制，赋予农民一定的土地财产权利，激发了农民生产积极性，解放了生产力，创造出农村经济快速发展的“神话和奇迹 ”。
（二） 保护土地财产权益才能完善市场经济体制
经济学家认为，经济的宏观效益与微观效益的高低，经济发展速度的快慢，社会效益与环境效益的状况无不取决于资源市场配置的效率，经济运行的核心问题就在于各种生产要素的合理配置。土地是生产的基本要素，土地市场是资源配置的源头市场。我国土地资源稀缺的客观存在并随着人口的增加和经济的发展而不断明显，决定了市场配置土地资源的必要性和比重的不断增加。
有土地市场，就有市场交易安全的问题。交易安全是市场经济的永恒主题。交易越发达冲突数量越多、问题越复杂，对交易安全保护的要求越强烈。财产安全是交易安全的基础，交易安全程度是由财产权益的安全程度决定的，永远处于财产权的宽容程度之内。因此 ， 保护土地财产权益就是保证土地市场交易的安全，也是完善市场经济体制的重点。土地市场是人与人之间土地经济关系的集合地。市场上的交易双方构成土地市场的主体，土地产权则构在土地市场交易的真正对象和客体。保证土地市场交易的安全，最基本的是必须对交易土地的产权人和权益进行切实的保 ，一是必需保护市场的主体一一个人或法人的合法土地权利，即对产权人进行资源交易的选择权和决定权以及获得收益的权利的保护，使其成为真正意义的产权主体。不具备资源交易的选择权和决定权的就不是市场主体，不能但任资源配置的主角。二是必须保证市场客体一一土地产权的归属清晰、准确，即交易的土地权利是具有排他性的、可交易的经济品。否则，不能进入市场进行交易。只有确保土地财产权益，才能确保土地交易的安全，进而促进土地资源在市场机制的作用下，得到优化配置、合理利用。
（三） 保护土地财产权益是迈向 “小康社会”的需要
改革开放以后，通过实行农村集体土地家庭联产承包责任制和推行城镇国有土地有偿使用制度改革以及城市住房制度改革 ，耕者有其田、居者有其屋、企业有其产已初具雏形。对于当今中国广大农民来所说，承包地和宅基地是他们最大最终能保障经济来源的财产；对大多城市居民来说，房地产中的地产（虽大多没有与房产中分离和显化 ， 但事实存在）已经占到家庭财产相当大的份额；对于大多数民营企业以及一些国有企业来说，土地已不再是无偿取得的生产场地，而是有偿买到的、需要打入成本，进行核算的资本和财产。有了土地财产便有了土地财产权益；有了土地财产权益，便有了保护土地财产权益的社会要求。这既是国家经济发展、社会进步、人民富裕的反映，也是全面建设小康社会的需要。在一定意义上讲，小康社会的生产关系应当是一个社会财富为广大民众占有，按劳分配与按资分配相结合的社会；社会结构应当是一个以中产阶级为主体，富产与贫产阶级为少数的橄榄球型的社会 （这样的社会往往是人民安居乐业，经济社会协调发展的社会），而不是贫富两极分化，缺少中产阶级的哑铃型的社会。因此保护土地财产权益，不仅是满足广大人民群众要求保护土地财产权益的正当要求，也是迈向小康社会的一个重要方面。
（四） 保护土地财产权益是社会政治文明的重要标志
人类政治文明史表明：产权是一切政治权力的先导，宪政民主的基石。对地权的态度是区分不同政体的一个重要准绳。就地权与政体的关系而言，人类的政体有史以来只有两类，一种是承认并保障地权的政体，一种是否定并剥夺地权的政体。两千多年以前的古希腊是人类文明史中保护公民财产权最为丰富的民主法治政体的代表。在那里最早出现了独立的拥有土地财产权益的农民和享有自由平等权益的公民 ， 最早出现了“拥有高度成熟完备的私有财产保护制度 ”，最早出现了土地财产权利人的破房子也具有“风能进、雨能进、国王不能进”的抵抗强权干涉的社会现象。现代民主宪政的一个重要标志也是国家要依法公平地保护社会各利益主体的财产权益不受侵害，特别是私人财产权利免受公权力的不正当侵害。如美国宪法的一个重要原则是对私人财产权政府规制的限制，这也是一些法治国家财产制度的宪法基础。这些国家普遍认为，现代政体应当是为保护财产权而设立的，只有保护财产权的政体才是正当的，否则是不义的。土地产权作为一种指标性的财产权利，能否从基本法律的层面、甚至在宪法的高度给予公平的保护，在很大程度上，是区分不同政体的一个重要准绳。尊重和保护民众的土地财产权利，得到民主政体；反之，蔑视和侵害民众的土地财产权利，得到专制政体。
二、土地产权制度创新势在必行
土地财产权益保护需要土地产权制度作保证，特别是上升为法律的产权制度对保护土地财产权益有特殊重要的意义。改革开放以来，尽管对土地产权法律制度改革的理论探讨始终不断，实践上也有许多制度的创新，但由于土地产权制度涉及到基本经济制度的一些敏感复杂问题，具有牵一发动全身的影响力，因此社会各个方面都保持着小心谨慎的态度，有关土地产权制度的改革在一定程度上，落后与其他产权制度的改革，一些深层问题或核心问题的改革仍是 “犹抱琵琶半遮面”。随着社会经济的发展和公众民主法治、财产保护意识的提高，土地产权制度存在的缺陷日益突显，越来越不适应市场经济发展和社会要求保护土地财产权益的要求和愿望，主要问题是：
第一，产权体系不完整。一般来讲，产权是财产权的简称。从产权权能结构角度看，产权总是以复数形式出现的“权利束”。包括所有权、占有权、使用权、收益权和处置权，也可以包括“受损受益权”等。有专家指出：市场经济的发展，也就是产权不断细化和加速流转的过程。目前我国土地产权体系中，只有土地所有权、国有土地使用权、农村土地承包经营权以及土地抵押权。随着土地社会化和市场化发展的，新的土地权利不断地从所有权和使用权中分解和细化出来 ， 使土地产权日益多元化，如土地的占有权、发展权、空间权、通行权等等。这些分解和细化出来的权利，在现实生活中大量存在，但对这些权利进行相应规范的产权制度的完善和建设滞后严重，极不适应土地市场产权交易和平等保护土地财产权益的要求。
第二 ， 权利归属不清晰。改革开放后，通过农村集体土地实行家庭联产承包和城镇国有土地使用制度改革，实现了土地所有权和使用权的分离，土地使用权的归属逐步清晰。但随着国家经济体制、财政体制改革以及城市化和工业化的加速发展，土地所有权的归属问题越来越突出出来目前我国实行的是土地的社会主义公有制，既国家所有和农民集体所有。国有土地所有权的主体是国务院 ， 集体土地所有权的主体是乡、村集体经济组织和村民小组。对此国家宪法和相关法律均有明确规定。但对于一个公有制的国家来讲，笼统地谈论土地归谁所有是无关紧要的，抽象的确定所有权的主体也没有太多的实质意义，因为 “所有权就像一个盒子，所有人都可以打开盒子，让与这样或那样的东西给别人，即使全掏空了，它仍是盒子的‘所有人’”。而至关重要的是要在明晰所有权主体的基础上，进一步明确所有权主体的代表者，明晰土地的实际占有、使用、收益和处置权利的归属问题。然而正是对这些问题的规定上，我国没有建立一套完整的、与市场经济发展和社会福利要求相一致产权制度。至使土地公有制成了“空有制”或一些人借此随意处置和不公平分享利益的“唐僧肉”， 成为经济社会不协调发展的突出问题。
第三，权能设计不合理。首先，是对土地权利的层级和称谓、客体和主体、取得和丧失、内容和限制、财产权利和行政权力等方面存在不规范的地方。其次，是对于相同的土地产权权能给予不相同的对待。如集体土地所有权与国有土地所有权能给予不相同的对待。如集体土地所有权与国有土地所有权在法律地位上是不平等的，集体土地所有权的权能不完整，在很大程度上所有、占有、使用、收益和处置权均受到限制，得不到与国有土地产权平等的地位和相同的尊重与保护。此外，土地管理权力与土地财产权利之间存在不协调问题，一些本应由土地产权人根据市场情况，自主选择决定的土地经营和处置权，却由政府部门通过行政审批方式决定。公权力过大且缺乏有效约束，公民土地财产权利十分弱化，致使广大农民、城市居民以及私营企业的土地财产权益经常在土地征用、城市拆迁、规划调整以及企业改制中，经常受到政府公权力的不当侵害，特别是农村集体土地只能由政府低价征用，再高价出让给企业搞建设，使农民失地失业，土地财产权益遭到巨大侵害，成为国家经济和社会发展不协调、人民群众反映强烈的一个重要问题。
第四，权益保护无秩序。首先，土地产权相当于民法中的物权，物权是以登记而生效。因此，登记制度成为保护土地财产权益的重要制度。但目前我国土地登记实行部门分割登记和政府分级登记的做法，与保护土地财产权益和保证土地市场交易安全极为不利 ， 由此产生的土地财产纠纷和土地重复抵押贷款等问题十分严重。此外，对于历史和现实出现的大量土地争议问题，法律规定应由政府部门调处，但由于政府部门人力、财力有限以及问题复杂，同时必要的行政和司法调节救济的地位不高，渠道不畅，使大量的土地权益纠纷难以及时处理，不仅使产权人的土地财产权益得不到保护，而且影响社会的稳定。
第五，产权流转不顺畅。产权只有在流转中，才能实现优化配置和效益的是大化。但目前，我国土地产权能够进入市场流转的，不论是种类、数量，还是方式方法在制度上和法律上都受到很大的限制。如农村集体土地产权因法律上开的口子过小，基本不能入市交易；城市划拨土地也因产权归属、价值、权能等界定不清，入市交易也存在制度上和交易方式上的障碍和无规范，致使土地产权交易市场秩序混乱，公开、合法交易与隐性、非法交易、鱼目混杂，成为不法投机和一些地方政府官员寻租腐败的重要场所。
上述问题的存在，已经严重损害了土地产权人，特别是广大农民和市场主体合法的土地财产权益，极不适应社会主义市场经济发展和国家民主法治化的要求。因此，土地产权制度的创新势在必行。
三、土地产权制度创新的原则和重点
按照三中全会确定的“建立归属清晰、权贵明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”的要求，土地产权制度创新的原则应当是：要从我国生产力发展不平衡和多层次的现状出发，立足于解放和发展生产力的角度，解放思想，实事求是地冲破一些思想和制度禁区，对现行的土地产权制度进行改革创新；要在坚持基本土地产权制度的同时，创新土地所有制的实施形式和对各种所有制平等保护的规则；要革除一切影响土地产权依法进入市场，自愿交易的制度障碍，促进市场优化配置土地资源基础作用的充分发挥；要理顺土地管理权力和土地财产权益的关系，保证土地财产权利人的合法权益免受公权力的不当侵害。
按照上述原则 ， 土地产权制度创新应包括以下内容：
——完善权利体系。完善的土地权利体系，应当是能够满足社会实际需要的“权利束”。为此，首先应当在现行的土地权利体系的基础上，将市场上和社会中已经出现的，几乎是约定俗成的权利纳入法定的土地权利体系中，如土地发展权，土地空间权、通行权等，以适应社会需要和市场产权交易的要求。二是要对各种土地权利的名称进行科学论证，避免过多过乱，不规范。三是要对各种土地权能进行必要的规范 ，明确其各自的内涵与外延，防止权能混乱和越界行使。
