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土地储备管理办法篇1
第四条本市土地整理储备实行集中统一管理制度。
市人民政府统一领导本市土地整理储备工作。市土地资产管理委员会负责本市土地整理储备计划的审议和实施的监督工作，协调解决土地整理储备工作中的重大问题。
市土地行政主管部门负责本市土地整理储备的统一管理和土地整理储备计划的编制工作。
市土地整理中心作为本市土地整理储备机构，负责全市范围内土地整理储备计划的组织实施和土地收购、整理储备、委托交易工作。城市发展控制区以外的土地整理储备工作，由区、县人民政府组织实施。
市人民政府对土地整理储备机构有其他规定的，从其规定。
第五条市土地整理中心可以委托区、县土地行政主管部门所属的土地整理单位承担区、县人民政府负责组织实施的土地整理项目。根据需要，市土地整理中心还可以委托其他单位对特定的区域、特定的建设项目实施土地整理。
第六条下列土地纳入土地整理储备范围：
（一）因公共利益需要或者实施城市规划，需要使用的土地；
（二）因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因，停止使用的国有土地；
（三）土地使用权人未按照土地使用权出让合同约定或国有土地划拨决定书规定的期限动工开发，需要收回土地使用权的土地；
（四）土地使用权使用期限届满，需要收回的土地；
（五）农用地转用和土地征收后未确定用地单位的土地；
（六）依法确认的闲置土地；
（七）依法确认为无土地使用权人的土地；
（八）政府委托管理的其他国有土地；
（九）其他纳入整理储备范围的土地。
第七条本市实行土地整理储备计划管理制度。
市土地行政主管部门根据城市建设的需要，按照本市经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市规划、土地利用年度计划及土地市场的供求情况，拟定土地整理储备计划，经市土地资产管理委员会审议通过，报市人民政府批准后，由市土地整理中心组织实施。
土地整理储备计划应当包括下列内容：
（一）年度整理储备土地规模；
（二）年度整理储备土地供应规模；
（三）年度末储备土地的存量规模。
第八条土地整理储备计划按照项目实施管理。城市发展控制区以内的项目实施计划由市土地行政主管部门审批和下达，城市发展控制区以外的项目实施计划由区、县人民政府审批和下达。经批准的土地整理储备项目实施计划作为办理相关审批手续的依据。
第九条对纳入土地整理储备项目实施计划范围内的土地，土地行政主管部门应当限制土地使用权的转让，规划行政主管部门应当限制新建、改建、扩建地上建筑物，优先组织编制控制性详细规划，相关管理部门应当积极做好配合工作。
第十条市土地整理中心及其委托的单位实施土地整理，应当在现状调查的基础上，结合被整理土地的实际情况，制定土地整理实施方案。土地整理实施方案应当包括土地整理的范围、补偿标准及进度安排等内容。
土地整理实施方案须报经土地行政主管部门批准后方可实施。
第十一条根据土地整理储备工作的需要，市土地整理中心及其委托的单位提出修改控制性详细规划的意见，报规划行政主管部门审定。
第十二条实施整理国有土地的，市土地整理中心及其委托的单位根据批准的土地整理实施方案与被整理土地使用权人签订土地整理补偿协议书。委托拆迁的，与被委托的拆迁单位签订房屋拆迁委托合同，并按照规定办理城市规划、建设用地和房屋拆迁等各项审批手续。涉及国有农用地的，按照有关规定一并办理农用地转用手续。
第十三条征收集体土地的，市土地整理中心及其委托的单位持土地整理储备项目实施计划、土地整理实施方案批准文件及其他要件，向土地行政主管部门申请办理土地征收手续。涉及农用地的，按照有关规定一并办理农用地转用手续。
依法办理土地征收、农用地转用后的土地纳入储备。纳入储备满2年未供应的，由市土地行政主管部门在安排下一年度农用地转用计划时，扣减相应指标。
第十四条被整理土地使用权的注销与变更登记，由市土地整理中心及其委托的单位按照土地登记的有关规定办理相关手续。
地上房屋需要拆迁的，按照本市房屋权属登记的有关规定办理注销登记；地上房屋需要保留并转移所有权的，由市土地整理中心及其委托的单位持原权利人的委托书及其他要件，办理权属转移登记手续。
第十五条整理非住宅房屋国有土地的，由市土地整理中心及其委托的单位委托有资质的房地产评估机构，按照国有土地使用证书规定的土地用途、地上建筑物状况、土地现状利用条件等进行土地和房产价格评估；根据评估结果，市土地整理中心及其委托的单位结合经济测算分析，与被整理土地使用权人协商确定补偿标准。
第十六条征收集体土地的，按照《中华人民共和国土地管理法》、《天津市土地管理条例》及本市其他有关规定，确定补偿标准。
第十七条整理城镇住宅国有土地的，按照国家和本市有关房屋征收拆迁的规定确定补偿标准。
第十八条使用划拨土地的企业，实施企业产权交易涉及土地使用权转让的，在同等条件下，人民政府对土地资产有优先购买权。
以有偿方式取得的土地，土地使用权转让价格明显低于市场价格的，人民政府有优先购买权。
人民政府行使优先购买权的具体办法，另行制定。
第十九条依法收回的国有土地，土地行政主管部门履行完毕相关程序，注销原土地使用证后，交由市土地整理中心统一管理，纳入政府储备土地。
第二十条根据公共利益的需要，市土地整理中心及其委托的单位整理国有土地，与被整理土地使用权人达不成土地整理协议的，可以按照法律法规规定的权限和程序申请对被整理土地使用权人的房屋及其他不动产实施征收。
第二十一条整理完毕的土地纳入政府土地储备库，由市土地整理中心统一管理，土地使用权属登记为市土地整理中心及其委托的单位。
任何单位或者个人不得擅自占用政府储备土地或者在其地上取土。
第二十二条政府储备土地未供应前，市土地整理中心及其委托的单位可以将政府储备土地连同地上物，采取出租、临时使用等方式加以利用，所得收益专项用于土地整理储备。
政府储备土地的临时利用时限，一般不得超过2年，且不能影响土地供应。
第二十三条政府储备土地临时利用的，市土地整理中心及其委托的单位应当制定政府储备土地临时利用方案，报市土地行政主管部门批准。
第二十四条城市发展控制区以内的政府储备土地，由市土地整理中心委托公开出让。
政府储备土地公开出让前，土地行政主管部门应当对土地出让成本进行核定。
第二十五条经市人民政府批准，市财政部门从缴入国库的土地出让金政府净收益中划出一定比例的资金，建立国有土地收益基金，专项用于土地整理储备。
土地储备管理办法篇2
第四条县县城规划区土地收储工作领导小组负责统筹、协调、督办、决策土地收储和供应中的重大事项。
土地收储供应工作在县城规划区土地收储工作领导小组领导下，由县国土资源管理部门牵头，县土地储备中心负责土地收储工作的具体组织实施，有关单位配合。涉及党政机关、国有企事业单位国有土地收回、收购的，由国有资产管理部门配合；涉及其他国有土地收回、收购的，由土地使用权人的主管单位配合；难以确定主管单位的，由县城规划区土地收储工作领导小组研究确定。涉及农村集体土地征收的，前期工作由所在乡镇政府负责，有关单位配合。
收购储备土地及前期开发的资金筹集，由县财政部门负责，县土地储备中心配合。
第五条县国土资源管理、财政及人行等部门应根据经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，经县城规划区土地收储工作领导小组审核后，报县政府批准后实施。
第六条下列土地应当通过收回或收购的方式予以储备：
（一）土地使用期限已满被依法收回的土地；
（二）依法收回的闲置土地；
（三）因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调整出的原划拨土地；
（四）企事业单位以出让方式取得土地使用权后改变用途的土地；
（五）以出让方式取得土地使用权后无力继续开发和不具备转让条件的土地；
（六）需盘活改造的工商企业的仓储或其他用地；
（七）县政府为公共利益或实施城市规划进行旧城区改建和土地整治指定收回、收购、置换的土地；
（八）土地使用权转让价格比标定地价低20%以上由政府优先收购的土地；
（九）县城规划区内按规划要求需改造的村庄用地；
（十）已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；
（十一）司法机关依法提请协助执行的土地使用权清偿债务的土地；
（十二）转让地方后改变为经营性用地的原军用土地；
（十三）土地使用权人申请收购的土地；
（十四）其他依法取得需要储备的土地。
第七条对拟收回、收购的国有土地，由县土地储备中心负责，县国有资产管理部门配合，根据地块面积和地上建筑物、附着物情况，测算收回、收购费用，并与原土地使用权人充分协商达成意向，提出具体收回、收购方案，报县城规划区土地收储工作领导小组审批。
收回、收购方案批准后，由县财政部门将收购补偿资金拨入县土地储备中心账户，由县土地储备中心与原土地使用权人签订收回、收购协议，并向土地使用权人支付收购补偿费用。
支付收购补偿费用后，按规定办理土地、房产权属变更或注销手续，原土地使用者向县土地储备中心交付土地和地上建（构）筑物。
无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建（构）筑物、其他附着物，应根据实际情况，经县城规划区土地收储工作领导小组批准，给予适当补偿。
第八条对需要收购储备的农村集体土地，应当依法办理土地征收手续，手续办结后，由县土地储备中心收储。
第九条储备土地前，县规划部门应出具地块详细规划和控制指标以及道路坐标、控制红线图等，作为土地收储的依据。
第十条对纳入储备的土地，经县国土资源管理部门批准，县土地储备中心有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。
第十一条县土地储备中心应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。
第十二条前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。
第十三条在储备土地未供应前，县土地储备中心可将储备土地或连同地上建（构）筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不得影响土地供应。
第十四条供应用于商业、旅游、娱乐、房地产开发等各类经营性项目的土地和工业用地，应当依法采取招标、拍卖、挂牌方式进行。
第十五条经批准以划拨方式供应储备土地的，用地单位须与县土地储备中心签订储备土地开发补偿协议，支付划拨储备土地的成本费用，凭缴费凭证向县国土资源管理部门申领建设用地划拨决定书，并办理土地登记等手续。
第十六条土地储备资金来源主要有以下几种方式：
（一）从土地出让收益中提取20%充实周转金；
（二）银行抵押贷款；
（三）其他借款。
第十七条加强土地储备资金管理，土地储备资金应做到专款专用，任何单位和个人不得挪作他用。
第十八条禁止任何单位或个人囤积、炒卖、倒卖和非法出租、转让土地。
除县土地储备中心外，其他任何单位及个人均不得开展土地收购储备工作。
第十九条凡本办法规定应当储备的土地，土地使用权人应当申请县土地储备中心收购，不得擅自转让或开发。应当储备的土地，土地使用权人未申请储备非法转让、出租、买卖或改变用途的，由县国土资源管理、规划部门依法实施处罚；情节严重的，移交司法机关依法处理。
土地储备管理办法篇3
答：土地储备制度是指市县政府或国土资源部门委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市总体规划和土地利用年度计划，将按照法定程序收回、收购、优先购买或征收的土地纳入政府储备，对储备土地进行必要的基础设施建设及管理，以备政府供应土地、调控市场的一种制度安排。土地储备是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为，是稳定土地市场、落实调控职能的有效手段;有利于提供保障性安居工程用地，支持应对房价过快上涨，满足中低收入家庭住房需求;有利于保证土地利用总体规划和城市总体规划实施，促进土地节约集约利用，提高土地利用效率;有利于促进土地市场发育，为土地招标拍卖挂牌出让提供保障。依法依规解决土地储备资金问题，是保障土地储备工作健康发展的重要基础。
2017年以前，地方土地储备资金的来源以银行贷款为主。为加强对地方政府举债融资行为的监督、遏制政府债务过快增长势头、防范政府债务风险、保障地方政府合理融资需求，在借鉴和比较主要市场经济国家地方政府融资模式经验的基础上，立足我国国情和实践，从2017年起实施的新预算法(20XX年修订)规定，地方政府应当通过发行地方政府债券方式举借债务，除此以外不得以其他任何方式举债。按照预算法要求，财政部、国土资源部印发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2017〕4号)，明确各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，土地储备融资需求应当通过省级政府发行地方政府债券方式解决。
与此同时，为保障土地储备等重点领域筹资方式调整后合理融资需求，按照新预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔20XX〕43号)有关精神，财政部积极研究推动完善地方政府专项债券管理，加快按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券步伐，着力发展实现项目收益和融资自求平衡的专项债券品种，并经第十二届全国人大第五次会议审议批准。根据地方政府性基金收入项目特点和相关工作进展，2017年拟选择土地储备等重点领域开展试点。据此，结合我国地方政府债务管理规定和地方土地储备管理工作实际，经广泛调研、论证和征求意见，财政部、国土资源部研究制定了《办法》。
二、问：发行土地储备专项债券有什么积极意义?
答：发行土地储备专项债券，是深入贯彻以同志为核心的党中央关于全面推进依法治国的战略部署，严格按照预算法要求和国务院文件规定，完善地方政府专项债券管理、规范地方政府土地储备融资行为的重要举措。土地储备专项债券根据土地储备业务实际需要，在发行额度和期限、发行对象、项目管理、收益回报等方面量身打造，全面适应土地储备业务特点，有利于健全规范的地方政府举债融资机制，保障土地储备领域项目建设合理融资需求，防范专项债务风险，妥善处理好稳增长和防风险的关系，服务改革发展大局。
一是促进经济平稳健康发展。将完善专项债券管理与依法推进土地储备融资模式改革有机结合，通过专项债券管理模式创新，形成总量可控、动态可持续的资金保障机制，以合法规范方式保障土地储备项目合理融资需求，既促进土地市场规范、健康发展，又发挥国土资源对新型城镇化建设的服务保障作用，支持地方稳增长、补短板，助力全面建成小康社会目标的实现。
二是完善专项债券管理。依据预算法、国发〔20XX〕43号文件确定的地方政府债券管理理念，借鉴国外市政债券管理经验，对以对应的政府性基金或专项收入偿还的专项债券，强化项目收益和融资自求平衡的管理理念，发挥专项债券项目对应专项收入、资产的偿债保障作用，主动防范化解潜在风险隐患。
三是遏制违法违规变相举债行为。在严格执行国发〔20XX〕43号文件关于剥离融资平台公司政府融资职能、《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)关于公益性资产不得作为资本注入融资平台公司等规定的同时，通过开正门发行土地储备专项债券，将用于偿还专项债务的土地储备资产及其预期土地出让收入显性化，债券资金由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备业务，从机制上堵住融资平台公司等企业冒用土地储备名义以储备土地进行抵押担保融资的后门歪门，防范违法违规举债或变相举债、挪用土地储备资金等行为发生。
四是深化财政与金融互动。选择土地储备等部分政府性基金收入项目分类发行专项债券，有利于丰富地方政府债券品种，完善地方政府债券市场，进一步增强地方政府债券透明度，保护投资者合法权益，支持对债券科学合理定价，提高地方政府债券市场化水平，吸引更多社会资本投资地方政府债券，带动民间资本支持重点领域项目建设，激发民间投资潜力。
三、问：《办法》的主要内容及土地储备专项债券管理的重点是什么?
