绩效工资行政论文篇1
一、政府绩效审计研究现状
（一）绩效审计起源 绩效审计出现于20世纪40年代中期。1948年，美国人阿瑟・肯特在美国《内部审计师》杂志上发表了“经营审计”一文，文中第一次提出了“绩效审计” 的概念。自此，绩效审计在世界各国开始迅速发展。而最早有关绩效审计的论著则当属美国管理咨询师威廉・伦纳德于1962年撰写的《管理审计》（William P.Leonard，1962） 。在此之后，也相继出现一些有关政府绩效审计方面的文章和专著。我国对政府绩效审计的理论探索始于1982年。据不完全统计，从1982年至2002年在国内比较权威的审计期刊上发表的有关绩效审计的文章共有164篇，当然也有相关专著出现。国内较早的绩效审计论著是1992年吕文基撰写的《经济效益审计教程》。2002年深圳政府绩效审计试点探索的成功及2003年刮向全国的“审计风暴”使得政府绩效审计在2003年至今更加成为审计理论界和实务界关注的焦点。根据中国期刊全文数据库检索资料显示，2003年至今，以“政府绩效审计”作为关键词对政府绩效审计进行模糊检索，可检索出相关文章476篇，期间还有很多相关课题的研究成果和专著出现，最著名的专著当属2006年10月经济管理出版社出版的由陈宋生执笔的《政府绩效审计》一书。该书以制度变迁理论与经验证据分析世界各国政府绩效审计的变迁，并分析了中国政府审计对绩效审计的探索，调查审计人员对中国为何未能及时开展、应开展原因何在及如何开展绩效审计的认识。在分析的基础上，该书就中国政府应如何开展绩效审计提出相应建议。与以前研究相比，该专著相对系统。
（二）绩效审计研究 国内外对于绩效审计的研究在绩效审计的名称、内容等方面存在分歧。就绩效审计的名称而言，国内外学者提法有二十多种，国外有学者提出过综合审计、效率审计、效果性审计、制度审计、经营审计、“3E”审计、业务审计、业绩审计、管理业绩审计、货币价值审计等，我国有学者提出经济审计、经营管理审计、管理效益审计、社会效益审计、经济责任审计等。名称上的混乱容易给人造成误导，不仅不利于理论与实际的结合，而且阻碍理论研究的进一步深入，迫切需要统一称谓为“绩效审计”。就政府绩效审计的内容而言，大多数西方国家的学者认为其审计内容为“3E”审计，即资源使用的经济性、效率性及效果性。代表性的国家如美国、英国、瑞典等。1989年，加拿大的丹尼斯・普瑞斯波尔提出，政府部门除了对3E进行审计外，还应审查对自然资源的有效利用和对生态保护的维护情况，同时还应审查政府项目及政府活动所产生的利润分配与再分配的不公平及对社会秩序稳定的影响。这就是环保性审计（Environment Audits）和公平性审计（Equity Audits）。在英国，审计署虽然没有明确提出绩效审计包括环保方面的内容，但是在各类审计报告中都把它当作专门的问题列示出来。因此，环保性审计已成了绩效审计的重点内容之一。但对于公平性审计，目前世界各国几乎没有开展，这或许与社会效益难以评价有关。我国的绩效审计应涵盖哪些内容，目前还存在着争议，但较具代表性的有“二分法”与“三分法”。如李敦嘉（1996）认为，政府绩效审计可以分为行政事业单位的绩效审计和公共工程的效益审计；陈守德（2000）等认为，绩效审计应包括盈利性支出部分（基建投资、重点建设项目投资及国有企业使用效果审计等）和非盈利性支出部分（行政收支、公共工程收支和各种基金的收支）。2002年，石爱中等指出，“3E”审计表明了我国政府绩效审计的内涵和内容，其他（如“二分法”与“三分法”）均应视为“3E”审计的具体表现形式。由于目前我国政府绩效审计并不成熟，正处于探索阶段，因此笔者认为，我国政府绩效审计应主要考虑经济性、效率性、效果性三个方面，必要时考虑环保性。
二、政府绩效审计的理论基础
（ 一 ）政府绩效审计产生和发展的社会基础――公共受托责任 “审计因受托责任的发生而发生，又因受托责任的发展而发展” 。这在学术界已经达成了共识。政府绩效审计作为政府审计的一个分支也不例外，它的产生和发展也离不开受托经济责任。而贯穿于政府领域的受托经济责任是一种公共受托责任。1985年，最高审计机关亚洲组织第三届大会发表的《关于公共受托经济责任指导方针》的东京宣言中，对公共受托经济责任作出定义，认为公共受托经济责任是受托经营公共财产的机构或人员有责任汇报对这些财产的经营管理情况，并负有财政管理和计划项目方面的责任。由此可见，公共受托责任存在于一种委托关系之中。在这种关系中，至少存在委托人和受托人两个方面，委托人是公共资源或财产的所有者即人民，受托人是公共资源或财产的管理和使用者即政府。在该关系中，委托人授予受托人管理和运营公共经济资源的权力，并要求受托人管好、用好该资源，受托人接受委托人的授权并承担起履行相应责任的义务。当今社会，国家是人民的国家，国家权力最终属于人民。但是人民不可能全部亲自参与管理国家的具体事务，而是将这种公共权力交给政府来行使，这样在公众和政府之间就出现了委托关系。在该委托关系中，作为受托方的政府对公共资源仅具有管理权和使用权而并无所有权，因此公共资源使用有效与否并不会对政府管理者或经营者自身经济利益造成直接影响，因此，他们极有可能不负责地管理和使用公共资源，甚至可能滥用权力，侵占公共资源，这无疑会造成公共资源的直接和间接损失，这是委托问题可能带来的损失。因此，当公共受托责任关系确立后，委托问题的存在客观上要求委托者对受托经营者所负经济责任的履行情况进行审查评价以促使他们最大限度地履行公共受托责任。这样，政府绩效审计便应运而生。
（ 二 ）政府绩效审计产生和发展的行政学理论基础――新公共管理理论 20世纪70年代，西方国家普遍出现了空前的财政危机、管理危机和信任危机。为此，西方国家在实践中很快兴起了 “新公共管理”的政府管理模式。新公共管理理论是在对传统公共行政学理论批判的基础上逐步形成的，是政府绩效审计兴起的理论基础。它以现代经济学为理论基础，主张引入市场机制和私营部门的管理技术和手段，以市场为导向进行政府行政管理，强调政府绩效，通过重视消费者、鼓励竞争等方式重塑政府形象，是政府针对现实问题所采取的一系列政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式，旨在克服政府面临的危机，提高政府的效能和合法性。在追求节约、效率的同时更关注质量，强调以结果为本的“讲究效果的政府”。新公共管理理论所提倡的政府为民众服务、对民众负责的思想和进行绩效管理的做法，为政府绩效审计提供了理论基础和实施的可行性。
三、我国政府绩效审计的发展演变
（ 一 ）政府绩效审计思想萌芽阶段（20世纪80年代初至本世纪初） 20世纪80年代初，随着中华人民共和国审计署的诞生，欧风东渐，绩效审计开始走进中国。1983年成立了中华人民共和国审计署，在成立之初，其对绩效的注重就有所体现。1991年，在全国审计工作会议上，审计署首次提出：“在开展财务审计同时，逐步向检查有关内部控制制度和效益审计（由于我国对于绩效审计并无统一说法，有称为效益审计的，所以文中所引用文献若为效益审计，与本文所述绩效审计并无区别，下不赘述）方面延伸”。这是我国政府部门首次提出绩效审计的概念。自20世纪90年代初开始，我国一些专家学者开始从经济效益审计的角度展开对绩效审计的理论研究。他们进行了一系列积极的探索并取得了可喜的成果，主要有吕文基（1992）、李风鸣等（1993）、李敦嘉（1996）、王光远（1996）、陈思维等（1997）、竹德操等（1997）、陈守德（2000）、赵玉华等（2000）、邢俊芳等（2001）撰写的专著。这一时期，我国审计理论界对绩效审计的研究颇多，主要形成了绩效审计概念、绩效审计内容、绩效审计种类、绩效审计标准及绩效审计方法等一系列的研究成果。需要提出的是，1998年中国审计学会将绩效审计（经济效益审计）确定为重点研究课题，由北京市、上海市、重庆市和四川省审计学会牵头组织讨论这个课题，并在南京举办了绩效审计（经济效益审计）学术研讨会，取得了一些积极的成果。上述这些努力及其成果都有力地推动了我国政府绩效审计的理论研究。与此研究相呼应，20世纪90年代中期兴起的党政领导干部经济责任审计和专项资金审计在一定程度上体现出了政府绩效审计的思想。总之，在该阶段，政府绩效审计形成了一系列理论研究成果。但是，需要指出的是，针对政府绩效审计的理论研究是零散的，不系统的，是政府绩效审计思想的萌芽。这一系列研究成果有待实践的检验，有待随着实践的开展而不断丰富和完善。
（ 二 ）政府绩效审计试点探索阶段（本世纪初至审计署《2006至2010年审计工作发展规划》）由前文可知，政府绩效审计经历在思想萌芽阶段形成了初步的研究成果，这些成果迫切需要经过实践的检验而丰富和完善。另一方面，新形势下，国家建立高效、精干、廉洁的政府机构、提高财政支出绩效、有效利用有限资源的、政府审计自身发展等方面的需要使得政府绩效审计在实践上的探索变得同样迫切。在此背景下，政府绩效审计试点探索阶段开始逐步形成。需要说明的是，与以理论探索为主要特征的思想萌芽阶段不同，政府绩效审计试点探索阶段是以试点探索为主要特征的（当然也有理论方面的探索），且该阶段的实践探索多数颇有成效。这一阶段政府绩效审计的发展，主要体现在以深圳和青岛为试点代表的政府绩效审计的尝试探索。深圳是我国最早制定法规并开始实施绩效审计的城市。2001年，深圳市通过市人大立法出台了《深圳经济特区审计监督条例》。该条例规定：审计机关应当加强对本级各部门的绩效审计工作。审计机关应当在每年第四季度向本级政府和上一级审计机关提出绩效审计报告，并受本级政府委托，向本级人大常委会报告绩效审计工作情况。2002年，深圳市审计局首次开展对市卫生系统医疗设备采购及大型医疗设备使用和管理情况的绩效审计试点；2003年，深圳市审计局在试点的基础上，拓宽了审计领域，增加到对深圳市海上田园风光旅游区、深圳经济特区污水处理厂、深圳市经济合作发展基金、深圳市福利公益金4个项目的绩效审计，得到了市委、市人大、市政府的高度重视，引起了社会的强烈反响；2004年，深圳市审计局的绩效审计项目增加到了8项。具体包括：深圳大学城、市城管局下属13家市政公园建设及管理情况、城市生活垃圾 无害化处理、市东胡医院建设、大沙河整治工程、市客货运场站建设及运营、市科技三项经费、市环保局部门预算，这是深圳市首次对部门预算进行绩效审计。中国审计学会、广东省审计厅分别在深圳召开了绩效审计研讨会和现场会，对深圳市开展绩效审计工作情况给予充分的肯定和高度评价，有关专家称之为中国绩效审计的开端。与此同时，国家审计署为推动政府绩效审计在我国的发展也在不断做出努力。2003年国家审计署《2003年至2007年审计工作发展规划》，明确提出，未来五年审计工作的主要任务之一就是“积极开展效益审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效益。”这是审计署科学总结前20年审计工作发展规律做出的正确决策，意味着绩效审计将成为未来审计的主流。为推动政府绩效审计的发展，发挥政府审计在国家治理中的作用，李金华审计长在2003年全国审计理论研讨会上提出，我国目前提出和探索绩效审计的条件已经初步具备 。深圳市政府绩效审计的试点成功及国家审计署由财务审计为主转为财务审计与绩效审计并重的审计基调的设立，为政府绩效审计在我国的探索奠定了一定的基础。从尝试的情况看，部门预算执行情况审计、专项资金审计、政府投资项目审计、经济责任审计都可以在真实性的基础上，进一步作经济性、效率性和效果性的检查和评价，体现了政府绩效审计的特征。2003年、2004年是我国审计工作取得巨大成绩的两年，不仅查出了数百亿的违规资金、处理了千余名社会蛀虫，而且从经济性、效率性和效果性方面考察、揭露出我国体制上的诸多漏洞。2005年，在召开的全国审计工作会议上，李金华审计长专门总结了近些年对绩效审计的实践：“一是注重投资效益，加大了对政府重大投资项目的审计力度；二是关注财政专项资金使用效益，加大了对专项资金审计和审计调查力度；三是选择推荐，开展了专门的绩效评估。”为进一步贯彻《2003至2007年审计工作发展规划》， 2006年，审计署在审计项目的安排上，对于绩效审计有所侧重，绩效审计项目所占比重比往年有大幅度提高。在审计署统一组织的22个项目中，绩效审计项目有14个，占64%。绩效审计项目的工作量更是占到总工作量的81% 。绩效审计项目以促进提高财政资金管理水平和使用效益为目标，广泛关注资金的经济效益、社会效益和环境效益，重点揭露由于决策失误和管理不善造成的损失浪费问题，注重从体制、机制、制度层面分析原因，提出整改、完善的建议，政府绩效审计收效显著。以青岛市审计局尝试效益审计为例，该局本着“积极实践、稳步推进”的原则，坚持理论和实践同步，初步探索出一条与财务审计相结合的效益审计路子，取得初步成效。该局共开展专项效益审计项目18个，涉及经济责任、专项资金、政府投资、企业、政府部门绩效等多个审计领域。这些探索一方面从实践上检验并丰富了思想萌芽阶段形成的关于政府绩效审计的一系列理论研究成果，另一方面为政府绩效审计在我国的全面推进奠定了坚实的基础，政府绩效审计的试点探索成效显著。
（ 三 ）政府绩效审计全面推进阶段（审计署《2006至2010年审计工作发展规划》至今）为进一步推进政府绩效审计在我国的发展，审计署在《2006至2010年审计工作发展规划》中提出，将“全面推进效益审计，促进转变经济增长方式，提高财政资金使用效益和资源利用效率、效果，建设资源节约型和环境友好型社会”作为审计工作的主要任务，从审计内容和审计方式上坚持“两个并重”作为完成该项任务的保障。它标志着政府绩效审计已经成为今后审计工作的重点内容和发展方向，政府绩效审计进入了全面推进阶段。以浙江省开展的全部政府性资金审计（政府绩效审计的一种）为例。2006年，浙江省提出全部政府性资金审计思路。在2006年的市县长经济责任审计和财政上审下审计中，浙江省审计厅进行了以全部政府性资金为主线的审计试点，同年又在湖州市财政决算审计中进行了全部政府性资金绩效审计的试点。2006年下半年，省厅系统提出了2007年在全省审计机关全面推行全部政府性资金审计的要求，以强化全部政府性资金审计。适应该要求，2007年全部政府性资金审计尝试评价政府支出分别用于保吃饭、保运转、保稳定、打基础、促发展等支出配置比例及效益等情况，揭示了全部政府性资金配置、资金运营过程等存在的问题，为促进规范财政管理和预算分配秩序、提高财政资金的使用效益、促进党委政府重大经济方针政策的贯彻落实打下了良好的基础。通过近两年的实践和探索，浙江全省审计系统上下逐步统一了对全部政府性资金审计必要性的认识，进一步树立了以全部政府性资金为主线来深化审计的全新审计理念，取得了明显审计成果。2008年，刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上作了题为“以科学发展观为指导 推动审计工作全面发展”的讲话。刘家义审计长提出审计人员应时刻牢记审计工作的根本目的，紧紧围绕“民主、民生、改革、发展、法治、绩效”来开展工作。提出为实现审计工作的根本目的，审计工作应切实做到“六个高度自觉”。其中明确提出要在高度自觉地查处重大违法违规问题的同时，切实推进提高政府效能和财政绩效水平；要高度自觉地推进整改，规范管理，有效地推动问责机制的建立和责任追究制度的健全落实。还提出了“依法审计、围绕中心、服务大局、突出重点、求真务实”的二十字审计工作方针，其中就“突出重点”这一工作方针作了重要阐述。指出突出重点是审计工作的基本方法，任何时候都应从当时、当地的实际出发，审计重点应具体到每一个地区和每一个专项审计上。他还指出，当前的财政工作存在着公共性不够高、管理不够规范、法制不够健全、绩效比较低、潜在风险比较大等问题。因此，财政审计应紧紧围绕“管理、改革、绩效”六个字来开展工作，推进财政体制改革，推进财政绩效预算的建立，推动问责机制的健全。总体来看，讲话全文强调了以科学发展观指导审计工作的思想。而开展政府绩效审计并将审计结果实行国际通行的公告制则可以满足人民的社会公共需求，真正体现以人为本的根本目的。充分体现了国家审计署领导人全面推进政府绩效审计的决心和行动。
*本文获2010河南省政府决策研究招标课题“党政领导干部经济责任审计发展问题研究”（项目编号：C277）和2009航空科学基金项目“基于EVA的航空武器装备制造企业资源利用绩效审计研究”（项目编号：2009ZG5500）的支持
参考文献：
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绩效工资行政论文篇2
一、引言
十报告中明确提出：“要完善各类国有资产管理绩效考核体系，探索绩效考核模式，提高考核指标的导向性和针对性。”财政部也多次在政策文件中提出：“各级财政部门、主管部门和行政事业单位应当对国有资产管理的绩效进行评价，科学设立评价指标体系。对资产安全性、资产完整性和资产使用有效性进行考核。”国有资产管理绩效评价作为预算管理绩效评价与财政支出绩效评价的延伸领域，越来越受到理论学者与实务工作者的关注。事业性国有资产作为事业单位履行社会准公共产品供给职能的物质基础，适时引入绩效评价，能够强化资产管理，提高管理绩效，现事业单位社会准公共产品的有效供给，降低运行成本。但在实践过程中，却存在着评价主体不明确、评价对象不清晰、指标体系不完善以及评价结果问责机制缺失等现实问题。研究事业性国有资产管理绩效评价，一方面能够促进绩效理论在财政管理领域的运用与发展，另一方面能够促进资产管理绩效评价工作的开展，进一步完善国有资产管理体制，创新管理方式，具有一定的理论与现实意义。