——明晰权益归属。当前明晰土地所有权的归属和实现形式是土地产权制度创新的重点和难点，也是最具现实意义之处。目前我国对土地所有权的制度设计和安排，更多体现的是基本经济制度和其上的政治制度。实事求是地讲，这些规定仍留在古典的或原始的对所有权 （所有者直接从事生产活动，收益完全归所有者所有权和支配财产的各种权能高度统一） 的认识阶段，不适应现代市场经济发展的要求，也不符合现代所有权演进的国际化趋势。现代经济社会的一个重要现象是，所有者不直接占有、支配财产，只凭借所有权来保留对经济利益的索取权。财产的实际占有权和支配权应当归属于一个能独立行使产权权利的具体主体所有。因此探讨土地所有权主体的代表和所有权实现形式有其重要的经济价值和法定意义。基于此，对于国家土地所有权应当在现行的“国家所有、各级政府分级管理”的制度基础上，进一步推行国有土地的中央、省级、地 （市） 级、县 （市）级和乡 （镇）级的分级占有权；集体土地的三级所有权的具体主体也应落到实处，并应按照三中全会关于要“使股份制成为公有制的主要实现形式”的要求，推广一些地方如广东顺德、南海、山东烟台等地进行的集体土地所有权股份合作制的成功经验，使土地所有权的归属由模糊不清的“共同共有”变为清晰可分的“按份共有”
——理顺产权关系。按照各种产权主体在法律面前都具有平等地位的宪法原则和任何产权市场交易主体均应是平等的民事主体的原则，首先，应理顺国家土地所有权与集体土地所有权的关系。应当改变两种土地所有权法律地位不平等的待遇，还集体土地所有权应具有的权能；第二，理顺土地所有权与其他土地权利的关系。在不动摇土地所有权基础地位的前提下，强化对其他土地权利人合法权益保护的法律制度 ；第三，理顺土地管理权力与土地财产权利的关系。土地管理权力是指服务于国家和社会土地利用公共目标的公权力。尽管市场经济体制亦承认和尊重“公权优于私权”，私权不能对抗公权。但问题是公权亦不能无偿侵占私权合法的财产权益。特别是我国土地公权力的行使代表-政府在一定场合，如出让土地使用权市场上，还具有私权意义上的土地所有权代表的身份。如果对公权力不加以限制和约束，政府介入很多不应也不必介入的领域，擅自动用公权力越界侵犯私权利，寻租获利将是不可避免。因此，只有明确规范土地管理公权力存在和行使的范围和程序等，理顺权力与权利的关系，才能约束公权力按法定权限和程序行使，不能随意动用公权力侵犯私权利；当行使公权力给私权利人的财产权益带来损失时，应给予合理的补偿。同时，当公权力人作为土地所有代表进行产权交易时，应以权利人，而不是权力人的身份出现，应与其他土地权利人一样，遵守公平、公正、公开和依法、自愿、有偿以及诚实守信等市场交易规则。
土地产权制度篇4
一、农村土地与融资
改变农村产业结构，要办好农村集体企业，鼓励农村家庭从事非农产业的生产经营活动。但是农村集体企业要做大做强，农民家庭生产经营要形成规模并不断发展，往往会遇到资金瓶颈。解决资金短缺问题，招商引资无一是一个很好的办法。但是，招商引资不能从根本上解决现在中国农村普遍存在的融资困难问题。现阶段中国农村金融制度建设还不健全，乡镇企业、农村家庭和农民个人的融资渠道非常有限。
土地是人类之母，他养育着全世界不同肤色的人类，在中国的广大农村，土地养育着8亿勤劳勇敢的中国农民。土地是农村最重要的资源，是农民集体拥有的巨大财富。如果允许集体土地进入市场进行交易。农民就有了获取农村经济发展需要资金的重要保障。然而现实情况却是集体土地不能进入市场进行交易。如果农民能用土地作抵押物进行抵押贷款。也可以从银行获得一定数额的经济发展资金。然而现实情况却是银行不仅不允许农业用地和宅基地使用权作抵押进行贷款，也不愿意接受用集体建设用地使用权作抵押物进行贷款。
二、农村土地融资的政策障碍
农村融资渠道不畅的因素很多，笔者认为关键因素是存在着土地政策障碍。
1.集体所有权主体不明
现行法规没有明确规定农民集体所有权主体的构成要素和运行原则，没有赋予权利主体的法人地位。《土地法》规定“农民集体的土地，依法属于村民集体所有的，有村集体经济组织或村民委员会管理；已经分别属于村内两个农村经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)，由乡(镇)农村经济组织经营、管理。”对农民集体经济组织也只做了原则性的表述。由于农民集体经济组织多变，常常出现权利主体的缺失。
由于集体所有权主体不明，常常出现主体缺失，不仅影响了招商引资的效果，也打击了银行对农民贷款的信心。
2.集体土地不能在市场上流动
由于土地产权的二元结构，集体土地不具备国有土地享有的商品权利，不允许在土地市场上合法流动，这就从法律上剥夺了农村通过集体土地流转，从土地市场上获取生产发展资金的权利。农民为了融资，不惜违背国家政策规定，进入土地隐形市场进行土地交易。于是“画家村”、“演员村”十分显眼的出现在农村的土地上。小产权法也屡禁不止。
三、解决法律障碍的构想
要解决上面的二个问题，温州模式和义乌模式虽然值得借鉴，但分析其实质也就是将集体土地先征为国有土地，再按国有土地相关规定办理土地流转。但是上述模式基本上只解决了部分宅基地，也就是城郊结合部农村宅基地的流转问题。其实质也就是头痛医头，脚痛医脚的办法，而且兼顾不了公平，没有从根本解决农村土地的流转问题。为此可考虑从以下两个方面考虑：
1.彻底实现土地国有化
土地产权制度篇5
土地产权制度篇6
土地作为一种生产要素，只有合理流动才能提高使有效益，也只有合理流动才能真正体现土地生产要素的性质。所以土地流转是必然的趋势。所谓农村土地流转，是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，将土地使用权（经营权）从承包经营权中分离出来，转移给其他农户或经营者，其实质是农村土地使用权的流转。
1 农村土地流转的发展及现状
1.1 土地流转现状
自20世纪80年代初推行家庭联产承包责任制以来，农村实现了农业生产用地的集体所有权、家庭承包权、土地经营权的分离，为土地经营权的流转奠定了坚实的基础。从推行家庭联产承包制到1995年之间的前期是农村出现了自发的土地流转，并积极推进农业的规模经营，从而有效地组织了土地撂荒和半撂荒。在这一阶段，为了实现农业生产的规模化、专业化、产业化经营，提高农业生产水平，进行了大规模的农业产业结构调整，土地流转进一步扩大，土地流转规模呈上升趋势，出现了代耕、换耕、转包转让、反租倒包、公司+农户等多样化形式。以家庭承包制为核心的农村改革虽然推动了农业及产业化经营的发展，同时也出现了一些新的问题、新的矛盾。
其一是农户小规模经营与现代农业集约化生产的矛盾；其二是土地承包制延长30年不变造成部分农户对自己承包地偏颇的认知模式和狭隘的占有观念与经营矛盾；三是“小而全”家庭经营结构与专业化生产的矛盾；四是耕地资源稀缺与土地闲置浪费的矛盾。同时也存在占地不开发，操作不规范，干预或强行流转等现象，也是造成上述矛盾的原因，但是我们不能否认土地流转在搞活土地、劳力资源、推进农业结构快速调整、提高农民收入、发展农业适度规模经营等方面效果显著。
在土地流转过程中，农民自发组织、政府组织和乡村中介机构组织是农民土地流转的3种重要组织形式。一种是农民自发组织。当前农民主要依靠的一种组织形式，是在农民自愿的基础上，由农民直接与接包方协商，流转的土地较为零星，流转规模小，流转期限短。在补偿标准上差别较大，有的甚至是无偿的。第二种是政府组织。乡村集体组织在征得农民同意的基础上，将农民土地承包经营树进行流转，这种形式流转的土地大多连片，流转的规模较大，流转期限较长，补偿标准也较为统一和合理。第三种是乡村中介机构组织。这种机构为农民流转土地牵线搭桥，农民通过中介流转土地，手续齐全，合同规范，有利于土地纠纷的减少。
1.2 农村土地流转中存在的主要问题
土地流转虽然有了起步，但由于起步晚，进度较慢，农业产业化经营程度较低，工作过程中还存在一些问题，主要表现在：第一，流转活动多为不规范行为。绝大多数流转未经村里或公证机构公证，仅为口头协议或一字条文，存在着许多漏洞与隐患；第二，土地流出户直接从流转土地获得的效益偏低。农户流出土地后，尽管收入水平有所提高，但收入中来自流转土地的比例偏低，这主要是流出的土地大多数仍种植收益水平相对较低的粮、油等大宗农作物，或流转面积少，规模经营程度低，土地流转收益低，在很大程度上影响了不少有条件流出土地的农户流出土地的积极性。第三，少数地区土地流转纠纷呈上升趋势。土地流转纠纷总的呈下降趋势，但由于普遍对土地承包经营法律法规的认知度偏低，无土地流转协议、合同或土地流转协议、合同不规范及土地流入方经营管理不善或流入方不计固定使用费和流出方终止合同等原因，在少数地区土地流转纠纷仍在增加，并造成土地流出户承受较大损失。第四，流转规模较小。从农户具体流转微观角度看，流转规模多介于几亩，几十亩之间，基本上处于小打小闹状态。
2 农村土地产权制度对土地流转的影响
我国现行的农村土地产权制度，是八十年代初农村经济体制改革时确立起来的，主要形式为家庭联产承包经营。其特点是，将集体土地的所有权和经营权分开，所有权归集体，经营权归农户，以农户家庭为生产经营单位。而农村土地流转需要以工业化背景下农民非农产业的就业率和收入比例提高、土地社会保障功能弱化为条件。因此决定了外部条件对土地流转的作用很重要，然而产权角度的分析才是最重要的。
首先，农村土地产权关系不清对土地流转的影响。（1）农民与集体经济组织之间的土地产权关系不明确。集体经济组织通过承包、租赁等方式将土地使用权赋予农民，使得所有权与使用权发生了分离。按产权关系，集体经济组织作为所有权代表应获得农民上交的地租，但实际上并没有完全得到，其中一部分农民并未上交。（2）农民与国家之间存在产权关系认识误区。理论上二者之间不可发生直接的产权关系，但实际上一般人认为存在直接的产权关系。如果在这些问题上认识模糊，就很容易导致政策制定的偏差，损害农民的利益或国家的利益。（3）集体经济组织与国家之间的产权关系界定不合理，主要体现在国家征用土地方面。国家为了社会公共利益的需要，有时将农民集体所有的土地依法征用，从而将农村集体所有土地转变为国有土地。农村土地被征用后，集体经济组织失去了被征用土地的所有权，同时农民也失去了这部分土地的使用权。因此，征地时要系统考虑、合理定价、而土地产权关系的不清造成产权转让过程中交易成本高，收益分配混乱，阻碍着土地流转。
