当代公共管理新方法实用13篇

当代公共管理新方法
当代公共管理新方法篇1

此一范式进入中国后,新公共管理的理念很快就在实践和理论上被中国学者引入到中国的行政管理中,成了中国公共管理学科教材的主流指导思想,另一方面,却对西方公共管理思想中的政治公共性原则避而不谈。在中国语境,“新公共管理”被表述为不仅对于中国公共管理学科具有重要的指导意义,也对我国市场经济的发展和行政体制改革有重要参考价值。在这一过程,也有一些学者对新公共管理模式及其在当代中国的适用性保留看法,并质疑公共性原则的缺失是否妥当。归纳起来有三种观点,第一种观点从法学的角度观察到新公共管理改革大都发生在英、美、澳、新西兰等盎格鲁-撒克逊体系的国家,这些国家主张“利用私法契约来提供公共服务”,而我国作为大陆法系的国家应该寻求法、德式的法治国家的公共管理改革模式,发扬官僚制中的“精密、速度、明确、连续性、统一性、严格服从”等优势因素,构建符合我国国情的政府管理改革模式。第二种观点从政治哲学的视角认为,“对于新公共管理所提倡的价值取向必须进行反思”,“捍卫公共管理的政治公共性,回到公共管理的民主的传统中。”第三种观点是基于管理主义的视角,认为新公共管理“在公共部门采取民营化和签约外包的方式”“可能使合同的执行和责任的追究变得复杂和难以实现”,因此主张用治理理论去应对公共管理所面对的困境。

以上从不同的视角对新公共管理进行反思,但学界鲜有人将其放置到中国国家建设的视域来考察。事实上,现代官僚制与新公共管理的知识体系,其理论基础无不与国家构建的知识相关。为此,本文拟从学理层面和现实背景出发,对新公共管理作检视,认为将其理念引入中国公共管理学科中,不仅需要从政治学知识体系的逻辑来关照该学科的公共性原则,而且还需要从国家构建的知识体系来重新审视。

一、新公共管理运动兴起的背景及国家构建的旨趣

当新公共管理范式进入国内学界时,面对的是这样一种背景,中国曾历经几十年的计划经济时期,国家过于强大,政府对经济过度干预。1978年以后,中国的改革表现为向市场经济转变,削减政府职能成为大势所趋,并开始倚重先前受到忽视的社会,这样,新公共管理运动的市场化导向的理念很快成为学界的主流观点。

由于中国经济持续增长、社会变迁与政治转型急速发展,传统、现代、后现代、西方、东方、世界、本土的现象同时并起,这种复线式状态使得许多被提炼得很精致的理论显得无所适从,致使学术界在解释和研究中国问题时往往出现知识错位,在西方国家成长背景中发生的新公共管理运动,融入中国时就可能发生畸形。我们首先回顾一下美国国家建设历程与新公共管理运动之间的关系。

众所周知,19世纪末和20世纪初是美国工业化大踏步前进的时期。在20世纪开始的时候,大工业促成的资本市场开始扩张,形成巨大的社会力量。为了保证市场的合理运行,美国经过了开始的小规模原始自由资本主义阶段,到后来的商业资本主义,工业资本主义,金融资本主义,直到今天的准国家资本主义(由联储会控制金融市场)。每一步都说明,相当力量的国家干预,是市场和社会发展的必要保障。19世纪末期的美国,自由主义思想曾占主流,他们坚信市场万能,认为从无形的价值规律人手,一切社会问题都可以得到解决。但在美国的工业化过程中得到了反证。当现代工业资本主义于19世纪末至20世纪初在美国蓬勃兴起的时候,社会生产随着市场需求而起落,财力雄厚的企业资本家人为地操纵产品供给、控制垄断价格,市场需求被严重扭曲。而当时政府基于自由主义的原则,采取了不干涉和“小政府”的做法,导致积累问题越来越多,最终演变成经济危机,直至1933年罗斯福上台后,才实行“新政”,强化国家对市场的干预,通过了一系列农业政策(如庄稼借贷法、棉花控制法、烟草控制法等等),货币政策(如黄金库藏法案、白银购买法案等等),银行法(如紧急银行救援法、银行法、银行储蓄保险法等等),工业复苏政策(如国家工业复苏法、互利关税法等等),劳工政策(铁路劳工法案、劳工关系法案等等),公共工程政策(如田纳西工程法案、紧急民工救援法等等),国家管理政策(如通讯法案、债务法案、啤酒烈酒税法案、机动车辆法案、电力公司股权法案、富人附加税法案等等),社会福利政策(如社会保险法案、铁路职工退休金法案等等)。这些法案远不是当时通过的法案的全部,但从这些法案的名称,就不难看出美国政府对市场的干预程度。为了执行这些法案,实现政府对市场多方位的干预,罗斯福加强和扩大了他的总统工作班子,扩展了美国的国家机构,建立了一个庞大的政府体系,开始了美国国家构建史上的一个新篇章。

随着美国经济总量的扩大,社会事务也日益增多,为了维护市场的良好运转,美国政府也加大了在政治、法律、社会人文方面的作为。在政治方面,美国政府担负起调停仲裁各政治力量,制定竞争法则,并用不同的方法保证各社会利益集团在竞争过程中遵守法则。在法律方面,政府担负起保护公民人身财产的合法权益的任务。在社会人文方面,政府开始了对老幼病残者的照料,对历史文化的保留等等。美国政府的这些职能扩展、转向(即“逆市场化”)和机构的创设是经过了不同的历史发展阶段,并依靠国家的制度被建构出来。

纵观美国的国家构建史,随着社会事务的增多,政府的业务量也大幅度增长,行政官僚制在现代国家中越来越重要,且其职能朝着“逆市场化”的路径转向,特别是在涉及教育、社会福利、公共事业、环境保护等与国计民生的大小问题上,现代国家政府越来越彰显其公共性理念。

到了上个世纪70年代末,美国与西方国家体制的规模、功能与范围蒸蒸日上。大部分西欧国家与美国20世纪之初,国家部门占用的国内生产总值只略高于10%,但是到了上世纪80年代初却逼近50%。在这种情况下,“撒切尔主义”和“里根主义”成为上世纪80年代西方国家政治的一大特征,以反思韦伯式现代行政官僚制的“新公共管理运动”就是在这一时期推行起来,西方国家普遍认为,必须遏止国家部门的扩张,削减国家的体制规模,而新古典经济学也声势大振,成为社会科学的主流。

中国从1978年开始改革后,面临了如迈克尔·曼所说的市场化和现代化是科层制成长的“供应器”这一生长逻辑,以此为动力,中国国家建设有了快速发展。计划经济时代的中国的经济结构单

一、社会事务简单。因此,依靠社会分工和市场经济“供给”建立起来的现代官僚科层制在当时尚未成形。1978年后,现代经济规模不断扩大,中国的国家规模和任务都明显地增大,直接产生了一种与计划经济时期不同的行政体制模式--韦伯意义上的现代行政体制。在这一过程中,政府业务量在经济社会各个领域日益增长,其机构在增长、行政职能在扩张,初步构建了一个门类齐全的现代官僚行政国家体制。它既担负着过去计划经济时期政府所履行的许多职能,又获得了某些过去任何体制所不履行的新职能。

当代公共管理新方法篇2

1新公共管理简述

从20世纪70年代末开始,曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久,被誉为是行之有效的主流公共行政,遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战,它赖以建立的基础――“威尔逊•韦伯范式”无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难。政府规模的无限扩张和政府角色的膨胀、公众对政府能力失去信心、公共支出的持续膨胀带来的普遍的政府财政危机。正是在这样的历史背景下,一种新的公共行政理论与管理模式――新公共管理,在上世纪八十年代的英美两国应运而生,并迅速扩展到西方各国。新公共管理是一个非常松散的概念,它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论,又指一种新的公共行政模式,还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。英国是新公共管理运动的发源地之一。1979年撒切尔夫人上台以后,英国政府开始引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。美国是现代管理科学的摇篮,1993年克林顿上台后,开始了大规模的“重塑政府运动”,其目标是创造一个少花钱多办事的政府。新西兰、澳大利亚被人们视为新公共管理改革最为迅速、系统、全面和激进的国家。特别是新西兰,它因改革的深度、广度、持续时间和成效而被学术界称为“新西兰模式”。进入上世纪九十年代以后,一些新兴的工业化国家和发展中国家,如韩国、菲律宾等国也开始加入这一公共行政改革的大潮。以新公共管理为指导思想的改革在全球范围内展开。当代西方以新公共管理取向的行政改革运动,在某种意义上克服了传统公共行政的弊端,有利于政府和社会的良性发展。但是,新公共管理是特定社会和一定理论发展阶段上的产物,它深受当时公共行政所面临的环境和社会需求的影响。由于不同国家和地区公共行政的实践及其理论基础各不相同,新公共管理不可能一成不变地应用于不同的国家和地区。在一些国家,由于新公共管理与本国传统的规范和价值观相冲突,即使采纳这种改革,也产生不了实际成效。

2新公共管理内容概要

根据经济合作与发展组织关于西方政府改革的研究报告,新公共管理的核心内容有:

(1)更加关心服务效率、效果和质量的结果。(2)高度集权、等级制的组织结构为分权的管理环境所取代,在分权的环境中,资源配置和服务提供的决策更加接近第一线,并且为顾客和其他利益集团反馈提供更多的余地。(3)灵活地选择成本效益比更好的方法,如市场的方法,来替代政府直接提供和管制。(4)更加关心公共部门直接提供的服务的效率包括生产力目标的设定、在公共部门组织之间建立竞争性的环境。(5)强化国家核心战略能力,引导国家变得能够自动、灵活、低成本地对外界的变化以及不同的利益要求作出反应。

新公共管理特别强调企业和市场导向,注意从私人部门管理中借鉴理论和技术,强调市场经济中的企业经营技巧和市场导向的行为激励机制。作为一种新型的实践模式与理论思潮,新公共管理反映了新形势下传统公共行政模式的信任危机,并提出了许多对策性措施。当代各国行政改革和新公共管理运动都还在发展当中,大家对于“什么是新公共管理”、“如何进行公共管理”等的认识还存在许多分歧。

3新公共管理对政府行政的影响

新公共管理强调在由传统工业时代向信息时代的转变中,要建立一种灵活的、适应性强的政府管理体制,认为现行政府的失败之处不在于目的而在于手段,注重引入市场机制,重视企业管理的理论、方法、技术及模式的应用,以实现公共产品和公共服务的高质量、多样化。新公共管理是对传统的政府管理模式的巨大变革,体现了西方公共行政发展的趋势和方向。新公共管理改革浪潮在西方各国的普遍展开,对政府公共管理产生了深远影响,已在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平。

(1)推进政府职能的转换。

在传统政府模式下,政府不仅制定政策,而且亲自提供服务。在信息万变的社会环境下,政府试图向社会提供垄断并将耗尽它们的精力和智慧,将使政府什么都做又都做不好,而陷入困境。新公共管理的“企业家政府”充分发挥市场与竞争的作用,用企业精神来改革政府,政府不再是无所不包、无所不做的公共服务的提供者。政府的精力主要是做好决策工作,而把具体的服务性工作承包给私营企业和非营利机构去做。

(2)推动公共组织的变革。

新公共管理是对传统的官僚组织机构的变革,在这一模式下,政府仍然是专门的公共管理机构,但它们往往以单一的、独立的形式出现,而在政府之外,还出现了许多私营部门或半私营部门及“合作式组织”,原先由政府承担的公共管理职能很大一部分可以由这些部门来承担。此外,在政府内部组织之间,分权使复杂的组织模式层次减少,组织之间由以权力为纽带而变成以契约为基础。

(3)防止行政权力的腐败。

人为设计的以权力制约权力的机制为腐败的滋生留下了空间,这是传统公共行政中永远无法治愈的痼疾。新公共管理却表现出了的趋向:顾客至上改变了原先行政体系的主体中心主义,主体的边缘化使腐败丧失了发生的根据;服务定位使行政行为更加贴近其公共性,消除等级化的特权和特权意识;公共服务的公开竞标,增强了行政行为的透明度,使“暗箱”操作的机会最小化。

(4)导致政府组织文化的革新。

新公共管理强调企业性的价值,要求政府部门领导和雇员更新旧观念,吸纳新思想,而不是保守怕事,随遇而安。新公共管理所引发的公共组织的横向联系网络的发展,也将开阔组织成员的视野,提高其工作能力。新公共管理用一种全新的眼光看待政府,对待政府改革,对于我们重新审视现代政府角色,正确地认识政府的职能具有重要的启示。

4新公共管理对我国行政管理改革的借鉴作用

综观西方新公共管理的思想和理论,至少在以下方面对我国的公共管理改革有借鉴作用:

(1)强调政府的企业化管理,强调管理的高效率。

我国政府长期以来之所以效率不高,一方面是由于长期实行计划经济,造成权力过分集中,法规法制不健全;另一方面是由于组织结构不合理,机构重叠,人浮于事。新公共管理强调政府管理应该像企业那样,把效率放在首位。这一思想值得借鉴。我国政府应该树立效率意识,增强活力,进行结构调整,利用有限的资源创造更多的公共物品。

(2)把科学的企业管理方法引入公共行政领域,以提高政府管理的效率。

尽管政府部门的公共管理和企业及私营部门的管理对象、方式、目的不同,但是企业管理的科学性、重视市场需求和客户反馈这些方面值得政府部门借鉴。把投入产出分析和成本核算等方法引入我国政府部门的管理,可以提高管理人员的责任感,更加科学地进行绩效考核。

(3)将竞争机制引入政府公共服务领域。

这样一方面可以提高公共服务的质量和效率,另一方面可以缓解政府的财政压力。为了提高我国政府在公共服务领域,特别是基础设施行业的管理效率和管理水平,更好地发挥市场机制的作用,我们应该借鉴西方的做法,在加强公共服务宏观管理的同时,将竞争机制引入公共服务领域,放开一些公共服务市场,在一定的范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。

(4)注重实际工作绩效、注重提供优质服务方向。

我国目前法律制度还不健全,健全法律和规章制度将是政府今后工作的一个重要方面。但是,必须意识到,制度是政府完成公共管理目标和任务的手段。因此,在制定制度法规时应考虑如何将其落实和执行。这一点是目前我国行政管理必须加强的。如果有法不依,执法不严,即使法律法规和管理制度再健全,依法行政也只是一句空话。

(5)重视政治体制对行政管理的影响。

行政管理改革也需要与政治体制改革和其他方面结合起来进行。公共行政管理的绩效与政治格局有着密切的关系,如果政治体制不能保证有效地建立健全各种政治责任制度,不能使政府保证一定的权威性,那么公共行政就有失政的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制中,政府制定政策和执行政策是不能得到保证的。因此,虽然政府机构改革的直接目的是增进行政绩效,但也要与政治体制改革结合起来,让行政人员意识到自己所做工作的政治责任,增强对政治的敏感性,保持对政策的自觉响应性,从而达到忠实履行行政职责的目的。但是,我们在借鉴西方新公共管理有价值的思想和做法的同时,也应该结合本国国情。因为西方国家的公共行政管理体制经过一百多年的发展,已经形成一套完善的法律和规章,因而以新公共管理作为改革的指导思想是符合其发展趋势的。我国目前处于由计划经济向市场经济的转轨时期,市场经济发育不成熟,法制还不完善,因此对于西方的新公共管理思想,只能从实际出发,有选择地借鉴和吸收,不能全盘照搬。简单地照搬新公共管理只会扩大其隐含的内在矛盾。笔者认为,针对我国的行政改革,在宏观层次上应该承认当代政府改革主导方向及其必然性;在微观层次上必须走适合我国国情的内生化道路。只有植根于中国国情和社会主义市场经济体制,循着内生化发展的公共行政模式才有旺盛的生命力。

参考文献

当代公共管理新方法篇3

然而,“新公共管理”也非一种成熟的范式,而是一种尚处在发展中的理论框架,它并未获得普遍一致的认可。由于它的不成熟以及所存在的内在缺陷,而受到了来自各个方面的批评。这些批评涉及它的理论基础、意识形态倾向、管理原则、管理方法与技术以及实践模式等等。概括起来,对于“新公共管理”的批评主要集中在如下几个方面:

一是批评“新公共管理”的保守主义倾向,说它是披着科学外衣的意识形态。例如阿什伯纳(LAshberner)说“新公共管理”是一种以新的形式来表达的、强调公共服务核心价值的管理杂种;波立特明确地将“新公共管理”看做一种意识形态的思想体系,它以强调将私人部门领域中产生的思想应用于公共部门组织的重要性为特征。更有学者认定,“新公共管理”是政府的公共管理哲学,是保守主义在公共管理领域的具体体现。

二是批评“新公共管理”的经济学基础,说它滥用经济学的假设、理论和方法,是一种经济学的帝国主义。这种批评有一般和特殊两个层次:一般层次的批评是说,经济学本身是一门有缺点的社会科学,所以将它应用到公共部门以及政府的管理上同样有缺点。特殊层次的批评是说,虽然经济学对经济系统和私人部门具有一定的成效,但将它应用到公共部门及政府上的理由则是不充分的。例如波立特认为,公共服务中的“提供者/消费者”明显地比一般市场中的消费者面临更复杂的交易;公共服务的消费者不仅仅是“消费者”,他们更重要的是公民,这对于交易有一系列独特的内涵。因此,将经济学作为公共管理理论基础的理由不充分①。

三是批评“新公共管理”的管理主义倾向,说它忽视了私人部门与公共部门的基本差别,照搬私人部门的管理经验、原则、方法及模式,是一种“新泰勒主义”。批评者强调私人部门与公共部门的区别,认为这是两种不同的组织类型,它们在不重要的方面是相似的,而在重要的方面则是不同的。例如,私人部门管理过程是由决定战略、确立目标、设计方案、确定组织结构、项目预算、衡量绩效和评价成就等前后相续的环节所构成的。如果目标能具体化,那么后续的环节就可以进行;如果目标难以确定和具体化,那么后面的环节就难以展开。而在公共部门管理的实践中,明确、有限的目标,固定和清楚的优先性是少有的,结果也往往是难以测定的。这就决定了私人部门的管理原则、方法及模式难以在公共部门管理中加以应用。

四是批评“新公共管理”的政治化倾向,认为在新公共管理体制下,政治领导人有可能选择那些认同其政治目标或具有相同、相似政治立场的高层文官担任各部门及机构的头头。这种高层文官的政治任命违背了文官制度的基本精神,破坏了文官在政治上保持中立的传统,从而导致政治腐败以及权力的滥用。

五是批评“新公共管理”的实践模式特别是以市场为基础、公共部门私有化、产出控制、顾客至上等改革措施,说这些改革是放弃政府的公共服务职能,逃避政府责任,破坏了政府与公民社会的关系,背离了民主社会的基本价值。例如,有批评者认为,“新公共管理”带来了公共责任制方面的严重问题。通过引入市场竞争机制,把公共服务交给私人部门或其他非营利组织,意味着政府放弃了部分社会职能,也不可避免地削弱了政府的责任感。又如,有批评者指出,“新公共管理”的顾客至上原则,将公民降低为顾客或消费者,忽视了公民与顾客的内在差别。还有批评者认为,“新公共管理”的这些改革取向,以“三E”(经济、效率和效益)为追求目标,而民主社会的基本价值(自由、民主、平等、公正等)则被抛在一边。

显而易见,这些对“新公共管理”的批评有不少偏颇之处。但是,批评者们的确指出了

①ChristopherPollitt,ManagerialismandPublicService:TheAnglo

AmericanExperience.Oxford:BasicBlackwell,1990,p.121.