答：《办法》依据现行法律法规和地方政府债务管理规定，从额度管理、预算编制、预算执行和决算、监督管理、职责分工等方面，提出了地方政府土地储备专项债券管理的工作要求。在《地方政府专项债务预算管理办法》(财预〔2017〕155号)基础上，土地储备专项债券管理进一步突出以下重点：
一是体现项目收益与融资自求平衡的理念。《办法》明确提出，土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个品种，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还。《办法》强调，发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。
二是落实市县政府管理责任、加强部门协调配合。《办法》落实市县政府责任，通过统一土地储备专项债券命名格式，将债券偿还和资金管理责任一一对应到具体使用债券资金的市县政府;强化财政部门、国土资源部门协调配合，发挥部门各自优势，保障专项债券顺利发行、使用和偿还。
三是实现专项债券与项目严格对应。《办法》明确，土地储备专项债券发行严格对应项目实施;债券期限与项目实际相适应;债券安排的支出明确到具体项目;土地储备项目取得的土地出让收入，按照该项目对应的债券余额统筹安排资金。通过将原来集中发行和管理的专项债券，进一步完善为按项目发行和管理，便于投资者信息甄别，提高债券市场化水平。
四是加强债务对应资产管理。加强储备土地的动态监管和日常统计，及时评估储备土地资产价值;加强土地储备资产维护管理，确保土地储备资产保值增值;严格储备土地担保管理，地方政府不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
五是依法安排债券规模。土地储备专项债券额度依法不得突破地方政府专项债务限额。各省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排，由财政部下达各省级财政部门，抄送国土资源部。
四、问：土地储备专项债券如何实现与项目对应?
答：一是债券发行对应项目实施。《办法》规定，土地储备专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体根据项目区位特点、实施期限等因素综合确定，便于投资者信息甄别，提高专项债券市场化水平。
二是债券期限与项目实际相适应。《办法》从土地储备工作属性和资金周转使用特点出发，规定土地储备专项债券原则上不超过5年，具体由省级政府结合项目实际自行确定;土地储备专项债券发行时，可以约定根据土地出让收入情况提前偿还债券本金的条款。鼓励地方政府通过结构化创新合理设计债券期限结构。既避免期限过短造成的错配风险，又降低期限过长带来资金闲置问题。
三是债券使用明确到具体项目。《办法》要求，土地储备专项债券支出应当明确到具体项目，在地方政府债务管理系统中统计，纳入财政支出预算项目库管理。地方各级国土资源部门应当建立土地储备项目库，项目信息应当包括项目名称、地块区位、储备期限、项目投资计划、收益和融资平衡方案、预期土地出让收入等情况。
四是债券本金偿还与项目取得的土地出让收入相对应。《办法》要求，土地储备项目取得的土地出让收入，应当按照该项目对应的土地储备专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。
五、问：土地储备专项债券为什么要与资产对应?如何实现与资产对应?
答：根据法定预算管理方式不同，国发〔20XX〕43号文件将地方政府债券分为一般债券和专项债券。其中，没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还;有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。
建立专项债券与项目资产、收益对应的制度，是贯彻落实国发〔20XX〕43号文件精神的重要措施，有利于防范和化解专项债务风险，合理评估专项债务风险，也有利于加强国有资产管理，加快推进融资平台公司市场化转型，防止国有资产流失，有效确保国有资产保值增值。为此，《办法》从实施统计监测、加强维护管理、严格担保管理等方面提出了要求。
一是实施债务对应资产统计监测。《办法》要求，土地储备机构应当严格储备土地管理，理清土地产权，按照有关规定完成土地登记，加强储备土地的动态监管和日常统计，及时评估储备土地资产价值。
二是加强土地储备资产维护管理。《办法》要求，地方各级国土资源部门要履行国有资产运营维护责任，确保土地储备资产保值增值。
三是严格储备土地担保管理。《办法》依据法律和政策规定，明确地方政府不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，防止地方政府违法违规使用储备土地资产为融资平台公司等企业债务融资进行抵质押担保。
六、问：《办法》如何更好发挥市县政府和部门管理作用?
答：《办法》从土地储备债券管理工作相关主体出发，明确了市县政府、财政和国土部门、土地储备机构等相关单位的监督管理责任。
一是强化财政和国土资源部门协调配合。《办法》明确，财政部门统一办理专项债券发行、还本付息;国土资源部门、土地储备机构配合做好债券发行准备、项目信息披露等工作，履行项目管理责任，发挥部门各自优势，保障专项债券顺利发行、使用和偿还。
土地储备管理办法篇4
一 评《土地储备管理办法》
国务院三部门联合出台的《土地储备管理办法》，结束了中国长达11年的土地储备制度无法可依、土地储备中心地位不明的实验阶段，社会各界叫好不断，归纳起来，认为主要有三个方面的积极意义，即“功能定位紧扣‘调控’”、“供应‘净地’，狙击囤地”、“努力降低土地储备贷款风险”[1]。然而，就其制度设计本身与中国现实国情来看，办法是否能像民众所期待或者者所宣称的那样达到这三个目标呢？
由于这三个方面涉及到更多的是经济法方面的问题，笔者将不展开论述，但是其存在的问题是显而易见的。对于宏观调控，当政府处于唯一的垄断地位的时候当然可以做得很好，但前提是政府在调控的同时不是利益相关方，而只是市场的管理者，或者说是交易的局外人。然而，土地储备中心作为政府的下属机构，尽管定位于事业单位，但其同时也是土地的经营者，即交易的参与者。在此种情况下，中心是否能只是中立且公正地考虑各方面的利益而做出有效的调控呢？对于因供应净地而达到狙击房产商囤地的问题，支持者给出的解释是土地的前期开发由储备中心来完成，缩短土地前期开发周期，增加土地的供应量，则房地产商囤地的价值不大，也就能起到遏制房产商囤地的目的[2]。然而，在现今这样土地房产一天一个价、一年翻一番且土地仍然供不应求的情况下，若土地储备中心不进行“圈地运动”如何有效地增大土地供应量以打消房地产商囤地的念头？当然，不得不承认，办法中对于中心可以收回的土地使用权做了明确的规定，这可以使一些闲置的土地重新回到国家的手中而增加供应量，然而其效果如何还有待实践检验。而对于降低贷款风险，办法中的确对储备中心以储备土地抵押贷款做了较多限制及风险防范规则，对以前混乱的土地储备贷款形势有了较大的改善，希望其在执行的过程中能被严格遵守。
笔者在此想更多地讨论的是其机构设置的合理性问题及办法本身所体现的价值取向问题。
如上文所谈到，土地储备中心作为担任政府宏观调控职能的事业单位，隶属于国土资源管理部门，并非市场的旁观者，而是参与者，尽管其表面上没有同时担任管理者与经营者的角色（土地储备机构负责储备包括购买补偿与前期开发，土地由国土资源管理部门统一供应），但由于其与政府的关系，很难保证其在购买土地使用权或者对征收征用的土地及地上附着物进行补偿时不会尽量压低价款。加之现今中国的国情是许多地方政府的大量收入来自“卖地”所得，这便很难要求政府在调控的过程中不考虑己方利益了。办法第十条规定可以纳入储备范围的土地包括：“（一）依法收回的国有土地；（二）收购的土地；（三）行使优先购买权取得的土地；（四）已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；（五）其他依法取得的土地。”办法第十一至十五条则紧接着规定了对每一种类土地的储备方式及补偿方式。对于依法收回的国有土地使用权的范围，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条明确规定包括“（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”现行物权法第一百八十四条规定“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”即政府对因公共利益收回土地使用权的，应按征收的标准给予补偿，而没有提到因旧城改建收回土地使用权的情形。在此背景下，办法第十二条规定：“因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。”然而，此“依法”应依何法？物权法中未对这种情况进行规定，有可能是不赞成因旧城改建而强行收回土地使用权或者将旧城改建纳入公共利益中，或者对于此种情形不变规定留待其他法律调整，一般百姓不得而知。但办法中专门针对此种情况单列一条，其原因很可能是考虑到因公共利益收回的情况物权法中已有明确规定无需赘述，因此只要对这种物权法未规定的情况再做处理即可。那么按此思维，此“依法”能找到的依据则只能是上述《土地管理法》中所说的“适当补偿”了。此外，对于土地储备机构收购的土地的补偿，办法第十三条规定：“根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。”由此可见，《土地储备办法》并未立足于保护土地使用权人的权益，而是剥夺了根据物权法使用权人本应具有的与购买人平等协商的地位。物权法第一百四十三条至一百四十五条规定了建设用地使用权的流转方式与程序问题，承认建设用地使用权人有权将其权利进行流转，只需与当事人以书面形式订立相应的合同并向登记机构申请变更登记即可。由流转方式我们可以看出，物权法所认可的此种流转方式的双方当事人是合同主体，即平等的民事主体。在这种情况下，土地使用权人可与购买人平等协商，以其心理价位出让建设用地使用权，而在办法规定的条件下，由土地储备机构收购土地使用权，没有任何目的限制，却可以根据土地评估结果与使用权人协商，且最终结果需经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。虽然对于储备机构拟购买的土地，根据办法并未强制土地使用权人出卖其使用权，但因为办法要求土地储备机构与相关部门制定相应的储备计划，则在现实中很难避免储备机构为完成计划以行政权力强制土地使用权人以其相关部门批准的价格出让其权利的情况发生。
然而，这个显而易见的问题难道办法起草者没有考虑到吗？答案当然是否定的，究其原因，其实是国务院对土地储备机构的功能定位存在问题。我国现在肯定的土地储备机构类似与国外的土地银行，然而，西方发达国家在由土地银行为基础确定的“土地储备制度的初衷来自都市人口急剧增加、从而导致住宅供给压力、地价急剧上涨等城市发展问题。因此，各国实行土地储备政策的目标基本定位是促进城市有计划且均衡发展、提供住宅、改善都市生活环境、抑制土地投机、平抑地价”。与此相适应，其取得手段大多以协议购买为主，但为了以合理价格取得土地从而在出让时降低地价以起到调控的作用则配之以优先购买权。协议购买时若双方对土地价格不能达成协议，最终由房地产法院来决定土地的价值。且土地储备的来源主要是“城市周边的农地和城市内部未得到利用的土地或者被规划用于公共设施建设的土地”。而在最终出让土地时候，可以采用多种方式，但用于商业用途的土地价格要高于前期开发价格，而用于解决住宅问题的土地价格则低于市场价格。[3]与国外的土地银行制度相比，很显然，我国的土地储备并未将更多的目光放在民生问题上，而仍然是将其作为一个帮助政府垄断土地供应权的工具，并与政府出让土地时的公开竞价手段相结合，很可能导致房价地价进一步上涨。因此，笔者认为，在中国当今的情势下，这个千呼万唤始出来的土地储备管理办法除了规范已有的并不合理的土地储备制度、防止腐败以外，事实上并没有多大意义，而其真正应有的定位则需重新考量：
政府所建立的土地储备机构作为土地的管理者，应该更多地考虑宏观调控，考虑怎样以对土地出让价格与方法的控制来抑制现实中飞涨的房价，以民生为己任，并且与此同时，应更多地考虑土地使用权者的利益，即当土地被征收或者收购时，对原土地使用权者或地上房屋所有人的补偿或者赔偿，而不是怎样把一块土地卖到最好的价格。因为在现在的中国，商品房是需求弹性很小的商品，不管商品房价格如何上涨，都不会很大地影响到消费者的需求。在此基础上，地少房多，采用公开竞价的方式势必会继续提高地价。而地价的提高并不能遏制地产商的购买与开发，与此相反，其价格的提高最终还是会转嫁到消费者身上，使原本就不堪重负的消费者更多了一层负担。在这种情况下，完全靠市场经济已经不能维持房地产市场的良好有序发展，政府则不得不靠宏观调控来解决民生问题。土地储备机构本应担当起宏观调控的职责，而不单单是打击腐败而以此来使更多的土地出让金进入地方政府金库。
在以上论证的前提下，土地储备中心应该将更多的目光瞄准土地使用权的购买，而不是征收。因为征收系国家行为或者是政府行为，是为了公共利益，征收的双方直接是个人与政府，征收之后因为目的明确，可以直接投入使用，根本没有必要有土地储备中心的介入，因为征收制度中的赔偿方案在物权法中已有明确规定，也不涉及到使用权再次转让价款的问题，大多是无偿使用或者是划拨用地，中间既不需要储备，也不需要出让竞价或者将出让金再次上缴财政，可以由政府或其委托的开发机构直接进行。如果对于这些征收的土地也由土地储备中心来管理的话，很有可能在储备过程中会与本应由购买方式取得的土地混同，扩大征收的范围而缩小购买的范围，且储备之后有可能被有偿出让或者是在征收过程中不能很好地照顾到被征收主体的利益。
从另一个角度说，即使是土地使用权的购买，其购买主体也不应该是土地储备中心，或者说，其协议的一方不应该是土地储备中心，而应该是开发商自己。多年以来，因为我国没有物权法，对土地使用权征收征用以及购买没有具体的规定，一直都是政府或者某些地区自行设立的土地储备机构在向老百姓征收或者购买土地。在这个过程中，政府侵权的案件屡见不鲜，即使是没有侵权，其补偿款都低得可怜，而且加上政府行为的强制性，老百姓没有讨价还价的余地，政府在低价收购土地后再高价出让给地产商或者以暗箱操作出让给关系户。而现在办法中对土地储备机构的地位并没有太大的改观，其仍然隶属于政府，以其与政府的千丝万缕的联系，再加上收购土地的补偿标准最终还需要相关部门批准，以权势低价购地的情况仍然不可避免，其公平合理性自然会遭到破坏。而根据物权法的规定以及立法意图，对于非用于公共利益的土地使用权购买，如果由开发商自己与使用权人协商，虽然开发商相对于被征收主体来说也是强势方，但毕竟只是民法上的平等主体，有平等谈判的基础，并且他们的意思自治只受法律法规的约束，不会有行政机关的干涉。即使谈判中由于土地使用权人不肯转让其权利，也不应由公权力介入，因为这是商业用地，并不涉及公共利益。因此，在整个过程中，土地储备中心所要做的，应该只是根据城市规划，确定需要出让与购买的土地范围，并按法定程序确定开发商，剩下的事情由开发商来完成即可，即使不能顺利进行也没什么可以指责的，不能为了满足更富足一方想要更加富足的目的而损害土地使用权人的利益，这才是真正的政府对于私权利甚至人权的尊重。或许这会增加土地出让的成本，但这里讨论的是商业用地，对于购房者利益的保护应该由其他途径来解决，比如由政府供应地价土地进行住房建设等。