其次，承包地收益不完全对土地流转的影响。从表面上看，集体所有制的所有权归农民集体所有，承包经营权归农民家庭所有，但由于农民的土地承包经营权必须通过签订承包合同由双方约定才可取得，这就使土地承包经营权具有一定的约定性和不确定性。农村土地产权主体不明确，在微观上形成农民集体、农民经济组织、村民委员会或乡（镇）政府对同一块土地都可以拥有所有权，这既导致实际操作的困难，也难以保证承包经营权具有明晰的产权内涵。中央和地方政府及其下属机构往往凭借其拥有的部分所有权，为实现保障食物安全等政策目标，过多干预农业结构调整并实施近乎强制性的种植计划安排，而农地承包经营权人在与政府的博弈中又往往处于弱势群体的地位，这又会形成对农民土地承包经营权的蚕食和侵蚀。
3 结束语与对策建议
农村土地产权制度不仅限制了土地流转的范围，而且由于产权主体模糊、权利残缺等问题提高了土地流转的交易费用，构成了农村土地流转的共同障碍。因此，明确界定产权主体，完善产权制度，成为在外部条件不变情况下促进农村土地流转的首要举措。而农村土地产权的核心问题是农户承包权不稳定，不稳定承包权阻碍农户在土地上的长期投资，降低土地直接收益和土地资产价值，从而降低土地流转带来的收益。在不稳定的长期预期的情况下，农户对土地流转是不积极的。只有稳定承包权，逐步推广增人不增田，减人不减地的政策，弱化土地根据人口数量进行分配的机制，强化土地的资产功能，才能有效促进农村土地流转。因此，设立土地发展权，确立其在增值收益中的比例，将隐易合法化、规范化，消除地上物权对产权的歧视，才能化解土地收益分配中的矛盾。
参考文献
土地产权制度篇7
一、我国农村土地产权制度的变迁与现状
建国后，我国农村土地产权历经一系列变革，其过程大体可以分为3个阶段：
第一阶段，20世纪50年代初的土地改革。国家将没收地主的土地分给贫雇农，使农民结束了从地主手中佃租土地的旧产权制度，农民不再支付高达其土地产出的50%左右高额地租，有效地激励农民进行生产。
第二阶段，20世纪50年代中期开始的土地产权集体化阶段。通过推行初级社、高级社，一直到人民公社，逐步完成了土地产权集体化过程，建立了土地所有权和使用权高度集中的产权制度，土地不能出租和买卖。同时，农民的劳动成果归人民公社统一平均分配，既不利于土地资源的合理流动和优化配置，又不利于激励农民生产劳动。
第三阶段，20世纪80年代初实行家庭联产承包责任制，农户重新获得了土地的承包经营权和部分收益权。这种产权制度变革实现了农村集体土地所有权与经营权的分离，使得农民逐渐成为独立的财产主体和经济主体。
集体所有制为基础的家庭承包经营制度也是当前我国的农村土地产权制度的基本模式。农地所有权属于村集体所有，集体依法组织土地发包和对土地进行再调整。特定范围内的农民在保证国家和集体利益的前提下通过承包合同等形式按人口比例平均分配土地以获取承包地。国家对土地承包经营权进行严格的规定和控制。
二、家庭承包经营的产权制度缺陷
家庭联产承包责任制克服了以前管理过分集中和分配上的平均主义等弊端，使农户承包经营的积极性和集体统一经营的优越性都得以发挥。但随着农业产业化的发展，我国农业发展出现了新的问题：农业的规模化生产与农地细小化的家庭经营之间的矛盾越来越突出。这主要是由我国现有的农村家庭经营方式造成的，但归根结底是由土地经营的产权缺陷造成的。
（一）土地的产权主体不明确
我国《宪法》、《农业法》、《土地管理法》和《土地承包法》等法律中明文规定，我国农村土地归集体所有，但是对“集体”的概念界定不清。如在《宪法》中只简单规定农村土地为集体所有，而在《土地管理法》中土地归乡（镇）、村或村内农业集体经济组织所有，《土地承包法》则规定农民集体所有，这就难免造成集体所有权不明确，土地产权主体不清。
主体界定不清造成土地经营权分属于不同的利益主体，而其对土地是否合理使用都不需承担任何经济的和法律的责任，这将带来一系列问题。首先，农业生产周期长，产权界定不清更增加了农业生产的不确定性和非自然风险（非自然风险本文中是指政策、法规及其执行等非天气等自然因素带来的农业生产风险），不利于激励农民保护土地和进行远期投入。其次，产权界定不清，则无法清楚地界定侵权行为，也就无法杜绝农村土地承包经营中的机会主义行为。因而土地资源得不到充分利用和合理使用，由此造成土地资源的浪费和使用上的不经济。
（二）土地转让权缺失造成的丧失部分收益权
土地经营权的转让是土地产权的重要内容。随着经济体制改革的逐步深入，农村的劳动力、资金都可以进入市场中进行交换，而土地的经营权作为一种重要的生产要素，有进入市场的要求，但在现实中，土地经营权的转让中遇到很多阻碍。
首先是不能转让。我国《担保法》第37条规定，耕地、自留地等集体所有的土地使用权原则上不可抵押。
其次是不忍转让。土地是基本的生产资料，担负着生活保障、养老保障的重要职能。同时农业税的取消和一系列的惠农措施减少了农业生产的成本，使农民不忍放弃。
再次是无处可转。土地经营权转让不够制度化和规范化，普及面不广，使以土地转让获得收益的交易费用过高。无法转让已经导致部分耕地弃荒。
（三）不适应制度环境的变化
20世纪80年代，我国农村人口基本稳定，很少流动。根据户籍确定承包经营权有较明确的依据和标准。但市场经济的发展使要素流动性增强，农民进城务工潮使农村原有的户籍制度名存实亡，土地经营权的分配受到挑战。另外，家庭承包均分土地，造成土地条块分割、插花式分布。全国共有2.3亿多农户，种植业的平均规模为每户0.5公顷，而美国在200公顷以上，欧盟也在每户20公顷以上。这样的规模很难实现机械化、集约化生产，无法适应农业产业化的要求。
三、农村土地股份合作社的制度安排
随着市场经济和农业产业化的发展，农村土地家庭经营制度产权缺陷对农业发展的制约日益凸显出来，探索制度创新迫在眉睫。近年来在部分地区出现了农村土地股份合作社，这种既保持土地集体所有制不变，又不改变农民土地承包经营制度的前提下，按照股份制和合作制的基本原则，农民把土地承包经营权转化为股权，委托合作社经营，按照股份从土地经营收益中获得一定比例分配。
目前土地股份合作社主要有3种形式：一是单一以土地入股，入股土地原则上不作价，一般也称内股外租型改革；二是土地作价入股，参与经营开发；三是承包土地与社区集体资产统一入股或量化，实行股份化经营。
第一，将土地入股。重新测量集体和自愿加入合作社农户的土地并组织村民委员会或由专门的土地评估机构对土地进行估价，根据征地价格、承包年限、土地年纯收入等因素进行综合折算后将土地折股，分成一定数量的股份。
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第二，进行股权设置。农村土地股份合作社的股权一般分为集体股和个人股，其中个人股权包括基本股、承包权股和劳动贡献股。基本股在个人股中所占比例最低，是建立在户籍制度基础上的，以一定时间户籍存在为标准，采用“生不增、死不减”原则，固定若干年；承包股主要根据入社农户所承包的土地面积确定；劳动贡献股根据农户对合作社的贡献而定。
第三，构建土地经营机制。通过将土地的经营权作价入股，按照上述原则进行股权设置，由合作社统一规划、统一开发。这样，原来的按人口平均承包就变成了农户自愿承包、投包或交由专业企业或组织承包经营。
第四，设定利益分配方式和管理机构。股份合作社通常采取按劳分配与按股分红相结合的原则。按劳分配是指社员根据在合作社的劳动量获得工资收入，承包者在土地承包经营中获得收益；按股分红指在按劳分配、合作社集体提留之后，社员依据所持有股份的数量参与分红。在管理制度方面，土地股份合作社一般由股东大会或股
东代表大会根据一人一票制选举出合作社的决策机构——董事会和监督机构——监事会。
四、土地股份合作社的制度优势分析
第一，解决了家庭承包经营制度中产权界定不清的问题。土地合作社以股份制的形式将土地产权进行分解，将集体所有权、经营权、收益权进一步分开明确界定，将所有权归集体，收益权通过按股分红一部分归集体所有，一部分归农户所有，不同的利益主体都得到相应的收益。产权的清晰界定有利于确定农村土地经营主体在市场中的地位和土地经营的规范化。
第二，有利于土地经营的规模化、专业化。土地规模化经营有利于农业专业化分工和现代化机械耕作，这也是农业未来长期发展的趋势。我国农村土地的特点是肥沃程度分布不均、地块面积大小不一且在多数地区较为分散，因而导致机械化作业覆盖面小，农业规模化经营程度偏低，再加上土地经营权转让中的诸多问题，都制约了规模化经营。土地股份合作制在农户自愿的基础上，可以通过市场机制调整土地经营权的分配，在一定程度上克服行政调整机制的不足。土地由农业生产专业户承包经营，发挥其专业知识之长，有利于提高劳动生产率，同时符合生产专业化发展的方向。
第三，有利于规范土地经营权流转，减少交易费用。一方面，土地股份制合作社有利于规范土地经营权的流转。关于土地经营权流转没有专门法律规范，将流转纳入股份制合作社的操作范围中，则可依靠2006年12月颁布、2007年7月1日起实施的《农民专业合作社法》来规范。另一方面，有利于降低交易费用。交易费用主要包括达成契约的费用、执行契约的费用和签约后机会主义行为所带来的费用。在股份合作社中，土地经营权流转的责任和权力在合同中明确规定，土地承包户、土地的原承包户和农业企业都要受该合同以及合作社章程的约束。合作社的契约有利于降低由于合约条款规定不明确所造成的执行成本。同时，土地股份合作制使农户与土地的关系间接化，农户的承包权主要体现在对土地股权的占有而非实物土地，其收益体现在按股分红中，而合作社土地承包户的收益体现在生产经营的盈利中。双方通过合约有进行长期合作的可能，如有违约将面临对方的惩罚——终止交易。对未来长期合作所带来利益的预期将有效地减少缔约各方的签约后机会主义行为。
五、结束语
“世异则事异，事异则备变”，制度的创新和完善是一个过程（李怀，1999）。任何制度从形成之日起就处在不断创新、发展、完善的过程中。即使是一个最适合当时环境的制度，随着时间的推移，各种约束条件都会发生变化，制度如果不进行有针对性的调整，面临的就是走向终结。
随着我国农业生产力水平的提高，20世纪80年代初，我国确立的家庭承包经营制度已经不再适应农业产业化对农业经营规模化的要求，必须针对现实情况对我国农村土地产权制度进行创新。当然，土地股份合作社目前还只是处于在一些经济较发达地区和农业生产规模化较高的地区进行试点阶段，其制度设置尚不完善，同时还面临着法律法规和职能部门管理的缺位问题。这些都增加了土地股份合作社的组织成本，同时也增加了合作社运作中的机会主义风险，还有待进一步解决。但仍然不失为一种创新尝试，是对现有的农村土地产权制度的新发展。
参考文献
1、埃瑞克·菲吕博顿.新制度经济学[M].上海财经大学出版社，1998.