“新公共管理”存在的某些内在缺陷和问题,有的批判是击中要害的。“新公共管理”确实具有明显的意识形态的倾向性,或多或少地体现了当代自由主义和保守主义思潮的某些基本精神,特别是主张放任自流、限制政府干预的立场;它过分依赖于经济学的途径尤其是经济人假说和市场机制以及交换范式,忽视了政治过程与市场过程的本质差别;它过分强调用私人部门管理的模式或企业家精神来重塑政府及公共管理,忽视了公共部门与私人部门之间存在着的重要差别,有照搬私人部门管理模式之嫌。“新公共管理”所采取的市场导向、私有化、分权、放松管制、企业化的管理方式等也产生了一系列的实践问题。例如,分权有利于增强自主性、积极性和灵活性以及提高效率,但也带来了分散主义、本位主义和保护主义以及公共开支的增加;私有化缩小了公共机构的规模,增强了活力,但也损害了公民参与、妨碍政治导向,并产生公共责任方面的问题;企业化的管理方式提高了管理的科学化,但也产生了如何与公共职能有机结合的问题。同时,“新公共管理”在一系列重大的理论问题上,如公共组织的类型、体制与特征,公共管理者的角色地位及与政治家和公民的关系,公共管理的过程及环节,公共管理与社会环境,公共利益与公共责任,“良好的治理”及其标准等问题的研究上还比较薄弱,需要加以进一步深入的探讨。它还存在着下列必须解决的理念性矛盾:

“从‘企业家政府’和‘企业化政府’引出的公共机构与私人企业之间的异同比较;小政府和缩小了的福利国家怎样满足公众日益增长的对公共服务的期望;作为改革对象的政府和文官体系怎样发挥出更大的创造力;在实行政党政治的前提下,怎样把打破政治与行政相分离同坚持政策制定与执行相分离这两个原则统一起来;不再中立的文官怎样有效地履行自身的职责,并保持公共政策和管理的连续性;在政治家与高级文官签订业绩合同及其评估过程中,怎样避免政治和价值观的影响;以‘三E’———经济、效率、效益或有效性为政府绩效评估标准,怎样协调这三者之间的内在矛盾;它比照以公平替换经济政策评估的‘三E’标准孰优孰劣;在崇尚自由至上主义的同时怎样与进步的自由主义保持相对的平衡?”①

总之,作为一种正在成长着的政府及公共部门管理的新途径,一种与传统的公共行政学相比较而存在、相竞争而发展的学说,“新公共管理”范式及理论的成熟仍有相当长的路要走。

从西方的“新公共管理”运动中,我们能得到什么借鉴与启示呢?这可以从理论与实践两个方面来加以分析。

从实践上看,我国目前面临着与西方国家相同的国际背景,处于经济全球化、信息化、市场化的大趋势以及世界性的政府改革浪潮之中。更重要的是,我国正处在由计划向市场的转轨时期,市场经济的发展要求建立起一套与之相适应的政府宏观调控机制,要求政府转变职能,处理好政府与市场、企业与社会的关系,建立起一个灵活、高效、廉洁的政府,形成新的管理模式。现阶段所进行的行政体制改革以及机构改革的目的也正在于此。要达成这一目的,当然首先要靠我国市场经济和政府改革实践的探索,逐步积累经验。但是向别国学习,无疑是一个不可忽视的重要方面(这甚至是一条捷径),特别是通过借鉴发达市场经济国家在公共管理及政府改革方面所取得的成功经验,我们可以发挥“后发优势”。因此,在现阶段,紧密跟踪国外尤其是发达市场经济国家的公共管理以及政府改革实践的新趋势,分析西方“新公共管理”运动的经验教训,借鉴其理论、方法及模式中的合理因素,其实践意义是不言而喻的。我们着重指出下列几点:

①国家行政学院国际合作交流部编译《西方国家行政改革述评》“序”(方克定作),国家行政学院出版社1998年版,第11—12页。

——必须加大政府体制创新的力度,切实转变政府职能,尽快改变政府垄断公共物品的供给(或公共物品基本上由政府提供)的局面。我国原有的政府管理体制是建立在计划经济基础之上的,具有科层制的一般特征,而且权力集中、政企不分。我国的行政体制改革的一个主要目标是建立起一个与市场经济发展相适应的灵活、高效的政府管理体制;而以往机构改革的主要着眼点是机构的撤并和人员的裁减,体制创新的力度不大;传统的政府体制以及政府与社会关系的旧模式并未彻底打破,政府职能并未根本转变,政府仍然垄断着公共物品及服务的供给,政府机构膨胀,包揽过多的社会公共事务,行政效率低下以及资源浪费的问题仍然相当突出。因此,在新一轮的机构改革以及推进行政体制改革的过程中,应借鉴西方“新公共管理”运动在这方面所取得的经验,加快政府体制创新的步伐,彻底打破政企不分、权力过分集中的传统政府管理体制,打破政府垄断公共物品供给的局面,将部分公共服务职能转交给社会和企业,即让其他公共机构、中介组织、社会团体和企业参与公共物品及服务的提供。政府甚至可以不直接提供公共物品,只起指导作用,即政府充当“掌舵”而非“划桨”的角色。这是改革政府体制、转变政府职能的一个现实的、可供选择的途径。

———充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段,引入竞争机制,用市场的力量改造政府,提高政府的工作效率。这是当代西方“新公共管理”运动以及政府改革的一个基本精神。新公共管理者的一个基本信念是,既然政府的力量可以弥补市场缺陷,纠正市场的失灵,那么,反过来也一样,即市场力量可以弥补政府的不足,防止政府的失败。他们认为,以往人们只注重用政府来改善市场的作用,却忽视了相反的做法,用市场的力量改善政府的作用。在实践上,“新公共管理”运动注重用市场机制来改造政府或用企业家精神重塑政府,在公共物品和服务的提供上采用市场的方法(合同承包、、拍卖、招标等)或准市场的办法,并在公共机构以及政府组织中确立节约成本和提高效益的激励机制。这有积极的借鉴意义,因为市场机制的确是改善政府功能的一个基本手段,通过在政府管理中注入一些市场的因素,可以缩小政府缺陷的影响范围,使政府体制更灵活,并提高政府的工作效率。这也正是我国传统的政府管理中最缺乏的因素之一。公共管理尤其是行政管理在许多方面可以利用市场机制。例如,政府的某些活动(如许可证、执照的发放)可以采用拍卖的方式;政府的办公用品可以通过招标的方式购买;公共工程可以承包给私人公司企业;同一种公共物品或服务可以由几个机构同时提供(形成竞争)等。实际上,近年来,随着市场化进程的加速,我国政府管理的某些部门、领域或方面已经尝试利用市场机制,如政府机关和其他公共部门(如医院)的物品的集中采购、公共工程的招标投标、土地的有偿使用、营业执照的拍卖、公共服务如环境保护和治安的委托承包等都是将市场机制引入公共部门的具体体现。此外,国家公务员的公开考试录用、领导干部的公开选拔等也是引入竞争机制的突出表现。

———必须增强政府公务员的“管理”和“服务”意识,重塑政府与社会的关系。“新公共管理”运动在处理政府与社会关系方面也有可供借鉴之处。它要求政府官员及其他公共部门服务人员由“官僚”转变为“管理者”,由传统的“行政”向“管理”和“治理”转变,提倡顾客导向、政府提供回应,满足公众(顾客)的要求和愿望,提高服务质量,改善政府与社会的关系。这对于转轨时期我国政府与社会关系的重构,提高公共服务水平有值得借鉴之处。我国的政府(国家)与社会的关系是在长期的计划经济基础上形成和发展起来的,政府凌驾于社会之上,(市民)社会不发达、社会自治能力差;现阶段公共管理中存在的、腐败、公共责任制薄弱、官员及工作人员遇事对上不对下、对官不对民负责等消极现象与政府机构及其人员没有摆正自身的位置、没有处理好政府与社会的关系有密切关系。我国的行政体制改革应根据市场经济的要求,着力于建立一种新型的政府与社会的关系,克服目前在这种关系中存在的种种弊端,大力发展和培育社会力量,增强社会自治能力;政府组织及公共部门必须由过去的“官僚机构”转变成公共服务的“管理机构”,公共服务人员尤其是政府官员应更多地是管理者、服务者,必须有强烈的服务意识和公共责任感,必须改善政府与社会的关系,努力提高管理水平和服务质量。

当代公共管理新方法篇4

一、新常态下公共管理的困境

新常态在当前表现为政治、经济、文化的全面深化改革,但是我国公共管理领域在历史的语境下为当前改革遗留了瓶颈问题,要实现新常态下的公共管理就要变革传统的管理方式,转变思路,突破困境,实现公共管理领域的伟大变革。

(一)当前的社会治理水平与治理能力现代化的目标相差较远。现代化的治理体系就是要兼顾法治和民主,治理手段科学透明,把社会治理形成现代化制度,协同化统一到治理能力中。我国的经济快速发展,政治廉明,文化进步,说明我国的国家治理体系是符合当前的政治生态的。总体上,我国的社会治理水平不断提高,但距离治理能力现代化的目标要求还比较远,在治理思路、治理方式方法上都需要改进。尤其是在制度层面,当前的国家治理制度运行机制僵化,治理结构有待调整,治理体系要提高法治化和民主化程度。缺失调节利益和公平的分配机制,公众参与社会治理的渠道不畅通,缺少法治保障。政府、社会组织、市场和公众都是社会治理主体,新常态对治理水平提出了更高的要求。我国的社会治理起步较晚,治理能力比较弱,各个主体的组成成员都尚不具备较高的治理能力。组织建设不完善,政府和社会组织、政府和市场的分工尚不明确,协同治理能力欠缺。所以,我国当前的社会治理能力离治理现代化的目标还相差甚远,在新常态下,如何提高各个主体的治理能力以及明确权责协调各主体之间的关系是十分重要的问题。

(二)公共管理手段不能满足公共管理技术要求。公共管理技术是为实现某一目标针对管理对象运用创造性知识体系生成的管理手段和管理工具。随着科技现代化的发展和治理理念的进步,现代治理在数字技术、智慧政务技术、应急管理技术、风险评估技术、科学决策技术和绩效治理技术等方面都取得了成绩。各级政府都采用了现代公共管理技术进行社会治理。公共管理技术具有创新性、规范化的特点,是当代社会治理主体用于现代管理的工具,能够大大提高治理的工作效率。技术的先进已经成为客观事实,而且具备可操作性,但是,先进的管理技术并没有恰到好处地用在公共管理方面,一些部门理念陈旧,方式僵化,没有把群众的需求和利益的满足作为首要条件,造成技术资源的浪费。尤其是一些政府部门突出政绩效应,没有实现社会公共利益最大化,结果造成公众对政府能力的质疑,引发信用危机。

(三)公共管理者与组织之间的矛盾。公共管理者离不开其所在的组织,组织文化笼罩在公共管理者之上,公共管理者的个人自觉行为和个体意识往往埋没在组织文化中。因此,组织文化是否良好对公共管理的成效起着至关重要的作用。良好的组织文化可以约束管理者个体的行为,增强道德感和责任感。公共管理者拥有权力,一旦有失范行为就会影响公众对组织的判断,使组织失去公信力。要坚决杜绝公权腐败案件,加强管理者的伦理道德感,用道德意识规范集体权力行为。建立以德为先的组织文化,把党员自身道德修养和抵制诱惑的能力作为评价公共管理者的标准,用法律规范公共管理者行为,对的行为坚决惩处绝不姑息。

(四)公共管理改革的困境。在全面深化改革的大背景下,党中央提出要全面依法治国和实现治理能力现代化,这对公共管理工作提出了新要求。中央的顶层设计是比较完善的,能够集中反映当前国家的管理形势,也能够有条不紊地安排公共管理工作,解决管理难题。比如,大部制改革,减少行政审批程序,提高审批效率等。但是在改革推进过程中,顶层设计与基层管理之间出现了矛盾,顶层设计是否能够真正落实并发挥效用,主要依靠基层政府的态度和落实程度。国家在基层民主建设、法治国家建设等方面都有宏观上的战略部署,由于基层环境的不同,在落实改革具体问题上存在区别对待的现象。地方管理需要在国家制定的改革基本框架下结合本地发展的实际情况加以创新,推动社会组织和社会公众积极参与制度和政策的创新,构建新型的公共管理机制。我国政府始终非常重视公共管理的改革,在国家公共管理的政策制定上都传达和督促地方政府对地方公共管理进行与中央精神一致的改革。我国出台政策激励地方进行公共管理改革,但是一些地方政府由于种种原因没有把公共管理改革落实到位,缺乏公共管理改革工作的稳定性和持续性。在公共管理领域缺少相关法律保障。地方的管理资源和中央的改革统筹无法达到一致时,就会出现资源浪费、改革不彻底等问题,无法顺利进行改革,也不同程度地挫败了地方政府公共管理改革的积极性。我国的社会公众意识较弱,人民群众参与公共领域社会治理的能力和意识较差。人民群众缺少参与公共管理的途径,也没有相关的制度对公共管理进行规范和保障。在我国,治理理念中的治理主体多元化并不能真正达到,制度化、法制化推行也比较缓慢。由于技术层面的问题,网络化的公共管理难以在我国的行政环境中得到有效运行。因此,自上而下的公共管理改革推进是比较困难的,在基层治理层面难以与中央保持速度上和质量上的一致,基层的公共管理只能按照中央的部署逐步推进。

二、新常态下公共管理的主体分工探索

公共管理主体多元化是公共管理新常态下的特点和发展趋势。与以往相比,表现在新常态下的公共管理主体更加突显了公众在公共管理中的地位,增加了公众治理的比例。

(一)提高政府的公共管理服务性质。以往公共管理的主体是政府,政府的公众管理能力主要在组织机构设置和职能设置方面保障公共管理制度的正常有效运行。政府要进行深化行政体制改革,转变治理方式,深入服务理念,提高办事效能,及时回应人民的需要,调整治理结构。对政府人员进行管理能力和职业道德的培训,把党的建设和治理能力的提高统一起来解决公共管理问题。用绩效考核等方法提升政府人员的管理能力和基本素质。

(二)增加社会组织参与公共管理的比重。社会组织参与公共管理的比重应该逐渐加大,社会组织能够有效补充政府管理能力的不足,社会组织管理是新常态下的公共管理创新形态,社会组织能够督促和监督政府的办事效率,补充政府的行政空缺。新常态下,要培育社会组织更多地进行公共管理,提高社会组织的现代化管理水平,带动社会组织的协同管理效能。

(三)提高公众的管理主体地位。新常态下的公共管理要突出人民的自我管理和参与公共意识。国家治理要充分发挥公众的作用,首先要普及公众的文化知识,提高公众的法制意识和民主意识。其次,畅通公众参与国家治理的渠道,让公众充分发挥主体作用。其三,要按照原则性、法制性的社会规则正确地进行社会治理和自我管理,既要满足个体的合理诉求,又要符合国家治理的正常秩序。

三、新常态下公共管理的辅助手段

(一)着力加强现代公共管理技术手段的创新。新常态下的公共管理与现代化发展共同向前推进。数字化的管理技术、电子政务技术、应急管理技术、风险评估技术、科学决策技术等智能管理手段都被引入公共管理中。现代公共管理技术是新常态下公共管理高效率的保障。在技术层面要把创新技术的应用作为公共管理的新亮点。公共管理主体的治理方式也随着现代化技术而更新,转变传统的思维方式,改变影响办事效率的僵化思维,在创造性和实用性的基础上做出管理上的新突破。

