教育政策的根本特征篇1
对于任何一项教育政策,政策分析者都可以从现象形态、本体形态和政策过程三个维度加以认识和研究。在不同的维度上,教育政策的基本价值特征具有不同的表现。在现象形态上,教育政策的价值特征表现为一系列的价值选择;在本体形态上,教育政策的价值特征表现为价值选择的“合法性”;在政策过程的意义上,教育政策价值特征表现为价值选择的“有效性”。价值选择、合法性、有效性是描述教育政策基本价值特征的三个基本向度。
(一)价值选择
在现象形态的层面上,教育政策表现为由政府等政治实体关于教育领域的政治措施组成的政策文本或文本的总和。任何一项教育政策都是一种教育领域的政治措施,任何政治措施本身都代表或蕴涵着政府对于教育事务和教育问题的一种价值选择——做什么或不做什么、鼓励什么或禁止什么的一种价值选择。正如托马斯•戴伊所说:“凡是政府决定做或不做的事情就是公共政策。”④因而在现象层面上,教育政策的基本价值特征是由政策的价值选择来表征的,即一项教育政策作出了什么样的价值选择。教育政策的价值选择是教育政策制定者在自身价值判断基础上所作出的一种集体选择或政府选择。它蕴涵着政策制定者对于政策的期望或价值追求,体现了政策系统的某种价值偏好,表达着教育政策追求的目的与价值。教育政策的价值选择既包括观念中的选择,又包括实践活动中的选择。观念中的选择是政策价值目标的确定,实践活动中的选择是政策过程中的创价活动,即价值目标的实现和获得。所以,教育政策的价值选择是一个过程,包括目标的选择、手段的选择和结果的选择。例如,教育政策问题的认定、政策目标的确立、政策方案和手段的选定、政策评价标准的确立等。影响教育政策价值选择的决定性因素是教育政策问题和教育政策价值观。教育政策指向解决什么样的教育问题,其价值选择就体现什么样的具体内容。教育政策价值观是教育政策制定者及其所处的社会对教育政策活动中价值关系的根本性的总的认识,它是教育政策价值取向的主要内容。政策制定者有什么样的教育政策价值观,就会作出什么方向或性质的价值选择。教育政策价值选择的内容和方向是由特定的政策问题和政策价值观决定的,同时又表征着教育政策的基本价值特征。不同类型和层次的教育政策具有不同的价值选择内容,因而具有不同的价值特征。
(二)合法性
在本体形态上,教育政策的根本目的是在社会范围内进行教育利益的分配。分配什么、如何分配是由教育政策的价值选择所决定的。教育政策价值选择一旦作出或在具体进行教育利益分配操作的过程中,所有相关的利益主体最为关心的问题是:自身的需要和利益是否得到了充分表达和满足?同时必然伴随着他们对于价值选择和教育利益分配具体操作的肯定性或否定性的认识和评价。这些认识和评价在社会范围内就表现为:政策的价值选择是否是正当的或合法的?也就是集中表现为教育政策价值选择的合法性问题。⑤因而在本体层面上,教育政策的基本价值特征集中表现为教育政策价值选择的合法性问题,即按照某种价值选择分配教育利益是否是正当的,是否具有合法性。合法性是一个多有歧义的概念。一般认为,合法性“表明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础,至于具体的基础是什么(如某条法律、规则、习惯、标准或逻辑),则要看实际情境而定”。⑥或者说,合法性“是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态”。⑦合法性这个概念一般用于在社会学和政治学中讨论社会秩序、社会规范、国家统治类型和政治秩序等问题。⑧按照哈贝马斯的限定,合法性是与政治秩序相联系的一个概念。哈贝马斯认为,“只有政治秩序才拥有着或丧失着合法性,只有它们才需要合法化”。⑨正是从这个意义上,哈贝马斯指出:“合法性意味着,对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说,有着一些好的根据。一个合法的秩序应该得到承认。合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”10或者说,“合法性的基础是同意,”是“对统治的同意”。11教育政策作为政府的一种政治措施,是一个国家或社会政治秩序的重要组成部分。因此,本文是在哈贝马斯所限定的意义上使用合法性的概念。所谓教育政策的合法性,是指教育政策的价值选择符合某些普遍性的规则、规范,如法律、社会价值观、意识形态、传统典范乃至社会习惯等,并由此在社会范围内被承认、接受和遵守。合法性是教育政策被承认的基础,是教育政策价值选择存在的价值依据和理论基础,也是教育政策合法化的前提。它表明教育政策价值选择的正当性、有益性和公正性等特征。教育政策的合法性的本质是教育政策价值选择的合目的性,也就是价值选择符合人们的需要、价值理想和追求。马克思主义认为,人类的实践活动具有两种尺度,即内在尺度和外在尺度。12内在尺度即是需要的、目的的尺度。人们的社会实践活动包括教育政策活动总是从自己的目的出发,追求满足自己的需要。只有那些体现了实践主体的目的,满足了主体需要的活动才是正当的、有益的,也就是“善”的或合理的。在教育政策活动中,人们也是从自身的内在尺度出发,评价教育政策的价值选择是否符合自己的目的,是否满足了自己的需要,从而决定着是否肯定、支持、服从或者否定、反对、抵制某种政策的价值选择。在这个过程中,教育政策获得合法性或者丧失合法性。
(三)有效性
在教育政策过程层面上,任何教育政策都要追求顺利、经济地解决教育问题,分配教育利益,调整和理顺教育领域的社会关系。这样一个过程,从价值的角度来看,就是政策目标完整、真实地转化为政策结果的过程。政策的成功或政策的失败、实际上就取决于政策过程是否有效地实现了政策目标到政策结果的转化,也就是取决于政策过程中获得价值选择和实现价值选择的政策行为过程的“有效性”。因而,教育政策过程的“有效性”表征着教育政策在过程层面上的基本价值特征。关于“有效性”这个概念可以从许多不同的角度理解。在政策科学研究的相关文献中人们比较普遍地使用“有效”、“有效性”等概念,来表达政策活动效率高、效益大、效果好等意义,一般不对其作具体解释,“有效”有时指有效率,有时指有效益,有时指有效果。实际上,效益(benefit)、效率(efficency)、效果(effectiveness)三个概念的意义有很大的区别。“效果”主要侧重于对活动成果的考察,强调的是活动的结果,例如一所学校培养出数量更多质量更好的人才,就被认为效果是好的,而得到这一成果所付出的代价则并不是效果考虑的问题。“效率”则不同,《辞海》中把“效率”定义为:“消耗的劳动量与所获得的劳动效果的比率”,13说明效率是劳动量的消耗与所获得劳动成果的比较,也就是指投入与产出的比例关系。效率的意义包括效果,但效率更关注获得效果所付出的代价及其与效果的比例。
而“效益”是指社会活动所消耗的劳动量所取得的符合社会需要的劳动成果之间的比较。它包含有两层含义:一是投入与产出的对比关系,二是产出必须符合社会需要。从这个意义上讲,效益包含着更广泛的意义,它除了包含效率的意义以外,还具有“有益性”的意义,即活动的产出必须具有正价值,而效率则不关注活动结果的性质,高效率的活动可能具有正价值,也可能具有负价值或零价值。所以,效益、效率、效果三者的内涵是依次减小的。我们这里所讨论的教育政策的“有效性”是指教育政策的效能,是效益、效率、效果的统一,其含义是指教育政策活动以最小的代价获得具有最大化正价值的政策结果,是教育政策功能和效益的最大化。由于教育政策的有效性与政策过程相联系,所以,有效性主要是一个程序性或操作性问题,即如何才能作出理想的价值选择,确立理想的政策目标?如何才能完整实现政策目标?如何进行政策活动才具有“有效性”?从这个意义上来看,教育政策有效性的本质是价值选择——观念中的选择和实践中的选择——活动程序的合规律性。这里所谓的合规律性,既包括按照集体选择或社会选择的“规律”获得合法性,又包括按照科学的、客观的规律从事政策活动,顺利高效地实现政策价值。教育政策的价值选择、合法性、有效性是从逻辑上描述、认识教育政策价值特征的三个抽象的向度,不同的具体教育政策在三个不同的向度上具有不同的实质性内容。
三、教育政策的两类基本价值
实质价值与形式价值是构成教育政策价值内容的两个最基本的方面。马克斯•韦伯的社会学方法论的一个重要特征就是区分了价值与事实两个领域,由此进一步把人类的理性区分为价值理性和工具理性,或实体理性与形式理性。14这里,区分教育政策实质价值与形式价值也是根据韦伯的类型学来划分的。另外,在特定的角度上,教育政策实质价值与形式价值也是同教育政策研究的类型相对应的。例如,澳大利亚学者海因斯在广义上把教育政策研究分为“教育政策内容的研究”和“教育政策决策过程的研究”两类。其中,教育政策内容的研究是一种静态性质的研究,教育政策决策过程的研究是一种动态性质的研究。15教育政策的实质价值就是教育政策内容的价值表现,教育政策的形式价值则是教育政策过程的价值表现。实质价值又可称为教育政策的目的性价值,或称为教育政策的“价值理性”,主要是指教育政策所选择的、所追求的、并在政策活动中时时处处体现出来的价值内容;实质价值是政策价值主体通过教育政策活动所追求、所实现的一种主体的目的状态,它表征着教育政策过程结束以后所可能产生的结果;实质价值是由真实反映教育政策价值本质和时代要求的教育政策价值观念来表达的;实质价值既是教育政策活动的出发点,又是教育政策活动的归宿。
形式价值又可称为教育政策的手段性价值,或称为教育政策的“工具理性”,主要是指教育政策活动过程的每一个环节都必须遵循的一系定的程序或原则,是规范教育政策价值主体在控制教育资源和获得自身利益的过程中的活动顺序、范围和方式等的一系列不随意以人的意志为转移的程序性价值要求;形式价值是确认和实现教育政策价值内容的价值形式所具有的中介性和工具性意义。需要说明的是,法律化教育政策与非法律化教育政策对形式价值具有不同的要求,法律化教育政策必须遵循严格的形式价值要求。现代教育的法治化趋势要求所有的教育政策都必须具备严格的程序性价值标准。教育政策的实质价值与形式价值是教育政策价值不可分割的两个方面,二者是价值内容与价值实现形式的关系,又是目的与手段的关系,还可以理解为目标、过程、结果之间的关系。实质价值要通过形式价值得到体现和实现,只有遵循严格程序进行运作的教育政策,才能克服政策决策和政策实施的随意性和盲目性,保证教育政策价值内容的顺利实现;形式价值又必须以实质价值为其存在的根据和基础,任何教育政策的决策和实施程序必须在符合公众的教育需要和公众追求的基本价值标准的前提下,才能被公众认可和接受。
正如罗尔斯所说:“一种程序的正义总是依赖(除这种特殊情况之外)其可能性结果的正义,或依赖于实质性正义。因此,程序正义与实质正义是相互联系而非相互分离的。”17教育政策价值的实质价值、形式价值分类与上述认识教育政策价值问题的三个向度即价值选择、合法性和有效性之间具有直接的联系。教育政策的实质价值、形式价值都是教育政策进行价值选择的结果。实质价值的特征决定着教育政策价值选择内容的合法性,形式价值的特征决定着教育政策价值选择程序的合法性。由于教育政策的有效性依赖于决策过程中合法性的获得和有效的政策实施,所以,教育政策实质与形式的合法性的获得以及政策实施程序的合理性决定着教育政策的有效性,有效性的理想状态就是教育政策虚拟价值与现实价值之间具有高度的一致性,二者达到高度一致的统一或契合。
四、教育政策价值分析的三种具体方法
从教育政策价值分析作为研究方法的维度来看,一般认为价值分析的方法可分为三种:经验性探索、规范性探索和超伦理研究。18W•N•邓恩认为,价值评价的标准(或称为“伦理观”)有三个层次,一是描述性伦理观,主要内容是对伦理现象或价值现象进行客观描述。二是规范性伦理观要内容是提出或明确判断某种“公共行为正确、有益或公正”的价值或伦理标准。三是超伦理观,主要内容是对证明某种公共行为正确、有益或公正的规范性价值标准本身进行价值判断,以寻求证明规范性价值标准的合理性的价值准绳,即研究和明确关于价值标准的价值标准。19与三个层次的价值评价相联系,价值分析相应就有三种类型的方法。
(一)经验性研究方法
经验性研究方法又称为描述性的方法,主要是对价值现象的价值观进行描述、分类和概括,对政策价值选择和具有价值倾向的行为方式进行描述和分析。经验性研究为我们提供教育政策价值选择、合法性、有效性的实然的或客观的状态,从而为公共政策活动中的主体的价值判断提供客观依据,帮助决策者进行价值选择。经验性研究的具体方法主要是:社会调查(如问卷和访谈)、行为方式的描述与分析、得尔菲法(一种匿名通信、反复征求意见的分析方法)、决策分析(分析不同价值准则的敏感度或称为“紧迫性”)、预算分析(成本与资源配置分析)等。对教育政策进行经验性研究,特别是对教育政策文本的价值涵义进行描述和分析时,可主要使用文献法、解构的方法、“编码”的方法及“理解”的方法。
(二)规范性研究方法
规范性研究的主要目的是确定对政策行为进行评价的规范标准,它要回答的是,我们依照什么样的标准确定政策行为的对与错,什么样的政策行为才是好的,是公正的,是最有效的,或有效的政策行为应遵循什么规范标准。规范性研究为我们提供和描述教育政策价值选择、合法性、有效性的应然状态,为教育政策活动提供具体的价值指导。教育政策的规范性研究在对某种政策行为进行价值判断时,具体的价值标准可分为三种类型:20一是义务论标准,即依据一些具有先验性而不证自明的基本原则进行价值判断,义务论标准具有理性主义的特征。二是目的论标准,主要根据行为后果的效益来评价政策选择和政策行为,目的论标准具有功利主义或实用主义的特征。三是价值论或本质论标准,主要依据政策行为的本质,即其内在价值或自身的良好性进行评价。但是,在这里,对政策行为本质的确认又成为一个新的价值问题,需要借助于义务论的或目的论的价值判断作为其前提。所以,本质论价值分析是一种难以把握的主观性很强的价值判断类型。因此,在教育政策价值分析中,义务论和目的论的结合应被作为规范性价值分析的主要的选择。
教育政策的根本特征篇2
过去30年，我国幼儿教育受到体制改革等各种因素的影响，与其他各级各类教育相比，发展相对缓慢。但民众对优质幼儿教育的需求越来越强烈。从示范幼儿园招生报名时长长的家长队伍可以看出，优质幼儿教育的短缺已经开始引发诸多问题。〔1〕于是，幼儿教育的发展越来越受到社会各界重视。
如何有效推动幼儿教育发展？鉴于我国在短短20年内实现了在人口大国普及义务教育的伟大成就，许多人自然想到可以用推动义务教育事业发展的方法推动幼儿教育事业的发展。于是，提议将义务教育年限向下延伸，将幼儿教育义务化，成为许多人推崇的幼儿教育事业发展的最佳战略选择。那么，幼儿教育能否义务化？义务化会给幼儿教育带来哪些影响？本文试图通过对义务教育制度特征的分析，并对照幼儿教育的特点，对以上问题作出回答。
一、义务教育制度的根本特征与幼儿教育不相符
义务教育制度的实施是一场追求平等权利的伟大政治实践。义务教育制度的根本特征是强迫性、免费性和平等性。其中，强迫性、免费性特征对幼儿教育并不适用。
1．义务教育的强迫性特征不适用于幼儿教育
强迫性是义务教育的核心特征。在英文中，义务教育（compulsory education）的本意就是“强迫教育”。2006年中华人民共和国颁布的《义务教育法》第五条明确规定，“义务”既是指政府必须为所有学龄儿童提供受教育机会，也指家长必须送学龄儿童接受教育。义务教育制度之所以以强迫性作为基本特征，是因为儿童是国家的公民，需要具备基本的读写能力、继续学习能力和基本的理想信念。因此，学龄儿童必须接受义务教育，这一强迫性特点不受家长偏好、政治主张等影响。
各国政府均通过立法形式彰显义务教育的强迫性特征。家长如果拒不履行送学龄儿童接受教育的义务，就有可能受到法律的惩罚。虽然父母因未送学龄儿童接受义务教育而受到处罚的案例在我国还不多见，但在美国却经常发生。比如美国联邦最高法院的著名判例――门诺教徒违反义务教育法案（Wisconsin v. Jonas Yoder，美国联邦最高法院，1972）就描写了美国宾夕法尼亚州在实施义务教育法的过程中义务教育所蕴含的理念与阿米绪人的价值观念产生了种种冲突。〔2〕这些相关案例说明，随着义务教育的不断普及，在惠及大众的同时，义务教育制度的强迫性、标准化特征与社会大众个性化、特殊性的教育需要之间的矛盾越来越突出。
在幼儿教育阶段，社会大众育儿需要的个性化特征更加明显，因此即使是幼儿教育非常发达的国家，也很难将幼儿的教育和养育作为强迫教育来实施。相反，在幼儿教育越来越普及的今天，越来越多的学者和政治家开始质疑政府在幼儿教育和养育中的过多参与是否有价值，他们认为家庭才应该是幼儿教育责任的主要承担者。〔3〕因此，对幼儿教育的功能界定历来强调方便女性就业、促进儿童早期发展、为贫困家庭提供援助等，社会对在幼儿教育阶段实施强迫教育还远未达成共识。
2．义务教育的免费性特征不适用于幼儿教育
目前优质幼儿园大多收费较高，因此许多人希望借助义务教育的免费政策推动幼儿教育公平。然而，收费的水平与形式是和幼儿教育的供给方式及其质量联系在一起的。如果政府能提供统一、标准的幼儿教育服务，那么实施免费幼儿教育具有一定的可行性。但是，在当前幼儿教育机构类型多样的现状下，如果只是彰显幼儿教育的免费性，将会给非公立的幼儿教育服务提供者带来毁灭性的打击。
对家长和儿童来说，免费教育也未必是一件好事。在社会服务领域，节省家庭经费开支并不是政策追求的首要目标。对一项涉及民众的制度设计来说，首要的目的是它所提供的服务能够满足更多人的需要。这里的民众不仅是指社会处境不利群体，也包括富裕阶层。幼儿教育制度应该也必须满足富裕阶层的个性化服务需要。为富裕阶层提供服务的幼儿教育供给者确实有存在的必要。但免费的义务教育会从根本上消除满足个性化教育需求的机制，会将幼儿教育变成用同一个菜单应对所有口味的供给体系，不利于推动幼儿教育事业的发展。
