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土地制度篇1
土地管理制度改革“争议最多、分歧最大”
今年两会，关于农村土地制度改革的议案提案是一个重头。
记者发现，在各派以中央委员会名义提交的政协提案中，有相当比例集中在这一领域。九三学社中央向全国政协十二届二次会议提交的45篇提案中，涉及土地制度改革的有5篇，涵盖农村宅基地制度、土地承包经营权确权、小产权房治理、优化城乡土地资源利用等领域；民革中央拟提交的47条提案中，有4份提案涉及土地制度改革；民进中央及台盟中央的相关提案中，多数也涉及这一领域。
而另外两大派民盟和致公党，分别以中央委员会名义专门提交了《关于推进农村土地制度改革的提案》、《关于深化农村土地制度改革的提案》。他们从各自的角度，对绘就改革蓝图、深化土地制度改革提出系统建议。与此同时，民盟中央还拟在大会上就“土地问题是农村社会最大的民生问题――关于推进我国农村土地制度改革的几点建议”作大会发言。
缘何土地制度改革受到派如此热切的关注？多年来一直提交相关议案的全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明表示，土地制度的变革影响深远、关系重大，土地制度是加快城市化、农业现代化的最重要的制度保障。
“在全面深化改革布局中，农村土地制度改革已成为关键性问题，但同时也属于争议最多、分歧最大的领域之一。”民盟中央在其《关于推进农村土地制度改革的提案》中指出。
朝哪个方向改，怎么改
党的十八届三中全会之后，全力加快推进改革已成为全社会共识。民盟中央在提案中指出，由于存在诸多分歧和争议，“朝哪个方向改，怎么改”是农村土地制度改革的关键性问题。
蔡继明指出，农村集体经营性建设用地实现与国有土地同等入市，农村宅基地改革以及相应的农村住房财产的抵押、转让，小产权房和城中村等热点问题的解决，都需要有清晰的判别标准。
针对改革路径问题，民建中央提出，要按照“管住总量、严控增量、盘活存量、差别化利用和管理”的原则，推动土地管理制度改革落到实处，加快和完善农村土地确权登记办（补）证工作，规范农村土地流转程序和机制，杜绝出现大量失业、失地、失房的状况。
民盟中央则建议，应尽快明确“农村经营性建设用地入市”政策思路，完善制度。尤其要处理好农村集体经营性建设用地入市范围，处理好介于“能够”和“不能”直接入市之间的“中间带”土地性质的把握，完善宅基地管理制度，并处理好农村集体土地入市与征地制度改革之间的关系。
一些农业界的委员指出：“土地制度改革关系重大，涉及多方利益的调整，应积极稳妥，同时又小心谨慎。”针对改革过程中面临的挑战，他们提出“土地确权是基础，土地流转是核心，配套改革是保障”，“兼顾‘发展’与‘公平’，完善农民的土地权益”。与此同时，改革须环环相扣，要想取得突破还应深化配套制度改革，比如优化城乡土地资源利用布局、完善土地权能、推进税制改革等。
“打基础”方能“利长远”
没有人否认，农村土地制度改革是一项基础性很强的事情。
全国人大代表、国土资源部规划司司长董祚继在此前的一次论坛中指出，推进农村集体土地顺畅流转，需要解决一些前提条件。首先，要加快修订法律法规，做到有法可依；其次，要与征地制度改革同步、协调推进；再次，要建立合理的收益分配制度，核心还是利益分配问题。
这些前提的核心是利益分配，关键是兼顾“发展”与“公平”。
土地制度篇2
本市行政区域内的土地储备，适用本办法。
第三条（定义）
本办法所称的土地储备，是指市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为。
第四条（管理部门）
市土地管理工作领导小组负责审核批准本市土地储备计划，协调解决土地储备中的重大问题。
市房屋土地资源管理局（以下简称市房地资源局）负责本市土地储备计划的组织编制和执行情况的监督管理；区（县）土地管理部门负责本行政区域内土地储备计划执行情况的日常监督管理。
市和区（县）投资、规划、土地、建设等管理部门按照本办法的规定，履行土地储备项目的相关审批职责。
第五条（储备机构）
市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构，在本市区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。
各区（县）政府设立一个土地储备机构，在本区（县）区域范围内实施土地储备。
经市政府批准，其他的专门机构可以在特定区域范围内实施土地储备。
第六条（储备范围）
下列土地应当纳入土地储备范围：
（一）滩涂围垦成陆并经验收合格的土地；
（二）拟转为经营性建设用地的原国有农用地；
（三）拟调整为经营性建设用地的原划拨国有土地；
（四）拟依法征用后实行出让的原农村集体所有土地；
（五）土地管理部门依法收回的闲置国有土地；
（六）市政府为实施城市规划需要储备的其他国有土地。
第七条（储备分工）
本办法第六条第（一）、（二）、（六）项所列的土地，由市土地储备中心负责储备；其他各项所列的土地，由市土地储备中心和所在地的区（县）土地储备机构联合储备。
经市政府批准的专门机构，在相关批准文件规定的区域范围内实施土地储备。
第八条（储备计划）
本市的土地储备计划应当与国民经济和社会发展计划相协调，与土地利用年度计划以及明后年的土地供应计划相衔接。
市房地资源局应当会同市发展改革委员会等有关部门，在每年第四季度组织编制下年度的土地储备计划，经市土地管理工作领导小组审核批准后分解下达。
第九条（储备地块的立项、规划和用地手续）
土地储备机构应当在土地储备计划范围内确定地块实施储备，并可以向投资主管部门办理储备地块的前期开发立项手续。
储备地块的前期开发立项批准后，土地储备机构可以向规划、土地管理部门申领建设用地规划许可证和建设用地批准文件。其中，储备地块涉及农用地转用或者征用农村集体所有土地的，由土地管理部门按法定程序办理农用地转用和征地手续后，发给建设用地批准文件。
建设用地规划许可证和建设用地批准文件应当载明储备地块的坐落、四至范围、面积等事项。
第十条（储备地块的补偿安置）
土地储备涉及房屋拆迁、征用农村集体所有土地的，应当按照国家和本市的有关规定，办理房屋拆迁许可、征地补偿安置方案审批等相关手续，并按照规定的标准、方式和程序实施补偿安置。
土地储备机构对原划拨给企事业单位使用的国有土地实施收购储备的，应当按照本市的基准地价并结合土地市场行情，与该单位进行协商，确定补偿价格，签订收购储备协议。
第十一条（储备地块的基础性建设）
储备地块有经批准的控制性编制单元规划或者控制性详细规划的，土地储备机构可以在完成该地块上建筑物、构筑物和其他附着物的拆除，并经投资、规划、建设管理部门批准后，按照规划要求实施基础性建设。
储备地块的前期开发立项批准前，已有经批准的控制性编制单元规划或者控制性详细规划的，投资、规划管理部门应当在批准前期开发立项和建设用地规划许可证时，一并审批储备地块的基础性建设。
第十二条（储备地块的权属证明）
土地储备机构围垦滩涂成陆并经验收合格后，或者与有关企事业单位签订国有土地使用权收购储备协议后，或者取得储备地块的建设用地批准文件并拆除该地块上的建筑物、构筑物和其他附着物后，可以向市房地资源局申请土地登记，领取土地储备的房地产权证。
储备地块交付供应时，土地储备的房地产权证应当由市房地资源局收回。
第十三条（储备地块的临时利用）
经规划管理部门批准，土地储备机构可以在土地储备期间，临时利用储备地块。
储备地块的临时利用不得影响市容环境，不得修建永久性建筑物、构筑物和其他附着物。
市和区（县）土地储备机构不得兼营除临时利用储备土地以外的其他经营性业务。
第十四条（储备信息统计）
市房地资源局应当建立土地储备信息统计制度。
土地储备机构应当每季度将储备土地的面积、数量、坐落、收购补偿价格、基础性建设情况、临时利用情况等相关信息，报送市房地资源局。
第十五条（储备地块的供应）
土地储备机构应当按照土地供应计划的要求，做好储备地块交付供地的前期准备工作。
储备地块的出让工作，由市或者区（县）土地管理部门会同投资、规划等管理部门和土地储备机构，按照本市土地使用权出让招标拍卖的有关规定和土地利用年度计划组织实施。
第十六条（资金管理）
储备地块出让所得的价款中，属于土地使用权出让金的部分，由受让人支付给土地管理部门；属于土地前期开发费用的部分，由受让人支付给土地储备机构，并在扣除土地储备的成本开支和管理费后，纳入土地储备专项资金。
土地储备专项资金的设立、使用和管理办法，由市财政局会同市房地资源局另行规定。
第十七条（监督检查）
市和区（县）土地管理部门应当定期检查本市土地储备计划的执行情况。
财政、审计部门应当对土地储备的成本开支和土地储备机构的财务状况定期进行核查、审计，审计结果应当报送市土地管理工作领导小组。
第十八条（违法行为的处理）
土地储备机构的工作人员贪污、贿赂、挪用公款或者利用职权为自己和他人谋取私利，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚未构成犯罪的，依法给予行政处分。
土地制度篇3
中华人民共和国国务院令第4**号《国务院关于修改〈中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例〉的决定》已经20**年12月30日国务院第163次常务会议通过，现予公布，自20**年1月1日起施行。总理二〇〇六年十二月三十一日国务院关于修改《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的决定国务院决定对《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》作如下修改：一、第二条增加一款，作为第二款：“前款所称单位，包括国有企业、集体企业、私营企业、股份制企业、外商投资企业、外国企业以及其他企业和事业单位、社会团体、国家机关、军队以及其他单位；所称个人，包括个体工商户以及其他个人。”二、第四条修改为：“土地使用税每平方米年税额如下：（一）大城市1.5元至30元；（二）中等城市1.2元至24元；（三）小城市0.9元至18元；（四）县城、建制镇、工矿区0.6元至12元。”三、第十三条修改为：“本条例的实施办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”此外，对本条例个别条文的文字作修改。本决定自20**年1月1日起施行。《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》根据本决定作相应的修订，重新公布。中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例（1988年9月27日中华人民共和国国务院令第17号根据20**年12月31日《国务院关于修改<中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例>的决定》修订）第一条为了合理利用城镇土地，调节土地级差收入，提高土地使用效益，加强土地管理，制定本条例。第二条在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人，为城镇土地使用税（以下简称土地使用税）的纳税人，应当依照本条例的规定缴纳土地使用税。前款所称单位，包括国有企业、集体企业、私营企业、股份制企业、外商投资企业、外国企业以及其他企业和事业单位、社会团体、国家机关、军队以及其他单位；所称个人，包括个体工商户以及其他个人。第三条土地使用税以纳税人实际占用的土地面积为计税依据，依照规定税额计算征收。前款土地占用面积的组织测量工作，由省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况确定。第四条土地使用税每平方米年税额如下：（一）大城市1.5元至30元；（二）中等城市1.2元至24元；（三）小城市0.9元至18元；（四）县城、建制镇、工矿区0.6元至12元。第五条省、自治区、直辖市人民政府，应当在本条例第四条规定的税额幅度内，根据市政建设状况、经济繁荣程度等条件，确定所辖地区的适用税额幅度。市、县人民政府应当根据实际情况，将本地区土地划分为若干等级，在省、自治区、直辖市人民政府确定的税额幅度内，制定相应的适用税额标准，报省、自治区、直辖市人民政府批准执行。经省、自治区、直辖市人民政府批准，经济落后地区土地使用税的适用税额标准可以适当降低，但降低额不得超过本条例第四条规定最低税额的30%。经济发达地区土地使用税的适用税额标准可以适当提高，但须报经财政部批准。第六条下列土地免缴土地使用税：（一）国家机关、人民团体、军队自用的土地；（二）由国家财政部门拨付事业经费的单位自用的土地；（三）宗教寺庙、公园、名胜古迹自用的土地；（四）市政街道、广场、绿化地带等公共用地；（五）直接用于农、林、牧、渔业的生产用地；（六）经批准开山填海整治的土地和改造的废弃土地，从使用的月份起免缴土地使用税5年至10年；（七）由财政部另行规定免税的能源、交通、水利设施用地和其他用地。第七条除本条例第六条规定外，纳税人缴纳土地使用税确有困难需要定期减免的，由省、自治区、直辖市税务机关审核后，报国家税务局批准。第八条土地使用税按年计算、分期缴纳。缴纳期限由省、自治区、直辖市人民政府确定。第九条新征用的土地，依照下列规定缴纳土地使用税：（一）征用的耕地，自批准征用之日起满1年时开始缴纳土地使用税；（二）征用的非耕地，自批准征用次月起缴纳土地使用税。第十条土地使用税由土地所在地的税务机关征收。土地管理机关应当向土地所在地的税务机关提供土地使用权属资料。第十一条土地使用税的征收管理，依照《中华人民共和国税收征收管理法》及本条例的规定执行。第十二条土地使用税收入纳入财政预算管理。第十三条本条例的实施办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。第十四条本条例自1988年11月1日起施行，各地制定的土地使用费办法同时停止执行。
土地制度篇4
第三条土地调查工作按照全国统一领导、部门分工协作、地方分级负责、各方共同参与的原则组织实施。