(二)为落实顶层设计构建机制。要破解自上而下改革的困境就需要为落实顶层设计构建机制。首先,地方政府要认真学习党的十精神和系列讲话精神,按照顶层设计布置地方政府管理的机制框架。其次,按照整体部署,地方应结合具体实际制定不脱离顶层设计的实施方案,可以适当自主选择社会治理模式,但要按照中央规定的管理内容来设计。建设法治社会就是要把法律作为社会治理的保障,一旦地方政府的治理方法失效,要在法治的前提下调整改革路线。地方政府要处理好顶层设计和充分发挥积极性之间的关系,按照顶层设计的要求发挥积极性,创造但不随意,自主但不跑偏。其三,注重社会治理体制的创新。提高社会组织的社会治理地位,规范社会组织行为,让社会组织在其职能的相关范围内合理合法进行社会治理。确定社会组织的治理范围,鼓励社会组织创新,创新治理理念和治理方式。新常态下,制定治理规则要依照国家宪法和各项法律法规,要以实现广大人民群众的根本利益为核心。社会组织比较容易赢得广泛的群众基础,更应该占据优势协助政府处理公共事务,多创造公共价值。构建社会组织在各个领域各个层次的结构网,分担政府的一些职能,如果面临特殊情况,社会组织应及时与政府沟通合作,及时解决困难。社会组织起着连接政府和公众之间的桥梁作用,与政府共同治理,共同担责。新常态下的公共管理方式应该刚柔相济,杜绝强制性的社会治理方式,鼓励协商与合作,借助网络化平台加强治理的协商技术水平,构建网络化治理平台和治理机制。地方治理主体要定期参照顶层设计对自身工作进行评估和反馈,改进工作中的不足,调整不适当的治理方法,切实提高治理效果。

(三)在公共管理领域践行社会主义核心价值观。公共管理领域要践行社会主义价值观,引导公共领域的价值追求。新常态下,公共管理主体要用价值引导接触传统思维下公众对政府产生的不信任,用工作实际和服务精神加深公众对政府管理的正确理解。政府要树立公共信任,就要使自身的组织文化积极向上,构建公共领域的伦理制度体系。贯彻依法治国和以德治国相结合的治国理念,在经济、政治、社会等新常态下,公共管理伦理制度体系应由三个层面组成。在国家意识形态层面应培育社会主义公共理性,构建社会主义核心价值观,倡导法治、民主、公平、公正;在制度层面应构建以宪法至上为要旨、以法律制度为陈词的公共管理伦理制度,将意识形态层面的价值导向和伦理要求落实到制度设计中;在行动层面应重建政治精英的“公仆德性”和社会公众的“公德意识”,通过加强伦理道德的宣讲和道德榜样的示范,在全社会范围内重构良性的价值秩序和以德治国的群众基础与价值基础。新常态下的公共管理要突破传统管理方式带来的困难,调整不适应新形势的社会治理思维和治理方法。在公共管理主体多元化的趋势下,发挥各个公共主体的效用,提高公共管理科学化水平,在技术层面、顶层设计的落实层面和价值观层面再上新台阶,促使公共管理主体职能明确,管理高效。

[参考文献]

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[3]任丙强.生态文明建设视角下的环境治理:问题、挑战与对策[J].政治学研究,2013,(05).

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[5]苏曦凌.行政技术论[J].内蒙古社会科学(汉文版),2012,(05).

当代公共管理新方法篇5

作为一种试图超越传统公共行政理论的现代公共行政理论,新公共管理因其在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势,而对于西方国家的行政改革起到了重要的推动和指导作用,特别是作为其思想精髓的企业家政府理论一问世,便在美国等西方世界产生了重大影响。但其对管理主义的过度迷信,也是一种“致命的自负”,致使其在风靡欧美等西方国家之时就遭到了来自多方面的质疑乃至尖锐的批评。新公共服务理论正是美国著名学者登哈特基于对新公共管理的反思,特别是针对企业家政府理论缺陷的批判,提出的一种新的公共行政理论。具体来说,新公共服务理论的基本理念包括:

    (1)政府的职能是服务,而不是掌舵。(2)公共利益是目标而非副产品。(3)在思想上要具有战略性,在行动上要具有民主性。(4)为公民服务,而不是为顾客服务。(5)责任并不简单。(6)重视人,而不只是重视生产率。(7)公民权和公共服务比企业家精神更重要。新公共服务对新公共管理的批评主要集中在以下几个方面:

     (1)人性认识的偏颇。新公共管理以经济人的自利性为出发点进行公共部门的制度设计,这是其与民主社会核心价值冲突的“症结所在”。很显然,一个受自利动机驱动的组织显然无法对公共利益倾注太多的关注。正如莱芮*D泰瑞所指出的:“既然公共选择和组织经济学倾向于方法论上的个人主义,既然个人利益是其核心理念,那么任何关于‘公共利益’的概念都变得毫无意义”。登哈特用盲人摸象的故事说明了这一点,他指出,如果参与者只是追逐自我利益,他们看到的始终是各自的利益,而不能发现共同的公共利益,并齐心协力地达成共同利益。(2)片面强调工具理性。新公共管理认为,政府施政的基本价值在于“HE”:经济(economy)、效率(efficiency)与效能(effeteness),也就是强调企业价值的优先性和工具理性。然而公共行政在本质上是以民主宪政为基石,强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。登哈特认为,以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段,而忽略对目的本身的关切。也就是说在工具理性下的种种行动,将使行政工作越来越远离社会价值的体现,只是斤斤计较地减少行政成本,从而沦为公务产生过程中的工具,以致完全丧失作为行政体系行动本身的“道德系络”。(3)视公民为顾客的不当隐喻。新公共管理坚持以“顾客导向”、“顾客满意”为宗旨,将公民降格为被动的服务者和消费者(顾客),也就忽视了当代公共行政的基础一公众参与。正是这种不当的顾客隐喻阻塞了公民进入公共管理领域的途径,使“公民相对于国家的个人权利和法律地位无形中被降低了”。鉴于此,新公共服务理论指出公民应具有多重角色,他是公共服务的接受者、参与者和监督者,亦是纳税等义务的承担者,行政官员应当把公民当作公民来看待,而不只是把他们看作投票人、委托人或顾客。(4)企业家政府理论。企业家政府理论是新公共管理的精髓,奥斯本认为企业家式的政府能“运用智谋以新的途径使生产力与效果最大化”。但是新公共服务认为,在这种足智多谋之外,企业家精神还暗含了其他的意义:首先,企业家精神意味着每个政府人应该以自己或机构的利益为基础来行动;其次,在企业家精神注重创新和改革的背后,是习惯于冒险、不愿意遵守制度和受到约束,甚至对员工横行霸道。

二、新公共管理与新公共服务争论的实质

纵观这一百多年的发展历程,可以发现在公共行政思想史上历来存在着管理主义和宪政主义两种倾向,公共行政改革的钟摆一直在两者之间摆动,这在美国表现的尤为突出。新近新公共管理与新公共服务的争论也没逃出这一窠臼,其实质仍然是管理主义与宪政主义之争。

管理主义以效率为中心,技术至上,以威尔逊、韦伯,中经西蒙到今天的奥斯本为代表,而宪政主义则关注社会平等、民主和回应性,以杰斐逊,中经弗雷德里克森到今天的登哈特为代表。1887年威尔逊在《行政学研究》一文中提出了政治与行政二分原则,认为政治关注的是民主,行政关注的是效率。从此,效率成为公共行政的首要目标和指导原则。如怀特提出:公共行政的目标是最有效地利用由政府官员和雇员处置的资源。古利克认为行政科学中最高的善就是效率,公共行政的管理主义传统得以确立。宪政主义则源于美国建国之初汉密尔顿和杰斐逊围绕联邦宪法所展开的激烈争论,杰斐逊的有限政府、分权政府和人民主权理念无疑是宪政主义公共行政的重要思想渊源。

传统管理主义总是试图通过科学化、技术化的管理来实现政府的目标,效率中心、技术至上、价值中立是其核心内容。但其总是试图通过管理技术来解决所有社会性问题,把行政人员视为不受政治影响,完全没有感情和欲望,只有工具理性而从属于行政职位的“冷血动物”。由此,传统管理主义遭到一些学者的质疑和批评。20世纪50至70年代以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派就对“效率至上”的观念进行了反思和批判,认为公共行政最重要的目的在于促进人类幸福,其核心价值在于促进社会公平。“新公共行政”的出现表明历史的钟摆摆向了宪政主义,这一时期“福利主义”国家在西方的盛行就是有力的证明。

20世纪70年代末新公共管理运动在西方国家兴起,它试图摆脱传统管理主义对官僚行政的依从,对传统官僚制的僵化进行大力批判,坚持顾客导向、呼吁改善公共服务的质量和效益,试图改变管理主义对民主的背离,这是新公共管理试图调和管理主义与宪政主义的体现。然而,在实践中新公共管理在管理主义的道路上走得更远了。诚然,与传统官僚体制相关联的术语是集权、内部效率、规制、稳定性等;而与新公共管理相关联的术语是分权、市场化、顾客导向、绩效评估、灵活性等,所有这些使新公共管理与传统公共行政之间似乎相互对立。然而在这些“新鲜”术语背后,“效绩”仍是其最重要的评判标准。在新公共管理模式的“字典”里,“效绩”的本质内涵就是“花费更少、获取更多”。由此可见,与当年公共行政借鉴企业科学管理方法一样,新公共管理的实质在于用企业精神塑造政府,其本质仍然具有鲜明的管理主义色彩,只不过与传统行政采取静态研究方法相比,新公共管理拓宽了传统行政学的研究范围、方法、理论基础和实践模式。正如胡德所说:“新公共管理是广告式的,而不是实质性的,它实际上没有发生什么变化。顶多瓶子是新的,但里面的观念却是旧的”②。从这个意义上说,新公共管理与早期的科学管理主义一脉相承,管理主义从韦伯的官僚制到新公共管理运动并未发生质变。新公共管理运动的出现表明了公共行政在管理主义与宪政主义之间的钟摆,由于将经济规则引入政治领域而再次摆向了管理主义。

新公共管理在西方乃至全世界都产生了重要的影响,然而其从产生之时就遭到了多方面的质疑和批评,以美国学者登哈特为代表的新公共服务理论就是众多批评中较为成熟的一种。其以民主社会的公民权理论、社区和市民社会的模型、组织人本主义和组织对话理论为理论基础;强调公共行政的优先权应该放在个人价值上而不是组织效率上;强调政府角色由领航转变为服务,重视公民社会与公民主义,注重政府与社区之间的沟通;旨在提升公共服务的尊严与价值,并再次确保公共行政的民主、公民资格与公共利益等前提及核心目标。显然,新公共服务既重申了洛克、卢梭等启蒙思想家的自由、民主的基本理念,又直接继承了美国以杰斐逊为开端的民主自治的思想传统,同时,它与新公共行政也是一脉相承的。其核心理念与宪政主义主张的公平、代表与正义等民主价值不谋而合,实际上是对宪政主义公共行政的回归与张扬,这可能预示着公共行政改革的钟摆又一次从管理主义摆向了宪政主义。

三、新公共管理与新公共服务在多元行政观下的整合

公共行政学的发展历程中,尽管每次学科范式的转换都无疑可以从不同的角度深化人们对公共行政的认识,但同时它也常常会使人们因过于倚重某一认识视角和研究途径而影响其对公共行政的完整认识。毋庸置疑,倚重于管理主义的新公共管理运动赋予了行政组织成本和收益的意义,表现出贯通市场决策与公共选择之间界限的一种积极尝试。然而这种单一地从管理主义途径切入行政改革核心的取向,不可避免地将公民社会、公共利益等民主社会的基本价值置于公共行政的目标函数之外,破坏了政府与市民社会的关系,也弱化了公共部门中的道德和责任约束机制。自从登哈特提出新公共服务理论以来,有相当的学者尤其是国内学者认为其是对新公共管理的一种替代。姑且不论新公共服务能否取代新公共管理目前尚存争议,就算是一种替代,它也只是一种侧重于从宪政主义的角度对政府治理模式的探索,不免有过于追求政治代表性和宪政性正当法律程序等价值而忽视公共行政的效率价值之虞。

正是为了避免这种公共行政研究的单一视角所带来的狭隘性,美国当代著名公共行政学家罗森布鲁姆提出了一种多元行政观的思想,认为应当从管理、政治和法律等多元认识视角和研究途径来认识和探究公共行政以全面、系统地把握公共行政的本质。他所谓的管理途径包括传统管理途径和新公共管理途径,传统管理途径的思维和逻辑主要是建立在政治与行政二分的基础之上的,在实践中以官僚制为主要形态,而新公共管理途径强调管理的一般性,在实践中表现为大规模的市场化改革;公共行政研究的政治途径视公共行政为一种政治过程,其核心价值观是代表性、回应性、责任等;公共行政研究的法律途径主要是将公共行政视为特定情境中应用和施行法律的活动,其核心价值是程序性正当法律程序。此外,罗森布鲁姆还提出,目前公共行政的迫切任务在于对政治、管理和法律这三种不同研究途径所拥有的价值、结构与程序安排以及技术方法进行整合。

当代公共管理新方法篇6

后现代公共管理的分析过程就本质上而言是对作为“元话语”的现代性理论在宏大叙事制约的背景下进行的怀疑和否定过程,事实上是文化代码在语言层面上的解码和再编码。作为以否定和批判为特色的研究方法,后现代公共管理拥有自身独特的话语分析框架和研究模式。以福克斯和米勒为代表的建构性后现论认为,随着行政环境的变革,传统行政管理运作的负面效应日益显现,大量社会问题已然无法在现代性的分析框架内获得解决。更有甚者,传统的治理“惯性”还强大地消解着诸如主义、社群主义等替代模式的发生,为此必须用后现代反思和批判的理念去重构公共管理的价值体系,以此引导和塑造行政体系新的行为模式、管理方法等。建构性公共管理分析方法的核心在于“倡导开放、平等、注重培养人们倾听、学习、包容和尊重他人的美德,鼓励多元的思维风格,提倡对世界采取家园式的态度等。”直击现代性行政统治所导致的“单向度独白”和异质性“次文化”盛行所造成的语言和理解障碍,有针对性地构建了后现代的分析架构。首先,引入了“公共能量场”的概念,为话语的沟通打造了良好的情境。“公共能量场”是公共政策得以制定和修改的社会场所,即将公共事务还原到由人的意向性控制的现象学的在场[2]。通过这一场所,公民和政府可以进行各种对抗性的讨论和“面对面”坦诚的交流,使具有不同意向性的政策话语在实践语境中有目的地进行争论。其中,“对话的基础是充分的信任、学习和倾听,其话语规则是交谈者的真诚、表达的清晰、表达内容的准确以及言论与讨论语境的关联性。”毋庸置疑,该话语体系和对话机制的确立能够有效地保障公共管理公正、民主的发展价值,从而端正公共管理的发展航向。其次,建构性公共管理理论还对现实中的政策对话种类进行了剖析。它认为“少数人的对话”和“多数人的对话”形式都存在着客观的缺陷而无法满足公共治理和政策话语的要求。