在考虑政策时将对社会秩序的考虑和对社会补偿的考虑混淆在一起，这是社会政策分析中经常出现的错误。〔4〕不管我们是否承认，今天的中国社会事实上已经是分层的社会，尽管公共政策力图符合所有人的利益，但是利益冲突仍然是社会政策制定中需要面对的基本问题。过分强调市场功能往往会导致弱势群体得不到相应的补偿，然而对平等的过度强调也会妨碍社会效用的改善，〔5〕过犹不及。
二、幼儿教育义务教育化的制度风险
主张按照义务教育的实施方式推动幼儿教育发展的人，大多并不是真正对义务教育制度本身情有独钟，而是希望借助义务教育法的威力，强制政府尤其是地方政府拿出钱来发展幼儿教育，以解决当前政府在发展公立幼儿教育方面不作为的问题。从本质上说，持这种观点的人是把义务教育实施方式看成了推动幼儿教育事业发展的功利主义工具。
然而，按照义务教育的实施方式发展幼儿教育，在短期内也许能够促进幼儿教育事业的快速发展，但是从长远来看，却可能毁坏系统化制度建设的严肃性，引发诸多制度问题。义务教育不仅仅是一种实施方式，它更意味着关于教育供给的整套制度安排。将它当作一个功利性的工具，既不利于义务教育事业的发展，也不利于幼儿教育事业的长期健康发展。
1.幼儿教育义务化会延迟相关公共服务制度的建设
公共服务不仅包括义务教育等义务服务，还包括种类繁多的普通公共服务，比如需要公立机构发挥基础作用的幼儿教育服务。由于涉及面广，影响大，幼儿教育制度建设对于丰富我国的公共服务体系和制度建设具有重要意义。
目前我国的体制建设基本上还是处于实践倒逼制度建设的阶段。民众和研究者对幼儿教育的呼吁和研究越多，越会推动政策制定者考虑以下几个关键的制度问题。
（1）市场和政府应该怎样分工和合作？
（2）在机会普及、负担得起、类型多样但不强迫的公共服务中，政府财政资金和私人投资应该怎样划分？
（3）身份就业、从属关系的人事政策和签约关系的人事政策如何在管理制度上实现对接？
（4）除行政命令手段外，政府如何学会使用管制、税收、许可、报告、民众参与等方式实现对公共服务事业的监督和管理？
以上问题都是以普及、可负担、差异化需要满足为主要目标的公共服务体系建设的核心问题。〔6〕民众对幼儿教育的强烈需求会倒逼政府有关部门协同制定相关制度，促进公共服务体系建设。
即使同在教育领域，幼儿教育与小学、初中、高中和高等教育在功能、管理等方面也存在根本差异。如果按照管理小学、初中教育的义务教育方式来推动幼儿教育事业的发展，就等于简化了制度建设的内容，延迟了相关公共服务制度建设的时间。从短期看，它也许会推动公立幼儿教育事业的发展，但是由于使用了一个不太恰当的制度作为基础，将来有可能会付出相应的制度代价，即到时又需要重新进行制度调整和体系调整了。
2.幼儿教育义务化会扩大已有的制度缺陷
在普及义务教育的初期，我国采取了功利化的发展方式，用“人民教育人民办”的方式动员了大量社会资金用来发展教育。虽然义务教育事业发展了，但是，由于缺乏相应的公共财政管理理念，公共财政的投资方向一直没有得到及时调整，使得公共财政在客观上强化了各类学校之间的差异，直接影响了当前教育事业发展中一些根本矛盾的解决，如私立教育没有得到充分发展、择校矛盾难以调和等。
在我国，按照义务教育的方式推动教育事业的发展，还意味着把义务教育的发展看作考核官员的一项政绩指标，这使得地方政府官员不得不动用一切资源满足考核的需要。这一现象破坏了政府行为与财政预算、监测报告、基准化公共服务标准设计之间的关系，强化了地方政府责任与财政资源间的不对等。〔7〕这种通过官员政绩推动事业发展的方式不利于建设负责任的地方政府，也不利于公共服务事业的基准化发展，客观上扩大了地区之间的差距。
倘若幼儿教育义务化，必然会扩大已有的制度缺陷，不利于幼儿教育事业的发展，也会对整个国家的发展造成不利影响。
三、结论
经过30年的发展，我国教育事业的发展进入了关键时期，问题―对策式的制度设计和调整方式在解决问题的同时也制造出了许多更深层次的制度问题。中国教育向内涵式发展道路转型，已经到了从零散的制度借鉴向系统化制度建设迈进的阶段。政策之间、部门之间联系不畅、相互冲突，已经成为制约中国教育内涵式发展的瓶颈。幼儿教育事业发展不力，有政府投入不足的原因，也有幼儿教育事业的功能和支持体系需要进行结构性调整的需要。在这个时候讨论幼儿教育能否义务化问题，需要理清义务教育政策的价值体系基础和相应的制度性工具基础，看其是否符合幼儿教育事业发展的需要。毕竟，制度分析技术是推动当前系统化制度建设的根本。
参考文献：
〔1〕傅旭明.北京幼儿园收费为何居高不下〔N〕.中国经济时报,2005-04-13.
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〔3〕OECD.The OECD thematic review of early childhood education and care:ECEC in UK〔M〕.OECD Publishing,2002：10.
〔4〕〔5〕弗兰克・费希尔.公共政策评估〔M〕.吴爱明,等,译.北京：中国人民大学出版社,2003:62,174.
〔6〕OECD.Starting strong Ⅱ:Early childhood education and care〔M〕.OECD Publishing,2006:211.
〔7〕袁方.完善干部考核制度迫在眉睫〔N〕.文汇报,2005-08-01(5).
Can Early Childhood Education Be Compulsory
Zeng Xiaodong, Zhou Hui
教育政策的根本特征篇3
一、独立学院的性质及与公办大学的差别
（一）我国独立学院的性质与作用
独立学院是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。独立学院具有独立的校园和基本办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独立颁发学历证书，独立进行财务核算，应具有独立法人资格，能独立承担民事责任。独立学院的设立由教育部负责审批，凡未经教育部审批的，国家均不承认其学历。实质上独立学院带有“民办公助”性质，不同于以往普通高校按照公办机制、模式建立的下属二级学院、分校或其它类似的二级办学机构。
独立学院依托公办大学的智力资源和办学品牌，调动各方面办教育的积极性，大量吸纳社会资金、有效增加办学投入，弥补公办大学资源不足，扩大了本科层次的高等教育。独立学院往往开设具有其母体大学优势和特色、符合未来科技发展趋势、适应经济和社会发展需要、深受学生和家长欢迎的部分热门专业，满足了社会各界对人才的多样化需求，缓解现代化建设对公办大学培养人才的巨大压力，也为我国高等教育的改革与发展探索了一种新的办学模式。独立学院与公办大学都是社会主义高等教育事业不可分割的组成部分，不存在孰高孰低、孰优孰劣的关系，各有特点和优势，担负着为社会主义现代化建设培养人才的共同任务。
经过十多年的发展，独立学院为社会培养了大量的各类应用型人才，做出了突出贡献。2004年至2010年共培养本科毕业生142余万人，2010年其本科毕业生占全国普通本科毕业生总人数的比重从2004年初的1.60%迅速攀升至17.11%，几乎占五分之一强。到2010年，我国共有独立学院323所，在校本科生达238.98万人，占全国普通高校本科在校生总数的18.88%，占全国民办学校本科在校生总数超过80%。近年来独立学院本科在校生增加较快，占比一直在提高，其中2005至2007年三年的发展最快，未来一段时间极有可能成为我国普通本科教育中的一个亮点。
（二）独立学院与公办大学的异同
独立学院和公办大学本质上是相同的，都是公益性教育事业。公益性不等于非营利性，也不等于不能盈利，不等于出资人不能取得回报。公益性与营利性、非营利性是两个不同的范畴，公益性是指办学的结果，发展教育形成的社会影响。而营利性、非营利性是指投资者、办学人办学的出发点，反映的是办学的行为和对办学盈利处理的制度安排。二者不存在直接的对应关系。非营利组织与盈利并不矛盾，只要有收支行为存在，就可能产生盈利或亏损。不能简单地以独立学院收取的学费比公办大学高而否定其公益性，事实上公办大学收费低是因为财政拨款是其主要的经费来源。
注：表中占比表示独立学院在校生人数占普通高等学校在校生总数的比重。数据来源：中国教育部网站，2004年至2010年中国教育统计数据中的高等教育部分，链接地址为:。
独立学院与公办大学不同之处，除经费来源、办学体制、管理体制、录取分数线外，还有三个深层次的差别：一是产权结构不同，突出地表现为其独立性，这是根本区别。独立学院的产权主体是多元的，包括公办大学以及其他有合作能力的机构，包括企业、事业单位、社会团体或者个人；二是培养人才的类型不同，公办大学培养学术型、研究型和应用型的高级专门人才，独立学院则偏向于培养应用型、技术型的专门人才；三是培养人才的层次不同，公办大学培养博士、硕士、学士、大专等多层次的毕业生，独立学院主要培养本科层次的毕业生。
二、我国对独立学院的企业所得税政策
（一）政策规定
独立学院是民办教育的一种。教育法、民办教育促进法及其实施条例只对民办教育适用的各项扶持政策作了原则性的规定，如教育法第五十三条规定“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人依法举办的学校及其他教育机构，办学经费由举办者负责筹措，各级人民政府可以给予适当支持”；民办教育促进法第四十六条规定“民办学校享受国家规定的税收优惠政策”；民办教育促进法实施条例第三十八条规定“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定”，省级人民政府有制定区域性扶持与奖励措施的权力。
企业所得税法第一条规定：“在中华人民共和国境内，企业和其他取得收入的组织为企业所得税的纳税人，依照本法的规定缴纳企业所得税。”民办教育促进法实施条例第三十八条明确规定了民办学校应当依法进行税务登记，并在终止时依法办理注销税务登记手续，而公办大学则没有类似的规定。
在企业所得税的应税收入上，公办大学的收入主要为不征税收入和免税收入，公办大学取得的主要收入为财政拨款，或者是依法收取并纳入财政管理的行政事业性收费，同时又符合非营利性组织的认定条件；另根据《财政部、国家税务总局关于教育税收政策的通知》（财税[2004]39号，以下简称“39号文”）规定的“对政府举办的高等、中等和初等学校（不含下属单位）举办的进修班、培训班取得的收入，收入全部归学校所有的，免征营业税和企业所得税”，因而公办大学几乎全部收入属于不征税收入或免税收入。
虽然独立学院的收费项目和标准的确定，是按照国家有关规定执行的，但独立学院取得的收入并不是财政拨款，也不是行政事业性收费，也不纳入财政预算管理或财政预算外资金专户管理，虽然实质上与行政事业性收费类似，但没有被明确为企业所得税法规定的“不征税收入”。
也就是说，如果独立学院是捐资办学或者出资人不要求取得合理回报，就可以与公办大学享受同样的企业所得税优惠，但关于捐资办学或者出资人不要求取得合理回报如何认定等具体问题也没有相应的政策规定。税务机关解释，出资人要求取得合理回报的独立学院，除39号文规定的“服务于各业的技术转让、技术培训、技术咨询、技术服务、技术承包所取得的技术收入，暂免征收企业所得税”外，其取得的其他收入，既包括举办各类进修班、培训班取得的收入，也包括从事国家批准的学历教育所取得的收入，应向税务机关申报缴纳企业所得税。在实际账务处理中，独立学院应将应税收支项目与免税收支项目分开核算，总收入减除免税收入为应纳税收入，再减除应税收入对应的可税前扣除的成本费用后即为应纳税所得额，按企业所得税一般税率（25%）计算企业所得税应纳税额。
此外，独立学院登记为民办非企业，但适用的会计准则也不明确，主流观点和实践倾向于适用《民间非营利组织会计制度》，捐资助学或出资人不要求取得合理回报的独立学院勉强符合该制度的条件，但是出资人要求取得合理回报的独立学院并不符合该会计制度第二条关于民间非营利组织的要件。而且该制度在成本核算、实收资本等科目的设置和核算上并不能满足独立学院的实际情况需要。再者，根据税法一般规定，独立学院申报企业所得税时应按《企业会计准则》或者《小企业会计准则》编制财务报表或者以此进行纳税调整。按照《民间非营利组织会计制度》编制的会计报表基本不能获得税务机关的认可，因此实际中导致独立学院按不同的会计准则编制多套帐的情况，无形中也加大了其税务遵从成本和风险。
（二）实际征管情况
我国相关部门暂未根据原则性规定，对独立学院具体明确的税收优惠政策。因出资人是否要求取得合理回报是是否应该征收企业所得税的关键因素，2005年全国各地民办教育机构更换办学许可证时，教育部门要求民办学校在办学许可证副本和学校章程上注明出资人是否要求取得合理回报。虽然绝大多数民办教育机构申报“出资人不要求取得合理回报”，但大部分独立学院的办学章程或者合作协议上保留了“股东分红”等类似条款，也就是出资人实质上并没有放弃对独立学院的所有权以及取得合理回报的权利。因此独立学院适用的企业所得税政策实际上与一般法人企业并无明显区别。独立学院不符合企业所得税减计收入、适用低税率或者特殊行业的优惠，但是在符合条件时可以适用加计扣除优惠，如聘用残疾职工所支付的工资薪金等。
地方政府大力促进独立学院的发展，在实际征管中适度放松对独立学院的管理和检查的情况是普遍存在的，默许独立学院享受与公办大学同等的免税条件，这虽然相当于在一定程度上支持了独立学院的发展，但存在较高的税收风险和隐患，毕竟不利于独立学院的长久发展。由于历史习惯等一系列因素的影响，通常税务机关对公办大学的征管力度要明显弱于对独立学院的征管力度。也有部分地区税务机关对独立学院加强征管，从严征收企业所得税。
根据笔者对部分独立学院招生及运营情况的调研，独立学院生均年学费约在1.5万元，按2010年在校生238.98万人测算，学费收入约为360亿元；独立学院需按其收取的学费收入向其母体高校支付15-20%的“资源占用费”或“资源管理费”等，运营成本（含独立学院教师职工工资薪酬等变动成本和折旧费用等，但不含固定资产构建支出）最低为学费收入的40%，则依次测算全国独立学院的年办学结余为144亿元，涉及的企业所得税税额也不过36亿元，平均至每家独立学院为1114万元；税后办学结余为112亿元，扣除规定应从办学结余中提取的25%的发展基金（28亿元），可供向出资人提供回报的约为84亿元。笔者认为，当下正是独立学院创建和发展初期，尚需购置大量的设备和教学设施的建设等，其固定投入很大，按上述最佳情况测算的企业所得税税额也不高，对国家近十万亿的财政收入而言意义不大，但是对促进独立学院的发展具有重大作用，比如可以更新和升级教学设施，提高教职工的福利待遇等。
其实，对独立学院征税不利于平衡与公办大学的税收负担。高等教育属于准公共产品，需要政府和民间共同投资，现在假定两所办学规模相同的独立学院与公办大学，前者靠收取学费来运转，没有花政府一分钱，为国家培养人才；后者主要靠财政拨款，同时收取一定量的学费来运作，也同样为国家培养人才。后者的总收入可能高于前者，但因为二者的办学资金来源不同，后者来自财政拨款和学费不用纳税，前者主要来自学费要纳税，这明显有违税负公平原则。
三、我国独立学院的企业所得税政策存在的问题
第一，独立学院的企业所得税税收角色定位不明确。教育法、民办教育促进法对独立学院的原则性定位为公益性单位，其立法意图是发展教育公益事业；民办教育促进法规定“民办教育事业属于公益性事业”。根据教育法中的“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”规定，经过批准成立的独立学院不是营利性组织。但是税法上划分为营利性组织与非营利组织两类，法律没有明确独立学院是不是非营利组织。概念的不等同导致作为公益性单位的独立学院不能与公办大学享有同样的税收地位，也就是独立学院的公益性特点目前尚未获得税务部门的认可，从而在设置具体税收政策法规的时候没有予以适当的考虑。
第二，我国对独立学院的企业所得税的具体政策非常少，仅39号文对独立学院取得的“技术收入”明确提出予以免税。在确定独立学院是否能与公办大学享受同样的税收优惠时，以出资人是否要求取得合理回报作为标准，而不是以出资人实际上是否取得合理回报作为标准。虽然根据教育法规定，民办教育机构不以营利为目的，但独立学院的投资者在现实上就存在着营利与非营利之别，在目前的税收政策下，把独立学院与其投资者等同起来，投资者不要求取得回报，就判定独立学院是非营利性的；而投资者要求取得回报，就判定独立学院是营利性的。把投资者的营利性变成了独立学院的营利性，这是不科学、不公平的。我国相关部门也暂未关于独立学院企业所得税明确的税收政策，甚至连主管税务机关也未必能给出明确的答复。只能根据企业所得税法一般规定，按法人企业征税，但因其性质特殊让独立学院很难接受。
四、完善我国独立学院企业所得税政策的建议
我国对独立学院的管理还不够规范，企业所得税政策还不够明确，各地税务机关理解不一，导致实际征管不同。不仅造成了税收负担不公平，还影响了独立学院的发展。而美国的大学是否获得企业所得税免税资格并不取决于姓“公”还是姓“私”，关键的判断标准是该大学是否为满足公众需求而存在和运作，其目的是否为了盈利。印度所得税免税政策与美国相似，也强调公益性，并区分营利性和非营利性。在印度，只要满足为公共利益和非盈利这两条基本要求，高校无论是公立还是私立都免予征收所得税。因此笔者建议从以下三个方面尽快完善促进公益性教育事业发展的企业所得税制。