第四条土地调查所需经费，由中央和地方各级人民政府共同负担，列入相应年度的财政预算，按时拨付，确保足额到位。
土地调查经费应当统一管理、专款专用、从严控制支出。
第五条报刊、广播、电视和互联网等新闻媒体，应当及时开展土地调查工作的宣传报道。
第二章土地调查的内容和方法
第六条国家根据国民经济和社会发展需要，每10年进行一次全国土地调查；根据土地管理工作的需要，每年进行土地变更调查。
第七条土地调查包括下列内容：
（一）土地利用现状及变化情况，包括地类、位置、面积、分布等状况；
（二）土地权属及变化情况，包括土地的所有权和使用权状况；
（三）土地条件，包括土地的自然条件、社会经济条件等状况。
进行土地利用现状及变化情况调查时，应当重点调查基本农田现状及变化情况，包括基本农田的数量、分布和保护状况。
第八条土地调查采用全面调查的方法，综合运用实地调查统计、遥感监测等手段。
第九条土地调查采用《土地利用现状分类》国家标准、统一的技术规程和按照国家统一标准制作的调查基础图件。
土地调查技术规程，由国务院国土资源主管部门会同国务院有关部门制定。
第三章土地调查的组织实施
第十条县级以上人民政府国土资源主管部门会同同级有关部门进行土地调查。
乡（镇）人民政府、街道办事处和村（居）民委员会应当广泛动员和组织社会力量积极参与土地调查工作。
第十一条县级以上人民政府有关部门应当积极参与和密切配合土地调查工作，依法提供土地调查需要的相关资料。
社会团体以及与土地调查有关的单位和个人应当依照本条例的规定，配合土地调查工作。
第十二条全国土地调查总体方案由国务院国土资源主管部门会同国务院有关部门拟订，报国务院批准。县级以上地方人民政府国土资源主管部门会同同级有关部门按照国家统一要求，根据本行政区域的土地利用特点，编制地方土地调查实施方案，报上一级人民政府国土资源主管部门会同同级有关部门核准后施行。
第十三条在土地调查中，需要面向社会选择专业调查队伍承担的土地调查任务，应当通过招标投标方式组织实施。
承担土地调查任务的单位应当具备以下条件：
（一）具有法人资格；
（二）有与土地调查相关的资质和工作业绩；
（三）有完备的技术和质量管理制度；
（四）有经过培训且考核合格的专业技术人员。
国务院国土资源主管部门应当会同国务院有关部门加强对承担土地调查任务单位的管理，并公布符合本条第二款规定条件的单位名录。
第十四条土地调查人员应当坚持实事求是，恪守职业道德，具有执行调查任务所需要的专业知识。
土地调查人员应当接受业务培训，经考核合格领取全国统一的土地调查员工作证。
第十五条土地调查人员应当严格执行全国土地调查总体方案和地方土地调查实施方案、《土地利用现状分类》国家标准和统一的技术规程，不得伪造、篡改调查资料，不得强令、授意调查对象提供虚假的调查资料。
土地调查人员应当对其登记、审核、录入的调查资料与现场调查资料的一致性负责。
第十六条土地调查人员依法独立行使调查、报告、监督和检查职权，有权根据工作需要进行现场调查，并按照技术规程进行现场作业。
土地调查人员有权就与调查有关的问题询问有关单位和个人，要求有关单位和个人如实提供相关资料。
土地调查人员进行现场调查、现场作业以及询问有关单位和个人时，应当出示土地调查员工作证。
第十七条接受调查的有关单位和个人应当如实回答询问，履行现场指界义务，按照要求提供相关资料，不得转移、隐匿、篡改、毁弃原始记录和土地登记簿等相关资料。
第十八条各地方、各部门、各单位的负责人不得擅自修改土地调查资料、数据，不得强令或者授意土地调查人员篡改调查资料、数据或者编造虚假数据，不得对拒绝、抵制篡改调查资料、数据或者编造虚假数据的土地调查人员打击报复。
第四章调查成果处理和质量控制
第十九条土地调查形成下列调查成果：
（一）数据成果；
（二）图件成果；
（三）文字成果；
（四）数据库成果。
第二十条土地调查成果实行逐级汇交、汇总统计制度。
土地调查数据的处理和上报应当按照全国土地调查总体方案和有关标准进行。
第二十一条县级以上地方人民政府对本行政区域的土地调查成果质量负总责，主要负责人是第一责任人。
县级以上人民政府国土资源主管部门会同同级有关部门对调查的各个环节实行质量控制，建立土地调查成果质量控制岗位责任制，切实保证调查的数据、图件和被调查土地实际状况三者一致，并对其加工、整理、汇总的调查成果的准确性负责。
第二十二条国务院国土资源主管部门会同国务院有关部门统一组织土地调查成果质量的抽查工作。抽查结果作为评价土地调查成果质量的重要依据。
第二十三条土地调查成果实行分阶段、分级检查验收制度。前一阶段土地调查成果经检查验收合格后，方可开展下一阶段的调查工作。
土地调查成果检查验收办法，由国务院国土资源主管部门会同国务院有关部门制定。
第五章调查成果公布和应用
第二十四条国家建立土地调查成果公布制度。
土地调查成果应当向社会公布，并接受公开查询，但依法应当保密的除外。
第二十五条全国土地调查成果，报国务院批准后公布。
地方土地调查成果，经本级人民政府审核，报上一级人民政府批准后公布。
全国土地调查成果公布后，县级以上地方人民政府方可逐级依次公布本行政区域的土地调查成果。
第二十六条县级以上人民政府国土资源主管部门会同同级有关部门做好土地调查成果的保存、管理、开发、应用和为社会公众提供服务等工作。
国家通过土地调查，建立互联共享的土地调查数据库，并做好维护、更新工作。
第二十七条土地调查成果是编制国民经济和社会发展规划以及从事国土资源规划、管理、保护和利用的重要依据。
第二十八条土地调查成果应当严格管理和规范使用，不作为依照其他法律、行政法规对调查对象实施行政处罚的依据，不作为划分部门职责分工和管理范围的依据。
第六章表彰和处罚
第二十九条对在土地调查工作中做出突出贡献的单位和个人，应当按照国家有关规定给予表彰或者奖励。
第三十条地方、部门、单位的负责人有下列行为之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）擅自修改调查资料、数据的；
（二）强令、授意土地调查人员篡改调查资料、数据或者编造虚假数据的；
（三）对拒绝、抵制篡改调查资料、数据或者编造虚假数据的土地调查人员打击报复的。
第三十一条土地调查人员不执行全国土地调查总体方案和地方土地调查实施方案、《土地利用现状分类》国家标准和统一的技术规程，或者伪造、篡改调查资料，或者强令、授意接受调查的有关单位和个人提供虚假调查资料的，依法给予处分，并由县级以上人民政府国土资源主管部门、统计机构予以通报批评。
第三十二条接受调查的单位和个人有下列行为之一的，由县级以上人民政府国土资源主管部门责令限期改正，可以处5万元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）拒绝或者阻挠土地调查人员依法进行调查的；
（二）提供虚假调查资料的；
（三）拒绝提供调查资料的；
（四）转移、隐匿、篡改、毁弃原始记录、土地登记簿等相关资料的。
第三十三条县级以上地方人民政府有下列行为之一的，由上级人民政府予以通报批评；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
（一）未按期完成土地调查工作，被责令限期完成，逾期仍未完成的；
（二）提供的土地调查数据失真，被责令限期改正，逾期仍未改正的。
第七章附则
第三十四条军用土地调查，由国务院国土资源主管部门会同军队有关部门按照国家统一规定和要求制定具体办法。
土地制度篇5
第四条土地复垦，实行"谁破坏、谁复垦"的原则。
第五条土地复垦工作，任何部门、单位和个人不得阻挠。
第六条各级人民政府土地管理部门负责管理、监督检查本行政区域的土地复垦工作。
各级计划管理部门负责土地复垦的综合协调工作；各有关行业管理部门负责本行业土地复垦规划的制定与实施。
第七条土地复垦规划应当与土地利用总体规划相协调。
各有关行业管理部门在制定土地复垦规划时，应当根据经济合理的原则和自然条件以及土地破坏状态，确定复垦后的土地用途。在城市规划区内，复垦后的土地利用应当符合城市规划。
第八条土地复垦应当与生产建设统一规划。有土地复垦任务的企业应当把土地复垦指标纳入生产建设计划，在征求当地土地管理部门的意见、并经行业管理部门批准后实施。
第九条有土地复垦任务的建设项目，其可行性研究报告和设计任务书应当包括土地复垦的内容；设计文件应当有土地复垦的章节；工艺设计应当兼顾土地复垦的要求。建设单位违反前款规定的，土地管理部门审批建设用地时不得批准。
第十条土地复垦应当充分利用邻近企业的废弃物充填挖损区、塌陷区和地下采空区。
对利用废弃物进行土地复垦和在指定的土地复垦区倾倒废弃物的，拥有废弃物的一方和拥有土地复垦区的一方均不得向对方收取费用。
利用废弃物作为土地复垦充填物，应当防止造成新的污染。
第十一条复垦后的土地达到复垦标准，并经土地管理部门会同有关行业管理部门验收合格后，方可交付使用。
复垦标准由土地管理部门会同有关行业管理部门确定。
第十二条企业（不含乡村的集体企业和私营企业）在生产建设过程中破坏的集体所有土地，按下列情况分别处理：
（一）不能恢复原用途或者复垦后需要用于国家建设的，由国家征用；
（二）经复垦不能恢复原用途，但原集体经济组织愿意保留的，可以不实行国家征用；
（三）经复垦可以恢复原用途，但国家建设不需要的，不实行国家征用。
第十三条在生产建设过程中破坏的土地，可以由企业和个人自行复垦，也可以由其他有条件的单位和个人承包复垦。
承包复垦土地，应当以合同形式确定承、发包双方的权利和义务。土地复垦费用，应当根据土地被破坏程度、复垦标准和复垦工程量合理确定。
第十四条企业和个人对其破坏的其他单位使用的国有土地或者国家不征用的集体所有土地，除负责土地复垦外，还应当向遭受损失的单位支付土地损失补偿费。
土地损失补偿费，分为耕地的损失补偿费、林地的损失补偿费和其他土地的损失补偿费。耕地的损失补偿费，以实际造成减产以前三年平均年产量为计算标准，由企业和个人按照各年造成的实际损失逐年支付相应的损失补偿费；集体经济组织承包复垦其原有的土地，补偿年限应当按照合同规定的合理工期确定。其他土地的损失补偿费，参照上述原则确定。
地面附着物的损失补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
第十五条土地损失补偿费的具体金额，由破坏土地的企业和个人与遭受损失的单位根据第十四条确定的原则商定；达不成协议的，由当地土地管理部门会同有关行业管理部门作出处理决定。
当事人对土地损失补偿费金额的处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起十五日内，向人民法院。
第十六条基本建设过程中破坏的土地，土地复垦费用和土地损失补偿费从基本建设投资中列支。
生产过程中破坏的土地，土地复垦费用从企业更新改造资金和生产发展基金中列支；经复垦后直接用于基本建设的，土地复垦费用从该项基本建设投资中列支；由国家征用并能够以复垦后的收益形成偿付能力的，土地复垦费用还可以用集资或者向银行贷款的方式筹集。
生产过程中破坏的国家不征用的土地，土地损失补偿费可以列入或者分期列入生产成本。
第十七条生产过程中破坏的国家征用的土地，企业用自有资金或者贷款进行复垦的，复垦后归该企业使用；根据规划设计企业不需要使用的土地或者未经当地土地管理部门同意，复垦后连续二年以上不使用的土地，由当地县级以上人民政府统筹安排使用。
企业采用承包或者集资方式进行复垦的，复垦后的土地使用权和收益分配，依照承包合同或者集资协议约定的期限和条件确定；因国家生产建设需要提前收回的，企业应当对承包合同或者集资协议的另一方当事人支付适当的补偿费。
生产过程中破坏的国家不征用的土地，复垦后仍归原集体经济组织使用。
第十八条生产建设过程中破坏的国家征用的土地，经复垦后土地使用权依法变更的，必须依照国家有关规定办理过户登记手续。
第十九条国家鼓励生产建设单位优先使用复垦后的土地。
复垦后的土地用于农、林、牧、渔业生产的，依照国家有关规定减免农业税；用于基本建设的，依照国家有关规定给予优惠。
第二十条对不履行或者不按照规定要求履行土地复垦义务的企业和个人，由土地管理部门责令限期改正；逾期不改正的，由土地管理部门根据情节，处以每亩每年二百元至一千元的罚款。对逾期不改正的企业和个人，在其提出新的生产建设用地申请时，土地管理部门可以不予受理。
罚款从企业税后留利中支付，依照国家规定上交国库。
第二十一条当事人对土地管理部门作出的罚款决定不服的，可以在接到罚款通知之日起十五日内，向作出罚款决定的土地管理部门的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内向人民法院。当事人也可以在接到罚款通知之日起十五日内，直接向人民法院。当事人期满不申请复议也不向人民法院又不执行罚款决定的，由作出罚款决定的土地管理部门申请人民法院强制执行。
第二十二条扰乱、阻碍土地复垦工作或者破坏土地复垦工程设备，违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由当地公安机关给予治安管理处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十三条负责土地复垦管理工作的国家工作人员、的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
土地制度篇6
第三条本办法所称土地储备，是指市土地储备中心依据本办法的规定，并根据土地市场供求现状和城市规划要求，对依法征用、收回和需收购盘活的土地进行储备，经前期开发后，为建设项目用地提供前期服务的行为。
第四条市国土资源局主管全市的土地储备工作;市土地储备中心具体承办*市市区规划区范围内的土地储备的相关工作，包括土地征用、收回、收购、储备以及土地出让前期准备工作。
第五条国有土地的储备范围:
(一)为实施城市规划而批准征用和农地转用的土地。
(二)为公共利益需要收回的土地。
(三)因单位撤销、解散、破产、产业结构调整、迁移等原因停止使用的行政划拨土地。
(四)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的土地。