二、研究文献述评
伍海泉（2009）认为，行政事业性国有资产管理绩效评价是财政支出绩效评价的有效延伸。他提出了针对非经营性国有资产管理绩效评价所应遵循的原则和方法，并构建出一套较为完整的非经营性国有资产绩效考评指标体系。其中，包括资产安全、资产质量、资产运行、资产贡献、资产偿债等核心指标。
赵爱玲等（2012）认为，研究国有资产管理绩效评价，有利于提升国有资产管理效率、降低行政成本、公平分配社会资源、稳固政权基础、落实国有资产监管责任。他们从目标、标准、措施三个层次对指标进行构建并设计出绩效评价结构图，对绩效评价指标体系进行实证分析，并认为应从制定分类管理办法和鼓励各单位、部门经营积极性两方面优化行政事业性国有资产管理。
刘兴云（2014）认为，评价方法的单一性、指标体系的不科学性、专业评价人员的匮乏是行政事业性开展资产绩效评价工作的现实阻碍。他从意识层面和实际操作层面对存在的问题进行分析，认为单位绩效意识淡薄、绩效评价客体范围小。并提出解决对策，包括明确参与主体及其职责、明确绩效评价的客体内容、法律制度体系的保障以及科学设定评价指标等。
谭静等（2015）认为，应区分行政性与事业性两类资产进行指标设计，同时需要分三个层次进行指标构建，他们设计了资产保障水平、资产管理能力、资产运行效率及资产管理效果四个一级指标，并对各级指标的内涵及赋值标准予以详细论述。并运用层次分析法确定一、二级指标的权重，运用专家意见法对三级指标权重加以确定。随后，对绩效评价报告的撰写及应用进行论述。
周攀（2016）认为，高校国有资产管理绩效评价指标体系的内容应涵盖资产的物质价值贡献目标、资产的社会价值目标以及对高校人才培养的状态三个方面。
国内学者大多将高校作为绩效评价的空间客体，使研究领域单一化，如周攀（2016）、蔺汉杰（2014）、丁岳维（2014）等。还有将行政事业性国有资产作为绩效评价的实务客体，如王志刚（2015）、谭静（2015）、赵爱玲（2012）等，他们的主要研究思路为阐述绩效评价的必要性与可行性，虽然对绩效评价体系的构建提出建议，但研究的重点更倾向于数学模型的构建，以此验证指标体系的可行性。上述研究成果，具备一定的实践性，但缺乏理论支撑，不利于理论发展与融合。本文认为，应构建并完善国有资产管理绩效评价理论体系，积极构建实务体系，因为概念不明、工作流程不清、责任落实无章可循，同样会阻碍绩效评价工作的开展。
三、事业性国有资产管理绩效评价体系构建
（一）理论体系构建
1.基本概念界定。绩效是财政支出绩效的简称，也称为财政效率。而效率是经济学概念，指投入与产出之比。绩效（或财政效率）是效率概念的深化，指社会公众获得的有效公共服务与财政支出之比。而绩效评价，简而言之就是对经济活动的绩效进行评价。绩效因评价而来，没有评价，何谈绩效。可表述为评价主体运用指标体系对评价对象进行评价，在参照既定标准基础上，形成评价结果并对结果进行分析，后对结果反映出的问题有针对性地改善经济管理活动中的行为偏差。
事业性国有资产及其管理。①行政事业性国有资产作为我国国有资产体系中的一部分，包括行政性国有资产和事业性国有资产。根据《事业单位国有资产管理暂行办法》之规定，事业性国有资产是指由事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总和。事业性国有资产管理，是指管理国有资产的行为与活动，包括资产配置、使用、处置以及产权管理、资产评估与清查、监督检查等。
综上所述，事业性国有资产管理绩效评价，即指评价主体对该管理活动进行绩效考评。通过参考绩效标准，明确管理过程中的低绩效行为，不断提升资产管理效能。
2.基本理论构成。公共产品理论认为，社会总产品可分为公共产品和私人产品。公共产品指具有非排他性和非竞争性的产品和劳务，具体可分为纯公共产品和准公共产品。公共产品的提供方式有公共提供、混合提供和市场提供。其中，混合提供指政府以收费的方式向居民或企业提供服务，收费与成本差额部分由政府承担。处于公共品或准公共品领域时，对国有资产管理活动进行绩效评价才是有意义的。事业性国有资产服务于事业单位，是其履行职能的物质基础。换句话说，公共产品的供给有赖于国有资产的使用，国有资产管理绩效直接影响着公共产品与服务的有效供给。
委托理论认为，委托其实是种契约关系。其核心是研究在利益矛盾环境下，委托人如何设计最佳契约激励人。事业性国有资产管理绩效评价必然存在委托问题，政府代表社会公众（纳税人）充当委托人角色，事业单位充当人角色，代表政府管理事业性国有资产，提供纳税人需要的公共产品与服务。政府向事业单位拨款，纳税人向事业单位付费，形成委托关系。资产管理绩效评价即为双方订立的契约，以此约束人行为，为人提供提高资产运行效率的动力与规避风险的能力。因此，可以通过评价其绩效水平，发现资产管理中存在的问题，为资产配置提供科学依据。
基本理论还包括目标管理理论、科学管理理论等，在此不做详述。
（二）实务体系构建
1.确定评价主体。评价主体，即评价活动的实施者。从委托关系看来，宜遵循“谁拨款，谁评价；谁用款，谁接受评价”的评价原则。财政部门向事业单位划拨财政资金与资产，事业单位运用资金配置资产、使用资产，则财政部门应作为评价主体。从行政管理体制看来，事业单位主管部门也应成为绩效评价的主体，一方面有利于管控国有资产，另一方面也是对下属单位绩效的考核。而事业单位本身也可作为评价主体，也就是单位自评价。由此可见，评价主体是多元并存的，具体实施主体确定须经过法定程序，并且具备相应资格、专业胜任能力。
2.明确评价对象与内容。事业性国有资产管理绩效评价的对象从总体来看可确立为国有资产管理活动，主要细分为资产配置、使用、处置、产权管理、资产评估、资产清查、监督检查等活动。评价内容包括绩效目标的设定情况、资产配置和使用情况、制度建设情况、绩效目标的实现程度等。重点评价内容应为资产的配置与使用，资产配置合规直接对预算资金的节约负责，资产使用高效对单位履行职能负责。制度建设、绩效目标已暗含在评价过程中，比如“资产配置应符合规定的标准”，这本身就是一项制度，符合标准就说明绩效目标得以实现，超标配置说明浪费了预算资金，是低绩效的，目标没有实现。
3.科学设计评价指标。设计绩效评价指标应遵循全面性与重要性相结合原则、定性与定量相结合原则。其中，全面性是指指标应覆盖国有资产管理各个环节，进行全面评价。重要性是指在全面性的基础上突出评价重点，如重点资产、重点行为等。应当将定量指标与定性指标相结合，定性指标用于确定某项管理行为是否合规，是否达标，某项制度是否完善，是否有效执行；定量指标用于考察资产存量盘活与增量调控等相关管理活动。指标设计还应考虑经济与效率，即指标应通俗易懂、简便可行，数据获得方便、可操作，符合成本效益原则。
4.建立结果问责机制。评价主体应及时归纳整理、分析反馈绩效评价结果，并将其作为改进国有资产管理手段和安排以后年度预算的重要依据。对高绩效部门或单位予以表扬或优先安排预算支持，对绩效不达标或评价过程中发现问题的，可予以通报批评，并适当削减预算支出，还可将绩效结果与相关责任人绩效及奖惩挂钩。对绩效评价工作中发现的违法行为，可依照国家法律法规追究相关责任人责任。
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Research on the Construction of the Performance Evaluation System of
the Public Owned Assets Management
ZHOU Li-jian，SUN Chao
绩效工资行政论文篇3
2006年国家人事部、财政部等部门联合下发了《关于印发事业单位工作人员收入分配改革方案的通知》和《事业单位工作人员收入分配改革实施办法》等文件。2008年12月21日和2009年9月2日，国务院两次常务会决定分三步实施事业单位绩效工资改革，这项改革触及事业单位收入分配之要害。高校的绩效工资改革是从2010年1月1日开始，高校的绩效工资制度该进行怎样的改革，怎样发挥出绩效工资制度的激励作用，是事关增强高校竞争力的重要问题，也是每一个教育管理者必须考虑和解决的问题。由于构成人员复杂，教师劳动的复杂性，其劳动成果很难衡量等因素，高校绩效工资改革任务重、矛盾多，很多问题亟待研究和解决。本文从博弈论的角度，对高校绩效工资改革中利益相关者之间的利益冲突与协调关系进行分析，具有一定的理论价值和现实意义。
实施绩效工资以后，教职工工资收入由以下四部分组成：一是基本工资，包括岗位工资和薪级工资两项；二是国家规定的特殊岗位津贴；三是按规定保留的改革性补贴；四是绩效工资，即本文研究的内容。绩效工资分为基础性绩效工资和奖励性绩效工资两部分。基础性绩效工资综合考虑地区经济发展、物价水平、岗位职责等因素，主要体现保障功能，一般按月发放。奖励性绩效工资主要体现工作量和实际贡献等因素，根据考核结果发放，可采用灵活多样的分配方式和办法。奖励性绩效工资分配的宗旨是要在坚持与完善学校二级学院自主理财管理机制的基础上，建立科学的绩效考核机制、合理的绩效工资水平决定机制和保障公平的长效激励机制。
一、高校绩效工资改革中的利益相关者
1984年，弗里曼在《战略管理：利益相关者方法》一书中，明确提出了利益相关者管理理论。该理论认为，任何一个组织的发展都离不开各利益相关者的投入或参与，组织追求的是利益相关者的整体利益，而不仅仅是某些主体的利益[1]。传统的组织绩效评价指标设计更多考虑的是以法人代表利益最大化作为最终目标，忽略了其他利益相关者的需求。利益相关者理论的提出，使人们更加全面地关注各利益相关方的要求，因此在进行绩效评价指标体系设计时，也应该更多地关注各方面的利益。
所谓利益相关者，是指与企业存在各种关系的个人或团体，是能够影响一个组织目标的实现或能被组织实现目标的过程影响的人[2]。高校绩效工资改革中利益相关者应该包括高校决策主体、专任教师、教辅人员、专职科研人员、行政人员、工勤人员等不同利益群体。高校决策主体包括决策个人（校长）和决策组织（校党委会、绩效工资实施领导小组等），他们是绩效工资改革的决策者、组织者和执行者。高校决策主体起到统筹主导作用，在上级主管部门核定的绩效工资总量内，采取灵活的分配形式和办法，以工作人员的实绩和贡献为依据，制定实施办法，同时也要平衡校内各利益团体，保证高校教学、科研等各项工作正常进行；专任教师是高校教学工作的具体执行者，他们的绩效工资主要依据教学工作业绩点（包括基础工作量和超工作量部分）和其他育人工作业绩点（包括班主任工作、学科竞赛指导、学生社会实践指导、学生寝室导师工作等其他育人工作）发放。他们期望减少基本工作量，增加每课时当量比重和酬金；教辅人员是高校教学工作的重要补充力量，不仅是学校实验教学的主要承担者，也为专任教师提供教学辅助，绩效工资主要依据完成岗位工作情况和其他育人工作业绩点发放，他们期望工作得到学校重视，绩效工资水平能向专任教师看齐；专职科研人员是学校科研工作的重要承担者，绩效工资主要依据科研工作业绩点和其他育人工作业绩点发放，他们期望学校提高科研工作的支持力度和奖励水平，降低科研强度；行政人员是学校的管理者，是学校工作正常进行的保障，绩效工资主要依据完成管理岗位工作情况和按工作考核等级发放，他们期望降低工作强度，提高管理岗位奖励性绩效工资的发放；工勤人员是学校教学环境的维护者，绩效工资主要依据岗位工作情况和职务等级发放，他们期望自己的劳动得到学校的认可，提高他们的工资待遇。
本研究将决策个人（主要指校长）和决策组织（主要指绩效工资实施领导小组）作为绩效工资改革的决策主体；将专任教师、专职科研人员、教辅人员、行政人员、工勤人员作为绩效工资改革的参与者，见图1。两者之间在绩效工资改革决策的制定和实施过程中存在博弈关系，最终决策方案的制定和实施是在两者的利益竞争中确定的。
二、高校绩效工资改革中的利益相关者博弈关系分析
完全信息静态博弈是指博弈方同时决策，且所有博弈方对各方支付都了解的博弈。其博弈关系可以描述为：
G={S1，…，S2；u1，...，un}
其中1、2、…、n表示n个博弈方，S1、S2，…，Sn表示n个博弈方的策略空间，u1、u2，…，un表示n个博弈方的受益，G表示所有博弈方采取一系列行动或策略的集合。
囚徒困境是完全信息静态博弈的典型实例，两个涉嫌共谋犯罪的犯罪嫌疑人，为了减轻各自的刑罚，都没有选择真正能让自己减刑的沉默，而是从利己的目的出发揭发了对方，结果两个人都得到了较重的刑罚。两个囚徒决策时都以自己的最大利益为目标，结果是无法实现最大利益甚至是较大利益，因此囚徒困境反映了一个很深刻的问题，即个体理性与集体理性之间的矛盾，即从个体利益出发的行为往往不能实现集体的最大利益。同时它也揭示了个体理性本身的内在矛盾，即从个体利益出发的行为最终也不一定能正式实现个体的最大利益[3]。
高校绩效工资改革中的决策者与参与者利益冲突与协调也是一种博弈关系，属于完全信息静态博弈。下面我们将以专任教师与高校决策主体、行政人员与高校决策主体进行博弈分析。在分析中，我们以数字“1”表示效益高，数字“0”表示效益低。
（一）高校决策主体与专任教师博弈分析
从表1中可以看出，高校决策主体与专任教师作为博弈的双方，都可采取两种策略，博弈可能会出现四种结果。当专任教师以自身利益最大化为目标，要求减少基本工作量，增加课时费。如果决策主体也采取相同策略，以专任教师利益最大化为目标，则博弈会出现（1，0）的结果，即专任教师的效益较高，而决策主体的效益降低；如果决策主体也以自身利益最大化为目标，提高基本工作量，降低课时费，专任教师就会缺乏积极性，影响学校的教学质量和教学运行，最终可能出现（0，0）的双输局面。当专任教师以高校决策主体利益最大化为目标，高校决策主体如果只注重自身利益最大化，降低教学经费支出，忽略专任教师的利益，博弈结果为（0，1），即专任教师效益较低，决策主体收益较高，专任教师不会有很高的工作积极性；如果决策主体注重专任教师的效益，采取有效的激励机制鼓舞专任教师，则会出现（1，1）的双赢局面。分析表明，如果博弈双方都从利己的角度出发，选择行动策略，博弈的结果是降低了学校整体效益；如果博弈双方都以对方利益最大化为目标，博弈的结果是提高了学校整体效益。
（二）高校决策主体与行政人员博弈分析
从表2中可以看出，高校决策主体与行政人员作为博弈的双方，结果可能有四种：（0，0）、（1，0）、（0，1）、（1，1）。如果行政人员和决策主体都以行政人员利益最大化为目标，会出现（1，0）结果，行政人员工资过高，在短期内将会受益；如果行政人员和决策主体都以各自利益最大化为目标，会出现（0，0）结果，学校行政效率低下，甚至影响学校正常运行；如果行政人员和决策主体都以决策主体利益最大化为目标，会出现（0，1）结果，行政人员的正常利益无法保障，缺乏工作积极性，短期内决策主体将会受益；如果行政人员和决策主体都以对方利益最大化为目标，会出现（1，1）结果，双方的正常利益都得到保障，学校的整体效益较高。
教辅人员、专职科研人员、工勤人员等利益相关者和高校决策主体之间的利益冲突和协调同样可以从博弈论的角度进行分析，并得到相同的结论。在高校绩效工资改革中，决策主体与决策参与者之间博弈的最优策略只有一种，就是在选择博弈行动策略时，从有利于对方的角度出发，通过实现对方的利益最大化，来实现自身的利益最大化。
三、结论与讨论
本文基于利益相关者理论，对高校绩效工资改革中的利益相关者进行分类，采用完全信息静态博弈模型，对高校绩效工资改革中的利益相关者的博弈关系进行了分析。得到以下两点结论：
第一，本研究将高校绩效工资改革中的利益相关者分为决策主体和决策参与者。其中，决策主体包括决策个人和决策组织，决策参与者包括绩效工资改革中的专任教师、专职科研人员、行政人员等。两者之间在绩效工资改革的决策方案的制定和实施中存在博弈关系。
第二，高校绩效工资改革中的决策者与参与者利益冲突与协调属于完全信息静态博弈。决策主体与决策参与者之间博弈的最优策略就是从有利于对方的角度出发，通过实现对方的利益最大化，来实现自身的利益最大化。
在实际高校绩效工资改革中，要实现各方利益最大化，即实现“全赢”，建议作出科学合理的制度决策，并在实施中遵守实施的制度安排。具体建议措施有：（1）做好“规范”和“统筹”。规范，就是规范在职人员收入分配秩序；统筹，就是统筹好各类人员的收入分配关系。（2）以促进高校办学水平为导向，在高校内部建立科学的绩效考核机制和保障激励机制。（3）坚持“以岗定薪、按劳分配、优绩优酬、兼顾公平”原则，导向明确、科学合理、体系完善的绩效工资制度，调动广大教职工的积极性、主动性和创造性，提升高等学校人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新质量和水平，提升高等教育的办学水平和竞争力。
参考文献：