而“一部分人的对话”形式因为拥有切合情景的意向性与真诚性等突出的优点,故其更加接近真实话语形式和政策网络建构的要求,在现实中更具有应用价值和可操作性。解构性后现代公共管理理论的主要代表人物是法默尔,他将后现代公共管理视为“对现代性之核心思想的否定”[3],认为后现代的研究方法的本质是一种解放的尝试,它要求公众积极参与公共管理并实现充分的对话,提倡一种反行政的精神,打破传统公共管理中僵化等级体制和非人格化管理模式,消除官僚独占话语的种种特权。法默尔认为采用解构性的后现代方法能够质疑据以建立现代公共管理的理论基础,开辟一种新的思维观念,为摆脱传统理念之定势束缚而扫清障碍。同时,随着现代公共管理不可治理性日益增加,作为一种解释和催化的力量,其能够用一种反思性的话语分析视角去超越和弥补现代性行政范式的缺陷。为了给后现论构建一个分析架构,法默尔深入考察了现代公共管理之特殊主义、科学主义、技术主义、企业精神以及解释学在具体应用中的偏失,对其进行了科学的解构,在此基础上提出了解构性后现代主义的四个核心要件,据以推动公共管理范式的转换。其中,“想象”作为后现代主要的特征语词,是一种不依赖现代主义正统规则和程序的行政精神,它对于拒斥官僚体制范式的影响和培育新的理论作用巨大。“解构”的价值在于透视和反思现代公共管理的支撑理论和基础假定,使我们更好地认知当代政治和官僚体制的符号特征,从而在批判的基础上扩大公共管理的语言体系。“去领地化”的本质在于消解现代公共管理僵化的思维方式和管理理念,结合公共问题的情境破除垄断和隔栅,从而为探索公共管理话语体系的创造力服务。“变样”则通过反行政概念的描述,鼓励一种公共管理体系反叛态度的塑造,即以质疑和批判的思维去审视所有现存的政府制度和官僚机构。上述四大要件彼此作用和相互配合,促使公共治理活动持续突破传统统治思维和方式的限制,也为公共管理改革路径的探索提供了不竭的研究动力。尽管两种研究方法在分析路径和视角上存在着差异,但就总体上而言,二者在“反”的理论立场上却是相同的。其目标都在于将公共管理的发展与公共政策的运行置于崭新的研究框架之中,从而推动其研究视阈的转换和价值的重塑。首先,在研究方法上做出了变革。后现代一改传统公共管理的实证主义的研究方法,结合客观情境提出了更为系统的研究方法,即知识获得的解释方法。该方法“更加关注价值(而不只是关注事实),关注主观的人类意义(而不只关注客观的行为),并且更加关注现实人们之间的关系所蕴涵的各种情感”[4]。从而促使人们以更加全景的视角透析公共管理的演进规律和发展目标,从而纠正了将民主、公正等价值排除在公共管理研究之外的狭隘思维。后现代分析认为,当前公共管理面对着的是一个多元化发展的社会,公共利益的复杂化和公众需求的多样化,必然要求公共管理在发展目标中全面回应效率、民主、公正等多种价值追求,在管理和宪制之间寻找平衡,做到事实与价值的相互协调和并行发展。其次,在治理方式上进行了创新。后现代公共管理反复强调了多元参与的重大价值。面对着复杂多变的行政环境,传统公共管理所强调的中心性、一元性以及等级观念、权威统治的理念已然过时。对此,无论是建构性还是解构性后现代主义都认为必须要开辟新的思维模式,摆脱传统行政发展定势之束缚。在其研究方法中更加强调多元共生,主张打破绝对主义,消解一元化垄断和等级隔栅,实现对立面间的差异共存和互动参与,使其后现代时期碎片化、开放化和多元化的生态特征相匹配。其中,最为典型的便是从“公共领域”到“公共能量场”的转向,即通过公共能量场的打造,实现公共领域和私人领域相互交织、彼此博弈,使具有不同意向性和利益诉求的群体得以对抗性的交流和争论,在广泛参与和真诚对话中决定政府行为与公共政策的内容,保证公共管理的平等、公平和正义。再次,在管理重心上实现了转移。传统公共管理的研究基础是自由主义,其以代议民主为其治理模式,并始终将理性和高效作为公共管理追求的目标,从而过分关注其工具性价值。而随后产生的社群主义,则以集体主义为其理论的基石,以参与式民主为治理模式[5],一定程度上批判和纠正了自由主义的“效率至上”价值偏颇,但由于其在制度设计上缺乏统筹理念以及在应用中脱离体制的路径依赖,最终也变为了空洞的政治理想。后现代分析方法对前述两种模式均进行了批判和解构,认为攻克上述难题的关键在于形成一种新的话语体系。

福克斯、米勒等人认为在传统公共管理效率至上的目标规制下,导致行政权力至上,政府和官员垄断了公共话语权,而公民往往处于被支配的状态,这种“单向度独白”的对话形式与治理的要求背道而驰。对此,建构性后现代公共管理认为政府必须摒弃以往自身作为唯一话语者的角色,推崇开放性的思维方式,广泛倾听社会力量和公民的呼声,并通过持续不断的话语交流来实现善治。同时,解构性公共管理也持类似的观点,法默尔认为后现代公共管理作为对现代性的反叛力量,其应当致力于深刻解释和修正传统的官僚体制,而最有效的途径便是反思性语言范式的应用,即通过一种具有游戏性和协调性的对话过程,来弱化传统公共管理的正统教条,彰显公共管理的民主价值,从而为公共管理的研究开辟了新的道路。最后,在研究范式上进行了转换。后现代公共管理分析方法通过自身的语言体系和话语系统的构建,推动了公共管理认知和研究范式的转变。在批判传统公共管理认识论的基础上,后现代主义提倡将语言和话语作为公共管理研究的核心问题。其中,法默尔将公共管理视为一种独特的语言体系,认为可以通过对行政信息的解释、整理和安排来分别从公共管理语言的表层和深层探讨公共管理理论的发展。这种新的范式作为语言的解码和再编码,其实质就是公共官僚机构语言的潜在内容进行反思、协商和交流的过程,进而为公共管理的发展探寻解释和提供催化之力量。而福克斯、米勒等人则从另一视角论证了语言、话语体系对于认知和建构公共管理理论的重大价值。他们在梳理和归纳现存话语体系和对话案例的基础上,提出了政策网络中的“一部分人对话”的核心理论,修正了自由主义和社群主义理论中“元话语叙事”的框架。他们认为在公共能量场中,对话的达成必须有规则,这些规则必须确保公共话语的正当性,而“一些人的对话优于少数人的对话和多数人的对话,其针对特定语境的话语和不愿遭受愚弄与任意差遣在某种程度上限制了参与,切合语境的意向性和真诚性的提高大大超过了它的缺点[6]”。因此,部分人的对话形式一方面消解了自由主义的范式,使单向度的独白让位于了切合语境的多元对话;另一方面又防止了缺乏制度规约的社群主义以及无政府状态,最终形成了一个卓有成效的对话平台和共治系统,推动了现代公共管理的理论基础和研究范式的转型。

三、后现代分析方法对我国公共管理发展的启示

后现代主义作为对现代性发展的一种辨证的“反”,其开放的思维方式和独特的话语分析视角,以及所提出“去中心”和“多元化”的建构主张均对我国当前的公共管理学研究和发展产生着巨大的指导和推动作用,其中以下方面尤其值得关注:第一,后现论及其研究方法与公共治理的理念和分析框架自然吻合,有助于推进我国治道变革之进程。后现代研究方法高度关注客观行政环境的特征考察,结合公共事务复杂化和公共利益多元化发展的时代特征,其尤其强调开放化、差异性和多元整合的价值理念,致力于打破一元化垄断和等级隔栅的传统统治模式,提倡不同治理主体间的多元共存和合作共治。它在科学地整合了新公共管理理论和新公共服务理论之合理内核的基础上,主张构建“通过合作、协商、伙伴关系,确定共同的目标等途径,实现对公共事务的管理”的新型社会治理模式,从而致力于推进社会权力分配格局的重大改变。上述分析思路对于正处于社会转型和行政改革攻坚阶段的我国具有重要的启迪作用。后现代分析方法力图使公共管理变成一个多元主体共同参与话语系统和行动体系,政府在其中不再是公共资源唯一的享有者和分配者,也不是公共管理的“元话语”,而应当将自身的职能收缩在理性的疆域之中,并积极支持和培育社会力量的发展,将垄断的权力合理地分放、让渡于市场和社会,整合各种力量,将各类民间资源有效地导入国家和社会发展的行列,打造权力共享、责任分担、各司其职、各守其位的合作治理局面和多中心互动的公共话语体系,从而高效地解决公共问题和最大化地增进公共利益。

第二,后现代研究方法有助于科学探索我国行政体制改革的模式和策略。后现代的公共管理的研究方法,批判了传统公共管理实证主义的研究方法,在信奉“对话”的理论基础上,尤其强调解释方法的应用,促使人们更加关注公共管理发展的终极价值。它科学地调试了管理主义和宪制主义辩证关系,将民主、正义等价值植入公共管理的范式研究中,纠正了公共管理发展的偏向,并在批判和整合多种分析理论的前提下,结合情境设计了合理的发展范式和对话方式。我国的行政发展既不能完全照搬西方自由主义的唯理性的行政模式,也不能重新回到古老的唯价值的社群模式。而正确的方法是将自由主义的合理性和社群主义的合价值性统筹起来,寻找一条居间的改革、发展道路。具体而言,行政改革要始终遵循行政发展的民主化价值取向,即在公共管理中始终坚持开展广泛和真诚的对话,建立政府和民众良好的沟通与合作关系,做到以民为本、以民为先,实现公共利益的最大化和公共服务的高品质。另外,应加大体制改革、制度建设和机制创新的力度,积极借鉴工商业界和西方国家的公共管理策略、技巧和方法,从而持续管理的水平和绩效,彰显公共管理的工具性价值,以在效率、民主、公正的关系统筹和平衡中,稳步推进我国行政体制改革之步伐。

第三,后现代研究方法所建构的全新的公共管理话语理论,对于我国公共决策的理论发展和实践应用具有重要的指导意义。后现代研究方法将“公共能量场”作为其话语理论的核心,“场”具有显著的意向性和目标性,其反映到实践层面便是政府的行为、政策和公共物品必须符合特定的情境和公共利益的需要。“公共能量场”的提出为公共政策的制定、修改以及各话语主体进行对抗流提供了场所,秉持着开放、民主的治理思维,后现代方法倡导多元主体在政策制定和实施中能够持续进行互动参与和坦诚讨论,从而彻底改变传统模式下政府垄断话语权之“独白”状态,要求政府制度化的保障民众的知情和参与权,认真倾听一切人的“声音”,真正做到集思广益。在上述思路的引导下,公共政策的制定和执行事实上形成了一种科学的结构模式,其功能在于持续协调和整合不同主体的利益诉求,形成多元主体权力共享、责任共担的合作格局,从而有效推进公共决策的民主化、科学化,最终消除政策执行中的各类阻滞因素。同时,后现代研究方法还对公共政策中管理者单向决定和民众多元选择两种模式的矛盾境况做出了分析,其中,作为精英政治的“少数人对话”,往往使公共政策制定权过于集中,从而令其民主性、正当性丧失,并且直接影响其科学性;而“多数人的对话”是理想化的政策模式,但由于实操性差和规则的欠缺,又往往易于导致无政府和无秩序之状况。因此,两者均无法与现实环境的要求相对接。基于此,后现代便提出了“一部分人对话”的理论,即从特定的语境出发将公共政策的制定、执行以及反馈置于由一定数量的政治参与者协调、对话和博弈的过程之中,克服了集权主义和无政府主义的双重弊病,使做出的公共问题解决方案既不失公共政策的权威性和稳定性,又确保了公众的意向性和目标性,从而有效地拓展了公共政策理论发展的路径。

当代公共管理新方法篇7

此一范式进入中国后,新公共管理的理念很快就在实践和理论上被中国学者引入到中国的行政管理中,成了中国公共管理学科教材的主流指导思想,另一方面,却对西方公共管理思想中的政治公共性原则避而不谈。在中国语境,“新公共管理”被表述为不仅对于中国公共管理学科具有重要的指导意义,也对我国市场经济的发展和行政体制改革有重要参考价值。在这一过程,也有一些学者对新公共管理模式及其在当代中国的适用性保留看法,并质疑公共性原则的缺失是否妥当。归纳起来有三种观点,第一种观点从法学的角度观察到新公共管理改革大都发生在英、美、澳、新西兰等盎格鲁-撒克逊体系的国家,这些国家主张“利用私法契约来提供公共服务”,而我国作为大陆法系的国家应该寻求法、德式的法治国家的公共管理改革模式,发扬官僚制中的“精密、速度、明确、连续性、统一性、严格服从”等优势因素,构建符合我国国情的政府管理改革模式。第二种观点从政治哲学的视角认为,“对于新公共管理所提倡的价值取向必须进行反思”,“捍卫公共管理的政治公共性,回到公共管理的民主的传统中。”第三种观点是基于管理主义的视角,认为新公共管理“在公共部门采取民营化和签约外包的方式”“可能使合同的执行和责任的追究变得复杂和难以实现”,因此主张用治理理论去应对公共管理所面对的困境。

以上从不同的视角对新公共管理进行反思,但学界鲜有人将其放置到中国国家建设的视域来考察。事实上,现代官僚制与新公共管理的知识体系,其理论基础无不与国家构建的知识相关。为此,本文拟从学理层面和现实背景出发,对新公共管理作检视,认为将其理念引入中国公共管理学科中,不仅需要从政治学知识体系的逻辑来关照该学科的公共性原则,而且还需要从国家构建的知识体系来重新审视。

一、新公共管理运动兴起的背景及国家构建的旨趣

当新公共管理范式进入国内学界时,面对的是这样一种背景,中国曾历经几十年的计划经济时期,国家过于强大,政府对经济过度干预。1978年以后,中国的改革表现为向市场经济转变,削减政府职能成为大势所趋,并开始倚重先前受到忽视的社会,这样,新公共管理运动的市场化导向的理念很快成为学界的主流观点。

由于中国经济持续增长、社会变迁与政治转型急速发展,传统、现代、后现代、西方、东方、世界、本土的现象同时并起,这种复线式状态使得许多被提炼得很精致的理论显得无所适从,致使学术界在解释和研究中国问题时往往出现知识错位,在西方国家成长背景中发生的新公共管理运动,融入中国时就可能发生畸形。我们首先回顾一下美国国家建设历程与新公共管理运动之间的关系。

众所周知,19世纪末和20世纪初是美国工业化大踏步前进的时期。在20世纪开始的时候,大工业促成的资本市场开始扩张,形成巨大的社会力量。为了保证市场的合理运行,美国经过了开始的小规模原始自由资本主义阶段,到后来的商业资本主义,工业资本主义,金融资本主义,直到今天的准国家资本主义(由联储会控制金融市场)。每一步都说明,相当力量的国家干预,是市场和社会发展的必要保障。19世纪末期的美国,自由主义思想曾占主流,他们坚信市场万能,认为从无形的价值规律人手,一切社会问题都可以得到解决。但在美国的工业化过程中得到了反证。当现代工业资本主义于19世纪末至20世纪初在美国蓬勃兴起的时候,社会生产随着市场需求而起落,财力雄厚的企业资本家人为地操纵产品供给、控制垄断价格,市场需求被严重扭曲。而当时政府基于自由主义的原则,采取了不干涉和“小政府”的做法,导致积累问题越来越多,最终演变成经济危机,直至1933年罗斯福上台后,才实行“新政”,强化国家对市场的干预,通过了一系列农业政策(如庄稼借贷法、棉花控制法、烟草控制法等等),货币政策(如黄金库藏法案、白银购买法案等等),银行法(如紧急银行救援法、银行法、银行储蓄保险法等等),工业复苏政策(如国家工业复苏法、互利关税法等等),劳工政策(铁路劳工法案、劳工关系法案等等),公共工程政策(如田纳西工程法案、紧急民工救援法等等),国家管理政策(如通讯法案、债务法案、啤酒烈酒税法案、机动车辆法案、电力公司股权法案、富人附加税法案等等),社会福利政策(如社会保险法案、铁路职工退休金法案等等)。这些法案远不是当时通过的法案的全部,但从这些法案的名称,就不难看出美国政府对市场的干预程度。为了执行这些法案,实现政府对市场多方位的干预,罗斯福加强和扩大了他的总统工作班子,扩展了美国的国家机构,建立了一个庞大的政府体系,开始了美国国家构建史上的一个新篇章。

随着美国经济总量的扩大,社会事务也日益增多,为了维护市场的良好运转,美国政府也加

大了在政治、法律、社会人文方面的作为。在政治方面,美国政府担负起调停仲裁各政治力量,制定竞争法则,并用不同的方法保证各社会利益集团在竞争过程中遵守法则。在法律方面,政府担负起保护公民人身财产的合法权益的任务。在社会人文方面,政府开始了对老幼病残者的照料,对历史文化的保留等等。美国政府的这些职能扩展、转向(即“逆市场化”)和机构的创设是经过了不同的历史发展阶段,并依靠国家的制度被建构出来。

纵观美国的国家构建史,随着社会事务的增多,政府的业务量也大幅度增长,行政官僚制在现代国家中越来越重要,且其职能朝着“逆市场化”的路径转向,特别是在涉及教育、社会福利、公共事业、环境保护等与国计民生的大小问题上,现代国家政府越来越彰显其公共性理念。

到了上个世纪70年代末,美国与西方国家体制的规模、功能与范围蒸蒸日上。大部分西欧国家与美国20世纪之初,国家部门占用的国内生产总值只略高于10%,但是到了上世纪80年代初却逼近50%。在这种情况下,“撒切尔主义”和“里根主义”成为上世纪80年代西方国家

政治的一大特征,以反思韦伯式现代行政官僚制的“新公共管理运动”就是在这一时期推行起来,西方国家普遍认为,必须遏止国家部门的扩张,削减国家的体制规模,而新古典经济学也声势大振,成为社会科学的主流。

中国从1978年开始改革后,面临了如迈克尔·曼所说的市场化和现代化是科层制成长的“供应器”这一生长逻辑,以此为动力,中国国家建设有了快速发展。计划经济时代的中国的经济结构单一、社会事务简单。因此,依靠社会分工和市场经济“供给”建立起来的现代官僚科层制在当时尚未成形。1978年后,现代经济规模不断扩大,中国的国家规模和任务都明显地增大,直接产生了一种与计划经济时期不同的行政体制模式--韦伯意义上的现代行政体制。在这一过程中,政府业务量在经济社会各个领域日益增长,其机构在增长、行政职能在扩张,初步构建了一个门类齐全的现代官僚行政国家体制。它既担负着过去计划经济时期政府所履行的许多职能,又获得了某些过去任何体制所不履行的新职能。

与西方国家在20世纪后期已相继步入后工业社会和信息时代不同,目前的中国尚处于从前工业社会向工业社会过渡的阶段,而官僚制恰恰是工业化初期阶段最为合意的政府治理模式。

官僚制所体现的科学、法制、理性、效率和可预见性也正是处于转型期的中国民众所普遍认同的价值观念。B·盖伊·彼得斯也同样认为:“对于体制转换中国家和发展中国家而言,在追求政府部门最大经济效益的同时,必须重视建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式官僚政府”。我们认为,增强和健全韦伯意义上的现代行政国家体制仍是中国国家的构建的当务之急,国家必须建立庞大的、广布于社会的科层制组织,渗透其疆域并型塑制度化的运作,新公共管理中所提倡的“小政府”的权能形态显然不足以担负此必要的功能。