(五)土地出让等有偿使用合同约定的期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的土地。
(六)为实施城市规划收回的土地。
(七)市政府依法收回的闲置土地。
(八)土地使用权转让中申报价格比标定地价低20%以上，市政
府行使优先购买权而取得的土地。
(九)土地使用者向市政府申请收回的土地。
(十)市区规划区范围内的无主土地。
(十一)其他需要储备的土地。
非工业区的现有工业用地及工业厂房用地，无论是出让地还是划拨地，不改变用途转让或补办出让手续的，以及所出让用地闲置两年以上的，在进入土地交易市场前，一律先由市土地储备机构进行可行性研究，认为值得盘整收回或收购的，经报市政府讨论同意后，依法有偿收回，进入市土地储备中心储备。
第六条市区规划区内未征(转)用的农用地，列入土地储备规划，进行规划控制。
市区规划区内的农用地需要储备的，市土地储备中心必须依法办理征用手续。
第七条土地储备须符合土地利用总体规划、城市规划实施的需要，符合城市经济社会发展的需要，依法保护土地权利人的合法权益。
第八条储备的土地应优先用于符合城市规划的建设项目。进行房地产开发、商业、旅游、娱乐等经营性项目建设使用储备土地的，须通过有形土地市场公开交易。
第九条纳入储备范围的固有土地，由市土地储备中心统一收回、收购储备，原土地使用权人不得自行处置和拒绝收回、收购。
土地使用权被依法收回或收购的单位或个人，必须按期、按规定交付土地。
第十条市土地储备中心应根据土地利用总体规划、城市规划和土地市场供求状况，拟定土地储备计划。土地储备计划经市国土资源局报市政府审批后，由市土地储备中心具体组织实施。
经批准列入土地储备计划范围内的土地，应向社会公告。
第十一条市土地储备中心应依照法律、法规和规章的规定，通过招标，选择有相应资质的施工单位对储备的土地进行前期开发。
第十二条土地收购储备应依法办理土地权属变更登记手续。
第十三条市计划、经贸、建设、规划、财政、房产等管理部门应按各自职责，协助做好土地储备的相关工作。
第二章土地储备
第十四条土地储备可采用下列方式:
(一)征用。根据土地管理法律、法规的规定将集体土地征收转为固有建设用地。
(二)收购。根据原土地使用权人的投入情况进行货币补偿，同时收回土地使用权。
(三)异地置换。根据原土地使用权人的投入情况，在另一地段置换同等价值的土地，同时收回原土地使用权。
(四)收回。依法应收回的土地，按有关法律法规的规定收回。
土地储备机构在对前款规定的土地进行收回或征用时，应当对原土地所有权人、使用权人进行补偿并办理有关土地权属变更手续后，对土地予以储备。
第十五条收贿、收回储备土地按下列程序进行:
(一)储备土地的认定。
1、对土地使用权人申请收贿的用地，申请人携有关资料向市国土资源局提出申请，经批准后由市土地储备中心具体组织实施。
2、经市政府批准收购、收回的用地，由市国土资源局向原土地使用权人发出收贿、收回通知，原土地使用权人按通知要求向市土地储备中心提供有关资料，由市土地储备中心具体组织实施。
(二)权属核查。市土地储备中心对拟储备的土地的权属、土地面积、四至范围、土地用途及地上建筑物、附着物等情况进行实地调查和审核。
(三)征询意见。市土地储备中心根据实际调查的情况，向市规划、建设、房产等部门征求意见。
(四)确定规划条件。由市规划部门根据批准的城市规划方案，提出拟储备地块的规划设计条件及附图。
(五)费用测算。市土地储备中心根据调查结果和地块的规划使用条件，会同有关部门进行土地收购补偿费用的测算评估;实行土地置换的，进行相应的土地费用测算。
(六)方案报批。市土地储备中心根据土地权属情况、规划使用条件、及补偿费用测算结果提出土地收购的具体方案，经市国土资源局报市政府审批。
(七)签订合同。收购方案经批准后，由市土地储备中心与原土地使用权人签订《固有土地使用权收购合同》。
(八)收购补偿。市土地储备中心根据《固有土地使用权收购合同》约定的金额、期限和方式，向原土地使用权人支付土地收购补偿费用;实行土地置换的，按照土地置换的差价进行结算。
(九)权属变更。原土地使用权人与市土地储备中心按规定申办土地、房产权属变更或注销手续。
(十)交付土地。根据《固有土地使用权收购合同》约定的期限和方式，原土地使用权人向市土地储备中心交付土地和地上建(构)筑物。被收购的土地使用权一经交付，即纳入土地储备。
第十六条土地使用权人申请土地收购须提供下列资料:
(一)土地收购申请书。
(二)法人资格证明书和营业执照副本(属个人的，应提供本人有效身份证明)，委托他人办理的应提供授权委托书。
(三)土地使用权合法凭证。
(四)房屋所有权合法凭证。
(五)宗地图。
(六)主管部门意见。
(七)其他需要提交的资料。
第十七条《固有土地使用权收殉合同》应当载明以下内容:
(一)合同双方当事人。
(二)收殉土地的位置、面积、用途及权属依据。
(三)由规划部门提供的规划设计条件及附图。
(四)土地收胸补偿费用及其支付方式和期限。(五)交付土地的期限和方式。
(六)创双方的权利和义务。
(七)违约责任。
(八)解决争议的方法。
(九)双方约定的其他事项。
第十八条实施收购的土地以出让方式取得土地使用权的，原《固有土地使用权出让合同》从《固有土地使用权收购合同》生效之日起自行解除;由市国土资源局依法收回原《国有土地使用证》，并予以注销。
第十九条土地收购补偿费一般按收胸土地的开发成本计算。以出让方式取得的土地使用权的，土地收购补偿费还应包括对土地使用权人已支付的土地出让金的补偿，但应扣除原土地使用权人已实际使用土地期间应支付的土地出让金部分。
第二十条土地收购补偿费应当通过以下方式确定:
(一)由具有土地评估资质的评估机构依据市政府确定的土地基准地价和国家有关规定进行评估后，由市国土资源局依法确定。
(二)按住宅用地和工业用地基准地价的中间价确定。
(三)按收购合同约定的土地招标、拍卖所得的比例确定。
(四)涉及房屋拆迁的，按照《中华人民共和国房屋拆迁管理条例》的有关规定确定补偿费。
以土地置换方式进行储备的，按前款规定的方式分别确定置换土地收购补偿费，由土地储备机构与原土地使用权人结算差价。
第三章储备土地前期开发
第二十一条市土地储备中心对收购储备的土地通过以下方式进行土地前期开发:
(一)市土地储备中心在储备的土地使用权出让前，完成地上建筑物及其附属物的拆迁、土地平整和设施配套等前期开发工作。
(二)原土地使用权人交付土地后，储备土地使用权出让前，市土地储备中心可以依法将储备土地使用权抵押贷款等。
储备土地使用权抵押贷款的具体办法，由市政府另行制定。
第二十二条土地储备机构如需对储备土地地上建筑物及附属物实施拆迁、或进行土地平整和配套设施建设的，须依照有关法律、法规的规定采取招标投标的办法，确定有资质的拆迁人或施工队伍。
第二十三条土地储备前期开发中涉及该土地使用权单独或连同地上建筑物抵押或临时改变用途的、或地上建筑物及其附属物拆迁的，市土地储备中心应持有关用地批准文件及土地收购合同，依法向有关部门办理审批或登记手续。
第二十四条土地储备前期开发活动应当遵守法律、法规、规章和市政府的有关规定，并不得损害公众利益。
第四章储备土地供应
第二十五条储备土地供应实行年度计划管理，纳入当年国民经济和社会发展计划。市国土资源局应当根据年度土地供应计划、城市规划、土地储备计划和土地市场需求情况，制定储备土地供应计划，经市政府批准后执行。
经市政府批准的土地供应计划，应当及时向社会公布。
第二十六条储备土地供应必须坚持公开、公平、公正的原则，严格执行国家国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、《协议出让固有土地使用权规定》的有关规定，任何单位和个人不得干预。
第二十七条市土地储备中心应当将土地供应计划提交土地交易中心，土地交易中心应以公告方式公布土地供应计划。公布内容包括拟供应土地的位置、面积、用途、土地出让底价、土地规划设计条件及附图等。
第二十八条用于商业、旅游、娱乐、商品住宅等各类经营性项目的土地，必须依法采取拍卖、招标、挂牌方式进行出让。
前款规定以外用途的储备土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当依法采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。
出让国有土地使用权，应依照法律、法规和规章的规定采用招标、拍卖或者挂牌方式，采取协议方式的，不得违背有关规定。
第二十九条严格限制以协议方式出让土地使用权，因城市建设重大引资、投资确需以协议方式供应土地的而且符合有关法律、法规的规定，必须在地价评估基础上，报市政府研究批准?并将协议结果予以公布。
第五章土地储备资金管理
第三十条储备土地资金运作实行收支两条线管理，并接受财政、审计部门的监督。
(一)土地储备机构的人员经费、公用经费与土地储备运作收支实行分户分帐核算。土地储备机构的人员经费、公用经费纳入财政预算管理;土地储备机构开展土地储备的资金实行专户封闭运作。
(二)土地储备机构出让储备土地使用权的收入，按现行财政规定实行"票款分离、委托银行代收款"的收支两条线管理办法。即由缴款单位(受让方)直接将地价款缴入财政在银行开设的征收帐户。
第三十一条土地储备资金及其相关业务工作经费的管理与使用，由市国土资源局提出并由市财政局核准后，报市政府批准。
第六章法律责任
第三十二条属于本办法规定的土地储备范围的国有土地不得自行转让，土地使用权人对符合储备条件的土地，未申请储备而擅自转让土地使用权、地上建筑物及其附属物的，有关部门不得为其办理审批、登记手续，并应依照有关规定进行处理。
第三十三条市土地储备中心未按本办法规定签订《固有土地使用权收附合同》并支付土地收购补偿费的，原土地使用权人有权解除《固有土地使用权收附合同》，并拒绝交付土地。
土地制度篇7
一、中国城乡二元土地制度的法律基础与特征
中国《宪法》规定土地实行国家所有和集体所有两种所有制形式:城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有,宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依据法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。《土地管理法》规定,中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有,即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
宪法、土地管理法,与其他土地法律一起构成一个土地法律体系,形成了中国城乡土地二元制度的基本格局――以土地二元所有权制度为基础,以土地二元使用制度和土地二元征用制度为主要内容,以政府垄断为重要特征,辅以二元土地交易市场和二元土地价格,形成了一个对城乡格局、城乡产生重大影响的、体现和反映中国特有的二元结构的城乡二元土地制度。
在土地资源城乡“二元”分割的管理基础之上,中国政府对土地的使用和配置进行了严格的管理,对土地资源实行了高度集中的严格管制:形成了国家对于城市建设用地一级市场的垄断;凡农用地转为非农建设用地,必须通过国家的征收或征用,从而形成了国家与地方政府对农用地征用的垄断。在这种土地二元结构之下,占有最终的支配权和“终极所有权”的是政府,这是中国城乡二元土地制度的一个极为重要的特征。
二、农民与城市居民拥有不同土地权利
在中国二元的土地制度和二元的土地法律体系下,民众的土地权利被摒除在土地城市化之外。在法律上,农村土地集体所有权与城市土地国家所有权处于完全不平等的地位,这是导致农地产权残缺的重要因素。城乡土地市场被人为地隔离,形成城市土地市场与农村土地市场界线分明的两个不同的市场体系,而农村土地市场则被国家严格控制,农用地要转变为非农建设用地,必须经过政府审批。这样的二元体制对于拥有农村土地使用权的人很不利,也使城市土地市场的效率低下。城乡二元体制造成城市和农村的土地享有不同的权利体系。一般说来,城市土地所享有的权利比农村土地要多和更充分。
农民作为集体组织的成员,平等地拥有对集体土地的成员权,但并不能按份分割农地的所有权。《土地管理法》和《农村土地承包法》虽然向单个农户提供了三十 年土地的承包权,但只限于农业用途,一不能进行土地交易,二不能将土地抵押融资,只是一种残缺不全的权利。既然没有明确农民的土地产权主体地位,他们就不是法律意义上的“卖家”, 就没有决定卖与不卖的权力。现实中经常出现土地在农民不知情时被村干部出卖、农村土地被肆意侵占的情况,而农民却很难得到合理、足额的经济赔偿,很难公正地享有土体权利。
城市居民比农民拥有更多的土地权利:虽然城市土地属于国有,但居民的房产私有权已经被法律确认,在非公益项目的拆迁中,地方政府无权动用强制性手段进行征用,作为拆迁人的开发商和作为被拆迁人的居民应该是一种平等的民事协商关系。但在现行法规中,双方并不是一个平等的关系;作为居民而言,仍然没有选择卖与不卖的权力。原来的拆迁条例不强调被拆迁人的意愿,无论被拆迁人意愿如何,都与政府是否批准拆迁并无关系;被拆迁人没有是否同意出卖自己的私有房产而接受补偿安置的权利 [1]。如果不能和开发商达成协议,或者是在规定的期限内拒绝搬迁,等待被拆迁人的就将是强制拆迁,从而上演了各种因强制拆迁而引起的人间悲剧,甚至造成被拆迁人自焚、自杀、被埋等血淋淋的惨案。
三、城乡二元土地制度引发社会问题
1.农民土地权利弱化。政府对土地一级市场的垄断,使得土地征用过程和由此产生的补偿对农民极为不公平,这也是当今中国引发社会不满的一个主要原因。这造成他们不能分享自己的土地在城市市场所产生的增值收益,也不能将自己的土地直接投放市场。与此同时,他们所获得的土地补偿只与这些土地被农作时的价值相关,常常只是其农用价值的若干倍,远远低于其在城市被作为他用时的土地价值。这种土地收益分享的极大差异所产生的不公平,已日益成为社会紧张的来源。而目前实施的农村土地承包法,迄今未建立一个方便的机制,使农民能有效地对抗集体对于他们权利的侵犯,这进一步加剧了农民土地权利的弱化。