绩效工资行政论文篇4
财政支出绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出行为过程及其效果进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。财政支出绩效评价是提高公共资源的配置效率，推进政府绩效改革的有效途径，其理论基础可概况为“一观三论”。
1.花钱买服务的预算观。政府花钱是为了购买“服务”。财政支出绩效评价应根据“花钱买服务、花钱买效果的预算观”，合理设置绩效评价指标，对财政资金的业绩和效果进行评议和估价。
2.结果导向管理理论。财政支出绩效评价应着眼于“结果”而不是“过程”，以考察绩效目标的实现程度为核心，通过对比投入与产出、目标与结果，指出财政资金使用中存在的问题，从而改变财政资金使用过程中重投入轻产出、重过程轻结果、重政绩轻实效的局面。
3.公共委托理论。根据委托理论，在公共管理领域，政府、纳税人及公共资源使用部门间存在如下委托关系：一方面，政府受纳税人委托，代表纳税人筹集、分配和使用财政资金，从而提供优质公共产品；另一方面，公共资源使用部门受政府委托，代表政府向纳税人提供公共服务。为避免在上述双重委托关系中，人为了追求自身利益，利用委托、双方在信息上的不对称，产生“逆向选择”与“道德风险”等问题，必须借助于独立的第三者来监督、控制人责任的全面、有效履行，这就直接导致了绩效评价的产生。财政支出绩效评价应量化投入、产出与效果，建立相应的激励约束机制，监督政府及相关部门的公共资源使用效果。
4.为顾客服务理论。“顾客”指公共服务的受益人。财政支出应以“顾客”为中心、努力满足“顾客”需求、积极回应“顾客”对公共服务的要求，从而提高“顾客”对财政支出的满意度。财政支出绩效评价应将公共服务受益人的满意率列为重要指标。
自2001年湖北、湖南、河南、福建等地首批开展财政支出绩效评价试点至今，财政部、国务院国资委及地方相继出台了一系列相关法规和文件，财政绩效评价的理论与实践取得了一定的进展，然而财政支出绩效评价仍是一项创新工作，其研究尚处于探索阶段。本文拟结合案例就财政支出绩效评价体系的构建展开探讨。
二、项目情况介绍
自2006年起，国家加大了对房地产市场的宏观调控，某市住房保障和房屋管理局为贯彻国家宏观调控政策，加强对该市房地产市场的全过程监测，落实房地产开发项目手册信息申报要求，制定了相关文件，要求房地产交易中心按照相关文件负责对该市房地产在建项目的基础数据申报管理工作。本次绩效评价的对象即为2010年由某市房地产交易中心负责的该市房地产市场基础数据监测项目的专项资金的绩效状况。
三、项目绩效目标
财政绩效目标是被评价对象使用财政资金计划在一定期限内达到的产出和效果，根据不同情况由财政部门和主管部门（单位）分别或共同设定。本项目所要实现的绩效目标为：
1.开展全市在建项目的动态监测工作和异常情况的调查，实施房地产在建项目的全过程动态跟踪和监测分析；
2.通过及时有效的数据统计，设置合理的监测指标体系，对在建项目的情况进行监控，对异常情况及时上报，实现房地产市场的精细化管理；
3.建立和维护房地产在建项目监测台账，进行数据统计工作，按月度和季度编制《房地产市场监测报告》，从而为该市房地产宏观调控和精细化管理提供数据支持和理性分析。
四、绩效评价指标体系设计
评价指标体系设计是财政绩效评价的核心。项目组依据“一观三论”的理论体系及财政部门颁发的财政资金支出绩效评价的相关规定，结合本项目的特点和绩效目标，按照绩效指标建设的科学性、可操作性和有用性三项标准，采用科学的指标体系，从项目决策、项目管理和项目绩效三方面入手设计评价指标框架如表1所示：
1.项目决策：包括战略目标适应性及立项合理性两个二级指标。战略目标适应性主要考察项目的设立是否与中央地方宏观政策相适应，是否能够通过开展该项目实现预定的战略目标。立项合理性则重点考察项目申请时，立项的依据和理由是否充分，是否符合社会和部门的需求，提交的绩效目标是否遵循项目立项的战略目标、是否合理可行。项目组可通过案卷研究、问卷调查及访谈搜集相关数据、得出结论。该部分是项目立项的前提和方向，其权重为10%。
2.项目管理：从项目前期方案到建设、投入的全过程，包括投入管理、财务管理、项目实施等工作实绩开展全方位评价。投入管理通过设置预算执行率、预算资金专款专用率和预算拨付及时性三个指标，考核资金的到位情况、预算资金是否专款专用及预算资金拨付的及时性。财务管理则设置专项资金使用情况、财务管理制度健全性及成本控制情况指标考核专项资金的使用情况是否合理，所有资金使用范围是否符合相关规定及财务管理制度的规定；使用过程中是否按规定建立了财务、资产管理制度、内控制度及其执行情况；是否按项目进行单独的成本核算及实际成本与预算差异情况。项目实施通过调查问卷、访谈、案卷研究考核项目实施过程中是否建立了保证项目顺利实施的相关制度和措施；为项目设施制订的制度和措施是否存在影响项目实施效果的缺陷；是否严格执行保证项目实施的制度和措施；是否严格执行项目政府采购程序实施招投标，招投标文件是否健全。项目管理是项目建设内控制度执行力成绩，是保证项目获得效果的重要基础和前提，权重为25%。
3.项目绩效：根据项目特点选择项目产出实现度、项目结果以及可持续发展能力等效果综合评价。项目产出通过设置项目核查合规率、项目执行合规率及项目执行及时率指标考核房地产监测数据的全面性、准确性与及时性。项目结果通过基础表、案卷研究、访谈考核监测报告及时性、完整性及对决策的有用性。能力建设及可持续影响则主要考核是否为项目制定了长效管理计划，项目的中长期战略目标是否适当；项目执行人员的流动性大小及专业性对项目实施造成的影响；监测信息是否被区县共享；是否存在保证项目持续实施的资金保障。项目绩效是项目建设后的核心效果，也是项目建设要实现的目标内容，其权重为65%。
五、绩效评价的基本结论及改善建议
依据上文所设的绩效评价指标体系及评分标准，通过数据采集、问卷调查及访谈并经核对分析，对某市2010年度的房地产市场基础数据监测项目绩效进行了评价，得出评价结果良好的结论。该项目在项目决策、项目管理、项目产出和项目结果等方面较好地完成了项目的绩效目标，主要绩效有：
1.项目实施中职能设置合理，管理制度完善，操作流程规范，可有效地保障数据核查工作的顺利进行。
2.监测数据内容详尽、全面、真实、及时、动态，可以较为科学、准确的对未来房地产市场的供应量进行预测。
3.项目实施单位内部队伍建设完整，各部门各司其职，互相监督、配合，人员的稳定性和专业性为项目的持续发展提供可靠保障。
然而在项目结果对决策的有用性、能力建设和可持续影响的长效管理情况、信息共享情况和项目的资金保障等方面仍存在一定的问题，应在以后的项目实施过程中予以改善：
1.系统仍需完善，项目分类不够具体，系统无法根据项目汇总信息自动生成各类统计表，信息化不够完善，不利于提高工作效率、降低运营成本。
2.不同的政府部门运用不同的系统、各种形式的表格，采用不同方式要求开发商提供在建进度信息。造成开发商频繁的安排人力、物力来满足申报要求。由于各方获取数据的时间和要求的内容有所不同，造成这些数据既存在一定的交叉，又各有侧重。不仅增加了数据申报企业的工作量，而且造成了同一工作政府各个部门重复执行。且本项目的数据检测结果未对外公布，造成市场信息不透明。
3.对专项经费缺乏财务管理办法，不利于对专项资金的管理和控制，财务制度尚需完善。
4.部分开发商申报不积极、核查难度大。项目还未能建立长效的管理机制，逐步减少核查工作量，形成从“以全面核查为主”向“以开发商自行申报为主、现场核查为辅”的工作方式的逐步转变。
针对上述评价结果，笔者建议从以下几方面予以改进：
1.系统应根据在建项目的具体情况变化及时更新升级，以适应监测数据的统计要求，从而降低人工成本，减少人为误差，提高基础监测工作的效率和效果。对于商办类项目应根据其结构的特殊性，设定个性化系统的格式内容，从而方便开发商自行申报在建进度信息，实现项目的持续性发展。
2.应建立专项经费财务管理制度，实行分项目的全额预算、过程控制和全成本核算，将预算管理、过程控制、成本核算与决算有机结合，形成科学的专项经费管理模式。严格规定专项经费开支范围，有利于专项资金的预算管理，有效的控制成本，给专项项目必要的资金保障。
3.应辅导房地产开发商自行申报在建项目的基础数据，对申报数据加大监测力度，对不落实申报的房地产开发企业，可以实行暂缓办理相关行政许可和房地产交易登记手续等惩罚措施。结合行政手段不断完善，逐步将自行申报、全面监测的工作方式转型为自行申报、抽查监测，直至自行申报、个别监测。让房地产监测数据监测项目持续、有效地发展下去。实现项目长期持续发展，财政资金合理安排。
【参考文献】
绩效工资行政论文篇5
目前，我国政府对高等教育主要采取的是“综合定额+专项补助”的拨款制度，这种拨款制度以“在校生人员或教职工数”作为拨款的主要依据，没有全面准确反映高校实际需求，客观上刺激了部分高校不顾学校实际盲目扩大招生规模，或一味争取编制数，增加教师规模，而不去关注教育质量和办学效益的提高，更加不会关注高校对地方社会经济发展所作的贡献。
（二）行政隶属关系不同的高职院校对财政资源的获得有着很大差异
以江苏中部地区某地级市为例，2008年，该市一所省属高职院校在校学生数为13 500人，取得的预算内财政拨款达到8 600万元，而在同一城市的另两所市属高职院校在校学生总数为27 000多人，而预算内财政拨款总数只有7 800万元。不少地方性高等职业院校为了生存与发展，不得不向银行大举借债，财务状况不断恶化，从而导致地方政府的教育责任与其资金供应能力之间出现矛盾，严重影响了高职院校的可持续发展。
（三）高职教育财政支出与绩效考核相脱离，教育经费使用效率不高
多年来，虽然各级政府教育主管部门和财政部门对高职教育经费预算的编制和审批有一整套法规制度，但未能在高职院校预算编制和管理过程中采用绩效评价方法，忽视了投资绩效和办学成果的实现，甚至盲目投资造成浪费。另外，教育部对各高职院校每三至五年开展一次办学水平评估，但未能将政府对这些高职院校的拨款与办学水平评估的结果相联系，资金使用效率不高。
二、我国高等教育财政支出绩效评价研究的现状
进入20世纪80年代以后，我国财政理论界开始对财政效益问题进行广泛研究和探讨，而对高等教育财政支出绩效评价的研究从21世纪初才起步。通过文献检索，专家学者主要从教育财政支出绩效评价的必要性、绩效评价的原则、绩效评价指标体系的构建、绩效评价结果的应用等方面进行了研究。赵善庆（2013）从完善高等教育经费投入机制、建立健全高等教育财政支出绩效评价体系等九个方面提出了增加江苏省高等教育财政经费投入的建议。李洁雯（2012）建议应从完善绩效评价工作组织机制、制定专门的教育财政专项支出绩效评价制度、健全教育财政支出项目评价指标体系、将绩效评价结果应用到预算资金分配管理中等七个方面来完善教育财政资金绩效评价制度。廖开锐（2011）提出应构建五个方面的核心绩效指标，包括人才培养质量、科学研究能力、教学质量、发展潜力和对地方经济的贡献。陈俊生、彭宇飞、张燕（2010）指出，绩效评价指标体系的构建应服务于绩效评价目的的实现，而评价目的的确定又来自于高校教育目标的制定。因此，遵循科学性、导向性、可得性和可比性原则，绩效评价指标体系可由教育资源投入、教育资源耗用、教育产出与效果、高校发展潜力四部分组成，共设一级指标4个，二级指标11个。吴凯、梁子婧（2008）认为有效的绩效评价与管理可以帮助高职院校的决策层发现学校管理中的薄弱环节，提出改进措施和目标，使学校得以长足发展；对高职院校的办学绩效进行定量和定性相结合的全面考核评价，以便找出差距，总结经验，提高认识，并为高职院校制定合理的发展战略提供依据。张晓岚、吴勋（2007）从高校预算绩效评价的必要性、高校预算绩效评价的界定、高校预算绩效评价的原则、高校预算绩效评价的机制、高校预算绩效评价的体系和高校预算绩效评价指标等方面进行了研究。
从现有的研究文献中不难看出，目前专家、学者更多地是对本科院校财政拨款支出绩效评价进行研究，而很少对高等职业院校绩效评价进行研究，反映出高职教育财政支出绩效评价这一领域还有相当大的研究空间。
三、高等职业教育财政支出绩效评价研究的理论依据：委托―理论
美国经济学家伯利和米恩斯20世纪30年代在对企业所有者兼具经营者做法存在问题进行研究的基础上提出了“委托―”理论。委托―理论的主要观点认为：随着生产力的进一步发展，生产的规模越来越大，于是一方面随着生产力的发展分工进一步细化，由于知识、能力等原因，权利的所有者不能更好地行使所有的权利了；另一方面一大批具有专业知识的人随着专业化分工而产生，他们有能力、有精力行使好被委托的权利，委托―关系便应运而生。在委托―的关系当中，由于委托人与人追求目标的差异，委托人追求的是自己财富的最大化，而人追求自己薪酬、保障、奢侈消费和闲暇时间的最大化，必然导致两者的利益冲突，加上信息的不对称，人与委托人之间有可能出现目标的背离。大量的研究表明，解决人与委托人之间目标背离的方法主要有两个：一是构建激励机制，二是建立监督机制，从而激励人完成委托人委托责任的积极性，同时加强委托人对人管理和经营状况的全过程监督。
根据委托―理论的要求，应定期对人的管理活动进行绩效评价，主要从资金使用者使用资金的经济性、效率性和有效性等方面进行评价。在设计绩效评价制度时，主要应做好以下工作：一是要明确界定绩效评价的对象、绩效评价的主体；二是要规定绩效评价的工作流程；三是要构建科学的绩效评价指标体系；四是要采用规范的绩效评价方法；五是要将绩效评价结果与财政拨款制度相结合。
四、高职教育财政支出绩效评价指标体系的构建
在高职教育财政支出绩效评价的各项工作中，笔者认为，最关键的是要构建科学的绩效评价指标体系。绩效评价指标体系应该包括高职教育投入绩效指标、高职教育产出绩效指标、高职发展潜力绩效指标和高职教育效果绩效指标四个方面。
（一）高职教育投入绩效指标（M1）
1.生均财政经费（M11）是指平均每位在校生获得的财政拨款数。
生均财政经费=年财政经费总额÷在校生人数
2.生均专项拨款（M12）是指平均每位在校生获得的专项拨款数。
生均专项拨款=年专项拨款总额÷在校生人数
3.生均教育事业收入（M13）是指平均每位在校生获得的收入数。
生均教育事业收入=全年收入总额÷在校生人数
4.教师人均科研经费（M14）是指平均每位教师（专任和兼任）所发生的科研经费支出数。
教师人均科研经费=科研经费支出÷年均教师人数
（二）高职教育产出绩效指标（M2）
1.万元财政收入培养的学生数（M21）是指平均每万元财政收入所培养的学生人数。
万元财政收入培养的学生数=在校生人数÷年财政经费总额（万元）
2.万元教育事业收入培养的学生数（M22）是指平均每万元教育事业收入所培养的学生人数。
万元教育事业收入培养的学生数=在校生人数÷全年收入总额（万元）
3.师生比（M23）是指学校教师（专职和兼职）人数与学生人数的比率。
师生比=教师人数÷在校生人数
4.专任教师占全体教职工比例（M24）是指专任教师占学校全体教师的比例。
专任教师占全体教职工比例=专任教师数÷全体教职工人数
5.生均事业支出（M25）是指平均每位在校生所发生的事业支出数。
生均事业支出=事业支出÷在校生人数
6.万元财政收入培训的人员数（M26）是指学校每万元财政拨款所培训的人数。
万元财政收入培训的人员数=年培训人数÷年财政经费总额（万元）
7.教师人均发表的论文（教材）数（M27）是指平均每位专任教师每年发表的论文数。
教师人均发表的论文（教材）数=年（教材）数÷专任教师数
（三）高职发展潜力绩效指标（M3）
1.生均仪器设备值（M31）是指平均每位在校生占有的仪器设备的价值。
生均仪器设备值=年末仪器设备总值÷在校生人数
2.生均建筑面积（M32）是指平均每位在校生占有的建筑面积。
生均建筑面积=总建筑面积÷在校生人数
3.生均固定资产总值（M33）是指平均每位在校生占有的固定资产价值。
生均固定资产总值=年末固定资产总值÷在校生人数
4.生均藏书量（M34）是指平均每位在校生占有的图书数。
生均藏书量=图书馆藏书总数÷在校生人数
5.资产负债率（M35）是指学校资产负债的比例。
资产负债率=年负债总额÷年资产总额
6.资本保值增值率（M36）是指学校资产保值增值的程度。
资本保值增值率=年末资产总额÷年初资产总额
（四）高职教育效果绩效指标（M4）
1.就业率（M41）是指教育部门正式公布的学校就业率。
2.一次就业率（M42）是指教育部门正式公布的学校一次就业率。
3.对口就业率（M43）是指教育部门正式公布的学校对口就业率。
4.通用考试通过率（M44）是指学生参加英语、计算机等省级或部级通用考试的通过率。
考虑到各个学校数据收集的具体情况，大部分高职院校的培训人数、科研经费、教师论文等未作单独统计，通用考试通过率、就业率等指标又难以界定其内涵，因此，在进行评价时可剔除教师人均科研经费（M14）、万元财政收入培训的人员数（M26）、教师人均发表的论文（教材）数（M27）、对口就业率（M43）、通用考试通过率（M44）五个指标，本研究主要运用生均财政经费（M11）等16个指标。