第一，独立学院应享受与公办大学同等的企业所得税税收优惠政策。教育的公益性在目标定位上是将教育的社会效益放在第一位，要求其经济效益从属于社会效益。教育的本质是培养人，独立学院与公办大学同属公益事业，独立学院并不因其举办方或资金来源与公办大学不同而改变社会效益。因此不能简单地以是否纳入财政预算管理或财政预算外资金专户管理作为是否能享受税收优惠的标准。事实上，任何税种都不应以所有制性质作为税收优惠的划分标准，这已不适应市场经济发展的需要。目前，增值税、消费税、营业税、关税、印花税、耕地占用税、车船税、契税等税种，对公办大学与独立学院的规定基本相同。大部分国家并不区别公办和私立大学的经济性质，只要符合公益性标准，税法上都一视同仁。
具体而言，建议对独立学院从事学历教育的收入，用于学院发展，改善办学条件的，与公办大学一样不征收企业所得税。要把独立学院与独立学院投资者区别开来，对投资者、出资人按是否要求取得回报，划分为营利性与非营利性。对出资人从学院办学结余中获得的“合理回报”征收企业所得税。对独立学院从事非学历教育如举办进修班、培训班取得的收入，以及兼营对外营业的酒店和招待所等取得的收入，依法征税。作为申办方的公办大学通过资源占用费或资源管理费等形式，从独立学院取得的收入，用于补充其学校事业费，发展教育事业的，免征企业所得税。但对出资人按办学协议的规定，从独立学院办学结余中取得的合理回报应征收企业所得税。当然，对要求取得合理回报的出资人，如果不领取合理回报，而将合理回报继续用于学院投资，增加投资额的不应征收企业所得税。若将来独立学院终止，再对出资人从学院取得的清算所得补征企业所得税。
第二，在企业所得税制上应区别对待营利性与非营利性独立学院。不应简单地把出资人要求取得合理回报的独立学院，认定为营利组织，征收企业所得税；而对出资人不要求取得合理回报的独立学院，认定为非营利组织，免征企业所得税。出资人与独立学院是两个不同的法人实体，出资人要求取得合理回报，即使其目的是为了营利，也不能说明独立学院是为营利目的而设立的，应把二者区别开来。许多国家的大多数私立学校如美国的哈佛大学等，收取的学费都高于公办大学，并没有因此而认定为营利学校，恰恰相反都被认定为非营利性组织，得到政府税收政策的支持。退一步说，即使以出资人是否取得合理回报来确定其属于营利性或非营利性，对其征税或免税，也应以实际取得而不应以要求取得合理回报作为认定标准。许多独立学院的出资人虽然要求取得合理回报，但出资人如果将年终的合理回报，继续用于学院的发展，加大投资教育事业，资金并没有流出学院。出资人加大投资固然可以使资产增值，提高未来获利的潜力，若现实中其并没有取得利润，笔者认为这也符合非营利性要素。这种潜在的营利性变成了现实的非营利性，不应该征收企业所得税。
第三，制定适合独立学院的会计制度，加强经济核算，强化税收征管。目前我国还没有制定适合独立学院特点的会计制度。应针对独立学院的实际发展情况，制定适合独立学院特点的会计制度和税收管理办法，既要避免重复征税，又要防止逃税。如印制适合独立学院实际的票证和纳税申报表、财务报表等，在加强企业所得税征管的同时，强化对独立学院职工的个人所得税的征管。
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教育政策的根本特征篇4
一、日本私立高校的税收政策
(一)日本直接扶持私立高校发展的法人税的税收优惠政策
日本法人税是对公司的所得扣除税法规定收入和费用之后，由国税征收的一种直接税，类似我国由国税局征收的企业所得税。法人税收入在税收总收入中占有的比重较高。
根据1988年制定的《特定公益增进法人》规定，私立学院被认为是“特别影响到公益活动的增进”的公益团体――学校法人(私立学校)。政府为扶持私立高校的发展，对学校法人、宗教法人等的公益法人利息所得税和收益所得税减税。比如收益事业时发生的非课税收入及非收益事业时的法人税的非课税措施，收益事业时的法人税的减少措施等。’
把学校法人收益事业的过程中获得的收入转入学校法人会计，在一定限度之内把转入的金额纳入亏损额。1950年纳入到亏损额的限度定为收入金额的30％，1967年增加到50％，后来保持50％或一年200万元之内。
降低私立高校收益事业所得法人税税率：日本普通法人的法人税税率为30％，但对公益法人――学校法人的法人税税率是22％。
法人税法规定企业对特定公益法人(如日本红十字会、国际交流协会、学校法人等)的捐赠，在计算法入税时可以计算在亏损的金额内，但根据捐款企业的规模和所得有一定的限度，其每年能计入费用的最高限额为：期末资本金额×0.125％+当年所得金额×1.25％，除上述以外的一般捐赠，能计入费用的最高限额与对特定公益法人的捐赠相同，但要分开单独计算。因此，法人每年可计入费用的捐赠，相当于：期末资本金额×0125％+当年所得金额×1.25％两倍的金额。
(二)消费税、固定资产税减免政策
日本消费税制度具有消费型增值税性质，原则上包括日本国内所有的商品和劳务提供以及进口的商品，一律缴纳消费税。按理说消费税以任何购买商品和劳务提供为征税对象，但基于鼓励私立高校发展的客观因素，学校法人从事的与收取学费、授课费、设施费等有关的劳务提供不征收消费税；学校教育法规定的教学用书的转让等也不征消费税。
固定资产税为市町村税，其收入是市町村政府的主要来源之一。固定资产税的课税对象是固定资产，包括土地、房屋和折旧资产。学校校舍为非课税对象，即对学校的固定资产房屋是免征固定资产税的。
(三)遗产税与赠与税优惠政策
遗产税的课税对象是纳税人继承有经济价值的全部财产，以及继承人在继承发生的前3年里得到被继承人的生前赠与。按理说继承人要交遗产税，但继承者在遗产继承的申报截止日之前，捐赠给私立学校的话，则继承人就捐赠学校部分可以不计入课税对象不征税，而且没有扣除的限制。但如果接受捐赠的学校法人2年之内不用于日常教育活动时，就不能享受这个优惠政策。
赠与税是针对个人对个人的财产赠与的课税，法人对个人的赠与课征个人所得税。如果双亲对子女的教育费的赠与不课税，个人对学校法人的一定额度的财产赠与也不课赠与税。
(四)对个人捐款的税收优惠政策
在日本为了促进对公益法人的捐款，捐款者能享受到很多税收优惠政策。而私立学校是被认为公益团体中“特别影响到公益活动的增进”，因此对私立大学的捐款者能够享受到比一般捐款更多的优惠。对于企业享受到的捐款优惠在上述法人税优惠政策中已提及，在此重点谈及个人对私立学校的捐赠优惠。日本个人所得税的扣除包括两部分，对人的扣除和对事的扣除，个人捐款的优惠主要体现在对事的扣除，个人捐款者可以从个人所得税中扣除的捐款额为1万日元，同时也对扣除的最高限额作出相应规定：为个人综合课税所得总额的25％。
(五)对私立学校学生家长的优惠政策
为了减少家庭的教育支出，1986年和1987年4月的临时教育审议会报告中提出“应该要考虑抚养高中生或大学生家长的过度负担”。1996年制定特定抚养家属制度。对抚养16岁到22岁学生的家长采取了增加个人所得税和居民税中的抚养扣除金额。关于所得税扣每人10万元，居民税扣5万元。
二、我国民办高校的税收优惠政策现状
(一)公办高校和民办高校享受的税收政策差别大
我国颁布的《民办教育促进法》第三条，民办教育事业属于公益性事业；第四十六条，民办学校享受国家规定的税收优惠政策：第五十条，新建、扩建民办学校，人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠。这些规定虽然能使民办高等教育享受到一些和公办高校一样的税收优惠待遇，但其应税项目比公办高校要多，譬如在财税[2006]3号《关于加强教育劳务营业税征收管理有关问题的通知》中提到，对学校经批准收取并纳入财政预算管理的或财政预算外资金专户管理的收费不征收企业所得税；对学校取得的财政拨款，从主管部门和上级单位取得的用于事业发展的专项补助收入，不征收企业所得税；对政府举办的高等、中等和初等学校(不合下属单位)举办进修班、培训班取得的收入，收入全部归学校所有的，免征营业税和企业所得税。上述这些规定的税收优惠把民办高校排除在外，再加之社会的主观评价认为费高利大，税务机关对民办高等教育的征管相对严格。国务院1997年的《社会力量办学条例》第10条规定，社会力量举办的教育机构依法享有与国家举办的教育机构平等的法律地位。要真正实现公办高校和民办高校平等的法律地位――税收法律，还需要大家的共同努力。
就现状来看，民办高校和公办高校在部分营业税、关税、增值税、印花税、契税、耕地占用税等税种享受同样的税收优惠认同度比较高，但在房产税、城镇用地使用税、车船使用税等税种减免税方面各地执行不一，甚至与地方的财政收入紧密联系起来。所得税基本全国各地的民办高校都
要缴纳，而且和企业所得税的税率一致，没有任何优惠。这种税收治理和政策上的差别待遇不利于民办高等教育的发展。
(二)税收政策存在的盲点急需解决
我国现行的民办高校的税收法律法规的政策还不够明确、统一，不应当因地因校而异，各地为政。
《民办教育促进法实施条例》是按照民办高校要求取得合理回报与不要求取得合理回报分类，来确定与公办高校是否应享受同等税收优惠政策的。而财税[2004]39号文件却是按照是否由财政拨款和是否纳入财政预算管理分类来确定是否享受税收优惠。也就是说，是按照政府举办与私人举办来区别对待的。由于政策的制定口径不统一，各省在执行民办高校的税收政策上在税目、税率上出现了诸多不一致之处。
《民办教育促进法实施条例》第三十八条“出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定”，此政策的出台距今已过六年时间，但这个合理回报的利率还是空白。
(三)对民办高校发展的税收激励政策不够
面向受教育者及家庭的税收优惠政策很少。民办高校减少了政府对高等教育财政支付的状况，却使部分家庭因高额的学费而负担沉重，税收政策可以在激励学生、家长以及各组织为高等教育进行投资方面倾斜。
对公益性捐赠税收优惠效果不显著。首先，我国目前捐赠的税收优惠无论是企业所得税还是个人所得税，准予税前列支的额度很有限，有限的列支额度限制了大额的捐赠行为；其次，我国税收激励政策的传导机制存在问题，即如果直接向捐赠对象(受益人)进行捐赠，则不能享受任何税前扣除，而捐赠者却更偏爱直接捐赠给学校或某些优秀的贫困学生，这就不能最大限度地激励他们的捐赠行为；最后，申请减免税程序多达十多道，很是繁琐，费时费力，也会影响社会捐赠的积极性。
三、完善民办高校发展的税收政策建议
(一)缩小公办高校和民办高校的税收优惠政策差距
日本私立高校能够跻身世界一流大学名单的原因之一，就是私立高校同公办高校不仅享有同等的财政拨款而且享有完全一致的税收政策。《民办教育促进法》第三条。民办教育事业属于公益性事业。政府作为为公民提供公共服务和公共产品的部门，应当对民办高校提供的公益事业承担部分成本，并鉴于公办高校受政府的长期财政资助，税收政策制定时应保证公办高校和民办高校享有同样的政策待遇，引导支持民办高校的健康发展。
(二)尽快解决税收政策当中存在的盲点，避免各地自行其政的局面
《征收管理法》规定，税收的开征、停征以及减征、免征、退税、补税必须依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关单位和个人不得违反法律、行政法规规定，擅自作出开征、停征以及减税、免税、退税、补税等其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。因此，税收应该严格按有关法律、行政法规、部门规章执行，以维护税法的权威性、强制性。
目前，为解决各地民办高校税收执行不统一的局面，税务部门应结合《民办教育促进法实施条例》统一制定政策的口径，对民办高校作出明确的界定，并出台“出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策”，维护税法的权威性。
(三)加强对民办高校的发展税收激励政策
教育政策的根本特征篇5
科学的评估指标体系，应该基于完整的理论模型。模型的建构必须明确其遴选评估指标并厘清各指标之间的关系，使指标形成一个有机整体作为评估工作开展的前提。对于县域基础教育政策的构建，评估指标体系的遴选与层级归类是基础，更是重点。1.构建县域基础教育政策评估指标体系的梯阶层次结构在借鉴国内外研究成果的基础上，从县域基础教育政策的价值标准、具体内容和产出绩效出发，结合县域基础教育政策执行的现状，本研究设计了63个评估指标项。在此基础上，采用专家评议的方法对指标进行了优选。通过专家问卷的统计，最终建构了县域基础教育政策评估指标体系。本研究构建的县域基础教育政策评估指标体系，由三级指标构成，其中一级指标5个，二级指标13个，三级指标37个，其递阶层次结构如图1所示。2.县域基础教育政策评估指标体系的核心内容为了保证县域基础教育政策评估指标的相互独立性、价值导向性和数据的可获得性，县域基础教育政策评估可从县域基础教育政策的内容层面、价值层面与目标层面展开。其中，县域基础教育政策的内容层面可以分为教育质量政策、教育体制政策、教育经费政策、教师政策；由于在县域层面上，教育体制政策因受国家教育方针的直接支配，弹性空间很小，很难体现县域的政策空间，所以可以不列入评估范畴，主要从其他三方面评估。教育政策的价值层面主要从教育公平加以评估。目标层面则为满意度的测定。因此，县域基础教育政策评估聚焦在五个方面（一级指标），即教育经费政策、教育质量政策、教师政策、教育公平和教育满意度。（1）教育经费政策教育经费政策所要解决的问题是“谁出钱、出多少钱、为什么出钱”的问题，是为保证各级各类教育的发展而制定的筹措、分配和使用教育经费的政策。《义务教育法》规定：“各级人民政府教育财政拨款的增长应高于财政性收入的增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”，“各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高。”《义务教育法》为教育经费政策的评估提供了法律依据。政府对于教育经费的投入能够直接反映政府对教育的重视程度，并衡量县域内公众享有教育服务的水平。就教育经费的支出与分配而言，就是要协调好教育基本建设费和教育事业费之间的关系。投入足够的教育经费并进行合理支出与分配，教育事业发展才能够得到基本的物质保障。（2）教师政策教师政策是开发教师人力资源的重要手段，旨在解决如何建设一支数量足、质量高的教师队伍的问题，并试图处理好对教师的高要求和给教师以优厚待遇的关系问题。教师政策主要包括：教师要求政策、教师待遇政策、教师管理政策［2］。在教师要求政策中，教师工作时数主要是从数量方面加以考核，高一级学历教师占比、各级名师占比、名班主任占比是评价教师整体质量的重要指标，而年度接受培训的教师比例、教师教育科研活动参与率和参加公开课教师人数是评价教师专业化发展水平的重要指标。对于教师待遇政策，主要针对“五险一金”落实情况和教师工资水平作出考评。就教师管理政策而言，师生比是教职工人数与学生人数之比，是衡量教育人力资源效益的通用指标；城市教师向农村流动率和农村教师的流失率是衡量优质师资均衡配置的重要指标。（3）教育质量政策教育质量政策是要解决人才培养的质量标准问题。国家对于学生培养的质量标准已作出基本规定，并提出实现这些标准的路径和要求，对于县域教育质量政策的评估是从素质教育实施情况、课程政策以及教育发展三方面进行的。将素质教育的实施情况作为教育质量政策评估的指标之一，能够进一步端正教育的指导思想，克服片面追求升学率的做法，通过规范教育教学行为，全面提高学生素质。（4）教育公平《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010~2020年）》提出“把促进公平作为国家的基本教育政策”，教育公平作为国家教育政策的价值取向和教育改革永恒的价值追求。教育政策所体现的公平是指某项教育政策的执行导致的与该项政策有关的资源、利益及成本分配的公平程度。教育政策的公平性有水平公平和垂直公平之分。水平公平体现在县域层面上是指义务教育的均衡发展，即同一县域内的人要享受同样的待遇，可通过物质资源和人力资源两个方面加以评估。垂直公平则指，对于不同阶段、不同需要的人的要求应该是多元的，越是贫困和处境不利的儿童或地区，越应该给予政策的支持，从一定意义上来说，这也是社会利益博弈的结果。（5）教育满意度随着“服务型政府的理念”不断在我国得到倡导和实践，公众开始打破单向接受政策的局面，参与到政策决策中来。政府需要在建立专业的权威机构来验证其教育政策的成效来应答公众“问责”的同时，还必须关注公众的满意度、倾听公众声音，以保证整个国家教育利益得到最大程度的实现。因此，构建一个引入公众参与的教育政策评估体系成为政府重塑形象的一种必然选择，是公共行政民主理念的必然趋势，也是构建服务型政府的题中之意。
三、评估指标体系的分析结构模型