2.地方财政过度依赖土地转让收入。现行做法助长了地方政府对土地强制征用的不健康依赖,因为政府既要依靠它获得预算外收入,也要以此去补贴发展。相关研究表明,土地转让收入已经占了很多地方政府财政收入的 20%～30%,有些地区的土地转让收入甚至超过了政府财政预算收入。让人担心的是,越来越多的地方政府通过“土地储备机构”把征用来的土地抵押给银行以获得贷款,有些城市的城建所需资金的约60%～70%是通过这种方式获得的,这使本来就脆弱的银行系统承担起土地价格波动带来的风险 [2]。
3.低效的城市扩张模式加速耕地流失。人为的农村土地低价,助长了土地更为粗放利用的投资方式,刺激了对土地的无效利用,包括强调城市的外延扩张,而不是对现有城市空间进行更有效利用,这导致了土地密集型城市发展中大量土地资源的浪费。调查显示,目前城市被征用土地中有43%闲置,城市经济发展的低效模式导致了更多农业用地的流失,使得设计和实施保护农地的措施很难成功。根据资料显示,从1957―1995年,全国累计减少耕地6.51亿亩;1997年,全国人均耕地面积为1.57亩,1998年为1.56亩,1999年为1.54亩,到2003年全国耕地面积继续减少,全国净减少耕地253万公顷,人均耕地已由2002年的1.47亩降为1.425亩;中国已有5个省市和666个县区市的人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线,其中有400多个县、市低于0.5亩,主要分布在东南沿海经济发达地区 [3]。这对可耕地只占国土面积14%的中国而言,必须采取措施保护农业用地不受这种低效模式的影响。
4.巨大利益级差与租金空间引发土地腐败。中国城乡分割的“二元土地市场”,形成了城镇建设用地与农村农用土地之间巨大的利益级差,特别是在城乡结合部。这种利益级差包括土地产出价值级差、土地社会功能负担级差、土地利益分享级差。城镇建设用地使用的内部收益高于农用土地的使用,这意味着农业用地向城镇建设用地的转化有利可图,因为国家对建设用地与农用地实行二元管理方式,那么土地在两种管理体制之间的转换就形成了一个巨大的租金空间 [4]。土地转换租金的控制权却属于中央和地方共同享有,地方享有更大的租金控制权。各级地方政府代表的都是各级地方利益,这导致了各级地方政府在追求地方发展的过程中,都愿意扩大农用地向建设用地的转化。这样非常容易激化地方政府与被征地农民的矛盾,经常造成各种激烈的冲突与集体上访,损害了农民的利益,激化了社会矛盾,危害了社会的和谐与稳定。同时,现存的二元土地制也都助长了各种腐败的发展,由于支付给农民的补偿与土地作城市使用的价值之间存在巨大差额,加上从农村获得的土地只有很小一部分采取公开拍卖的方式,以及许多地方的土地管理缺乏透明度和问责,导致在土地领域频频出现腐败。
总而言之,城乡二元土地制度为地方政府大肆圈占农地、侵害农民利益、从中牟取暴利提供了极大的便利,是现在流行的“土地财政”的根本原因。它加深了城乡二元结构,扩大了城乡差距,严重阻碍了城乡统筹发展,对中国的经济格局产生了巨大的影响;它侵害了农民权益,激化了社会矛盾,造成了城乡之间的巨大隔阂,妨碍了社会主义和谐社会的构建。因此,改革城乡二元土地制度,在全国国土范围内,取消土地市场“双轨制”,建立城乡统一的土地使用权转让市场,是十分必要和迫切的。
四、改革二元土地制度,保护人民土地权利
城乡二元土地制度是中国经济社会中的一个顽疾,必须采取措施进行改革,保证城市居民与农民享有“同地、同权、同价”的土地权利,实现城乡土地制度、土地市场的一元化。
1.坚持以人为本的科学发展观,改革政绩考核制度。在以经济建设、GDP增长作为主要政绩考核指标的大背景下,地方政府往往会以地方利益为中心,以实现经济增长为主要目标,不断征用土地、拆迁房屋、买卖建设用地,这已成地方政府扩充财政收入、带动房地产及相关产业发展、刺激经济增长、做好政绩数据与指标的一个捷径。在仕途前景的压力与诱惑之下,就容易不顾农民与城市居民合法的土地权利与居住权利,侵犯老百姓的利益,激化社会矛盾,损害国家利益。为此,必须坚持以人为本的科学发展观,严格遵守“为人民服务”的宗旨,着重改善民生,更加重视人民的呼声、遵从人民的意愿,让人民共享经济发展与改革的成果,将老百姓的土地权益、居住权利作为政绩考核的重要指标。
2.改革二元土地制度,实现城乡土地制度的一元化。土地二元所有权制度是中国城乡土地二元制度的基础。笔者认为,所有土地,包括城市和农村的土地,都归属于国家所有,实行土地国有化,城市居民和农民拥有长期、稳定、物权化的土地使用权,征用土地的审批权限归国务院,实现城乡土地制度一元化,或是解决目前城乡土地二元制度顽疾的有效方法。
必须改革土地征用制度与二元土地市场。以市场价值来确定公正的补偿,是中国征地改革中最为急迫的任务。从长期来看,要确保公平地对待失地农民,就应运用能真实反应土地市场价值的补偿标准,而这将取决于一个真实的城乡土地市场的出现。目前二元土地市场所形成的巨大利益级差是目前地方政府热衷于圈地的利益根源,因此,只要改变目前的土地二元市场,实现城市建设用地市场与农村土地市场的一体化,使农村集体土地和城市建设用地“同地、同价、同权”,国家征收农村土地,必须与购买城市建设用地一样,按照市场价格购买农地使用权,使失去土地的农民能得到与土地市场价值相当的补偿费用。这样就可以从根本上切断地方政府掠夺农地的黑手,也可消除村委会侵犯农民土地权益、截留土地补偿费的空间。
3.加强土地法律建设,建立系统的土地法律体系。土地制度的安排必须要有法律的保护,法律要明确规定各产权主体的权利与义务及实施细则;制定政策法规,凝固所有权,放活使用权,有期限的使用权进入市场交易;促进土地使用权的流转,实现土地资源与其他生产要素的优化组合;规范承包与发包的行为,明确所有权主体与经营使用者的权利与义务;确定国家、土地管理部门、地方政府、农民对土地的权利,将村委会的职责与农村土地相分离,成为一个纯粹的社区组织;规定新的土地征用制度,确定城乡一元土地市场的建立与运行,确保农民与城市居民拥有同样的土地权益;修改城市房屋拆迁条例,落实与贯彻《物权法》,尊重居民真实的意愿,确保城市居民合法的财产权利、居住权利不受侵犯。
4.改革土地储备制度,促进城市土地的有效利用。近年来,中国地方行政管理部门设立机构进行土地储备的做法已成为一种现象,且成为一道无所不在的独特景致。这是一个迫切需要更有效管理的领域,因为地方进行土地储备的做法可能会遍及全国而使土地储备达到极大的规模,这将对整个经济、尤其是银行和财政部门产生严重的后果。现在迫切需要制定一部有关土地储备的全国性法律,综合地方政府、银行、财政部门等机构进行全方位的监管,将政府储备土地限定为存量土地,慎行公共土地征用,促进城市土地得到更有效的利用,阻止城市的无效扩张。与此同时,还要审视中国的土地储备在多大程度上背离了其初衷,它已成为一种有计划、有秩序地释放政府剩余土地的机制,并且还正在进一步朝这个方向演进 [5]。
5.赋予农民国民待遇,完善社会保障体系。要切实保障农民土地权益,就必须改革现行的社会保障制度,及时将失地农民纳入社会保障体系之中。一些地区将失地农民纳入城镇社会保障体系的改革试点结果表明,完善社会保障体系、赋予农民国民待遇虽然增加了社会保障负担,但由于失地农民的土地权益得到了有效保障,有利于消除因土地征用造成的社会不稳定因素。从农村土地流转的角度看,目前农村土地流转机制不畅的主要原因就是农村缺乏有效的社会保障制度,土地承担着太多的社会福利保障功能。国家应建立与征地对应的社会保障体系,各级政府必须从国有土地出让、出租收益中提取一定比例的资金作为社会保障基金,以保障被征地农民、被拆迁居民的生活、居住权益。鉴于中国的实际情况,可先把土地被征用或转包给他人的农民纳入社会保障体系中,以后再逐步扩大到所有农民。
参考文献:
[1]宗和.改革,通往我们的理想土地[J].廉政望,2006,(9):8-10.
[2]夏祖军整理.改革城乡二元土地体制:第2版[N].中国财经报,2005-11-11.
[3]叶子荣,胡建中.农村土地“集体所有权”质疑[J].广东商学院学报,2005,(3):15-19.
[4]李恩平.建设用地的经济学分析[N].经济日报,2004-02-09.
[5]中国土地政策改革课题组.中国土地政策改革:一个整体性行动框架[J].改革,2006,(2):5-18.
Reforming theDual Land System to Protect People’s Land Rights
ZHANG Yin-yin1,TAO Zhen-hua2
土地制度篇8
2加强耕地保护及节约用地管理
国计民生是一个国家经济、社会发展的基本和保障，民生问题涉及到社会中每个人的生存和发展。粮食是国计民生的根本，也是农业生产的重要产物。我国是人口大国，人口数量占世界第一，而耕地面积仅占全世界耕地面积的7%左右，一旦粮食种植面积与开垦面积差距较大，则会导致粮食种植面积持续减少，一方面，将会导致农业发展受到阻碍；另一方面，将会导致粮食负担加重。立足于我国现阶段国情，实施耕地保护、节约用地等保护措施极其重要。
2.1实施有效策略进行耕地保护耕地保护是实施各项农业作业的基础和保障，也是开展各项工作的前提，因此，无论实施何种土地保护制度，耕地质量的保护是关键。通过对以往农村标准及改革方案的查阅，可见国家在进行和优化时，往往对基本农田进行重点保护。基本农田主要包括灌溉条件好、养分充足以及分等定级高等多种形式的农田区域。针对此类农田的保护措施较为完善和全面，禁止除国家以外的单位或个人非法占用或耕种。若此类农田本为农民耕地，则需给予农民相应的补贴，提高农民的主动性，加强对耕地的保护。
2.2实施有效策略节约农村土地用地农村土地管理制度不完善将会导致农民的利益受损，同时对土地使用效果及利用率也造成浪费。因此，节约农村土地用地势在必行，一方面，可控制土地投入和建设成本；另一方面，可从总体上控制城乡经济建设水平和建设规模，带动一方经济的迅速发展。另外，对于农村住宅基地的土地管理而言，以住宅为目标进行土地开垦要经过严格的审批和管理，切实保障广大人民群众宅基地使用权。在进行开垦和使用的过程中，建筑用地的开垦须符合土地使用标准和管理规范，在不影响集体用地的基础上，规划开垦范围，保障农民利益。此外，针对土地征用问题，相关政府部门需给予占地者相应的补偿机制，提升农民的积极性。
3增强耕地的保护意识
在保护耕地问题上，不仅需要广大人民群众意识到保护耕地是所有国民的责任和义务，更需要相关部门以及各级党组织根据地方情况循序渐进地开展改革和进一步规划。粮食是人类生存的根本，而耕地是粮食生产的重要条件，作为耕地管理工作人员，要认识到身上的责任和重担，宣传并树立耕地保护意识，促进土地管理制度的深化和改革。
土地制度篇9
国计民生是一个国家经济、社会发展的基本和保障，民生问题涉及到社会中每个人的生存和发展。粮食是国计民生的根本，也是农业生产的重要产物。我国是人口大国，人口数量占世界第一，而耕地面积仅占全世界耕地面积的7%左右，一旦粮食种植面积与开垦面积差距较大，则会导致粮食种植面积持续减少，一方面，将会导致农业发展受到阻碍；另一方面，将会导致粮食负担加重。立足于我国现阶段国情，实施耕地保护、节约用地等保护措施极其重要。
2.1实施有效策略进行耕地保护
耕地保护是实施各项农业作业的基础和保障，也是开展各项工作的前提，因此，无论实施何种土地保护制度，耕地质量的保护是关键。通过对以往农村标准及改革方案的查阅，可见国家在进行和优化时，往往对基本农田进行重点保护。基本农田主要包括灌溉条件好、养分充足以及分等定级高等多种形式的农田区域。针对此类农田的保护措施较为完善和全面，禁止除国家以外的单位或个人非法占用或耕种。若此类农田本为农民耕地，则需给予农民相应的补贴，提高农民的主动性，加强对耕地的保护。
2.2实施有效策略节约农村土地用地
农村土地管理制度不完善将会导致农民的利益受损，同时对土地使用效果及利用率也造成浪费。因此，节约农村土地用地势在必行，一方面，可控制土地投入和建设成本；另一方面，可从总体上控制城乡经济建设水平和建设规模，带动一方经济的迅速发展。另外，对于农村住宅基地的土地管理而言，以住宅为目标进行土地开垦要经过严格的审批和管理，切实保障广大人民群众宅基地使用权。在进行开垦和使用的过程中，建筑用地的开垦须符合土地使用标准和管理规范，在不影响集体用地的基础上，规划开垦范围，保障农民利益。此外，针对土地征用问题，相关政府部门需给予占地者相应的补偿机制，提升农民的积极性。
3增强耕地的保护意识
在保护耕地问题上，不仅需要广大人民群众意识到保护耕地是所有国民的责任和义务，更需要相关部门以及各级党组织根据地方情况循序渐进地开展改革和进一步规划。粮食是人类生存的根本，而耕地是粮食生产的重要条件，作为耕地管理工作人员，要认识到身上的责任和重担，宣传并树立耕地保护意识，促进土地管理制度的深化和改革。
土地制度篇10
土地是最重要的资源和资产，以土地为客体所发生的社会关系也极具重要性和复杂性。调整土地关系的土地法律制度不可能是某一项具体法律制度，而应是由各个法律部门的有关土地法律规范有机构成的土地法律制度体系。完善土地法律制度，就应研究土地法律制度体系的构成与协调。
一、土地关系与土地法律制度的体系化
土地关系是指以土地为客体所发生的社会关系，即人们因对土地的占有、利用、保护、管理所发生的社会关系，在现代社会中土地关系的复杂性、重要性、多样性决定了对土地关系法律调整的重要性、复杂性和多样性，从而决定了土地法律制度的体系化。
（一）土地关系的特点
1.土地关系受自然规律的支配。土地本身是一种自然资源，是自然本身的产物，而不是劳动的创造物，人们只能利用和改良土地而不能创造土地。土地的有限性、永久性、位置的固定性以及土地的空间特性、土壤特性、自然植被及水文特征等都决定了人们利用土地必须尊重自然规律，因地制宜，充分合理地利用土地，正确处理土地利用与环境保护的关系。
2.土地利用的立体化。土地的有限性、土地供给的稀缺性和现代科学技术的发展，人们对土地的利用由平面的地表利用向立体的空间利用发展，从而使土地利用关系错综复杂。
3.土地关系的私人性与公共性相互交织。土地关系不仅是当事人私人之间的事情，而且关乎社会公共利益。
（二）土地关系的重要性
土地是财富之母，是实现一切生产所必须的物质条件，“是一切生产和一切存在的源泉”。（注：《马克思恩格斯选集》第2卷， 人民出版社1972年版，第109页。）土地关系是人类社会重要的社会关系， 其重要性体现在：