五、高职教育财政支出绩效评价的应用研究――以江苏省为例
（一）收集原始资料
根据绩效评价的需要和绩效评价指标设计，笔者收集了部分高职院校绩效评价所需要的财务资料和其他相关资料。
（二）计算绩效评价单项指标的实际值
根据相关高职院校的基本情况数据，计算出各院校绩效评价指标单项指标的实际值，见表1。为简化分析，引用了其中5所院校的资料。
（三）确定绩效评价标准
财政支出绩效评价的标准应根据评价的具体目标、组织实施机构、评价对象来确定。具体来说，应以一定量的有效样本为基础，测算出标准样本数据，用来衡量和评价财政支出的绩效水平。根据高职院校的特点，可选用行业标准作为评价标准。绩效评价标准值的计算可采用递进平均法。
1.计算所有测算指标样本数据的平均值，并将计算结果作为评价标准的“平均值”。
2.在所有样本数据中，筛选出大于“平均值”的样本数据，计算出这些样本数据的平均值，并将计算结果作为评价标准的“良好值”。
3.对样本数据进行进一步筛选，选出测算指标大于“良好值”的样本数据，计算出平均值，并将计算结果作为评价标准的“优秀值”。
同理，按上述方法计算出评价标准值的“较低值”和“较差值”。
按照递进平均法，计算出江苏省高职院校教育支出绩效评价指标的评价标准值，见表2。
（四）计算各高职院校的绩效评分
各高职院校绩效评分的计算可采用功效系数法。功效系数法又叫功效函数法，它是根据多目标规划原理，对每一项评价指标确定一个满意值和不允许值，以满意值为上限，以不允许值为下限，计算各指标实现满意值的程度，并以此确定各指标的分数，再经过加权平均进行综合，计算出评价对象的综合分数。
第一步：采用功效系数法对各高职院校单项指标的实际值进行无量纲转化。选择各指标的“优秀值”为“指标满意值”，选择“较差值”为“指标不允许值”，计算出单项指标的分数。
某项指标分数=60+（指标实际值-指标不允许值）÷（指标满意值-指标不允许值）×40
第二步：根据专家调查法确定每个指标的权重。
第三步：根据每个指标的权重，计算出各个高职院校的绩效综合分数。
某院校的综合分数=∑（某项指标的分数×该指标的权重）
计算结果见表3、表4。
绩效总分的高低说明了各院校综合绩效的好坏，反映出该院校财政资金使用综合效率的高低。各级财政部门应根据每个院校的综合得分来分配财政资金，配置财政资源。
六、政策建议
（一）建立高职教育财政支出绩效评价制度，监督教育资金的运用
随着我国财政管理体制改革的进一步深化，对教育财政支出的管理将更加强化，这就要求建立科学规范的地方高职教育财政支出绩效评价制度。因此，应结合实际，明确高职教育财政支出绩效评价的组织方式、工作流程和结果应用等，加强对高职教育财政支出管理，为开展高职教育财政支出绩效评价工作奠定必要的法制基础。地方财政教育投入必须在加大总量的前提下，通过改革财政拨款的方式来提升高职教育财政支出的绩效，逐步实现教育公平，促进社会经济的健康发展。
（二）强化高职教育财政支出绩效评价工作，提高绩效评价结果的约束力
一是要充分发挥财政部门绩效评价机构的作用，不能让绩效评价机构形同虚设。进行高等职业教育支出的绩效评价工作，应当以财政部门为主导，以保证绩效评价工作的真实、有效，避免在绩效评价中出现极端意见的评估报告。二是要建立健全有关法律规定，对高职教育财政支出的资金使用者实施有效制约和监督。同时通过高职教育财政支出绩效评价，揭示各高职院校在财务收支等方面存在的问题，并依法进行处理，以增强高职教育财政支出绩效评价工作的权威性。三是要建立高职教育财政支出绩效评价工作信息库，为持续、有效的高职教育财政支出绩效评价工作提供有力的技术支撑，及时反馈评价结果，为各级政府进行宏观管理提供基础依据。
绩效工资行政论文篇6
关键词 ：财政支出绩效评价文献计量
中图分类号：F812.4 文献标识码：A文章编号：1672-9544(2015)06-0036-05
近年来，随着财政部门预算、国库集中收付和政府采购制度改革的逐步深化，公共财政资金使用效率问题得到全社会的关注，人们在反思公共财政资金使用效率低下、损失浪费问题严重的同时，更加关注对公共财政资金的绩效管理。强化绩效、科学理财逐步成为财政支出绩效评价的指导思想。学术界对于财政支出绩效评价的研究能够为财政部门提供决策参考，反过来，对代表性期刊学术论文研究质量的评估能够从整体上把握我国财政支出绩效评价的理论研究水平。运用文献计量方法、词频统计法吸SPSS软件对CNKI(中国知网)收录的2000年-2015年中国财政支出绩效评价学术论文进行综合评价，总结研究特点，提出改进建议，实现本次研究的目的，为财政决策部门提供理论和数据参考。
一、确定评价样本
为了有效评价中国财政支出绩效评价研究现状，选择CNKI收录的2000年-2014年“财政支出绩效评价”研究论文作为评价样本，分四步确定评价样本。第一步，初步搜索。在CNKI数据库中，以“财政支出绩效评价”为主题搜索显示，期刊论文732篇、博硕士论文260篇；以“财政支出绩效评价”为
关键词 的论文25篇、博硕士论文4篇；以“财政支出绩效评价”为篇名的期刊论文13667篇；博硕士论文127篇。第二步，进一步筛选。对上述论文进一步分析发现，50%以上的论文与财政支出绩效评价研究主题相关性不大，不能为评价目标服务，予以剔除。第三步，以“主题”为检索项，以“财政支出绩效评价”为检索词，以相关度或时间为序，按照精确匹配的原则，检索2000年-2014年间，CNKI收录的“财政支出绩效评价”研究论文（截止时间2015年1月3日）。结果显示，中文核心期刊和CSsci期刊共计152篇论文。
第四步，下载152篇财政支出绩效评价研究论文，建立财政支出绩效评价研究评价数据库，以此为评价样本，运用词频统计法、文献计量分析法和EXCEL等统计软件进行统计、分析和综合评价。
二、数据分析与评价
（一）研究时间评价
图1给出了2000年-2014年中国财政支出绩效评价数量情况。可以看到，中国财政支出绩效评价研究的数量在逐年增加。2005年到2007年之间增长迅速，且在2013年达到顶峰，今后，财政支出绩效评价仍将是一个研究热点，将会有大量的研究论文出现。
2作者学术地位。统计结果显示（表2），研究生占19.35%，初级或中级研究人员比例为26.61%，副教授为6.450/0，教授仅为3.22%，此外，44.35%的作者没有标明学术地位，这与部分期刊对作者学术地位标注的要求不尽一致有关。上述统计表明中国财篇。与其他相关研究相比，山东大学汪全胜教授对中国立法后评估的研究系统性较强，自2007年国家社会科学基金项目“立法后评估研究”获得立项以来，在17个不同的重要期刊发表17篇立法后评估研究论文，占所有重要期刊立法后评估论文的12.14%，系统深入的理论研究为中国立法后评估实践提供决策参考。可见，对中国财政支出绩效评价的研究中，单个作者发文量偏低，研究系统
（二）研究者评价
l作者单位。高等院校和政府部门的作者是主体，占57.24%，而企事业单位和独立的研究所、研究中心的作者比例仅为2.63%，如表l所示。高校作者中，上海财经大学9篇，占14.52%；西安交通大学5篇，占8.06%；上海师范大学4篇，占6.45%；中央财经大学、武汉理工大学、河北农业大学、山东财经大学、南京大学各3篇，各占4.84%；长安大学、中南财经政法大学、东北财经大学、中国人民大学等各2篇，各占3.23%；其他学校7篇，占11.29%。这与中国立法后评估和中国低碳经济研究情况大不相同。政支出绩效评价的研究人员更加年轻化，中级和副高职称人员成为研究的中坚力量。
3．作者数量。统计显示，人均超过两篇的作者有l6位，共发表了34篇论文，占总数的22.37%，其他118位作者人均1性不强，对财政支出绩效评价相关问题的探讨不够深入。
（三）研究主题评价
1．学科方向。统计显示，152篇样本论文的学科方向包括财政与税收、高等教育、宏观经济管理与可持续发展、会计与审计、职业教育与教育管理、农业支出、环境科学与资源利用、基础设施投入、行政管理、水利水电、林业财政、医药卫生、中等教育、金融、交通运输等，其中财政与税收方向的研究论文119篇，占78.3%，其他研究方向的论文只占21.7a/o。由此表明中国财政支出绩效评价研究主题鲜明，研究人员专业性较强。
2．
关键词 。通过对论文
关键词 的统计发现，财政支出带来的效率、效益和效果，为了科学评价财政支出绩效而进行一系列的相关研究。事实上，财政支出绩效评价理论、方法依然没有形成体系，研究人员对财政支出绩效评价存在的问题的关注不够，这方面的论文只占1.28%，很显然，需要进一步加强对财政支出绩效评价存在问题的研究，提出针对性的改进措施，实现绩效审计目标。
（四）研究阶段评价
1．研究层次。统计显示，财政支出绩效评价主要集中在基础研究，达65.79%，职业指导的论文也达到17.11%，政策研究达到9.87%，对技术指导和相关应用的研究论文比例偏低，仅占2%，如表5所示。可见，财政支出绩效研究还处于理论基础研究阶段，缺少深入的技术性的指导和应用研究，在这49.35%的论文围绕“绩效评价”，“财政支出”展开研究，其他研究主题体现为“指标体系”、“改革”、“数据”、“管理”、“评价”等。表明财政支出绩效评价研究主题突出，
关键词 出现频次超过两次的如表4所示。
由此可以看出研究人员关注的重点在于各项方面有待提高。
2．论文级别。对刊发样本论文的期刊进行统计显示，载人北大核心和中文核心期刊的论文总计78篇，占评价样本的70.27%，载人CSSCI期刊中的论文数量有33篇，占29.73%。核心期刊发表的财政支出绩效评价论文分布情况如表6所示。
可以看出，中国财政支出绩效评价研究论文主要刊发在财经、税收、会计类核心期刊上，尤以《中国财政》发文量最多，《财会通讯》、《财政研究》等期刊紧随其后，财政支出绩效评价研究论文受到高级别期刊的青睐，进一步表明关注财政支出绩效评价问题具有一定的研究价值。从CNKI收录的所有财政支出绩效评价的论文来看，按照研究主题分类计算，152篇样本论文只占财政支出绩效评价论文的15.32qo；若按篇名计算，样本论文只占l.lOl%，核心论文和权威论文数量偏少，因而，进一步提高论文质量，在高级别期刊是必然趋势。
（五）研究技术评价
对研究方法的统计显示，中国财政支出绩效评价采用的研究方法主要是非经验主义方法，超过50%的研究是案例举要与统计调查，注重实证分析。研究方法选择上，学者们倾向于使用定性方法进行评价，定量方法使用较少，但也有部分定量分析方法得到使用，如DEA方法出现了8次，AHP法出现了6次，成本效益分析方法出现了14次，模糊综合评价法也被使用过2次，总体上，定量评价方法使用比例不高。
对国外文献的跟踪情况统计显示，152篇样本论文中，中文
参考文献累计出现386次，占评价样本的87.73%，英文
参考文献累计出现54次，占样本论文的12.275。由此可见，学术界在进行财政绩效评价的研究时，主要参考国内的研究成果，极少数是国外实践与成果。因而，借鉴国际文献与实践经验，开展理论对话，提高研究水平是今后需要加强的工作。
统计中也发现，由于作者写作手法和期刊对
参考文献标注要求不统一，导致部分论文没有标注
参考文献，使得样本论文的
参考文献总数量偏少，不符合学术研究规范和基本要求，这也需要研究者和期刊在今后的研究和论文审稿中加以重视。
(六）研究资助力度评价
统计结果显示，高达88.82%的有关财政支出绩效评价的研究是没有受到基金资助的，部级基金和地方政府基金的资助较少，仅占9.21%（如表7所示）。由此可以看到相关研究还没有受到很多的政策和资金的扶持，与处于基础研究阶段的评价相呼应。
三、研究结论及建议
（一）研究结论
通过上文的统计和分析，可以总结出中国财政支出绩效评价研究呈现以下几个特点：
1中国财政支出绩效评价研究起步较晚，但发表的重要论文数量逐年攀升。在全面建成小康社会进程中，公共财政仍将发挥巨大的推动力，对财政支出绩效评价的研究会成为一个重要的热点课题。
2．研究群体相对集中。高校和科研院所的研究人员成为中国财政支出研究的主力军，财经类院校对财政绩效问题的关注要高于其他综合性的高校，如样本论文中，上海财经大学就有9篇。同时，研究者主要是具有研究生学历和中级职称的研究人员，中级职称和副高职称人员将是今后中国财政支出绩效评价研究的主力。
3．研究主题比较突出。研究人员学科方向以财政与税收为主，体现出研究者专业性较强的特征。同时，49.35%的论文围绕“绩效评价”，“财政支出”展开研究，其他研究主题包括指标体系、改革、数据、管理、评价等，表明财政支出绩效评价研究主题突出。
4．基础研究比例偏高。65.79%的论文都是基础性研究，研究者关注研究对象本身的问题，没有进一步的挖掘研究对象深层次的问题。并且，基础性研究成果在核心期刊和CSSCI期刊发表的比例偏低，还没有形成一系列的高质量的研究成果，供政府部门决策参考。
5定量分析方法运用较少。90%的研究注重定性分析，这和65.79%的研究以基础性研究有关，财政支出绩效评价中定量分析具有较大的空间。
6．研究资助力度不够。大部分的研究缺乏基金的资助，也是导致研究成果质量偏低的原因之一。长期以来，我国基础性研究的资助力度不够，不利于科研工作者研究效率的提高。
（二）若干建议
综上所述，中国财政支出绩效评价整体上还处在初级阶段，对于进一步提高中国财政支出绩效评价研究质量，建议加强如下几个方面的工作：
1．研究者方面。首先鉴于中国财政支出绩效评价研究者结构不均衡，教授、副教授参与研究的比例偏低的现状，需要进一步优化研究人员结构，鼓励正高和副高职称的教师和研究员组建研究团队，参与财政绩效评价的研究。其次，财政、税收机关工作人员对财政支出结构和规模比较了解，能够结合工作实践，对财政支出绩效评价提供指导，因而，政府机构和事业单位财税工作人员是今后优化研究群体结构需要考虑的对象。第三，财政支出绩效评价属于财政学和技术经济学交叉领域，对财政支出规模及结构、财政支出实施过程和实施绩效的评估属于中评估和后评估，需要结合技术经济学的评价方法、评价工具和模型进行定量评价，因而需要研究者掌握一定的定量评价方法，为财政支出绩效评价奠定理论基础。
绩效工资行政论文篇7
非物质文化遗产（intangible cultural heritage），根据联合国教科文组织于2003年10月通过的《保护非物质文化遗产公约》，是指被各群体、团体、有时为个人所视为其文化遗产的各种实践、表演、表现形式、知识体系和技能及其有关的工具、实物、工艺品和文化场所。而根据全国人大于2011年2月通过的《中华人民共和国非物质文化遗产法》，非遗是指各族人民世代相传并视为其文化遗产组成部分的各种传统文化表现形式，以及与传统文化表现形式相关的实物和场所。非遗种类繁多，但一般均具有非物质性、民族性和文化性等特征。保护非物质文化遗产是文化传承的重要手段和方式。
一、江西省非物质文化遗产保护概况
江西历史悠久，文化灿烂，非物质文化遗产资源丰富。特别是两宋时期的江西文坛，星汉灿烂，涌现出众多开宗立派的文坛领袖，独领数百年；诗词、书画、戏曲、音乐作品灿若群星，形成特有的“江西现象”。“瓷都”景德镇手工制瓷技艺享誉全球。湖口青阳腔、文港毛笔工艺、全丰花灯、赣南客家文化、傩舞、采茶戏等一大批非物质文化遗产，蔚为大观。根据江西省非物质文化遗产数字博物馆的统计，截至2015年年底，江西省拥有部级非物质文化遗产70项，省级非物质文化遗产488项，已经形成门类齐全的非物质文化遗产体系。但与此同时，江西省非物质文化遗产保护正面临着巨大的困难，主要体现在以下几个方面：
1.非物质文化遗产管理机构不健全，专业人员短缺。从当前非遗的管理体制来看，江西省还没有建立专门的非物质文化遗产管理部门，通行的做法是在同级文化部门设立非遗保护中心，人员编制得不到保障。由此带来的问题是专业人员短缺，大量非遗保护工作只能由其他文化部门临时调剂人员来解决。
2.非遗传承人、从业人员青黄不接。据不完全统计，目前江西省拥有部级非遗传承人36人（其中2人已去世），省级传承人314人，市县级传承人1 945人。部级非遗传承人中，年龄最大的89岁，最小的也有43岁。其中60岁以上的有28人，比重达82%。传承人年龄总体偏大，使得非遗传承日渐力不从心；再加之时代变迁，商业冲击，非遗从业人员回报偏低，造成非遗从业人员青黄不接、后继无人的窘境，部分非遗传承人面临着“人死艺亡”的困局。
3.非遗保护专项资金杯水车薪。加合国《保护非物质文化遗产公约》以来，我国逐年加大非遗保护投入。自2006年起，中央财政累计投入35.14亿元用于非遗保护。与此同时，江西省政府对非遗保护的拨款也逐年增加。公开数据显示，2005年至2007年，江西省每年投入100万元用于非遗保护，2008年增加到300万元，2009至2011年增加到400万元，2012年投入更是高达1 933万元，2015年，江西省财政厅设立关爱非遗传承人专项资金150万元等等。尽管省财政对非遗保护的投入每年都在增长，但是如果均摊到数以百计的部级、省级项目上，实际上每个项目能得到的资金支持非常有限。为了解决这一问题，江西省每年从数百项非遗项目中挑选几十项进行重点支持，其他项目只能等以后轮流解决。但即便如此，资金缺口依然非常大。如果不能很好地解决非遗项目的资金支持问题，将会使非遗保护面临严重的挑战。