2、黄祖辉，傅夏仙.农地股份合作制:农地使用权流转中的制度创新[J].浙江社会科学，2001(9).
3、何杨，尹奇.农地产权制度改革的最佳选择[J].中国改革，2001(3).
土地产权制度篇8
Abstract: the property rights is the core of the rural land system problem, because our country did not fundamentally solve the problem of rural land property rights, ownership subject fause, access, stability, lack of autonomy, usufruct is divided, lack of exclusive sex, transfer of rights is not free, which caused the problem of "agriculture, rural areas and farmers" a series of problems. To solve the problems existing in the current rural land property rights system, the article puts forward that China's rural land property rights system reform should be diversified,The ultimate ownership of state land, farmers' land actual namely rural land private ownership, collective ownership of rural public domain. And to implement the reform of rural land property right pluralism, it must also give in to define the property rights of rural land property right main body of the corresponding power, land management system reform. Make the law in harmony with the rural land property rights system, establish a matching the other system or mechanism.
Key words: land; Reform; Property rights; System.
中图分类号：F062 文献标识码：A
一、中国农村土地产权制度引发的问题
产权问题是农村土地制度的核心问题，新中国农村土地产权制度经历了、农业合作化、、家庭联产承包责任制以及进一步稳定与完善土地承包关系等前后半个多世纪的历史变迁，时至今日，农村土地产权模糊状态还没有根本转变过来。国家赋予的农民长期而有保障的土地使用权，或曰物权性质的土地承包权，或曰法律规定的占有、使用、收益、处置、转让、抵押、继承等权利屡遭侵害，究其原因就是农村土地产权问题没有得到根本解决，表现为所有权主体虚置，使用权缺乏自主性、稳定性，收益权被分割，缺乏独享性，转让权不自由，并由此引发了困扰“三农”的诸多问题。
二、中国农村土地产权制度改革方向的考辨
针对农村土地产权制度存在的问题，学术界提出了大致五种改革思路和主张：（1）土地国有制；（2）土地集体所有制，包括按份共有制、股份合作制、强化承包权或承包权永久化、集体所有制下的自由式；（3）土地私有制，包括土地私有、自耕农所有制、有限私有制、农村土地家庭财产权或土地家庭所有制；（4）
两级或复合土地产权制，包括国有与集体所有制、集体与私人所有制、国家与个人所有制；（5）多级土地所有制。以上研究各有侧重，论述也似乎各有其理，但从解决现行农村土地产权制度存存的问题考虑，本文认为，必须明确两个层次的问题。
（一）第一个层次
必须弄清以下两个问题：
（1）农村土地产权到底归谁合理?从产权经济理论看，产权是一组权利，由法律明确界定，包括占有权、使用权、收益权、转让权。不同的产权安排会有不同的经济效率，而私有产权的效率是最高的，只要产权明确界定为私有，无论采取哪一种合约，在市场机制的作用下，都会实现资源配置的最优化。（2）产权归属清晰能否有效解决存在的问题?许多人认为，产权回归农民不可能解决因产权模糊而引发的一系列问题。我们不否认产权回归会产生问题，但相比土地国有或集体所有，产权回归农民至少有以下好处：其一，提高农业效率。
其二，减少政府干预。其三，保障农民利益。
（二）第二个层次
如果农村土地产权农民所有是一种理性回归，那么必然要理清学术界争论最为激烈的几个问题：
（1）产权回归是否会造成土地兼并，出现社会危机?许多人认为，农民一量有了私有权就会失去土地，就会发生土地兼并，出现社会危机。
（2）产权回归是否会导致农民失去保障?许多学者认为，农村土地私有化后农民将失去社会保障。其理由是，中国农村不具备土地私有化的基本条件，基国国情决定了在相当长的时期内，土地是农民最基本的生活保障，也是农民的就业保障和绝人多数农民的谋生手段；如果赋予农民土地私有权，贫困的农民面对孩子上大学、病人住院或家里有何人、喝酒时，别无选择，只有卖地，没有了土地，其生存会失去保障。
（3）产权回归是否会使规模经营难以进行?许多学者认为，中国没有条件以所谓的耕地私有化来形成规模经营，因为农村土地私有会使农民惜售心理增强从而阻碍土地的转让与集中，即使人部分收入来自非农产业，一些农民也宁可粗放经营甚至撂荒而不愿出让土地，造成农村土地小规模经营的凝固化，阻碍农业规模化的发展；即使规模经营，其追求规模扩张的具体过程必然是大农场击垮小农。
三、中国农村土地产权制度改革方向探究
笔者主张农村土地产权制度多元化改革，其一，国家土地的终极所有权，这是不以人的意志为转移的；其二，强调农民土地实际所有权即农村土地私有，
这是改革的核心部分，也是最具有实质意义的改革；其三，农村公共领地的集体所有权（主要包括公共的水塘、水库、山地、森林、墓地、祠堂、试验田等）
，这是出于对改革的路径依赖、村庄公共治理、基层公共服务的考虑。实施农村土地产权多元化改革的具体建议如下：
（一）明晰农村土地产权并赋予产权主体相应的权能。
明晰农村土地产权主体并确定产权主体对土地的权利、义务、利益和责任的限度，使产权主体行使相应的权力，承担相应的责任和义务。（1）国家土地终极所有者的权能。国家拥有土地的宏观调控权，通过决策、计划、指导、协调、审批、监控来规范农村土地的基本用途、土地流转及征地行为。（2）集体（乡、镇、村或村小组）享有对农村部分土地的所有权，按照国家法律、法规履行对自己产权领域的职责，对农村的土地由过去的产权土体和直接参与者转变为农民权力行使的维护者、监管者和公共服务的提供者。（3）农民个人或家庭对自己的土地拥有绝对所有权。
（二）转变政府职能与干部政绩观，进行土地管理体制改革。
约束地方政府的行为，改变农民绝对弱势地位，必须在明确农村土地产权的基础上进行土地管理体制改革，把土地资源市场化作为土地制度改革的基本方向，
合理划分中央与地方政府的权力，实施中央到地方垂直管理，国家对土地履行规划、管理、调控和监督职责；转变地方政府职能，使地方政府从上地交易中退出，
把精力主要放在上地规划的制定和执行上，充当纯粹的服务者、监管者和仲裁者；创新政府官员的考评机制，转变政府政绩观。只有这样，政府职能才不至于缺位、越位、错位，才能有效摆正领导干部的政绩观，维护农民的切身利益。
土地产权制度篇9
前段时间，人民日报微信公众号再次确认房屋所有权的永久性。 但是根据我国《宪法》第十条，土地所有权属于国家和集体，个人仅享有一定期限的土地使用权。房屋所有权与土地所有权归属不同，房屋所有权与土地使用权年限不同，在特定情况下，必然存在一定紧张关系。如何处理好房屋所有权、土地使用权、土地所有权之间的相互关系，对维护公民合法权益，保障国家利益，维护社会和谐具有重要意义。
一、我国房屋产权概述
（一）房屋产权概念
房屋产权是指，房产的所有者按照国家法律规定所享有的权利，也就是房屋各项权益的总和，即房屋所有者对该房屋财产的占有、使用、收益和处分的权利。我国房屋产权主要由房屋所有权和土地使用权两部分组成。
房屋所有权作为物权中的所有权，是私有财产权的一种，依法受到法律保护。此外，房屋所有权也不存在年限规定，其永久属于房屋所有权人。土地使用权是土地所有权的衍生权利。《宪法》第十条规定我国土地所有权属于国家和集体。土地使用权是国家和集体基于土地所有权，向相关的自然人、法人和其他组织出让的土地使用权利。根据不同的土地使用用途，土地使用权的年限也不同，一般情况下，民用住宅建筑权属年限为70年，商用房屋建筑权属年限为40年。
（二）房屋产权内在矛盾
房屋产权的两大组成部分，房屋所有权与土地使用权之间存在一定的紧张关系。
其一，权利属性不同。房屋所有权属于民事法律关系中的财产权，是私权；土地使用权作为土地所有权的衍生权利，其属性也不能简单视作私权。
其二，时间限定不同。房屋所有权具有恒久性，房屋所有权作为私人财产权，应当永久有效；房屋使用权则具有期限限定。
其三，房屋与土地之间的分界线，法律未明文规定。虽然房屋与土地所有权相互独立，但是，在物理上二者相互联结。
二、当前土地制度下的房屋产权问题
《宪法》第十条规定我国当前的土地制度，对土地所有权、使用权等均作出详细规定。在房屋所有权与土地所有权不一致的制度架构下，房屋产权存在一系列问题尚待解决。
（一）土地所有权公有化之问题
第一，土地所有权公有化、国有化，是公权力向私权扩张的重要表现。首先，所有权作为民法物权体系的重要基石之一，其本质属性应当属于私权。但是不论是《宪法》、《土地管理法》还是《物权法》，都将土地所有权列为例外规定。其次，土地作为重要的生产资料，其所有权分配是社会资源分配的重要环节。社会财富是一定的，国家和集体占有土地这一绝对优势资源，私人主体的权益将受到限制。再次，私人主体仅享有土地使用权，且该权利受到大量限制。因此，土地所有权归属于国家和集体，是将私权利公权化，是对国家公权力的扩张。
第二，土地所有权的所有者缺位，经济利益旁落。国家与集体都是抽象概念，无法具象为某一组织、机构或个人，因此，国家和集体无法直接行使土地所有权。《土地管理法》第二条第二款规定，“全民所有，即国家所有土地的所有权有国务院代表国家行使”；第十条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。土地带来的经济利益非常可观，是各省经济发展的重要支柱。2015年前三个季度GDP，房地产投资占海南省的46.42%，即使是江苏上海等发达地区，所占比例也高达12～13%。国有土地所有权为全民所有，亦即国有土地的收益应当由全民共享。但是由于缺乏统一规范，全民所有之账户体系未建立，国有土地的收益主要由各地方政府支配管理。即在国有土地所有权人缺位的情况下，实则由代管人取代国有土地所有权人对国有土地行使各项权能。同理，关于集体土地所有权，也存在主体缺位的情况。