1.土地关系是人类生存的首要关系。没有土地，人类就不能生存，人类对土地的依存表现在人类生存所必需的衣食住行的物质资料和维持生命健康的环境要素全都依赖土地供给。自从有了人类社会，人就同土地发生关系，占有土地、利用土地的社会关系成为人类生存的首要关系，成为其他社会关系的基础关系。由于人类不断增加与土地供给有限的矛盾日益突出，土地、特别是耕地就对人类显得更加珍贵和重要，人们常以寸土寸金相比喻，足见其重要。
2.土地关系是国民经济各部门生产建设的基础关系。国民经济各部门、各行业的生产建设都离不开土地。在农业中土地是最基本的生产资料，土地不仅为劳动者和其他生产资料的活动提供场所，而且是农作物生产产出的基本条件。在工业、运输业及其它非农业生产部门中，“土地只是作为基地，作为场地，作为操作的基地发生作用”。（注：马克思：《资本论》第3卷，人民出版社1975年版，第880页。）因此，国民经济各部门生产建设的进行必须先取得土地，发生土地关系。土地关系是国民经济体系各部门生产建设的基础关系。随着国民经济的发展，各部门、各行业生产建设对土地的需求量将日益增大，特别是现代工业、交通运输业及其他非农业生产部门的发展需要占用大量的耕地。农业与非农业生产建设用地的矛盾日益突出。而农业是国民经济的基础，土地又是农业的基础，因此就必须正确处理农业用地和非农建设用地的关系。
3.土地关系是人类环境保护关系的重要方面。土地本身就是一个生态系统，土地土壤及其附载的森林、草原、冰川、内陆水域等都是环境的构成要素。对土地的破坏就会造成对环境的破坏，保护土地就是保护环境。合理利用土地、保护土地是改善环境和保护生态系统的重要方面。
4.土地关系是关系国家政治的重要关系。土地问题是我国历代农民革命的中心问题。我国新民主主义革命也把解决农民的土地问题作为一项基本任务，我国社会主义革命所建立的土地公有制是社会主义公有制的重要组成部分。我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的社会主义国家，而农民集体土地公有制的建立和维护则是工农联盟巩固的基础。新时期，改革开放政策的实行也是从土地关系的调整入手的。在农村首先推行土地承包经营制，在城市则实行国有土地使用权的有偿出让和转让。因此，调整好土地关系关系到工农联盟的巩固、政权的稳定和改革开放政策的实行。
（三）土地关系法律调整的体系化
土地关系的重要性、特殊性和复杂性决定了对土地关系进行法律调整的必要性和体系化。所谓法律调整的体系化，就是以土地关系为对象运用多种法律调整手段综合调整形成的有机联系的土地法律制度体系。土地关系调整的体系化是由其调整需求的多样性决定的。
1.土地关系的极端重要性决定了必须把土地关系作为根本的社会经济关系的重要方面在宪法中确定土地的根本制度。土地关系关系到国家政治、经济、环境保护与人类的生存发展，是一项具有根本性、全局性的重要社会关系。因此，应由宪法进行根本调整，宪法在规定根本的社会经济制度时，应对土地根本制度作出规定，以增强对土地关系进行法律调整的权威性，也为土地关系的部门法调整提供宪法依据。
2.土地作为人类生存和发展的基础，作为生产和经济建设基础，人们在生产生活中必然要占有和利用土地，因土地占有和利用而发生社会关系。这种社会关系首先表现为平等的占有和利用主体之间的土地关系。平等主体的土地占有和利用关系的法律调整要求就是要依法确认土地占有利用主体的平等地位和权利义务，确保每个主体都能自由地支配土地，最大限度地去实现土地利益。体现这一法律调整要求的法律正是民法。民法以个人权利为本位，强调主体地位平等、意思自治和私权神圣。因此，平等主体间的土地占有和利用关系必然要求民法调整。民法调整平等主体间的土地关系就形成了土地民事法律制度。
3.人们对土地的占有和利用，不只是平等主体间的私人利益，而且与社会公共利益密切相关。平等主体依据民法平等、自由地占有和利用土地，最大限度地实现其私人利益。各个主体自由地获得土地所有权，自由支配和处分土地。以确认和保护主体私人利益为价值目标的民法，对主体支配土地的自由给予充分的保障，对其限制仅仅体现在要求主体在追求其自身利益的同时不得损害他人和社会公共利益。而且民法对主体损害他人和社会公共利益的制止也主要在事后针对侵权行为追究责任。某个土地所有主体自由地大量收购兼并土地，就可能使一部分社会成员失去土地，但收购土地的行为并不表现为侵权行为，就难以通过民法去制止，兼并土地的少数土地私有者就可以凭其土地所有权剥削失去土地的非所有者，造成社会不公，损害社会公共利益。土地所有者依民法自由支配其土地，将土地自由地由农业产业转向非农业产业，将耕地自由地转化为非耕地，就会削弱农业生产，动摇农业的国民经济的基础地位和社会发展的基础地位，从而损害社会公共利益。城市土地所有者如果以其土地所有权依据民法原则自由处置其土地，就难以进行城市的规划布局。如果任土地的占有、使用主体绝对自由地处置土地、浪费土地，就会造成环境的破坏，损害社会公共利益。因此，土地的占有利用同社会公共利益密切相关。民法只能调整平等的土地所有者、使用者相互间的个体利益，而对土地的所有者、占有使用者与社会的整体利益关系则显得无能为力。如何使土地的占有利用符合社会公共利益，就需要公共权力的干预。于是就产生了国家宏观干预土地占有利用的社会关系，这种国家对土地占有利用的宏观干预关系，就是国家以社会公共利益为本位，从国民经济和社会发展的宏观总体上对土地的占有和利用作出安排而发生的社会关系。这种土地关系表现为非平等主体间的土地占有利用的干预关系，其法律调整的基本要求就是确保土地的占有利用符合社会整体利益。实现这一法律调整要求的法律部门正是经济法。经济法以社会利益为本位，调整国家权力对土地的占有利用关系的干预，实现社会整体利益的最大化。由此便形成了土地经济法制度。
4.国家对土地占有利用关系的干预是通过政府进行的，政府为了有效地组织和实施对土地占有利用的国家干预，实现国家赋予它的干预职责，就会产生政府对具体土地占有和利用的管理关系。政府对土地的管理关系的法律调整要求就是依法确保政府对土地关系的管理既不失职，又不越权。体现这一法律调整要求的就是行政法。行政法以保障政府机关及其工作人员忠于职守、正确行使职权为原则，监督政府机关及其工作人员履行管理职责。调整政府机关对土地管理关系的法律就是土地行政法。
总之，土地法律制度应是以宪法为依据，由土地民事法律制度、土地经济法律制度、土地行政法律制度构成的土地关系。土地民事法律制度调整平等主体间的土地占有利用关系，实现土地占有利用个体利益的最大化；土地经济法律制度则调整国家对土地占有利用的干预关系，确保土地的占有利用符合社会整体利益；土地行政法律制度则调整政府对土地的行政管理关系，监督政府机关及其工作人员履行土地管理职责。三者密切联系，缺一不可。例如土地的利用人之间的土地使用权出让转让是平等主体间的土地占有利用关系，应由民法调整，如没有民法调整，平等主体间就无法进行土地的使用权的出让、转让。但如果没有土地经济法的宏观干预，平等主体间过度自由地出让转让土地就会造成土地的破坏和浪费。土地经济法对土地利用作出总体规划，平等主体间出让转让土地就必须遵守土地利用总体规划，而平等主体间的土地出让转让是否符合土地利用总体规划，就需国家行政机关进行监督，比如，对土地使用权出让转让进行审批、登记等。如没有土地行政法的调整，行政机关不行使管理监督的职责，就不能保证土地使用权的出让转让符合土地利用规划，土地经济法的宏观干预就实现不了。如没有土地经济法的调整，没有土地利用的总体规划，行政机关的管理监督也就失去了依据，就会造成对平等主体的土地利用关系的非法干涉。因此，土地关系的法律调整应是民法、经济法、行政法的共同任务，三者密切联系共同构成完整的土地法律制度。
二、土地法律制度的体系构成
（一）我国宪法主要规定了土地的公有制和土地使用制两项基本制度。宪法第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律规定转让”。这条规定所确定的土地基本制度为土地民事法律制度、土地经济法律制度和土地行政法律制度提供了宪法依据。
（二）土地民事法律制度
土地民事法律制度是调整平等主体土地关系的法律制度的总称。土地民事法律制度主要包括土地归属利用法律制度和土地民事流转法律制度。
土地归属和利用法律制度主要是指调整平等主体间就土地的归属和支配而发生的土地关系的法律制度，它主要体现为民法中的土地物权法律制度，包括土地所有权制度和土地限制物权制度。土地所有权是土地所有人在不违反法律禁止性规定的范围内对土地的自由支配的权利，是土地所有人对自己土地的自物权。土地限制物权是指在土地所有权以外，由权利主体对土地在特定目的范围内的支配权，并排除包括所有人在内的其他任何人非法干涉的权利。土地的限制物权主要包括土地的用益物权和土地担保物权。土地用益物权，即对他人的土地以使用收益为目的的限制物权。在传统民法中土地用益物权主要有地上权、地役权、人役权、居住权、永佃权、使用权、典权等。这些权利都是权利人在特定目的范围内对他人土地的使用收益的权利。比如地上权，指的是为建筑及其他原因而使用他人土地的权利。地役权是指为自己土地的便利而使用他人土地或要求他人在其土地上不为某种行为的权利。我国民法中的土地用益物权主要有国有土地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权、“四荒”土地使用权等。土地担保物权是指以土地担保债权实现为目的设定的他物权，主要是指土地使用权抵押权。土地使用权抵押的意义主要在于以土地使用权的价值担保资金的融通，加速土地的开发和利用。
土地民事流转法律制度是指调整平等主体间土地权利的流转关系的法律规范，表现为各种土地合同制度。比如土地使用权转让合同、土地使用权出租合同、土地征用补偿合同等。
（三）土地经济法律制度
土地经济法律制度是指调整国家对土地利用宏观干预关系的经济法律制度。它以社会利益为本位对有限的土地资源进行合理配置。既保护农业用地，又兼顾非农业建设用地；既满足眼前建设用地，又要保证土地资源的可持续利用，平衡当前和未来土地资源的配置，达到人口、经济、社会、环境和资源的协调。因此土地经济法律制度尤为重要。土地经济法律制度主要是指土地利用规划法律制度。土地利用规划是宏观调控土地利用的基本手段，是土地管理和土地利用的基础和“龙头”，在整个土地管理和土地利用中起着重要的导向作用。因此，必须动用法律调整土地利用规划关系。包括用法律规定土地利用总体规划的作用效力；土地利用总体规划的编制主体、编制原则、编制程序；土地利用总体规划的种类；土地利用总体规划与相关规划的协调，比如，土地利用总体规划与国土规划、矿产资源规划和海洋资源保护与合理利用规划、地质环境规划、基本农田保护规划、土地复垦规划、土地整理规划、城市规划等规划的相互关系和协调。用法律规定土地利用总体规划的实施，规定违反土地利用规划的法律责任等。
（四）土地管理法律制度
土地管理法律制度是指调整行政机关对土地活动实施行政管理所产生的社会关系的法律制度。主要包括地籍管理制度、耕地保护、建设用地管理、土地开发与复垦管理、土地行政执法监督检查等。地籍管理主要包括土地调查、土地变动的权属登记、土地统计、土地分等定级、地籍档案管理等内容。耕地保护管理主要包括耕地占有补偿制度、耕地数量质量动态平衡制度、基本农田保护制度、水土保持和土质改良制度、农地用途管制制度、禁止耕地闲置、荒芜制度等。建设用地管理主要包括：建设用地范围管理，农用地转为建设用地的审批制度，建设用地的审查、审批，建设用地出让、转让管理，建设临时用地管理，乡镇企业和乡（镇）公共设施、公益事业建设用地管理等。土地开发与复垦管理主要包括鼓励土地开发制度、鼓励土地整理制度、土地复垦制度。土地执法监督检查主要包括：规定土地执法监督检查的部门、职责，监督检查措施，对违法者的责任追究等。
三、土地法律制度体系的协调
土地法律制度体系的协调是指构成土地法律制度体系的各个部分相互联系，密切配合，共同发挥对土地关系的调整作用。其不协调是指构成土地法律制度的各个部分间配置缺位或效力冲突。完善土地法律制度的任务则在于实现土地法律制度的协调，消除其不协调。
所谓土地法律制度体系构成的协调是指构成土地法律制度的各个部分的合理配置。土地法律制度从体系上应由土地民事法律制度、土地经济法律制度、土地行政法律制度共同构成。这三大部分的具备是其协调的基础。如果这三大部分中有一项缺位就会造成体系构成上的残缺不全。其协调性体现在各个法律制度各有分工、相互配合、互不冲突。土地民事法律制度调整平等主体间的土地关系，规定各个民事主体的土地民事权利，例如规定各个土地所有主体的土地所有权，规定各个平等的土地利用主体的土地利用权，规定各种土地民事权利的效力及其效力协调。土地经济法律制度调整国家干预土地利用的社会关系，它以社会利益为本位，确保通过国家干预使民事主体对土地的利用符合社会整体利益。国家干预实质是以社会利益为本位对民事主体的土地利用权利进行的适度限制，将土地民事主体对土地利用的自由限定在以社会利益为依据的法律限度范围内。土地经济法律制度又以尊重土地民事主体的民事权利和利益为前提，仅仅间接地限制民事主体的权利，而不否定民事主体的民事权利。国家对土地利用的宏观干预要通过政府机关和政府职能部门的具体管理来实现。为了防止政府机关滥行管理，土地经济法律应赋予政府机关土地管理职权。比如土地规划编制、耕地保护、土地开发与复垦、建设用地管理、执法监督检查等职权。行政法则要将政府机关的土地管理职权进一步具体化，规定政府机关行使这些职权的具体内容、程序、违反职责的责任，监督政府机关切实履行土地管理职责，确保土地经济法对土地资源宏观调控的实现。例如，依据土地经济法，制定《耕地保护条例》、《土地登记条例》、《土地估价办法》等行政法规。总之土地民事活动要遵守国家的宏观干预，而国家对土地的民事活动的宏观干预有赖政府对土地的管理来实现，而政府对土地管理活动的进行又必须依据国家的必要的宏观干预进行。比如土地使用权出让转让应符合土地利用总体规划和年度计划，而土地使用权出让转让是否符合土地利用总体规划和年度计划，要通过行政管理机关的审查批准来确保，而行政机关能否正确履行这一职责，也要通过行政监督来实现。在这里，土地使用权的出让、转让是土地民事活动，土地利用规划是对民事活动的宏观干预，土地出让、转让的行政审批是对土地的行政管理，他们分别属于土地民事法、土地经济法、土地行政法的调整范围，而且其结合构成完整的土地法律制度，成为土地法律制度不可缺少的构成部分。如果没有土地民事法律调整的土地民事活动，也就等于没有最基本的社会经济活动；如果没有土地经济法对土地利用的宏观调控，就会造成对土地的过度利用和滥用，造成对土地的破坏和浪费，破坏土地的生态环境，破坏社会经济可持续发展的条件；如果没有土地行政法对土地行政管理的调整，行政机关失于行使管理职责或滥用行政管理权，就会造成土地宏观调控的不能实现或对土地民事活动的侵害。因此，三者密切配合、缺一不可。