二、江西省非遗保护专项资金的监管
我国加合国《保护非物质文化遗产公约》以来，中央和地方两级财政对非遗项目保持每年稳定增长的财政投入。政府的财政投入构成了非遗项目主要的资金来源。为了加强对非遗保护专项资金的监管，国家于2006年出台了《国家非物质文化遗产保护专项资金管理暂行办法》，对于专项资金的分类及开支范围、申报与管理、监督与检查等作出了制度性的规定。这是国家相关部委对专项资金监管出台的第一部部门规章。根据这一文件的精神，江西省财政厅、文化厅也于同年出台了《江西省非物质文化遗产保护专项资金管理暂行办法》，这是对国家层面规定的细化和具体化。为了进一步规范非遗的保护和管理，明确法律责任，国家于2011年出台了《中华人民共和国非物质文化遗产法》。江西省也加快立法进程，于2015年出台了全国首个省级非物质文化遗产保护地方性法规――《江西省非物质文化遗产条例》。应该说，针对非遗保护已经形成了相对完备的法律法规体系。
国家和江西省两级制定的《专项资金管理暂行办法》，都是为了提高资金使用效益，资金来源均为中央或地方财政拨款，均要求接受财政、审计、文化等相关部门的监督检查。更进一步的，两级《暂行办法》均要求建立健全专项资金使用的监督检查机制和绩效考评制度，文化等相关部门可根据项目实施情况，组织或委托有关机构进行检查和绩效考评。两级《暂行办法》为非遗保护专项资金的监管提供了原则性的规定，但在实际执行过程中，需要明确若干问题。
首先，专项资金接受财政、审计、文化等部门的监督检查，但由于我国体制的原因，财政、审计及文化等部门对公共资金的监督职能多有交叉和重复。比如，财政部门的监督主要体现在对专项资金预决算的真实性、准确性及合法性进行审查，对专项资金使用效益进行监督，对专项资金使用单位的会计信息质量进行监督。这些职能与审计部门的职能有较大的交叉和重复。考虑到财政部门财政监督任务非常繁重，以及当前国家和地方机关简政放权的背景，我们建议财政部门将部分监管的权力委托授权给审计部门。这样既可以使财政、审计部门的权力边界更清晰，又可以解决专项资金多头管理带来的一系列问题。
其次，对于专项资金的监管，财政部门是否比审计部门有更多优势？我们注意到，两级《暂行办法》在开篇就指出，制定该办法的目的是为了提高资金的使用效益。而我国传统财政监督的主要职能是资金使用的真实性、准确性及合法性进行审查，这些审查有相关的法律法规、准则制度作标准。但一旦涉及审查资金的使用效益，这就是一个非常复杂的问题。目前，我国相关部门对“效益”的界定、评价标准、模型等重大理论问题尚处于探索过程中，财政部门对资金使用效益的审查并无更多优势。相反，审计部门长期处于审计理论与实践的第一线，对审计资金效益有更多探索，积累了大量审计案例和经验。此外，审计部门拥有更多的审计专业人才，这也使审计部门具有更多的专业优势。
综上，对非遗保护专项资金的监管是一个系统的工程，应该进一步加强和发挥审计部门的作用和专业优势，一方面可以解决专项资金多头管理的问题，另一方面可以促进专项资金的科学化管理。
三、江西省非遗保护专项资金绩效审计的现状
非遗保护专项资金纳入政府预算管理。因此，对专项资金的监管主要是通过政府审计进行的。那么，江西省针对非遗保护专项资金政府审计的现状又是怎样的呢？
1.绩效审计已是政府审计的主流。早在《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中，已经明确要全面推进绩效审计，提高财政资金的经济性、效率性和效果性，并表示到2012年，所有审计项目都开展绩效审计。《审计署“十二五”审计工作发展规划》进一步强调，要把全面推进绩效审计作为审计工作的主要任务来抓。2010年出台的《江西省审计厅关于进一步加强绩效审计工作的意见》中，提出后续3年审计厅开展绩效审计的项目要占到全部审计项目的40%、60%及80%以上，2013年后所有审计项目全部开展绩效审计。应该说，无论是国家层面还是地方政府层面，都已将绩效审计提高到战略高度，绩效审计已经成为政府审计的主流。
2.针对非遗保护专项资金绩效审计的理论和实践仍然鲜见。尽管绩效审计已经成为政府审计的主流，审计署和省审计厅也在大力推进绩效审计在政府审计工作中的比重，但有关非遗保护专项资金绩效审计的案例和经验不多，主要体现在以下几个方面：（1）交叉性的理论研究成果不多。一方面，非遗保护已经成为学术热点，理论成果颇丰；另一方面，政府绩效审计的研究也如火如荼，成为审计理论研究的一大流派。但是，将这两者结合起来研究的理论成果，换句话说，从政府绩效审计的角度来研究非遗保护的理论成果仍然非常少见。（2）审计实践案例匮乏。查阅省审计厅、文化厅、江西省非物质文化遗产网、江西省非物质文化遗产数字博物馆等相关网站，以及上述部门的相关文件发现，几乎难以看到对非遗保护专项资金进行绩效审计的案例。通过查阅近年年鉴，在审计相关栏目中，难以看到对非遗保护专项资金进行绩效审计的描述。由此我们可以推断，从江西省范围来看，对于非遗保护专项资金绩效审计，无论是理论还是实践，无论是广度和深度，均存在不同程度的不足。那么，究竟是什么原因阻碍绩效审计在这一领域的发展呢？非遗保护专项资金的绩效审计又具有怎样的“特性”呢？
四、江西省非遗保护专项资金绩效审计实施的障碍分析
前已述及，江西省非遗保护专项资金绩效审计的理论和实践仍然鲜见，具体表现在：实践上，相关的审计案例和经验不多；学术研究上，存在着非遗保护研究和政府绩效审计研究“两张皮”的现象。造成这一现象的原因是什么呢？
（一）政府绩效审计法律规范体系不健全。我国审计规范体系的研究基本集中在民间审计领域。在政府审计领域，全国人大于1994年8月通过《中华人民共和国审计法》，并于2006年2月通过《关于修改〈中华人民共和国审计法〉的决定》。此外，审计署于2010年9月颁布了《国家审计准则》。纵览上述法律条文，没有发现用以专门指导和规范政府绩效审计的法律法规。
例如在《审计法》中，就没有对政府绩效审计的相关职责和权限作出明确规定。在《国家审计准则》总则中，规定审计机关要“监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性”。从总则对“真实性、合法性、效益性”的解释不难看出，政府审计关于“真实性”、“合法性”的规定，更多是对财务审计的要求；“效益性”虽然反映了绩效审计的部分特征，但它多数情况下是一种事后评价，与绩效审计强调的事前、事中和事后监督还有相当的距离。此外，被国际审计界普遍认可的政府绩效审计“3E”评价标准（即经济性、效率性、效果性），在上述法律法规中也没有作出规定。实际上，我国政府绩效审计仍处于一种尚未完全的法律授权状态。我国部分地方政府如深圳市、珠海市、湖南省等先后出台了《审计监督条例》，对绩效审计进行了法律上的探索。但国家层面亟需研究制定统一的政府绩效审计法律法规框架，对重大的理论和实践问题作出权威的规定。
（二）非物质文化遗产审计的特殊性。非物质文化遗产是各种传统文化的表现形式，以及与之相关的实物和场所。作为民族传统文化的重要载体和民族文化个性化的代表，非物质文化遗产具有非物质性、民族性和文化性等特征。这些特征会使非物质文化遗产审计具有与其他审计对象不尽相同的特点。
首先，非物质文化遗产的多样性使其产业发展呈现出不同的特征。在保护非物质文化遗产的基础上进行适度的市场化运作并形成产业，是保护和发展非物质文化遗产的重要方式和手段，对繁荣文化产业也有积极意义。但由于非物质文化遗产多种多样，有些适合产业发展，有些则不适合。王志平、郑克强（2012）按 “能否进入市场”，将非物质文化遗产项目分为规模开发型、市场培育型及静态保护型三种类型。按照这一分类，规模开发型项目具备市场上一般商品的属性，可以按市场规律进行产业开发；市场培育型项目也能通过适度的产业开发创造一定的经济效益。因此对这两种类型可以按通用会计准则进行会计核算，也适合按审计准则进行审计。与前两者类型不同的是，静态保护型项目往往对其存在空间、文化地域性有着严格要求，一般不宜进行市场化和商业开发，就其会计核算而言，产出或收益就无从计量，如果对其进行绩效审计，“绩效”就无从评价。
其次，非物质文化遗产“准公共品”的特性对绩效审计的评价标准提出挑战。我们知道，当前绩效审计评价标准为“3E”标准，即经济性、效率性、效果性。“3E”标准已得到国际普遍认可并进行了广泛实践。但非物质文化遗产的特殊性在于其“准公共品”的特性。这一特性主要表现在：（1）非物质文化遗产得到国家财政专项资金（公共资源）的支持；（2）市场规律难以有效发挥作用，这主要表现在：由于存在空间和文化地域性的限制，非物质文化遗产往往不存在充分竞争的市场，从而导致其提供的产品或服务难以准确定价，成本和收益就无法准确计量。由此带来的后果是，非物质文化遗产的经营者无法保证通过项目获得盈利，因此，非物质文化遗产的传承和保护需要政府主导，市场只能充当“配合者”。非物质文化遗产的这一特征，给为纯经济项目“量身定做”的“3E”标准提出挑战。换句话说就是，“3E”标准已经无法全面评价一个非遗项目传承和保护的“好”或“坏”，应该为非遗“定制”其他标准。
再次，非物质文化遗产项目的经营管理者的会计核算水平也给绩效审计提出挑战。前已述及，江西省非遗传承人、从业人员青黄不接，许多非遗项目属于独门绝技，依靠传承人的口传心授。纵观江西省非遗传承人，或生活困顿，或年事已高，许多非遗项目面临着断代和失传的风险。与之相对应的是，许多非遗项目采用的是家族式、小作坊的运营方式，经营管理人才缺乏，会计核算水平不高，对于专项资金的管理难以达到国家的相关要求。如果不能准确核算相关的会计项目，不能提供完整的会计资料，那么绩效审计就无从谈起。
（三）政府审计人力资源短缺。何永清（2010）对江西省审计机关人力资源状况进行过详尽的统计研究。研究显示，江西省审计机关人力资源存在的问题主要表现在：（1）非业务人员比重较大（22.5%）；（2）审计人员年龄结构不合理，中青年比重较低（30岁以下占9.9%）；（3）高学历（研究生学历）、高职称人员比例较低，分别占1.2%和6.6%；（4）人员专业结构较单一（会计审计以外专业比重为9.6%）。近年来政府审计工作日益繁重，政府审计人力资源的缺口会越来越大。
・・・・・・・・参考文献・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・
绩效工资行政论文篇8
二、强化政策宜传、统一思想认识
为保证教师绩效工资考核工作的顺利实施，学校自去年以来，及时认真学习传达各级相关文件和会议精神，不断加强政策宣传，进一步提高和统一全校教职工思想认识。在政策宣传上，宣传到位，解释透彻，对教师不理解的作深人细致的政策宣传、解释，让政策深人人心，使教职工理解、支持，并加大学习宣传力度，严把政策宣传关，不误传，并通过政策宣传和解释工作，积极引导学校领导和教师转变观念，深刻认识这项改革的重大意义、深刻内涵和精神实质，为实施好义务教育学校绩效工资改革奠定扎实的基础。
三、强化考核规范，注重考核合法
在制定、完善方案的过程中，首先由学校行政班子集体反复研究，形成初稿。其次由考核领导小组反复酝酿，逐条讨论，形成统一意见。再次将考核方案交全体教职工大会讨论，充分让每位教职工在大会上就方案发表意见，人人表态，使教职工积极参与到其中，对会上大多数人提出的合理意见进行采纳。最后将方案提交教代会审议表决，每位代表进行表决签名，并在学校公示一周后报送教育主管部门审批。为此项工作以备各级检查，学校加强了此项工作的档案管理，并完善相关手续、程序。在考核过程中学校按规定的程序，分学期(或学年)进行，采取平时考核与定期考核相结合，定性考核与定量相结合，教职工自评与学科教研组评议、年级组评议、考核组评议相结合的形式，其具体程序为:一是教师进行个人总结和述职;二是组织民主测评或民主评议;三是学校绩效考核领导小组对教师进行考核，并根据考核情况，参考民主测评和平时考核的结果提出考核等次建议意见;四是学校绩效考核小组集体研究确定教师考核等次;五是在校内公示考核结果，受理对考核结果有异议教师的复核申请;六是学校将考核工作总结和考核结果报教育局备案。同时，按照相关文件规定，对不能参与绩效考核或考核不合格等情况进行界定，并把考核结果作为绩效工资分配的主要依据，并作为岗位聘任、职务晋升、培养培训、表彰奖励等工作的重要依据。
四、强化考核管理，促进和谐发展
绩效工资行政论文篇9
目的论和义务论是伦理学中两个有关行为目的流派。 目的论伦理方法和义务论思想方法最根本的分歧就在于对“好”和“正当”的理解。。所谓的“好”，在目的论伦理思想方法功利原则的指导下也就是具体事物产生的影响和后果是否是好的，是否是有益的，是否是令“最大多数的人得到更多的幸福。”综合来说是一种实质指向性的伦理思考方法。而义务论强调的是可以独立于“好”的“正当”，追求的是德性本身的普遍性与崇高性。也即事物和政策本身所具有的道德性和义务本身的绝对性。目的论伦理思想方法是首先确定“好”，由“好”到“正当”。义务论则相反，认为“正当”可以独立于“好”，并且只有首先确定了“正当”，才有理由进一步谈“好”。
绩效工资政策的文本中明确指出“绩效工资作为深化事业单位收入分配制度改革的重要内容，对于依法保障和改善义务教育教师特别是中西部地区农村义务教育教师的工资待遇，提高教师地位，吸引和鼓励各类优秀人才长期从教、终身从教、促进教育事业发展，具有十分重要的意义。”这明显可以看出，教师绩效工资政策的价值取向带有明显的目的论伦理思想方法倾向，通过采取“保障和改善义务教育教师的工资待遇和提高教师地位”的方法来达到“吸引和鼓励各类优秀人才长期从教、促进教育事业发展”的目的。换言之，就是通过增加教师的“幸福感”来促进教师职业的稳定度 。这无疑是功利主义的有力体现。
功利主义伦理学的原理基础是“最大幸福”和“联想原理”，包含功利原则和功利的最大化原则。功利原则的核心是看该行为是增多了还是减少了当事者的幸福。教师绩效工资从政策的实施范围来看，它使大部分的教师受益，根据范先佐、付卫东等人针对湖北、河南、江西、湖南中部4省32县的调查显示，绩效工资在提高教师工资，拉低教师工资与公务员工资差距，保证同一区域内教师工资平衡，调动教师积极性，提高学校教育教学质量方面有很大的成效。它实现了功利的最大化，使当事者的幸福得到了增多。并且这种使当事者幸福增加的方法，是通过目的论伦理思想方法的核心――“利己”主义做到的，“利己”主义的方法采取的是一种较为理性的态度，教师绩效工资是以“多劳多得，少劳少得”，“保证工资向一线教师倾斜”为指导思想。这是目的论伦理方法中“合理利己主义”价值取向在教师绩效工资中的积极影响。这么看来，教师绩效工资政策确实是一个“好”政策，那么，它是不是一个“正当”的政策呢？
所谓的“正当”是指事物和政策的本身所具有的道德价值和对人本身价值的肯定。义务论伦理思想方法，将“正当”放在首位，认为“正当”是独立于“好”的一项原则。“正当”是一切事物的前提。人重要的不是在于做什么、做成了什么，而在于如何做，以何种精神去做。换言之，人就是目的，人就是最高的价值目的。
绩效工资政策的实施目的是为了保证教师的利益，从而保证优秀的教师能终身从教，最终达到提高全民族的教育质量的目的。教育作为一种准公共产品，有其公共性和教育性，教师的工作不同于工厂的工人，也不同于公司的管理者。用经济学的管理方法来管理教师，这种方法存在天生的缺陷，这是由教师工作特殊性决定的。用经济利益来增加教师的幸福感，提升教师的社会地位，这本身就有逻辑缺陷。提高收入或许可以增加幸福感，但幸福感是否只与收入有关？答案恐怕是否定的。幸福是一个难以定义的词，除了物质生活的从容，还包括精神生活的愉悦。功利论伦理思想方法的原理与理论的预设无法包含目的的全部终点。除此之外，能否将教师的工作仅仅归结为功利关系？难道教师每天的工作仅仅是为了获得经济利益吗？很多教师不仅依靠职业获得工作报酬并且收获了职业满足感和幸福感。教师绩效工资政策忽视乃至贬抑了教师的美德精神。教师工作是否除了功利性的追求就没有了别的更为神圣的价值追求？自古以来，尊师重教的精神就广泛传播，那不只是因为教师传授给了学生知识，更重要的是，教师引导学生完善人格，成长心灵。有无数的教师成为了学生人生路上的指明灯。将教师的创造性工作的贡献仅仅以功利大小作为衡量的标准，难以避免工具理性的滥用，教师绩效工资政策的价值取向隐含的功利伦理思想方法论的“硬伤”使得教师绩效工资政策在实施中出现了一系列的问题。使得一些关心学生思想状况、积极帮学生解决生活问题和学习问题的教师没有得到很高的评价和报酬，反倒是一些唯分数至上，不择手段挤占其它科目教学时间的教师得到好的待遇和评价，这是否有违教师的职业精神？
由此看见，教师绩效工资政策是一个“好”的政策，但正当性有待商榷。教师绩效工资政策是在当今时代工具理性和价值理性冲突的背景下出台的一项政策。人类发展的历史表明，人类理性归根到底都在实现人的两个宗旨：求真与求善，求真的本质是工具理性，侧重的是目的论伦理思想方法，求善的本质是价值理性，侧重的是义务论伦理思想方法，人类的理性是总体性的理性。工具理性是价值理性的现实支撑，价值理性是工具理性的精神动力。工具理性和价值理性应在实践中得到统一，这是将来政策发展的方向。
参考文献 .