二、从政治哲学层面审视公共管理的公共性原则

为了更好地反思新公共管理,有必要从政治学知识体系的逻辑审视公共管理公共性原则。

众所周知,20世纪70年代末80年代初兴起的新公共管理运动,在学理上主要来自于两方面的策动:一方面是对管理主义的复兴;另一方面则是新自由主义意识形态的照应。而此两方面的表现,直接后果就是公共管理公共性的丧失。而从本质来说,政治学意义上的国家构建理论对公共性和合法性的追求,是公共管理始终应该坚持的重要原则。

事实上,自公共行政学诞生伊始,管理主义的倾向就隐含地忽略了政治的公共性。古典行政学强调政治和行政的二分法,旨在防止政治与政党对行政的侵入;以非人格化、科层制和规则等为特征的韦伯的官僚制理论,阐述了官僚制的效率性,这两方面并没有对公共性构成多大的冲击和挑战。而新公共管理特别强调“泰勒主义”的管理主义取向,回归效率至上的价值观,明显的挑战了公共性。新公共管理运动以民营化为基本手段,以市场化为基本取向,崇尚效率,模糊公共部门与私人部门的边界。新公共管理主义的前提假设就是公共部门和工商组织行政并无区别,行政就是管理。他们认为,公共部门管理与私营企业的管理在基本程序和追求目标上都具有惊人的相似之处,以至于两者之间的细微差别就变成次要的,公共性的传统标准是公私间存在清晰的界限,而它第一次全面系统又公开地宣称公私部门之间的界限是模糊的,但两者之间的管理本质却是相同的,主张用私人部门管理模式全面改造政府,以企业家精神重塑政府。这样,新公共管理就从实质上否认了政治公共性的存在,势必造成原本应在公共管理学科中占主导的政治公共性理念衰微。

新公共管理的管理主义、市场崇拜和效率导向同时也是新自由主义意识形态在公共行政领域的反映。新公共管理运动对公共性的理论挑战很大程度与20世纪80年代后西方意识形态的大转变有关:以弗里德曼为代表的货币主义学派、以布坎南等为代表的公共选择理论以及以哈耶克为代表的新自由主义思潮在当时重振声势。弗里德曼反对凯恩斯的国家干预主义,主张自由市场经济,弃公共性于一边。布坎南等人所倡导的公共选择学派认为作决策的官僚和其他人并没有什么差别,其理论假设是,“政治过程类似于市场过程。在这两个过程中,人们不管他们是谁,都通过进入社会相互发生作用,寻求促进他们自己的目标。在这些参与人的这些目标之外,不存在任何其他目标。在受到正确理解的公共选择观点中,完全没有任何类似于''''社会目标''''、''''国家目标''''和''''社会福利职能''''这样的东西。”哈耶克从另一个角度否认公共性。他认为任何组织,包括政府等政治组织都很难达成其所宣称的公共利益目标。在有限的认知能力、社会需求和目标多元化的社会结构中,我们甚至还不能真正判断什么是公共利益什么才是公平。而所谓的“社会目标”或“公共利益”只不过是实现个人目标的一种手段。

面对公共管理的中管理主义、新自由主义思潮等对公共管理政治公共性命题的挑战,我们有必要回溯近百年的公共管理发展史,实际上就是管理行政(管理主义与效率导向)与民主行政(传统和民主导向)的不断往返,是“公共性”与“管理性”两种核心价值取向的一种来回摆动。可以这么认为,公共管理的逻辑起点是政治公共性,而公共利益是公共性的核心,政府则是这一公共利益的最主要的承担者,公共性与公共利益是现代国家管理社会、制定与执行公共政策的出发点与归宿所在,是政府的合法性所在,也是中国国家建设始终追求的主要目标。

公共管理中的管理主义核心价值是效率,但效率不应当是政府最主要的价值目标,政府的首要价值目标是公平、公共利益、民主等多元价值目标。西方资本主义民主制度的创始人都十分清楚地知道民主的程序是繁琐和低效的,决策的成本十分之高。但是,它在宏观上可以稳定社会,保证社会各阶层的利益和社会的长治久安及宏观的社会效益最大化。所以,他们都选择了民主的方法来管理国家。其次,将效率作为判断个人和社会福利的标准是不完全的。阿马蒂亚·森指出,当前的效率理论只遵从了经济学的工程学传统,而忽视了经济学的伦理学、政治学等传统;只关心基本的逻辑问题,而不关心人类的最终目的以及人的美德??将手段演变成目的,从而使得现代经济学陷入狭窄的伦理困境。奥肯认为,追求效率是市场的主要职责(效率不是支持或反对市场的充分理由),在另一些领域中效率原则必须受到约束。丹哈特也强烈反对新公共管理的掌舵论,认为政府既不是划桨,也不是掌舵,而是服务,并重点强调了公民权利和公共利益的重要性。

针对新公共管理运动忽视公私差别、市场崇拜、顾客导向等新自由主义的经济学理念,费斯勒等人认为,公共组织与私人组织在目的与体制上有根本的区别,“公共组织与私人之间的最基本的差别在于法治,公共组织的存在是为了执行法律,它们存在的每一种因素--它们的结构、职员、预算和目的--都是法律权威的产品”。罗顿(Lawton)在对不同国家行政改革的实践进行研究后得出结论:与公共服务组织相关联的基本价值观正在被新公共管理的改革所破坏。他认为:新公共管理所倡导的以较少资源开展工作会使管理人员的士气大大受挫;市民的直接要求会导致个人利益与广泛的公共利益之间的冲突;社会的碎片化增加了人们对政府能力和责任感的忧虑;不断扩张的公共-私人交接面会使合同的签约双方关系加深,从而导致对道德标准的破坏。霍尔姆斯则认为:“我们的自由和权利有赖于政府的介入以提供保护,而不仅仅是免受政府的干预”。所以,要得到一种不丧失正义的有效制度安排,就必须由政府以公共性的名义进行社会财富的转移分配,以得到一个可持续发展的社会行动基础。政府才是在纷繁复杂的社会公共利益的维护者和公共性的实际行动者。市场取向是新公共管理中的另一个重要理念,但事实上它不过是亚当·斯密市场理论的翻版,有的学者认为,如果政府常用市场的方法来运作,那么,权钱交换、独断专行、欺诈、非对称信息等就成为在追求效益的大旗下可接受的政府行为,公共监督的难度就会加大。政府之所以是朇蛯郈3政府就是因为它与市场不同,做的是市场不能做的工作。

此外,新公共管理中的主要理论(公共选择和重塑政府)基础也是有问题的。公共选择理论有很大的局限性,公共选择理论的立足点是小型的区域管理,在大规模的政治决策中的实用性不强。对大规模的、现代科学技术性很强的行政决策来说,公共选择理论提出的方法的可行性是很弱的。一是参与决策的人们必须对宏观的情况有较好的了解,这是需要时间,甚至需要特殊训练的,而这样的人才,并不是大量地存在和唾手可得的。再者,决策参与者个人在这种宏观的决策中到底能得到什么利益也常常是不容易计算清楚的,这实际违反了“公共选择学派”的基本假设:决策的官僚人员用最大限度地追求私利的理性的方法来参与决策。另一方面,“重塑政府”也不是一个完整的理论系统,它是由几组理论思想组合起来的,这些理论之间有许多相悖之处,如民主与效益,掌舵与划船之间的关系等等,强调一方面等于要遏制另一方面。这些“重塑政府”的原则很像“是一些互相矛盾的谚语,正做反做他都有一个说法。”

三、新公共管理主义的失灵与国家角色的彰显

弗朗西斯·福山在《国家构建》一书中,从“国家”概念的广泛重要性入手研究现代国家构建,他不赞成公共管理学这个概念,他认为,20世纪后期出现的一个趋势,就是将人文社会科学试图描述发展成可预测的因果关系模型,市场问题确能比较适应这种分析,也能提供了一些真知灼见。但是,正式组织与市场不同,规范和社会联系影响着组织中的个人,单纯将经济学的方法引入,会使我们忽略公共管理在不同社会实践中的复杂性。他从现实经验层面提到非洲国家失败的教训:上世纪80年代末至90年代初,为了回应新公共管理的趋势,国际货币基金组织、世界银行以及美国政府向非洲国家提出了一系列援助建议,旨在透过经济市场化的改革,缩减国家部门的运作范围。但在许多撒哈拉沙漠以南的非洲国家,由于国家的制度化水平相当低,健全的现代国家体制框架尚未建立,反而带来经济每况愈下,贪污盛行。问题在于,国家部门在某些领域应该收敛,但在其他领域却必须强化。即便在美国也有这方面的教训,里根执政时期的市场化行政改革,给美国的国家行政机构带来了很大的损失。里根依据“公共选择学派”的理论,在全国范围内掀起政府功能私有化和削减政府机构的浪潮。比较典型的例子就是尝试用市场化私有化的方法来解决中小学教育的质量和医疗卫生问题。结果导致同一个学校的儿童就会因为父母的收入水平的不同而得到不同质量的教育和辅导。在医疗卫生市场化的做法,导致美国成为医疗卫生花费最高的国家之一,中下层人民都得不到适当的医疗服务和医疗保险。大笔的国家和社会经费被保险公司、中间人律师和少部分的垄断医师所侵夺。这表明,新公共管理运动并非万能,现代国家体制的建设在任何时候都不可忽视。中国应该选择何种行政发展模式?是新公共管理还是现代官僚制?也是必须认真研究的问题。新公共管理运动或许是适应当代西方政治与社会发展的要求的产物,但由于我国的国家建设与西方并不同步,在政治、经济、文化等诸多领域也存在着巨大差异与差距,新公共管理在中国的实践却未必成功。

中国在以市场化为取向的经济体制改革之初,人们普遍高估了市场化的好处,以为不论什么难题都可以交给市场去解决。对于也可能“市场失灵”只是听说过,没有真切体会;对于市场化可能带来的负效果,更是想都没想过。中国的医疗体制改革,依新公共管理的倡导者,可由市场主导。但中国的国家构建的现实背景决定了医疗体制改革的方向必然要以政府为主导,而不能以市场为主导。国家构建的目的是建立一个“公共性”和“服务性的”的政府,公共性问题不解决,国家对卫生医疗的财政支出也只能流入大城市的大医院,农民的卫生医疗问题还是解决不了。那么,怎么解决公共性问题?就中国目前的情势,可行的解决办法主要是通过政府主导、而非市场主导来补助贫困群体、农村和经济困难地区,缓解中下收入者以及其他一些弱势群体的卫生医疗需求。教育产业化的观点也值得反思,按照国内公共管理学者的观点,教育是一个容易市场化和按企业方法来运作的部门,因此有必要将部分中小学“改制”为民办。但在中国,相当一部分家长支付能力不足、学生基础不好、社会分层和环境复杂、师资资源有限的情况下,按企业的方法办教育,结果民办教育形成新的两极分化,一方面,优秀的教师、学生和资源云集在好的民办学校(贵族学校),另外一方面,大量农民工子弟不得不选择教育资源差的民办学校(外来工子弟学校),加深社会阶层的隔阂推行。事实上,教育是一种公共产品,即便最穷最差的学校也必须补贴来经办和管理下去,但新公共管理理念主导下,教育的公共性正在缺失。以市场化为导向的新公共管理在我国行政领域的试验场更多地表现在地方政府事业单位改革,特别是乡镇站所的改革中。被诸多媒体关注的所谓“咸安政改”就是运用市场化和社会化的手段,试图实现基层政府公共职能和治理方式根本性的转换。殊不知,“咸安政改”某种意义上也说明了政府放弃了一部分公共职能、试图躲避一部分公共责任。解决基层治理所存在的问题不应该单向度地看问题,用社会化、市场化配置方式来推动行政机构改革(它的核心是减员增效),其结果是中国政治发展未见成效,基层政权的行政与公共品供给与生产能力却有可能遭到削弱,背离了公共管理的公共性基本价值。

从以上所列举的医疗改革、教育改革和基层政府公共服务体制改革中,我们可以看到,依据我国目前的国情和发展阶段,从新公共管理的理念出发进行的改革,用市场化的方法去解决某些问题,不符合我国国家构建的现实场景,中国近30年的市场化发展“奇迹”的动力其实主要来自国家,首先是乡(镇)、村级(集体)政府推动的乡村工业化,而后是省、市、县级政府带动的“招商引资”。在这个经济发展过程中,中国特色社会主义的国家构建体制的演变与新公共管理学者的预测完全相反,非但没有收缩,反而更加强大。一方面,在市场化的运作中,国家体制虽显示有令人不满的弊端,如官僚机构的臃肿、权力的商品化、部门的牟利化等;但是,另一方面,它也明显呈现了一定程度的韦伯意义中的(“理性”或现代性)“科层制化”,建立或扩大了许多专业化的合理部门与管理体系,诸如环保、食检、质检、城建、机场、交通等等。

总的来说,中国的发展说明了国家角度的十分关键。中国特色社会主义国家体制在三十年的改革过程中,成功地激发了乡村基层和地方党政干部发展经济的积极性,让他们带动了国民经济的发展。对于中国改革30年的经历的理解,持新公管理主义理念的人失误在于他们所认为必须削弱国家“体制”(而这一因素在经济发展中起了关键性的作用)。试想一下,当前如果没有强有力的国家机器协助,中国的企业怎能在国内外与跨国公司竞争?今天需要的不是新公共管理主义所设想中的看不见手的国家,强调要把国家干预最小化,而是一个扶持性的手的国家。面对长期以来的习性,包括形式化作风和的潜规则和潜意识,这是个艰巨的工程。但是第一步必须要梳理清楚中国国家建设的现实场景和新公共管理主义的适用性。那样,才可能认识问题的真实性质,才有可能谈到对策。真正客观地去理解中国共产党领导下的党政体制,让它进一步发挥积极性,而又同时改进它的弱点;继承它原来为了社会公正而抓到和建立的“全能”权力,而又同时让它通过放权和市场化来激活社会的潜力和促进经济的发展。

四、反思与结语

当代公共管理新方法篇8

一、新公共管理理论产生的时代背景

新公共管理理论产生的时代背景有以下几个方面:

1.政府规模扩大,权利扩张

二次战后,在福利国家观念的推动下,政府的权力不断扩张,政府的职能范围也不断扩大,政府的角色多样化,尤其是为保障公民的福利,政府大量透过立法管制干预人民的生活其结果是一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务;另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满,在此情况下,政府遭受到越来越多的抨击。

2.传统的官僚体制遭到质疑

新公共管理在对传统的公共行政学理论的批判基础上形成的,传统的公共行政学理论在实践中受到人们的怀疑、挑战。传统的政府管理体制以韦伯的科层制理论为基础,有人认为官僚体制是一种过时的、僵化的和无效的政府体制模式,这种等级划分、权力集中、严密控制的官僚体制的组织模式在50、60年代的私人部门管理中首先被打破,然后在70、80年代的公共部门中逐步被打破,新的组织模式及类型相继出现。传统的公共行政学理论还认为,公共物品和服务只能由政府机构来提供。但在现实中,官僚机构或政府部门作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇,在看待文官与政务官的关系上,传统公共行政强调政治与行政的分离,强文官保持政治中立和匿名,采取政治与行政的二分法,但政治与行政二分法被人们批评为一种不真实的假定,政治事务与行政事务实际上是无法分开的。

3.经济全球化与新技术革命的推动

经济全球化的出现是当代西方政府改革的一个推动力,全球化趋势加强了西方各国对本国经济竞争力重视,政府如何引导和调控国民经济运作,参与国际经济竞争,促进经济发展,成为人们关注的焦点,经济全球化对政府的公共管理提出了更高的要求。新技术革命尤其是也是当代西方政府改革原因,信息技术的高速发展为建立起灵活、高效、透明的政府创造了可能性。

二、新公共管理的理论基础

新公共管理这种新的模式是在几种思想理论的影响下形成的,有管理主义理论、公共选择论、产权理论、新古典经济学理论、新制度经济学(即组织经济学)、博奕论等。其中,管理主义理论、公共选择论、组织经济学中的理论和交易成本经济学理论的影响较大。

管理主义由科学管理之父的弗里德里克?泰勒开创的。管理主义认为,管理是一种纯手段性的活动,它具有共通性,它所包含的一系列原则既可用于私营企业,也适用于公共部门。

公共选择论又称理性选择论。核心论点就是认为人是理性的,都想使自己的效用最大化,因而人类的所有行为都是受自我利益支配的。这一理论的主张是:其一,政府官僚极大地限制了个人自由,它的权力应当在“选择”的名义下缩小。这一观点要求缩小政府规模,自由比奴役好,消费选择比官僚命令好。其二,传统的官僚模式没有提供市场提供的那种相应的激励和奖励结构,因此它的效率比市场过程来得低。公共选择理论主张个人基于个人自由和效率的理由而做出最大限度的选择。

理论把社会生活和政治生活理解为一系列委托人一方与人一方发生交易的“合同”或协议关系。根据合同条款,人代表委托人完成各种任务,而委托人同意为此以一种双方均接受的方式付给人报酬。一开始,理论主要用于因企业所有权与经营控制权分离引发的问题。但人们很快就认识到,这种问题存在于一切组织之中,它是社会、经济、政治生活的一个根本特征。如雇主与雇员的关系、律师与当事人的关系、选民与政治家的关系,都体现了这种特征。理论的基本假设之一是也人是理性的,都追求自我利益和效用最大化。正因如此,人和委托人的利益易于发生冲突。特别是由于经常会出现信息不完备、不对称的情况(如人对委托人的情况比较了解,而委托人对人的情况所知有限),以及委托人难以对人的行为进行监察等原因,因而许多委托人与人之间的关系管理十分复杂。理论的重要内容之一就是关注如何确定最优的签订合同的形式,即找到谈判、说明和监督合同的最满意的方式,以防止双方特别是方寻机违背合同为己方谋利。因此,理论最关注的是人的选择以及对人的激励。