土地法律制度体系的协调，除了其体系构成总体上的协调外，还应包括构成土地法律制度体系的各个部分的内部协调。
土地民事法律制度内部土地所有权与土地使用权、各种土地民事权利相互之间应是协调的。土地民事法律制度内部的协调，主要体现于民法中的物权法理。依据物权法理，土地物权权利人对土地有直接管理和支配并排除其他人非法干涉的权利。按照一物一权原则，同一块土地不得有性质不相容的两个土地物权的存在，而性质相容的两种物权可以同时存在于同一块土地上。当土地所有权与土地他物权并存时，土地所有权的效力受到他物权效力的限制，土地所有人不得凭借其所有权干涉土地他物权人的用益物权。他物权人也只能在特定的范围内行使土地物权，不得以其他物权侵犯土地所有权。当土地上的他物权终止时土地所有权恢复其圆满支配状态。各类他物权在性质相容的前提下，可以在同一土地上同时存在。比如甲的地上权与乙的地役权可同在一块土地上，甲的土地使用权与乙的土地使用权抵押权可同时存在。当土地上的他物权发生效力冲突时也得依一定的规则予以协调。
土地经济法律制度内部也应是相互协调的，如土地利用总体规划与具体规划或专项规划应协调一致，土地行政管理法律制度的内部各部分之间也应协调一致，如耕地保护与建设用地审批应是协调的。
四、土地法律制度的完善
从土地法律制度的构成体系及其协调运作地调整土地关系的要求来看，我国土地法律制度不够完善，完善土地法律制度的任务还很艰巨，而其中最主要的有以下几个方面：
（一）土地经济法律制度的完善-制定土地规划法
土地经济法律制度是以社会利益为本位调整国家宏观干预土地关系的法律制度，它是节约用地、实现土地资源优化配置的重要法律手段。宏观调控土地利用的法律主要是土地规划法。土地规划是土地管理的依据，是各项具体土地管理活动的依据，因此土地规划法在土地法律制度体系中应居于龙头地位。它一方面干预土地民事主体对土地的利用，一方面为行政机关的土地管理提供依据。而目前我国土地法律制度中土地规划法律作为土地经济法的龙头地位并没有真正确立，表现在将土地规划仅仅作为政府行政机关土地管理的一种手段，与其他土地管理手段并行地规定在土地管理法之中而没有将其单独立法，未能使其取得比具体土地管理法律制度更高的法律效力，这样就使得土地利用总体规划难以有效贯彻执行。有的地方政府虽然制定了土地利用总体规划，但又不执行规划，盲目批地、乱占耕地，曾经在各地兴起了开发区热、房地产热、扩城热、城镇建设热，致使大量耕地资源遭到破坏，土地资产收益大量流失。因此必须加强土地利用总体规划对土地利用关系的宏观调控作用。这就需要运用强有力的土地规划法确保土地利用总体规划编制的科学性和实施的权威性。因此就要提高土地规划法律制度的法律地位，不能再将土地规划法律制度作为土地管理法律制度的一项具体制度来规定，而应将其从土地管理法中独立出来，由全国人民代表大会或其常委会制定独立的《中华人民共和国土地规划法》，作为基本的土地经济法，即土地宏观调控法。土地规划法应对土地利用总体规划的编制原则、编制机关、编制程序、规划的法律效力、规划的实施、土地利用总体规划的法律责任等问题作出规定。由于没有一部统一的土地规划法，土地宏观失控的问题往往要依靠政策调整。比如1997年4月15日，《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》以中央第11号文件下发，针对耕地锐减的严峻形势，明确提出了对土地利用加强宏观调控的任务，要求：“各极人民政府要按照提高土地利用率，占有耕地与开发复垦挂钩的原则，以保护耕地为重点，严格控制占用耕地，统筹安排各业用地的要求，认真做好土地利用总体规划编制、修订和实施工作”。这种政策性规定虽然在一定阶段可以对土地规划关系起到促进和调整作用，但它不具有法律的稳定性、权威性和规范性，难以长久地有效地调整土地规划关系。因此，必须制订统一的土地规划法调整土地规划关系。作为社会主义市场经济条件下的土地规划法，必须坚持“实现耕地总量动态平衡，以供给制约和引导需求、加强对农地和非农地用途管制的原则，对土地利用规划、后备土地资源开发规划、土地整理专项规划、土地分区规划等作出全面规定，建立按规划供地批地的规划审核许可证制度，建立规划公示制度，规划动态监测制度等规划实施制度。”（注：参见喻国忠：《广西修编规划的问题及措施》，《中国土地》1997年第10期。）
（二）土地管理法律制度的完善-修订《土地管理法》
土地管理法律制度，应是规范具体的土地的管理活动的法律制度。土地管理活动必须遵守土地规划，因此，土地规划法的效力应高于土地管理法，土地管理法应依据土地规划法制定。在修订土地管理法时，不应再将土地规划作为土地具体管理的一个方面规定在土地管理法之中，而应将土地规划与具体土地管理分别立法。在此基础上，土地管理法的修订完善主要应包括以下内容：
1.土地管理法在体系上应包括总则、土地权利登记管理、土地调查与统计、耕地保护、土地开发与复垦、土地征用、建设用地管理、监督检查、法律责任等。这一体系与现行土地管理法内容不同的是去除了关于土地权利的规定，而应将其规定于土地民事法律；去除了关于土地利用规划的规定，而将其单独立法；将土地征用与建设用地管理分别规定。因为虽然土地征用是取得建设用地的重要方式，但土地征用本身与建设用地管理应当是有区别的。土地征用管理应是关于土地征用行为本身的管理，主要规定征用的目的、征用主体、程序、土地补偿和安置等，它主要调节的是国家与被征土地原所有人之间的关系。建设用地管理应是针对已经成为建设用土地的使用管理，主要包括建设用地使用权的取得方式、建设用地用途的变更、临时使用土地、建设用土地使用权的收回，乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施、农村居民住宅建设用地等管理，主要调节国家与建设用地使用者之间的关系。将二者分别对待有利于采取不同的原则依法加强土地征用管理和建设用地管理。土地征用管理既要满足国家建设用地需要，又要保护农民集体土地所有权，维护农民利益。建设用地管理重在节约建设用地，防止土地资产收益的流失。
2.改革土地征用制度。我国土地征用制度的弊端主要有：（1 ）土地征用目的不清，将一些非公共利益的私人建设用地作为国家建设用地实行土地征用，这就扩大了土地征用的范围。（2 ）土地征用主体与批准主体不明确。土地征用主体是国家，但实际生活中往往以用地单位作为征用单位，其提出申请后由土地管理部门报人民政府批准。而这些用地单位所上的项目往往就是政府确定的建设项目，在政府只盲目扩大投资不顾土地资源保护的指导思想下，用地单位的土地征用申请就会很快获得批准，而且往往多批多占。（3 ）土地行政征用权任意否定被征用土地农民集体土地所有权。土地行政征用权是对农民集体土地所有权的限制，但仅是对农民集体土地所有权处分权的限制，即农民集体不得以其土地所有权的自由处分力对抗国家行政权力对土地的征用。但国家行政权力不得否定农民集体土地所有权上的利益，在将农民集体土地所有权以征用方式转为国家土地所有权时，国家应给农民集体以补偿，且补偿必须公平。而目前的土地征用不仅以土地征用行政权否定了农民集体土地所有权之自由处分权，而且几乎否定了整个被征用的集体土地所有权的经济利益，具体表现在土地征用补偿过低。针对这些弊端，土地征用制度的立法完善应着重解决好以下问题：（1 ）明确界定国家建设用地的范围，将国家建设用地限定在国家直接为社会公共利益的建设用地，严格区分国家建设用地与私人商业目的的建设用地。对国家建设用地实行土地征用，对私人商业目的的建设用地则实行土地征购制度。 （2）严格区分土地征用主体与征用审批主体。土地征用主体应是国家，应由市、县一级人民政府代表国家征用建设用地。而土地征用的审批主体是国家行政机关，应由征用申请主体的上一级人民政府审批，一般应由省或中央一级人民政府代表国家行使权审批。（3 ）限定土地征用行政权力对农民集体土地所有权的干涉，明确规定国家建设征用农民集体土地的，不得损害农民集体土地的所有权利益，应比照市价给农民集体以合理补偿，并规定土地征用的补偿不得低于土地征用补偿标准。
土地制度篇11
文章编号：1004-4914（2011）04-051-04
土地管理是国家为维护土地制度，调整土地关系，合理组织土地利用所采取的行政、经济、法律和技术的综合措施，也是政府及其土地行政主管部门依据法律和运用法定职权，对社会组织、单位和个人占有、使用、利用土地的过程或者行为所进行的组织和管理活动。
一、我国土地管理现状
（一）我国土地管理的主要内容
我国土地管理的内容主要包括：①制定并执行土地法律、法规；②查清各类土地的数量、质量、分布和利用状况，并给以综合的科学评价；③进行土地登记,颁发土地所有权和使用权证书，以确认土地所有者、使用者的合法权益,巩固和稳定土地使用的范围和秩序,维护社会主义土地公有制，调动土地经营者合理利用土地、投资改造土地的积极性；④建立和健全土地统计制度；⑤加强建设用地管理，严格控制非农建设占用耕地，认真贯彻保护耕地的国策，并依法办理建设征用划拨土地的审批、登记手续；⑥制订和实施土地利用规划；⑦检查、监督土地利用情况，查处有关违法案件，调解土地纠纷。
（二）我国土地管理的基本制度
改革开放以来，为了加强土地管理，我国陆续制订了一系列管理制度。我国土地管理的基本制度包括社会主义土地公有制度，国有土地有偿使用制度，土地用途管制制度，土地登记制度，保护耕地的制度，基本农田保护制度，占用耕地补偿制度等。
（三）我国土地管理的基本法律
我国土地管理的基本法律主要有:《中华人民共和国土地管理法》，《土地管理法》是我国土地管理应该遵循的最基本的法律。在1990年，为了全面规范我国土地使用权的出让转让制定了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，并于2006年出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范(试行)》进一步规范我国土地使用权的出让和转让的办法。2007年，为依法处理和充分利用闲置土地，切实保护耕地，出台了《闲置土地处置办法》。2009年，《城市房地产管理办法》最新修订。这些法律的相继出台促进了我国土地市场的繁荣，规范了土地市场的交易。
二、我国土地管理制度现存主要问题
（一）城市土地管理制度现存主要问题
1.土地产权制度不完善。
（1）城市土地产权主体不明晰。依据《中华人民共和国土地管理法》，全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。城市市区土地属国家所有，城市国有土地的权利代表是国务院。在现实中，土地管理各项工作由中央政府职能部门国土资源部和地方政府土地管理部门承担，中央政府对各级土地管理部门实行垂直管理，但这种管理基本限于行政和技术管理，有关土地的各项权能基本掌握在市、县政府手中，国务院和中央政府职能部门的土地权利在一定程度上被虚化，造成土地产权主体的混淆，是中央政府对土地宏观调控不力的重要原因。城市土地产权不明晰导致中央与地方政府在土地收益和土地审批权等方面的博弈。中央与地方政府在土地收益的博弈中处于相对劣势，其参与分成的比例不断下降。
（2）土地登记制度不规范。目前，城市土地权属登记工作普遍滞后，初始登记尚未完成。原因是土地权属变更信息主要依赖于土地使用者申请土地登记办证时获得，如果土地使用者不去及时办理土地登记、确权手续，土地管理部门则不能及时获得相关变更信息。目前一些土地使用者只重视房屋权属相关手续，忽视土地权属或用途相关手续，对已发生权属或用途变更的土地长期不办理登记申请，严重影响了土地管理部门对土地基本情况的掌握和管理。
（3）土地权利的划分和界定不够细化。目前我国土地权利结构尚不完善，各项权利的划分和界定不够细化。例如，土地所有权和土地使用权虽有本质的不同，但是对两者权能的法律规定却并不明晰，导致土地使用者在一定时期内可以行使土地的大部分权利，土地所有者对土地收益和处置难以做到有效控制。再如，《物权法》提出建设用地使用权可以在土地的地表、地面或者地下分别设立，为落实这一规定，国土资源部在新修改的《国有建设用地使用权出让合同》和《国有建设用地划拨决定书》中规定，出让和划拨土地应当注明土地的空间范围，但是对于空间分割的土地权属问题还没有相应的法律规定。
2.土地价格机制不健全。
（1）基准地价不能真实反映土地价格水平。首先，基准地价是按照城市不同的土地级别或均质地段分别评估的商业、工业、居住等各类用途的单位面积土地使用权平均价格。地价是土地收益的资本化表现，土地用途不同，收益率则不同，也即不同用途的土地价格应有较大差异。在中国城市公布的基准地价中，各级别土地用途比价非常接近，显然不合理；其次，随着城市的发展，地块的相对区位变化，级差地租随之变化。随着土地供求关系的变动，土地市场的总体价格也会变动。现行基准地价制度尚未形成动态调整公布的机制，基准地价既与变化的空间区位现实相脱离，又不能反映市场总体价格的变动趋势。
（2）政府垄断导致土地价格不合理。政府对土地的垄断一方面导致征地价格不合理，低于土地应有市场价格。另一方面，在土地出让中，市场机制对土地价格的作用极其有限，政府完全可以出于种种目的左右市场价格（例如，以低地价或零地价招商引资），使其与市场均衡价格相背离。另外，政府对土地价格的垄断还易导致寻租行为。对出让土地，是采取协议、招标还是拍卖方式由政府决定，不同出让方式价格相差很大，为寻租行为创造了机会，扰乱土地市场价格。