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一、战略人力资源管理的概念
目前对于战略人力资源管的概念学术界还没有统一的观点，目前比较赞同的是，战略人力资源管理就是为了实现组织目标而有计划地进行人力资源配置。战略性人力资源管理作为一种新的人力资源管理模式，要求组织的人力资源管理和组织的总体战略完全统一；要求组织内各个部门的负责人和员工把人力资源政策的调整、接受和应用作为他们日常工作的一部分。力求人力资源政策在组织中的各个层面完全一致。战略人力资源管理作为企业的核心管理工作之一，是企业经营战略的重要组成部分，主要通过促进企业长期可持续发展来实现对经营战略的贡献；涵盖组织建设、文化建设与系统建设各个方面，通过企业文化整合战略、组织和系统，保证企业战略的执行和实现、推动企业长期稳定地成长。
二、战略人力资源管理和组织绩效的关系研究
1.目前国内学者对于两者关系的研究现状
范秀成（2003）从62家企业的研究中检验了“人力资源管理与战略整合程度同组织绩效之间存在积极关系”的假设。蒋春燕（2005）对香港248家企业的研究发现培训、晋升及员工参与对人力资源绩效影响显著。李洁（2007）发现高素质人才和合理的人力资源结构会对组织绩效产生乘数效应。魏立群（2008）对110家企业研究后发现企业文化的中介效应在两者关系中得到充分体现。卿涛(2009)结合知识经济特点构建了两者关系的理论新框架，即个体人力资本经过转移、集成与创造成为团队优势，且这种优势上升为组织专用性人力资本，通过该专用资本来实现组织绩效。
2.战略人力资源管理与组织绩效之间的作用机理
笔者认为目前国内对于两者关系的论述仍有不妥，首先，在理论整合上，国内学者在国外理论缺陷中寻找突破口，但仍然是小修小补。其次，在实践探索中，目前研究主要集中于制造业或高科技企业，以中间变量为切入点，但对关系“黑箱”中变量的描述仍不够明确。在今后的研究中，要将理论构建与实证研究相结合，从典型案例分析着手，通过中间变量的引入深入探讨战略人力资源管理与组织绩效之间的作用机理，进而明确两者关系，为研究的深入和企业赢得竞争优势贡献力量。
（1）中间变量
目前,广大学者已经认识到单个员工能力及行为的简单相加并不一定导致组织能力和组织行为,员工的能力只有经过“聚合”形成组织能力才能导致组织的高绩效和竞争优势。明确了这一思路,显然,就应在战略人力资源管理与组织绩效间引入员工个体与组织两个层面的基本中介变量。即战略人力资源的活动分为选人政策、用人政策、育人政策、激人政策、留人政策；战略人力资源管理的直接作用体是个人，其表现结果是对个人特质和组织氛围的影响；个人特质和组织氛围是员工个人绩效的影响因素，个人绩效表现在两个方面，即情景绩效和任务绩效；根据平衡计分卡，组织绩效的评价标准由财务状况、内部流程、客户满意、组织学习与创新四个方面组成。
（2）战略人力资源管理对组织绩效的作用机理分析
基于员工层面的作用机理分析：基于组织战略目标的战略人力资源管理活动――战略人力资源管理的直接作用结果――个人绩效――组织竞争优势――组织绩效。
即组织的战略人力资源管理通过一系列的选人政策、用人政策、育人政策、激人政策、留人政策来引导人力资源管理活动实践，其直接作用体是员工个人，对员工个人特质和组织氛围产生影响。员工个人特质方面，人力资源管理的各项工作比如招聘、培训、绩效考核、薪酬等都会对员工的工作能力、动机和态度产生影响。在组织氛围方面，挑战性的工作设计、公平的报酬、通畅的上下级交流以及密切的员工信息共享等，都对组织氛围产生影响作用。员工能力、动机和态度和组织氛围都会直接影响到个人绩效。在组织氛围的引导下，组织成员依靠个人的技能和能力等基本要素，基于一定的态度，通过一系列有目的的个人行为，达到员工个人在任务绩效和情景绩效上的提升。
基于组织层面的作用机理分析：战略人力资源管理对组织绩效的影响作用是通过战略人力资源管理政策及实践与组织战略及组织竞争优势的相互协调机制来实现的。战略人力资源管理通过与组织战略的动态协调、匹配，参与组织战略的制定，提出专业化的建议，协助组织战略的实施，并将组织实际获得的竞争优势反馈于组织战略，促使组织不断调整战略以形成持续的竞争优势。
三、总结
战略人力资源管理是现代人力资源管理的前沿领域，近年来在理论界和实践界受到越来越多的关注。与此同时国内外许多优秀公司的实践也证明，战略人力资源管理实践能够提高组织绩效，开发组织能力并使其最大化，进而提升组织的持续竞争优势。因此，深入研究战略人力资源管理实践或实践组合与组织绩效的关系，对于我国企业，提升国际竞争力具有十分重要的理论与现实意义。在竞争日益激烈的今天，企业为了求得更好的发展，必须重视人力资源管理，以企业智力资本增值为基础，以知识管理为核心，通过组织学习等方式，从而使企业能不断地整合、重组内外部能力以适应快速变化的环境。
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（一）国外绩效审计发展现状
纵观世界审计，绩效审计出现于20世纪40年代中期，在20世纪70至80年代得到较快发展，完成传统财务审计向以绩效审计为中心的转变是20世纪90年代的事情[3].绩效审计同任何事物一样，在发展过程中，存在着不均衡性。总体来看，实施绩效审计较早的国家和地区，一般处于领先行列，比如北美的加拿大、美国，西欧的英国和北欧的瑞典等。目前，广泛开展绩效审计的国家不仅包括加拿大、美国、英国、澳大利亚、德国、瑞典、挪威、荷兰等西方国家，还包括一些亚洲国家如印度、巴基斯坦、新加坡、日本和中国的香港等，其政府审计机关也开展了绩效审计，其中有的国家和地区政府审计机关还总结出一些相对成熟的绩效审计方法和规律。
西方审计学者认为，在政府审计史上，绩效审计的实施，是具有划时代意义的催化剂，能否不失时机地选择并接受绩效审计，是衡量一个国家的政府审计是否具有活力的标志之一。这种认识与当前或今后一个相当长时期，世界范围内政府审计的发展潮流是一致的。
（二）我国绩效审计发展现状
实际上，中国审计理论界在20世纪80年代初，中国审计制度建立不久，就开始探讨经济效益审计（或称绩效审计）问题。1984年提出“试审”，90年代初基本处于停滞状态，20世纪90年代到入世前，审计学界对绩效审计进行深入研究并对是否要开展绩效审计达成一致，入世以后，审计界开始思考：“中国如何开展绩效审计，如何与国际接轨，并如何付诸实践。”[4]
近几年，在实践中，政府审计机关逐渐开始了对行业审计调查、离任审计、经济责任审计、专项基金审计及公共工程的绩效审计的实践探索，如：2001年退耕还林还草试点工程资金审计、2001年组织的农村电网“两改一同价”审计以及2002年组织的民航“一金一费”审计调查及重点机场项目审计、2002年深圳市审计局医疗设备采购审计、2005年浙江省审计厅组织对省、市、县98个财政投资建设项目的投资绩效审计，并核减工程造价3.14亿元[5].严格讲，这几项绩效审计因为包含有一定的真实性和合法性审计内容而与英美等国的那种纯粹独立类型的绩效审计存在一定区别，但却接近于加拿大的综合型绩效审计，也就是中国审计署所认为的财务审计与绩效审计相结合的具有中国特色的绩效审计，这类审计主要是以查处和揭露严重损失浪费和国有资产流失为主要目的和内容的专项资金审计。审计署领导对这类绩效审计的态度和选择是“提倡搞中国特色的绩效审计，不能照抄照搬国外”[5].
（三）我国绩效审计发展的制约因素及理论框架构建的意义
绩效审计在中国的实践取得的进展是重要的，但是有限的。目前，由于受传统观念束缚（全社会及政府部门的负责人对绩效审计工作不甚了解甚至有抵触心理）、体制的影响（行政式政府审计体制独立性差）、法规的制约（缺乏政府绩效审计法规和评价指标体系，缺乏立法支持）、理论研究的滞后、有组织的理论探讨和人才培训的欠缺、审计人员结构和素质不能适应政府绩效审计要求等等，导致我国政府绩效审计发展缓慢。我们应从短期和长期两个方面着手，寻求促进我国政府绩效审计发展的对策，以从根本上改变政府绩效审计发展缓慢、成效较低的现状。
目前，当务之急是我们需要从绩效审计的概念内涵、绩效审计体制、绩效审计的权限和法律依据及绩效审计的程序与方法及等方面去构建一个政府绩效审计模式的可行性理论框架，以避免审计活动的盲目进行。下面作者借鉴国内外绩效审计的理论和经验，结合我国具体的审计环境对政府绩效审计的理论结构进行初步探讨。
二、我国政府绩效审计模式的可行性理论框架初探
研究并构建中国绩效审计的模式，要对构成这一模式的各个要素进行分析，并作出相应的选择与决策。
（一）政府绩效审计的概念框架
各国对政府绩效审计的称谓不尽相同，如英国“现金价值审计”（valueformoneyauditing），加拿大“综合审计”（comprehensiveauditing），澳大利亚“效率审计”（efficiencyauditing），瑞典“效益审计”（effectivenessauditing）等。最高审计机关国际组织在1986年第12届国际会议上，建议以“绩效审计”（performanceauditing）统一名称。[6]我国称之为“效益审计”。
最高审计机关国际组织对绩效审计主要采用的定义是指对经济性、效率性和效果性的审计。美国会计总署修订的《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》认为：“绩效审计就是客观地、系统地检查证据，以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立地评价的目标，以便为改善公共责任性，为采用纠正措施的有关各方进行决策以便实施监督提供信息。”国际会计师联合会认为，“绩效审计的目标是向用户提供独立的业绩信息和系统的认定保证。”[6]此外德国联邦审计院、荷兰审计院等对绩效审计都有类似或近似的界定。
笔者认为绩效审计概念应是包括审计主体、客体、目标、职能、范围的一个概念框架，一个连贯、协调、内在一致的理论体系。
1.政府绩效审计主体
虽然在国外不乏委托民间审计中介组织实施绩效审计的例子，但在我国政府效益审计的主体还应该以国家审计机关为主，目前我国的民间审计独立审计仍以公允、合法、一贯为审计目的，难以与效益审计相适应。
2.政府绩效审计客体
虽然按照最高审计机关国际组织悉尼会议文件的定义，绩效审计的客体应该是公营部门。但是实际上各国开展的绩效审计都包括了两类审计对象，一是机构，二是项目。
根据中华人民共和国审计署提出的五年规划所指出的效益审计的重点，笔者认为我国的绩效审计应该包括两种客体：一是政府机关和事业单位，他们可以统称为机构，属于公共资源、财政资金的主要使用、管理、支配者；二是预算支出项目，包括各种专项资金支出、投资支出、国债和外债支出项目等。
3.政府绩效审计目标
审计目标是一个审计项目的出发点和归宿点，它直接影响着审计的范围、内容、所需证据类型、审计方法与技术手段，以及审计结论的表达方式和最终的处理结果。一般来说，绩效审计的根本目标是围绕经济、效率、效果来确定的。
最高审计机关国际组织，对绩效审计目标规定如下：“一是，为公营部门改善一切资源管理奠定基础；二是，力求决策者、立法者和公众所利用的公营部门管理成果的信息质量得到提高；三是，促使公营部门管理人员采用一定程序对绩效审计提出报告；四是，确定较为适当的经济责任。”[6]
在我国现阶段，开展政府绩效审计的目标主要是对公共资源使用和管理的有效性进行检查和评价。这里的有效性至少应包括经济性、效率性和效果性和合规性。经济性，即是否以最低的投入达到目标；效率性，即产出与投入之间的关系，包括以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出；效果性，即目标的实现程度，再多大程度上达到了政策目标、经营目标和预期结果；合规性，即合法性，是对法律法规的遵循情况。
从中国目前的实际来看，合法性是否应作为一个绩效审计目标是引起争议的一个问题。从公共资金管理现状来看，我国在公共资金管理和使用中一定程度上存在着违规使用问题，如2004年1-11月审计机关向纪检司法机关移送各类违法犯罪线索1165件。在这样的条件下，如果相关项目未作过财务审计，在开展绩效审计时关注合法性也就变得重要了。[8]
但是不同的绩效审计项目，审计目标的重点也各有不同。除了考虑，经济性、效率性和效果性这一根本目标外，还要考虑审计目标的具体性和现实性。
4.政府绩效审计的职能
政府绩效审计的职能主要是对公共资源使用和管理的有效性进行检查和评价，并不质询政府目标及政策的优劣，而是检查这些政策的设计的执行效果并进行独立评价。
这里需要说明的是政府绩效审计也有监督职能但不属于主要职能。这是因为审计结果往往不是由审计机关进行处理，而是由人大或其他决策机构进行处理，同时进行经济性、效率性和效果性的评价时所用的审计依据往往不是强制性的。
5.政府绩效审计范围
对于全面的绩效审计其审计范围涵盖经济、政治、军事、文化教育、社会、生态环境等领域。对于当前中国，政府审计注入绩效审计内容，主要体现在对财政性资金使用效果的审计。笔者认为我国的绩效审计范围应该包括：机构的绩效审计和项目的绩效审计。机构的绩效审计，政府机关和事业单位可以统称为机构，在当前的中国不会成为重点。项目的绩效审计，包括各种专项资金支出、投资支出、国债和外债支出项目等，主要是指预算支出项目的审计，我国目前重点可以放在国家预算和地方预算的专项支出。因此项目绩效审计的范围可以确定为以下几方面：预算支出项目预期目标的实现程度；项目管理的有效程度，包括资金层层拨付的环节实施单位资金配套环节、对项目工程的可行性论证环节、对工程出包或大宗采购的招投标环节等；专项资金使用的合法、真实和效益性，目前在我国审计机关最先开展绩效审计的还是与专项资金有关的财政、财务收支的资金使用、分配、报告中存在的合法性、真实性有关的问题。这些问题往往严重地影响着项目的效益，例如资金拨付环节中发生层层克扣、资金分配使用中被挪用、资金筹措手段的不合法、国债外债资金的不合规转贷以及由此引起的偿债责任的不合理分布等都会严重影响资金的使用效益；项目工程的效益性，包括工程的进度、质量、规模提供的使用价值或效果及服务、投入资金的营运状况、偿债能力和收支盈亏等。[7]
（二）政府绩效审计体制
学术界认为，目前国际上主要有四种国家审计体制（模式）：立法型（议会型）、司法型、独立型和行政型。而目前在世界上采用行政型体制的国家比较少，而议会型（立法型）最多。采用议会型、司法型和独立型的占80％以上。以前，瑞典被作为行政型国家审计的成功代表，但在2004年7月1日审计体制改革以后，瑞典现行的国家审计体制已不是纯粹意义上的行政型体制了。现在在世界上比较成功的，能够比较好地发挥作用的行政型审计体制，尚未发现。[9]
中国的审计体制是行政型体制，现行审计体制下，审计监督在政府层次上留有空白。从法律上讲，政府层次（包括政府首长）应该受到审计监督。一方面，审计机关要审计本级财政预算；另一方面预算执行中存在的许多问题，如隐瞒转移收入、挤占挪用资金等许多问题无不与政府息息相关。特别是当前公共支出的决策和使用权集中在政府或个别负责人手中时，权力集中且缺乏透明度。而“内部审计”下审计监督对象主要是财政和其他预算执行部门以及下级政府，不包括政府层次。这样一些问题特别是那些与政府或政府首长有直接关系的问题就难以深查，对发现的问题，也难以对外都披露。