交易成本理论认为人是自利的、自制的,这一点同人理论一样。然而人认知到“权威关系”的重要性,因此,在行为发生时“严肃”的将社会及结构变数加以考量。将这一理论用于公共部门,即就是,如果一些签约出去的活动减少了行政开支,并提供竞争,那么一些交易的成本就会下降。具体地说,当提供服务者行为的不确定性低、所需物品或服务的数量和质量易于衡量、潜在的供应商数量多时,将公共服务承包出去最好,如垃圾回收、卫生清扫、伙食供应之类的事务;而如果条件相反,特别是当保持所供物品或服务的质量特别重要时,由政府内部提供则会更好,如国防、外交、警察等领域的事务。新公共管理在利用市场机制、承包公共服务、界定政府作用等方面,显然从上述理论观念中吸取了营养。

三、新公共管理的内容与特征

新公共管理有不同的名称,如新公共管理、以市场为基础的公共行政学、后官僚制模式、企业化政府等,对于它的主要内容与特征,公共管理学者及实践者们作了不同的概括和描述:

胡德在《一种普适性的公共管理》一文中最早提出新公共管理概念。胡德将新公共管理的内涵及特征刻画为如下七个方面:1.向职业化管理的转变;2.标准与绩效测量;3.产出控制;4.单位的分散化;5.竞争;6.私人部门管理的风格;7.纪律与节约。

美国行政学者奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书,提出政府改革的方向是建立“企业家政府”的十大原则,这十条原则就是两位作者理解的新公共管理的内涵:1.起催化作用的政府:掌舵而不是划桨。2.社区拥有的政府:授权而不是服务。3.竞争性政府:把竞争机制注入到提供服务中去。4.有使命的政府:改变照章办事的组织。5.讲究效果的政府:按效果而不是按投人拨款。6.受顾客驱使的政府:满足顾客的需要,而不是官僚政治的需要。7.有事业心的政府:有收益而不是浪费。8.有一预见的政府:预防而不是治疗。9.分权的政府:从等级制到参与和协作。10.以市场为导向的政府:通过市场力量进行变革。

美国行政学者帕特里夏?格里尔概括了新公共管理的内涵:1.公共服务组织的非集成化,即分散化。2.对高级人员的雇佣实施有限任期的契约制,而不是偏好传统的职位保障制;全面货币化激励,而不是传统的通过精神、地位、文化和货币等因索的混合和单一的固定工资制的公共部门的控制结构; 高级管理人员通过系统地约束一线管理人员的行为来“自由地管理”。3.公共服务的供给与生产分开。4.强调降低成本。5.重点从政策转向管理,主要重视服务提供的效率和成本,更加重视绩效和评估的量化方法和效率标准。6.从程序转向产出的控制和责任机制。波立特在《管理主义和公共服务:盎格鲁和美国的经验》一书中的说法,新公共管理主义主要是由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成,即强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用。

英国学者温森特.怀特认为新公共管理强调职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估\以结果而不是程序的正确性来评估管理水平、看重金钱的价值、对消费者而非公民的需要保持敏感、强调公共服务的针对性而非普遍性。

罗德斯指出,新公共管理有如下几个中心学说:以管理而非政策为焦点、以业绩评估和效率为焦点、将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构、准市场的使用和合同承包以培育竞争、一种强调产出目标!限制性项目合同!金钱诱因和自由裁员的新管理风格。

德国学者GernoGruning指出,新公共管理的特征至少包括20种,有削减预算、绩效责任、绩效稽核、民营化顾客观念分权化战略规划、生产和供应的分离、竞争、绩效测评、管理风格变革、签约外包、自主管理、审计的改善、人事管理、使用者付费、政治和行政的分离、财政管理的改善、信息技术的更多利用。

经合组织(OECD)1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为八个方面:转移权威、保证绩效、控制和责任制、发展竞争和选择、提供灵活性、改善人力资源管理、优化信息技术、改善管制质量、加强中央指导职能。

我国行政学者陈振明将“新公共管理”的内容归结为八个方面:1.让管理者进行管理。2.衡量业绩(明确的绩效标准和绩效评估)。3.产出控制(项目预算与战略管理)。4.顾客至上(提供回应性服务)。5.分散化(公共服务机构的分散化和小型化)。6.引人竞争机制。7.采用私人部门的管理方式。8.改变管理者与政治家、公众的关系。

从以上内容可以看出,在不同学者眼里,新公共管理有着不同的内涵及特征。但以上这些观点都是对传统公共行政的否定,标志着公共行政研究领域的一次范式转变。与传统公共行政相比,新公共管理具有如下内涵与特征:

第一,新公共管理改变了传统公共行政模式下的政府与公民之间的关系,重新对政府职能及其与公民的关系进行定位:政府不再是高高在上的官僚机构,公民作为“纳税人”,是享受政府服务作为回报的“顾客”,政府服务应以顾客为导向,应强化公共服务质量意识。

第二,新公共管理改变了政府的服务效率、服务成本意识。与传统公共行政只计投人,不计产出不同,新公共管理更加重视政府活动的产出和结果,即重视提供公共服务的效率和质量,赋予“一级经理和管理人员”在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权,以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三,新公共管理改变了政府提高行政绩效的方法。在传统的公共行政时代,提高行政绩效的唯一方法是不断努力完善韦伯式的官僚制度;而新公共管理者则主张,彻底改变僵硬的官僚制模式,通过采用私人企业的管理方法,加强竞争和市场导向的策略,实现行政绩效质的飞跃。

第四,新公共管理改变了政府内部的组织结构和人员关系。首先,在看待文官与政务官的关系上,传统公共行政强调政治与行政的分离,强调文官保持政治中立和匿名原则;新公共管理则正视行政与政治的融合性,强调文官与政务官之间存在着密切的互助与渗透关系,强大的政府目标不一定要保持中立性。其次,与传统公共行政热衷于扩大公共部门不同,新公共管理主张应该依提供公共服务的需要决定部门的增减,新公共管理特别主张某些公共部门实行私有化,或者通过合同出让的方式,让更多的私人部门参与公共服务的供给;再次,与传统公共行政僵硬的人事管理制度不同,新公共管理主张在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上实行灵活性的制度。

四、对新公共管理的批判

有些学者对于新公共管理的模式和具体内容提出了尖锐的批评。例如,美国学者格林和哈伯尔在《论治理和重塑政府》一文中对企业化政府模式提出了五点批评;另一位美国学者查尔斯.古德塞尔则提出与企业化政府模式十条原则针锋相对的十条原则针对新公共管理改革内容的批判也从几个方面进行,主要有:1.新公共管理体现了保守主义倾向2.新公共管理是一种经济学帝国主义3.新公共管理忽视了私人部门与公共部门的差别4.新公共管理逃避了政府责任。

有些学者批评新公共管理对公共价值观的削弱,认为新公共管理追求三E (效率、效益、经济)标准,其基于经济人假设的理论基础和对绩效的重视都与公共价值观相冲突。罗顿在对不同国家进行研究后得出结论:尽管不同的国家存在着差异,但共同的趋势是与公共服务组织相关联的基本价值观正在被改革所破坏"他认为:以更少的资源开展工作会使管理人员的士气大大受挫;市民的直接要求会导致个人利益与广泛的公共利益之间的冲突;社会的碎片化增加了人们对政府能力和责任感的忧虑;过度的权力下放和不断增加的行政自由裁量权将不断侵蚀政府的服务道德观;不断扩张的公共)私人交接面会使合同的签约双方关系加深,从而导致对道德标准的破坏。贝伦则揭示了企业化政府模式内包含的四大价值冲突和价值矛盾,以及它在实践中所遇到的种种难题。

还有人对新公共管理的普适性进行了批判。世界银行的资深公共管理专家尼克.曼宁提出三个基本问题,并试图通过对这三个问题的解答来证明新公共管理模式已经过时:1.新公共管理在与旧公共行政的对阵中真的获胜了吗?2.在执行的范围之内,新公共管理确实发挥作用了吗?3.在实践中,它是否足够成功,可被看做是成熟的理论模型?他用事实证明新公共管理模式本身存有缺陷,不应该从发达国家到发展中国家普遍应用。

在诸多对新公共管理的批判中,以罗伯特.B.登哈特为代表的新公共服务理论渐成体系,该理论在对新公共管理模式进行批判的基础上明确提出了新公共服务的学说.新公共服务理论指出,在进行方法和技术的创新以提高政府效率的同时,不应忽视对公共利益的维护和公民权利的尊重。

参考文献:

[1] 戴维?奥斯本、特德?盖布勒.改革政府:企业精神为何改革着公共部门[M]. 上海:上海译文出版社,1996

[2] 欧文?休斯:《公共管理导论》[M]. 北京:中国人民大学出版社,2000

[3] 金太军.新公共管理:当代西方公共行政的新趋势[J].国外社会科学,1997(5)

[4] 王满船.西方行政改革的新公共管理模式评析[J].中国行政管理,1999(6).

[5] 陈庆云.关于公共管理研究的综合评述[J].中国行政管理,2000(7)

[6] 罗伯特.B.登哈特.新公共服务:服务而不是掌舵[J].中国行政管理,2000(10).

[7] 张成福.公共行政的管理主义:反思与批判[J].中国人民大学学报,2001,(1).

当代公共管理新方法篇9

自公共行政诞生以来的100多年里,它一直是政府管理的主要形式。进入20世纪七八十年代,一场声势浩大的新公共管理改革运动,又使一种具有新特色的公共管理模式凸显于世。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治-行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话,新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理的理论基础不同于传统公共行政,传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和官僚组织理论,而新公共管理的理论基础是经济学和私营部门的管理理论,这里的经济学主要是指20世纪五六十年代兴起的公共选择理论、新制度经济学理论(包括交易费用理论、委托理论等)。

新公共管理是个非常松散的概念,它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论,又指一种新的公共行政模式,还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方也不尽相同,如在英国叫“管理主义”,在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”,在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等,但它们都具有大体相同的特征。对于新公共管理的基本定位,学术界存在两大基本分歧,一种观点认为,新公共管理的出现具有库恩在科学革命中提出的“典范”或“范式”意义,是政府管理科学的革命性的变革。另一种观点则认为新公共管理只是“寻求政府良好治理的一种努力”,是多种管理的工具和方法的“交响乐”。

从实践上讲,“新公共管理”是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式,旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲,则是基于对传统公共行政模式的考虑,对行政与管理概念的再认识,对公共部门的抨击回应,对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视,以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线,以解决新时代政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨,以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。

新公共管理思想阐释

尽管与传统的公共行政模式相比,新公共管理适合于发达国家,但这是否同样适用于发展中国家却不得而知。我们不能想当然地认为始于西方发达国家的管理方式就必然适用于不同的环境。新公共管理可能与发达国家特定的文化背景相联系,那么与新公共管理兴起并占主导地位的发达国家相比,不发达国家在采用时就会受到限制。发展中国家的确也采用过传统的公共行政模式,因此也盛行严格的等级制度和所有熟悉的官僚制度。官员通过考试获得了终身雇佣。即使在最贫穷的国家,官僚制度也要维护那些地位显赫、薪水相对较高的精英集团的利益。

有人认为,新公共管理改革同样适用于发展中国家,这是因为传统的官僚制在许多国家都已失败。霍姆斯和尚德都主张,“我们应当更多地关注管理改革对发展中国家的意义。我们相信,基本原则对每一个国家都是适用的” 。另一方面,米诺格认为,“市场检测和内部市场等复杂的改革不可能在发达国家之外行之有效” 。然而,与把新公共管理排除在发展中国家之外相反,更为合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。斯蒂格利兹主张一种新的发展日程,包括国家作用的变化,在这种变化中,政府和私营部门进行合作,促进政府建立市场。在一些领域,政府应当更多地进行市场调节。这就要求政府改善自身的工作绩效,通过尽可能地利用和促进竞争来广泛使用类似于市场的机制。任何国家在采用这些观点推进市场经济建设的时候,都应当有足够的基础条件以采用包括市场检验和履行合同在内的新公共管理。

我国公共管理模式概述

中国作为当前世界上最大的发展中国家,具备一切发展中国家的特征。公共管理作为一种新的政府管理理论,中国公共管理学者还没有一致的立场和观点,更没有形成一种被普遍接受的概念。虽然我国学者对公共管理的理解不一致,但是他们都认为公共管理应该具备以下特征:

第一,从研究对象和范围来看,公共管理的主体是多元的,包括政府部门和非政府组织(非营利组织)两大类;第二,公共管理实现了由公共行政的内部取向向外部取向的转变,由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效,使得公共管理的战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题;第三,公共管理学是一门与政府部门和非政府组织的实践相结合的学科,它是在包括政府在内的公共部门改革的实践中产生,又反过来指导公共部门管理活动,并在这个过程当中不断完善和发展,它比传统的行政学更具有现实性;第四,公共管理注重公平与效率的统一,公共利益与私人利益的统一;第五,公共管理学是多学科的综合,它充分吸收了政治学、社会学等当代各门学科的理论和方法,尤其是西方经济学理论和工商管理的方法,从而使公共管理学的知识框架更具合理性。

中国政府管理虽然在一定程度上吸收了当代公共管理理论成果,但是总的来说仍然是以传统的公共行政模式为主导。2008年进行的新一轮国务院机构改革目标是:实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。这次机构改革的力度是前所未有的,也取得了积极的效果,但从基本目标和基本原则看,仍未突破公共行政的传统准则。

虽然东西方国家在政治、经济、文化和历史等方面均有很大的差异,西方发达国家政府管理改革与我国行政体制改革所处的社会发展背景不同,我们不能简单的照搬西方国家的经验,但这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训,使普遍的新公共管理思想与中国国情结合。这对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。

新公共管理对我国公共管理模式的启示

在当前这样一个特殊的社会时期,我们亟需一种全新的理论来拓宽我们的视角,作为我国公共管理改革的理论指南。新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物,又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势,因而新公共管理不失为一个全新的改革理论视角,对我国行政管理理论和实践具有借鉴和启示作用。

(一)引入竞争机制

新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系,将竞争机制引入政府公共服务领域使公共服务市场化,如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”,鼓励私人投资和经营公共服务行业,打破政府的垄断,提高了公共服务的效率和质量,同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况,严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此,可以借鉴西方的做法,在加强“产业管制”的同时,在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营,这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构,提高其经济效益和社会效益。例如,中国的航空运输市场就是如此,中国的航空产业仍属国有,只是在航空运输上引进竞争机制。外国航空公司可以进入中国的航空运输市场,便大大提高了服务质量,推动了中国航空运输业整体素质的提高。

  (二)注重既定的法律规章制度

新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度,向注重实际工作绩效、注重提供优质服务的方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然,在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一套行政法规和人事法规,并保证这些法律法规的贯彻落实,实现行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必须看到,制度毕竟是手段,它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时,应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处,应始终以人民的根本利益为取向,始终贴近社会现实,贴近公众需求。

(三)合理借鉴科学的企业管理方法

现阶段我国的公共管理模式应继续完善官僚制行政方式的同时,合理借鉴私企的管理方法。根据我国的国情和公共行政管理实际发展水平来看,官僚制对于我国行政发展并未完全过时,我国在政府改革中,有必要努力完善适合我国国情的官僚制行政方式,但这并不排斥我们在政府改革中借鉴私企的管理方法。新公共管理把一些科学的企业管理方法,如目标管理、绩效评估、成本核算、结果控制等引入公共行政领域,对提高政府工作效率是有促进作用的。企业管理特别是私营企业管理重视效率,重视产出,重视管理的科学性,重视市场需求和顾客的反馈,这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴和学习。

(四)强化政府管理职责

转变政府职能,推动政府改革,增强政府服务中的顾客意识。目前经过几次政府机构改革,我国的政府职能转变取得了一定的成效,但是,适应社会主义市场经济需要灵活、高效的政府管理模式还没有完全建立起来。一方面,政府管了许多管不了也管不好的事情;另一方面,本该由政府管理的职责却做得不够好。所以,我国转变政府职能的关键环节是:还权于企业、社会和公民,实行政企分开,政事分开,政府不以公共权力主体的身份介入私人关系领域。在我国政府实践中,应推行政务公开、政务超市、社会承诺制、电子政务等产品和服务,最大限度地追求零顾客成本。为了使这些以顾客为导向的改革措施落到实处,我国政府应积极建立一些适当的公共服务绩效评估标准和申诉处理标准,以便公众监督和更好地为公众服务。

(五)注重公共管理体制与政治体制的关联

新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响。这一点给我们的启发是,行政管理体制改革也需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行。公共行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系,如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度,不能使政府保持一定的政治权威,那么公共行政就有政治失控的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里,政府制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保证的。

总之,我国的公共管理模式应立足实际,科学合理学习借鉴。即使是同为发达资本主义国家的欧美各国,由于历史条件、文化传统等方面的不同,其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家,在借鉴他们的做法和经验时,更应立足国情,走“内生化发展的道路”,简单地照抄照搬,无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