基于以上讨论可以看出，在土地储备与出让的过程中，土地储备中心应从一个积极的参与者退到一个消极的监控者的地位，以中立的态度监控土地征购与出让过程中的不合理的市场现象，以民生为己任，调控房地产市场的发展，保护弱势群体的利益。
二 抽象行政行为之审查
之所以想到这个问题，是因为乍看《土地储备管理办法》时，觉得有很多既不合理又不合法的地方，尽管在后来研究的过程中发现那些自认为不合法的地方仔细推敲都是有法律依据或者说都是可以勉强地解释得过去的，但在这之前，笔者不由地开始考虑，其实国内各级政府机关有不计其数的抽象行政行为发生，根据立法法中关于法律与法规、规章的位阶规定可以知道，当下位的规章与上位的法律法规相冲突时，应以上位法的规定为准。与此同时，根据行政诉讼法的有关规定，在法院审理行政案件的依据只能是法律和行政法规、地方性法规。那么根据以上规定，现实中那些与上位法冲突的规章及其他规范性文件应当不具有实际效力，为何各级行政部门还要费心去制定呢？当然有人会说尽管行政诉讼法规定“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据”，但也同时规定“人民法院审理行政案件，参照”国务院门规章及地方政府规章，“意味着法院对规章的适用具有选择判断权”[4]。与此同时，最高人民法院对行政诉讼法做出的司法解释第六十二条还确定，“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件”。可见，规章与其他规范性文件在实践中还是有法律效力的。然而，以上规定从立法与解释的原意看，可以确定其范围都仅限于“合法有效”，即限于与上位法没有冲突的抽象行政行为，仍然没有解决笔者在上文所提到的问题，即若根据法律，即使出现抽象行政行为与法律法规相冲突的现象，在现实中也不会造成影响，因为冲突的规范会因为上位法的适用自动失效或者在司法过程中不被采用，那么各级行政机关为何还要制定这样的规定呢？我想就算制定者水平的限制是其原因之一也不应占很大的比重，那么其真正原因源于何处呢？
这不禁使我想起一位“自认为”精通中国社会现实的美国外教一直坚信，在中国，规范性文件是法律，而且在很多情况下是效力最大的法律。他当然不是不了解立法法与诉讼法的规定，而是他认为在现实生活中，地方性的规范性文件往往起着比法律更为重要的作用，他常举的一个例子便是当一个投资商想要去某地投资时，他看全国性的法律基本没多大用处，他需要遵守的，是当地的投资条例，即使这个条例与全国性法律规范不符，但要是他确定要在这里投资，他还是不得不遵守。因为在现实中提起行政诉讼让法院在审理中以更高位阶的法律法规支持原告的诉求不仅成本很高，很可能“赢了官司输了钱”，还会得罪当地的政府部门，不利于其后与相关部门的合作。因此，不管外教的论断在何种程度上是真实的，但却能从很大的意义上解释我上面所提到问题的答案：即使按照成文法，与法律法规相冲突的抽象行政行为看起来不会有多大影响，但在现实生活中作用却是巨大的。由此更能得出，抽象行政行为一旦违法，其影响相较于具体行政行为更为巨大。最高人民法院行政诉讼法解释第三条对抽象行政行为的界定是“行政机关针对不特定对象的能反复适用的行政规范性文件”，仅从此“不特定对象”、“反复适用”便能看出其影响的范围之广。
当然，国家也考虑到了这样的情况，于是在《立法法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中规定了各级人民代表大会与各级政府机关可以依职权改变或撤销同级政府或者下级政府机关的规章、决定、命令等，而且立法法中还专门规定了对于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的审查，包括提起审查的主体及审查的程序与处理结果等，遗憾的是在相关条款的规定中没有对纳入规章的审查，因此除了行政法规外还是更倾向于对权力机关的法规与条例的审查，而不能算作是对抽象行政行为的审查。而且即使是对行政法规的审查，有权要求审查的主体仅限于国务院、中央军委、最高法、最高检察院和各省、自治区、直辖市人大常委会，其他主体仅能向全国人大常委会提起审查建议。而要向全国人大常委会书面提起审查建议，对于普通的公民来说无疑是不太现实的，并且并未对审查或研究是否审查的结果予以答复进行规定，有可能引发不作为。而在地方各级代表大会与各级人民政府组织法的规定中，只有各级人大与各级政府的改变权与撤销权，并没有真正的由第三方主体提起审查的程序。为弥补上述缺陷，在《中华人民共和国行政复议法中》第七条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”此条规定第一次在真正意义上规定了对抽象行政行为的审查，并把规章纳入到立法法中法律、行政法规的审查范围内，可以说是对抽象行政行为审查的一大进步。并且在本法第二十六条进一步规定了对“有关规定”的处理要求，即“行政复议机关对该规定有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关有权处理，有权处理的行政机关应当在六十日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查”。然而在第二十七条虽然规定了对不合法规定的处理，但基本上是对本条的同义反复，并未说明处理方式如何。并且，对抽象行政行为审查不服不能再提起行政诉讼，此审查决定是终局的，没有司法救济程序的补充。由此可见，我国急需完善对抽象行政行为的立法审查与行政审查制度，并在此基础上引入司法审查。
对于抽象行政行为的立法审查与行政审查，可以以立法法里对行政法规等法律文件的审查为模板，在地方各级均建立类似的审查机制，即各机关及个人均可向有权审查的机关提起审查建议，由受理机关研究后做出予以送审或不必送审的决定，不必送审的要说明理由。送审后由专门的机构负责审查并最终给予答复，做出维持、改变或者撤销的决定。
而对于抽象行政行为的司法审查，一个不容忽视的问题则是行政权、立法权与司法权权限之争。一直以来我国不承认法院可以审查抽象行政行为的一个重要原因是基于三权分立原则（我国并未承认三权分立原则，只是此主张的来源），不应让司法权干涉行政权，而立法机关可以审查行政法规或地方性法规、自治条例、单行条例的理由是在我国全国人民代表大会是最高权力机关，当然有权审查法律、法规以及自治条例、单行条例。而对于行政机关内部的审查更是理所当然，因为行政部门是严格的层级制，上级部门审查下级部门做出的决定再合理不过。但要是让法院来审查行政机关的行为，则有司法干涉行政之嫌。然而，既然法院可以审查具体行政行为，为何不能审查抽象行政行为呢？法院对抽象行政行为进行审查，即使要改变的也只是确定违法的那些行为而已，这本来就应该予以纠正，怎么有干涉之说呢？诚然，法院不如行政机关对一些专门性事务了解得详细与全面，但是做出抽象行政行为的机关可以在审查过程中对专业内容予以解释，行使其举证权利，且由于行政庭的法官在平时受理具体行政行为的诉讼时就经常接触不同领域的专业知识，并且会参照行政机关颁布的相关规范性文件，就专业性来讲不应是很大的障碍，因此唯一应当考虑的是引入抽象行政行为的司法审查后，审查的范围与审查结果的效力问题，而不是应不应当引入的问题。
抽象行政行为的司法审查，从起诉（审查的提起）到审理（审查）再到做出决定（审查结果），各国都根据具体国情有不同的规定。笔者认为在中国可以借鉴美国违宪审查的程序，在主体资格、审查范围与审查结果效力的问题上做如下规定：
提起审查的主体：有人主张对于抽象行政行为审查的提出可以以公益诉讼的形式解决，“扩大对抽象行政行为提起诉讼的原告范围”，由检察机关作为公益的代表提出，并且“为保持社会正义和社会公益，实现社会主义国家权力在民的宪法宗旨，有必要将社会组织和任何公民也纳入起诉主体范围。这无疑能对侵犯行政相对人合法权益的行为起到防范和震慑作用，同时还能对行政机关和检察机关执法形成强有力的监督”[5]。然而，这很可能将会使得诉讼泛滥，并且其中很多起诉人因为不是当事人而很难充分地举证，再加上行政诉讼中举证责任倒置的规定，不仅会浪费大量的诉讼资源，更会使得行政机关耗费大量的精力去应诉，而起因可能仅仅是某个公民认为行政机关花了大量精力制定出来的规定可能违法。因此笔者认为，抽象行政行为的司法审查的起诉人应当限定为因据此抽象行政行为做出的具体行政行为受损的行政相对人或者因此抽象行政行为而被阻碍其正当权利行使（如经销商进入某领域的权利或投资者投资的权利等）的相对人。因为他们在起诉的时候都是基于一定的原因——受到损害或权利被阻止，一方面便于法院在立案时进行立案的形式审查，防止诉讼泛滥，一方面又能确保因违法的抽象行政行为受到不同形式损害的相对人救济的权利。而检察机关则可以在诉讼过程中参照民事诉讼中支持起诉的规定对提起诉讼的相对人进行支持，以弥补其在诉讼中的弱势地位。这样既避免了诉讼泛滥浪费国家资源，又赋予了普通公民对其不满的抽象行政行为提起诉讼的权利。
另外，关于上面提到的行政诉讼中举证责任倒置的问题，笔者认为在抽象行政行为的审查中应减轻行政机关的举证责任，因为抽象行政行为的审查更多的是公开的法规层面的证据，个人有能力获得，并且起诉人也是由于参看了相关法律法规才认为行政机关制定的抽象行政行为违法的。因此，在举证责任上倾向于规定由原告就其合理怀疑（认为抽象行政行为违法）举证，由行政机关对其行为的合法性提出证据，不能证明的则为违法。
审查的范围：一般认为，抽象行政行为的审查范围应当包括权限审查、内容审查与程序审查，即像具体行政行为的诉讼一样，应限于合法性审查，不应包括合理性审查。因为合理性属于行政机关自由裁量权的范围，法院若对其进行审查就真的有涉足行政权之嫌了。合法性审查中，权限审查指审查行政机关做出抽象行政行为是否越权，内容审查指审查规范性文件的内容是否与法律法规相冲突，而程序审查则是指审查行政机关在制定与命令的过程中是否违背法定程序。由于此审查范围在学界中基本达成共识，也是众多其他国家共有的做法，笔者也认为此范围恰到好处地处理了行政权与司法权的权限之争，在此不再赘述。
审查的结果：对于被诉抽象行政行为本身，法院审查确定其违法的结果应明确是基于何种原因，即是由于越权、程序错误还是由于内容与上位法律法规相冲突，并参照具体行政行为的处理办法做出相应的处理决定。对于内容违法的，人民法院可判定违法的部分无效或者提请上级政府机关或者人大根据立法法或地方各级人大与政府部门组织法讨论后做出改变或撤销的决定。对于行政机关越权或程序错误的，因为涉及的问题比较复杂，笔者在程序正义与实质正义中很难取舍而未得出一个可行的方案，只能留待读者自己考虑，但底线只能是确定无效或撤销，不可能改变，也可考虑提交人大或上级政府处理。而在抽象行政行为本身的合法性受到处理后，基于审查的结果对原告的赔偿也因如上文所述对诉讼主体的两类区分有所不同。对于因依据抽象行政行为做出的决定受到现实损害的相对人，在抽象行政行为被宣布违法之后应从行政机关得到相应的赔偿，而对于被抽象行政行为限制其权利行使的情况由于相对人并没有实际损害或者说实际损害难以计算（预期利益范围与程度的不确定性），所以判决行政机关对其进行赔偿不具有可执行性，且对于相对人来说，被诉行政行为的撤销可使其原有权利得以行使而得到预期利益的一部或全部，本身也可以看作是一种补偿，无需再对其前的阻碍专门进行赔偿。而在案例结案后，其对抽象行政行为的判决适用范围的问题，首先是应该认定其不具有溯及力，顶多只能对正在进行的基于同一抽象行政行为做出的具体行政行为的诉讼发生影响，不然会使得法制不具有确定性。而被宣告无效的抽象行政行为是应向美国一样仅对本案有效还是像大陆法系国家一样具有普遍的约束力[6]？笔者认为答案应该是明确的，即使其具有普遍约束力，不然则失去了引入抽象行政行为司法审查的初衷。然而，对于宣告无效的抽象行政行为，笔者认为可以参照具体行政行为判决的方式，给予行政机关重新做出即对其做出修改的机会。一旦行政机关根据判决做出了新的规定或者由上级政府或人大行使改变权后有了新的规定，此新的规定应重新在此领域适用。
另外，对于抽象行政行为司法审查的制度构建，有人认为应当将行政法规排除在审查对象之外，其理由是1.行政法规制定主体唯一，有严格的程序，出错的可能性小；2.行政法规一般是对法律的直接实施、无法律保留事项的内容在权限内的规定以及授权立法，更多的属于违宪审查的范围，不应纳入行政诉讼；3.我国现行体制下最高法院仅相当于副总理级，不便对国务院的行为进行审查[7]。笔者同意行政法规不应纳入行政诉讼的范围，然而却不是基于以上理由。行政法规的制定主体是国务院，而行政法上一个基本法理是国务院不能做被告，这在具体行政行为的诉讼以及行政复议法中均有体现。如果将行政法规纳入司法审查范围，国务院则成为当然的被告，这不符合法理，也超过了对具体行政行为审查主体的范围，显然不合理。另外，由于立法法中对行政法规的审查有严格的规定，基于行政法规与国务院的级别，行政法规的与实施会引起所有人的关注，当其规定不合法时由那些特定机关提出审查要求比较可行，由人大常委会做出审查也理所应当，在国务院不做被告的前提下已经较好地解决了该问题，不必再纳入司法审查。
总之，我国在行政机关做出抽象行政行为时的监督还很不到位，引入司法审查势在必行，其具体操作还有待各界人士进一步讨论。拙见仅为引起大家思考，不足之处还望指正。 【注释】
[1] 王永红，为调控市场助力——解读《土地储备管理办法》。国土资源-2007年12期，p34。
[2] 丁蕊，《土地储备管理办法》加强地根调控——国家增加净地供应狙击囤地。北京商报/2007 年/12 月/4 日/第 001 版
[3] 浙大某房地产教学班同学演讲ppt，资料原始来源不明。
[4] 指南针司法考试研究中心编，《2008年司法考试必读法律法规汇编（教学版）》，p265
[5] 曾长隽，《论我国抽象行政行为的司法审查及其制度构建》，中国行政管理2005年第6期，p30
[6] 尹晓燕，《构建我国抽象行政行为司法审查制度》，山东大学硕士学位论文，2007年3月20日。
[7] 尹晓燕，《构建我国抽象行政行为司法审查制度》，山东大学硕士学位论文，2007年3月20日。
参考文献
土地储备管理办法篇5
一、执行《核算办法》的困惑
(一)储备项目成本核算的困惑
真实反映土地储备项目的成本及其构成是土地储备会计核算的基本内容之一。《核算办法》第五条规定了应以权责发生制为基础,对土地储备项目应进行成本核算。第十三条中也规定了收储项目应设置的各成本项目及其结转方法。这些规定较完整地反映了收储项目取得、开发整理和完工交付的过程,具有较强的理论基础与逻辑性,但仍未解决与土地储备运作特殊性相关的收储项目成本确认与计量的一些重大问题。
土地储备运作特殊性主要表现在两个方面:
1. 土地储备运作由不同机构与部门协同完成。按《土地储备管理办法》(后文简称《管理办法》)规定,由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织土地储备工作。收储土地的取得、开发整理工作的具体实施,由土地储备机构承担。储备土地完成前期开发整理后,由土地储备机构交付主管国土资源管理部门,纳入土地供应计划,由国土资源管理部门统一组织供地。我国现行土地储备运作基本是按《管理办法》设计和运作的。反映在《核算办法》中就是土地储备机构完成收储项目时,应汇总核算收储项目的“交付成本”,同时,将“交付成本”转入“交付项目支出”,表示项目收储责任的解除。实际工作中,已经交付的收储项目的日常管理和维护通常仍由土地储备机构承担。按《核算办法》规定,这部分日常管理和维护费用不再构成收储项目成本。收储项目交付后至供应前仍发生的日常管理和维护费用不予以资本化是否合理?不能资本化的收储项目管理与维护支出是否费用化?《核算办法》既未明确规定也预留核算的空间。