笔者建议，借鉴澳大利亚的成功经验，对审计署内部机构设置进行调整。绩效审计的职能重新由独立机构来完成，在审计署分别组建了独立的“绩效审计部”和“财务审计部”，分别负责“绩效审计”与“财务审计”[10].这样，绩效审计已经可以与财务审计平起平坐了。这也在很大程度上意味着，更多的资源，尤其是管理力量，必须向绩效审计倾斜。这一内部机构的设置模式可以改善目前行政型体制的不足，又能适应目前中国的行政体制现状。因为，中国的行政型政府体制的改革和行政型财政预算体制的改革都没有完成，从长期看，在几十年后中国的市场经济逐步成熟以后，我们可以考虑立法型国家审计体制。
（三）政府绩效审计权限和法律依据
在一个国家中审计权限一般由法律规定。审计权限确定也是最高审计机关审计公共部门项目和及机构的程度。目前世界上许多国家都把绩效审计的权限写入宪法或其他法律中。各国的绩效审计的权限有很大的差别：有些权限大，审计机关可检查非常复杂的政府事业的效率性和效果；有些权限尚未涉及对政府项目政策依据的审查，因此审计并不质询政府目标的优劣，而是检查这些政策的设计的执行效果。[2]
目前我们开展绩效审计，虽然有审计法作为法律依据，但是现有法律的规定还不够具体和明确，审计法只是提出了对有关“财政收支或财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”。但是在审计法中并没有明确规定审计机关可以开展绩效审计，相关的条款中，如审计机关职责、审计机关权限、审计程序等方面也是针对财务审计进行规定的，不适应于开展绩效审计的需要。如果要对机构和项目的活动开展全面的经济、效率、效果的评价则可能会遭到越权审计的风险，而在广大的公共部门对于接受绩效审计也存在不同的理解。在这种形势下开展绩效审计就有许多障碍。所以当前应在国家立法中进一步明确审计机关开展绩效审计的权限，补充授权和修订《审计法》来使政府绩效审计完全合法化。
（四）政府绩效审计的程序
从国外审计经验可知，对绩效审计程序，一般经过准备阶段、实施阶段、报告阶段及后续阶段四个阶段，只是每个阶段的具体内容因审计项目不一而略有差异而已。[6]
一是立项和计划。这一阶段主要包括三项工作：首先是选择审计项目编制审计机关的年度审计项目计划，然后是开展审前调查其结果一方面作为是否立项的依据另一方面也是编制审计方案的依据，最后是编制审计方案。在国外的绩效审计中这一阶段一般要占整个审计项目的三分之一时间。哪个财政支出项目可以开展详细调查和审计，应该经过大量的论证和审批过程。
二是确定被审计机构或项目的效果目标及评价指标体系。机构或项目可能存在多重目标，应尽量选择权威性来源的目标作为审计评价的依据，可以先确定机构或项目的总目标，然后将总目标分解为若干个二级目标，审计人员再根据总目标和二级目标设计评价指标体系。为了规避风险，目标和指标体系应该与被审计机构或项目的管理层进行充分的协商。
三是收集和分析信息，测算指标评价结果。进入审计实施阶段后，根据已经确定的审计评价指标体系测算的需要组织对信息的收集和分析，这也是审计取证的过程。
四是报告和传递审计结果。审计实施完毕以后，审计机关和审计组应该依照国家审计准则的要求报告和传递审计结果。根据政府绩效审计所形成的审计关系，审计结果应上报立法机构即各级人大机构以及其他决策机构或同级政府机关或被审计机构的上级主管部门，因此在我国，由政府公开审计结果报告的形式较好。
（五）政府绩效审计方法
借鉴国外政府绩效审计的经验，“政府绩效审计的方法主要有风险分析和目标评价。”[11]
风险分析是期中绩效审计主要采用的方法，侧重于对正在执行项目或者行为的管理控制情况进行效益评价，也被称为管理审计。审计人员通过审阅文件资料、实地查验、询问调查等方式找出管理和执行中存在的各种风险点作为审计重点。
目标评价是对于事后效益审计主要采用的方法，它偏重于对项目结果的评价，也被称为达标性效益审计。这是绩效审计中最常见的形式。绩效审计中经济性、效率性和效果性在具体事项中是很难区分的，而且这些指标往往已经被包括在项目目标中，对这些内容的审计主要是对照项目立项文件或者合同，审查和评价有关目标是否达到。目标评价的技术方法也较简单，主要还是使用审计的基本技术方法，而且项目文件、合同文件一般都会对目标计量和测评方法等有具体的规定。
（六）政府绩效审计评价标准体系
我国公共部门数量众多、类型复杂、工作性质各不相同，加之长期忽视管理工作，没有建立起完整、严密、有效的评价、考核体系，这给开展公共部门绩效审计带来了困难。因此，需要根据不同的被审计单位、不同的审计目标，对绩效审计评价体系进行开发，逐步建立起一套完整的、有效的审计评价指标和指标体系。
总体来看，评价标准有两大类：一类是规范性标准，如有关的法规、制度、相关程序要求等强制性的标准；另一类是用来衡量绩效的计量标准和其他良好实务与规范化控制模式等非强制性标准。从我国的审计传统来看，使用强制性标准审计人员与被审计单位都容易接受，而要使用非强制性标准就会有一定的困难。这一方面是由于非强制性标准的不统一、约束力与说服力弱等原因，另一方面是由于我国公共部门的管理水平还比较低，对规范化的控制模式和良好实务的认同程度不够有关。在这种条件下，对非强制性标准的使用就还需要有一个渐进的过程。
政府绩效审计评价标准体系应包括丰富的评价标准可供选择，在实际工作中，要围绕选用的有关指标，搜集数据和资料，运用对比分析法、因素分析法、趋势分析法和比率分析法等经济分析方法揭示问题，为审计评价提供可靠的依据。
三、结语
与西方国家绩效审计发展道路基本相反，我国的绩效审计是先由政府审计推动，然后在内部审计和民间审计中得到发展。我国政府绩效审计先后经历了经济效益审计、厂长离任审计、承包经营审计、经济责任审计、真实性审计和经济责任审计。
从长期来看，我们还需要从政府效益审计的外部市场经济经济体制、政府体制改革、法律环境、民主参与的意识文化观念等方面上去完善，但，目前，作者认为当务之急是借鉴国内外绩效审计的理论和经验，结合我国具体的审计环境，从绩效审计的概念内涵、体制、权限和法律依据及程序与方法等互相关联的各个因素去构建一个政府绩效审计的可行性理论框架体系，显得十分必要。
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绩效管理;指标体系;考评应用
深化财税体制改革是党中央、国务院作出的重大决策，预算管理制度改革作为财税体制改革的当头炮率先推进。配合预算管理体制改革进程，财政部根据新预算法中增设的预算绩效管理有关规定，出台了有关绩效管理体制改革的一系列管理办法和考评规定，改革进程开始大幅跨进。本文基于作者多年从事中央部门预算管理的工作实际，在前人理论和政策研究的基础上，提出了当前制约财政资金绩效管理效果方面存在的问题，并针对上述问题提出了相应的对策，为作者开展下一步工作提供理论指导和思维框架。
一、进一步深化财政资金绩效管理改革的背景
绩效管理是各国财政管理体制改革的通行做法和最新主题，旨在实现财政资源配置效率最大化和进一步提升财政管理的科学化、精细化水平。加强财政资金绩效管理、进一步提高我国预算资金管理水平，是建立现代财政制度、深化财税体制改革，提升政府效能的一项重要内容［1］。2015年，财政部根据新预算法中增设的预算绩效管理有关规定，配合预算管理体制改革进程，出台了一系列管理办法和考评规定，改革进程开始大幅跨进。改革背景主要体现在以下三个方面:
(一)经济体制改革宏观层面
深化财税体制改革是党中央、国务院作出的重大决策，预算管理制度改革作为财税体制改革的当头炮率先推进，那么绩效管理改革是当前财政体制改革这个大体系中极为重要的一项内容和一个环节，是提高政府行政管理效能的一项重要措施，也符合现代行政管理理念的发展趋势，对于做好新形势下的财政管理工作尤为重要［2］。
(二)法律层面
新《预算法》和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》均对绩效管理提出了明确要求，把其提升到了法律层面，成为一项有法可依、执法必严、违法必究的工作。
(三)预算管理微观层面
随着财政改革工作的不断深化，项目支出规模和比重都越来越大，其管理方式和支付手段都直接影响财政资金的使用效益和效率。绩效管理改革是财政部门推进预算管理制度改革的一个重要抓手，也是其此次预算管理体制改革在放权放责的同时、有效提升监管能力的一个重要手段。某项经费该不该设立，在绩效目标环节就予以评审，看是否能够发挥公共财政职能、产生实实在在的社会经济效益、改善民生、促进和谐社会建设;经费执行过程中是否沿着绩效目标设定的路线，充分考虑了绩效管理、质量管理、目标管理、成本管理和结果控制等因素;经费执行完毕后，是否与最初设定的目标相匹配，是否有效提升了公共服务的质量、节约了成本，是否切实产生了可量化、有据可考的社会效益、经济效益、生态效益，社会公众是否满意等。
二、制约财政资金绩效管理效果的问题分析
(一)相匹配的行政管理体制改革尚在不断探索进程中
如果要有效实施财政资金绩效管理，各单位必须整体提升行政管理效能，能够严控成本、监督产出。如果监督不到位，行政管理工作将成为各种腐败行为滋生的土壤。目前，我国整体行政管理水平还未能达到理想的程度，未能有效控制投入、提升产出成效，着重体现在以下三个方面:一是我国随已逐步深入推进综合预算管理理念，但仍未能实现将全部资源纳入预算管理，尤其是公共资产方面，导致不能准确度量实现一项行政管理职能所需耗费的成本，也很难对绩效目标实现过程中财政资金的使用情况进行有效地监督;二是财务从业人员素质参差不齐，有待全面提升。实施财政资金绩效管理需要一支熟悉政策、了解制度框架、有效运用现代化手段开展工作高素质看、专业化队伍，然而，我国部分财务领域工作人员还存在风险管理意识不强、官僚作风等一些问题，对财政资金绩效管理应用有着巨大的抑制作用;三是来自行政集团的阻力较大，传统财政资金分配格局与部分行业和部门人员不规范的“灰色收入”紧密相连，一定程度上是“潜规则”推动了各机构的运转，这与财政资金绩效管理所力求实现的公开、透明目标相差甚远、格格不入［3］。
(二)预算公开、透明化进程尚未完全到位
尽管近年来政府信息公开要求越来越高，但我国目前的财政透明化程度依然较低。尽管每年均已向全社会公开部门预算和决算，但全面、详细公开的目标依旧没有实现，目前公开的政府预算仅能达到项级科目，是按大类汇总的数据，没有具体到项目，也缺乏具体的内容说明，不是真正意义上的预、决算的公开、透明。另外，从近些年审计署公布的审计报告来看，一些部门和单位关注中心过于倾斜“要好钱”，存在“重预算、轻执行”的观念，而大大忽视了对“花好钱”、切实提升财政资金使用效果层面的关注。体现在资金分配方面，受制于主观因素的影响，重复建设、奢侈浪费现象屡屡出现，暴露出支出结构不科学、规模不合理等现象。
(三)传统文化和理念的制约
公众对几千年传统中华文化形成的思想体系有着极强的思维惯性和路径依赖，我国传统的价值观念与财政资金绩效管理所需要的文化传统相差甚远，在某些领域甚至还存在严重的冲突。体现在财政资金管理方面，传统观念中没有要效益、要结果的思想，长期形成的“如何分钱”的思维定势导致在实际预算执行过程中很少首先考虑“如何让有限的资金发挥更大的效益”，各单位与财政部门相互博弈，已成为一种难以打破的思维定势。
(四)绩效管理制度本身存在的障碍
绩效管理作为提升行政管理效能的一项新生手段和改革探索，起源于西方，但即便已运转了几个周期，相对成熟了，也仍与制度设计者的初衷有所背离，在运转过程中遇到了许多新的问题，这说明其制度本身也存在一些难以突破的缺陷［4］。实施绩效管理，要求管理对象要在年初确定明确的绩效目标，但行政目标本身存在多元化的特点，公共产品消费形式多样的客观现实也制约了绩效目标的设定。公共产品消费“免费”的特点，以及人们“搭便车”的行为，导致在选择公共产品消费过程中不能真实、客观地显示偏好，总希望尽可能少地负担成本而尽可能多地消费公共产品，导致产出数难以有效确定，绩效管理目标实现情况也难以准确衡量。
(五)指标体系不够完善
目前财政资金绩效管理评价程序主要包括以下几个环节:设定目标、单位自评、绩效评价、报告撰写等。在绩效管理流程已经较为成熟的基础上，最重要的任务就是要制定一套有效的绩效评价指标体系。但由于财政资金往往投向于市场失灵的领域，不像市场行为可以产生直接的经济效益，尤其是短期内很难衡量其经济效益，而且财政支出投向范围广泛，支出领域多元化，可用货币衡量的经济效益尚可有效量化，无法用货币衡量的社会效益往往无法确定统一的标准，直接效益和间接效益也无法确定共性的指标。这些因素导致绩效评价管理部门无法有效采取一种比较准确的方法，有效衡量财政支出使用效益。
三、更好发挥财政资金绩效管理效果的对策和建议
(一)注重理论研究在财政资金绩效管理实践中的应用
按照委托—理论有关“激励相容”的内容，使用财政资金的机构和个人，是受托人身份。受托人要实现双重目标，即“追求自身利益”以及实现委托人的“利益最大化”。受托人如果如能够实现委托人的绩效目标，则可以得到奖励，否则就会受到惩罚。从这个角度来考虑，在推进财政资金绩效管理过程中，要注重实现绩效考评结果的公开和透明化，采取向政府、人大、财政部门和社会公众等公开的方式，有效抑制受托人机会主义行为，减少“败德”行为，从而最大程度提升效能。
(二)充实绩效管理评估的中介机构
财政资金绩效管理是一项专业性很强、技术含量很高的工作，其政策涉及面非常广，因此引进和委托专业评估中介机构非常必要。这些机构拥有丰富的信息数据资源、具备较为科学先进的考核模型、有大量的案例、精通不同领域的专业知识，最重要的是，集中了一批技术和专业素质较高的评估专家和工作人员。中介机构作为评价工作的行为主体，便可以接受委托享有调动各方面资源、收集统计各方面数据的权利，并直接对评价结果的公正和客观性负责［5］。其中立的评估立场和较强的技术力量能够保证评价结果的客观性、真实性、科学性和实效性。因此，有必要进一步充实绩效管理评估的中介机构，并对其专家库进行严格筛选和审查，对其行为规范、独立性和专业性通过法律法规和配套制度予以保证。
(三)增加效益指标的比值和权重
绩效评价指标权重要根据某一指标在整个绩效评价指标体系中的重要性程度，选用各种科学的方法，合理设置。按照目前财政资金绩效评价指标框架，一级指标包括产出指标、效益指标和满意度指标。效益指标包括经济效益、社会效益、生态效益和可持续影响等4个指标。而经济性、效率性与效果性是财政资金项目支出的基本理论分析框架，绩效评价关注的重点是评价对象的实际产出和效果。财政资金使用的绩效考评，最终是要落点到政府行政行为所取得的实效上，如果在财政资源配置过程中，忽视政府行政行为实效的最终目标，一味追求节约、单纯追求效率，或以牺牲环境、安全和过度开发为代价，都会背离初衷［6］。应考虑增加4个效益指标的比重和权数，并将其提升为一级指标，使其在整体权重分配中占主导地位。
(四)增设机动指标内容