1.评估指标体系的权重确定层次分析法（AHP，AnalyticHierarchyProcess）是一种多准则决策办法，既包含定量分析，又涵盖定性分析，能够将系统、复杂的思维数学化，将人们的主观判断定量化，有效地测度决策者的判断。AHP法首先把问题层次化、条理化，按照系统本质属性和内在联系，将问题分解成不同层次，构成一个多层次的分析结构模型。实践中，我们运用AHP确定了县域基础教育政策评估指标体系权重集，具体步骤如下：（1）建立两两比较的判断矩阵判断矩阵表示针对上一层次元素，本层次与之有关元素之间相对重要性的比较，判断矩阵是层次分析法的特色，也是进行各要素相对重要度计算的重要依据，对于每一层级的n个指标，需要建立一个n×n的判断矩阵，将第i行的指标相对于第j行的指标进行比较，得到aij。判断矩阵中的aij是专家根据直觉判断、经验、专业知识、资料数据经过反复研究加以确定的。专家在运用层次分析法进行要素重要度判断的过程中，要保持思维的一致性。矩阵中的aij应满足：aii=1，aji=1/aij，aij=aik/ajk（i，j，k=1，2，…n）。在层次分析法中，要使以主观判断为主的定性分析定量化，关键在于采用定量描述的方法来确定任意两个方案对于同一准则的相对优越程度。一般对单一准则来说，两个方案进行比较总能判断出优劣。判断矩阵中指标的数据可经由地方教育统计年鉴、调研数据、政府工作报告或综合权衡相关领域的专家意见得出。为此，本研究组建了8人专家团队开展调查，专家的学科背景以教育政策、教育经济与管理、教育评价等为主。专家组成员引用数字1~9及其倒数作为标度，对不同情况的评比给出数量标度，逐层对县域基础教育政策评估指标体系进行了比较分析，构造了综合判断矩阵。（2）判断矩阵的求解及一致性检验求比较判断矩阵的最大特征根及其对应的特征向量，将特征向量归一化后即为某一层有关元素对上一层相关元素的权重值，研究采用MATLAB软件对综合判断矩阵的最大特征根λmax及其对应的特征向量进行了求解，特征向量ω的值即为该指标的权重。2.评估指标体系的赋分值县域基础教育政策评估指标体系的构建后，让评估人员根据搜集的信息对各项指标进行评分，即要实施分层次的评分。由于评估对象是具体的实际的政策过程和政策结果，各项评分也都只和该具体政策的应然状态相比较，而不与政策评估体系的其他方面相干扰。因此，评估指标体系中各项指标无论权重大小，满分是相同的。通常每个指标的评分采用百分制，定性分析的临界分值为60分，那么评估人员应在定性判断的基础上对具体政策在各项指标方面完成的满意度进行量化评分。
教育政策的根本特征篇6
一、AHP模型
层次分析法（Analytic Hierarchy Process，AHP）于20世纪70年代中期由美国运筹学家塞蒂（T．L．Saaty）正式提出，它作为一种多层次权重分析决策法，将决策者的思维过程系统化、模型化、数量化。其最终将各方法或者措施排出优劣次序，用来解决结构较为复杂、准则较多且不易量化的决策问题。AHP在决策分析过程中主要有以下几个步骤。
1、构建问题的层次结构模型
建立层次结构，把问题分解为若干层次。第一层为总目标，中间层可根据问题的性质分成准则层或者部门层等，最底层一般为方案层或者措施层。
2、构造成对比较矩阵
假设当前层次上的因素为P1，P2，P3，…Pn，相关的上一层因素为C（可以不止一个），则可针对因素C，对所有因素P1，P2，P3，…Pn进行两两比较，得到数值aij，其定义和解释见表1。
3、计算层次单排列权向量并做一致性检验
记P的最大特征根为λmax，属于λmax的标准化特征向量为w=（w1，…wn）T，可用和积法计算得到λmax和w。在得到判断矩阵P时，有时免不了会出现判断上的不一致性，因而需要利用一致性指标来进行检验。作为度量判断矩阵偏离一致性的指标，可以用CI=（λmax-n）/（n-1）来检查决策者判断思维的一致性。为了度量不同判断矩阵是否具有满意的一致性，还需要利用判断矩阵的平均随机一致性指针RI。对于1到9阶的判断矩阵，RI的值分别如表2。
结果得到随机性一致性比率CR=CI/RI，通常要求CR≤0.1，此时可以认为判断矩阵具有满意的一致性，否则需要对判断矩阵进行调整。
4、计算层次总排列各因素权值并决策
利用同一层次中所有层次单排序的结果，就可以计算针对上一层次而言本层次所有因素重要性的权值，这就是层次总排序。层次总排序需要从上到下逐层顺序进行，对于最高层下面的第二层，其层次单排序即为总排序。最后根据层次总排列各因素权值的相关顺序，我们可以作出所需要的决策。
二、AHP在农村教师流动过程中的应用
1、建立层次结构模型
农村教师流动决策问题可分解为三个层次：第一层是目标层O，即制约农村教师流动因素；中间层是准则层C，本文以政策因素C1、经济因素C2、管理因素C3、个人因素C4共四个准则为决策准则；下层是指标层P，即对经济因素和个人因素的具体分解。其层次结构如图1所示。
2、构造成对比较矩阵
采用表1的1―9标度法进行成对比较，同时根据调研实际情况参考专家意见确定各种因素之间的相对重要程度，进行打分，构造出各个层次中的所有成对比较矩阵（C1和C3为单因素，因此不用给出成对比较矩阵）。
3、层次单排列
用和积法计算矩阵J1的特征根和特征向量：
准则层各因素构成的比较矩阵的最大特征根λmax1=4.16，相应的权向量为W1=（0.573，0.299，0.117，0.081）T。
进行J1矩阵的一致性检验，计算其一致性指标CI1=0.053。
查随机一致性指标RI的表2得RI1=0.89，所以一致性比率为：CR1=CI1/RI1=0.053/0.89=0.06
同理，可以求得矩阵J2的最大特征根λmax2=3.025，相应的权向量为W2=（0.118，0.681，0.201）T。
进行J2矩阵的一致性检验，计算其一致性指标CI2=0.012。
查随机一致性指标RI2的表2得RI2=0.58，所以一致性比率为：CR2=CI2/RI2=0.012/0.58=0.024
矩阵J3的最大特征根λmax3=4.115，相应的权向量为W3=（0.526，0.273，0.077，0.124）T。
进行J3矩阵的一致性检验，计算其一致性指标CI2=0.038。
查随机一致性指标RI3的表2得RI3=0.89，所以一致性比率为：CR3=CI3/RI3=0.038/0.89=0.043
4、层次总排列
在制约农村教师流动因素中，利用经济因素和个人因素指标层的单排列结果，就可以计算出针对准则层而言，指标层所有因素重要性权值的结果（计算结果见表6）。
从上述结果可以看出，制约农村教师流动的因素中，政策因素是关键因素，这里政策因素包括农村教育政策和政府政策；经济因素次之；个人因素所占比重最小。
另外，从所有因素的层次总排列可以看出，政策因素还是成为制约农村教师流动的最关键因素，工资成为第二关键因素。其余相关因素的顺序依次是：管理因素、福利、自我价值、学校经费、人际关系和自尊、家庭责任、各种压力。
三、缓解农村教师流动的对策
1、政府对教育的重视与支持
政策因素是制约农村教师流动的关键因素，因此政府在制定农村教育政策时，要考虑到农村现存制度格局，真正实现农村教师流动的均衡发展。近些年来，尽管国家和当地政府在努力纠正城乡教育之间的偏差，但是由于多年问题的积淀而使效果不明显。只有当政策制定与实际情况相结合的时候，其过程和结果才会令人满意。
2、建立农村教师补偿机制
工资是制约农村教师流动的第二关键因素。农村教师工资低成为许多农村教师单向外流的直接原因，因此国家应该建立一套针对农村教师流动的补偿机制。这里的补偿机制不仅包括对农村教师工资的补偿，还需要结合对农村教师的评估、培训和开发过程进行整合与调整，达到强化农村教师的教学素质与教学质量的目的。
3、健全完善农村学校管理制度
在调查中显示，一些有能力的农村教师一旦因为教学工作表现突出，就被提拔做行政工作，他们就少教课或者不教课。这实际是在过分夸大权力在教学过程中的作用。此外，当农村教师想通过自己的能力来实现利益目标时，如果学校管理的各项考核不够公正，不向骨干教师倾斜，那么就会造成农村教师的心理失衡，引起教师们为寻找平衡而流动。因此，农村学校的管理应该更加公平、民主。
【参考文献】
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教育政策的根本特征篇7
《国家教育规划纲要》是指导教育改革和发展的纲领性文件，全国各族人民对其期待和关注程度很高，其决策过程也非常具有代表性。因此，对《国家教育规划纲要》决策过程进行分析，便于我们总结经验，提高教育决策的科学化和民主化水平。
一、我国《国家教育规划纲要》决策过程的分析标准
根据祁型雨教授的观点，教育政策决策过程的标准，应该包括实然标准和应然标准，教育政策决策过程有合法性和合理性两个实然标准，教育决策过程的应然标准是“合理性基础上的合法性”，最后从应然逻辑出发为教育决策过程构建具体标准。
（一）《国家教育规划纲要》决策过程分析的实然标准和应然标准[2]
从实然逻辑来看，由于参与决策的主体不同，其需要或所代表的利益就不同。一般来说，政府决策者通常以维持政权为依归，以政治利益来衡量教育决策过程，关注的往往是教育决策过程是否合法。而咨询者、执行者以及普通民众，他们更关心的是其相关教育利益能否在教育政策中得到表达与整合，教育决策过程是否合理。因此，合法性与合理性是教育决策过程的两个实然标准。
从历史层面来看，制度的合法性往往是建立在制度的合理性基础上的。任何一个国家的稳定都离不开政治制度的合法性以及合理性。因而政府只能通过增强教育决策过程的合理性，来提高教育决策过程的合法性，以合理性来促使和保证合法性的实现。
从逻辑层面来看，教育决策的合理性来源于对内在的教育规律和决策规律的尊重，而教育决策的合法性就来自于对这种合理性的尊重。
因此可见，“合理性”在价值判断上优先于“合法性”，教育决策过程分析的应然标准应该是“合理性基础上的合法性”。
（二）《国家教育规划纲要》决策过程分析的具体标准[3]
如果我们把这个应然标准赋予整个《国家教育规划纲要》的决策过程，那么其中每个环节就具有了相应的规定性，这些规定性构成了《国家教育规划纲要》决策过程分析的具体标准。一是教育决策主体构成。决策主体由决策者、咨询者和执行者共同组成且比例相当，具有制度化的决策权限。二是教育政策问题认定。有广泛收集政策问题的渠道和措施；咨询者和执行者对政策问题认定起重要作用；政策问题来源于反映国民教育意向的实证研究；教育政策问题界定准确而清晰。三是教育政策问题纳入。执行者、咨询者、权力机构及其人员、监督机构及其人员及大众传媒察觉的政策问题能够被主动纳入政府议程。四是政策议案公议。建立政策议案的公示制度、决策听证和辩论制度及相应的程序规范。五是政策议案裁定。议案裁定的人员构成和比例合理，裁定方法科学。六是教育政策实验。政策实验点的选择具有信度和效度；实验机构及其人员结构合理。七是教育政策议案合法化。重大教育政策议案要经国家权力机关审查通过。八是教育政策监督反馈。
二、我国《国家教育规划纲要》的决策过程分析
（一）教育决策主体构成分析
从决策主体构成来看，教育决策权虽然主要集中在中央政府，但最高教育行政部门、下级政府及其教育行政部门也拥有一定的决策权，同时专家学者、社会各界、学生及家长在调研期间享有充分的话语权，决策主体由多元利益主体构成，充分调动了不同利益关系主体的积极性。
就咨询主体而言，《国家教育规划纲要》领导和工作小组组织工作小组成员单位、各省市和高校，派中央，社会研究机构，教育学会，驻外教育处，相关国际组织和海内外各个领域专家参与调研和咨询活动，从不同学科视角来综合分析现实的教育问题，广开言路，请社会各界充分发表意见。《国家教育规划纲要》在制定过程中，将咨询功能发挥到了极致，调研时间之长，范围之广，规模之大，都是空前的。决策过程中，基本上形成了决策者和咨询者共同参与的模式，但是，我国长期以来在一定程度上还存在着教育决策主体构成单一的问题，决策者、咨询者构成比例不太合理，咨询者往往权利受限，处于较被动的地位，决策过程科学化与民主化的提高需要其更深层次的参与。
（二）教育政策问题认定分析
在《国家规划纲要》的问题认定方面，在《国家教育规划纲要》制定工作期间，开展了11个重大战略专题、36个重大问题和20个热点难点问题的深度调研；组织工作小组单位、各省市和80多所高校开展广泛调研；邀请8个派中央、4个社会研究机构、6个教育学会开展平行调研；安排60个驻外教育处开展国际调研；委托相关国际组织开展专项研究；邀请海内外各个领域100多位高层次专家组成咨询组，在境内外召开不同层面、不同类型的座谈会和研讨会，形成500多万字的调研报告[4]。为进一步问计于民，在第一轮公开征求意见期间，《国家教育规划纲要》工作小组通过教育部网站，电子邮件，公众信件，新闻会等各种形式和渠道收集社会关注度高、影响教育改革发展全局的重大问题，对教育政策问题的认识和界定有清晰地把握。高度重视民意，认真吸纳建议，征求意见渠道立体而多样，是征求意见工作的鲜明特色。总体来说，国家教育规划纲要对涉及教育改革与发展的事关全局和重大的问题都有涉及和概括，对教育政策问题的认定较为全面、到位。
（三）教育政策问题纳入分析
《国家教育规划纲要》自研究制定工作启动以来，就受到许多教育界人士和其他人士的广泛关注和欢迎，对公众所关注的问题进行调研，而不仅仅是政府的行政行为和一刀切，尊重了教育改革与发展的规律。决策者、咨询者和执行者之间建立了良好的互动，通过自上而下的决策和自下而上的民意表达的结合，使各方的利益得到表达和整合。为充分吸收各界人士的意见建议，将公开征求的意见与《纲要》专题调研和文本起草有机结合起来，工作小组及时将意见建议分类整理，报领导小组和工作小组成员参阅，并提供给11个战略专题调研组、文件起草组和深度调研课题组，将各方察觉的教育政策问题主动纳入政府议程。
（四）教育政策议案公议分析
2010年2月28日，《国家教育规划纲要》（征求意见稿）的正式，然后就《纲要》召开座谈会征集意见。征求意见期间，共收到意见建议27855条，这些意见建议分别被分类整理，吸纳到规划纲要中。但是整个决策过程还缺乏公众参与的法定程序和制度规范，仅仅是通过征求意见的形式，那么我们会问：到底多少建议被采纳了？采纳了哪些建议？建议究竟是如何被处理的？还是仅仅是走过场，走形式？我们都无从知道。所以，第一，要建立议案公议的法定程序和制度规范，使我们有法可依。第二，建立必要的听证制度，否则剥夺了利益相应人陈述意见和抗辩的权利，忽视了利益相应人的政策诉求。第三，必须建立辩论制度，仅仅通过一些渠道征求相关建议，但建议往往会流于形式，昙花一现，被利益不相关者轻易否决。
（五）教育政策议案裁定分析[5]
《国家教育规划纲要》议案裁定体现出明显的权力化特征、信息封闭特征。从权力化特征来说，参加政策议案裁定的决策主体一般都是固有的或者是被任命的，其任职不仅仅是因为技术能力的原因，而且还有政治利益的考虑，《国家教育规划纲要》还停留在少数官员和专家参与政策议案裁定这样的程度上，民众对议案裁定过程和内部操作并不了解。从信息封闭特征方面来说，虽然政策议案是由专家建议，由行政职能部门起草，但最后是否吸收、吸收多少或者吸收哪些意见都是由领导决定的，甚至领导的个人喜好也会影响教育政策议案的裁定。因此，有必要建立一个公开、健全、共享的信息数据系统，提高教育决策质量。
（六）教育政策实验分析
鉴于教育改革的艰巨性，《国家教育规划纲要》从两个方面设计了改革的推进策略。一是自下而上，鼓励支持各地各校大胆探索，不断总结推广；二是自上而下，强调试点先行，逐步推广。袁贵仁认为，改革需要统筹考虑、分步推进，先行试点，动态调整，为此专门设立10个教育改革试点项目，保证改革的正确方向，坚持改革政策的协调性。这些方法和措施是在反复的政策实践中总结出来的。随着《国家教育规划纲要》的制定，全国各地根据本地区实际，先后出台了地方教育规划纲要，作为《国家教育规划纲要》的配套改革措施逐步实施。任何一项政策的出台，都不能操之过急，必须进行试点实验，在实践的基础上认真总结经验，然后再普及推广。
（七）教育政策议案合法化分析
行政组织法规定，执政党、立法机关和行政机关都可以在各自法定权限范围内使相应的政策议案合法化。2009年1月至2月底，《国家教育规划纲要》向社会各界开展公开征求意见工作。2010年2月28日，《国家教育规划纲要》（征求意见稿）正式，开始第二轮公开征求意见。4月15日中央政治局常委、国务院总理、国家科技教育领导小组组长主持召开国家科技教育领导小组会议，审议并原则通过了《国家教育规划纲要》。该过程是对《国家教育规划纲要》议案的逐步合法化。但是，在议案合法化的过程中，是否充分发挥了法律性政策机构的审查作用，在教育决策的相关程序中是否建立了专门的法律审查程序，法律审查程序究竟起到了多大的作用，我们不是很清晰。因此，需要在议案正式生效之前进行事先审查或预防性审查。
（八）教育政策监督反馈分析
一般来说，教育政策从决策到出台实施，应该建立事前、事中和事后贯穿全过程的监督反馈机制，并有专门的反馈渠道且渠道畅通。在该方面，《国家教育规划纲要》在整个决策过程当中专门成立工作小组，面向公众多轮征求意见，并及时负责监督反馈且渠道形式多样。可以说，事前和事中监督反馈做得很好，但事后监督反馈渠道是否及时通畅，又做了哪些工作，我们必须边走边看，继续期待。
三、我国《国家教育规划纲要》决策过程的改进建议
《国家教育规划纲要》的决策过程本身已释放出教育改革的新信号，民意与决策互动将为今后教育改革开辟清晰、光明的路径。但在某些方面仍存不足，在此提出相关建议。
（一）建立和完善《国家教育规划纲要》的决策体制[6]
第一，优化纲要决策主体构成，适当扩大决策主体范围。目前我国政策的决策主体基本上是党委、人大及政府，咨询者和执行者在决策过程中的地位低、作用不明显。第二，改革我国教育行政的科层组织结构。国家要适当下放权力，由下属机关及人员对政策问题做出识别、判断，自下而上进行决策，充分调动各个方面的积极性；第三，鼓励行业式的或带有利益集团性质的教育政策咨询组织的发展，并参与决策过程。第四，决策主体和决策程序的规范化。对决策主体和决策程序的规范进行严格规定，并赋予其相应的权利与义务。