2. 融资责任与收储责任不匹配。按《管理办法》,土地储备机构有权为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。这意味着土地储备机构是事实上的融资主体,承担全部因土地储备而发生的还本付息责任。然而,收储项目交付后,因收储项目而发生的融资责任并未一并交付。即使是已交付的收储项目,从交付日至出让日常常存在较长的时滞,相当部分已交付的收储项目持有时间长达数年。收储项目交付后至供应前仍发生的融资费用,按《核算办法》不再计入收储项目成本。收储项目交付后至供应前仍发生的融资费用不予以资本化是否合理?不能资本化的收储项目利息是否费用化?《核算办法》同样既未明确规定也预留核算的空间。
若按《核算办法》组织收储项目成本核算,结果是收储项目成本信息不完整。为使会计核算合规,会计人员只能无奈地人为推迟已完工收储项目的交付时间,结果是会计信息无法真实反映收储项目运作进程。
(二)收储项目出让核算的困惑
根据《管理办法》,土地储备机构严格遵循收支两条线管理,出让收储项目取得的收入全额缴入国库,然后再由财政补偿收储项目发生的相关支出和返还国有土地收益基金。因此,收储项目出让收入的及时足额入库,不仅事关国有资产的完整与安全,也是国土资源管理部门承担的重要的受托责任。然而,由于收储项目从出让至款项收缴国库的周期长,金额巨大,必须由具体的责任单位负责监督款项缴库进展,而监督款项收缴又离不开会计提供的收储项目受让人应缴款项与实缴款项信息。
《核算办法》仅规范土地储备机构管理的土地储备资金,并将土地储备资金作为独立的会计主体进行确认、计量与报告。按《核算办法》,土地储备资金是指土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等所使用的资金,这意味着土地出让涉及的资金不属于土地储备资金。以此为立足点,《核算办法》排除了土地储备供应业务的核算。这使土地储备机构处于合法不合理,合理不合法的尴尬境地:一方面按《核算办法》,应适时监督的应收收储项目受让人出让款不能通过“应收账款”或其他类似债权账户及时反映,另一方面,由于财政部门与国土资源管理部门的监管十分依赖这些重要会计信息,这又迫使土地储备机构只能通过备查簿进行辅助登记,满足主管部门履行监管责任的需要。以武汉市为例,因出让土地应收未收的出让款累计高达几十亿元,很难想象,若没有“应收账款”或其他类似债权账户及时反映和记录,这几十亿元国有资产将如何管理。此外,迫使金额巨大的收储项目出让款无奈地通过备查簿进行辅助登记,似乎也有损于《核算办法》的权威性。
(三)收支表信息质量的困惑
按《核算办法》,土地储备机构应当编制收支表,以反映会计期间内的收入和费用情况。其中“财政拨款收入”项目,反映当期财政部门拨付的土地储备资金,包括“国有土地出让收入中安排的拨款”和“国有土地收益基金中安排的拨款”,因此“财政拨款收入”项目提供的是收付实现制的收入信息。“其他收入”项目,反映当期除财政拨款外的其他收入,如已收和应计利息收入,提供是的权责发生制的收入信息。“交付项目支出”项目反映的是本期已交付的土地储备项目的实际支出,包括已付和应付的支出,但不包括预付项目支出,如预付的工程款,提供的是权责发生制的信息。
从实务的角度看,当期财政部门拨付的土地储备资金极有可能是上期交付的项目垫付资金和土地收益的返还,而“交付项目支出”则是本期交付的项目实际支出。因此,按《核算办法》所提供的收入与支出信息必然存在项目或期间方面的错位,这使得收入与支出信息含义变得扑朔迷离。其次,收付实现制信息与权责发生制信息的混合提供,更使收入、支出及其差额信息含义难以琢磨。所有这些,都使得理解、分析和利用收支表信息变成一件令人十分困惑的事情,严重损害了收支表信息的相关性。
二、困惑成因分析
土地储备会计核算可将“土地储备资金”作为会计主体,也可以“土地储备机构”作为会计主体。以“土地储备资金”为会计主体,会计确认、计量和报告的范围可能等于、大于和小于“土地储备机构”,即会计确认、计量和报告的范围真正相对独立于土地储备机构。而以“土地储备机构”为会计主体,会计确认、计量和报告的范围只能受制于土地储备机构。
产生上述三大困惑的根本原因在于《核算办法》对“土地储备资金”这一会计主体的理解与具体运用存在偏差,模糊了“土地储备资金”与“土地储备机构”作为会计主体的界限。《核算办法》第二条规定:“本办法适用于土地储备机构管理的土地储备资金”,这一规定使土地储备资金局限于土地储备机构这一空间范围。接着规定:“本办法所称土地储备资金是指土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等所使用的资金”,这一规定又使土地储备资金局限于土地储备机构从事的业务范围。以此为基础,只得将权责发生制限制于对土地储备项目的成本核算范围内。结果是难以规范土地储备机构范围之外的土地储备业务,如土地储备项目交付的后续业务、土地储备项目出让业务和土地储备项目损益等。《核算办法》先天不足,导致实际核算工作陷于法理冲突的两难境地。
三、对策与建议
根据《管理办法》国土资源管理部门是土地储备全程运作的具体责任单位,负责土地储备项目的取得、开发整理和出让事宜。其中,土地储备项目的取得、开发整理由土地储备机构具体运作,土地储备项目的出让则由国土资源管理部门下属另一机构,如土地交易中心具体运作。因此,从整体上看,国土资源管理部门及其下属的土地储备机构与土地交易中心均是政府土地储备项目的具体受托责任者,有责任履行对土地储备项目出让款项收回进行全程监控。《核算办法》不应局限于土地储备机构,而应充分体现“土地储备资金”为独立的会计主体,从国土资源管理部门角度来设计土地储备会计核算规范。即,土地储备机构不仅是土地储备项目的取得、开发整理的具体实施机构,也是受国土资源管理部门委托,从事土地储备相关业务核算的责任机构,即,国土资源管理部门系统的土地储备项目取得、开发整理和出让各类业的集中核算的中心。
以土地储备机构为集中核算中心,“土地储备资金”为会计主体,在会计系统设计上可实现多方面优化:一是信息全面完整,合理合法。由于土地储备项目经济业务的全貌均由土地储备机构集中核算,土地储备的筹资、营运和分配全面反映在账户与报表体系中,不但消除了土地储备会计信息在不同单位之间的人为隔裂,大量被迫备查登记的重要业务能合法纳入账户与报表体系,解决了实际核算工作的法理冲突问题。二是提升了财务报表信息的信息质量。全面完整地反映土地储备业务,使土地储备会计能更好地满足国土资源管理部门履行监管责任、银行评价土地储备的偿债能力、土地储备机构管理土地储备营运业务的信息需要,大大提升了会计信息相关性,提高了会计信息质量。三是实现规模效益。实行集中核算,有效减少土地储备会计相关的组织机构设置,减少人员配备、办公场地和设施和办公用品等相关开支,切实有效地提高了会计系统的工作效率。
要实现上述目标,《核算办法》要在几个方面作相应调整:
一是修改第二条“本办法适用于土地储备机构管理的土地储备资金”改为,“本办法适用于国土资源管理部门管理的土地储备资金”;“本办法所称土地储备资金是指土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等所使用的资金”改为,“本办法所称土地储备资金是指土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发、出让及分配等所涉及的资金。”
二是以权责发生制为基础,对收储项目取得、开发整理和出让进行全面反映。具体包括:对收储项目按全部成本核算,成本内容包括出让前发生的必要直接支出;反映出让收入款项的收缴情况。
三是允许土地储备机构根据需要增设相应的总账科目,如增设“应收账款”“应收票据”“项目出让收入”等科目,同时资产负债表与收支表项目作相应调整。
【参考文献】
土地储备管理办法篇6
3、专门设立的土地储备机构。
那么，谁应当是合法的土地储备的主体呢？
在没有行政授权之前，土地储备的主体应当是各级国土行政主管部门，在有行政授权时，应当是行政授权的土地储备机构。
【关键词】土地 土地管理 土地储备 土地储备机构 土地储备的主体 行政授权 行政委托 城市拆迁 诉讼救济 沈阳市皇姑区城市建设局
【正文】
目前，土地储备不是法律概念。在我国的法律规范中还没有土地储备的法律规定。土地储备制度的建立尚属探索阶段，有关省市地方政府制定了相关的地方政府规章，试图规范行政。
一、土地储备的定义
什么是土地储备？较规范的定义是，土地储备制度是指政府依照法律规定，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换和征收等方式取得的土地进行前期开发、整理后，予以储存，以供应和调控城市各类建设用地需求的和种经营管理制度（来源：深圳国土房产网）。
还有人认为，城市土地储备指由城市政府委托或授权的机构通过征收、收购、置换、到期回收、土地整理等方式，将城市规划用地或分散在用地者手中的城市土地集中起来，并由政府授权或由政府委托的机构完成其房屋拆迁等土地整治与开发等一系列前期开发工作后，再根据城市土地年度供应计划，有计划地将其储备后的城市土地重新投入市场的制度安排（见《浅析土地储备制度运行的程序》作者李凌云）。
最简单的定义是：国有土地储备是指政府根据市场需求、土地利用总体规划和城市规划要求，对依法征用、收回、收购、置换的土地进储存的行为。（驻马店市土地储备中心网站）
地方政府规章中的定义也是不尽相同，例如：
1、《沈阳市土地储备办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指市人民政府根据社会经济发展的需要，按照土地利用总体规划和城市规划的要求，对国有土地依法收回、收购，对集体土地依法征用后予以储存的行为。
2、《南京市土地储备办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指经市政府批准，市国土行政主管部门代表政府依法采用收回和收购等方式取得国有土地使用权，纳入政府土地储备库并进行土地整理，形成可供应建设用地的行为。
3、《深圳市土地储备管理办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指市土地储备机构依照本办法的规定，将政府依法通过征收、转地、收回、收购、置换等方式取得的土地予以储存，并进行必要的整理和日常管理，再按照年度土地供应计划交付供地的行为。
4、《上海市土地储备办法》第三条规定：本办法所称的土地储备，是指市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为。
5、《山东省国有土地储备办法》第二条规定：本办法所称国有土地储备，是指县（市）以上人民政府对依法收回、收购、征用的土地进行储存，以备向社会供应各类建设用地的行为。
二、目前，规章行政授权土地储备主体规定混乱
仍以上述规章为例：
1、《沈阳市土地储备办法》第四条规定：市规划和国土资源局是本市土地储备的行政主管部门。市土地储备机构具体负责土地储备工作。市计划、城建、房产、财政等部门按各自职责，做好土地储备的相关工作。
2、《南京市土地储备办法》第四条规定：市国土资源局是全市土地储备的行政主管部门，市土地储备中心负责具体实施土地储备工作。发展和改革、经济、规划、房产、建设、财政、物价等有关部门以及储备土地所在区政府应当按照各自职责，配合国土行政主管部门做好土地储备工作。
3、《深圳市土地储备管理办法》第五条规定：市政府土地管理部门是市土地储备工作的主管部门（以下简称主管部门）。第六条又规定：市土地储备机构是市土地储备的承办机构，履行职责。
4、《上海市土地储备办法》第四条（管理部门）规定：市土地管理工作领导小组负责审核批准本市土地储备计划，协调解决土地储备中的重大问题。
市房屋土地资源管理局（以下简称市房地资源局）负责本市土地储备计划的组织编制和执行情况的监督管理；区（县）土地管理部门负责本行政区域内土地储备计划执行情况的日常监督管理。
市和区（县）投资、规划、土地、建设等管理部门按照本办法的规定，履行土地储备项目的相关审批职责。
第五条（储备机构）又规定：市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构，在本市区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。
各区（县）政府设立一个土地储备机构，在本区（县）区域范围内实施土地储备。
经市政府批准，其他的专门机构可以在特定区域范围内实施土地储备。
5、《山东省国有土地储备办法（2004年修正）》第四条规定：县（市）以上土地行政主管部门负责本行政区域内的国有土地储备管理工作，同级人民政府设立的土地储备机构具体承担本行政区域内的国有土地储备工作。计划、财政、建设、城市规划等部门应当按照各自职责，配合土地行政主管部门做好国有土地储备管理工作。
综合以上定义和具体规定，可以看出，目前，土地储备的主体大致有以下三个部门：
1、地方人民政府；
2、地方人民政府的国土行政主管部门；
3、专门设立的土地储备机构。
地方规章规定的如此混乱，必然造成管理的混乱。出现以上混乱的主要原因是管理者对法律授权审批人、国土行政主管部门、和法律授权的承办机构之间的法律关系没有区分清楚。
那么，谁是合法的土地储备的主体呢？
三、在没有行政授权之前，土地储备的主体应当是各级国土行政主管部门
土地管理权属于行政管理权范畴，行政管理权的取得应当由法律赋予，这是依法行政的要求。那么，我国法律对土地管理权是怎样规定呢？
依据《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。第五条又规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。各地方性法规均做出授权县级以上地方人民政府土地行政主管部门负责土地管理。例如：《辽宁省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第四条规定：省土地行政主管部门统一负责本省行政区域内土地的管理和监督工作。市、县（含县级市、下同）土地行政主管部门负责本行政区域内土地的管理和监督工作。同时，法律法规又特别规定了应当由人民政府管理和应当由土地行政主管部门报地方人民政府和国务院批准的情形。
有关土地储备的管理，可以从储备土地的来源分析如下：
对于土地收回的管理，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定了由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。
对于土地征收的管理，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定了国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
对于土地收购、置换的管理，《中华人民共和国土地管理法》中没有特别规定，所以适用普通规定。
由此可知，现行法律将国有土地的储备管理权，除征收外，授权给各级土地管理部门，土地管理部门代表国家行使国有土地管理权。
政府批准行为不是外部行政行为，它不直接作用于管理相对人。所以政府不是直接的土地储备主体。
四、在有行政授权之后，新设立的土地储备机构属于规章授权组织，应当是合法的土地储备主体
新设立的土地储备机构，各地叫法不一，有的称土地储备中心，有的称土地储备交易中心，有的称土地整理储备中心，有的称土地收购储备交易中心等等。这些机构行使土地储备职权时，有的依据政府委托，有的依据行政授权。