参考文献:

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2.[澳]欧文•E•休斯.彭和平等译.公共管理导论[M].中国人民大学出版社,2001

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4.谢庆奎,魏娜.当代中国政府与政治[M].高教出版社,2001

5.谢明编.公共政策导论[M].中国人民大学出版社,2004

6.陈振明.政府再造――西方“新公共管理运动”述评[M].中国人民大学出版社,2003

7.金太军.当代中国公共管理与社区治理丛书(第二辑)[M].广东人民出版社,2005

当代公共管理新方法篇10

一、中国语境下正确认识的新常态的丰富内涵

(一)经济发展中的新常态。与其他领域相比,中央对中国经济呈现出新常态的解读和界定是最为清晰的,中央明确指出当前我国经济已经进入了新常态的发展阶段,从九个方面全面系统地阐述了中国经济新常态下的趋势性变化,并提出了适应和引领经济新常态的落实机制。新常态下,我国经济增速的趋势特征是从高速增长转为中高速增长,发展理念和发展机制是要实现经济结构的不断优化升级,增长动力是要实现从主要依靠要素驱动、投资驱动逐步转向为主要依靠创新驱动。因此,保持经济发展稳定、调整经济发展结构、注重经济政策效益、追求经济增长质量、突出创新型战略驱动、实现社会和谐发展已经成为新常态下我国经济的基本和核心内涵。

(二)政治改革中的新常态。十八届三中全会提出了全面深化改革的社会总目标,那就是“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”;十八届四中全会提出了建设社会主义法治国家的依法治国总目标。因此,在新常态下,我国政治发展的主要特点就是要在积极推进依宪治国、依法治国的过程中逐步实现国家治理体系和治理能力的现代化。我国政治新常态的衡量标准为:一是公共权力的运行和行使越来越制度化和规范化,二是制度安排更加体现民主性,三是治理过程的更加法制化,四是政府等公共管理组织履职服务的高效化,五是国家治理系统和制度安排的协调性。

(三)社会治理中的新常态。在建设法治国家的政治新常态下,要求具有法治化的社会新常态。法治化的社会,要积极营造全面懂法、信法、守法、护法的良好社会环境,凝聚起全社会力量共同参与国家和社会治理。法治社会新常态包含以下内涵:一是积极弘扬法治精神,建设法治文化,积极培育社会居民的法治意识;二是要在法治框架内创新社会管理机制,转变社会治理方式方法,构建多层次、多领域的社会治理体系;三是让法律赋予社会治理主体行使社会管理职权的合法性和正当性,并对社会管理权力进行依法监督。

(四)环境保护中的新常态。一方面,由于过去片面强调经济增长而以牺牲生态环境为代价,使得当前的白色污染、水污染、大气污染、土壤污染、食品安全等问题日益突出,有的甚至达到和超过环境承载能力的极限值,在降低民众生活质量和幸福指数的同时,使得公共部门进行环境治理的经济和政治成本不断增加。另一方面,随着民众环保意识的增强,社会公众对环境保护的需求和期望不断增加,使得政府进行环境治理面临着更大的压力和挑战,如果环境治理成效不明显,很容易消弭群众对公共部门的认同度、支持度和信任度,消耗公共部门的权威性和公信力。

(五)文化建设中的新常态。在全面对外开放和经济全球化的大背景下,中国传统文化受到外来西方文化和价值观的冲击越来越大,文化的多样化、多元化特征日益突出,价值混乱、价值堕距、价值真空等险象丛生,使得文化综合体系难以有效建立,主流价值观混乱且缺乏全面有效的信仰驱动。当前,一方面日益发达的互联网等现代文化传播渠道,为人们便捷地享受文化权利提供了机会和平台,另一方面还不能够真正完全、高效地满足社会公众的文化需求。

二、新常态下公共管理面临的困境

(一)现代治理水平与社会现实之间的差距越来越大。新常态下,我国公共管理和社会治理的总目标就是要实现治理体系、治理能力的现代化。公共治理现代化,就是要不断实现社会管理和治理的民主化、科学化、法治化、制度化、透明化、协同化。目前我国经济社会持续健康发展,国家治理体系、治理能力总体上不断提升。但也还存在法治化、民主化程度不高,治理结构不合理,制度运行灵活性较差等问题,还亟需不断改进和完善。

(二)社会发展对公共管理技术手段的要求越来越高。随着科技革命浪潮的推进,现代信息技术不断发展,为实现现代管理和良好治理提供了更好的现代技术和手段。当前,我国各级政府已经充分认识到现代信息技术在公共管理中的重要作用,并投入了一定的人力物力财力进行门户网站、官方微信、协同办公平台等建设。但是,与社会发展步伐和公众期待相比,公共部门现在的管理技术手段还显得比较单一和落后,难以完全适应社会经济发展。

(三)公共管理组织目标与个体自觉之间的差异越来越大。当前,中央大力开展党风廉政建设和反腐败斗争,查处了曝光了大量贪污受贿、违法乱纪的党政干部。作为公共组织中的个体,深处组织文化和伦理价值体系这个“大染缸”中,势必会发生“染缸效应”。健康的组织文化体系会使公共管理者个体发生积极反应,主动遵守国家法律和社会道德约束。相反,发育不良的组织文化和价值体系,容易使得公共管理者个体陷入道德困境,不顾法律政纪和道德意识的约束,产生权力寻租和行为。

三、新常态下公共管理发展的出路探析

(一)努力提升公共管理组织的综合治理能力。作为公共管理部门,要积极适应新常态,主动转变角色定位,不断完善职能职责,通过加强管理管理能力学习和职业伦理培训、建立完善干部选拔任用和激励机制、落实绩效治理机制等方式,提高公共部门人员的综合治理能力和职业道德水准,增强服务意识、回应能力、效能观念和法治意识,切实提高公共管理人员解决各种公共问题的综合性能力。

(二)不断加强对现代公共管理技术和手段创新。要积极适应新常态下的新技术要求,组建优秀的公共管理技术团队,充分把把GIS技术、数字治理技术、互联网技术、移动物联网技术、智慧政务技术、绩效治理技术、风险评估技术、公共危机应急管理及预警技术等充分运用于现代公共治理实践过程中,为提高公共管理绩效和效率提供必要的现代技术支持。同时,加强对全体公共管理者的现代技术应用培训,提高公共管理队伍的现代技术综合应用水平,确保现代技术切实用好、用活、功能得到充分发挥。

(三)积极塑造公共管理的核心价值体系。应在改善公共管理者待遇、完善公共管理者违法违规惩戒体系的前提下,不断加强对公共管理者进行职业伦理道德教育和社会主义核心价值观教育,帮助公共管理者树立正确的权力观、政绩观、管理观和发展观,将权力关进制度和道德的“笼子”里,使得公共管理部门和管理人员能够同时受到法律和道德的约束与监督,实现社会公共价值与自我人生价值的积极结合和有机统一。

结束语

当前,“新常态”一词已成为官方话语体系中描述当前经济社会发展新形势、新变化的非常重要的综合性词汇,并焕发出新的丰富内涵与历史穿透力,被广泛应用于社会各行业、各领域。在新常态下,公共管理面临着新的变化、新的任务和新的要求,同时也意味着新的机遇与挑战。破解新常态下的公共管理困境,是一个长期的时代课题,需要公共管理部门和管理者主动作为,积极探索,不断找寻新的方式和出路。(作者单位:华侨大学)

参考文献:

[1] 张再生,白彬.新常态下的公共管理:困境与出路[J].中国行政管理,2015,03:38-42.

当代公共管理新方法篇11

公共管理是以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其方法和技术,它的重要内容之一是为社会提供公共产品和公共服务,公共管理活动包括管理公共事务、提供公共产品和公共服务,并不断采取更加有效的方式进行管理和提供,“公共”是其核心概念。

公共管理以各种公共管理活动为基本对象,主要包括以政府为核心的公共组织管理什么、如何管理,通过研究其中各种关系以及发展规律以达到更有效、更快捷、更高质量执行公共政策、提供公共物品和提高公共管理绩效。

2信息时代的公共管理面临的挑战及问题

在信息时代,借助现代化的工具和平台,无疑能使公共管理覆盖面更大、反应度更快、效率更高,进一步提升社会进步。但在实际操作中,对于以政府为核心的各个公共组织,善用信息化工具仍然面临着现实问题。

2.1缺乏专业性人才

专业人才的缺乏已成为信息时代公共管理面临的最大挑战。在公共管理中,现代信息主要应用于数据技术,主要分为数据采集、数据处理和数据三个步骤。无论哪一步,都需要专业人士操作。然而,我国社会公共管理人员大多没有良好的网络信息背景,不能充分利用数据技术发现信息和规则,阻碍了公共管理水平的提高。

2.2信息资源共享性不高

在我国的社会公共管理中,信息资源无法有效共享。究其原因,主要是各公共管理部门内部资源整合不科学,部门协调性较弱,导致各部门信息孤岛的出现,信息化优势没有充分展现。

2.3大数据概念薄弱

在社会公共管理过程中,除了信息资源共享、专业人才等问题外,工作人员的观念意识也有待提高。由于大数据技术在信息时代的兴起时间较短,大多数公共管理者观念薄弱,缺乏大量的数据分析来进行决策。因此,员工在遇到问题时,往往根据以往的经验来解决问题,很难保证解决方案的准确性。

3信息技术对公共管理的影响

3.1信息技术对管理人员的影响

传统的公共算理当中,人力的消耗十分巨大,传统工作当中工作人员需要依靠人力来记录许多文件信息,并且对复杂的信息进行分类处理,但是在引进信息技术之后,这种局面被轻松改变。公共管理人员可以通过信息技术尽快的对所收集到的信息进行处理,并且可以全方面的对现有的信息进行分析,增强自身解决办法的能力。同时网络技术也能够帮助人们更快了解到社会的变动,公共管理人员也能及时跟进一些外界的信息。

在公共管理当中引入信息技术不仅能够让工作人员的工作更加轻松,并且也能够提高工作人员的工作积极性。通过信息技术的使用,工作人员的学习动力将会被激励起来,而信息技术所带来的新教育方式能够让工作人员学习到更多的知识,进一步提升工作人员的综合素质和职业技能。

3.2信息技术对管理方法的影响

现代公共管理方法当中,信息技术与管理紧密结合,信息技术能够控制所有管理,并且在进行管理过程中能够保证信息的实时流通。而不同于传统的管理方法,新时代的管理方法更具信息化以及现代化,在实际管理过程中,信息技术的加入能够改善公共管理知识的信息传输以及信息处理。在管理中不仅能够提高管理效率,还能够帮助建立起一套科学完善的管理方式。信息技术的发展,提供了电子会议系统以及远距离控制系统,能够帮助管理人员在远端进行控制部署。

目前信息技术的发展让公共管理的组织也更具有现代化,在信息技术发展过程中,有许多管理系统被发明出来,并且多种管理方法也运用到实际当中,事实证明,在公共事业管理当中引进信息技术能够有效降低管理成本,提高管理效率。

4信息时代的公共管理策略

4.1加强工作人员的培训

对工作人员进行培训,主要从专业性和意识观念两个方面入手。不仅要加强工作人员对现代网络信息技术的意识观念,还要通过培训考核等方法,提升工作人员数据搜集和分析的能力。只有工作人员的专业性强,才能够高效精准地对数据进行处理,全面提升公共管理水平。

4.2提升信息共享能力

信息共享是信息时代的一个特点,更是提升公共管理水平的重要措施。加强部门间的协作能力,能够有效提升信息共享能力。这种做法不仅为社会民众带来高效化的服务,也大大提升了公共管理的工作效率。

4.3加强信息安全管理

为了保障公共管理信息安全,必须对相应的法律法规进行完善。除了完善法律法规,在公共管理工作中,还应对社会民众的信息进行整合,然后通过相应的制度对公共管理工作人员加强规范,只有这样才能使信息安全得以保障。

结论

公共管理是我国经济建设中的重要组成部分,不仅对人们的日常生活产生影响,而且与社会的发展水平密切相关。增强公共管理水平,能够极大地提升人们的生活质量。网络信息时代的公共管理,需要从全方面的角度入手。通过加强人员培训和技术提升等方法,紧随社会发展,不断创新,使公共管理工作更好地服务社会大众。

参考文献 

[1]王乐夫,蔡立辉主编.《公共管理学》(精编版)[M].北京:中国人民大学出版社,2012. 

当代公共管理新方法篇12

(二) 传统的公共行政面临挑战

一直以来, 严格的规章制度和复杂的指挥系统是传统的官僚体制推崇的, 现代社会更加关注对丰富的信息和知识进行有效率的传递和应用的过程[2]。在新时代, 传统的公共行政面临着巨大的挑战, 复杂、死板、低效率的官僚制越来越无法适应新时代的发展。

(三) 大众对政府的信任在减弱

西方国家更加关注个人主义, 受到这种历史背景和文化的影响, 人们对政府的态度始终处于半信半疑的状态。随着时间的推移, 政府在20世纪60年代面临着更严重的信任危机。民众不再相信政府有能力去采用合理科学的管理, 并对其会产生积极的作用, 人民群众对政府的态度越来越恶劣[3]。据相关数据统计, 1958年有23%民众声称在绝大多数的时间里并不相信政府会秉公办事, 到1980年这个数据增长到78%。

(四) 全球一体化给政府带来了新挑战

20世纪末期全球一体化的轨道开始渐渐产生。Alwin Toffler曾经提出:民族国家一直以来都是最为关键的政治单位, 在第三次浪潮开始疯狂的席卷全球时, 民族国家仿佛置身于钳子中, 遭受着双重的打击[4]。由于第三次浪潮的产生, 政治权力正在被这种无形的力量从民族国家渐渐的向跨国组织和机构中转移。新的时代对西方国家提出了新的要求与挑战, 为了尽快适应这种新的时代要求, 传统的公共管理模式亟待改进, 政府需要思考的是如何才能提高自身的行政效率和管理能力, 尽量做到放权简政。正是在这样的历史背景下新的公共管理理论产生并形成了。

二、新公共管理的模式分析

中国学者方克定在学习和掌握了一些西方学者的理论之后形成了自己的观点, 提出西方政府的改革实践过程, 包括以下三点:第一, 英国、加拿大、新西兰和澳大利亚分别位于北大西洋和南太平洋, 这些国家在不同程度上正在进行新的公共管理改革;第二, 像法国、瑞典、德国和荷兰等欧洲大陆国家, 正在实施缓慢的逐步改革。在某种程度上欧洲大陆的国家都受到新公共管理理论的影响;第三, 意大利、希腊和南欧半岛其他国家在开展公共管理改革的过程中, 主要为推翻强制性, 为追求行政制度化和合法性。对于这三种改革模式, 即使是任何一种模式, 我们都可以发现传统的韦伯公共行政与现代新公共管理理论之间的争论[5]。对于新公共管理的理解和阐释, 大部分的研究学者认为其是一个相对比较单一的模型概念。举例来说, 格布勒和奥斯本在《政府改革》中提出的企业导向型政府模式, 这种全新的模式包含十大基本要素和基本原则, 但是相对来说这种模式依旧属于单一的模式;支持这一观点的另一位学者哈伯德, 他提出了管理主义模式, 这一模式包含十大趋势。与大部分研究学者观念不同, 还有少部分研究学者认为, 新公共管理的模式是多种多样的, 并不是单一的模式。举例来说, 英国学者费里尔等学者在《新公共管理在行动》中解释了公共服务和追求卓越导向模式、分权模式、效率驱动模式和小型化;在《治理的未来》中美国学者彼德斯从管理过程、组织结构、公共利益和政策制定四个层次来展现出四种智力模式, 即参与式模式, 市场导向型政府模式, 放松管制的政府模式以及灵活的政府模式。

三、新公共管理的主要内容

新公共管理理念在基本理念上认定了管理功能的重要性, 在新的时代背景下, 想要保障社会发展和经济增长达到一个持续并且稳定的状态, 管理功能是必不可少的。有效的管理能够充分挖掘劳动力的潜力, 促进组织技术和信息技术等的合理使用, 从而提升组织生产力。所以, 在某种程度上, 一个组织开展工作的高效率是组织中有效管理带来的, 管理是组织中一项既特殊又重要的职能, 组织管理者的管理权威必须合理科学。有别于传统的管理行为, 新公共管理理论的指导思想是让经理人管理, 追求专业的、高质量的管理。新的公共管理理论提出, 公共部门在开展管理活动时可以借鉴良好的企业管理方法和做法。新公共管理理论的内容包括以下几个内容:

(一) 倡导政府管理职能的市场化

这里, 政府管理职能的市场化包含三个含义:首先, 从政府公共服务的角度来看市场化。新事物的产生必定会取代旧事物, 传统公共行政管理无法适应日益发展的时代要求, 效率低下的管理活动, 恶劣的服务态度, 高成本的政府投入等等, 都在促使人们转换管理思路。因此, 市场化形式的公共服务受到推崇。其次, 重视竞争。新公共管理理论认为, 竞争机制是市场机制中所特有的, 竞争能够激发人的潜能, 推动工作向更好的方向发展, 公共部门可以借鉴这一点在内部建立一定的竞争机制, 降低成本的同时又提高了内部工作效率, 达成组织目标。最后, 学习私营部门先进的技术和方法, 例如, 公共部门可以借鉴私营部门优越的现金管理技术和方法。因此, 为了实现市场化的目标, 管理者可以在政府实施适用于私营部门的先进管理技术。