（二）土地使用权到期或依法征收后，房屋产权如何保障问题
房屋产权包括房屋所有权与土地使用权，二者缺一不可。《宪法》第十条第四款明确规定土地使用权可以依法转让。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》第十二条规定：“土地使用权出让最高年限按下例用途确定：居住用地70年。工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业旅游、娱乐用地40年；综合或其他用地50年。”土地使用权的有期限性与不稳定性，和房屋所有权的永久性之间存在一定矛盾。
第一种情形，土地使用权到期。应对该种情况，可以采取依法续期等方法延续土地使用权，使得房屋所有权与土地使用权归属一致。
第二种情形是土地使用权被依法征收。《宪法》第十条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”即法律规定补偿机制，弥补房屋产权人因征收征用所遭受的损失。但是，对于土地征收与征用的决定，公民只能接受而缺乏异议机制，不少公民通过自杀、冲撞政府等不合理、不合法的行为表达不满。
三、如何化解当前土地制度下的房屋产权问题
对于如何化解我国房屋产权存在的一系列问题，目前主要有两种模式，一种是改革土地公有制，另一种则是在维持当前土地制度不变的前提下，针对各个问题所做的适当调整。
（一）模式一：改革现有土地制度
在该种模式下，主要存在两种观点。
第一种观点是实行土地私有化，即将土地所有权与房屋所有权统一归属于房屋产权人。该观点可行性较低。首先，土地制度改革涉及范围广。其次，土地制度改革公平分配难。再次，土地制度改革阻力大。由此可见，改革土地制度可行性不高，况且在当前社会背景下，改革的必要条件尚不具备，该观点不宜采用。
第二种观点是通过强化土地使用权制度，虚化土地所有权制度，间接变更现有土地制度。这是借鉴英国的土地制度，英国采用绝对自由继承地产制度，“fee simple absolute in possession”，意为土地保有权人可以无限制的保有土地，并自由的行使使用权、处分权、收益权等权能。这种制度通过虚化土地所有权，强化土地保有权人各项权益，实现土地权利的稳定化、个人化和自由化。第一，放宽甚至取消土地使用权年限。有利于平衡房屋所有权永恒性与土地使用权有限性之间的差距。第二，构建土地使用权人对土地占有、使用、收益、处分等权利运行机制。由土地使用权人行使对土地的相关权能，促进土地自由交易，充分发挥土地潜在价值，实现藏富于民。同时，房屋产权人直接参与土地自由交易，更有利于保障其合法权益。
（二）模式二：保留现有制度框架
第一，建立土地收益共享机制，保障土地所有权人实际权益。创设统一土地收益账户统筹管理土地收益，建立透明公开的土地收益管理制度，真正实现土地所有权人的合法权益。首先，设立统一土地收益账户，统一管理地方各类土地净收益。其次，建立土地收益管理信息公开制度。最后，建立巨额支出听证制度。
第二，逐步统一土地所有权制度，统筹城乡土地规划。统一土地所有权制度，亦即取消集体土地所有权，实现集体土地国有化。首先，取消集体土地所有制，统一并入国有土地所有制，有利于真正实现人民。其次，根据实际用途进行土地分类管理。工业用地、农业用地以及建设用地等应当严格区分，分类管理。
第三，加强立法、司法、执法工作，落实房屋征收征用以及补偿机制。土地征收征用以及补偿问题的解决，是房屋产权面临的一大难题。对于该问题的法律解决途径，应当综合立法、司法、执法多个领域，寻求合理有效的对策。首先，在立法层面，应当进一步加强立法工作。其次，在司法层面，应当公正审判，依法裁决。最后，在执法层面，应当依法行政，文明执法。
土地产权制度篇10
自1978年秋起，土地家庭联产承包责任制经历了农民自发到国家逐步承认的过程，最终在1984年基本完成在全国范围内的推行。家庭联产承包制虽然没有改变土地的所有权性质，但在土地的使用权方面却发生了实质性的变化。农产通过承包方式获得了独立经营集体土地的权力，他们虽然没有土地所有权，但拥有土地产出的大部分劳动产品的所有权；在农业生产领域中，农户成为独立的和完整的经济核算单位，他们获得了对自己劳动力的支配权，激发了农民的生产积极性，农业产量迅速上升，农民收入大幅度提高，1997年农村居民家庭人均纯收入为2090元，比1978年增加14倍，数百万农产在80年代摆脱了贫困。
土地承包经营使农用土地实现了“两权分离”，土地的所有权和承包经营权可以分别归属于集体和农民两个不同的主体，使原来“一切土地权利归集体”的“单一产权”体制，转变为集体拥有土地所有权，农户享有土地承包经营权的“二元产权”体制。这种体制使农民对土地有了的强烈归属感，激起了农民长久利用、集约利用土地的积极性。由于可以明确预知和享受自己承包土地上的劳动产品，农民付出的劳动就与劳动报酬直接对应起来，充分体现了“多劳多得”的按劳分配原则，使农民在土地上生产的热情空前提高。
回顾历史，我们可以清楚地看到，无论什么时期，土地制度的调整都会对整个农业生产带来巨大的影响，土地制度究竟是阻碍还是推动农业的发展，关键在于它是否适应农业生产力水平和农业这一产业的特点。
二.当前土地制度面临的窘境
土地承包经营使农用土地制度在原有的基础上得到有效的改革和平稳的调整，土地制度是继承和发展性的。将承包经营权细化给农产，初步实现了土地权利、义务的统一，既维护土地集体所有制的基本框架，又使制度有了新的内容和发展。同时，采取承包的生产经营方式也和农民习惯的农耕劳作方式有效衔接，得到农民和社会各界拥护，新旧体制的转换平稳进行，制度改革所支付的社会成本很低，改革带来的效益非常显著，改善了农民的经济状况和生活水平，促进了农村经济的发展和社会的稳定。
然而，由于客观历史条件的限制，土地承包经营引起的农用土地制度改革是在缺乏成熟理论准备与系统的政策设计的情况下进行的，家庭联产承包责任制只着重对农业生产经营方式进行了调整，不可能深入地涉及农用土地产权制度的改革问题，因此与城镇的国有土地使用制度改革相比，农用土地产权制度的改革是不规范、不系统、不彻底的。随着社会主义市场经济的发展，这种制度的弊端逐渐显现了出来，并严重影响着农村生产力的发展和城乡经济结构的调整。具体表现在：近几年来，我国粮食总产值不断下降；农民收入自97年开始持续4年增幅下降；在我国土地资源极其紧张的状况下，农民弃耕、薄耕和抛荒现象严重；农民的从事农业生产的积极性下降，强壮劳动力外出打工，只留下所谓的“三八六零”部队进行耕作，劳动效率低下。
这些问题的日益严重，标志着现有的家庭联产承包的土地产权形式已经走到了一个瓶颈，在其调动农产积极性的作用得到充分发挥之后，它所蕴含的深层矛盾也逐渐显现出来了。
1.土地产权极为模糊、产权界定严重不清
我国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中，都有明确的规定，但是“集体”的定义则极为含糊。《土地管理法》中规定，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理，已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有，村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农业集体所有。”但究竟谁是集体的真正代表？有多种提法不说，概念也极不明确，造成对权利主体的认定带来很大困难。谁都有权利变成谁都无法有效行使权利，往往行政上的组织如村委会等运用其行政权力来干预和行使所有权。
2.农民的土地承包权不稳定，大大挫伤了农民承包土地和进行投入的积极性
为了显示机会均等，遵循人地均分原则，每隔一段时间就对集体成员承包的土地作一次强制性的调整，从而使作为土地所有者的集体无论是人员数量上还是构成上都具有相当大的不稳定性。虽然中央说土地承包15年不变，更规定延包土地可30年不变，但在农村，普遍3—5年调整一次，甚全有的村年年有调整。据调查，从1978以来，农民承包的土地已经平均调整3.01次，至少有超过60％的村庄和农户经历过土地调整。如此频繁的变动使承包者的预期大大降低，并且即使允许转包土地，也受到“只允许农户将无力耕种的土地在经集体同意并不能擅自改变承包合同的前提下自找对象、协商承包”的限制：同时国家对种植面积、种植品种等都加以限制，给农产与集体之间的土地承包关系带来较强的干扰。这样的土地制度显然不能为农产提供长期而稳定的预期，势必导致农产土地利用行为上的短期化，特别是在土地改良的问题上，农户对土地投资缺乏激励，相反会选择过度利用土地导致土地肥力下降，因为这种掠夺式经营方式的成本由于时滞因素将由下一任承包者而不是自己承担。
3.现行土地制度的法律基础薄弱
前面已经提到过，现行法律中涉及土地制度的条款都相对笼统，在具体实施过程中存在种种问题。特别是当农户在土地承包经营过程中遇到侵权行为时，没有有效的法律武器，失去了法律保障，再加上农民往往较为分散且文化水平不高，使农户处于谈判上的弱势地位，无法依法争取到自己的合法权利。
4.土地流转制度存在缺陷
由于承包权作为农民的使用权是不完整的，农民没有被赋予转包、租赁、抵押、转让其他土地权利，使土地使用权流转的市场中介和金融支持无法形成。尽管按农户均分的小块土地，适应了现有农村生产力的需要，但因土地在产权上是凝固的，难以满足适度规模经营中归并土地的要求，生产力无法重新配置，使农业经济结构的调整处于要么重新调整土地承包关系，要么放弃规模经营的尴尬局面，土地的资源配置效率低下。
三.理论探索：国有还是私有？一种新尝试
由于模糊的集体所有制带来的弊端，理论界早就开始探讨更为合理的土地所有制，国有还是私有成为学者们争论的焦点。
赞成土地国有化的主要理由有：实行农村土地国有化，有利于国土综合整治，有利于土地管理；障碍小，成本低；有城市土地国家所有、企业经营的成功经验等。
而赞成私有化的则认为：私有化的产权体系以及保护私有权益的法律体系有助于建立起完全竞争的市场体系。
我认为，土地私有并不是解决目前问题的良方。从保加利亚、捷克、匈牙利和斯洛伐克等国家农业私有产权改革的经验来看，私有化在改革初期造成很大的混乱。私有产权给予个人关于财产自由使用、让渡和获取收益的权利，无疑会给微观主体带来激励。但由于私有化后，完善的市场服务体系没有建立起来，农民难以得到信贷和适合家庭农场耕种的机器，同时国家取消了对农业的多方面支持和补贴，致使投入品价格攀升、农业利润下降。在我国，私有化同样会带来这些问题。更何况我国还有自身的特殊情况：
首先，从历史上来看，我国从未实现过真正意义上的农民土地私有制。所谓“普天之下，莫非王土”，所有的土地都处于以封建君主和官僚为核心的中央集权体系的控制之下，即使是自耕农自由买卖土地也受到很多限制。因此农民并没有很强的土地私有的要求，他们要求的是土地经营自。