在没有法律、法规、规章的授权条款的情况下，土地储备机构依据政府委托行使土地储备时，属于行政委托行为，其行政主体是政府，土地储备机构本身不是行政主体，它只是被委托人，它不具有独立的行政主体资格。 依据行政授权行使土地储备时，土地储备机构本身是行政主体。所谓行政授权，是指法律、法规和规章将某项或某一方面的行政职权的一部分或全部，通过法定方式授予某个组织的法律行为。土地储备机构，依据授权条款的规定，以自己的名义独立行使管理权。
行政授权与行政委托是不同的法律概念，有着严格的区别。行政委托是指行政机关依法将部分行政管理权委托给行政机关以外的组织行使的法律制度。和行政授权不同，行政授权必须有法律、法规、规章的授权条款；而行政委托的直接依据却是行政机关与受委托人达成的行政委托协议。将没有法律、法规、规章授权的情形下的政府委托说成政府授权，是对法律的错误认识，是错误使用概念。
五、在有行政授权的情况下，政府仍然委托其它组织从事土地储备，属于滥用行政职权
在以上的规章中，例如《沈阳市土地储备办法》规定：“市土地储备机构具体负责土地储备工作”，这就是行政授权，它用规章的形式，将土地储备权授予给沈阳市土地储备中心，所以，沈阳市土地储备中心具有土地储备的主体资格。并且，只有沈阳市土地储备中心才具有土地储备的主体资格，其它组织、个人无权土地储备。
具报道，2007年9月，沈阳市政府批准沈阳市皇姑区城市建设局对北陵大街东等地块进行土地储备。于是沈阳市皇姑区城市建设局抢在《物权法》实施之前取得批件后，开始大面积的城市拆迁。发生了政府与老百姓对抗的局面，各住宅小区自发组织起来，把住小区大门，阻止拆迁办进入。有的住宅小区发生了拆迁办采取强制手段殴打老百姓进入小区，造成极坏的社会影响。
既然地方规章已经作出行政授权，那么，政府必须遵守才是依法行政。如果政府可以随意委托，还制定法规干什么？
在城市土地储备工作中，土地储备与城市拆迁是密不可分的，二者既有联系又有区别。
取得土地使用权是二者的相同点。
不同点是：一是土地储备是以土地征收、土地回收、土地置换和土地购买的方式取得土地使用权；而拆迁人是以土地出让的形式取得土地使用权。二是土地储备机构取得土地之后，要进行前期开发和经营管理；而拆迁人取得土地使用权之后要搞开发建设。三是土地储备机构以储备的土地进行土地供应，有计划地统一向用地单位供应土地，以招标、拍卖或者挂牌方式出让给开发商；而拆迁人没有此权力。
土地储备机构取得土地使用权之后，同时需要征收、收购地上建筑物，需要将地上建筑物拆除。依据《中华人民共和国物权法》第42条的规定，“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”所以，对于被拆迁人来说，无论是土地储备拆迁，还是开发商拆迁区别不大，都是搬家走人。区别有二点，一是补偿标准不同，依土地储备征收住宅时，仅仅保证居住条件。而开发商拆迁时以评估和协商确定。二是强制力不同，土地储备的征收是政府作出的行政决定，具有强制性；而开发商的拆迁不具有强制性。
所以，只有法律法规规章授权组织才能完成土地储备的全部工作，以保证土地一级市场的稳定，才能带来社会的和谐。城市建设局没有土地征收、土地回收、土地置换和土地购买的方式取得土地使用权的权利和能力、没有进行前期开发和经营管理的能力、没有以储备的土地进行土地供应，有计划地统一向用地单位供应土地，以招标、拍卖或者挂牌方式出让的职权和能力。
出现各自为政的混乱局面的原因就是利益驱动，现在的土地增值很快，但是，老百姓也知道这个道理，与民争利的政府，人民是不能拥护的。
六、对违法土地储备行为的诉讼救济
1、房屋拆迁主管部门发放拆迁许可证行为是可诉的。
被拆迁人是拆迁行政许可的有利害关系的人，依据《中华人民共和国行政许可法》的规定，行政许可行为不得损害利害关系人的合法权利，利害关系人有权提出听证。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 也规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
2、政府委托城建局土地储备的行为是可诉的。
依据《沈阳市土地储备办法》的规定，沈阳市城区内的土地储备由沈阳市土地储备中心负责，区城建局没有土地储备的职权。政府将土地储备权委托给城建局属于滥用职权，侵害了被拆迁人的合法利益。
土地储备管理办法篇7
土地储备资金内涵狭窄,导致土地会计信息多头管理
根据《核算办法》第2条,土地储备会计仅仅核算“土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等活动”,“土地储备机构在持有储备土地期间临时利用土地取得的应上缴国库的零星收入,不在本办法规范范围内”。这表明,土地储备会计不反映土地出让业务、土地利用等其他方面的会计信息。按《国有土地使用权出让收支管理办法》中土地出让收入与土地利用收入均应通过《2007年政府收支分类科目》103类“非税收入”01款“政府性基金收入”科目核算。完整的土地储备应包括收购、开发、储备与出让四个阶段。上述制度设计的结果是,收储项目开发完毕交付后的业务通过《核算办法》按权责发生制核算,土地出让及利用收入的业务由《国有土地使用权出让收支管理办法》按收付实现制根据政府会计口径进行核算。交付后储备乃至供应前的业务,因历史或特定原因运用土地储备资金进行的对外投资和管理资产等业务的会计核算,更是缺少统一规范。这意味着将土地会计信息人为分割为土地储备资金、土地出让资金、土地投资基金等多个会计主体,土地会计信息多头管理、支离破碎,会计信息严重缺乏有效集成和系统优化,土地会计信息可比性和共享性差。这种局面不利于国有土地收益基金的建立和土地出让款项的征收管理。根据《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》的规定,由财政部门从缴入地方国库的土地出让收入中,划出一定比例资金,用于建立国有土地收益基金,实行分账核算,具体比例由各省区市及计划单列市政府确定,并报送财政部和国土资源部备案,国有土地收益基金主要用于土地收购储备。对某些按土地出让增值收益分配安排土地储备基金的地方,还需要会计提供各宗地增值收益信息。按《国有土地使用权出让收支管理办法》核算的土地出让收入与土地利用收入均按流入总量核算,无法揭示宗地收入的详细信息,更无法反映各宗地的增值收益情况。而建立国有土地收益基金和对土地出让款项的征收管理离不开各宗地收入的详细会计信息,会计信息的有用性被大打折扣。
土地储备管理办法篇8
第三条本市市区行政区域内的土地储备工作，适用本办法。
第四条土地储备实行统一储备、统一供应的原则。
第五条市土地资产管理委员会负责组织、领导、协调和监督土地储备工作。
市国土资源管理部门负责土地储备管理工作。
各区人民政府和市发展改革、财政、建设、工业、规划、房地产、城市管理、审计、监察、人民银行**市中心支行等管理部门按照各自职责，协同做好土地储备管理的相关工作。
第六条市土地收购储备中心统一承担本市市区行政区域内的土地储备工作。
第七条建立信息共享制度。市国土资源、财政、人民银行**市中心支行等部门和市土地收购储备中心要将土地储备与供应数量、储备资金收支、贷款数量等信息按季逐级汇总上报主管部门，并在同级部门、单位间进行信息交换。
第二章土地储备计划管理
第八条市人民政府根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。
第九条土地储备应当编制年度土地储备计划，并根据实际需要，编制中长期计划。市土地收购储备中心依据本市国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需情况等，编制土地储备计划草案，征求市经济开发区管理委员会、各辖区人民政府和市发展改革、工业、规划、建设、房地产、财政等有关部门意见，经市国土资源管理部门审核后，提请市土地资产管理委员会审议，并报市人民政府批准。
年度土地储备计划应包括：
（一）年度储备土地规模；
（二）年度储备土地前期开发规模；
（三）年度储备土地供应规模；
（四）年度储备土地临时利用计划；
（五）计划年度末储备土地规模。
批准后的土地储备计划由市土地收购储备中心负责具体实施。实施土地储备计划，应编制项目实施方案，经市人民政府批准后，作为办理相关审批手续的依据。
第十条土地储备项目实施方案应包括：项目概况、项目用地规模、项目规划条件、土地前期开发的主要内容、项目收储和前期开发成本测算及土地收益、资金计划安排、实施方式及其他附件等。
第三章储备土地范围与实施程序
第十一条下列土地可以纳入土地储备范围：
（一）依法收回的国有建设用地；
（二）收购的土地；
（三）行使优先购买权取得的土地；
（四）已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；
（五）其他依法取得的土地。
第十二条按照《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规规定，应当无偿收回的国有建设用地，依法无偿收回后纳入土地储备。
第十三条下列国有建设用地，通过有偿收回方式纳入土地储备：
（一）因公共利益需要使用的国有建设用地；
（二）因实施城市规划进行旧城改造调整使用的国有建设用地；
（三）因企业改制、产业结构调整等原因调整出的国有划拨土地；
（四）集体土地因农转非依法转为国有的土地；
（五）法律、法规规定应当有偿收回的其他国有建设用地。
第十四条下列国有建设用地，通过收购方式纳入土地储备：
（一）以出让方式取得土地使用权，土地使用权人申请政府收购的国有建设用地；
（二）申报土地使用权转让价格比标定地价低20％以上的国有建设用地；
（三）其他可以依法收购的国有建设用地。
第十五条城市总体规划、土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的集体土地，通过依法征收方式纳入土地储备。
第十六条以收回、收购方式储备土地，由市土地收购储备中心具体实施，市发展改革、国土资源、规划、房地产、财政、审计、监察等部门和土地收购储备中心参加的土地收储业务会审小组（以下简称会审小组）提前介入，遵循下列程序：
（一）确定地块。根据本办法的规定，确定拟收回、收购的地块。
（二）权属核查。对拟收回、收购土地的权属、面积、四至范围、土地用途以及建筑物、其他附着物的权属、面积等情况进行实地调查和核实。
（三）征询意见。根据实地调查的情况，向国土资源、规划、房地产等管理部门征询意见。
（四）费用测算。根据权属调查、地籍测量、土地和房产评估结果和本办法规定的土地收回、收购储备补偿标准，测算土地补偿费用。
（五）方案报批。土地收购储备中心拟订国有建设用地使用权收回、收购方案，经由会审小组会审同意后，报市人民政府批准。
土地使用权收回方案需要依法举行听证的，由市国土资源管理部门依法举行听证。
（六）下达土地使用权收回通知或签订收购合同。国有建设用地使用权收回方案批准后，由市国土资源管理部门向土地使用权人下达土地使用权收回通知；国有建设用地使用权收购方案批准后，由市土地收购储备中心与土地使用权人签订国有建设用地使用权收购合同。
（七）实施补偿。以有偿方式收回土地使用权的，市土地收购储备中心应当自土地使用权收回通知下达后30日内，根据土地交付情况，将补偿费用支付给土地使用权人或者与其签订土地使用权补偿协议；收购土地使用权的，市土地收购储备中心应当根据国有建设用地使用权收购合同约定的金额、期限和方式，向土地使用权人支付土地收购费用。
（八）注销登记。注销土地使用权登记由市国土资源管理部门依法办理：对无偿收回的土地使用权，在下达土地使用权收回通知的同时，办理注销登记手续；对有偿收回的土地使用权，在市土地收购储备中心将补偿费用全额支付给土地使用权人或者与土地使用权人签订土地使用权补偿协议后，办理注销登记手续；对收购的土地使用权，土地使用权人在收到土地收购的定金或者约定费用后15日内，应当依法申请办理注销登记手续，逾期不申请的，由市国土资源管理部门报请市人民政府同意后依法办理注销登记手续。
注销房屋所有权登记由市房地产管理部门按照房屋管理有关规定办理。
（九）交付土地。根据有关法律、法规、规章的规定和合同约定的期限和方式，原土地使用权人向市土地收购储备中心交付土地以及地上、地下建筑物、其他附着物。
第十七条向市土地收购储备中心申请收购国有建设用地使用权时，应当填写土地收储申请表，并附具下列材料：
（一）土地使用权人的身份证明。土地使用权人是法人的，应当提供法人资格证明和法定代表人的身份证明。土地使用权人委托他人办理的，还应当提交授权委托书；
（二）土地使用权的权属证明及土地平面图；
（三）建筑物、其他附着物的产权证明；
（四）主管部门意见；
（五）其他需要提交的资料。
第十八条土地收回、收购储备补偿标准：
（一）以有偿方式收回划拨土地使用权的，补偿费用按原批准用途的划拨土地使用权现行评估价确定；以有偿方式收回出让土地使用权的，补偿费用按原批准用途的出让土地使用权现行评估价确定。
（二）以收购方式储备土地的，由市土地收购储备中心与土地使用权人协商委托具有土地评估资格的评估机构对申请收购的土地使用权价格按现状进行评估，并参照评估价格，协商确定土地使用权收购价格，经由会审小组会审确认。
（三）通过收回、收购方式储备国有建设用地使用权，涉及地上、地下建筑物及其他附着物的，对其所有人或者使用人按照城市房屋拆迁有关规定依法给予补偿，但补偿数额应当扣除依法不需补偿或者己经补偿的土地使用权价款。
第十九条申报土地使用权转让价格比标定地价低20％以上的，由市土地收购储备中心提出收购意见，经由会审小组会审同意并报市人民政府批准后，按照申报价格依法予以收购，并由市国土资源管理部门按照有关法律、法规和本办法第十六条第（八）项的规定，办理土地使用权注销登记手续。
第二十条通过征收方式储备土地的，征收土地的程序和补偿标准，按照土地管理有关法律、法规、规章和市人民政府的有关规定办理。
已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。
第二十一条市土地收购储备中心应当将储备的国有建设用地位置、面积、用途、规划设计要求以及供地方式定期向社会公告。
第二十二条对储备的国有建设用地，市规划管理部门应当根据城市总体规划和控制性详细规划，提出具体地块的规划条件。
第四章前期开发和利用
第二十三条对纳入储备的土地，由市土地收购储备中心进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。
前款所称前期开发，是指在储备土地向社会供应前，为了使储备土地达到土地供应条件，对储备土地组织实施拆迁、场地平整和市政基础设施建设等一级开发整理行为。
第二十四条市人民政府根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书；设立土地抵押权的，要先行依法解除。
第二十五条市土地收购储备中心应当对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。
土地的前期开发，按照有关法律、法规规定规范操作。需要合作、协作开发的，应当通过公开、公平、公正的方式，选择土地前期开发合作、协作单位。
前期开发涉及征地拆迁安置的，可以依法委托辖区政府组织实施；前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，应当按照有关规定，引入市场机制，通过公开招标方式选择工程实施单位。
第二十六条市土地收购储备中心应当对纳入储备的土地采取必要的措施予以保护管理，防止侵害储备土地权利行为的发生。
第二十七条在储备土地未供应前，市土地收购储备中心可以将储备土地或连同地上、地下建筑物、构筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。进行临时建设的，应当遵守《中华人民共和国城乡规划法》等有关法律、法规、规章的规定。