（二）发挥咨询者和执行者政策问题认定及纳入中的作用
咨询者在教育政策研究方面理论基础丰富，对政策问题有高度的警觉并通常以研究成果的形式提出问题、建议。执行者了解教育实际，对教育政策执行过程中出现的问题较熟悉并能够及时解决，同时通过反馈，又能发现新问题。因此，要重视咨询者和执行者在政策问题认定及纳入中的作用。
（三）建立公示制度、听证制度及辩论制度
教育政策决策的参与制度包括公示制度、听证制度和辩论制度。政府准备制定什么教育政策、解决什么教育政策问题以及公众如何参与等，需要通过电视、报纸等传媒告知社会公众。教育决策机构将政策文本进行公示，告知相关利益主体，相关利益主体通过各种方式表达意见，提出观点，这就涉及到听证制度。设置专门的辩论程序，鼓励参加听证的相关利益主体通过辩论陈述观点看法，进而对教育政策决策过程进行充分论证。
（四）运用决策理论方法改进议案裁定规则[7]
改进议案裁定规则需要借鉴科学决策的理论与方法。投否决票就是让所有投票者提出自己认可的政策议案，然后汇总，再随机地将这些政策议案排序，让投票者按从全部政策议案中否决一个议案的方式进行，最后剩下的政策议案当选。投否决票特别针对全体一致的某些缺点加以改进，投票者既有机会表达自己的爱好，又有权力否决自己不喜欢的政策议案，同时投票者提出政策议案时还需积极考虑他人的利益，避免自己所偏好的政策议案被否决，这样一来投票者之间的“策略行为”就会相对减少，自己的意愿表达就会更为真实。
（五）加强对政策议案的审查功能并建立事前事中事后监督反馈机制
我国应借鉴发达国家经验，建立和完善政策议案审查的程序和制度并建立配套制度。教育政策从决策到出台实施，应该建立事前、事中和事后贯穿全程的监督反馈机制，保持渠道畅通，对决策过程中的各种突发问题做到及时修正。
注释
{1}为表述方便，本文中《国家教育规划纲要》是指《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》。
参考文献
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教育政策的根本特征篇8
（一）教育治理的基本理念
治理（governance）一词，由世界银行于1989年率先使用，已经成为政治和管理领域中使用频率极高的概念。2008年，联合国教科文组织（UNESCO）召开了主题为“教育治理：透明性、实施性和有效性”的国际会议，会议特别指出，教育治理主要是指各种公共或私人机构和组织统筹合作、各尽其能，从而实现对公共教育事务更好地进行控制和引导。与传统意义上的教育管理相比，教育治理的内涵更为广泛，其不仅包括政府维度的教育行政，更包括非政府机制，特别是各种相关的全球性和区域性教育组织的管理机制，以及它们之间的互补与合作。在此基础上，UNESCO的《2009全民教育全球监测报告》将“教育治理”作为世界全民教育发展新的关注点。报告提出，教育治理问题是全民教育发展的症结所在，相关问题主要体现在教育资助治理、学校管理治理、师资治理以及教育治理规划等方面。优化教育治理与切合实际的教育政策有助于加强问责，扩大参与，促进教育公平。改善教育治理的路径是，加强教育政策性引导，重视教育投入的数量与公平；学校要保证并提高教育质量，妥善处理公私合作关系；加强教师治理，支持学校发展；在教育治理规划与发展战略间形成一体化措施[1]。
2011年，OECD教育研究与创新中心启动了“治理复杂教育体系”的研究项目，项目指出，所有OECD国家的政府都面临管理日益复杂教育体系的挑战，因此，需要发展一种有效的治理体系来应对这种复杂性，并为治理主体提供相关知识，使其作出科学决策。项目指出，从概念的角度来说，治理是指在一种没有一个单独主体进行绝对统治的背景下，共同治理社会的过程。教育治理包括国家和机构层面的，对教育政策发展、实施和评估的结构、关系和过程，其由一个复杂的网络组成，这一网络包括法律框架、教育机构及其与整个体系的关系、分配给教育机构的经费以及这些经费怎样以一种有效的方式支出，还有控制和影响相关教育行为的一些不正式结构和关系。
对于OECD国家来说，怎样在日益复杂性的背景下，实现教育体系的国家目标，是教育治理的关键因素。对此，这一项目主要关注如下两个关键环节：治理机制和知识选择。其研究重点集中在如下两个问题上：一是什么样的治理模式对于复杂教育体系是有效的？二是什么样的知识体系对于实现复杂教育体系的有效治理是必要的？
在此基础上，如图1所示，OECD提出了治理的三个关键因素：确定优先领域，制定政策发展领域，落实责任，这三个要素都是由非线性模式联系在一起的独立现象。这一研究项目主要关注如下三个问题：中央水平的政治决策者怎样在国家、地区和地方层面设计、组织及实施对教育体系的管理？多个层面的利益相关者怎样在多层面背景下组织、促进教育政策的实施？中央和地区及地方层面的利益相关者怎样在对教育体系的管理中进行互相交流[2]？
图1 OECD“治理复杂的教育体系”项目提出的治理框架
（二）职业教育治理的基本理念
瑞士教育、研究与创新部指出，职业教育与培训的治理是指将政策、机构和人聚到一起，在多个主体间促进协商过程的一种战略管理体系。换句话说，每个职业教育与培训体系的政治治理都是社会和经济力量共同作用的结果。政策制定者、公民社会和私立部门都对不断变化的培训条件实施稳定的影响。职业教育治理体系面临的最大挑战是尽早发现各个主体间利益的不平衡，并使职业教育体系适应不断变化的背景[3]。
非洲教育发展协会（ADEA）认为，职业教育治理需要解决如下三方面问题：政府机构怎样共同承担对于职业教育的责任；为促进职业教育与培训的协调发展及职业教育机构与外部利益相关者间的交流与合作，政府机构设立了哪些国家交流、合作与协调机构；是否形成了对整个国家职业教育总体供给情况的衡量指标体系[4]。更明确地说，职业教育治理体系的关键要素包括职业教育职责的分配、交流、合作与协调框架，以及职业教育与培训体系的一致性和衔接性。
2012年5月，联合国教科文组织（UNESCO）在中国上海召开了第三届国际职业教育大会，大会工作报告《职业技术教育与培训的转型：培养工作和生活技能》提出，善治是对职业技术教育与培训系统进行成功改革的一个明确先决条件。职业教育善治的关键是如何改进协调，让广大利益相关者参与职业技术教育与培训并且根据充足的信息确定优先事项和确保问责。
总体来看，从概念的角度来说，“治理”是指市场在资源配置中起决定作用条件下，多元利益主体围绕共同目标协调互动的过程。区别于传统自上而下、一元单向的政府“管理”理念，治理的要点在于多元主体合作共治，各主体通过平等协商达成一致目标及行动方案。因此，在治理理论视野中，不仅要求中央政府而且要求地方政府、各级教育行政官员、职业教育专家、行业企业、学生家长及社会各界都参与到职业教育决策之中。
二、国际职业教育治理的模式与实践策略
（一）国际职业教育治理的主要模式
根据目前相关学者的研究，西方公共教育治理经历了“规制型”“市场型”“服务型&rd quo;三种治理范式的演变，每种范式在治理理念、治理结构、治理工具、治理能力方面都有所不同。“规制型”治理范式遵循国家逻辑，强调教育公平，主张政府全程控制教育发展过程；“市场型”强调市场是公共教育发展的主导力量，只有通过市场竞争和激励，才能提高教育绩效，并提供多样化的教育服务；“服务型”治理范式强调通过政府、市场与公民社会三者之间的有效互动，逐步建立一种新型的公共教育市场，严格界定政府在公共教育领域的干预范围，通过政府解制以推动非营利组织提供公共教育服务[5]。
图2 欧洲培训基金会提出的职业教育多层治理模式
欧洲培训基金会通过对国际社会职业教育治理实践的研究表明，基于利益相关者间有效、包容、横向和纵向交流的多层治理模式，非常有利于增强职业教育与培训政策和体系的效率、效力、一致性、透明性和落实性。让一些国家层面之下的实体或地区参与职业教育与培训的管理，以及确定市场对人力资本的需求，更加有利于促进地区层次的经济增长，并实现地区劳动力供给与市场需求的匹配。这一模式的具体机制如图2所示。
图3 职业教育与培训的四种治理模式
英国行业协会的研究认为，从实施的角度来说，职业教育治理机制的建立是在职业教育利益相关者及特定主体间建立明确交流及合作机制的过程。这些主体包括政府或教育管理者、教育与培训机构、劳动力市场和社会合作伙伴（雇主或工人利益组织，如雇主组织或行业协会）等，这些主体的一方是职业学校和教育管理者，另一方是以雇主和员工组织为代表的社会伙伴，其关键是在这些主体间形成有效的交流方式。从这一角度而言，如图4所示，职业教育的治理模式分为如下四种：一是自由模式，其主要特征是利益相关者间的协调机制较弱，职业教育机构和劳动力市场间通过市场信号进行直接反馈；二是计划模式，其主要特征是职业教育与劳动力市场间的正式联系或交流较弱，并主要根据国家的相关政策规定进行交流；三是参与模式，主要特征是职业教育的各利益相关者或社会合作伙伴间已经形成特定的交流与作用机制；四是协调模式，主要特征是社会合作伙伴是职业教育更新过程的重要驱动者，并全面参与职业教育的实施。 [本文转自DylW.Net专业提供写作本科毕业论文和学前教育论文的服务，欢迎光临Www. DylW.NEt点击进入DyLw.NeT 第一 论 文网]
从实践的角度来说，研究指出，奥地利、丹麦、德国、荷兰等北欧国家实施的以“集体技能形成体系”（collective skill formation systems）为特征的协调性治理模式（coordinated model）是最有效的职业教育治理模式，这一模式注重社会合作伙伴对职业教育实施的参与，积极加强相关治理主体间的交流对话。其主要具有如下特征：有效、透明的交流过程；利益相关者（社会合作伙伴：包括政府，以雇主协会、行业协会为代表的社会合作伙伴，职业学校，企业等）间广泛参与、包容性与合作机制；研究本位的决策过程；开放性、反应性、适应性和灵活性；能够根据劳动力市场需求的变化，不断更新、调整职业教育的供给模式、课程和资格等，实现职业学校与劳动力市场需求间的有效匹配。
图4 德国双元制职业教育的协调性治理模式
德国波恩大学Werner Eichhorst等对世界范围内职业教育治理体系进行系统的比较研究后也提出，以德国为代表的双元制职业教育治理模式运行效率是最高的，具体如图4显示。其主要特征包括六个方面：一是课程和教学内容的社会适切性，所有的利益相关者，包括政府、雇主、社会合作伙伴和教育机构都参与到课程开发中。二是与劳动力市场建立并维持密切的合作伙伴关系，建立了雇主对职业教育体系的持续反馈机制。三是职业教育机构获得了充足的资金支持，具有必备的教学设备设施及受过良好培训的教师。四是在培训机构间创立了有效的竞争机制，激励职业教育机构的有效运行。五是建立了完善、严格的资格认证和质量保障机制，能够维持高水平的教育教学质量。六是职业教育体系是一个开放、逐级晋升的教育路径，在职业教育机构中获得的能力和资格与在学术教育路径中获得的资格具有可比性，学生可以在两个体系间实现有效转换[6]。上述因素也都是高效职业教育治理体系的基本特征。
（二）国际职业教育治理的实践策略
2008年，联合国教科文组织召开了主题为“教育治理：透明性、实施性和有效性”的国际会议，在会议最后形成的建议中，为各国改善教育治理、实现更好的教育结果提出了十方面建议：把政府权威部门的教育管理责任下放到地方和个体机构水平上；在利益相关者间建立有效的政策协商机制；形成教育发展的综合性法律体系；为提高教育质量、促进教育公平配备充足的资源；发展不受政党政治约束的教育治理体系；把学校作为行动的核心；促进专业治理能力的发展；支持教育专业发展及其收入的提高；增强所有层次利益相关者的声音；加强伙伴关系的构建。
2008年，澳大利亚技能署《国家职业教育与培训体系的未来治理》的报告。报告提出，为确保对技能挑战作出有效回应，在发展有效的职业教育治理体系过程中，需要着重考虑如下几点：一是形成明确的国家目标和政策领导力，澳大利亚的职业教育与培训在一个全球竞争的环境下运行，为应对这一挑战，需要加强一种集体性的国家目标发展，形成国家标准、劳动力规划、与行业新的合作关系，以及各地区之间的协调发展路径。二是确定或分析技能需求，形成经费拨款框架。三是有效管理和分配公共经费。四是运用系统的信息进行体系改革和发展。五是建立高质量的国家数据基础，促进相关决策。六是加强优异性、一致性和无缝的规范管理。行业和消费者参与对于国家培训体系的主流化、一致性和优异性是非常关键的，要通过这一点促进对于职业教育与培训服务的机会、信心和适切性[7]。
根据相关国际学者的研究，美国职业教育治理的基本架构是：地方教育机构负有治理公共职业教育与培训的主要责任。但地方教育机构要在州立法和规定的框架下运行，而州的相关立法又受到联邦立法的严重制约。联邦政府向州提供支持职业教育与培训发展的资金。为获得这些资金，州必须向联邦政府提交相关计划，明确为实现联邦法律的目标，怎样运用这些经费。然后， 州再要求地方机构提交运用这些经费的计划。此外，政府资助之外的技能培训主要由由联邦劳工部下设的学徒制办公室等部门实施[8]。
欧盟用高质量、有效、吸引力和适切性来描述职业教育与培训的良好发展状态。欧洲培训基金会提出，治理与职业教育和培训政策的总体运行绩效高度相关，治理影响相关政策的制定和实施。2011年，欧盟的工作报告《职业教育与培训的领导力》提出，欧盟职业教育与培训的治理呈现如下趋势：职业教育与培训机构通过一系列广泛的活动及责任分配合并成更大规模的机构；中央政府的管理职能下放到地区或地方政府、学校委员会或其他利益相关者；努力增强职业教育与培训机构的自主性；从关注输入因素（注册和参与、项目的学制和性质）转向日益关注质量保障、学习结果或成果[9]。
英国行业及技能协会的研究认为，国际职业教育治理的普遍策略有：一是通过建立行业组织，在雇主、地方政府及教育机构间加强合作伙伴关系，在地区水平上为企业及雇主提供一个参与职业教育的平台，帮助发展相关的培训策略，以有效应对地区产业需求。二是建立对职业及相关技能进行认证的明确指标，并使这些指标获得广泛认可，从而吸引更多的学习者参与职业教育。三是政府提供对劳动力培训的经费激励，加强对与重点产业相对应职业教育领域的投资，鼓励职业教育机构和大学在重要行业采取集群行动，促进相关行业的创新和就业。四是加强对学生的生涯支持和指导，并使雇主积极参与，帮助学习者实现特定的就业目标。五是政府制定积极的产业发展战略，把教育及人力资本作为产业发展战略的一部分，特别重视对中等后职业教育机构的投资。
2012年，UNESCO通过对世界各国若干旨在改善管理的政策办法进行梳理认为，如下策略是各国职业教育治理的普遍策略：将职业技术教育与培训纳入一项战略；使利益相关方结成积极的伙伴关系；决定是否下放权力，以及如何下放；审查并改革资历认证制度；开发质量保障程序；为制定政策改善证据基础；将政策框架与实施战略挂钩，以实现改革。
总体来看，密切联系企业和地区经济体，与地区经济体建立各种形式的合作关系，劳动力组织积极参与职业教育的设计及实施，这些是实现高效职业教育治理的关键。
三、结论与启示
总体来看，虽然各国对职业教育治理概念理解和具体实践策略上有所差异，但建立社会合作伙伴多元参与的协调性治理体系是国际职业教育改革发展的基本经验和趋势。如欧洲培训基金会认为，“职业教育治理”是基于各个层次的利益相关者参与的、设定目标体系、实施并进行监控的职业教育决策管理的一种模型。职业教育治理的目的在于加强利益相关者之间的相互作用，改进政策的问责制、透明度、一致性、效率和有效性。OECD提出，职业教育治理体系建立的关键是职业教育的利益相关者及特定主体建立明确交流及合作机制的过程，其主要特征包括：高质量的教学及培训水平，积极的产业政策，灵活的培训和生涯路径，政府对职业教育的积极投资。根据国际社会的相关经验，这一高效治理机制建立的关键有如下两个方面：
首先，在政府层面形成明确的法律规定，对职业教育决策或咨询中相关利益主体的作用给予明确界定，在此基础上，加强职业教育机构间及其与工作组织、行业企业的交流对话，形成关于未来技能需求的有效、透明、灵活、开放的交流传递机制。
其次，从职业教育自身的特征来看，作为与劳动力市场关系最为密切的一种教育类型，行业企业参与是职业教育治理的重要特征，职业教育需要政府、行业、企业、学校四方联动。行业企业通过什么样的途径和平台来参与职业教育治理，在实质上影响着职业教育从决策到实施的整个过程。因此，准确定位各级政府、高职院校和社会，特别是行业企业在职业教育改革发展中的权责和职能，理顺他们之间的关系，是国际高效职业教育治理体系的共同特征。
根据国际社会高效职业教育治理的标准，我国职业教育治理体系主要存在如下两方面问题：一是仍然以政府的行政管理为主，职业教育的法律保障体系，特别是行业企业等社会合作伙伴参与职业教育治理的机构和制度不健全，没有形成社会共同治理的基础；二是职业教育发展的相关基本制度建设不完善，如招生制度、资格框架制度、经费拨款制度、劳动力市场需求预测和反馈制度等，不利于职业教育综合治理能力的提高。
基于我国职业教育治理体系发展面临的问题，借鉴国际社会的经验，现代职业教育治理是一个系统的战略发展和制度设计方面的问题，必须要有一整套完善的国家政策、制度加以支撑。因此，未来急需设计和建立一整套以法律法规为基础的，具有强制性、规范性、操作性，保障职业教育科学发展和实施的一系列相应的政策法规和制度安排，促进以行业企业为主导的社会合作伙伴积极参与职业教育治理，以实现社会多元主体共同治理职业教育的格局。
参 考 文 献
[1]EFA Global Monitoring Report 2008[R]. Paris： UNESCO， 2007： 21.