（3）隐性土地交易影响土地价格。一方面，由于城市发展客观上需要大量建设用地，农用地征收价格偏低，使农民利益受损，导致大量农村土地通过私下交易非法进入土地市场；另一方面，国有企业改革使划拨土地成为企业解决资金困难的大宗资产，由于国家相关政策的滞后、疏漏或执行不力，使一些划拨土地进行私下交易。大量隐易的存在不仅使土地总体供应失控，而且严重影响土地市场价格。
3.土地储备制度存在缺陷。
（1）土地储备机构的双重职能难以协调。土地储备制度创立的目的决定了土地储备机构具有双重职能：一是经政府授权而行使政府职能。代表政府制定土地收购计划，被政府授权收购国有企业划拨用地和旧城改造区等存量土地，征购增量建设用地，按国家规定没收闲置土地等。二是依照市场经济规律从事企业经营。政府职能以实现公共利益最大化为宗旨，企业经营以追求利润最大化为目标，土地储备机构身兼双重角色，难以同时满足取向不同的双重要求。在实际工作中，往往是部门利益大于国家利益，很多土地储备机构热衷于收购增值潜力大的城市存量土地，土地供应也以追求增值为目的，追求短期效益，忽视城市规划的限制和对市场的调控作用，违背了制度设计的初衷，使国有土地资产运营难以健康发展。
（2）土地收购价格机制混乱。土地储备机构在收购土地时，没有一套明确统一的价格机制，既不是按照土地市场价格，也不是完全的政府行为，而是不同地方按照各自情况采取不同的价格制定方法。土地收购价格机制的混乱导致一系列社会问题，给政府形象带来不良影响，增加收购难度，降低了土地收购储备的运作效率。
（3）融资风险较大。土地储备需要大量资金。资金问题是制约土地收购储备工作开展的最重要“瓶颈”。目前我国城市土地收购资金来源以银行贷款为主，其他渠道资金来源较少。各类银行贷款一般占土地储备机构运营资金的70%～90%，个别地方甚至接近100%。这种单一的融资方式隐藏着巨大的风险。首先，巨额贷款形成的高额利息给土地储备机构带来巨大压力，构成财务风险；其次，银行贷款期限与土地储备运营周期不一致，前者一般为半年到一年，后者一般为2～5年，在两者不能衔接的时期如果受金融政策和经济环境的影响使贷款来源不稳定，容易造成资金链的中断；再次，如果土地市场出现波动，土地储备机构和银行都将面临巨大的金融风险。
4.土地隐形市场普遍存在。土地隐形市场主要有两种类型，一是存量土地非法交易；二是农用地非法转为建设用地。存量土地非法交易主要涉及原划拨土地私自进入土地市场，违法进行转租、入股，形成存量土地隐形市场，造成国有权益的流失。农用地非法转为建设用地主要发生在城乡结合部地区。其产生的主要原因在于城乡二元土地制度的划分。我国实行城市土地国家所有和农村土地集体所有两种所有制形式并存的制度。根据国家法律规定，农村集体土地转为城市建设用地，必须经过国家征用，将土地的集体所有属性转变为国家所有。由于城乡结合部集体土地不能直接进入市场，土地征用成为其进入土地市场的唯一合法渠道。由于城市建设用地与农用地在土地利用效率以及土地收益方面存在着巨大差距，同时由于毗邻城市的区位优势，城乡结合部集体土地所有者必然会对能够产生更高土地收益的土地利用方式产生天然的向往，因此农用地的供应远大于征地的需求。由于征地价格的不合理，农用地所有者私自出租土地的愿望远高于土地征用，加之，私自出租的土地价格低于城市土地市场价格，对土地需求者构成诱惑，因此导致“以租”等违法用地的大量出现且屡禁不止。
5.征地制度不合理。中国现行征地制度不合理表现在以下方面。（1）“公共利益”界定模糊导致征地权力的滥用。公共利益”界定的模糊使地方政府滥用征地权力，随意征用农村集体所有的土地。以低廉的价格征收，以市场高价出让，从中取利，损害农民利益。（2）征地补偿标准不合理引发社会问题。首先，土地征用是国家行使行政权力，土地供求双方在地位上不具有对等性，征收价格（征地补偿）由政府按相关规定确定，供地一方没有讨价还价的权利，完全排斥市场规律；其次，征地补偿范围偏窄，标准偏低。难以反映被征用土地的价值特征。许多地方政府在利益驱动下刻意压低补偿标准，以强制行政手段低价征地，剥夺农民合法利益，造成农民上访、阻挠征地、干扰施工等社会问题。
（二）农村土地管理制度现存主要问题
1.现行集体土地管理制度立法存在的问题。
（1）在立法中关于集体土地所有权的四项权能规定均存在不同程度的缺失。《民法通则》第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用―收益和处分的权利。”但从我国目前情况看，集体土地所有权上述的四项权利都受到不同程度的限制。《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的情况除外。”从以上规定可见，集体土地使用权是一种被限制的物权。集体土地所有权人仅能在农业用地和本集体内部的建设用地范围内行使有限的占有和收益权能，而对非农用地没有占有和收益的权利。集体土地的所有权人对其集体所有土地的处置权几乎被剥夺。根据《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这里的土地当然包括集体土地。可见，集体土地的最终处置权实际上属于国家。这不仅剥夺了集体土地的出让权，也使本应由农民集体享有的收益流入国库，导致集体土地所有权缺失处分权。
（2）在土地管理法律法规中关于集体土地征收规定存在问题。根据《土地管理法》的有关规定，市、县人民政府既是土地征收者，又是补偿标准的批准者，更是争议的协调者，集运动员、裁判员于一身，法律赋予如此权力，本身就无法保障土地被征收者的利益。而对土地征收行为不服，相关法律法规至今也没有赋予被征收者相应的救济权利。
（3）在部分法律、法规中无视村民小组作为集体土地所有权主体的存在。我国目前集体土地所有权几乎属于村民小组集体，并不属于村委会，但村民取得宅基地的相关权利凭证，有关法律、法规却规定可以不经土地所有权人村民小组集体的同意，实际上剥夺了村民小组集体所有权人的权利。
（4）我国刑事立法对土地违法案件规定的惩处力度不够。我国《刑法》对侵犯土地的犯罪规定四种罪名，即非法占用耕地罪、非法批准征用罪、非法批准占用土地罪、非法低价出让国有土地使用权罪，法定最高刑为7年有期徒刑。依据《刑法》所确立的罪刑相适应原则，现行《刑法》规定的侵犯土地犯罪所承担的刑事责任，与犯罪分子所造成的严重后果相比显得太轻，不符合我国《刑法》确立的罪刑相适应原则，屡禁不止的土地违法案件充分证明这一点。
2.现行集体土地管理制度执法存在的突出问题。（1）有些地方政府及其职能部门没有依法行政。
我国相关法律法规对土地利用应当规划已作出明确规定。然而，这些规定至今没有得到很好的贯彻施行，导致集体土地的规划用途至今不清，村民申请住宅建设因缺乏规划而无法得到审批。
（2）有些县级人民政府及其土地管理部门不依法对集体土地所有权、使用权确权发证，导致集体土地所有权主体长期存在“缺位”。《土地管理法》规定，我国的集体土地所有权属于农民集体所有，所有权者具体包括村集体经济组织或村民委员会、村内各该集体经济组织或者村民小组以及乡(镇)集体经济组织。但是从我国目前现实状况看，这三级几乎不存在相应的集体经济组织，集体土地所有权依法当属村民委员会、村民小组、乡(镇)政府。现行农民集体所有的土地实际上又多数属于村民小组所有。村民小组，实际上指的是改革开放前的生产队即自然村，我国大部分农村的村民小组至今并未取得县级人民政府核发的证书。当他们要依法维护自己的合法权益时，常常无法提供相关的权利凭证。所谓农民集体所有的土地实际上处于村民委员会或乡镇政府掌控下，这从目前农民手中的农用地承包证上五花八门的所谓发包人中可以看出来。“村民委员会”实际上又扮演着“政府职能代表”和“群众自治代表”双重身份，面对政府的土地征收征用，根本无法维护村集体、农民的权益，导致集体土地所有权者的真正主体村民小组缺位。
3.土地管理制度僵化。国家对土地资源的分配实行高度集中和严格的管制。一是国家规定土地用途，严格控制土地用途的改变。土地被用作城市建设和企业用地，受到严格的控制。随着城镇化的进程，如果土地使用权不能流转，耕地撂荒和空巢住宅将越来越多，现代农业的发展也将受到重重限制。二是高度集中土地资源的分配和管理权力。从土地资源流动和配置看，现行土地管理中的分配和控制制度不适应于市场经济配置资源的需要，土地要素配置时间长、效率低，并且土地闲置、浪费和稀缺并存。现行的土地供给制度，与目前和将来经济发展结构转型，以及市场经济对土地制度的需求，发生了尖锐的矛盾和冲突，陷入了现行土地制度运行的困境。
三、对我国土地管理制度的理性建议
（一）城市土地管理制度的完善
1.明晰土地产权，加强产权管理。应在法律上对城市土地所有权主体给予清晰地界定，厘清中央与地方政府在土地权利中的相互地位和关系，明确前者的控制管理方式渠道、后者的权限范围，以及两者的利益分配。通过政府监察和公众监督对地方政府权力进行约束，使土地配置能够反映国家与地方利益的协调。随着市场经济的不断深入，丰富和完善土地相关权利法律体系，对土地使用权的各权力层次进行细化分割和明确规定，形成科学的权力层次体系。适应经济发展和现实需要建立如土地发展权、地上通行权、空间使用权、地役权等土地权权能，有效地促进城市土地的管理和使用效率。结合全国土地调查，尽快建立全覆盖的土地权属信息资料数据库。建立功能强大、技术先进的土地权属管理信息系统平台。加强土地权属变更信息的动态监测。采取措施督促土地使用者及时办理土地使用的相关手续。
2.调整土地价格机制，规范土地市场行为。
（1）建立城市土地基准地价动态监测系统。土地基准价格应该是一个动态的系统，应该随经济发展和城市建设而进行调整。在调整中，既要注重地价的长期不断提高趋势和大尺度周期性，使基准地价的形成反映长期的经济趋势和土地市场状况，又要考虑土地市场的波动所导致的地价的相应变化，反映适时的动态。应开发建立城市土地基准地价动态信息系统，对基准地价进行动态监测，并对监测结果进行经常性的。
（2）加强土地市场制度建设和监管力度。为防止政府在土地一级市场滥用权力，操纵土地价格，应加强土地市场制度建设和监管力度。加大“招拍挂”出让土地的比重，对土地招标、拍卖、挂牌出让的程序进行严格的法制化管理和监督，使土地价格在市场机制下自然形成。并将土地市场的各类信息，包括招投标程序、招投标信息、招投标结果等对社会进行公布，以利于公众监督。严格落实工业用地最低价标准，杜绝为招商引资等地方利益以超低价出让土地，导致国有资产和国家利益的流失，以及对市场价格的扰乱。严格落实省以下垂直管理和土地出让金收支两条线制度，使土地征用和土地出让与地方政府的利益分离开来，由省级和国家政府对土地收益进行重新分配，避免地方政府权力的无度扩大和由此而产生的寻租行为。
3.完善城市土地储备制度。
（1）建立政府授权委托下的土地储备市场运营机制。必须要先理顺土地储备制度主体也即土地收购储备机构的角色和定位。土地储备一是要实现政府目标，二是要通过市场运作，必须把目标主体和运营主体分割开来，尤其在利益关系上分割开来，才能实现公共目标和规范市场运作的双赢。应建立政府授权委托下的土地储备市场运营机制，由政府授权具有雄厚资金实力和高级经营资质的企业，进行完全市场化运作。
（2）建立土地储备监督评估体系。建立一种高度透明的信息机制，将城市规划、土地利用年度计划等政府管理的约束指标向社会公开，土地收购或出让、出租项目的信息提前公示，及时出让、出租的结果，建立土地储备相关信息定期的制度，以利于政府、行业组织以及全社会对土地收购储备运行的监督。设置土地储备的绩效评估体系和制度。
（3）开拓资金筹集渠道。探索多渠道筹集资金方式，引入土地资产证券化和土地产业投资基金，吸引社会资金投入土地收购储备领域，共享土地增值收益，化解融资风险，同时有利于提高社会对被授权企业的关注和监督。
4.建立城乡统一土地市场。建立城乡统一的土地市场，从根本上打破政府垄断征地特权的局面，使农村集体建设用地直接进入市场流转，土地价格和用途在符合规划的前提下由市场决定，才能使农民的利益获得根本保障，也能从本质上杜绝农村土地隐形市场存在的土壤。农村集体土地与城市建设用地相比，集约利用程度和投入产出效率存在巨大差别，建立城乡统一土地市场可以盘活农村建设用地，提高土地集约利用水平，从而降低土地的总量需求，有利于耕地保护的实现。地方政府通过规范收取财产税可以获得持续的财政收入。
5.对原划拨用地采取灵活的政策。对原划拨用地进入二级市场，应本着兼顾国家和土地使用者利益的原则给予灵活政策，进行有效疏导。原划拨土地进入二级市场有利于盘活存量土地，提高城市土地配置效率。可以采取将土地出让金化整为零的方法，既减轻企业压力，又不致国家利益流失，同时还能盘活土地资产。对原划拨用地进入市场应采取灵活的政策，将其纳入合法的运行轨道，以适应城市经济发展和城市土地市场有序发展的需要。
（二）农村土地管理制度的完善
1.在立法方面，国家相关立法机关应尽快修正《土地管理法》等有关集体土地法律中不合时宜的规定。首先，在有关土地征收立法方面，应制定专门的《土地征收法》，明确规定“公共利益”的判断标准及其判断机关；根据市场价格制定土地征收的补偿标准，对不服土地征收行为、补偿标准问题赋予被征收土地农民及其集体有提起行政诉讼的权利；明确规定属于村的土地，其所有权者就是村委会，属于村民小组的土地，其所有权者就是村民小组；明确规定凡国家建设需要征收属于村民小组集体土地，应经村民小组集体讨论同意；对违法占用集体土地的行为，赋予相关村民集体及其成员有直接提讼的权利。其次，在有关村民宅基地立法方面，笔者认为，应制定专门的《村民宅基地法》，明确规定村民宅基地的安排原则；明确规定村民申请宅基地应向所属村集体提出申请，并经宅基地所属集体村民会议或村民代表大会的讨论同意，如拟安排的宅基地属于村民小组集体，则应向该村民小组提出申请，并经该村民小组村民会议或村民代表大会讨论同意；对村集体安排宅基地不符合相关规定，明确规定宅基地所属的村民有权向法院提讼请求予以撤销的权利；对符合宅基地安排条件的村民，村集体或政府及其职能部门不予安排的，明确赋予村民有提讼请求予以依法安排的权利，以维护自己的相关权益；对村民闲置、废弃的宅基地，明确规定由所属村集体收回，同时对闲置、废弃的宅基地收回程序作出明确具体的操作规定；对符合被收回条件拒不配合所属村集体收回的村民，规定相应严厉的制裁措施。最后，针对目前土地违法违规特别是地方政府及其官员违法违规征收集体土地成本低，使有些地方政府及其官员在违法违规征地中几乎无后顾之忧的现状，笔者认为，相关立法机关应完善土地违法违规相关法律责任，包括行政责任和刑事责任，提高土地违法的成本。