其次，在缺乏分工、自给自足的自然经济中，由于技术水平不高，交易效率低，个人激励是生产力的决定因素，土地私有将最有利于农业生产发展，而目前我国农业已基本脱离自然经济状态。
从我国的国情来看，我国实行的是社会主义制度，进行土地私有将会引起剧烈的社会震荡，冒较高的政治风险，进而不可避免地增加土地制度创新过程中的阻力，减少制度创新的绩效。
因此，私有化是不能适应我国农业土地现状的。但是，单纯的国有化将农民完全剥离土地，更会打击农民的积极性。那么，是否可以在我国尝试构建“三权分离式”的新型农用土地产权体系呢？
（一）国家土地所有权：国家土地所有权为农用土地产权体系中最高层次的产权形态。
（二）承包土地使用权：承包土地使用权是集体土地所有权下的一个完整、独立的土地产权形态。
（三）土地耕作经营权：土地耕作经营权是在承包土地使用权上附设的一种他项权利。承包土地使用权人可将其土地耕作经营权单独以转包、分包、出租等方式流转经营，经营期可根据经营的需要由承包或租赁双方自行商定。
国家拥有农用土地的终极所有权，仿照城市土地所有权的模式，从宏观上起到调控和综合治理的作用。作为所有权者，国家收取合理的租金代替公粮以推动农业的市场化进程，以迎合WTO竞争环境的到来。
由于从物权的角度对承包土地使用权给予了准确界定，赋予农民的土地就可从土地产权的角度给予可靠保障，其权利义务一经政府土地部门登记，承包经济关系的各种调整就不会从根本上影响农民与土地关系，今后就可以做到无论承包关系怎么变化，土地权利义务不变：不管生产任务怎么调整，农民都拥有长期而稳定的土地使用权。
在这种体系中明确区分了承包土地使用权和土地耕作经营权。农民可把承包土地使用权当作一种财产权留在手中，保障自己最基本的土地权益，同时可将土地耕作经营权按经营的需要转包、出租给其他的农业生产者，获取土地经营收益。承包土地使用权和土地耕作经营权分开，解决了既要把土地稳定在农户，又要扩大土地经营规模的难题，土地在耕作经营层次充分流转，可满足不同规模的集约化、产业化以及市场化的经营要求，由于土地耕作经营权可迅速向种田能手集中，增加农地经营的面积规模，从根本上提高农业劳动生产率，促进农村生产力更快的发展。
土地耕作经营权可自主流转，使农民有了更多的“离土”机会与择业自由，而承包土地使用权暂不允许转让，土地最终仍留在承包农民手里，流转的将只是短期的耕作经营权，防止了因土地长期转让而造成土地兼并，大量无地农民流入城市，造成社会不安定的危险倾向。由于每个农民都能平等地享有集体土地的所有权益，农户又有了一份可资经营的土地，农村剩余劳动力在从事非农产业或向城市转移时，土地就能发挥可靠的社会保障作用。
尤其重要的一点是，这三种权利都必须在法律中作出明确、清晰的规定，确保权利义务得以实现。
四.以农产家庭为基本对象是这一体系具体实施的基本要求
土地产权制度篇11
中原经济区建设的重要任务之一就是统筹城乡发展、破除城乡二元分割。要统筹城乡发展、破除城乡二元分割，关键环节在于农村产权制度改革。改革农村产权制度，必然要求对农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权及房屋所有权进行确认登记，而其核心就是土地权。没有土地权的确认，其他如林权、水利设施权的确认就是一句空话。因此，农村集体土地产权制度改革是整个农村产权制度改革的核心，也是农村产权制度改革最直接和最重要的基础性工作。它将为深化农村改革、促进各种生产要素自由流动、全面深入推进城乡一体化发展提供强大的动力，为解放农村生产力、建立农村市场经济体系发挥重要的推动作用。
农村集体土地产权制度改革的内容以及意义
农村土地产权制度改革就是要以“还权赋能”为核心，使所有权更加明晰。同时要放活经营权和保障收益权，并要落实处置权，从而构建一个具有归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅特点的现代农村产权体系，促进农村资产资源权属更加明晰化，实现产权要素资本化和配置机制的市场化以及管理监督的规范化，为农业经济加快发展进一步提供制度上的保障。
对农村集体土地所有权进行改革，就是要完成农村集体土地所有权确权的登记以及发证工作。根据所有集体成员集体决策、按份共有的基本原则，努力探索并建立集体成员和集体经济组织一起共同管理集体所有土地的体制和机制，处理好集体成员和集体经济组织之间所存在的权责关系。对于国家所征收的集体所有土地，全面落实社会保障、就业等配套政策并实现足额兑现的征地补偿。按照一定的比例把土地用途转变后所得增值收益返还给集体经济组织。
农村产权制度改革的成功实施，可为推动当地优势特色产业发展提供资金和人力资源支持，将有力推动第三产业和特色农业的快速发展。农村产权制度改革将依法确立农村土地的所有权和使用权，农村集体经济组织和农民个人也将依法取得土地所有权证书和土地使用权证书。
在此背景下，首先，当地村民可以通过搭建土地流转平台，向金融机构或社会融资，为特色农业发展提供动力；其次，可以以土地作价入股、委托他人经营的形式，使农民转化为农业工人，或者跳出土地，从事二三产业；再次，对土地的使用权进行转让，从而加快土地流转的速度，促进土地向规模经营集中。我们要充分发挥农村产权制度改革带来的有利条件，依托特色优势产业，着力打造生态农业旅游观光基地，带动以农家乐为主导的第三产业的快速发展；最后，探索完善农村基层治理制度，为农村经济社会发展提供组织保障。农村产权制度改革必将促使农村社会深刻变革，促进农村基层民主政治进程。
河南省农村集体土地产权制度改革的现状
为了贯彻落实十七届三中全会精神和《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，河南省国土资源厅于2011年6月10日颁发了豫国土资发66号文件。文件规定为加快推进我省农村土地确权登记发证工作，要求2012年底完成农村集体土地所有权证确权登记，并发放到每个具有所有权的农民集体经济组织的工作。河南省政府于2011年10月9号颁发豫政77号文件，批转省国土资源厅、财政厅、农业厅制定的《关于加快推进全省农村集体土地确权登记发证工作的意见》，有关所辖区域内农村集体土地确权登记发证工作于2012年上半年开始筹备，2012年9月30号前开始，2015年12月31日基本完成。
河南全省各地市认真贯彻文件精神，于2011年12月份开展了集体土地所有权、农村集体建设用地所有权和农村土地使用权的登记发放工作。据笔者走访各个地区管理部门调研的情况，截止到2012年7月份，各地市陆续开展了辖区内的农村土地情况（包括地形、地界、辖区面积，下辖多少个行政乡镇、行政村、村名小组、人口、农户）的重新调查和确认；成立了专项领导小组负责农村集体土地确权登记和发证；确定了农村土地产权改革的试点范围；提出了信息管理办法；制定本区域《农牧村集体土地确权登记发证工作实施方案》；审查并已经开始着手招标确认地籍测绘作业单位。截止到12年12月31日，洛阳、南阳、周口、信阳、新乡地区的95%的主管部门都已经完成了招标的前期准备工作，正在与有关部门汇合，确定地籍测绘作业单位。而其他地区的部门由于资金和前期准备活动的不足，还未进入到此项环节。
各地市农村集体用地确权登记工作正积极稳妥的开展，但进度却不均衡，差异也比较大，就电话和实地调研成果来看，其中信阳市进展最快，做得最好。信阳市作为河南省农村改革发展综合实验区，经过三年多的农村实验改革实践，在集体土地确权登记发证工作方面取得阶段性成果。截止到2012年7月份，信阳市农村集体建设用地使用权确权面积137.7万亩，确权颁证率90%；农村土地承包经营权已累计确权面积647.3万亩，确权颁证率95%；房权确权已全面展开，确权户数66.64万亩，确权率91%；集体林改确权的面积为906.8万亩，确权率高达99%；农村水域滩涂养殖的确权面积为57.81万亩，确权颁证率为64%。
河南省农村集体土地产权制度改革面临的困境
当前河南全省农村集体土地确权登记发证工作开局良好，取得了一定的成效，但是仍存在经费落实不到位、宣传力度不够、地籍信息确认困难、法律层面支撑缺位、应急机制尚未建立等突出问题，致使该项工作在一些地方进展缓慢、甚至搁浅。
地界界限不清、历史遗留问题较多、边界权属争议相当普遍。完整的地籍信息是农村土地产权改革的基础，它包括权属调查、地籍测量、土地登记、地籍档案管理、地籍信息系统建设等工作内容，涉及到登记信息技术程序问题。一些地方的农村土地产权改革进行到地界测量的环节时，有40%左右的村委会之间因历史遗留问题造成地界界限不清，无法标定土地权属界址点、线，因此也就无法为地基测量提供测绘依据。有些牧业乡，混牧现象严重，历史上没有形成固定的行政区域界限，这种情况还包括一些山区和林区。边界权属争议问题的存在容易引发新的矛盾纷争，影响社会稳定，产权改革工作不敢大胆冒进，出现了工作搁浅。
管理层面的地块面积争议问题。管理层面的地块面积争议问题通常指的是实际面积要大于出现在承包合同和权证上的面积，问题的实际表现则是实际面积和农户承包证书上的地块并不一致，也就是“证地不符”。形成这个问题的原因主要有以下几个方面：
第一，在承包的面积和农业税费进行挂钩时期，群众干部们普遍认为要缩小经营权证和承包合同上的面积，从而尽可能地减轻负担。
第二，一些农户在对集体荒地私自进行开垦后，特别是在部分山区，不主动上报开垦出的土地，管理部门没有及时发现并查处，也没有确权发证。
第三，只是为了应付检查，盲目与农民突击签订承包合同、并发放经营权证书，但合同和证书却往往存在与实际承包土地不符的现象。
第四，在实施退耕还林政策以后，有些地方发放林权证与土地承包经营权互补衔接，“一地两证”现象比较普遍。
第五，在土地被征用后，没有及时对承包合同和权证进行收回和变更，因而出现有证无地或者有地无证的情况。
法律层面缺乏相应的支撑。自从国家开展农村产权制度改革之后，国家和省政府都为开展农村集体土地确权登记发证工作下发了红头文件，还包括了各个地方政府和相关管理部门下发的有关通知和指导意见，但在确权的效力、地籍调查工作的监管等问题上却没有相应的法律法规支持，无章可循。产权明晰、证照齐全、无法律上的争议是确权阶段的工作目标。确保确权工作的依法有序进行和确权结果的合法有效是农村产权制度改革的重要内容。但在实际操作中，没有有效的法律来确保测量结果的效力及实测面积与台帐面积的效力，试图利用土地登记发证机会将违法用地合法化的现象时有出现。
农村产权制度改革宣传力度不够。很多基层的农民群众观念陈旧，顾虑多，担心改革后自身的利益受到损害；而有些基层的工作人员，对农村土地产权改革工作的重要性认识不够，认为只是农户们自己的事情，工作热情不高，支持、引导、服务不够，对改革政策解读不到位，无法解答农户的疑问。