(二) 推崇自由化的管理

新公共管理认为当前政府所面临的一切问题都是由低质量的管理造成的, 政府部门的管理人员素质高、能力强, 是职业经理人。因此我们可以在某种程度上推断, 产生政府连年低绩效问题的原因并不是管理者的能力低下和不作为, 而是政府制度。在政府部门中存在许多复杂却又不必要的制度和规定, 这些制度和规定在很大程度上限制了管理者管理能力的发挥。新公共管理理论认为, 管理者受到管理权限的制约和影响, 管理者在实施自己计划和管理活动过程中要考虑多种因素, 例如人事规划、财务预算、审计制度、后勤保障等等, 如何应对复杂多变的组织环境和外部因素, 都是一名合格管理者应该考虑的问题。

(三) 强调管理具有政治性质

传统的政府管理模式存在明显的弊端, 例如, 政治和行政分离明显的存在于传统的政府管理模式之中, 公共管理者在意识到这种弊端的前提下, 应当明确在特定环境下公共管理的政策管理行为。对在公共部门中强调管理具有政治性质, 这代表着政府不仅仅要处理好政府内部的事物, 政府还应当处理好管理部门与部门之间、公众和大众媒介的关系, 积极制定相关的政策, 将服务意识扎根在管理者的心中, 处理好外部环境与公共管理的交互关系。

(四) 倡导创业领袖

新的公共管理理论认为, 不管是私营部门的企业家还是政府部门的管理者, 他们身上都具备理性经济人的特质, 他们追求自身利益、金钱和回报, 他们规避风险、自我服务、不愿承担责任, 他们身上或多或少存在着这种内在倾向。具有类似人格特质的经理人在公共部门和企业中的表现为何不同?其根本原因在于环境的差异。公共部门中存在着复杂多余的规则和程序, 领导具有绝对的权威;私营部门中具有很好的沟通方式, 员工在企业中能够很好的适应内外部环境的变化, 进而通过努力工作把握机会实现个人目标, 这就说明了为什么具有相类似的管理人员, 私营部门却能获得高绩效, 而政府部门却连年绩效下降。因此, 为了公共部门管理者获得合理的管理权限, 制度环境是公共部门改革的关键切入点。

四、新公共管理在我国政府部门应用的借鉴意义

我国与世界上任何一个国家都不相同, 我国拥有属于本国特色的发展路径和发展前景, 在经济发展上, 我国政府长期以来对市场进行干预, 随着时代的发展, 政府干预经济的手在逐渐放开, 市场经济的作用显得越来越重要, 因此, 在转型的关键时期政府角色显得尤为重要, 时展给政府带来了新的挑战, 这时政府开始转换思路, 借鉴新公共管理理论, 可以从以下几方面入手:

(一) 政府理念市场化:引入竞争机制, 建立企业型政府

公司政府是指政府在实施管理活动过程中向公司提出的申请。以人为本、高效率、高质量服务的公司管理理念, 以及学习公司创新和先进的管理方法, 将使政府发展成为一个更具活力和效率的形式。这样做的目的是促使政府的职能向为人民服务、让人民满意的方向发展, 政府能够很好的适应当前的新时代、新环境。现如今, 全民政府理念在我国政府治理的过程中仍占据主导地位, 我国政府职能依旧存在错位, 越位、空缺、行政效率低下和人员冗杂等多种问题。我们应当注重市场机制这一双无形的手, 发挥其作用, 帮助改善政府绩效, 进而发展完善政府。因此, 政府必须借鉴企业中的全面质量管理、绩效管理、目标管理等优秀管理方法和技术, 从而推进公共管理水平的提高。借鉴公司管理中的市场竞争机制, 发挥竞争在组织中的激励作用, 同时开放部分公共服务市场, 通过这种形式, 促进社会中的私营部门、个体与政府部门之间的信息交换和沟通协调。

(二) 政府机制柔性化:转变管理思想, 建设服务型政府

公众满意是政府开展工作的最终目的之一。但这并不意味着我们可以忽略政府行政目标与管理模式之间的调整。受到历史因素的影响, 我国过去一直处于计划经济, 我国政府长时期内在制定计划、作出决定和行使权力方面表现出绝对的权威。面临着政企分开、行政审批许可、政务分开、政企分离制度改革不断推进, 这种僵化的行政模式弊端日益突出。公民意识中的官僚主义和残酷执法等政府行为已经根深蒂固, 这严重影响政府的形象。所以, 转变管理理念是各级政府机关及其公务员当前工作的当务之急, 要有公仆意识, 将服务与治理放在工作重心位置, 着力实现四个转变:治理目标由政府单方面决定, 由人民的希望和法律期望决定;领导方式由过去专一霸权到现在的民主参与;公众评估是政府绩效评估的主要形式;从上乘、结构和权威的服从到具体功能, 客户、结果和任务的识别发生了变化。政府应当明确自身的权利与义务, 努力提高公民的满意度和信任度, 全心全意为人民服务不仅仅是口号。

(三) 政府权力分散化:重组社会结构, 建立分权的政府

新的公共管理推崇政府分配权力, 而不是政府独裁。其他公共管理主体要参与到公共事务的管理中去。分权式模式缓解了过去政府部门较大的决策压力和决策风险, 同时, 这种模式能够对民众进行全面又快速的了解, 提高公共服务质量。受到新的公共管理理论的影响许多西方国家开始改革政府结构, 慢慢的向扁平化的、分权式的方向转变。新公共管理中的分权制改革, 打破了过去权力过于集中的局面, 使得对公共事务进行管理的权利渐渐的向社会和市场转移, 在这个过程中, 地方获得了更多的独立自主权。虽然西方成功的案例已经摆在了眼前, 但是受到几千年的历史因素影响, 我国很难在短时间内改变政府集权的模式, 实现分权的道路依旧十分漫长。中国行政体制改革可以发挥地方特色, 在保证中央集权的前提下, 将一部分权利下放, 充分发挥地方的优势, 为地方政府创造一个灵活自由的办公环境, 实现地方和政府之间的有效合作与沟通, 同时, 不仅仅要将权利转移到地方政府部门, 同时转到社会中去, 充分发挥非政府组织和社会团体的作用。

(四) 政府职能社会化:发展第三部门, 建设合作型政府

长期以来, 中国的经济体制受到政府参与的影响, 市场经济并没有发挥出全部作用。近年来, 我国市场经济体制愈发完善, 逐步推进行政体制改革, 原本由政府承担的公共管理职能在逐步分离到其他公共管理主体中去。非政府组织和非营利组织等第三方部门的发展程度直接影响到公共服务质量, 因此, 政府要发挥引导作用, 帮助和引导第三部门运行;非政府组织联系群众更加密切, 有时会更加依赖政府。因此, 非政府部门应该提高组织的独立性, 内部有明确的自治制度, 不断提高组织自身的服务水平和能力, 提高自主权, 顺利完成相应的公共管理职能。

(五) 政府行为规范化:完善法制, 建设法治政府

新公共管理运动能够实施的基本前提是一个健全完善的法律规范体系。市场经济一直以来都在影响着大多数西方国家。中国的国情和社会背景不同于西方国家, 因此想要全面实现法治, 道路依旧很漫长, 现阶段, 法律体系并不健全, 我国的法制化程度还很低, 政府行为还不够规范。如何推动中国行政改革的顺利进行?这要求我国政府对法治建设具有一定的重视程度, 首先从规章制度入手, 对政府行为进行规范, 规范政府部门内部结构、职权、工作程序等等, 逐步实现法治。除此, 我们应当把目光投放到问题领域中, 这些问题领域存在办公程序烦琐、范围过宽、效率不高的问题, 这些问题都亟待解决。所以, 在时刻秉持效率、便民、监督原则的基础上开拓法治道路, 通过一系列的制度相互制约、相互影响, 实现政府工作效率的合法化和高效化。

(六) 政府管理信息化:推进电子政务, 建设高效政府

政府管理信息化是指提高了政府的管理效率, 提高公众和社会对政府的信任度和满意度。利用办公自动化技术、通信技术、网络技术和信息技术等现代信息手段, 完善政府开展的一系列公共管理活动, 进而推动社会经济发展的动态过程。近年来, 电子信息技术快速发展, 政府想实现转变, 当务之急是学会利用信息技术, 实现电子政务。在这个阶段, 中国电子政务发展总体水平相对稳定, 正在取得突破。当然, 在某种程度上电子政务还存在一定的不足, 例如区域与区域之间发展的不均衡, 信息安全、隐私保护、实名认证等方面同样存在一定的隐患。所以, 想要切实解决这些问题, 我国应该加强对信息安全的监督与管理, 在通讯网络和电子信息安全方面投入更大的工作量, 除此, 还应当对公务员进行必要的关于电子信息安全等方面的教育培训活动, 这样才能帮助政府内部各个部门之间信息系统的接轨, 有效的推进政务公开, 创建电子化政府, 推进政府管理朝着高效、开放、为民服务方向发展, 使我们的政府成为一个与时俱进的、为民服务的政府。

参考文献

[1]徐扬, 赵有声.公共行政的多元叙事:克里斯托弗胡德团体文化理论述评[J].公共行政评论, 2017, 10 (6) :174-190.

[2]林民望.新公共管理运动影响中国行政改革一个海外中国研究视角[J].国外社会科学, 2017 (6) :73-82.

当代公共管理新方法篇13

一、公共管理创新思维系统组成

公共管理创新思维在我国学术界目前还没有一个较为系统的说法,但是我们可以将其公共管理的创新思维看做是由观念、知识和创新问题构成的,下面我们从三个方面来分析一下公共管理创新思维。1.观念是指人们脑海中对于客观事物的反映所形成的主观认识思想,也可以将其说成人们的外部感官受外在客观事物影响集合自身主观思想所形成的认知。2.知识指的是政府在开展公共管理工作的过程中,探索者和管理者所学习和积累的认知成果。因此,要想创新性思维切实的融入到日常的工作当中去,就需要将专业知识来作为发展基础,并在此过程中不断的融合和创造新的管理模式。3.问题指的是在开展一项活动时,其主观思维和客观思想之间的冲突,在开展日常的公共管理工作当中,公共管理的思维创新和管理问题都是整个体系需要重点探究的内容,而促进公共管理思维的有效创新和高效发展则可以更好的帮助政府解决管理问题,提高管理效率,促进其更好的开展管理工作。

二、公共管理创新思维发展面临的机遇和挑战

(一)公共管理创新思维发展浪潮中的机遇任何领域要想保持长久的生命力的同时取得高效的发展就需要不断的探索和创新,只有不断的更新和改善原有落后低效的思维方式才能给一个行业不断的注入强大的生命力,才能不会随着时代的发展被逐渐取缔。当前新形势背景下,受到经济全球化程度的进一步加深和我国国际贸易地位不断提升的影响,我国与国际上其他国家的交流与合作也变得越来越频繁,在这种情况下,要想公共管理工作完全满足于社会和国家的需要,就同样需要创新思维的带动,来保证当其面对来自时代的冲击和挑战时不会被时代所抛弃,创新思维的有效探索不仅可以促进公共管理事业质量的稳步提升,同时对于未来管理模式的革新和发展也具备着很强的积极影响。相关的管理工作者在进行公共管理创新探索时应当对当前形势背景进行仔细分析,同时根据当前时间和实际情况有针对性的制定新型的管理模式。同时新一轮发展浪潮在带来机遇的同时伴随而来的还有风险,管理者除了需要紧紧把握这一轮的发展机遇外,还需要站在全局的角度上看到其背后所隐藏的风险,并及时采取有效的措施将风险可能带来的损失管控在最小范围之内,从而将发展机遇的积极影响充分的发挥出来。在具体的工作中,我们除了需要把握时代机遇,提高公共管理的质量和水平之外,还需要充分运用创新思维促使公共管理工作不断的朝着多元化方向转变,重视人文管理的重要性坚持以人为本,让公关管理更加的人性化,适应时展所带来的各种影响。同时还应当不断的完善公共管理的制度,不断的优化公共管理的人才配置,实现服务型政府和公共管理创新的双向发展,只有这样才能真正实现公共管理创新的切实推行和落实。

(二)公共管理创新思维所遇到的各项挑战由于我国市场的经济环境和社会机制的各方面影响,公共管理工作在创新性思维方面受到了多方面的制约和影响,在开展创新工作的过程中也产生了许多问题和挑战。根据实际情况来看现阶段我国在发展公共管理行业的过程中主要包括以下几种困难,第一,我国的公共管理模式还停留在过去的传统管理模式,过去传统滞后的管理模式已经无法完全满足于现阶段高速发展的社会经济体制了,所以在探索公共管理创新思维的过程中要积极探索公共管理事业发展的新常态,从而能使得公共管理模式可以更好的趋合与社会的实际需求,更好的实现为人民服务。第二,政府的执行力过于泛化,没有充分的将政府为人民服务的基础职能发挥出来,政府的执行效率低下。因此,我们应当从各方面和角度来加强政府的服务能力,同时不断的向公共管理去探索,提高政府在公共管理事业和解决事务的能力。第三,社会公共资源配置不合理,我国要积极探索对于社会资源的利用率探索,真正实现对公共管理资源的综合利用,提高社会管理资源的利用率和转化率,融入到人民群众当中去开展相应的社会管理创新工作,进而更好的了解和社会管理创新工作的深刻含义。

三、对当前新形势下面临的挑战和基于提出的对策和建议

当前新时代背景下,要想充分响应时代的号召大力发展社会主义公共管理制度,相关工作者必须要提高相应的创新意识,要积极转变自身思维,在创新的过程中积极的探索发展机遇,敢于面对时代对于公共管理事业的冲击和挑战,在抓住机遇的同时将风险降低到最小。同时还需要根据何时、何地的实际情况来制定有效的发展规划,在原有管理模式的基础上不断的推陈出新,为公共管理事业的更好的发挥自身积极影响来提供全方位的支持,从而更好的发挥出公共管理的最高水平,促进政府服务能力的不断提升。

(一)促进政府职能的创新和完善政府职能的转变和改变是需要根据时代的进步而在不断的改变,其不是一成不变的而是一直处在一种动态变化中,随着市场经济的不断进步,政府也将创新性思维当做发展的核心思维之一而对政府的基础职能做一些改变,将政府把控与市场本身的把控做一些有效的集合,适当的将一些权力下放给市场自身的机制,减轻政府管理负担进而抽出更多的资源去投入到公共管理事业当中,同时这样的方式还可以帮助政府调整自身职能结构,提高政府的办公效率和质量。此外在开展结构优化的同时,还可以帮助政府单位发现自身所存在的一些不足之处,进而及时的给出优化措施。政府服务建设程度不断加深的过程中,政府对于社会建设和经济体制的重视程度也会不断的增加,并且可以不断完善市场运营机制优化资源配置,不断的推动市场朝向健康高效方向发展,提高国家的经济水平和综合国力,从而对稳定和谐社会的构建也是具备重要的战略意义。

(二)政府应当将传统的公共管理模式转化为适应现代需求的新模式21世纪过去传统的公共管理模式已经无法完全满足于社会所需要的实际需求了,急需要创新性思维的加入和带动,来不断的推动和促使公共管理工作的创新和繁荣,加快公共管理创新建设的步伐。政府机关首先需要提高对于公共管理工作的重视程度将其摆放在一个正确的发展位置,不仅仅是因为公共管理工作是政府工作的核心工作之一,还因为这是当国际新形势下的影响造成的必然发展结果,所以公共管理创新思维的发展需要政府自身不断的去进行探索和完善。其次,随着人文社会建设程度的不断加深,人文精神也在不断的渗透到各个行业的管理工作当中并逐渐体现出其独特的管理优势,所以政府在开展公共管理工作当中,需要秉持这一理念了解和关注人民的真实需求,将管理、制度和市场等实现一个有机融合,加大探索创新公共管理工作的新模式。只有这样才能真正意义上提高公共管理的质量和效率,促进公共管理的长远发展从而推进我国管理事业的稳步提升发展。

(三)促进政府公共管理的服务理念创新公共管理工作的创新除了要创新政府的管理模式,还需要对政府的公共管理服务理念进行创新,才算得上真正实现公共管理创新思维的有效融合。以往传统的管理理念没有跟上时代的发展,导致政府的公共管理效率比较滞后,因此现阶段政府必须要彻底的转换以往传统落后服务理念,摆脱思想对自身的束缚,真正的融入到群众当中去,以社会和群众的所想和所需来作为基础,打造出高效的服务型政府,除此之外,政府的创新性思维还应当考虑到广大的人民,让群众直接参与到公共管理工作程序当中去,利用高速发展的网络平台为媒介,来进行重大决策前听取民意,保证公民的参与权实现事物的公开透明化。同时,可以利用这种方式,加强群众对于政府的监督力度,拓宽监督渠道,从而保证政府机关基础职能的有效提升,提高公共管理的服务质量和服务水平。

四、结语

综上,当前新时代背景下,相关工作者在发展和提升公关管理事业的过程中,需要充分的理解创新性思维的重要性,从容不迫的面对时代所带来的挑战,牢牢的把握住时代所带来的发展机遇,并在公共管理工作中不断创新思维,打破传统思维的枷锁,使得我国公共管理工作能够更加顺应新时展的趋势,进而更好的促进公共管理事业的发展。

参考文献:

[1]张宁蓉.公共管理创新思维发展的机遇与挑战分析[J].智库时代,2019(15):213-214.

[2]方志仕.公共管理创新思维发展的机遇与挑战研究[J].南方农机,2019,50(04):219.

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