[2]Governing Complex Education System： Framework for Case Studies[Z].OECD，2011.
[3]Federal Department for Economic Affairs， Education and Research EAER，State Secretariat for Education， Research and Innovation SERI Project Promotion and Development. Call for Tenders for Leading House “VET Governance”[Z]. Bern， 16.9.2013.
教育政策的根本特征篇9
教育行业的公益性质无形中造成了人们的“税不进校”观念根深蒂固。教育行业税收政策的复杂性以及税收政策宣传不到位问题的存在，客观上造成税务机关对该行业的税收管理出现了盲区。如何加强教育行业的税收管理工作，切实堵塞税收漏洞，应当成为税务人员认真思考的问题。最近，笔者对教育行业税收政策及相关问题进行了学习和思考，现对有关问题作出粗浅的分析，以期对教育行业的税收管理工作有所启示和帮助。
一、教育行业税收征管工作现状
教育机构种类较多，按组织形式划分，主要包括事业单位、社会团体、民办学校等非企业组织和各类企业组织。据统计，目前在虞城县范围内，登记注册且正常运营的教育培训机构共有557所，其中从事学历教育的551所，非学历教育的6所。在从事学历教育的551所教育机构中，从事幼儿教育的有76所，从事小学教育的有438所，从事中学教育的有37所。在此范围之外，还存在提供教育培训服务的个体工商户、大量的未登记注册的无照培训机构和为数众多的家教执业者个人。
目前虞城县教育培训行业提供的主要有学历教育、学前教育、专业技能培训、职业技能培训等多种多样的教育培训服务，适应了不同的社会需求。根据有关规定，学校主要提供学历教育，其收费项目和标准较为明确，其他单位及个人则提供除学历教育以外的诸多培训，其收费项目和标准基本按照市场供需状况确定，存在一定自由度和伸缩性。
教育培训行业取得的收入涉及免税项目和应税项目。免税项目是，对从事学历教育的学校(含政府办和民办)提供教育劳务取得的收入，免征营业税；对政府举办的高等、中等和初等学校(不含下属单位)举办进修班、培训班取得的收入，收入全部归学校所有的，免征营业税和企业所得税．应税项目主要涉及税费有营业税、城建税、教育费附加、个人所得税、企业所得税等。除税法规定的减免税项目收入外，教育培训收入均应依法缴纳营业税、企业所得税、个人所得税等税收，其中应纳营业税主要涉及营业税文化体育业税目，按照3％的税率缴纳。
数据统计显示，目前虞城县的学校均未缴纳营业税、企业所得税等税款，缴纳的主要为个人所得税；其他教育机构有的虽然缴纳了营业税等，但与实际经营情况严重不符，税款流失严重；无照教育机构及个人未缴纳任何税费。
二、教育行业税收征管存在的问题
近年来，教育体制改革不断深化，办学体制日趋多元化，各类教育机构如雨后春笋般涌现，公办教育、民办教育、公私合办教育等多种办学形式并存，使得教育行业税收成为社会和公众关注的热点。国家也相继出台了有关教育劳务的税收管理规定，明确了对教育超标准收费或接受捐赠、赞助行为等征税的规定。尽管如此，教育行业的税收征管工作依然存在着以下几方面的问题。
不按规定办理税务登记，导致教育行业税收征管的基础工作不够扎实。税务部门不能参与各类教育机构的设立、考核、验收等各个环节，很难掌握详细税源情况和各类教育机构有关资产、资金、分配等方面的具体信息。各级教育部门在对待教育劳务税收问题上存在本位思想，不积极配合，不及时提供相关数据和资料，税务部门很难从源头上进行控管。据调查，目前大部分学校、培训机构等都没有办理税务登记，纳入正常税收征管的就更少了。另外，还有部分小型民办教育以培训班、辅导班形式出现，没有自有资产，办学设施全部是租用的，教师全部是聘用的，学制也不固定，有的全天授课，有的只是利用假期、节假日或晚上授课，流动性大，隐蔽性强，三证(办学许可证、非企业单位登记证、收费许可证)不全或根本没有，对这类教育劳务税收税务部门就更难控管了。
税务管理人员对教育行业的有关政策不理解，制约了教育行业税收征管质量和效率的提高。教育行业的公益性质，使人们“税不进校”的观念根深蒂固。加之教育行业有关政策的复杂性，客观上造成税务机关在该行业税收管理方面存在盲区。具体表现一是对教育行业的划分及登记管理有关规定不了解，直接造成了部门协作不畅、信息交流不通等，无法掌握教育行业的税源情况；二是对教育行业税收政策不了解，如对营业税、企业所得税等税收政策及有关的优惠政策不理解，直接影响了税收政策的贯彻执行，造成了对教育行业税收征管的缺位。教育机构不按规定使用发票，加大了教育行业税收征管的难度。多年以来，教育机构的收费一直是使用财政部门印制的行政事业性收费收据，造成了大部分教育机构在收取国家规定规费以外的费用过程中，不按规定使用税务部门监制的发票，有的使用白条，有的采用自制收据，有的使用行政事业性收费收据，使税务部门对其收入情况不易掌握，这就加大了教育行业税收征管工作的难度。
从业者纳税意识淡薄。学校提供学历教育，享受一定的税收减免无可厚非，问题主要出在其他培训服务当中。各类机构提供了种类繁多的培训服务，取得的收入并不低，但所缴纳的税款少之又少，原因是多数培训者没有纳税常识，未按规定设置账簿或虽设置账簿但账目混乱、资料残缺不全，无法正确计算收入额和应纳税所得额。更有办班人受利益驱使，只为赚钱，对有关税收政策置若罔闻，不但不积极主动纳税，反而有意逃避纳税，纳税意识十分淡薄。
三、进一步加强教育行业税收管理的措施
为了加强对教育行业的税收管理工作，进一步堵塞税收征管工作中的漏洞，消除教育行业税收征管工作的盲区，各级税务机关在教育行业税收管理工作中应注意把握并处理好以下几个方面的问题。
教育政策的根本特征篇10
为了鼓励城乡居民以储蓄存款方式，为其子女接受非义务教育（指九年义务教育之外的全日制高中、大中专、大学本科、硕士和博士研究生）积蓄资金，促进教育事业发展，中央银行《中国人民银行关于同意〈中国工商银行教育储蓄试行办法〉的批复》（银复[1999]124号）批准中国工商银行自1999年9月1日起开办教育储蓄业务，并核准《中国工商银行教育储蓄试行办法》。
1999年9月30日国务院的《对储蓄存款利息所得征收个人所得税的实施办法》第五条规定：“对个人取得的教育储蓄存款利息所得以及国务院财政部门确定的其他专项储蓄存款或者储蓄性专项基金存款的利息所得，免征个人所得税。前款所称教育储蓄是指个人按照国家有关规定在指定银行开户、存入规定数额资金、用于教育目的的专项储蓄。”对教育储蓄所得实行税收优惠政策。
2000年3月28日中国人民银行在总结中国工商银行试办教育储蓄业务经验的基础上，制定了《教育储蓄管理办法》，规定除邮政储蓄机构以外的办理储蓄存款业务的金融机构均可办理教育储蓄业务。
二、教育储蓄利息所得免征个人所得税税收优惠政策的特点
为了支持非义务教育事业的发展，国家对教育储蓄推出利息所得免征个人所得税的优惠税收政策，同时为了加强对该项优惠政策的管理，对教育储蓄规定了严格而明确的政策界限。根据《教育储蓄管理办法》规定教育储蓄具有以下几个特点：
1 储户特定，是指教育储蓄的对象（储户）为在校小学四年级（含四年级）以上学生。
2 存期灵活，是指教育储蓄为零存整取定期储蓄存款。存期分为一年、三年和六年。
3 总额控制，是指教育储蓄的最低起存金额为50元，本金合计最高限额为2万元。
4 利率优惠，是指教育储蓄实行利率优惠。一年期、三年期教育储蓄按开户日同期同档次整存整取定期储蓄存款利率计息；六年期按开户日五年期整存整取定期储蓄存款利率计息。教育储蓄在存期内遇利率调整，仍按开户日利率计息。
5 利息免税，是指储户凭存折和学校提供的正在接受非义务教育的学生身份证明（以下简称“证明”）一次支取本金和利息。储户凭“证明”可以享受利率优惠，并免征储蓄存款利息所得税。
三、教育储蓄利息所得个人所得税税收优惠政策在账户开立、储蓄方式、支取本息等方面的限制性规定
为了确保该项税收优惠政策不被滥用，《教育储蓄管理办法》对教育储蓄在开立账户、储蓄方式、本金和利息支取等方面规定了严格的限制性条件。
1 在开户方式上，《教育储蓄管理办法》第六条规定：“教育储蓄采用实名制。办理开户时，须凭储户本人（学生）户口簿或居民身份证到储蓄机构以储户本人的姓名开立存款账户，金融机构根据储户提供的上述证明，登记证件名称及号码等事项。”《国家税务总局关于储蓄存款利息所得征收个人所得税若干业务问题的通知》（国税发[1999]180号）第三条规定：“有关储蓄机构应对教育储蓄情况进行详细记录，以备税务机关查核。记录的内容应包括：储户名称、证件名称及号码、储蓄金额、储蓄起止日期、利率、利息。”河南省国家税务局《储蓄存款利息所得个人所得税征收管理暂行办法》第六条规定在办理教育储蓄时，金融机构设立专账，同时建立《教育储蓄开户信息明细表》，登录相关信息。办理开户手续时应遵循以下规定：1）专账和《教育储蓄开户信息明细表》应登记储户姓名、开户证件及号码、就读学校、储蓄金额、储蓄起至日期、利率等相关内容，在登录证件号码时，对开办证件为户口簿的，应登录户口簿号+储户本人的出生年月日作为证件号码。2）金融机构在季度终了10日内将《教育储蓄开户信息明细表》以磁盘形式报主管税务机关。3）储蓄机构按季将储户的户口簿或居民身份证复印件装订成册，加以编号，以备查核。
2 在储蓄方式上，《教育储蓄管理办法》第七条规定：教育储蓄为零存整取定期储蓄存款。开户时储户应与金融机构约定每月固定存入的金额，分月存入，中途如有漏存，应在次月补齐，未补存者按零存整取定期储蓄存款的有关规定办理。《中国工商银行教育储蓄试行办法》规定开户后每次存入金额及存期内存款次数由储户与银行约定。《中国农业银行〈教育储蓄管理办法〉实施细则》规定：储户办理教育储蓄开户后可以选择按月自动供款方式存入，也可以根据自身收入情况与农业银行营业网点协商存入次数（不少于2次）和金额，并按规定享受教育储蓄的优惠政策。
3 在支取方式上，《教育储蓄管理办法》第十条规定：1）储户凭存折和学校提供的正在义务教育的学生身份证明（以下简称“证明”）一次支取本金和利息。储户凭“证明”可以享受利率优惠，并免征储蓄存款利息所得税。金融机构支付存款本金和利息后，应在“证明”原件上加盖“已享受教育储蓄优惠”等字样的印章，每份“证明”只享受一次优惠。2）储户不能提供“证明”的，其教育储蓄不享受利率优惠，即一年期、三年期按开户日同期同档次零存整取定期储蓄存款利率计付利息；六年期按开户日五年期零存整取定期储蓄存款利率计付利息。同时，应按有关规定征收储蓄存款利息所得税。第十一条规定教育储蓄逾期支取，其超过原定存期的部分，按支取日活期储蓄存款利率计付利息，并按有关规定征收储蓄存款利息所得税。第十二条规定教育储蓄提前支取时必须全额支取。（提前支取时，储户能提供“证明”的，按实际存期和开户日同期同档次整存整取定期储蓄存款利率计付利息，并免征储蓄存款利息所得税；储户未能提供“证明”的，按实际存期和支取日活期储蓄存款利率计付利息，并按有关规定征收储蓄存款利息所得税。）河南省国家税务局《储蓄存款利息所得个人所得税征收管理暂行办法》第六条规定教育储蓄在支取时，金融机构应设立专账，同时建立《教育储蓄免税信息表》，并在季度终了10日内报主管税务机关。专账和《教育储蓄免税信息表》应登记储户姓名、开具免税证明单位、免税证明编号、储蓄金额、开户日期、存款期限、支取日期、利率、支付利息、支付利息凭证号等。
4 在异地托收上，《教育储蓄管理法》第十四条规定凡因户口迁移办理教育储蓄异地托收的，必须在存款到期后方可办理。储户须向委托行提供户口迁移证明及正在接受非义务教育的身份证明。不能提供“证明”的，不享受利率优惠，并应按有关规定征收个人存款利息所得税。
四、对代扣代缴单位规定的义务和责任
《对储蓄存款利息所得征收个人所得税的实施办法》第十一条规定税务机关应当加强对扣缴义务人代扣代缴税款情况的监督和检查，扣缴义务人应当积极予以配合，如实反映情况，提供有关资料，不得拒绝、隐瞒。
《储蓄存款利息所得个人所得税征收管理暂行办法》第六条规定税务机关应按季将教育储蓄的相关信息进行比对和分析，针对疑点，进行纳税评估，与金融机构约谈，存在偷税问题的，及时移送稽查部门处理。对金融机构未按照本办法规定设置、保管、报送《教育储蓄开户信息明细表》和《教育储蓄免税信息表》等资料的，依照《中华人民共和国税收征收管理法》第61条、62条之规定，对其下达《责令限期改正通知书》，并处以2000元以下罚款；情节严重的，处以2000元以上10000元以下罚款。
五、当前教育储蓄利息所得个人所得税税收优惠政策及其管理中存在的问题
教育储蓄因其具有存期灵活、利率优惠、利息免税等优点，近年来，在各家银行的强力营销下，不仅深受广大客户的喜爱，而且正逐步成为银行储蓄存款增长的一个亮点，对我国的非义务教育事业发展发挥了积极的作用。但由于金融机构之间同业竞争激烈，受利益驱动影响，一部分金融企业网点和经办人员为争夺教育储蓄资源，忽视教育储蓄准入条件，违规办理教育储蓄业务，使教育储蓄变了“味”。在教育储蓄利息所得个人所得税税务专项稽查和税收执法检查中，我们发现目前该项优惠政策本身及其在执行和管理中还存在一些问题，值得引起有关方面方面的重视。
（一）教育储蓄个人所得税政策本身的作用有限，达不到政策本身的目的。教育储蓄为零存整取定期储蓄存款，中国人民银行《教育储蓄管理办法》规定的教育储蓄存款期限为一年、三年、六年，中国工商银行规定的存款期限则为三年、六年两种，取消了一年期存款。教育储蓄存款期限较长，且每笔本金最高限额为2万元，而按目前大学的正常收费标准，2万元至多也只能够交两年的学费，这还不包括学生的日常生活开支。因此，目前的教育储蓄税收优惠政策达不到该政策最初促进非义务教育的目的。
由于政策本身优惠幅度较小，办理手续复杂，在当前利率低，物价指数不断上涨的情况下，对储户的吸引力减小。如安阳市2002年教育储蓄存款余额为17774.42万元，比2001年增长16260.31万元，增幅为1073.92%；2003年比2002年增长14888.34万元，增幅为83.8%；2004年比2003年增长14621.19万元，增幅为44.8%，增幅明显呈逐年下降趋势。
（二）在现行政策下，教育储蓄存款管理上存在较多漏洞，造成税款流失。2003年在安阳市所属的林州市国税局组织的储蓄利息所得个人所得税代扣代缴专项稽查中，通过金融企业自查，因违规办理教育储蓄，共查补税款293984元。在今年我局组织的教育储蓄利息所得个人所得税专项调查中，发现存在的违法行为主要有以下几种情形：
1 一人多户，一户多存。由于金融机构业务处理系统无法自动甄别储户多头设立教育储蓄户头，存在同一客户在同一网点、在同一银行的不同网点或不同银行不同网点开立二户以上教育储蓄存款户头，最终导致突破账户最高限额不能超过2万元的政策限制，达到逃避缴纳个人所得税的目的。
2 存款人姓名不实。按照规定，储户在存款时应出具身份证明，属人代存的还应出具人身份证明，但在实际执行中，为争取更多的客户和更多的存款，在开户时对教育储蓄的准入把关不严，存在违反存款实名制规定的现象。
3 储户信息登记不规范。按规定《教育储蓄开户信细表》应登记储户姓名、开户证件及号码、就读学校、储蓄金额、储蓄起至日期、利率等相关内容，在登录证件号码时，对开办证件为户口簿的，应登录户口簿号+储户本人的出生年月日作为证件号码。但一些银行在以户口簿登记时只以户口簿号作为证件号码，而不登记储户的出生年月日，致使难以辨认储户是否为符合法定条件的储蓄对象。
4 改变存款方式。教育储蓄为零存整取定期储蓄存款。《教育储蓄管理办法》第七条规定教育储蓄开户时储户应与金融机构约定每月固定存入的金额，分月存入，中途如有漏存，应在次月补齐，未补存者按零存整取定期储蓄存款的有关规定办理。但《中国农业银行〈教育储蓄管理办法〉实施细则》规定储户办理教育储蓄开户后可以选择按月自动供款方式存入，也可以根据自身收入情况与农业银行营业网点协商存入次数（不少于2次）和金额。显然农业银行的规定放宽了存款方式，造成不同金融机构之间的存款方式不一致，使监管部门难以监管。另外在实际操作中部分经办人员改变零存整取属性，一性存入2万元，违反了教育储蓄分月零存的存款方式。