储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响城市规划实施和土地供应。
临时利用储备地块收益，应当上缴市财政。
第五章土地供应
第二十八条储备土地完成前期开发整理后，纳入市区土地供应计划，由市国土资源管理部门统一组织供地。
第六章资金管理
第二十九条土地储备资金收支管理按照国土资源部、财政部《土地储备资金财务管理暂行办法》（财综〔**7〕17号）和市人民政府的有关规定执行。
第三十条市土地收购储备中心可以向银行等金融机构申请担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证；市土地收购储备中心申请贷款，应当满足商业银行及其他金融机构的贷款要求。市土地收购储备中心举借的贷款规模，应当与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并报经市人民政府批准，不得超计划、超规模贷款。
土地储备贷款应实行专款专用、封闭管理，不得挪用，并接受财政、审计部门监督。
第三十一条市土地收购储备中心举借商业银行及其他金融机构贷款的，必须按贷款合同约定，及时足额偿还贷款本息。
第三十二条各类财政性资金依法不得用于土地储备贷款担保。市土地收购储备中心应加强资金风险管理，不得以任何形式为第三方提供担保。
第七章其他规定
第三十三条通过收回、收购方式储备国有建设用地的，市土地收购储备中心未按规定支付补偿费用或者未按合同支付收购资金的，不得注销土地使用权登记，原土地使用权人有权拒绝交付土地。
涉及地上、地下建筑物、构筑物的，对其所有人或者使用人依法应当给予补偿而未予补偿的，不得收回原土地使用权。
第三十四条原土地使用权人未按收回补偿协议或收购合同的规定交付土地及地上、地下建筑物、构筑物的，或交付土地期间，擅自处理地上、地下建筑物、构筑物的，市土地收购储备中心有权要求原土地使用权人纠正并继续履行合同。逾期不履行的，市土地收购储备中心可以申请有关部门依法处理。
第三十五条市发展改革、建设、国土资源、规划、房地产、城市管理和人民银行**市中心支行等管理部门应当提高办事质量和效率，国有建设用地储备及前期开发整理过程中涉及的有关手续，应在法定时限内或承诺时限内及时办结；行政事业性收费，严格按照有关法律、法规、规章和市人民政府规定执行，不得擅自设立收费项目，提高收费标准。
第三十六条有关管理部门和土地收购储备中心的工作人员、、的，视情给予批评教育或依法给予行政处分；情节严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八章附则
第三十七条党政机关和事业单位迁址的，市国土资源管理部门应及时将原有土地全部收回并重新处置。
市国土资源管理部门对本市行政区域内县（市）人民政府未依法收回土地使用权的闲置土地，应当报市人民政府批准后依法收回，作为市本级储备土地。市土地收购储备中心负责具体实施。
第三十八条开发区、工业园区范围内的工业项目建设用地的储备和前期开发，可以委托开发区、工业园区管理机构组织实施。
土地储备管理办法篇9
土地储备实行计划管理。根据规定，国土资源部门会同财政、人民银行分支机构等部门共同编制年度土地储备计划，报同级政府批准，并报上级国土资源部门备案。土地储备中心每年第三季度编制下一年度土地储备计划，新增储备土地规模（含本年度收储已在本年度供应的土地），原则上不突破本级前三年平均年供应的储备土地量。年度土地储备计划包括土地储备规模、储备土地前期开发规模、土地供应规模、储备土地临时利用计划、计划年度末储备土地规模。
三、积极推进储备土地前期开发
土地储备中心应组织开展储备土地前期开发。实施基础设施建设的，应通过公开招标方式选择工程设计、施工和监理等单位，不得通过下设机构进行工程建设。
四、严格土地收储管护登记
（一）规范土地收储。纳入政府储备的土地必须产权清晰。土地纳入储备前，土地储备中心应对取得方式及程序的合规性、经济补偿（政府无偿收回的除外）、土地权利（包括他项权利）等情况进行认真核查，对取得方式及程序不合规、补偿不到位、权属不清晰、未办理登记手续、应注销而未注销原登记手续、已设立他项权利未依法解除的，不得纳入储备。土地储备中心应优先收购储备空闲、低效利用及其他现有建设用地，积极开展工业用地储备。储备土地应优先用于保障性安居工程及其他公益性事业。
（二）规范储备土地管护。土地储备中心应对纳入储备的土地采取自行管护、委托管护、临时利用等方式进行管护。对储备土地的管护和临时使用，土地储备中心可设立内部机构进行管理，也可通过公开招标方式选择管理单位。储备土地的临时利用，应报同级国土资源主管部门、财政部门同意。其中，在城市规划区内储备土地的临时使用，需搭建建筑物、构筑物的，在报批前，应当先经城市规划行政主管部门同意；设立抵押权的储备土地临时使用，应征得抵押权人的书面同意。土地储备中心应与土地使用者签订临时使用土地合同，明确土地用途、期限、经济补偿、不得修建永久性建筑物、到期地面建筑物处理及提前终止使用经济关系的处理等事宜。临时使用储备土地的期限不得超过2年，且不得转包，取得的收入按照非税收入收缴管理办法规定，全部缴入同级国库，纳入公共预算，实行“收支两条线”管理。
（三）规范储备土地登记。按照《土地储备管理办法》的有关规定，市境内申请储备土地登记的机构应为进入国土资源部土地储备机构名录的七家土地储备中心。除法律另有规定外，其他单位申请储备土地登记的，不予受理。
土地储备中心申请登记土地的，应当提交土地登记申请书、申请人身份证明资料、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标、政府批准的储备计划、批准纳入储备的文件、相关土地利用总体规划和城市总体规划等材料。经同级政府批准，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，可办理登记，核发国有土地使用证。储备土地登记的使用权类型统一确定为“其他（政府储备）”，登记的用途应依据土地利用总体规划确定，能够细化到《土地利用现状分类》二级类的，应当按《土地利用现状分类》二级类填写。未确定规划用途的，不予登记。规划用于社会公益设施的储备土地，不得办理抵押登记。为第三方提供担保的储备土地不得办理抵押登记。
五、有效规范土地储备融资
全市列入名录的土地储备中心（市土地储备中心、东坡区土地储备中心、仁寿县土地储备中心、彭山县土地储备中心、洪雅县土地储备中心、丹棱县土地储备中心、青神县土地储备中心）作为向银行业金融机构申请土地储备融资贷款的主体。原则上市土地储备中心负责市本级的土地储备融资工作。各园区的土地储备融资按土地登记的级次管辖由所在地土地储备中心统筹。各园区自行做好土地储备融资贷款的相关工作，土地储备中心给予积极支持。
土地储备管理办法篇10
作者简介：刘璐，北京师范大学法学院副教授 （北京 100875）
土地储备制度是近年来土地制度创新中的一大热点，和其他所谓创新一样，也是经由地方试点到统一规范的脉络最终得到确认。不容否认的是，土地储备制度作为我国土地宏观调控主要手段之一，给我国土地市场的运作和调控带来了一系列变化①，但土地储备制度的实施现状却不容乐观。土地储备活动资金密集、运作周期较长，需要大量的资金支撑。向商业银行贷款是土地储备最重要的融资方式，也是各地政府为完成城市化建设目标，实现财政收入的主要资金来源。就土地储备贷款而言，现行《商业银行法》和《土地储备管理办法》仍然要求是担保贷款，信用贷款几无余地。2007年11月9日由国土资源部、财政部、人民银行联合的《土地储备管理办法》统一了各地实践中的做法，对土地储备融资担保做了原则性的规定，但其中法理不明，给信贷实践带来了极大的风险。本文不揣浅薄，拟就此问题一陈管见，以求教于同仁。
一、土地储备机构是否具备土地储备融资担保人资格？
在《物权法》和《担保法》之下，虽然担保人的资格颇受限制，但其实际范围还是相当广泛的。在《土地储备管理办法》之下，土地储备融资多由土地储备机构以其储备土地提供担保，由此而引发了土地储备机构法律地位的讨论。
土地储备管理办法篇11
第四条市和县（市）人民政府批准成立的土地储备机构具体负责土地储备工作；国土资源部门负责协调土地征收转用报批、权证发放登记、土地供应等相关工作；各区（市、县）人民政府负责征收转用组件报批、组织实施土地征收、房屋征收等工作。
市土地矿产资源储备中心（以下简称“市土地储备中心”）委托市、区（市、县）属国有公司或由区（市、县）人民政府通过招标等公开形式选择土地一级开发实施单位，具体实施土地一级开发整理并由市土地储备中心与土地一级开发实施单位签订委托合同。
第五条土地储备实行“统一规划、统一收储、统一整理、统一供应、统一管理”，提高土地节约集约利用水平。
第六条建立信息共享制度。市土地储备中心牵头，市国土资源局、市财政局和中国人民银行中心支行按季交换土地储备供应数量、资金收支和土地储备机构贷款等相关信息。
第七条建立土地储备支出审核与拨付制度。土地储备机构及受委托进行土地一级开发的单位要严格控制土地储备支出，财政部门会同土地储备机构委托相关机构对土地储备支出进行相关审核，财政部门及时向土地储备机构拨付土地储备支出。
第二章市土地储备中心及其管理职责
第八条市土地储备中心负责统筹、协调和管理全市土地储备工作。
市土地储备中心对区（市、县）人民政府相关部门进行业务指导，统筹土地储备规划与计划管理、信息管理。市土地储备中心与区（市、县）人民政府可以依据国家有关政策和规定，签订联合储备协议，进行区（市、县）的土地储备。
第九条建立土地储备联席会议制度，由市政府分管领导原则上每两月召开一次例会，也可根据工作需要适时组织召开，负责对土地储备有关重大事项进行决策部署和督促落实。
第十条市土地储备中心主要职责为：统筹、协调和管理土地储备及土地一级开发整理工作；根据经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划、土地储备规划等，编制年度土地储备计划；根据市政府批准的年度土地储备计划，督促相关部门和区（市、县）人民政府、管委会按期限完成土地储备项目的土地征收、房屋征收工作；按年度土地储备计划，委托国土资源部门对具备供应条件的土地储备项目适时组织交易；负责土地储备项目融资，规范土地储备专项资金的管理和使用；编制年度土地储备资金收支预算；编制土地储备项目的储备方案；完成市政府交办的其他工作。
第三章计划和管理
第十一条市土地储备中心应当根据土地市场调控和经济社会发展的需要，合理确定储备规模，优先储备闲置、空闲、低效利用的国有存量建设用地和列入重点基础设施周边土地以及棚户区城中村改造等项目涉及的土地。
第十二条土地储备实行计划管理。土地储备计划由土地储备机构根据经济社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划以及土地市场供需状况等编制。
区（市、县）人民政府、管委会下一年度的土地储备计划于每年报送市土地储备中心，市土地储备中心会同市财政局、中国人民银行中心支行统筹编制下一年度土地储备计划，报市政府批准后实施。
第十三条经批准的年度土地储备计划，作为实施土地储备及办理相关手续的依据。
第四章范围、程序和方式
第十四条下列土地可以纳入储备范围：
（一）因公共利益需要或实施城市规划，需要收回和统一征收、转用的土地；
（二）以划拨或出让等方式取得的非经营性用地和工业用地，按照城市规划需变更用途为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地的土地；
（三）以划拨或出让方式取得的非经营性用地，按照城市规划需变更用途为工业用地的土地；
（四）已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；
（五）土地使用权人申请土地储备机构收购储备的土地；
（六）政府行使优先购买权取得的土地；
（七）依法收回使用权的闲置土地；
（八）土地使用者未按约定及时足额缴纳土地价款，或未在规定的期限内动工开发，依法收回的土地；
（九）因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因，停止使用而依法收回或收购的土地；
（十）经核准报废的公路、铁路、机场、矿场等收回使用权的土地；
（十一）土地使用权期限届满，土地使用者在规定的期限内未申请续期或者虽申请续期但未获批准的土地；
（十二）依法没收的土地；
（十三）政府指令需要进行储备的土地；
（十四）其他依法应纳入政府储备的土地。
第十五条纳入年度土地储备计划的土地，其实施方案应由该项目实施单位负责编制，由土地储备机构审核后报同级政府批准。
第十六条土地储备实施方案应当包含以下内容：
（一）土地的范围、面积、现状；
（二）土地的权属关系、用地手续批准情况等；
（三）储备用地的控制性详细规划或地块的规划条件；
（四）土地征收、房屋征收安置补偿费（收购补偿费）、前期开发整理费用、税费、融资成本、土地储备管理费等前期土地储备支出预算；
（五）储备地块的筹资方案；
（六）其他需要说明的事项。
第十七条对需办理农用地转用和土地征收手续的储备土地，由区（市、县）人民政府、管委会组织报批组件，土地储备机构负责支付相关税费和土地、房屋征收安置补偿费；国土资源部门负责办理报批手续，区（市、县）人民政府、管委会组织实施土地征收。
纳入储备的土地，由土地储备机构或土地一级开发实施单位筹集资金，区（市、县）人民政府、管委会负责组织实施土地、房屋征收安置补偿工作，按照国家、省、市有关规定严格进行土地、房屋征收安置补偿。
第十八条国有存量用地收购储备采取货币补偿收购。土地储备机构按照批准确定的收购补偿价格，与原土地使用权人签订土地收购合同，根据合同约定采用货币补偿方式直接收购储备土地。
第十九条根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，报同级政府批准确认。收购补偿价格可按以下方式进行确定：
（一）收购工业和非经营性用地规划为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地的，依据该项目土地原用途评估价和规划用途评估价的算术平均值，协商确定收购补偿价格（评估价含地上建筑物价格）；
（二）收购除前款情形以外土地的，按照该项目原用途评估价确定收购补偿价格。若按原用途的评估价低于土地使用者原取得土地的费用，则按土地使用者原取得土地的费用确定收购补偿价格；
（三）以土地储备制度处置政府资产等的特殊项目，经市政府或者有权部门批准确定收购补偿价格。
第二十条政府对明显低于市场价转让国有土地行使优先购买权的，按转受双方申报转让时点的价格补偿并办理相关手续后纳入储备。对拒绝收购而擅自转让的，国土资源部门不予办理转让手续。
第二十一条依法无偿收回的国有土地，对土地不再予以补偿，土地上的建（构）筑物、附着物按国有土地上房屋征收相关规定处理。
第五章整理、利用和管理
第二十二条对纳入储备的土地，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发整理、保护、管理、临时利用，以及为储备土地、实施前期开发整理进行融资等活动。
第二十三条前期开发整理包括道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等为完善土地使用功能的配套设施建设和城市基础设施建设。前期开发整理费用计入土地储备支出。
第二十四条在储备土地未供应前，土地储备机构可以对储备土地及其地上建（构）筑物、附着物通过出租、临时使用等方式加以利用。