农村产权制度改革工作经费缺乏，经费不到位，后续工作难以开展。依据中共河南省委、河南省人民政府《关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的实施意见》精神，农村集体土地确权登记发证有关工作经费应足额纳入本级财政预算。各级政府在“十二五”期间由于改革项目多，财政十分困难，全面落实经费有很大的难度。现在有较多的地方政府没有将计划中的“三权”发证资金落实到国土资源部门。如河南省的西北地区，根据《河南省农村集体土地确权登记发证测绘工作单位资质管理暂行办法》规定，对“三权”确权工作测绘作业单位进行招标。2012年5月此地区县市区已经完成招标，并与作业单位进行了工作协商，到7月份，测绘工作单位已经到位，准备前期工作，但是由于经费不到位，工作已经全面停止。
针对地界权属争议，缺乏应急机制。在河南省大部分地区，由于存在农村地界不明显等历史遗留问题，匆忙开展产权确权颁证工作，使农民感到权益受到损害，往往会发生，各级政府却没有针对这种情况建立相应的应急机制。
对河南省农村产权制度改革现状的政策性建议
针对上述河南省在产权确认工作中出现的问题，结合调研结果，对我省农村产权制度改革提出以下几点建议：
勘查地界界限、解决历史遗留问题、消除边界权属争议。在开展土地确权、颁证工作中，首先要对村（镇）之间的地界界限进行调查摸底，通过召开村委会议、村民会议等方式把情况摸清楚，凡是村、镇存在土地边界权属不清、有争议的历史遗留问题，要成立协调工作小组，对边界争议通过协调、协商、重新勘察等方式予以解决。
在勘查地界界限、解决历史遗留问题工作开展过程中， 要遵循尊重历史，本着让村民满意的基本原则，采取干部群众参与协商，信息公告公开的方式，防止因走过程、工作方法粗暴等行为引发新的矛盾出现和社会不稳定事件。地界问题解决之后，方能进入产权改革程序，开展土地确权、颁证工作。
建立农村产权制度地方法规，规范改革工作。农村产权制度改革的过程中，有很多的历史及现实问题需要解决，法律法规是推进工作的基本准则。对企图通过非正常上访满足其不合理要求，以及在三权确认工作推进中散布谣言、编造虚假消息、带头组织违法聚集活动甚至围堵国家机关的，必须依法予以打击。要严格执行产权制度改革政策，减少政策执行的随意性，提高政府部门的公信力。
在实践过程中政府仍需建立健全法律法规，主要包括：确定各产权主体的权利、义务关系，规范其土地使用、流转和补偿等行为，界定土地管理部门的权限、义务及行政行为，严禁利用土地登记发证机会将违法用地合法化；针对《农村土地承包法》表述过于宽泛、缺乏实施条例等问题，出台河南省的补充条例；制定针对河南省省情的土地抵押贷款法规，农民提供法律服务，建立农民土地权益遭受侵害的法律服务机制。
加大宣传力度，提高村民、产权改革工作人员的认识。全面组织和开展对农村产权制度改革的宣传和发动工作，让广大群众干部全面认识到对农村产权制度进行改革的重要性及必要性，确保做到使农村产权制度改革政策的宣传家喻户晓，宣传到每个乡镇、每个村组以及农户。帮助广大群众干部了解农村产权制度改革的主要内容、总体要求以及相应的配套政策，要积极争取广大群众对改革的理解和支持、要争取让广大群众做到对政策的真心拥护，从而广泛参与到制度改革工作中。
足额预算，确保改革工作经费的投入。根据中共河南省委、河南省人民政府《关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》的精神，农村集体土地确权登记发证有关工作经费要足额纳入本级财政预算。省内各级财政、国土资源部门要加强农村集体土地确权登记发证专项资金使用的监督检查，确保农村集体土地确权登记发证专项基金专款专用。省内各级政府要克服“十二五”期间实施项目多、财政资金紧张、全面落实经费难度大等困难，要确保将经费足额纳入财政预算，并及时拨付国土资源等相关部门，保障该项工作的顺利开展。
完善农村集体土地产权制度改革的配套措施。作为一项综合性的系统工程，农村土地产权制度的改革需要一定的配套措施保障才能实现。第一，在对土地产权制度的推进工作中，创立对耕地的有效保护机制。通过对耕地实施分级保护，从而加强对保有耕地的管理和利用规划，并采用设立耕地保护基金的方式建立对耕地的保护补偿机制。
第二，依据现有农村产权的类型以及相关法律规定，建立并逐步完善农村产权交易平台。明确产权交易平台管理的部门归属、服务流程、服务区域。可以在一个交易平台上办理产权的流转整合，例如成立一个综合性的农村产权流转服务中心等措施。这方面可以借鉴四川成都的中国首个农村产权交易所的成立经验。
第三，为促进农村土地的资本化，要积极建设农村的金融体系，加快农村金融制度的改革步伐。
土地产权制度篇12
自1978年秋起，土地家庭联产承包责任制经历了农民自发到国家逐步承认的过程，最终在1984年基本完成在全国范围内的推行。家庭联产承包制虽然没有改变土地的所有权性质，但在土地的使用权方面却发生了实质性的变化。农产通过承包方式获得了独立经营集体土地的权力，他们虽然没有土地所有权，但拥有土地产出的大部分劳动产品的所有权；在农业生产领域中，农户成为独立的和完整的经济核算单位，他们获得了对自己劳动力的支配权，激发了农民的生产积极性，农业产量迅速上升，农民收入大幅度提高，1997年农村居民家庭人均纯收入为2090元，比1978年增加14倍，数百万农产在80年代摆脱了贫困。
土地承包经营使农用土地实现了“两权分离”，土地的所有权和承包经营权可以分别归属于集体和农民两个不同的主体，使原来“一切土地权利归集体”的“单一产权”体制，转变为集体拥有土地所有权，农户享有土地承包经营权的“二元产权”体制。这种体制使农民对土地有了的强烈归属感，激起了农民长久利用、集约利用土地的积极性。由于可以明确预知和享受自己承包土地上的劳动产品，农民付出的劳动就与劳动报酬直接对应起来，充分体现了“多劳多得”的按劳分配原则，使农民在土地上生产的热情空前提高。
回顾历史，我们可以清楚地看到，无论什么时期，土地制度的调整都会对整个农业生产带来巨大的影响，土地制度究竟是阻碍还是推动农业的发展，关键在于它是否适应农业生产力水平和农业这一产业的特点。
二.当前土地制度面临的窘境
土地承包经营使农用土地制度在原有的基础上得到有效的改革和平稳的调整，土地制度是继承和发展性的。将承包经营权细化给农产，初步实现了土地权利、义务的统一，既维护土地集体所有制的基本框架，又使制度有了新的内容和发展。同时，采取承包的生产经营方式也和农民习惯的农耕劳作方式有效衔接，得到农民和社会各界拥护，新旧体制的转换平稳进行，制度改革所支付的社会成本很低，改革带来的效益非常显著，改善了农民的经济状况和生活水平，促进了农村经济的发展和社会的稳定。
然而，由于客观历史条件的限制，土地承包经营引起的农用土地制度改革是在缺乏成熟理论准备与系统的政策设计的情况下进行的，家庭联产承包责任制只着重对农业生产经营方式进行了调整，不可能深入地涉及农用土地产权制度的改革问题，因此与城镇的国有土地使用制度改革相比，农用土地产权制度的改革是不规范、不系统、不彻底的。随着社会主义市场经济的发展，这种制度的弊端逐渐显现了出来，并严重影响着农村生产力的发展和城乡经济结构的调整。具体表现在：近几年来，我国粮食总产值不断下降；农民收入自97年开始持续4年增幅下降；在我国土地资源极其紧张的状况下，农民弃耕、薄耕和抛荒现象严重；农民的从事农业生产的积极性下降，强壮劳动力外出打工，只留下所谓的“三八六零”部队进行耕作，劳动效率低下。
这些问题的日益严重，标志着现有的家庭联产承包的土地产权形式已经走到了一个瓶颈，在其调动农产积极性的作用得到充分发挥之后，它所蕴含的深层矛盾也逐渐显现出来了。
1.土地产权极为模糊、产权界定严重不清
我国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中，都有明确的规定，但是“集体”的定义则极为含糊。《土地管理法》中规定，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理，已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有，村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农业集体所有。”但究竟谁是集体的真正代表？有多种提法不说，概念也极不明确，造成对权利主体的认定带来很大困难。谁都有权利变成谁都无法有效行使权利，往往行政上的组织如村委会等运用其行政权力来干预和行使所有权。
2.农民的土地承包权不稳定，大大挫伤了农民承包土地和进行投入的积极性
为了显示机会均等，遵循人地均分原则，每隔一段时间就对集体成员承包的土地作一次强制性的调整，从而使作为土地所有者的集体无论是人员数量上还是构成上都具有相当大的不稳定性。虽然中央说土地承包15年不变，更规定延包土地可30年不变，但在农村，普遍3—5年调整一次，甚全有的村年年有调整。据调查，从1978以来，农民承包的土地已经平均调整3.01次，至少有超过60％的村庄和农户经历过土地调整。如此频繁的变动使承包者的预期大大降低，并且即使允许转包土地，也受到“只允许农户将无力耕种的土地在经集体同意并不能擅自改变承包合同的前提下自找对象、协商承包”的限制：同时国家对种植面积、种植品种等都加以限制，给农产与集体之间的土地承包关系带来较强的干扰。这样的土地制度显然不能为农产提供长期而稳定的预期，势必导致农产土地利用行为上的短期化，特别是在土地改良的问题上，农户对土地投资缺乏激励，相反会选择过度利用土地导致土地肥力下降，因为这种掠夺式经营方式的成本由于时滞因素将由下一任承包者而不是自己承担。
3.现行土地制度的法律基础薄弱
前面已经提到过，现行法律中涉及土地制度的条款都相对笼统，在具体实施过程中存在种种问题。特别是当农户在土地承包经营过程中遇到侵权行为时，没有有效的法律武器，失去了法律保障，再加上农民往往较为分散且 文化水平不高，使农户处于谈判上的弱势地位，无法依法争取到自己的合法权利。
4.土地流转制度存在缺陷
由于承包权作为农民的使用权是不完整的，农民没有被赋予转包、租赁、抵押、转让其他土地权利，使土地使用权流转的市场中介和金融支持无法形成。尽管按农户均分的小块土地，适应了现有农村生产力的需要，但因土地在产权上是凝固的，难以满足适度规模经营中归并土地的要求，生产力无法重新配置，使农业经济结构的调整处于要么重新调整土地承包关系，要么放弃规模经营的尴尬局面，土地的资源配置效率低下。
三.理论探索：国有还是私有？一种新尝试
由于模糊的集体所有制带来的弊端，理论界早就开始探讨更为合理的土地所有制，国有还是私有成为学者们争论的焦点。
赞成土地国有化的主要理由有：实行农村土地国有化，有利于国土综合整治，有利于土地管理；障碍小，成本低；有城市土地国家所有、企业经营的成功经验等。
而赞成私有化的则认为：私有化的产权体系以及保护私有权益的法律体系有助于建立起完全竞争的市场体系。