5 学校“证明”管理、使用混乱。一是学校提供的“证明”格式不统一，存在不规范现象，有的为印制的固定格式，有的为手写证明；二是“证明”的开具部门不统一，有的是学校财务部门开具的，加盖学校财务印章，有的加盖学校印章；三是学校对开具的“证明”没有按规定建立备案存查制度，使以后难以检查核实。有的储户通过学校熟人托关系就可轻易开具一份或多份证明，甚至有的学校把空白证明提供给金融机构随意使用；四是在支取环节一些金融机构对学校证明把关不严。有的未按要求在证明上加盖“已享受教育储蓄优惠”字样印章，未将客户身份证明复印件附在利息清单后作为免税依据，致使一份证明被多次使用。有的金融机构甚至在储户根本未提供接受非义务教育的身份证明情况下就按教育储蓄计息方法为客户计息。
六、对策及建议
1 对教育储蓄税优惠政策必须从开立账户的源头上加强管理。要进一步修订完善《教育储蓄管理办法》，规范学校“证明”的来源渠道、格式、种类等。学校开具的学生身份证明必须由专门机构负责印制，领用存各环节要有登记备案制度，以便以后检查核对。税务、教育主管部门和银行监管部门应紧密配合，定期对学校提供的“证明”进行抽查，严格追究相关人员的责任，防止滥开、滥用“证明”。
教育政策的根本特征篇11
下面，我主要讲两个方面的意见。
一、关于2009年征集高校毕业生入伍工作
2009年，在中央的正确领导下，兵役系统和教育系统积极探索，密切配合，强力推动，狠抓落实，克服诸多困难，圆满完成了征集任务，高校毕业生预征13万；最终入伍11.6万，与2008年征集3万多人相比大幅度增加，实现了我军历史上大规模征集高校毕业生入伍的历史性突破。部队普遍反映，大学生具有文化素质高、接受能力强、适应环境快等特点，他们的入伍使我军兵员素质整体水平明显提高，部队育才的周期和成本大大缩短，将对部队高水平战斗力的生成发挥重要的作用。
总结2009年高校毕业生征集工作，具有以下突出特点：
一是中央高度重视和英明决策。总书记在去年主持第十五次中央政治局集体学习时指出，要建立寓军于民的军队人才培养体系，完善依托国民教育培养军队人才的体制机制，走出一条中国特色军民融合式发展路子，在全面建设小康社会进程中实现富国和强军的统一。2009年1月，总理主持召开国务院常务会议，提出国家要采取一系列政策措施鼓励高校毕业生应征入伍，并下发国务院文件予以明确。之后，刘延东、徐才厚等中央领导同志多次作出重要指示，国务院办公厅多次协调，要求有关部门密切配合，全力做好这件利国利军利民的好事。中央领导的高度重视和一系列重要指示为做好征集高校毕业生入伍工作指明了方向。
二是总参谋部把征集高校毕业生工作放在突出重要位置，全力推动。总参首长高度重视，把征集高校毕业生入伍作为征兵工作的重中之重，多次做出重要指示和批示。总参孙建国副总长亲自部署工作，并率队深入征兵重点地区督促检查，推动各项工作要求落实到位。总参动员部等总部机关既抓工作全局的谋划，及时下发了系列工作文件；又抓工作的具体落实，并且与教育部联合组成工作组，分赴25个省区、400多所高校检查指导工作。各军区、军分区按照总部的统一部署和要求，精心组织实施，逐级落实目标责任。各区、县兵役部门深入高校，认真做好宣传发动、体检政审、审批定兵等各项工作，努力保证每一个合格的高校毕业生都能参军入伍。
三是教育部与各有关部门超常规推动，出台一整套政策措施并且狠抓落实。教育部党组把做好大学生入伍工作既作为解决大学生就业的途径，更作为提高军队兵员质量，服务国防现代化建设的重要任务，将高校毕业生应征入伍工作列入教育部年度重点工作，多次召开部长专题会议研究部署。同时，为推动工作落到实处，先后5次召开工作会议进行部署；在征集工作关键时期，部领导率队赴各地督促指导。教育部还与总参谋部、财政部、公安部等多个部门积极配合，迅速出台了一整套涵盖学费补偿和助学贷款代偿、退役后考学升学优惠、就业安置帮扶等方面内容的政策性文件，为征集工作的顺利开展奠定了坚实的政策基础。为了让广大毕业生知晓、懂得、用好国家一系列优惠政策，教育部和总参谋部密切配合，在媒体的大力支持下，开展了广覆盖、多角度、高密度的宣传动员。在2009年征集工作中，向高校印发3万张宣传公告、16万册政策解读手册，两次多部门联合多部门举办网上政策咨询周，多次举行新闻通气会，得到了社会积极反响。
四是各级教育行政部门和各高校迎难而上，全力以赴，创造性地开展工作。各级教育行政部门和高校积极配合兵役机关，建立军地协作机制，共同下发工作文件，召开工作会议，逐级分解任务，因地制宜创造性地开展工作。像刚才介绍经验的河北省教育厅和省军区征兵办两次携手召开预征工作会议，并联合组织工作组，深入全省所有地市指导检查工作；福建省积极主动开展工作，在冬季征兵开始之前专门召开工作会议，要求各高校及时提醒预征对象报名应征，继续做好已离校毕业生的再动员工作；河南省建立预征工作日报制度，督促各地和高校狠抓工作不松劲。许多高等学校把开展征集工作作为加强和改进大学生思想政治教育工作的重要抓手和载体，开展理想信念教育、成才报国教育，发挥党团组织、学生工作队伍等优势，努力把宣传教育工作做到系、到级、到人。高校形式多样、生动有效的教育活动，使校园爱国主义和国防教育氛围进一步浓厚，毕业生听从党和国家召唤、履行参军报国义务的热情不断高涨，高校育人环境进一步优化。
同志们，大规模征集高校毕业生入伍服义务兵役工作是一项全新的事业。一年来，我们深切地感受到，承担征集工作最直接、最繁重任务的是兵役系统的同志们。这次与会的各大军区、各军区的同志们，都肩负着本地征集高校毕业生工作的重要责任，在推动征集高校毕业生的工作中发挥了关键作用，他们精心谋划、狠抓落实，发扬了人民军队的优良传统和作风，为高校毕业生征集工作取得显著成效做出了决定性贡献。借此机会，我代表教育部向你们表示崇高的敬意和衷心的感谢！
为国防和军队现代化事业输送优秀人才是教育系统义不容辞的神圣责任。去年教育系统积极配合兵役系统做了份内的工作，也得到了中央领导同志的高度肯定。今年1月26日，军委徐才厚副主席批示：教育系统“坚决贯彻中央的决策部署，与国家和军队有关部门密切配合，制定合理政策，采取得力措施，选送十多万优秀大学生参军入伍，为军队现代化建设输入了新鲜血液，做出了开创性贡献。希望继续对军队建设给予大力支持，军地密切配合，共同把这件利国利军利民的事情做得更好。”1月29日国务委员刘延东同志也作出批示：教育系统“去年落实中央政策，配合总参等
部门扎实推进高校毕业生应征入伍工作，组织有力，措施到位，宣传教育也富有成效。望继续完善政策措施，更好完成今后高校毕业生征招工作。”中央领导同志的批示是对我们工作的巨大鼓舞和鞭策，借这个机会，我也代表教育部向教育系统的同志们表示衷心的感谢和诚挚的问候！
二、关于2010年高校毕业生预征工作的形势、任务和工作要求
首先，教育系统的同志要进一步充分认识高校毕业生入伍服义务兵役是加强军队建设的一项重大而紧迫的战略任务。世界科技发展日新月异，现代化战争凸显高科技、信息化、远距离等特点，兵员受教育的程度成为影响军队战斗力的重要因素。最近一个时期以来，中央领导同志多次就征集高校毕业生入伍工作作出重要指示。3月12日，同志在全国人大代表团第三次全体会议上发表重要讲话，强调要抓好国防生培养和高校学生入伍工作。3月5日，军委徐才厚副主席在全国人大代表团第一次全体会议上也发表重要讲话指出：“希望今年征召更多的大学生入伍，把这项好的政策保持下去，并不断扩大规模，以利于不断提高士兵的素质，加强军队建设”。中央领导同志的重要指示，对征集高校毕业生入伍提出了更高的要求。我们要进一步增强政治责任感和使命感，认真贯彻落实，不辜负中央领导同志的期望。
教育部和总参谋部经过多次深入学习和研究认为，2010年征集高校毕业生入伍工作要在巩固去年成果的基础上，进一步加大力度、提高质量、形成机制。我部对预征工作目标任务进行了分解。具体来说，首先预征规模要在去年13万人的基础上力争达到15万人，给部队更多挑选人才的空间。去年，河南、甘肃、云南、河北、贵州、四川、江西等7个省份预征工作成绩突出，不仅预征人数多，而且占男生的比例达到了5%以上，希望这些省份今年继续保持预征人数和比例的“双高”。其他省份要积极行动起来，力争预征人数达到本省男生的5%；第二，要进一步提高本科生、研究生的预征人数和比例；第三，要着眼于建立健全预征工作的长效机制，推进预征工作可持续开展，形成制度。
要完成今年预征工作的目标任务，必须客观全面地把握今年预征工作的形势。今年的预征工作比去年可以说有了许多有利的条件：一是国家鼓励高校毕业生入伍服义务兵役的政策体系在逐步完善。在去年制定的一系列政策基础上，今年教育部和总参谋部、民政部对高校毕业生入伍占非农比例问题进行了认真研究，拟进一步明确有关政策，原则上要做到征集高校应届毕业生不受非农比例限制。二是我们已初步形成了一套工作机制，初步形成了有一定经验的工作队伍。一年来，各地兵役机关和教育部门在携手并肩、超常规推动工作中，探索形成了齐抓共管促预征的工作体制机制和行之有效的做法，而且形成了艰苦奋斗、勇于拼搏、团结协作的工作作风。三是高校毕业生参军报国的社会氛围日渐浓厚。近年来国际国内形势的变化和发展，以及征集高校毕业生入伍工作深入开展，促进了全社会爱国主义热情和国防意识的提高，越来越多的家长和毕业生积极拥护党和国家的战略决策，认同履行义务、报国成才的价值观和成才观，毕业生参军入伍的积极性不断提高。
同时，我们也要看到，征集高校毕业生入伍工作还面临一些不利因素和薄弱环节。特别是听了军队系统的经验，我们感到在一些地方和高校在预征工作中还存在着三个不到位。一是一些地方和高校组织领导不到位，表现为一些单位的领导同志对征集高校毕业生入伍工作重要意义认识不清、领导体制不健全、工作体制不顺畅、工作责任不明确、工作队伍整合水平低、工作举措不得力等等，严重影响了工作目标的实现；二是政策宣传不到位，首先是工作人员对政策了解不够，对政策的宣讲解读不够，影响了政策效应的充分发挥。从各地情况看，带着感情做和不带感情做效果大不一样；三是思想政治教育工作不到位，对思想政治教育层面的工作重视不够，从深层次激发毕业生投身军营、报国成才积极性的工作力度不够。另外，客观上看，与去年相比，今年因为高校毕业生就业形势严峻程度有所缓和，一些毕业生在能够找到工作的情况下，参军入伍的积极性可能会下降，高校开展预征工作的紧迫感可能会下降，所以可能会进一步加大预征工作的难度。
为了做好今年的工作，在深入研究的基础上，总参谋部、教育部就做好2010年高校毕业生征集工作形成了共识并就此项工作分别发文部署。希望同志们对有关工作文件认真学习，吃透精神，抓好落实。这里，我强调今年要重点做好的五件事：
（一）进一步提高认识，切实加强领导。我们要全面深刻领会中央领导同志关于征集高校毕业生入伍工作的重要指示精神，充分认识征集高校毕业生入伍的重大意义。首先，这项重要决策部署是党中央、国务院着眼于加快推进中国特色军事变革，不断拓宽依托国民教育培养军事人才路子，实施人才强军、科技强军战略的重大举措，对于大幅度提升我军兵员素质，改革我军生长干部培养和选拔方式，促进部队更高水平战斗力的生成，增强我军履行新世纪新阶段历史使命的能力，具有重要而深远的意义；其次，征集高校毕业生入伍，更有益于从长远促进青年知识分子健康成长和锻炼成才，使他们成为既具备较高科学文化素质，又具备过硬政治思想素质的有用之才；其三，大批高校毕业生士兵退役后走向社会，他们从总体素质上讲，忠诚于党，勇敢顽强，会成为我国政治、经济、社会、文化等各方面建设的骨干力量。我们从就业角度了解到，退役高校毕业生在就业市场上有很强竞争力。对于推动我国经济社会发展、巩固基层政权都具有深远意义。因此，征集高校毕业生入伍工作是一项具有战略性、长期性意义的利国利军利民的大事。当前，要特别注意纠正用单纯就业观点看待征集高校毕业生入伍工作。有的同志认为征集高校毕业生入伍主要是为了缓解大学生就业难问题的，目前高校毕业生就业形势有所缓解，所以可以松一口气了，或者认为征集高校毕业生入伍主要是面对那些就业形势不佳的地区、学校和专业的毕业生的，与发达地区、就业形势较好的学校和专业关系不大等等。我们必须认识到，工作稍有放松，工作成效就会大踏步后退。各地要切实把思想统一到中央的要求上来，不松懈、不动摇，坚持不断地狠抓三年，并形成建立常态化工作机制。
要进一步加强组织领导工作。各省级教育行政部门要在4月中旬建立完善高校预征工作领导小组；要协同省征兵部门尽快召开一次专门会议，做好军队系统和教育系统的对接，落实本省区高校预征工作的总体部署，明确工作要求。高校要把预征工作纳入学校重要工作议事日程。主管校领导亲自挂帅，组织专门工作班子，建立学工部、武装部牵头，就业中心、宣传部、学生资助中心等部门共同参与的工作体制机制，明确各自职责，保证每件事情、每个环节，都有要求、有落实。
（二）加大政策宣传和思想政治教育工作力度，提高毕业生应征入伍的积极性。各省级教育行政部门和高校要以政策宣传和典型宣传为重点，大力开展校园宣传。各校都要举办鼓励高校毕业生入伍政策专场宣讲会，围绕毕业生和家长关心的学费补偿和助学贷款代偿、入伍后表现优秀优先选拔使用、优秀士兵直接提干、退役后考学升学就业优惠等政策以及预征工作流程和时间节点，进行详细解读，把政策讲深讲透；特别要宣传好国家鼓励高校毕业生入伍的政策中为毕业生退役后设计的三条“出路”：一是通过政法院校为基层公检法岗位定向招生优先录取的途径，吸收部分退役毕业生进入公检法系统；二是通过各种考学升学的优惠，为他们提供深造学习的机会，包括专科免试入读成人本科、经过一定考核入读普通本科、报考硕士研究生初试加10分，立二等功可免试推荐读硕士研究生等；三是在退役后一年内，通过自主择业方式落实工作，视同应届毕业生办理就业报到手续、户档随迁，教育系统为其提供就业指导和服务。
为了帮助各地和高校开展政策宣传工作，经商总参谋部同意，教育部近日拟编辑下发《征集普通高等学校应届毕业生入伍政策摘编》、《国家鼓励普通高等学校应届毕业生应征入伍服义务兵役政策五十问》、《普通高校毕业生士兵典型材料汇编》、《2010年普通高等学校应届毕业生入伍预征政策摘要》等材料，各省级教育行政部门要及时将这些材料转发至辖区内所有高校，并广泛上网、翻印张贴；要扩大宣传发动的覆盖面，特别注意把在外实习的毕业生纳入工作范围。
鼓励高校毕业生应征入伍，既要靠国家优惠政策吸引，更要靠积极的思想政治工作。教育系统必须把深入开展思想政治教育活动作为加强今年预征工作的重要举措。要形成集团军作战，整合党政干部队伍、政治理论课教学队伍、政治辅导员队伍、心理咨询和就业指导队伍，结合解决“大学生为什么当兵、怎样当兵”等关键问题，扎实搞好我军性质宗旨、优良传统和职能使命教育以及兵役法规教育，要注意发挥毕业生士兵典型的示范作用，引导毕业生树立当兵既是热血青年的崇高追求、又是公民应尽的光荣义务的观念，动员更多优秀高校毕业生积极报名应征。特别是要发挥中央部属高校带头示范作用，加大力度，动员更多的优秀本科生、研究生、部队急需专业毕业生报名应征。
（三）精心组织网上预征报名。今年，总参和教育部联合开发了大学生网上预征报名系统。这是利用网络信息技术提高工作效率、加强工作过程管理，为科学决策提供支撑的重要举措。我们今天会议的重要内容之一就是进行预征报名系统的使用培训。各省级兵役机关和教育行政部门会后要及时组织对本地区本系统的培训，务必在4月底之前完成；各高校要按照所在地县级兵役机关的统一部署，及时组织毕业生上网报名，认真审核确认相关信息，统筹推进网上网下各工作环节的落实；各省级教育行政部门和高校要密切关注网上统计结果和工作进展情况，并及时有针对性地加强和改进工作。
（四）加强对预征工作的督促检查。各省级教育行政部门要主动配合省级兵役机关，适时联合组织开展预征工作督查。要重点检查高校主要领导是否高度重视，领导、组织等各项工作机制是否健全有效，分工是否明确；宣传发动、思想教育、报名登记、体检政审、对象确认等各环节工作是否有效有序推进、步步落实；预征数量、质量是否在去年基础上有所提高。要特别注意加强对薄弱地区和高校的检查指导，切实解决工作不平衡的问题。教育部有关司局将于4月中旬启动预征工作督查，各省级教育行政部门要积极做好自查工作。同时，教育系统也要学习军队去年的经验，建立监督举报机制。目前，教育部已设立预征工作监督举报电话。各省级教育行政部门也要设立相应举报电话，向社会公开，配合兵役部门及时处理各项涉及预征工作的举报。