第二十五条土地储备机构可以向银行等金融机构融资，其中向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款。
储备土地设定抵押融资，由国土资源部门依法进行抵押登记。
第二十六条土地储备机构应对土地储备项目建立档案和台账，进行动态管理。
第二十七条储备土地供应前，土地储备机构可对储备的土地进行必要的看护、管养和临时利用，所需费用计入土地储备支出，包括：
（一）设立围墙、栅栏、标识等；
（二）开展日常看守和巡查，及时发现、报告和制止非法侵占、破坏储备土地的行为；
（三）对地上建筑物进行必要的维修改造；
（四）建设临时性建筑和设施，通过出租、临时使用等方式加以利用；
（五）其他与储备土地管理相关的工作。
第六章储备土地供应
第二十八条储备土地完成前期开发整理，达到供应条件后由土地储备机构委托国土资源部门组织供地，具体事项双方约定。
第二十九条土地出让后，竞得人按合同约定缴清土地价款，土地储备机构负责向竞得人移交土地，国土资源部门办理相关用地手续。
第三十条储备土地以划拨、协议出让方式供应的，按国家、省、市对划拨、协议出让国有土地使用权的相关规定办理。
第七章土地储备资金管理
第三十一条土地储备资金收支管理严格执行《土地储备资金财务管理暂行办法》规定。
第三十二条土地储备资金来源包括：
（一）财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的土地和房屋征收补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；
（二）财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；
（三）土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款；
（四）经财政部门批准可用于土地储备的其他基金；
（五）上述资金产生的利息收入。
第三十三条按照储备土地出让收入的2%安排土地储备管理费；按照完成委托事项直接支出总额的2%向受土地储备机构委托实施土地储备的公司支付管理费；由一级开发实施单位筹措资金实施的，可提取不高于审定成本8%的利润；按照征地费总额的4%向有资质的征地实施单位支付征地服务费；按照房屋征收补偿费总额的2%向房屋征收具体实施单位支付房屋征收工作经费。
土地储备管理办法篇12
第四条市国土资源局是全市土地储备的行政主管部门，市土地储备中心具体实施全市土地储备工作。市发改、经发、财政、建设、监察等职能部门，以及各镇人民政府、街道办事处和工业园区管委会，应当按照各自职责，依法做好土地储备的相关工作。
第五条本市土地储备实行统一规划、统一收储、统一整理、统一供应、统一管理。
第二章土地储备计划
第六条土地储备实行计划管理。市国土资源局应当会同发改、经发、财政、建设等部门和各镇、街道，根据全市经济社会发展规划、土地利用总体规划、市域总体规划、土地利用年度计划、年度项目计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报市人民政府批准后，由市土地储备中心具体组织实施。
第七条年度土地储备计划应包含：年度储备土地规模、年度储备土地前期开发规模、年度储备土地供应规模、年度储备土地临时利用计划、计划年度末储备土地规模。
第八条年度土地储备计划的制定程序
（一）组织申报。各部门、各镇（街道）应当根据本地经济社会发展、城市建设和土地利用情况，及时编制本部门、本区域范围的年度用地计划方案，于每年月底前送至市土地储备中心，作为全市土地储备年度计划编制的依据。
（二）调查摸底。市国土资源局下属各国土所会同相关镇、街道，对辖区内下一年度符合储备条件的国有土地进行实地调查摸底。市土地储备中心将于每年年底前汇总，作为编制下一年度土地储备计划的依据。
（三）征询意见。市土地储备中心根据申报材料和实际调查的情况，向发改、经发、规划建设、交通、市场发展等部门征求意见。规划部门应根据市域总体规划、城市建设计划等进行规划审核，其他各相关部门要根据产业发展规划提出意见。
（四）上报审批。市土地储备中心根据土地权属情况和规划使用条件等实际进行初步筛选，于每年年初提出土地储备计划草案报市国土资源局审核后，报市人民政府讨论决定。
（五）计划调整。根据年度土地储备计划的进展情况，如确有必要，经市人民政府批准，市土地储备中心可于每年年中适时接收第二批收储项目，作为调整当年土地储备计划的依据。
第九条经批准的年度土地储备计划，作为实施土地储备和供应，以及办理相关手续的依据。市规划部门要根据年度土地供应及时组织编制待出让土地的控制性详细规划、划定用地红线范围、提出规划设计指标条件等，确保计划出让前2个月提出规划设计条件及附图。除国家、省、市重点工程项目外，未纳入土地储备年度计划的，不予安排供地。
第三章土地储备
第十条下列国有土地应当纳入土地储备：
（一）政府依法收回的；
（二）政府依法补偿后收回的；
（三）政府依法收购的；
（四）政府依法征收的；
（五）其他需要储备的。
第十一条政府依法收回的土地包括：
（一）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的土地；
（二）因单位撤销、迁移等原因停止使用原划拨的国有土地；
（三）经核准报废的公路、铁路、机场、矿场等用地；
（四）依法收回的闲置土地；
（五）土地违法行为被查处后依法收回的土地；
（六）其他应当依法收回的土地。
第十二条政府依法补偿后收回的土地包括：
（一）为公共利益需要使用的土地；
（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用的土地；
（三）其他应当依法补偿后收回的土地。
第十三条政府收购的土地包括：
（一）土地使用权人申请市土地储备中心收购的土地；
（二）以出让方式取得土地使用权后无力完成开发且不具备转让条件的土地；
（三）政府行使优先购买权取得的土地；
（四）其他依法需要收购取得的土地。
第十四条政府依法征收的土地包括：
（一）政府依法征收的新增建设用地；
（二）政府依法征收的村庄整治、旧村改造等完成后剩余土地；
（三）政府依法征收的其他土地。
第十五条属本办法第十条规定的土地，市人民政府依法收回和征收后，由市土地储备中心按照上级有关法律、法规、规章和本办法的规定，对土地使用权人进行补偿并办理有关手续后，予以储备。
第十六条市人民政府依据城市的规划、发展、建设确定需要收购具体地块国有土地使用权的，市土地储备中心应当与土地使用权人充分协商，进行实地调查了解，核实土地权属，并征询规划意见。市国土资源局应当与财政局共同拟定《有偿收回土地使用权方案》，报市人民政府审批。具体按下列程序办理土地储备手续：
（一）提供材料。土地使用权人向市土地储备中心提供下列材料：
1．营业执照、法人资格证明书及授权委托书；
2．土地使用权证或权属证明材料；
3．房屋所有权证或权属证明材料；
4．土地平面图；
5．主管部门意见；
6．其他需要提交的材料
（二）权属核查。市土地储备中心对拟收购土地的面积、地上物权属、四至范围、土地用途等情况进行实地调查和审核。
（三）征询意见。市土地储备中心根据实际调查的情况，向规划部门征询收购地块的土地用途等基本规划设计条件。
（四）费用测算。市土地储备中心与原土地使用权人协商，委托具有土地和房屋评估资质的评估机构对拟储备土地和房屋进行测算和评估，并进行可行性论证。
（五）报批方案。市国土资源局与财政局共同拟定《有偿收回土地使用权方案》，报市人民政府批准。《有偿收回土地使用权方案》应当包括以下内容：
1．拟有偿收购地块的基本情况；
2．规划部门对拟有偿收购地块的规划意见；
3．有偿收购地块应当支付的费用；
4．有偿收购地块后的处置以及政府的预期收益；
5．其他需要说明的事项。
（六）签订合同。市土地储备中心依据市人民政府的批准意见，与土地使用权人签订《国有土地使用权收购合同》（以下简称《合同》）。《合同》应包括以下内容：
1．收购土地的位置、面积、用途及权属依据；
2．土地收购补偿费用及其支付方式和期限；
3．交付土地的期限和方式；
4．双方约定的其他权利义务；
5．违约责任；
6．纠纷的处理方式。
（七）收购补偿。市土地储备中心根据《合同》约定的金额、期限和方式，向土地使用权人支付土地收购补偿费用。
（八）权属变更。市土地储备中心根据《合同》约定支付收购定金后，土地使用权人与市土地储备中心共同向市国土资源局、房产管理部门申请办理注销登记及变更登记。
（九）交付土地。根据《合同》约定的期限和方式，土地使用权人向市土地储备中心交付被收购的土地，纳入土地储备。
第十七条纳入储备的土地，市土地储备中心可以申请办理土地登记手续。供应已发证储备土地前，应注销土地登记，收回土地证书。
第四章开发整理和利用
第十八条市土地储备中心和各镇（街道）、工业园区管委会（下称“做地主体”），应当积极做好土地收储前期工作。各镇（街道）、工业园区管委会根据市土地储备中心委托，负责对储备土地进行前期开发整理、保护、管理、临时利用，以及为储备土地、实施前期开发整理进行融资等活动。
第十九条各做地主体可按照规划一批、报批一批、征收一批的原则，抓好规划储备向指标储备转化、指标储备向实物储备转化。纳入储备的土地，需按规划完成土地开发整理等工作，适时组织土地供应，以满足产业结构调整、基础设施建设等经济社会发展的用地需求。
第二十条各做地主体要认真组织对已完成收储前期工作（已支付征收补偿费等）土地的清理和登记工作，并及时、全面、准确地将相关情况向市土地储备中心备案，纳入统一管理。
第二十一条市土地储备中心对储备土地（含已完成收储前期工作的土地）的位置、面积、来源、土地用途、地上建(构)筑物和其他附着物情况等进行调查,建立储备土地档案和台账,严格实行储备土地入出库制度,进行动态管理。
市土地储备中心应当定期将储备土地档案和台账报送市国土资源局。市国土资源局应当建立全市土地储备管理信息系统,并与相关部门实现资源共享。
第二十二条前期开发整理包括道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等为完善土地使用功能的配套设施建设和城市基础设施建设。前期开发整理费用计入土地储备支出。
第二十三条在储备土地未供应前，各做地主体可申请对储备土地及其地上建（构）筑物、附着物通过出租、临时使用等方式加以利用，但需由市土地储备中心（可委托市公共资产管理中心）以公开方式统一组织。临时利用储备土地的，不得影响土地供应。储备土地短期利用不需办理储备土地出库手续。
储备土地短期利用只能用于公共运动场地、社会车辆停放等公共配套用途,期限不得超过一年。短期利用期间,不得兴建永久性建筑物。临时用地和临时建筑占用储备土地的,按照相关法律、法规的规定办理手续。
第二十四条储备土地供应前，市土地储备中心和各做地主体应加强对储备土地的管理，包括必要的看护、管养和临时利用，所需费用计入土地储备支出，包括：
（一）打围墙、树栅栏、树标识等；
（二）开展专人看守和日常巡查，及时发现、报告和制止非法侵占、破坏储备土地的行为；
（三）对地上建筑物进行必要的维修改造；
（四）建设临时性建筑和设施，通过出租、临时使用等方式加以利用（按前条规定程序办理）；
（五）其他与储备土地管理相关的工作。
第五章资金管理
第二十五条土地储备资金来源可通过财政拨款、储备土地抵押贷款等方式筹集。储备土地抵押或担保贷款的，按市人民政府《关于加强政府性债务管理的若干意见》（义政发〔2006〕35号）执行。
第二十六条土地储备工作经费由市财政预算安排，用于市土地储备中心的业务及其相关开支。
第二十七条土地储备资金实行收支两条线管理，接受财政、审计部门的指导和监督。土地储备资金专项用于下列用途：
（一）征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用；
（二）对储备土地的前期开发费用；
（三）贷款利息支出；
（四）经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他费用。
第二十八条储备土地出让金等收益全额上缴市财政，市人民政府按规定比例补助各镇（街道），补助具体办法按照镇（街道）财政体制中的土地出让收入结算办法执行。
储备土地涉及征收集体土地的，征收拆迁和报批费用统一由市财政支付，市财政按照镇（街道）财政体制办理结算。
第六章法律责任
第二十九条国家工作人员在土地储备工作中有下列行为之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）瞒报、漏报储备土地（含已开展征地前期工作的），造成直接经济损失的；
（二）不依法确定储备土地的收购、供应价格或者补偿标准，给国家、集体造成重大损失的；
（三）索取或非法收受他人财物的；
（四）未依法采取招标方式确定储备土地前期开发实施单位的；
（五）其他违反法律、法规、规章的行为。
第三十条违法截留或者挪用土地储备资金的，由市财政、审计等部门依法责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十一条违反法律、法规规定拒不交出依法收回的国有土地使用权的，按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》处理。
土地储备管理办法篇13
作者简介：刘璐，北京师范大学法学院副教授 （北京 100875）
土地储备制度是近年来土地制度创新中的一大热点，和其他所谓创新一样，也是经由地方试点到统一规范的脉络最终得到确认。不容否认的是，土地储备制度作为我国土地宏观调控主要手段之一，给我国土地市场的运作和调控带来了一系列变化①，但土地储备制度的实施现状却不容乐观。土地储备活动资金密集、运作周期较长，需要大量的资金支撑。向商业银行贷款是土地储备最重要的融资方式，也是各地政府为完成城市化建设目标，实现财政收入的主要资金来源。就土地储备贷款而言，现行《商业银行法》和《土地储备管理办法》仍然要求是担保贷款，信用贷款几无余地。2007年11月9日由国土资源部、财政部、人民银行联合的《土地储备管理办法》统一了各地实践中的做法，对土地储备融资担保做了原则性的规定，但其中法理不明，给信贷实践带来了极大的风险。本文不揣浅薄，拟就此问题一陈管见，以求教于同仁。
一、土地储备机构是否具备土地储备融资担保人资格？
在《物权法》和《担保法》之下，虽然担保人的资格颇受限制，但其实际范围还是相当广泛的。在《土地储备管理办法》之下，土地储备融资多由土地储备机构以其储备土地提供担保，由此而引发了土地储备机构法律地位的讨论。
《土地储备管理办法》第3条明确：“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”本条将土地储备机构界定为“隶属于国土资源管理部门”的“事业单位”。我国《担保法》明确规定国家机关不能作保证人《担保法》第8条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”第9条规定：“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。”，虽然《担保法》和《物权法》没有明文禁止国家机关充当物上保证人，但在解释上，物上保证人与保证人应作同一处理，亦即，既然法律上已禁止国家机关充当保证人，也就禁止了国家机关充当物上保证人，也就是说，国家机关不得以其财产设定担保物权这一观点得到了相关司法解释的承认。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第3条规定：“国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的，担保合同无效。因此给债权人造成损失的，应当根据担保法第五条第二款的规定处理。”这里并未限定“提供担保”的形式，在解释上当然包括提供物的担保的情形。应当注意的是，虽然上述规定是针对《担保法》的解释，而《物权法》生效后，《担保法》中担保物权的规定几乎全部失效，但由于就该条所及的问题《物权法》并未做出特别规定，上述条文同样适用于依《物权法》的规定以设定担保物权的形式提供担保的情形。。《物权法》明令禁止公益事业单位以其社会公益设施提供担保《物权法》第184条规定：“下列财产不得抵押：……（三）学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施……”。