由于我国国土资源辽阔，各地区、各区域发展不均衡，经济发展水平、历史背景、部门职责、业务特点都有着较大的差异，绩效评估体系中涉及的业务指标很难统一，必须因地制宜、本着实事求是的原则，分门别类加以设定。但由于作为国家统一的财政管理政策，不可能完全实现个性化管理、面面俱到，必须要有一个统一的框架作为指导，因此，在考虑业务指标设定时，应力求增加其灵活性和张力，从个案中抽离、归纳出具有统一性、兼容性和灵活性的指标，并预留一定机动指标分值，确立统一的项目分类方法，制定具有行业特点的打分方法，提高客观评价和量化评价的比重，增强可操作性。
(五)推进考评结果运用
切实提升财政资金使用效益，恰恰是推进预算绩效管理的落脚点和最终目标。如果不能有效提升财政资金使用效益，在履职的社会效益、经济效益和环境效益等方面取得明显成效，就违背了绩效管理改革的初衷。因此，绩效管理的重心，一定要放在考评结果运用环节，前段的目标制定、执行管理和考评都是基础。只有通过考评结果对各级财政资金使用部门进行奖惩，才能真正体现绩效管理的应用成效，提高承担部门的责任意识和主体意识。一是与单位年终考核要实现挂钩，把预算绩效管理考评得分情况纳入其年终考核的指标体系中，并作为一项突出内容进行体现;二是纳入领导干部问责考核体系，对于重大项目，尤其是关系到民生、环境和国际影响力的项目，要将绩效管理考评得分作为一项重要考核指标，如出现资源浪费、不作为或乱作为的现象，要进行行政问责;三是与来年预算资金安排有机结合，对于绩效考评结果好的部门，优先安排其重点工作支出;绩效评价结果不好的，原则上不予安排或调减预算。
上述分析与研究，客观分析了我国预算绩效管理改革成效，充分说明了预算绩效管理改革方向是正确的，推行也是必要的、必须的。同时，对其应用局限性和存在的问题也进行了客观、详细的分析，认为当前预算绩效管理还停留在理论化和模式化层面，在实效方面仍有欠缺。必须从理论研究、经验借鉴和实操设计等方面提出解决思路和对策，才能切实发挥预算绩效管理改革实效，避免流于形式，实现改革初衷。
作者：王美玲 单位：国家质检总局
参考文献:
［1］李海南我国预算绩效管理问题研究［J］．《东北财经大学博士论文》，2014(1):30
［2］马国贤，李艳鹤，论绩效评价与预算绩效管理［J］．《行政事业资产与财务》，2012:68
［3］祝小宁，华燕玲论绩效预算在我国实施的现实阻碍［J］．《电子科技大学学报》，2006(10):3
绩效工资行政论文篇13
一、转移支付绩效审计目标
1.绩效审计目标
通常说来,政府绩效审计包含的审计目标有三个:经济性、效率性、效果性,即3E审计。但是就财政转移支付来说,不能能不涉及到公平性的评价。政府转移支付对提高各地区之间的相对公平起着重要作用。在许多政府机构的管理中,公平比效率更重要。
对经济性的审计,主要是关注在保证质量的前提下降低资源消耗量;对效率性的审计,主要是对比产出或服务与资源投入的关系,以一定的投入实现最大的产出或实现一定的产出应使用最少的投入,保证资金支出的合理性;而对效果性的审计,则主要是通过对比资金支出后所实现的实际效果与预期效果之间的关系,保证资金达到理想的效果。
2.财政转移支付审计目标
转移支付资金审计需要涉及三个方面的问题,一是资金是如何使用的,这是目前进行的合法合规审计的层面,二是资金是否得到合理地使用,三是通过资金的使用是否达到既定的政策目标。第一个是基础,后两个方面是绩效审计目标,三者统一构成转移支付资金审计的全部内容。资金不能按照规定的用途使用,必定会悖离原定的转移支付政策的初衷,这是不容置疑的,转移支付绩效审计是在合规性审计的基础上实施的。但是,尽管资金的使用合法合规,但是这基金安排不符合实际,或者由于各种客观条件的限制,政策目标还是不能实现或不能全面实现。在这两种情况下,通过存在的各种原因的分析,就成为评价转移支付及其社会效果的一项重要内容。转移支付资金绩效审计的过程是判断地方政府在使用转移支付资金过程中是否采取了必要的措施和手段保证中央政府宏观调控目标的实现,从而进一步实现对现行的财政政策可实现性的评价,并提供有关进一步改进转移支付政策的有关信息的过程。同时,转移支付资金审计应该为达到转移支付政策目标提供决策信息。通过转移支付资金使用情况和效果的审计评价,将产生一系列有关转移支付政策相关的信息,这种信息最终将反馈到转移支付政策的决策部门,他们将作出对转移支付政策是否继续执行或作出相应调整的决策,因此对转移支付政策是否实现是转移支付资金审计中最重要的环节,它的重要性在于,审计部门通过提供信息将影响转移支付政策的决策过程。
在前述绩效审计目标的基础上,财政转移支付审计同样具备上述绩效审计的目标,同时,由于转移支付的政策性较强,均衡各地经济发展是一个重要的政策目标,因此,转移支付的审计目标更加重视公平性这一目标。从大的方面来说,可以认为转移支付绩效审计的审计目标有四个:效率性、效果性、经济性和公平性,其中公平性占有很重要的地位。公平性包括两个方面:一是审计主体活动本身的公平性,即审计执行程序的公平与否;二是审计对象的公平性,即被审计单位在履行其法定职责的过程中是否遵循了公平性原则。
具体说来,审计目标主要是:转移支付是否达到了相应的政策目标;转移支付的规模是否合适;转移支付的各地区分配比例是否与相应的政策目标相匹配;转移支付产生的社会效果如何;转移支付的投入产出比率情况;如何改进转移支付的效率、效果和经济性。
二、财政转移支付绩效审计模式选择
就审计模式来说,有着不同的表述,在民间审计中,根据审计不同特点有帐项基础审计、制度基础审计,以及风险导向审计的划分方法,根据审计时间不同,有事前、事中、事后的说法。就绩效审计来说,并不存在账项基础等相关的模式的划分方法,账项基础、制度基础并不适用于绩效审计;但是,风险导向对绩效审计来说有着很重要的意义。本文在上述理由的基础上,结合其他学者的研究结果,将审计模式划分为以下四种:结果导向、问题导向、过程导向,以及风险导向等四种模式。
1.风险导向审计方法
就民间审计来说,新的审计风险模型突出了解被审计单位及其环境,包括内部控制,以充分识别和评估会计报表重大错报的风险,从而针对风险点设计和实施控制测试和实质性测试程序。
对于政府绩效审计来说,是否适用风险导向审计并没有一个明确的说法,但是近年来不少学术文章对此进行了探讨。杨妍(2006)认为,政府绩效审计应当引入风险导向审计。随着政府越来越多地关注自身风险,政府可能要面临的风险成为政府审计选择审计项目以及确定重点审计领域的依据。为了更好地应对风险,政府绩效审计引入风险导向审计模式成为不错的选择。联系到政府绩效审计,主要表现为对重大风险领域的识别、评估和应对。通过对被审计对象风险的考察和关注范围的扩展,试图增加风险分析的同时减少盲目的实质性测试,从而提升绩效。
2.结果导向模式
《世界审计组织效益审计指南》指出:“效益审计一般是事后审计”(审计署外事司,2003),相比较其他审计模式来说,结果导向审计模式易于进行,审计成本较低,使用最为普遍。在实际运用中,这种方法可分为四种具体方式:
(1)简单前后对比法;
(2)“投射-实施后”对比分析;
(3)“有-无政策”对比分析;
(4)“控制对象-实验对象”对比分析。
“以结果为导向”的绩效审计程序其最突出的特点是把项目立项文件中确定的项目建设内容和应实现目标与项目实际情况进行比较和评价,把对项目实现的目标和产生的社会影响等项目最终结果进行审计中发现的问题作为审计的起点向前追溯,直到发现问题存在的原因。该审计程序与“以过程为导向”的审计程序为:收集所有与项目成果有关的项目可行性研究报告、项目协议和其他立项文件,确定项目应实现目标,研究确定审计评价标准;对项目建设目标完成情况进行审计评价;对项目运营管理情况进行审计评价;对项目还贷情况进行评价。
3.过程导向审计模式
这种模式是指以审计活动为导向,考虑审计对象的行为过程,围绕特定的审计程序,全面搜集审计证据的一种审计模式。目前过程导向模式应用较多的是全过程审计。“以过程为导向”的绩效审计程序是沿着项目实施过程的时间顺序,把项目从立项审批、实施、竣工、运营等各个阶段的实际投入、产出、成果、影响与项目文件规定的目标和要求进行比较和评价,对内部控制系统是否健全有效进行检查,及时发现内部控制系统中影响项目目标实现等重大风险的环节和存在问题的原因。一般包括下列步骤:选择和确定绩效审计项目;进行审前调查,编制绩效审计方案;确定重要性水平;分析审计风险;测评内部控制;进行效益比较和评价;对可能产生的审计效果进行中期评估,以决定是否改变审计思路和比较方法,或是否进一步审计,以避免浪费时间和没有审计成果不大;分析造成效益不好的原因和证据;与被审计单位交流审计结果;编写审计报告;后续跟踪。
4.问题导向模式应用并不很多,主要是美国绩效审计实践中有所应用,在这种审计模式下,问题是审计的起始点,而不是审计的结束。该模式的主要任务是关注问题的确认与分析,即核对问题的存在性,深入理解该问题,并从不同角度分析其原因。它与结果导向模式的最大区别是以独立分析为特点,而结果导向模式则主要以其对既定规范和标准是否得到遵守的公正评价为特点。
三、财政转移支付绩效审计程序
通过计算GDP及财政收支和转移支付资金增长比例,特别是财力性转移支付和政策性转移支付增长比例,分析转移支付资金对该地发展经济所发挥的作用;通过计算转移支付资金占当地财政收支比重,分析当地财政自给能力;通过计算转移支付资金总额中各结构比重,分析转移支付资金主要去向和地方财政支配自;通过对专项转移支付资金中的重点项目、重点资金的跟踪审计和重点解破,对专项转移支付资金管理和使用效益作出客观评估。
Christopher Pollitt(1999)对部分欧洲国家的绩效审计进行了比较研究,应用较多的绩效审计程序有:文件检查,访谈,二手资料评价,问卷调查,行为观察,国际比较,案例,统计技术,向第三方/外部专家组咨询等。
中注协课题组(2005)对澳大利亚一个州的审计局出具的19份绩效审计报告进行了统计分析后得出结论,应用较多的审计程序分别是:访谈(12份),检查(9份),鉴定和检验(7份)、调查(6份)评价(6份),查阅(4份)。
中注协课题组(2005)对深圳市审计局绩效审计报告进行分析后得出结论,该审计局所有审计报告中都是用了:文件查阅,文件审阅,访谈,二手资料评价和使用,调查,现场走访,观察,个案资料,分析,统计软件,管理分析,可行性研究报告等几种方法。
下面对重要的审计程序在转移支付绩效审计中的应用进行一个简单的讨论:
1.检查文件和记录。体内各国查阅相关法律文件,寻求审计判断的法律依据。通过查阅相关文件或者记录,作为转移支付绩效审计的审计证据。
2.访谈。通过对被审计单位的领导、相关部门负责人,知情人员,相关外部人员的沟通、交流、询问,了解被审计单位对转移支付资金的使用情况的态度、意见,了解相关内部控制情况,了解被审计单位对转移支付资金使用绩效的重视程度以及存在的问题。访谈前,审计时要进行认真的准备,对有关访谈内容进行设计,避免遗漏需要在访谈中询问的相关内容。有些需要进行问卷调查之后进行访谈,既明确了访谈的内容、方向,也使得被访谈人对访谈内容加以重视。同事,访谈形成的证据相对来说证明力较差,需要借助其他证据进行验证。
3.问卷调查。由于政府转移支付往往涉及到公众的切身利益,所以公众对转移支付的绩效的关注的意愿较高,有动机配合调查来提高转移支付的绩效,因此,政府转移支付审计中通常可以采用调查问卷的方法来进行民意调查,收集对转移支付相关项目绩效的评价,获得审计线索或者审计证据。
4.分析。在财务审计中也有分析程序,但是在财务审计中分析程序重要是用来进行风险评估,或获取证据,或者对整个审计结果进行分析性复核,而在转移支付绩效审计中,分析程序重在作评价,找原因,提建议。分析法可以提供总结性或者结论性的证据。
5.咨询。绩效审计需要对相关项目的效果、质量、经济性等进行评价,而某些项目涉及到一些专业知识是审计师并不熟悉的,或者因为保密的原因,审计师并不能全面详细的了解,这种情况下,就需要借助专家的意见,通过咨询具有相关知识的专家,或者能够对被审计单位进行调查权的专业人士或者咨询结构进行咨询,获得相关建议或者证据。
转移支付绩效审计涉及到了比较多的审计程序,这些审计程序需要审计师具备综合性的知识和能力,对审计师提出的要求较高。
四、转移支付绩效审计过程
根据转移支付绩效审计的特点,转移支付绩效审计过程,应包括审计对象的选择与确定、审计计划的制定、收集与评价审计证据、编写和提交绩效审计报告、后续跟踪检查等几个步骤。
(1)审计对象的选择与确定
在国家预算支出总额中,中央对地方的转移支付占有很大比例,不仅要对中央本级的支出进行审计监督,还要对地方的转移支付纳入审计监督的范围。中国转移支付制度还不是很完善,对转移支付的审计监督显得比其他发达国家更为紧迫,对地方适用转移支付的绩效进行监督成为绩效审计的重要内容。在转移支付的审计中,选择转移支付绩效审计项目至少应考虑以下因素:1、项目的政治敏感性。2、项目是否具有可操作性和审计的必要性。3、项目要具备重要性。4、选择项目时,要量力而行。公共资源用途广泛,政府部门职能各异。无论在我国还是其他国家的审计实践中,很少有纯粹意义上的绩效审计,绩效审计成为了一项复杂庞大的工作。
(2)审计计划阶段
首先,要做好审前准备工作。审前准备工作主要包括审前调查和风险评估,这项工作的进行可以为高效节约地实施具体绩效审计工作提供很好的向导。审前调查是在具体制定审计方案前深入被审计单位进行全面、彻底、充分的了解。
其次,是制定审计方案,其基本内容包括:审计单位的业务情况以及相关环境;审计目标;审计范围;审计计划;审计重要性水平和风险分析;审计方法;审计标准;审计时间和进度安排;审计人员构成和安排;具体审计项目和准备收集的审计证据;审计报告的基本框架。
(3)收集与评价审计证据
绩效审计证据是审计人员获取的用以支持审计意见和结论的证明材料,其收集过程是紧紧围绕审计目标进行的,同时从相关性、可靠性和充分性等方面对审计证据进行分析鉴定,最后通过整理,将零散的审计证据按照逻辑性组织起来,分析得出某些意见和结论。这些意见与结论为绩效审计报告的编写奠定基础。
(4)编写和提交绩效审计报告
经过以上步骤,最终审计人员可以得出初步的审计结论与建议,形成审计报告。在上交绩效审计报告前,为降低不当审计建议和结论的风险,还应做好以下工作:征求专家意见,与被审计单位沟通并充分征求其意见,复核、修改审计报告。
(5)后续跟踪检查
绩效审计报告最大的特点在于其一般会形成建设性的建议,这也是绩效审计的贡献所在。因此,其建议是否得到执行,有必要在审计结束后进行后续监督;同时,如果发现审计决定不符合实际情况,审计建议执行脱离实际,应进行修改甚至废止。
参考文献:
[1]Christopher Pollitt.Performance or compliance?: performance audit and public management in five countries[M]. Oxford University Press, 1999:125
[2] 中国注册会计师协会课题组.中国绩效审计理论体系研究[M].北京:中国时代经济出版社,2005:134-135