2.突破宪法障碍，确立国有土地资源有偿使用制度。在土地管理制度改革试点中所遇到的最大障碍是宪法问题。宪法第十条第四款规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”为解决土地管理制度改革的“宪法障碍”，1988年4月12日，第七届全国人民代表大会第一次会议审议通过《宪法修正案》，解决了土地管理制度改革中的“宪法障碍”。《宪法修正案》规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。
随着经济特区政策在全国普遍实施，土地管理制度改革也在全国展开。1986年制定的《土地管理法》必须及时修订。1988年底国家土地管理局完成《土地管理法》的修订本，并经七届全国人大常委会5次会议审议通过。与《土地管理法》1986年版本相比，《土地管理法》（修正本）依据宪法，规定国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。国家依法实行国有土地有偿使用制度。其历史进步性主要体现为，土地所有权与土地使用权彻底分离，土地使用权依法进入市场，土地资源的配置从此建立在市场机制之上。其不足之处是，为农民被征用土地而支付的土地补偿费和安置补助费，其标准仍然偏低，这对农民是不公平的。低价征用，高价转让，成为土地管理中的一大隐患。
1990年5月，国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》。
《条例》规定，按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。境内外的公司、企业和个人，可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。土地使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动。个人依法取得的土地使用权可以继承。土地使用权出让年限按用途确定：居住用地七十年；工业用地五十年；教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；商业、旅游、娱乐用地四十年；综合或者其他用地五十年。土地使用权出让方式：协议；招标；拍卖。
《办法》规定，成片开发是指：在取得国有土地使用权后，依照规划对土地进行综合性的开发建设，建设水、电、热、交通、通信等公用设施，然后进行转让土地使用权、经营公用事业，建设通用工业厂房从事转让或出租的经营活动。使用耕地一千亩以下、其他土地二千亩以下，综合开发投资额在省级行政区审批权限内的成片开发项目，由省一级人民政府审批。
《条例》和《办法》细化了《土地管理法》制定的国有土地有偿使用制度，增强法律的可操作性。特别是《办法》明确了省一级政府对土地使用权的审批权限。但需要指出的是，由于地方政府为吸引外资，推动经济增长，一般都层层下放审批权限，并采取化整为零的办法，加快审批。这就变相突破了《土地管理法》关于土地使用权审批的权限。
同年5月，国务院批转《机构改革办公室对建设部、国家测绘局与国家土地管理局有关职能分工意见的通知》。《通知》对国家土地管理局的职能规定为：主管全国土地的统一管理工作，负责制定土地政策、法规，统一管理土地资源和城乡地籍、地政工作，制订土地资源利用规划、计划和土地后备资源开发规划、计划，统一审核、征用、划拨建设用地，统一查处土地权属纠纷，实施土地监察。土地管理部门不参与土地经营活动。
与1986年在《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》中规定的国家土地管理局职能相比，在原职能中是负责执行土地管理的法律、法规和政策，编制土地利用总体规划。新规定增加了制定土地政策、法规，和制定土地资源利用规划、计划和土地后备资源开发规划、计划职能，明确了统一管理土地资源的职能。并规定不得参与土地经营活动。新增各项职能反映出，在国有土地有偿出让制度建立后，国务院对国家土地管理局职能定位的思考。在国有土地资源管理的市场化机制确立后，行政机构应尽快转变职能，市场的管理者不能参与市场竞争。
四、结束语
对于人类来说，土地十分重要。首先，它是人类赖以生存的基地，只有它的存在人类才能有立足之地，人类凭借着土地栖息繁衍，土地是人类最珍贵的自然资源；第二，在人类生活中，土地是最基本的生产资料，人们在土地上从事生产，直接或间接地获取大量的财富，土地成为财富之母；第三，土地是为人类提供食物和其他生活资料的重要源泉，一切动植物繁殖滋生的营养物质皆取自土地，由而产生出人类赖以生存发展的各类生活资料，土地养育着人类。土地作为人类可利用的一切自然资源中最基本、最宝贵的资源，具有特殊重要的地位，这就决定了必须采用最有权威的、最具普遍约束力的形式来保护土地、管理土地、规范土地的利用，这种形式就是法律形式。在中国从古至今的历史上，在许多外国的历史上，都曾制定过一件件土地法律，发挥过重要作用，这种历史事实，既说明了土地资源的重要，又说明了法律手段的必要。在现代社会中，人类更加深刻地认识到了土地的重要性，也更有必要重视土地立法，更充分地运用法律手段，所以，制定新的土地管理法正反映了这种历史的和时代的特点。我国实行土地社会主义公有制，国家应当具有统一监督管理土地的职能，而不是由某一个社会团体或经济组织来拥有这种职能。土地的国家管理是客观的需要，也是一项不可动摇的重大原则。而土地的国家管理则必须与法律形式结合在一起，由法律来体现有关土地管理方面的国家意志，也由法律来保障国家管理土地职能的实施。所以，从国家管理土地这个角度来考察，土地管理立法有现实的意义也有长远的意义。
参考文献:
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5.土地制度改革承载着发展的希望.中国经济导报
6.张路雄.国外土地制度中一些值得借鉴的问题
土地制度篇12
我国城市土地储备制度是我国城市国有土地产权制度变革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用协议方式出让第一块土地使用权，开创了国有土地使用权有偿出让的先河，成为我国城市土地使用制度的一次革命性标志。随着改革不断向市场化方向的深入推进，1996年，上海市成立中国第一家土地收购储备机构一上海市土地发展中心。2001年4月30日，国务院颁布的《关于加强国有土地资产管理的通知》指出，为增强政府对土地市场的调控能力有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。
土地储备制度是政府加强垄断城市土地供应的新的政策工具，通过土地储备制度，可以确保政府垄断土地一级市场，有效控制土地供给，防止多头供地；有利于企业改制解困，盘活存量土地资产，高效合理配置存量土地；土地收购后，进行开发和整理，使一些规划不合理，环境较差的土地得以再开发和再利用；出让后的土地升值，增加政府土地收益，保证国有土地资产的增值。
二、我国城市土地储备制度存在的问题
1土地储备运作主体界定不清。
从目前来看，全国各地一般都建立土地储备中心作为土地储备的实施机构，明确土地管理部门作为土地储备中心的管理机构，形成了政府与土地储备机构之间的委托关系。但在实际运行过程中，城市土地发展中心一个部门的工作既要代表政府制定收购储备计划并根据土地利用年度计划，具体实施土地收购储备等工作；又要参与到企业运营过程中，与开发商共同经营土地，便产生了政府部分官员的“寻租”行为。
2土地出让倾向于高端住宅。
随着房地产行业的快速发展，土地出让作为这一行业的起始点正在起到关键性环节作用。同前，部分城市住宅价格在国家宏观调控下却飞速上扬，部分城市的土地储备机制运作过程中，存在单纯追求土地高收益的倾向，居民房价收入比例超过国际标准3至5倍，引起中国大部分低收入利益群体的强烈不满。
3土地储备的收益分配及征用补偿机制不健全。
土地储备中心在征购、回收土地时，需要对土地、地上建筑物等进行一定的补偿。由于补偿标准很低，导致很多郊区农村的农民出现了耕作无地、就业无门、保障无路的“困境”，拉大了城乡之问的差距和矛盾。
三、发展我国城市土地储备制度的对策城市土地储备制度的发展必须围绕资源配置、激励、约束、风险保障等方面。
土地制度篇13
我国的土地资源的绝对数量大，但人均的占有量却很少，并且土地类型复杂多样，地区性差异明显。而对中国农业生产至关重要的耕地，所占的比重仅10%。能真正用于耕地的土地所占比重如此之少，加上其他土地被改造利用的难度又很大。因而，更加充分合理的利用现有的城市和农村的土地，制定相宜的制度政策保证贯彻实施，促进可持续的发展利用，形成有利于生态环境和人民生活的良性循环。我国的耕地面积排世界第四位，而人均耕地面积不足1.4亩，排在126位以后，仅为世界平均人均耕地面积的40%。同时，分布不均，保护和开发问题突出等现象，也一直影响着发展。由此可见，更好地利用土地已经成为了当务之急。土地是公民保证正常生产生活的基本保障，是关系到国计民生的大事。土地制度的转变，也是与社会保障和福利政策相互影响和依存的。
从总体来看，土地是实物和权益两者的结合。如何把握好两者的关系，因地制宜地制定出符合经济和生态发展的战略规划是一个重要的议题。在实物方面，通过考虑坐落位置、周遍环境、地质因素等，以及在权益方面，通过对土地使用管制和产权等的综合考虑，拟订出一套切实可行的制度以及规划。众所周知，我国的国家土地所有权属于中央人民政府，而且，我国现行的土地征收政策是实行二级审批制，即国务院和省级政府共同审批，其中基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷的、其他土地超过70公顷的，由国务院审批。而我国现行的土地征用制度也存在着一定的缺陷，主要表现在:征用土地的目的不明确;征地补偿标准低，无视农民利益;土地补偿费分配不规范，搭车收费多。
在我国建国初期，从1949-1953年恢复时期的农民土地所有制、1953-1957年社会主义改造时期的农民集体土地所有制、人民公社化以及“文化大革命”时期的土地制度等的不断演变，而后确立了土地的社会主义公有制，这就形成了旧的国有土地使用制度的主要特征。其中包括土地无偿使用、无限期使用以及不准转让。由于没有把土地的所有权和使用权相互区别开来，致使土地无偿占用、乱占、多占的情况屡禁不止，造成土地资源极大地浪费。其后，通过对土地行政管理制度的改革、土地使用制度的改革等来逐步探寻适合我国的土地政策。土地使用制度改革是建立社会主义市场经济体制的一项基础性任务，其目标是要建立与社会主义市场经济体制相适应的土地市场体系。在社会主义现代化建设时期，全面推行家庭联产承包责任制，制订了相关法规和政策来保证实施，它符合我国的国情，有利于我国的现代化建设。而后，在1986年，我国了《中华人民共和国土地管理法》，明确全国地政和城乡地政统一管理的原则，并成立了国家土地管理局。随后又通过对《土地管理法》的几次修改，使得这项法规不断完善和提高，从现实情况来看，现行的土地管理的主要目的是维护土地公有制、调整土地关系、提高土地利用的三态效益、实现土地资源的可持续利用。
为提高土地的集中节约利用能力，减缓建设用地指标不足的现状，促进土地管理和全面建设小康社会的发展需要，同时也为满足我国经济社会发展对土地资源的利用需求，我国政府不断加强管制工作、制定相应的法规政策，来促进土地利用的效率和合理性。政府在土地的管理中起到了十分重要的作用:保证了土地市场秩序的正常运行，纠正了市场失灵而产生的偏差;在一定程度上消除了土地利用的外部性;为整个社会提供了公共产品和公共服务;协调了各个土地使用者之间的利益关系，保障了土地配置的公平和效率。这样，不仅提高了土地的集中节约利用效率，减少了耕地占用和闲置浪费，降低了用地成本，而且更能促进我国小康社会的建设发展。随着我国社会主义市场经济的发展，现在大中城市的城乡结合的发展模式都已经成为经济社会化和土地利用变化更为频繁和快速的社会背景下，普遍形成的发展格局。由于流动人口增加导致以房屋、土地租赁为主要形式的土地市场发展很快。土地利用非农化速度的加快，集体建设用地流转越来越普遍，加之伴随着体制改革、结构调整与资产的重组，使得现在进行的结构调整就是通过产权的交易、转让，依靠资本市场来进行的。我国存在着两种土地所有制形式，即土地的国家所有制和农村集体所有制。我国集体土地的征用原则包括依法征地;保证国家建设用地;妥善安置被征地单位和农民;有偿使用土地;珍惜耕地、合理利用土地的原则。
土地制度是法律政策中重要的一部分，它关系到人们的切身利益和国家的安全、稳定与发展的大计。所以，对我国土地制度的合理化的法律建设具有十分重要的意义。随着在符合中国社会蓬勃发展、对外开放不断深化的大背景下，而制定的中国土地政策，才能真正实现有利于中国广大人民群众，有利于中国社会发展的全局的总体目标。我国农村土地制度的使用主要是家庭联产承包责任制，它符合我国的国情，有利于我国的现代化建设。土地作为重要的生产资料，不仅是社会化生产的需要，同时也是保证人民基本生活条件的必要基础。无论在什么样的社会或经济结构下，土地都是极其重要的资源。因此，我国政府通过出台相关的法律法规，规范国有土地和集体土地制度，通过进行科学的土地规划，合理征用和利用土地，来保证土地管理秩序和生态环境的良性循环，进而促进社会主义市场经济的蓬勃发展。我国实行土地的社会主义公有制，这种制度的特点主要体现在:主体具有特定性、交易具有限制性、权能具有可分性、权属具有稳定性，以及国有土地所有权具有特别的追及力。
伴随着我国改革开放的深化与变革，土地制度的制定也在逐步的完善和变化着，希望能够达到促进经济发展和生态保护的目的，达到合理适宜的利用与开发。通过完善征地补偿机制、建立失地农民的保障机制等措施，维护社会主义土地公有制及土地所有者和使用者的合法利益，保护、开发、合理利用土地，保护耕地，切实维护广大人民的合法权益和国家的长治久安，促进社会经济的可持续发展。
参考文献
[1]黄小虎.土地与社会主义市场经济[M].北京:中国财政经济出版社，2008.