依《土地储备管理办法》的规定，土地储备机构 “隶属于国土资源管理部门”，有学者认为土地储备机构是受国土资源管理部门行使权利或权力参见崔立群、刘红《论土地储备机构的法律地位》，《前沿》2007年第4期。，此时，因国家机关不得充当物上保证人，土地储备机构也就不能以储备土地担保融资。值得研究的是，土地储备机构是否是“公益事业单位”？这里涉及对土地储备性质的理解。《土地储备管理办法》第2条第1款规定：“本办法所称土地储备，是指
市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。”依本款前段的规定，土地储备是为了“实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标”关于土地储备目标的分析，参见张长海《城市土地储备法律制度建构基本法律问题研究——以权利保护为视角》，载刘云生主编《中国不动产法研究(第5卷) 》，法律出版社2010年版，第195页以下。，确实具有“公益”性质，但依本款后段的规定，土地储备包括“依法取得土地，进行前期开发”，又使得土地储备具有了“经营”性质。由此而带来了土地储备机构性质界定上的左右摇摆，如果将其界定为“公益事业单位”，则其不能作为担保人；如果将其界定为“非公益事业单位”，虽然解决了担保人资格问题，但无法说明其目的的正当性。《土地储备管理办法》似乎是想说明，这一类型事业单位的设立本身就是为了取得、开发、储备土地，土地储备机构以储备土地担保融资实为其中必然。这在一定程度上解决了土地储备机构的担保人资格问题，但其中无法说明的是，土地储备机构究竟对储备土地享有什么权利？
依《土地储备管理办法》的规定归入土地储备的土地一般包括：依法收回的国有土地、收购的土地、行使优先购买权取得的土地、已经办理农用地转用、土地征收批准手续的土地以及其他依法获得土地参见《土地储备管理办法》第10条。。从《土地储备管理办法》的规定入手，我们可以看出该办法并未明确界定土地储备机构对储备土地的权利性质，而是使用了一个一般性的语汇——“土地”。由于我国实行土地公有制，土地所有权人并不直接利用其土地，对土地的稳定利用大多在用益物权之下发展。在现行制度之下，土地储备包括了“储存以备供应”，这里的供应即为“出让”或者“划拨”，而建设用地使用权出让在性质上属于在他人土地之上有偿设立以建造并保有建筑物为目的的用益物权；建设用地使用权划拨是在他人土地之上无偿设立以建造并保有建筑物为目的的用益物权参见孙宪忠《国有土地使用权财产法论》，中国社会科学出版社1993年版，第72页。。在《物权法》和《土地管理法》之下，建设用地使用权一般仅在国有土地之上设定《物权法》第135条，《土地管理法》第43条。虽然《物权法》第151条规定了集体建设用地使用权的援引性规范，但依《土地管理法》第43条的规定，集体建设用地仅限于乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设用地，在目前尚不具备普遍的分析价值。。由此可见，土地储备大抵属于土地储备机构受国土资源管理部门的委托代表国家行使土地所有权的行为，上述所谓“收回土地”、“收购土地”等均指消除国家土地所有权之上的权利负担，回复土地所有权的圆满状态，以备进一步在其上设定建设用地使用权《土地储备管理办法》第11条规定：“市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。”第13条规定：“根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。”第14条 规定：“政府行使优先购买权取得的土地， 由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。”第15条规定：“已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。”这里所使用的表述均是“办理注销土地登记手续后纳入土地储备”，其文义至为明显。。“已经储备的土地，在出让建设用地使用权之前，仅仅以国家土地所有权的形态存在，并无建设用地使用权的身影。”崔建远《土地储备制度及其实践之评析》，《国家行政学院学报》2011年第1期。如此界定面临的困境是，土地所有权之上不能设定担保参见《物权法》第184条第1项。，土地储备机构也就无从以储备土地担保融资。 土地储备融资担保的需求，《土地储备管理办法》第17条规定：“市、县人民政府可根据需要，对产权清晰，申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要依法先行解除。”这
，土地储备机构对储备土地登记的是什么权利？该条所使用的词语是：“核发土地证书”，但并未说明土地证书的类型。依《土地登记办法》的规定，并结合该条后段“设立土地抵押权”的规定，这里的土地证书只能是国有土地使用证，也就是说，在《土地储备管理办法》之下，土地储备机构对储备土地所享有的权利在性质上属于建设用地使用权。但这一设计与《物权法》的规定显相违背。根据《物权法》的规定，建设用地使用权的设立目的是“建造建筑物、构筑物及其附属设施”《物权法》第135条。，且其设立方式有“出让或者划拨”《物权法》第137条。， 但土地储备机构对储备土地的利用明显不是“建造建筑物、构筑物及其附属设施”，而是“储存以备供应”《土地储备管理办法》第2条。这里的“供应”即为土地一级市场上的出让或划拨。；土地储备机构取得储备土地既不是出让，也不是划拨，而是“依法收回”、“收购”等，与建设用地使用权的设立方式不相符合。此外，该条中的“土地抵押权”究竟指的是什么？无论是《担保法》还是《物权法》、《土地管理法》均未出现“土地抵押权”的提法，相反，《物权法》第184条明文规定“土地所有权”不得抵押。由此可见，“土地抵押权”中的“土地”绝对不是指土地所有权，相较《物权法》第180条的规定，这里的“土地”应指“建设用地使用权”，该条中规定的“土地抵押权”应指“建设用地使用权抵押权”。
根据以上分析，在将土地储备机构对储备土地的权利架构成建设用地使用权之后，现行法之下的融资担保模式也就迎刃而解了。根据《物权法》第180条第1款第2项的规定，“债务人或者第三人有权处分的”“建设用地使用权”可以抵押。如此，土地储备机构以其享有建设用地使用权的储备土地设定抵押也就具有了适法性。由此可见，《土地储备管理办法》为了满足土地储备活动的融资要求，在形式上将储备土地的建设用地使用权授予土地储备机构。但这一做法明显缺乏法理基础。
二、储备土地是否是可以转让的财产？
根据《物权法》的规定，只有“债务人或者第三人有权处分的”“财产”或“权利”才能设定担保物权参见《物权法》第180条和第223条。。通说认为，担保物权为支配标的物的交换价值的权利参见王利明《物权法研究》（修订版?下卷），中国人民大学出版社2007年版，第321页；梁慧星、陈华彬：《物权法》，法律出版社2007年版，第304页；崔建远《物权法》，中国人民大学出版社2009年版，第26页。，作为权利标的的担保物首先应是具有交换价值且法律允许转让的财产，“抵押担保的关键是抵押物的范围，哪些可以作为抵押物。作为抵押物必须是能够转让的财产，因为只有这样才能实现担保的目的”顾昂然：《关于〈中华人民共和国担保法(草案)〉的说明——1995年2月21日在第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1995年第5期。。担保物权的中心效力在于对标的物价值的优先支配力。依此效力，担保权人有权以担保物折价或以拍卖、变卖的价款优先受偿，由此决定了担保物必须是具有独立交换价值且法律允许转让的财产，否则，担保物权的效力将无从实现。同时，担保物须是权属明晰且担保人有权处分的财产。这里，“权”即对该财产享有的权利；“属”即对该财产享有权利的归属；“处分”，是指对物进行处置，从而决定物的命运，包括事实上的处分 (对物的实物形态的处分，将导致物的形体的变更或消灭)和法律上的处分 (对物的价值形态的处分权，即变更、限制或者消灭对物的权利，如转让物的所有权，设定他物权等)。以担保人不享有处分权的财产设定担保物权，该财产的交换价值将不能合法实现，担保物权将无从实行参见高圣平《担保法论》，法律出版社2009年版，第296-297页。。
根据现行规则，储备土地势必发展成为建设用地，那么，土地储备机构是怎么取得建设用地使用权的？这种建设用地使用权是什么性质的权利？这种建设用地使用权是否可以转让？
在前述土地储备范围之中，除了“收购的土地”是由土地储备机构与土地使用权人签订土地使用权收购合同，并经国土资源管理部门、财政部门或地方法规规定的机构批准确认后纳入土地储备参见《土地储备管理办法》第13条。之外，“依法收回的国有土地”、“行使优先购买权取得的土地”、“已经办理农用地转用、土地征收批准
手续的土地”均是市、县人民政府或国土资源管理部门取得后再纳入土地储备的参见《土地储备管理办法》第11、12、14、15条。。也就是说，除了第一种情形土地储备机构取得土地权利支付了对价之外，其余三种情形土地储备机构均是无偿取得土地权利的。
目前，土地储备机构用于向银行办理抵押融资而出具的土地储备证,不过是比照一般国有土地使用证，在“土地使用权人”一栏标记为土地储备机构，在“地类”一栏标注为“政府储备”或“储备用地”，在“取得方式”一栏，有的为空白，有的为“储备”，还有的直接明确填写为“划拨” ⑦ 参见卢燕停《储备土地抵押贷款中的风险点》，《中国金融》2011年第11期。 。仅就该权属证书而言，“政府储备”或“储备用地”并非建设用地使用权的设立方式，国有建设用地使用权的设立取得方式只有出让和划拨。土地登记实践和司法实践中即有不承认土地储备机构对储备土地享有建设用地使用权的先例，有案例认为“政府储备土地是一种特殊形态的土地，土地储备中心对所储备的土地享有什么样的权利，法律尚没有明文规定，储备机构对所储备的土地应该只有短时间的管理权限，只是国家对所储备的土地进行管理的职能，并不拥有‘土地使用权’，土地储备中心的诉讼请求应予驳回”参见纪成旺《土地储备机构对所储备的土地拥有哪些权利》，《资源导刊》2009年第10期。。土地储备机构获得了土地登记机关颁发的土地使用证，从表面上看，建设用地使用权归属于土地储备机构⑦，但实际上，土地储备机构并无权转让该建设用地使用权。备管理办法》第2条的界定可见，土地储备由“依法取得土地”、“进行前期开发”、“储存以备供应土地”等几个环节构成，这里的表述是“储存以备供应土地”，而并不是“储存、供应土地”，由此可见，《土地储备管理办法》并未规定土地储备机构有供应土地的权利，也就是说，土地储备机构对储备土地并没有法律上的处分权，对储备土地所取得的出让收入或者临时利用储备土地所取得的零星收入，也不享有处分权参见李强、崔健《〈土地储备管理办法〉解析与质疑》，载《厦门大学法律评论》第16辑，厦门大学出版社2008年版，第85页。。储备土地变为建设用地并不是土地储备机构所能完成的，在目前制度设计之下，供应土地是国土资源管理部门作为土地所有权代表与用地者之间的行为，而土地储备机构仅为隶属于国土资源管理部门的事业单位，无权供应土地。
《土地储备管理办法》第22条更是明确指出：“储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。”《土地储备资金财务管理暂行办法》第6条、第12条、第14条规定,土地出让收入全部缴入同级国库，纳入一般预算，实行“收支两条线”管理；而用于土地储备的各项资金,由财政部门根据土地储备的需要以及预算安排予以核拨。在正常情况下，银行在发放土地储备贷款之后，土地储备机构以之取得或/和开发、储存土地，国土资源管理部门出让储备土地并取得土地出让金，财政部门以缴入国库的土地出让金核拨给银行，偿还土地储备贷款。在土地储备贷款届期未受清偿时，银行作为担保权人根本无从就储备土地本身行使抵押权，无从就储备土地（建设用地使用权）进行强制拍卖、变卖并就其价金优先受偿。
综上，即使将土地储备机构对储备土地的权利界定为建设用地使用权，土地储备机构并经登记而取得国有土地使用证，也因该建设用地使用权不具有可转让性而不能成为担保财产。三、土地收益权能否担保？
在《土地储备管理办法》出台之前，土地储备融资担保实践中，存在着土地储备机构以土地收益权出质向银行申请贷款的情形。土地储备机构的土地收益权并不是一个明确的法律术语，只是融资创新实践中的一个提法。一般而言，土地收益权是指被国有土地所有权人赋予临时占有、使用、收益职能的土地储备机构，因对其建设用地使用权的合法处置而取得相应经济收益的权利，大体分为处分收益权和经营使用收益权。前者指土地储备机构因建设用地使用权的出让、置换、划拨等获取相应收益的权利；后者指土地储备机构将储备土地出租或自己使用储备土地以进行经营而获得相应收益的权利农业银行江苏省分行法律专家组《土地收益权质押贷款问题研究》，《现代金融》2011年第2期。。
无论在《担保法》之下，还是在《物权法》之下《
权法》生效后，《担保法》中关于担保物权的规定大多失效。，可以出质的权利中均无土地收益权。在法律上对土地收益权未作明确规定的情况下，以土地收益权设定担保存在一定的制度风险。
第一，现有的收益权出质大抵是在应收账款质权之下发展。在《物权法》立法过程中，关于可以出质的权利类型一直存在争议。在数次草案中，均在“应收账款”之外规定了“不动产收益权”或“桥梁、道路、港口等收费权”，但部分常委会委员提出“收益权”、“收费权”也体现为“应收账款”，两者并列，是立法上的重复，同时，“收益权”、“收费权”的涵盖面过广，不易界定，因此，在最终通过的《物权法》文本中删去了“收益权”、“收费权”的规定，保留了“应收账款”参见胡康生主编《中华人民共和国物权法释义》，法律出版社2007年版，第482-483页。。就立法原意而言，这里的“应收账款”明显没有包括“土地收益权”。
第二，《物权法》第223条并没有使用足以涵盖“土地收益权”在内的兜底性规定。该条第（七）项规定，“债务人或者第三人有权处分的”、“法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利”可以出质，但其他法律或行政法规中均未对土地收益权的出质作出肯定性的规定。在这里，如果不将“土地收益权”解释为“应收账款”的一种，则其无法纳入权利质权之中。
第三，《物权法》对于权利作担保物（或称担保财产）采取了两分式的方法，将其中土地用益物权纳入权利抵押权之中，将其他权利纳入权利质权之中。在我国，土地所有权不能抵押，作为主要不动产的土地是以土地用益物权的形式进入融资担保体系，以其设定抵押权比设定质权更具说明价值。土地收益权不能设定质权，那它是否可以设定抵押权呢？依上述分析，无论将土地收益权界定为处分收益权，还是经营使用收益权，均无法脱逸出土地用益物权的边界。也就是说，只有在将土地收益权规定成一种用益物权时，才可以设定抵押权。但我国法律上所规定的用益物权中并不包括土地收益权，在物权法定主义之下，实难认为土地收益权就是一种用益物权。