各省级教育行政部门要结合督查活动开展对预征工作的总结表彰工作，对工作积极主动、措施有力、成效显著的单位和个人，要给予通报表扬。教育部将对今年开展预征工作出色的省级教育行政部门和高校予以通报表扬。新晨
（五）要以满腔热忱做好预征对象和入伍毕业生的服务工作。一要做好离校毕业生预征对象的联系工作。由于地区分散、情况多样，预征对象离校后处于高校和兵役机关管理的空白地带，为此高校要在毕业生离校前掌握预征对象的有效联系方式，在10月底前提醒他们到户籍所在地县级兵役机关报名应征。
教育政策的根本特征篇12
第三，遵循政策能适应一定时间内一般国家政策变化和经济社会发展变化的原则。政策制定需要考虑经济社会发展的动态变化条件因素与具体政策相应变化的基本原则关系，保持政策与经济社会发展同步，避免政策长期处于滞后状态。
第四，完善农村土地征收与村民房屋拆迁补偿，宅基地补偿等的合理完善的配套政策机制，通过政策的完善性和系统性力促公开、公正和公平，确保失地村民实现自身的转型发展。
总之，集体土地征收既要考虑村民合理合法的对现实的经济利益诉求，更要考虑村民失地后的转型和发展问题，彻底转变政府重补偿，轻发展的农村集体土地征收补偿观念。这在人多地少，物价连连攀升，货币购买力相对下降的经济发展状况下，如果按一亩田土养个一个农民在失去土地后，每位都怀人算，这个人失去一亩田土后，得到的也就是几万到十余万元，仅按现在一般城市生活标准的费用，不计未来通货膨胀因素，10万够生活多少年?城市能有适合他的工作岗位?他们的教育、医疗、养老等社会保障能完全让他们生活无忧无虑吗?如果大批的揣10万进城，结果真不敢想象。近10年来，房地产催促着一些政府主导下的城镇建设强势扩不断张，失地少地农民越来越多，尽管个别农户一夜暴富偶有报道，但绝大多数以土地换得10万、20万进城才是关注的主流。
二、通过村民就业发展基金创办村民股份企业的模式构建
在人多地少，物价连连攀升，货币购买力相对下降的经济发展背景下，如果按一亩田土养个一个农民计，这个人失去一亩田土后，得到的也就是几万或十余万元，仅按现在一般城市生活标准的费用，不计未来通货膨胀因素，10万够生活多少年?城市能有适合他的工作岗位?他们的教育、医疗、养老等社会保障能完全让他们生活无忧无虑吗?如果大批的村民怀揣10万进城，结果真不敢想象。近10年来，房地产催促着一些政府主导下的城镇建设强势扩不断张，失地少地农民越来越多，尽管个别农户一夜暴富偶有报道，但绝大多数以土地换得10万、20万进城才是关注的主流。为此，鼓励村民创业就业发展模式的构建具有迫切性和重要性。
1、构建模式的指导思想和核心指导思想:以保障农民失地后的就业转型和可持续发展为出发点，同时促进贵州经济社会发展。模式的核心是被征收土地过程中农民如何依靠村集体逐步建立村民股份企业和实现企业发展，使村民在企业发展中发展自己。
2、村民股份企业建立和企业发展的两个基本要素:资本金和企业经营管理人才。村民股份企业资本金来源由三个部分组成:一是村公共用地的补偿金;二是村民按户实际获得的土地征收补偿金的5%－10%缴纳;三是政府在现行土地征收政策补偿基础上，按实际征收土地涉及的户现有人口增加一项农民就业发展补偿基金，可按每人1－3万标准或与村民实际缴纳对等补偿。根据笔者了解和初步测算，涉及被征收土地村把以上三个部分补偿金聚集一起，均可实现创办注册资本金至少上千万的村民股份企业。多年来被征收土地农民总是把自己得到的每一分钱都揣进自己兜里，实则是贵州村乡镇缺乏有经验的企业管理人才。创办企业时需要钱，发展企业则需要人才。钱的问题解决了，关键就是人才问题。贵州缺乏人才，更缺乏有经验的经营管理人才。所以，必须通过向省内外、国内外公开招聘，实现村民股份企业的经营管理和发展。企业经营管理人才引进分为两条线和一种方式。两条线中一条是面对机关事业单位和国有企业有经验的人才，另一条线是面对省内外、国内外招聘。一种方式就是无论是通过那条线，都必须有公开、公正的人才遴选完善程序和机制，保障是真正人才来实现村民股份企业的经营发展和发展村民愿望。政府可以为进入村民股份企业经营管理的机关事业单位和国企人才，保留相应的职务和工资等作为政策鼓励，对省内外、海内外人才进入村民企业，可以根据经营业绩给予一定奖励，并按照相应的人才引进政策给予照顾。
3、模式试点及推广的基本前提条件模式推行的两个基本前提:一是政府需要用法规政策来规范被征收土地涉及乡村的村民股份企业方式，规范被征收土地村民获得补偿金的入股份额，及政府增加的就业发展补偿金的落实。一句话，被征收农村集体土地村民的村股份企业创建和发展必须法制化，制度化、规范化和程序化;二是经营管理人才引进的完善程序:公开、透明和监督。人才是村民的信心，也是企业发展的关键，必须不拘一格降人才，杜绝伪人才。同时，由村委和股东代表进行经营管理监督，既保障经营管理者的独立性，又保证股东的监督权利。一个必要条件就是政府相应配套的政策支持鼓励，特别是创业之初在人才、金融、税收方面的政策扶持。
4、模式的意义:一是通过村民股份企业的建立和发展，实现村民就业和自身转型发展;二是村民股份企业的建立，贵州起码会多出百余家中小型企业，共同促进经济社会发展;三是能真正找到一个城乡统筹发展的成功模式和共同实现小康社会的新路径。5、发展村民股份制企业模式图:
三、通过村民教育发展补偿基金，实现村民自身转型发展
被征收土地村民的教育发展补偿基金的标准:可以根据城镇级别和村民的年龄来进行标准分级，城镇分级按省会城市、地级市和县(市)分为三个等级，城市级别越低，教育发展补偿基金应越高;年龄按40－30岁，29－22岁，21－16岁进行划分，年龄越小教育补偿金则应越高，可按1千，3千，5千进行相应补偿。教育发展补偿基金的管理和监督:该教育发展补偿基金直接进入县级教育主管部门与村共同监管账户内的具体村民名下，任何单位和个人不得作为他用。村民教育发展补偿基金的支出，必须及时公示;审计部门按年度进行审计，并公告审计结果。教育计划实施:由各县级以上教育主管部门和村两委结合实际，制定相应的分批次的具体教育实施详细计划，教育实施计划确保22岁以上的村民教育有针对性，技术性、有用性和实效性;22岁以下的村民教育分基础素质教育和专业技能教育。教育质量检查评估:由省教育主管部门组织对实施的每一期村民教育培训进行定期和不定期的抽查评估和全面检查评估;通过经验总结，不断完善村民教育机制建设。
完善失地农民就业、转型发展政策，旨在于鼓励他们就业、创业热情，自觉提高自身的发展能力。通过对之前的失地农民相关政策反思，经验总结，拓展思路，形成在政策、制度和实践工作等方面的系统化，构建一个国家政策为指导，地方政府为主导、村委为依靠、企业为主体、个人为核心的社会帮扶发展体系，形成相互支持、相互协作的一种合力。实实在在做好帮扶失地农民的就业、转型发展工作需要重视以下方面:
———政策和工作任务的重心转移。之前，关于失地农民问题的国家政策和地方政府政策都集中在对农民土地被征收中的权益保障方面，强调补偿保障，轻发展政策和措施。现在，政策和任务重心应该转移到把失地农民的就业、转型发展问题放到我国工业化、城镇化和农业现代化并举发展的整体经济社会发展系统中，规划失地农民的合理分布与有序转移，及其相应的政策措施和途径，实现失地农民自身的就业、转型和未来的全面发展。
教育政策的根本特征篇13
一、政策与高职教育发展的关系
中国高职教育20多年的发展历程，可以看出高职教育的发展状态与高职教育政策的演替密切相关。不同时期的高职教育政策都是根据当时经济建设和社会发展需求以及高职教育发展的形势和需求提出的，高职教育的发展对政策有着高度的依赖性。
二、不同发展阶段政策的文本及特征
广东高职教育经历20多年的发展历程，在中央政策的指导下，为广东高职教育的发展提供了健康、积极的政策环境。笔者梳理了国家和广东省政府在不同阶段制定的政策文本，发现不同发展阶段政策文本有着不同的核心内容，体现了不同的价值导向。
（一）起步阶段的政策文本及特征（20世纪80年代-1990年）
为了适应经济建设的需要，1983年颁布的《国务院转批教育部、国家计委关于加速发展高等教育的报告》提出地方、企业等多方面办专科教育的实施意见，在国家宏观政策的引导下，广东省政府于1983年颁布了《关于努力开创我省教育事业新局面的决定》，提出“必须加快高等教育的改革与发展，大力发展广播电视大学等，不断提高教育质量，培养各种专门人才”；1985年颁布的《贯彻的意见》指出“要调整高等教育结构和层次比例，加快专科教育的发展，扩大招生规模，逐步改变大学本科生和专科生比例不合理的状况。
（二）低速发展阶段的政策文本及特征（1991年-1998年）
1991年颁布的《关于大力发展职业技术教育的决定》和《关于加强普通高等专科教育工作的意见》是首次以职业技术教育为主题颁发的政策文件，标志着国家发展职业教育的决心。在中央大力发展职业教育的精神指导下， 1997年，广东省政府颁布了《关于大力发展职业教育的决定》（粤府[1997]87号），提出积极发展高等职业学校教育。
这一阶段中央政策涉及的内容逐步广泛，对办学途径、办学方向、办学特色、办学效益都有了明确的目标要求，增加了“内涵发展”、“产教结合”、“企业、行业积极参与”等符合高职教育规律的核心文字。
（三）快速发展阶段的政策文本及特征（1999年-2004年）
1999年第三次全国教育工作会议明确提出“高等职业教育是高等教育的重要组成部分”。2000年教育部制订的《关于加强高职高专教育人才培养工作的意见》，开启了教育部注重高职教育人才培养质量、强调高职教育的内涵建设的新建设阶段。
在中央政府积极推进高职教育的规范发展和规模发展的政策指导下， 2004年广东省教育厅为进一步明确高职高专教育人才培养目标，以就业为导向，根据市场和社会需求，深化高职高专教育教学领域改革，推动我省高职高专教育改革与发展，颁布了《关于以就业为导向深化我省高职高专教育改革的意见》、《广东省高职高专教育改革和实践工程》，开展高职高院校人才培养水平评估工作，推动我省高职高专教育教学改革向纵深发展，提高办学水平和人才培养质量。
这一时期中央及广东省颁布的高职教育政策逐渐增多，时间间隔越来越短，文本内容更多强调将高职教育作为实现高等教育大众化的主要力量，摸索中国的高职教育发展规律，有步骤地进行符合中国国情的高职教育改革，重点关注高职教育的制度建设方面，探索高职教育新的管理机制和人才培养模式，培养知识经济时代需要的高技能人才。政策文本出现 “双证书”、“双师型教师” 、“内涵发展”、“示范建设”等突出高职教育职业性特色的字样，此阶段政策文本特点是内容进一步详实，可操作性强，对高职教育的发展和高职院校的建设发展有着清晰的指导意义，并将高职教育的发展主题逐渐转移到质量和效益上。
（四）稳健发展阶段的政策文本及特征（2004年以后）
自2004年《教育部办公厅关于全面开展高职高专院校人才培养工作水平评估的通知》下发后，标志着我国高职教育发展加强内涵建设、提高教育质量的新阶段正式到来。随后颁布的《教育部关于进一步推进高职高专院校人才培养工作水平评估的若干意见》、、《国务院关于大力发展职业教育的决定》、《教育部财政部关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》、《教育部关于全面提高高等职业教育教学质量若干意见的通知》、《教育部关于印发的通知》（新方案）、《国家示范性高等职业院校建设计划》等政策文件明确高职教育实以就业为导向培养适应岗位需求的高技能人才，要求全国高职院校积极改革人才培养模式，强调技能训练指导高职教育，大力推进示范性高职院校建设，以期带动高职教育整体教育质量的提升。
2006年广东省政府为加快广东省职业技术教育发展，推进经济强省、教育强省、人才强省建设，颁布了《关于大力发展职业技术教育的决定》，提出了“完善政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与、公办与民办共同发展的多元化办学格局。到2010年全省高等职业技术教育在校学生达65万人以上，招生规模占普通高等教育招生规模的50%以上，积极探索发展高层次技术应用型人才教育。”2007年颁布的《关于进一步提高广东省高等职业教育教学质量的意见》提出“深化高职高专院校教育教学改革，创新人才培养模式，提高人才培养质量，通过实施《广东省职业技术教育综合改革推进计划》，建立具有鲜明特色的职业技术教育人才培养新体系，探索适应现代企业岗位实际需要的人才培养新模式，制定和完善职业院校人事制度及师资培养培训、校企合作办学、招生就业、管理体制与模式等相关政策和制度，为我省职业技术教育持续健康发展提供保障。实施示范性高等职业院校建设项目，打造高等职业教育品牌，选择20所左右办学理念新、办学条件好、特色鲜明、改革成效大、教育质量高、社会认可程度高、毕业生就业率高的职业技术学院作为省级示范性建设职业技术学院，带动全省高职高专院校加强建设，推动我省高等职业教育适应地方经济发展需要，培育高职教育优质资源。”2009年广东省教育厅和财政厅颁布了《关于实施广东省高等学校教学质量与教学改革工程的意见》，提出了“特色专业建设与人才培养方案调整优化计划、精品课程建设与教学内容改革计划、教学名师和教学团队高水平队伍建设计划、实践教学改革与创新计划、应用型人才培养改革计划、质量保障与服务支撑体系建设计划”，希望全方位提升高等教育质量，满足知识经济时代人才需求。
这一时期的高职教育政策文本不仅提出明确的发展目标、人才培养目标以及培养规格的要求，更注重实现目标的配套措施的制定。
三、新形势下广东高等职业教育发展政策前瞻
（一）拓展高职院校办学自
随着高等教育体制改革的不断深入和推进，高校办学自已成为我国高等教育体制改革的核心和关键。扩大高职院校办学自就是让学校本身发挥主体作用，利用内部和外部条件，充分调动教师和学生的积极性、主动性、创造性，形成一个自由、宽松、严谨的学术研究和内部管理环境，以便更好地提高高职院校的教育质量、管理水平和学术水平。广东省作为经济改革的前沿阵地，充分认识高职教育对社会经济发展的积极作用，积极探索高职院校在招生、专业设置与调整方面的办学自。2007年深圳职业技术学院、广州番禺职业技术学院作为全国首批28所示范性高等职业院校开始实行单独招生试点工作，2012年有单独招生资格的高职院校增加到18所；2010年选取深圳职业技术学院、广州番禺职业技术学院、广东轻工职业技术学院、顺德职业技术学院等15所高职院校开展中高职衔接对口自主招生试点工作，受到社会、家长和学生的一致好评。
（二）深化校企合作，引导企业投资办学
推动服务业大发展是“十二五”期间我国产业结构优化升级的战略重点，现代服务业和服务贸易为我国实现产业升级、调整产业结构提供了新机遇。技能型人才供应不足且结构不合理，仍是制约我国服务业发展的突出问题。职业教育要为服务贸易人才培养作出新贡献，必须坚持走“产教结合、校企合作”的路子。广东省经济要实现转型，必须充分发挥教育引领经济发展的积极作用，在政策法规上制定行业企业参与校企合作的法律责任和激励机制，充分调动行业、企业参与校企合作的责任感和积极性，以“消费者导向”为办学指导方针，实现学校和企业双赢的局面。
（三）进一步完善职业教育体系
《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出“要站在新的历史起点上，坚持大力发展的方针，转变职业教育自身发展方式，把提高质量和促进公平作为改革发展的重点；以服务为宗旨，以就业为导向，推进教育教学改革；完善现代职业教育体系，实行工学结合、顶岗实习的人才培养新机制”，并明确要到2020年形成适应经济发展方式转变和产业升级要求，体现终身教育理念，中等和高等职业教育协调发展的职业教育体系。
参考文献：
[1]陈亚玲.改革开放以来中国高等职业技术教育的政策文本分析[J].洛阳师范学院学报.2006