我认为，土地私有并不是解决目前问题的良方。从保加利亚、捷克、匈牙利和斯洛伐克等国家农业私有产权改革的经验来看，私有化在改革初期造成很大的混乱。私有产权给予个人关于财产自由使用、让渡和获取收益的权利，无疑会给微观主体带来激励。但由于私有化后，完善的市场服务体系没有建立起来，农民难以得到信贷和适合家庭农场耕种的机器，同时国家取消了对农业的多方面支持和补贴，致使投入品价格攀升、农业利润下降。在我国，私有化同样会带来这些问题。更何况我国还有自身的特殊情况：
首先，从历史上来看，我国从未实现过真正意义上的农民土地私有制。所谓“普天之下，莫非王土”，所有的土地都处于以封建君主和官僚为核心的中央集权体系的控制之下，即使是自耕农自由买卖土地也受到很多限制。因此农民并没有很强的土地私有的要求，他们要求的是土地经营自。
其次，在缺乏分工、自给自足的自然经济中，由于技术水平不高，交易效率低，个人激励是生产力的决定因素，土地私有将最有利于农业生产发展，而目前我国农业已基本脱离自然经济状态。
从我国的国情来看，我国实行的是社会主义制度，进行土地私有将会引起剧烈的社会震荡，冒较高的政治风险，进而不可避免地增加土地制度创新过程中的阻力，减少制度创新的绩效。
因此，私有化是不能适应我国农业土地现状的。但是，单纯的国有化将农民完全剥离土地，更会打击农民的积极性。那么，是否可以在我国尝试构建“三权分离式”的新型农用土地产权体系呢？
（一）国家土地所有权：国家土地所有权为农用土地产权体系中最高层次的产权形态。
（二）承包土地使用权：承包土地使用权是集体土地所有权下的一个完整、独立的土地产权形态。
（三）土地耕作经营权：土地耕作经营权是在承包土地使用权上附设的一种他项权利。承包土地使用权人可将其土地耕作经营权单独以转包、分包、出租等方式流转经营，经营期可根据经营的需要由承包或租赁双方自行商定。
国家拥有农用土地的终极所有权，仿照城市土地所有权的模式，从宏观上起到调控和综合治理的作用。作为所有权者，国家收取合理的租金代替公粮以推动农业的市场化进程，以迎合WTO竞争环境的到来。
由于从物权的角度对承包土地使用权给予了准确界定，赋予农民的土地就可从土地产权的角度给予可靠保障，其权利义务一经政府土地部门登记，承包经济关系的各种调整就不会从根本上影响农民与土地关系，今后就可以做到无论承包关系怎么变化，土地权利义务不变：不管生产任务怎么调整，农民都拥有长期而稳定的土地使用权。
在这种体系中明确区分了承包土地使用权和土地耕作经营权。农民可把承包土地使用权当作一种财产权留在手中，保障自己最基本的土地权益，同时可将土地耕作经营权按经营的需要转包、出租给其他的农业生产者，获取土地经营收益。承包土地使用权和土地耕作经营权分开，解决了既要把土地稳定在农户，又要扩大土地经营规模的难题，土地在耕作经营层次充分流转，可满足不同规模的集约化、产业化以及市场化的经营要求，由于土地耕作经营权可迅速向种田能手集中，增加农地经营的面积规模，从根本上提高农业劳动生产率，促进农村生产力更快的发展。
土地耕作经营权可自主流转，使农民有了更多的“离土”机会与择业自由，而承包土地使用权暂不允许转让，土地最终仍留在承包农民手里，流转的将只是短期的耕作经营权，防止了因土地长期转让而造成土地兼并，大量无地农民流入城市，造成社会不安定的危险倾向。由于每个农民都能平等地享有集体土地的所有权益，农户又有了一份可资经营的土地，农村剩余劳动力在从事非农产业或向城市转移时，土地就能发挥可靠的社会保障作用。
尤其重要的一点是，这三种权利都必须在法律中作出明确、清晰的规定，确保权利义务得以实现。
四.以农产家庭为基本对象是这一体系具体实施的基本要求
土地产权制度篇13
现在的问题是，既然农村集体土地所有者种蔬菜或者粮食比“种房子”的效益明显偏低，为什么不允许农民集体土地所有者从事商品房开发呢？最直接的理由是，如果农村集体土地用于商品房开发，那么将会造成耕地大面积减少，中国将会出现粮食安全问题。然而，一方面政府不允许农民将自己的集体所有制土地用于商品房开发，从而获得更高的效益；另一方面却通过征收补偿的方式，将农村集体土地转为国有土地，出让给开发商用于商品房开发。这是一种典型的歧视性法律制度，是侵犯农民宪法上基本财产权利的制度性安排。与其让开发商从事农村集体土地开发，不如政府直接发放牌照，让集体土地所有者联合起来成立房地产开发公司，从事房地产开发。我国现行的土地管理制度和房地产开发制度是一种“损不足以奉有余”的不良法律制度，它既违犯了我国宪法中保护集体财产的原则，同时也违犯了我国物权法关于国家财产、集体财产、个人财产平等保护的原则，是一种政府盘剥农村集体土地所有者，让开发商牟取暴利的“恶法”。
所谓“小产权房”的出现，凸现出我国土地所有制度的缺陷，反映了我国在土地利用方面存在着的城乡不平等现象。保护必要的耕地与鼓励集体土地所有者从事房地产开发可以并行不悖。在制定城乡规划法的时候，应当充分考虑到农业生产用地的面积；除此之外，必须通过制定农村集体所有制土地转让制度，提高农村居民的收入。
北京市郊区的“小产权房”，由于没有经过规划部门整体规划，所以，房地产布局可能会杂乱无章，房屋的质量也很难保障。可以想见，那些购买了“小产权房”的人，随着城乡规划的修改，将面临随时被拆迁的危险。除非他们能够通过集体投票或者集体抗争，阻止城市扩张，或者阻止城乡规划法的实施。否则，在房屋拆迁的过程中，政府、集体土地所有者与购买人之间将会爆发严重的冲突，新一轮的社会矛盾将会被激化，整个社会将会因此而付出沉重的代价。
对于政府来说，早一点解决“小产权房”的问题，造成的社会问题就会减少；而晚一点解决“小产权房”的问题，产生的社会问题就会越大。对于集体土地所有者来说，通过村庄宅基地的整理，腾出空闲的土地，用于商品房开发，本来是提高土地利用率的举措。如果政府强行拆迁，那么，不但将集体土地所有者推向风口浪尖，而且会触及到购买人的利益，势必会引发经济大战。所以，政府必须及早作出决断：是纵容或者默许这种行为出现；还是按照我国现行的法律制度，依法予以取缔？
作为最高权力机关，全国人大及其常委会在制定和修改土地管理制度的时候，面临同样的抉择。如果维护现行的土地二元所有制，限制集体土地所有者行使所有权的范围和方式，让集体土地只能用于农业耕作，那么，就应该取消现在的土地征收、征用制度，严格禁止政府将征收征用的土地用于商品房开发。除非涉及到国计民生的重大利益，比如出于国防、抗洪、抢险救灾的需要，否则，政府部门不得动用土地征收权，将集体所有制土地变为国家所有制土地，并且通过出让的方式交给开发商从事商品房开发。
现在的土地所有制度和土地流转制度，既不能说服集体所有制土地所有者，同时也不能说服普通的城市居民。集体所有制土地所有者认为，既然土地集体所有，为什么不能直接从事商品房开发，而必须由政府出面征收征用集体所有制土地，然后由开发商从事商品房开发呢？城市居民则认为，既然土地已经归国家所有，那么，国家所有的土地应当优先满足于城市居民的需要，而不应从事商品房市场开发，因为那样做就意味着将大量的利润转移给了开发商，房屋购买者必须因此而付出巨大的代价。
由此可见，解决我国当前商品房市场中存在的问题，必须首先从解决土地所有权出发，重新认识和修正我国宪法和法律中所规定的土地所有权制度。
笔者认为，在农村土地集体所有制问题上，我们必须破除下列误区：
第一，农村集体土地只能用于农业生产经营，而不能用于房地产开发。事实证明，随着我国城市面积不断扩大，越来越多的集体所有制土地转化成为国家所有制土地，并且用于房地产开发。在东南沿海一带，所谓的耕地保护制度几乎形同虚设，许多地方政府为了支持开发商从事商品房开发，从而取得更高的比较效益，将商品房开发项目审批成为观光农业项目，除了种植少量花卉和蔬菜之外，大部分土地都用于建设商品房对外出售。这种裸剥夺农民集体所有权的行为，之所以能够畅通无阻，完全是因为我国缺乏科学公平的土地所有权制度，农村集体土地所有者的权利得不到重视，农民无权直接在集体所有制土地上从事商品房开发。
第二，新农村建设就是提高农业产量，从农作物种植中增加农民的收益。新农村建设包括两重含义，一是指通过发展现代化农业，逐步提高农民收入。而现代化农业是一种集约化的农业生产模式，它包括工厂车间化的生产，也包括立体化农作物种植。二是指通过发展高附加值工业和服务业，改变农村的就业方式，让更多的农民投入到工业和服务业中，从而提高农民的收入。在单位集体土地上提高农作物生产效率之后，可以确保农产品数量不会下降，与此同时，农民完全可以将节约下来的土地用于工业生产或者从事房地产开发。如果一味地限制农民从事高附加值土地经营，并且通过土地征收制度，将农民可能获得的收益转让给开发商，那么，这种制度就是一种不合理的制度，一种损害农民土地所有权的制度。所以，全国人大及其常委会今后可以考虑，在确保粮食种植面积的前提下，通过对农村土地整理，允许集体土地所有者在力所能及的范围内从事商品房经营，使更多的农民能够从土地非农业经营中获得实惠。
当前我国新农村建设政策的矛盾之处就在于，一方面千方百计鼓励农民增加收入，可是另一方面却在农民利用集体所有制土地的时候，附加各种不合理的限制条件。这种限制不但阻碍了农民快速致富，而且导致我国房地产市场畸形发展，地方政府在房地产开发中获得不应有的收益。
解决这一问题的根本途径，在于重新审视农村土地集体所有制，承认农村集体土地所有者的权利，修改农村集体土地所有权转让中的不合理规定，让农民真正成为土地的主人。
笔者的具体建议是：首先，在近期内可以考虑完善土地承包制，在承包土地上不允许从事房地产开发。但是，如果土地集体所有者作出决议，收回土地承包权，集体行使土地房地产开发权利，地方政府应当办理有关土地转让手续，赋予集体所有制土地所有权证明文件，防止因为集体组织从事房地产开发而产生大量的纠纷。换句话说，在土地集体所有制条件下，集体所有制成员不得单独从事房地产开发，但可以集体行使土地房地产开发权。集体土地所有者可以向当地政府申请办理有关的证照手续，并且比照国有土地出让办法，制定集体土地出让办法。事实上，目前广东省制定的集体土地转让条例，就是采取这种做法，在坚持土地集体所有制的基础上，建立类似于国有土地转让制度的地方性法规。集体土地所有者在出让土地修建厂房或者从事商品房开发的时候，所获得的收益必须用于集体经济的发展，并且从商品房开发中提取5%到20%的土地储备金，用于解决农村居民的社会保障问题。
其次，全国人大及其常委会在广泛调研的基础上，应该考虑修改土地管理法、农村土地承包法、城市房地产管理法，将这些涉及到土地所有权制度的法律规范进行整合，并且在城乡规划法的引导下，统一由政府行使土地所有权。换句话说，我国应该尽快改变国有土地、集体土地并存的所有制结构，建立一种全国统一的所有权制度。这项制度应确保集体所有制土地所有权人的利益不受损害。在原集体所有制土地转为国家所有之后，政府必须同时建立农村社会保障制度。农村社会保障基金取之于土地出让所得，在土地出让之后，政府提取5%到20%的土地基金，用来安置农村居民。如果农村居民愿意耕作土地，从事农业生产，那么不但不需要向政府缴纳土地租金，反而可以根据承包土地的大小、种植作物的品种，向政府申请农业补贴，政府应该从土地出让基金中拨出专款用于农业生产补贴。当然，如果政府将保留耕地用于商品房开发，那么政府的主管负责人应当承担行政责任和刑事责任。
